Dissertação - MARIA ÁGUEDA PONTES - Plano Diretor Fortaleza

MARIA GUEDA PONTES CAMINHA MUNIZ
O PLANO DIRETOR COMO INSTRUMENTO DE GESTO DA CIDADE:

O CASO DA CIDADE DE FORTALEZA/CE
Dissertao apresentada ao Mestrado

em Arquitetura e Urbanismo da
Universidade Federal do Rio Grande do
Norte, UFRN, como requisito parcial
para a obteno do ttulo de Mestre,
sob a orientao do Professor Doutor
Pedro de Lima.
Natal / RN
2006
Diviso de Servios Tcnicos
Catalogao da Publicao na Fonte. UFRN / Biblioteca Central Zila Mamede
Muniz, Maria gueda.
O Plano Diretor como Instrumento de Gesto da Cidade: o Caso da

Cidade de Fortaleza/CE / Maria gueda Pontes Caminha Muniz.
Natal / RN, 2006.
397p.
Orientador: Pedro de Lima.
Dissertao (Mestrado) Universidade Federal do Rio Grande do

Norte. Centro de Tecnologia. Programa de Ps-Graduao em Arquitetura
e Urbanismo.
1. Planejamento Urbano Tese. 2. Gesto Tese. 3. Plano Diretor

Tese. 4. Cidade Tese. 5. Cidade de Fortaleza Tese I. Lima, Pedro de.
II. Ttulo.
RN / UF / BCZM CDU 000.000.0(000.0)(000.0)

APROVAO
A Dissertao O PLANO DIRETOR COMO INSTRUMENTO DE GESTO

DA CIDADE: O CASO DA CIDADE DE FORTALEZA/CE apresentada por
Maria gueda Pontes Caminha Muniz ao Programa de Ps-Graduao em
Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, UFRN,
foi aprovada e aceita como requisito para a obteno do ttulo de Mestre.
BANCA EXAMINADORA
Professor Doutor Pedro de Lima

Orientador
Professor Doutor Lus Renato Bezerra Pequeno

Examinador
Professora Doutora Franoise Dominique Valry

Examinadora
Natal / RN
2006
AGRADECIMENTOS
minha famlia, especialmente meu pai, Pedro, exemplo de honestidade,

alegria e coragem, em todos os momentos, minha me, Ana, minhas irms, Ana
Ceclia e Mariana e meus tios, Adolfo, Ceclia e Valnete, pelo apoio incondicional.
Ao Programa de Ps-Graduao em Arquitetura e Urbanismo PPGAU da

Universidade Federal do Rio Grande do Norte UFRN, e aos professores, a quem
devo meu aprendizado.
Ao orientador, Professor Doutor Pedro de Lima, pela dedicao e confiana.
banca examinadora composta pela Professora Doutora Franoise

Dominique Valry e pelo Professor Doutor Lus Renato Bezerra Pequeno, pelas
excelentes contribuies para o aprimoramento desta dissertao.
Ao Arquiteto e Urbanista e Professor Jos Liberal de Castro; ao Engenheiro

Civil Adolfo de Marinho Pontes; aos Arquitetos e Urbanistas gueda Maria Frota
Ribeiro, Airton Ibiapina Montenegro Jr., Francisco das Chagas do Vale Sales, Prisco
Bezerra Jnior; ao Engenheiro Civil Vicente Fialho e ao Economista Jos Meneleu
Neto, pelas entrevistas, as quais geraram valiosas contribuies.
Aos amigos, arquitetos e urbanistas Airton Montenegro Jr., Delberg Ponce

de Leon, Fausto Nilo e Joaquim Cartaxo, pelas oportunidades dadas de realizar
trabalhos relacionados ao Urbanismo e ao Planejamento Urbano.
Aos meus colegas de mestrado, pelo apoio e amizade.
Ao Andr Moura, pelo auxlio na confeco das peas grficas, as quais so

essenciais para a compreenso desta pesquisa.
Aos meus alunos do Curso de Arquitetura e Urbanismo da Universidade

Federal do Cear UFC, pelo auxlio, por meio do registro fotogrfico de Fortaleza.
Ao Alexandre Weber Veloso pelo apoio e sugestes.
A todas as pessoas que de alguma forma contriburam para a elaborao

deste experimento.
ABSTRACT
According to article 182 of the Brazilian Federal Constitution, cities should perform
social function, what brings the concept that the city should be a place for one to live
well. For that to happen, it should be well administered by its public managers.
However, so that there is a sound administration, one that really performs that social
function, there must be, first, an efficient planning. We understand that such a thing
occurs when the master plan is the main planning instrument of a city and serves as
basis for its administration. We notice, however, that in most of the cities the master
plan is formulated as a law that regulates urban planning but that both the population
and the government most of the times are not aware of its importance concerning the
relevant issues related to municipal administration, such as its relationship with the
economy, taxation, the social issue, land use regulation, and, in summary, with all the
aspects that constitute and that a municipal government should manage in the best
possible way. One also knows that, in general, the attempt of city planning has
always been connected to the duration of a mandate and that way public managers
many times implement restricted measures aiming to just attain a political-electoral
objective and publicizing their administration. That implies actions and works that in
some cases have negative impacts or ones that cannot be removed from the cities.
This study intends to show that the master plan should be the planning instrument
guiding the municipal administration but that, however, what we note is a lack of
connection between that instrument and the government guidelines of the municipal
managers. In order to study what happens to the cities that have a planning which is
not taken into account in its administration, we will use the city of Fortaleza, capital of
the State of Cear as a case study. Historically, in Fortaleza the public managers
have seldom decided to administer the city in according to the master plans
developed for it. We should emphasize that planning begins in the city quite late and
until the current days it is being substituted by temporary measures. Through the
analysis of the planning process and of the urban management of the city of
Fortaleza, especially the master plans predicted since 1933, we explain that if such
plans had been implemented, they could have been important tools for its
administration to attain a social function, becoming therefore a place for one to live
well.
Keywords: Urban planning Management Master Plan Cities City of Fortaleza

RESUMO
De acordo com o artigo 182 da Constituio Federal Brasileira, as cidades devem

exercer uma funo social, a qual traduz a noo de que a cidade deve ser um lugar
para viver bem. E, para que isto acontea, ela deve ser bem administrada por seus
gestores pblicos, entretanto, para haver uma gesto consistente, que realmente
atenda a esta funo social, necessita-se, primeiramente, de um planejamento
eficiente. Entende-se que isso ocorre quando o plano diretor constitui o principal
instrumento de planejamento de uma cidade e serve de base para sua gesto.
Observa-se, porm, que, na maioria das cidades, o plano diretor se configura como
uma lei que regulamenta o planejamento urbano, mas que tanto a populao como o
poder pblico, na maioria das vezes, desconhecem sua importncia no que diz
respeito a questes relevantes gesto municipal, como sua relao com a
economia, a tributao, a questo social, a ordenao do territrio, enfim, com as
dimenses que compem uma cidade e que uma administrao municipal deve se
preocupar em gerir da melhor maneira possvel. Sabe-se, tambm que, em geral, a
tentativa de planejamento das cidades, tem sido intrinsecamente ligada ao perodo
de um mandato, e, que por isso, muitas vezes, os gestores pblicos implementam
aes restritas, objetivando cumprir um papel poltico-eleitoral, divulgando sua
gesto. Isso implica aes e obras que, em certos casos, tm impactos negativos e
de reverso difcil nas cidades. Esse estudo pretende mostrar que o plano diretor
deveria ser o instrumento de planejamento norteador da gesto municipal, e que, de
forma sistemtica, se observa a falta de ligao entre este instrumento e as
diretrizes de governo dos gestores municipais. Para se estudar o que acontece com
as cidades que possuem um planejamento no levado em considerao quando da
sua gesto, tomar-se- a cidade de Fortaleza, capital do Estado do Cear, como
estudo de caso. Historicamente, em Fortaleza, os gestores pblicos raramente se
preocuparam em gerir a cidade de acordo com os planos diretores para ela
elaborados. vlido ressaltar que o planejamento se inicia, na cidade, tardiamente,
e, at os dias atuais, est sendo preterido por aes circunstanciais. Por meio da
anlise do processo de planejamento e gesto urbanos da cidade de Fortaleza, em
especial os planos diretores previstos desde 1933, se esclarece que se tais planos
tivessem sido implementados poderiam ter sido importantes instrumentos para a sua
gesto alcanar a funo social, tornando-se, pois um lugar para se viver bem.
Palavras-chave: Planejamento Urbano Gesto Plano Diretor Cidades Cidade

de Fortaleza
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
AMFOR Administrao Metropolitana de Fortaleza

ASTEF Associao Tcnico-Cientfica Engenheiro Paulo de Frontim
(UFC)
BNB Banco do Nordeste do Brasil
BNH Banco Nacional da Habitao
CAGECE Companhia de gua e Esgoto do Estado do Cear
CDU Conselho de Desenvolvimento Urbano
CEFET Centro Federal de Educao Tecnolgica
CODEF Coordenadoria do Desenvolvimento Urbano de Fortaleza
COELCE Companhia de Eletricidade do Cear
COMDEMA Conselho Municipal de Defesa do Meio Ambiente
CPPD Comisso Permanente de Avaliao do Plano Diretor
EMBRATUR Empresa Brasileira de Turismo
EMLURB Empresa de Limpeza e Urbanizao de Fortaleza
FNRU Frum Nacional pela Reforma Urbana
FPM Fundo de Participao dos Municpios
IBAM Instituto Brasileiro de Administrao Municipal
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
ICMS Imposto sobre Circulao de Mercadorias
IDT Instituto de Desenvolvimento Tecnolgico
IJF Instituto Dr. Jos Frota
INIC Instituto Nacional de Imigrao e Colonizao
IPEA Instituto de Planejamento Econmico e Social
IPLAM Instituto de Planejamento do Municpio de Fortaleza
IPLANCE Instituto de Planejamento do Estado do Cear
IPTU Imposto Predial e Territorial Urbano
ISS Imposto Sobre Servios
ITBI Imposto sobre Transmisso de Bens Inter-Vivos
LDO Lei de Diretrizes Oramentrias
LDU Lei Federal de Desenvolvimento Urbano
LOA Lei Oramentria Anual
MO Modelo de Ocupao
MRU Movimento pela Reforma Urbana
ONG Organizao No Governamental
PDDU Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano
PDDUA Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano-Ambiental
PDI Plano de Desenvolvimento Integrado
PDP Plano Diretor Participativo
PEA Populao Economicamente Ativa
PIB Produto Interno Bruto
PLANDIRF Plano de Desenvolvimento Integrado da Regio Metropolitana
de Fortaleza
PLANEFOR Plano Estratgico da Regio Metropolitana de Fortaleza
PMF Prefeitura Municipal de Fortaleza
PRP Partido Republicano Brasileiro
PSB Partido Socialista Brasileiro
PSD Partido Social Democrtico
PT Partido dos Trabalhadores
PPGAU Programa de Ps-Graduao em Arquitetura e Urbanismo
(UFRN)
RFFSA Rede Ferroviria Federal S/A
RMF Regio Metropolitana de Fortaleza
SAM Secretaria de Administrao do Municpio de Fortaleza
SDE Secretaria de Desenvolvimento Econmico do Municpio de
Fortaleza
SEDAS Secretaria Educao e Assistncia Social do Municpio de
Fortaleza
SEFIM Secretaria de Finanas do Municpio de Fortaleza
SEINF Secretaria de Infra-Estrutura do Municpio de Fortaleza
SEMAM Secretaria do Meio Ambiente do Municpio de Fortaleza
SEPLA Secretaria de Planejamento do Municpio de Fortaleza
SER Secretaria Executiva Regional
SERFHAU Servio Federal de Habitao e Urbanismo
SETUR Secretaria de Turismo do Estado do Cear
SFH Sistema Federal de Habitao
SIPLAM Sistema Integrado de Planejamento Municipal
SIT-FOR Sistema Integrado de Transportes de Fortaleza
SMS Secretaria Municipal de Sade do Municpio de Fortaleza
STF Supremo Tribunal Federal
STM Sistema de Transporte de Massa
SUDENE Superintendncia para o Desenvolvimento do Nordeste
SUPLAM Superintendncia do Planejamento do Municpio de Fortaleza
TRE Tribunal Regional Eleitoral
UECE Universidade Estadual do Cear
UDN Unio Democrtica Nacional
UFC Universidade Federal do Cear
UFRN Universidade Federal do Rio Grande do Norte
UNIFOR Universidade de Fortaleza
ZEIS Zonas Especiais de Interesse Social
LISTA DE FIGURAS
1 Estrutura administrativa do Municpio de Fortaleza, 2006 ........... 107

2 O Forte de Shoonenborch ............................................................. 110
3 A vila da Fortaleza de Nossa Senhora da Assuno ................... 111
4 A planta de Fortaleza elaborada por Antnio Jos da Silva Paulet,
em 1818 ........................................................................................ 117
5 A planta exacta da capital do Cear, de 1859 .............................. 120
6 A planta reformada, de 1863 ...................................................... 122
7 Planta Topogrfica da Cidade de Fortaleza e Subrbios, de 1875 . 124
8 A planta da Cidade de Fortaleza, de 1888 .................................... 126
9 Proposta para a zona central do Plano Diretor de Remodelao e
Expanso da Cidade de Fortaleza (1947) .................................... 152
LISTA DE FOTOGRAFIAS
1 Riacho Paje ................................................................................ 73

2 Ramal ferrovirio oeste ................................................................. 73
3 Processo de verticalizao da zona leste .................................... 73
4 rea residencial na zona oeste .................................................... 73
5 Condomnio horizontal em Messejana .......................................... 73
6 Av. Jos Bastos ............................................................................ 73
7 Oceano Atlntico vista da cidade ............................................... 79
8 Lagoa de Parangaba .................................................................... 79
9 Lagoa de Messejana ..................................................................... 79
10 Rio Cear ...................................................................................... 79
11 Rio Maranguapinho ....................................................................... 79
12 Rio Coc ........................................................................................ 79
13 Centro Drago do Mar de Arte e Cultura ...................................... 84
14 Shopping Iguatemi ....................................................................... 84
15 North Shopping .......................................................................... 84
16 rea industrial na zona oeste da cidade ....................................... 84
17 Mercado Central centro histrico ............................................... 84
18 EMCETUR centro histrico ........................................................ 84
19 Ocupao espontnea s margens do canal ................................ 96
20 Ocupao espontnea na antiga zona industrial da av. Francisco S 96
21 Av. Beira-Mar ................................................................................ 96
22 Praia do Futuro viso geral ......................................................... 96
23 Terminal de transporte pblico Siqueira ...................................... 96
24 Antigo aterro lixo de Fortaleza .................................................. 96
25 Praa do Ferreira .......................................................................... 100
26 Parque do riacho Paje ................................................................. 100
27 Fortaleza de Nossa Senhora de Assuno .................................. 100
28 Residncia arquitetura ecltica ................................................. 100
29 Seminrio da Prainha ................................................................... 100
30 Antigo palcio do Bispo ................................................................ 100
31 Igreja do Carmo ............................................................................ 114
32 Praa do Ferreira ......................................................................... 114
33 Praia Formosa ............................................................................. 114
34 Rua Major Facundo ...................................................................... 114
35 Estao Ferroviria Joo Felipe .................................................... 114
36 Rua Floriano Peixoto ...................................................................... 114
LISTA DE MAPAS
1 Localizao de Fortaleza no contexto nacional ............................ 22

2 Regio metropolitana de Fortaleza .............................................. 70
3 Diviso poltica ............................................................................... 71
4 Uso e ocupao do solo ............................................................... 74
5 Verticalizao ................................................................................ 75
6 Sistema virio ............................................................................... 76
7 Meio ambiente ............................................................................... 78
8 Localizao das atividades econmicas ..................................... 81
9 Estoque de empregos .................................................................. 85
10 Renda mensal por domiclio ......................................................... 86
11 Distribuio populacional .............................................................. 89
12 Situao habitacional .................................................................... 90
13 Futura rede de transporte pblico ................................................. 92
14 Abastecimento de gua ................................................................ 93
15 Esgotamento sanitrio ................................................................... 94
16 Coleta de lixo ................................................................................ 97
17 Fortaleza e suas regies administrativas ...................................... 106
18 Evoluo urbana ........................................................................... 115
19 Plano de Remodelao e Expanso da Cidade de Fortaleza
(1933) ........................................................................................... 139
20 Plano Diretor de Remodelao e Expanso da Cidade de
Fortaleza (1947): Sistema virio ................................................... 145
21 Plano Diretor de Remodelao e Expanso da Cidade de
Fortaleza (1947): Uso do solo ...................................................... 151
22 Plano Diretor da Cidade de Fortaleza (1963): Sistema virio ........ 158
23 Plano Diretor da Cidade de Fortaleza (1963): Uso do solo ........... 162
24 PLANDIRF (1972): Municpios definidos para compor a Regio
Metropolitana de Fortaleza RMF (1972) ..................................... 176
25 PLANDIRF (1972): Proposta para a rede viria metropolitana ..... 180
26 PLANDIRF (1972): rea urbana de Fortaleza e sua futura
expanso ...................................................................................... 181
27 PLANDIRF (1972): Uso do solo ..................................................... 184
28 PLANDIRF (1972): Sistema virio e rede de transporte pblico
propostos para 1975 ..................................................................... 188
29 PLANDIRF (1972): Sistema virio proposto para 1990 ............... 189
30 PLANDIRF (1972): Proposta de sistema de transporte de massa
para o ano de 1990 ....................................................................... 192
31 Plano Diretor Fsico de Fortaleza (1979): Diretrizes para a RMF .. 200
32 Plano Diretor Fsico de Fortaleza (1979): Zoneamento ............... 201
33 Plano Diretor Fsico de Fortaleza (1979): Sistema Virio ............. 206
34 Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de Fortaleza
PDDU-FOR (1992): Macrozoneamento ................................... 215
PDDU-FOR (1992): Zoneamento ............................................. 216
PDDU-FOR (1992): Sistema Virio .......................................... 220
LISTA DE QUADROS
1 Regies administrativas do Municpio de Fortaleza ...................... 105

2 Sntese do Planejamento Urbanstico O traado urbano de
Fortaleza, por Antnio Jos da Silva Paulet, de 1818 .................. 128
3 Sntese do Planejamento Urbanstico Adolpho Herbster e a
expanso urbana de Fortaleza na segunda metade do sculo XIX
A planta exacta da capital do Cear, de 1859 ........................... 129
A planta reformada, de 1863 ................................................... 130
Planta Topogrfica da Cidade de Fortaleza e Subrbios, de
1875 ............................................................................................... 131
A planta da Cidade de Fortaleza, de 1888 ................................. 132
7 Sntese do Planejamento Urbanstico O Plano de Remodelao
e Extenso da Cidade de Fortaleza (1933) .................................. 169
8 Sntese do Planejamento Urbanstico O Plano Diretor de
Remodelao e Extenso da Cidade de Fortaleza (1947) ............ 170
Fortaleza (1963) ........................................................................... 171
10 Sntese do Planejamento Urbanstico O Plano de
Desenvolvimento Integrado da Regio Metropolitana de Fortaleza,
PLANDIRF (1972) ......................................................................... 224
11 Sntese do Planejamento Urbanstico O Plano Diretor Fsico de
Fortaleza (1975/1979) ................................................................... 225
Desenvolvimento Urbano do Municpio de Fortaleza PDDU-FOR
(1992) .......................................................................................... 226
SUMRIO
1 INTRODUO .............................................................................. 18
2 O PLANO DIRETOR COMO INSTRUMENTO DE GESTO DA

CIDADE ....................................................................................... 34
2.1 A necessidade histrica de se planejar cidades ........................... 35
2.1.1 Planejamento e gesto urbanos: complementares e
interdependentes .......................................................................... 39
2.1.2 O plano diretor ............................................................................... 43
2.2 Planejamento urbano no Brasil ..................................................... 45
2.2.1 Antecedentes histricos ............................................................... 45
2.2.2 Da tecnocracia gesto democrtica ......................................... 47
2.3 As dimenses do plano diretor ....................................................... 51
2.3.1 Dimenso institucional ................................................................. 52
2.3.2 Dimenso econmica .................................................................. 53
2.3.3 Dimenso social ............................................................................. 56
2.3.4 Dimenso poltica .......................................................................... 58
2.3.5 Dimenso jurdica ........................................................................ 60
2.3.6 Dimenso tributria ....................................................................... 63
2.3.7 Dimenso territorial ....................................................................... 64
2.4 O plano diretor como instrumento de gesto da cidade ............... 66
3 SOBRE A CIDADE DE FORTALEZA ......................................... 69

3.1 Fortaleza e sua dimenso territorial ............................................ 69
3.1.1 Uso do solo .................................................................................. 69
3.1.2 Sistema virio ................................................................................ 72
3.1.3 Meio ambiente ............................................................................... 77
3.2 Fortaleza e sua dimenso econmica .......................................... 80
3.2.1 Atividade econmica .................................................................... 80
3.2.2 Emprego e renda ........................................................................... 83
3.2.3 Finanas pblicas .......................................................................... 87
3.3 Fortaleza e sua dimenso social ................................................. 88
3.3.1 Demografia ................................................................................... 88
3.3.2 Infra-estrutura e servios pblicos ............................................... 88
3.4 Fortaleza e sua dimenso poltica .............................................. 101
3.5 Fortaleza e sua dimenso jurdica ............................................... 101
3.6 Fortaleza e sua dimenso tributria ............................................. 103
3.7 Fortaleza e sua dimenso institucional ......................................... 104
4 O INCIO DO PLANEJAMENTO URBANO EM FORTALEZA .... 109

4.1 A consolidao de Fortaleza como sede do poder da Capitania do
Cear ............................................................................................ 109
4.2 O traado urbano de Fortaleza, por Antnio Jos da Silva Paulet1 116
4.3 Adolpho Herbster2 e a expanso urbana de Fortaleza na segunda
metade do sculo XIX ................................................................... 119
4.4 Quarenta anos sem planejamento em Fortaleza ......................... 133
5 PLANEJAMENTO URBANO EM FORTALEZA: A VEZ DOS

PLANOS PROPOSITIVOS .......................................................... 137
5.1 O Plano de Remodelao e Extenso da Cidade de Fortaleza
(1933) ........................................................................................... 137
5.2 O Plano Diretor de Remodelao e Extenso da Cidade de
Fortaleza (1947) ........................................................................... 143
5.3 O Plano Diretor da Cidade de Fortaleza (1963) ............................ 156
6 DO PLANEJAMENTO TECNOCRTICO AO PLANO DIRETOR

PARTICIPATIVO3 ........................................................................ 174
6.1 O Plano de Desenvolvimento Integrado da Regio Metropolitana
de Fortaleza PLANDIRF (1972) ................................................. 174
6.2 O Plano Diretor Fsico de Fortaleza: A Lei N 4.486, de 27 de
fevereiro de 1975, e a Lei N 5.122A, de 23 de maro de 1979 ... 196
1
Antnio Jos da Silva Paulet nasceu no ano de 1788. Era portugus, dos arredores de Setbal. Foi
integrante da Armada Real e, ao chegar ao Brasil, vindo com a famlia real no ano de 1808, transferiu-
se para o exrcito.No cear fora ajudante de ordens do Governador Manoel Igncio de Sampaio,
Governador da Capitania no ano de 1818.
2
Adolpho Herbster nasceu em 14 maio de 1826, em Pernambuco. Engenheiro-arquiteto, foi
contratado por trs anos para exercer o cargo de Engenheiro da Provncia, incumbindo-lhe, em 1856,
trs anos depois que aqui chegou, o Presidente Pais Barreto, da direo geral das obras provinciais.
Nomeado em 1857 Arquiteto da Cmara Municipal de Fortaleza, foi em 1866 transferido para o cargo
de fiscal da iluminao pblica. Muito se deve a Adolpho Herbster, pois este foi o seguidor de Silva
Paulet no plano urbanstico de Fortaleza. Herbster faleceu no dia 12 de setembro de 1893.
3
.No obstante ao propsito da administrao municipal explicitado no termo participativo, o processo
recebe crtica de setores abalizados, denominando-o de participassivo, como foi o caso do
Prof. Dr. Lus Renato Bezerra Pequeno, quando da sua fala sobre a forma com que estavam sendo
realizadas as reunies do Plano Diretor Participativo, na cidade de Fortaleza.
6.3 O Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano do Municpio de
Fortaleza PDDU-FOR (1992) .................................................... 211
6.4 O planejamento participativo em Fortaleza: o Plano Diretor de
Desenvolvimento Urbano e Ambiental de Fortaleza PDDUA-
FOR e o Plano Diretor Participativo PDP .................................. 228
7 CONCLUSO ............................................................................... 230
REFERNCIAS ........................................................................................ 247
ANEXOS ................................................................................................... 253

ANEXO A Gestores municipais da Cidade de Fortaleza .................. 254
ANEXO B Equipe tcnica dos planos diretores da Cidade de Fortaleza . 257
ANEXO C Plano Diretor da Cidade de Fortaleza (Lei N 2.128, de 20 de
maro de 1963) ...................................................................... 260
ANEXO D Plano Diretor Fsico de Fortaleza (Lei N 5.122, de 23 de
maro de 1979) ....................................................................... 297
ANEXO E Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano do Municpio de
Fortaleza PDDU- FOR (Lei N 7.061, de 16 de janeiro de
1992) ...................................................................................... 346
18
1 INTRODUO
Vive-se em uma sociedade plural, ou seja, onde as pessoas que dela

participam tm modos de viver diferenciado, no que se refere ao seu nvel
econmico, social e cultural. E a cidade o locus prioritrio onde cada vez mais esta
sociedade busca seu espao. Ressalte-se que a pluralidade bem-vinda, mas de
forma nenhuma se deve aceitar as desigualdades e as injustias que hoje esto
presentes na maioria dessas cidades.
Nota-se que as cidades evoluram com o passar dos tempos e tornaram-se

organismos complexos de serem administrados, especialmente aquelas de pases
subdesenvolvidos ou em desenvolvimento, que apresentam deficincias e/ou
implantaes tardias de processos adequados de planejamento, como o caso de
muitas do Brasil. nestas onde o pluralismo da sociedade mostra destacadamente
sua face negativa, onde as desigualdades so visveis por meio de episdios de
violncia, falta de moradia, desemprego, falta de infra-estrutura, degradao
ambiental e excluso social.
com a Carta de Atenas4 que a cidade passa a ser planejada de acordo

com as necessidades bsicas de seus cidados: habitar, trabalhar, circular e recrear.
Atualmente, outras questes foram associadas a essas necessidades, anteriormente
previstas pela Carta de Atenas. A cidade5 de hoje deve dar aos seus habitantes as
condies necessrias para que se viva com dignidade, isto , a cidade deve ser
planejada e gerida para que o bem-estar de seus habitantes seja garantido.
A globalizao, que apesar das oportunidades, trouxe tambm novos

problemas s cidades, o avano das novas tecnologias, alm da fase de
instabilidade econmica que o mundo vive, causando considervel aumento da
excluso social, refletem-se claramente nas difceis condies de vida urbana que a
maior parte das cidades oferece para seus habitantes. Essas dificuldades so
4
A Carta de Atenas foi um documento elaborado a partir das discusses ocorridas Congresso
Internacional de Arquitetura Moderna, CIAM, na Cidade de Atenas em novembro de 1933, que
buscava adequar o desenvolvimento das cidades s necessidades humanas, a partir da definio de
quatro funes bsicas: habitar, circular, trabalhar e o lazer.
5
Notar o leitor as mltiplas menes ao vocbulo cidade, entretanto, absolutamente impossvel
evit-las, tanto para a clareza do texto como pelo simples fato de que se trata da temtica da
dissertao, de cujo emprego no se pode fugir.
19
desafiadoras para o poder pblico local no que se refere ao seu enfrentamento por
meio de mudanas qualitativas nos mtodos de gesto pblica.
Assis (2001) observa que
No cenrio mundial de profundas transformaes advindas do esgotamento

do modelo de desenvolvimento industrial fordista, do advento da
globalizao financeira e da perda de capacidade dos Estados nacionais
regularem suas economias, tem vigorado uma incerteza quanto ao futuro
das cidades. (p.07)
Rattner (2001, p.9), observa ainda, que, com A urbanizao rpida e a

intensa concentrao de indstrias, servios e portanto, de seres humanos, tem
transformado as cidades no oposto de sua razo de ser um lugar para viver bem.
Silva (2001, p.60) assinala que pensar a cidade na perspectiva de torn-la

mais humana e agradvel, garantindo uma relao harmnica entre a natureza e
sociedade, constitui em ltima instncia, a atividade maior do planejamento urbano.
Desafio, esse que s ser vencido se as carncias forem reduzidas e as
potencialidades forem utilizadas como premissas de planejamento e controle, de
forma que os impactos de seu crescimento e desenvolvimento no se traduzam no
desequilbrio socioeconmico e ambiental presentes na maioria das cidades.
De acordo com Santos Jr. (1995)
A nova concepo de planejamento e gesto da cidade possui dois

fundamentos. Primeiro, o diagnstico de que o capitalismo tardio gerou uma
dinmica intra-urbana a qual produz e reproduz as desigualdades sociais,
traduzidas pela segregao e pela espoliao urbana. Segundo, os
princpios polticos e ideolgicos calcados no iderio da democracia e da
justia social, concepo que recebe fortes influncias das idias e anlises
identificadas como a sociologia urbana marxista francesa. (p.21)
Portanto, a partir de cidades bem planejadas e geridas, poder-se-

estabelecer uma sociedade, que, mesmo sendo plural ela deve ser justa. E, para
que se tenha uma sociedade justa, as cidades tm que primeiramente corresponder
s expectativas de seus habitantes, devendo ser uma cidade saudvel, segura,
acessvel, compartilhada, isto , um lugar para viver bem.
No Brasil, ao longo de sua histria recente, mediante as vrias tentativas de

planejar esse lugar para viver bem, com o intenso processo de industrializao e
como conseqncia do rpido crescimento do fenmeno da urbanizao, inicia-se a
20
busca por novos mtodos de planejamento urbano constituindo um momento

importante para uma produo intelectual comprometida com a democracia no pas.
Ao longo desse processo, muitos erros foram cometidos, como, por

exemplo, a falta de vnculo entre o planejamento e a gesto urbanos; falta de
previso, orientao e localizao dos investimentos; linguagem hermtica
especializada e propostas setoriais desvinculando o fsico do social, do econmico,
do tributrio etc. Busca-se, entretanto, superar o histrico descasamento entre leis,
investimentos e gesto (operao e gerenciamento) e a formao de quadros para o
planejamento e gesto urbanos implica compromisso com a ao real e concreta.
No Brasil, o momento atual particularmente profuso de discursos sobre o

espao urbano, e no seria exagerado assegurar que o perodo eleitoral, em
especial quando das eleies municipais, pem as cidades na vitrine, oferecendo ao
pblico tanto imagens crticas negativas quanto vises de enaltecimento.
As cidades brasileiras, comumente evocadas nas campanhas eleitorais,

aparecem como potenciais objetos de uma interveno poltica, sendo apropriadas
como smbolo de poder. Por conseguinte, a gesto da cidade, desde a Constituio
Federal Brasileira de 1988, no mais vista como dependente de aes
governamentais de carter nacional, mas espao relativamente autnomo e passvel
de mltiplas intervenes.
As representaes sobre a cidade como espao de liberdade e criao

exprimem-se a mais fortemente, reproduzindo o pensamento de que o cenrio
urbano o palco das mobilizaes coletivas passveis de promover mudanas.
Os discursos sobre a cidade esto circunscritos a diferentes contextos e

mltiplas interlocues. Destacam-se, nesse sentido, depoimentos e falas sobre a
cidade efetivados por cronistas, historiadores, polticos e profissionais do
Planejamento Urbano. A urbe , dessa forma, ponto de referncia para se situar a
vida social moderna, com seus problemas e utopias.
Em Fortaleza, uma simples observao da realidade pode revelar o

progressivo crescimento e a complexidade de seus problemas, caracterizados pela
degradao ambiental, a insuficincia dos servios pblicos bsicos, a imprevidncia
21
na expanso territorial, episdios de violncia cada vez mais freqentes e ndices de

estagnao de sua economia.
Cidade brasileira, segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e

Estatstica, IBGE com a maior concentrao de renda, Fortaleza atingiu o sculo XXI
quebrando recordes e impondo desafios.
O dficit habitacional, o alto ndice de desemprego, as ocupaes de

margens de lagoas, rios, mangues e dunas aumentam a cada dia, naquela que se
tornou um dos principais destinos tursticos do Nordeste, atraindo visitantes do
mundo inteiro.
Quarta cidade mais populosa do Pas com 2.416.920 habitantes, segundo

dados do IBGE no ano de 2006, Fortaleza possui aproximadamente 336km de rea,
o que lhe confere uma densidade demogrfica de 6.838,48 habitantes/km. O
territrio de Fortaleza considerado 100% urbano, por isso municpio e cidade se
confundem6. Faz limite ao norte e parcialmente ao leste com o oceano Atlntico, o
que representa, um litoral de aproximadamente 30km de extenso bem diversificado
quanto ao uso, densidade e renda da populao (mapa 1).
As polticas pblicas at hoje implementadas na cidade no foram capazes

de conter a ocupao desordenada do espao e distribuir adequadamente os
servios e equipamentos urbanos por todos os bairros. Fortaleza ainda carece de
planejamento no que diz respeito a sua estrutura urbana, economia e infra-estrutura
e, principalmente, da implantao deste planejamento mediante uma gesto
eficiente.
Silva (2001) assinala que
Fortaleza no precisa ser e ter como modelo Paris. Seria interessante,

entretanto, que nosso modo construtivo levasse em considerao o conforto
e o bem-estar e que nossos espaos construdos tivessem uma
generosidade comprvel quela que a natureza nos contemplou com uma
paisagem rica e bela. (p.87)
6
Por tal motivo, nesta dissertao, os termos municpio e cidade, quando se tratar de Fortaleza, so
empregados como sinnimos perfeitos, com absolutamente igual significao.
22
23
Fortaleza, em seus 280 anos, cheia de pluralidades, palco de grandes

contrastes, e, lamentavelmente, est longe de ser um lugar para viver bem para a
maioria de seus habitantes.
Falta de tentativas de planejamento no . A Fortaleza de Nossa Senhora de

Assuno, antiga denominao da Capital do Estado do Cear, que se tornou vila no
ano de 1726, era um pequeno povoado. Teve suas primeiras intervenes urbanas a
partir de 1859. Tardiamente, a elaborao do primeiro plano urbanstico para a
cidade data do ano de 1933. Em um perodo de pouco mais de setenta anos, seis
planos urbansticos foram elaborados, sendo que apenas trs destes foram
institudos por lei. Neste momento, se encontra em elaborao mais um plano.
E, dentre tantos planos, por que continua com todas as mazelas de uma
cidade sem planejamento? Ser que as diretrizes de planejamento constantes nos
planos diretores elaborados no foram eficazes para a soluo dos problemas
urbanos de Fortaleza? Qual ter sido o comprometimento do poder pblico local na
implementao destes planos? Ser que houve ento falha na sua gesto, a partir
da implementao dos planos diretores?
Esses questionamentos surgiram a partir da primeira questo, relacionada

ao planejamento e gesto urbanos nas cidades brasileiras, e, por conseguinte, como
esses processos foram desencadeados em Fortaleza.
O assunto desta pesquisa, portanto, refere-se ao planejamento e gesto

urbanos, abordando a eficcia dos planos diretores como forma de eficincia na
gesto das cidades brasileiras, tendo como objeto de estudo a gesto da Cidade de
Fortaleza sob a ptica da evoluo do planejamento urbano para ela proposto.
A partir da observao da pesquisadora, integrante de equipe tcnica

responsvel pela elaborao de planos diretores de desenvolvimento urbano em 15
municpios no Estado do Cear, constatou-se que, passados cerca de quatro anos,
na maioria destes municpios, (aqui vale ressaltar a participao popular quando da
sua elaborao), o plano estava esquecido, prejudicando o processo de
desenvolvimento, pela falta de uma gesto baseada por um planejamento
consciente e consistente. Isto causou grande frustrao pesquisadora pelo fato de
24
ter elaborado tais planos diretores, pensando, principalmente, na melhoria das

condies de vida de populaes.
Fortaleza surgiu como excelente campo de pesquisa aplicada, no s pelas

facilidades logsticas, mas tambm principalmente por ser uma cidade que vivencia
um momento crtico, tanto na questo fsico-espacial, prejudicando sua dinmica,
pela acumulao de vrios problemas urbanos conexos aos de ordem econmica,
social, ambiental e poltica, quanto na esfera administrativa, cuja falta de articulao
entre os diversos setores do poder pblico tanto em relao s esferas federal,
estadual e municipal, como internamente em cada esfera, traduz graves problemas
na sua gesto. Alm disso, notou-se enorme carncia de pesquisas relacionadas a
Fortaleza e, principalmente, ligados a evoluo do planejamento e gesto urbanos.
Portanto, constitui grande desafio pesquisar o planejamento e a gesto da

cidade analisando-se seus planos urbansticos, tendo como principal objetivo desta
pesquisa o estudo da eficcia dos planos diretores como instrumento central para a
gesto das cidades, avaliando esse processo na Cidade de Fortaleza.
Vinculados a este objetivo principal, seguem objetivos mais especficos,

dentre os quais:
contribuir com uma pesquisa indita referente evoluo do planejamento

urbano de Fortaleza para que, a partir desse tema, surjam novos estudos a
ele relacionados;
sistematizar os conhecimentos sobre as polticas pblicas em Fortaleza,

focalizando as dimenses institucional, econmica, social, poltica, jurdica,
tributria e territorial;
analisar a partir das dimenses institucional, econmica, social, poltica,

jurdica, tributria e territorial, os planos diretores propostos para Fortaleza;
estabelecer as causas que sempre distanciaram as diretrizes propostas no

planejamento urbano da cidade de Fortaleza e o processo de
implementao por meio da gesto municipal;
25
identificar o porqu do desconhecimento ou rejeio dos planos urbansticos

j propostos, por parte dos arquitetos e urbanistas, dos organismos de
planejamento e seus tcnicos, dos gestores municipais e da populao;
refletir sobre a nova viso de planejamento e gesto urbanos das cidades

brasileiras, no que se refere democracia participativa, especialmente, em
Fortaleza;
verificar o papel do arquiteto urbanista quanto a sua insero na nova viso

de planejamento e gesto urbanos das cidades brasileiras, especialmente
em Fortaleza.
Metodologicamente, o estudo da verificao da eficincia da gesto das

cidades sob a ptica dos planos diretores, especialmente em Fortaleza foi,
primeiramente, visto a partir da dialtica, pelo fato de se precisar estudar o objeto a
partir de todos os aspectos, relaes e conexes para realmente conhec-lo.
A partir, entretanto, da obteno dos dados coletados e do principal

instrumento de anlise da pesquisa, verificou-se que a metodologia a ser utilizada se
basearia na pesquisa descritiva, pois se descreveu cada fase da evoluo do
planejamento e gesto urbanos de Fortaleza, e na pesquisa explicativa, pela anlise
e identificao dos fatores que levaram ou no o planejamento a ser implementado.
Os planos diretores foram analisados a partir do estabelecimento de

variveis que facilitaram a percepo e a constatao do grau de eficcia e a
eficincia do planejamento e gesto urbanos de Fortaleza. As variveis foram:
Dimenso institucional
Dimenso econmica
Dimenso social
Dimenso poltica
Dimenso jurdica
Dimenso tributria
Dimenso territorial
26
Como procedimento utilizado nesta pesquisa, a busca se valeu do

procedimento histrico, na inteno de fazer uma anlise da gesto urbana das
cidades desde a da aplicabilidade do planejamento, de uma retrospectiva da relao
entre a eficcia do planejamento urbano e a eficincia na gesto de Fortaleza.
O levantamento dos dados foi feito a partir de vrios tipos de pesquisa:

histrica onde se buscou retratar um histrico do planejamento urbano no Brasil,
como tambm a evoluo do planejamento urbano na Cidade de Fortaleza, por
intermdio dos seus planos diretores; multidisciplinar, pelo fato de o planejamento
urbano estar diretamente ligado s dimenses institucional, econmica, social,
poltica, jurdica, elaborados implementados que se fez a anlise da efetivao e dos
resultados de sua implantao.
Os dados coletados para esta pesquisa foram obtidos em pesquisa

bibliogrfica, busca documental e investigao de campo, constituda de livros,
relatrios de instituies pblicas, cartografias, fotografias, visitas a alguns pontos
importantes da cidade e entrevistas com pessoas ligadas ao seu planejamento e
gesto.
A pesquisa bibliogrfica foi feita primeiramente, por intermdio de uma

leitura exploratria para verificar se as obras consultadas tinham relao com a
pesquisa; depois com um exame seletivo para arrolar o que de fato interessava; uma
leitura analtica para ordenar as informaes contidas nas fontes de pesquisa e
possibilitar a obteno das respostas ao problema da pesquisa e, por fim, uma
decodificao interpretativa relacionando o que cada autor afirmava com relao ao
problema e o que se apontava como soluo.
Houve dificuldade para selecionar as referncias sobre o tema,

principalmente, em relao parte histrica do planejamento. Alm disso, como o
tema abrange variveis que, apesar de serem interdisciplinares em relao aos
planos diretores, teve-se que buscar referncias bibliogrficas no Direito, na
Economia, na Sociologia e na Geografia, mesmo porque no foram encontradas
referncias elaboradas por arquitetos e urbanistas.
A bibliografia consultada e utilizada est localizada em sua maior parte na

Biblioteca Zila Mamede, da Universidade Federal do Rio Grande Norte, UFRN, na
27
Biblioteca do Departamento de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal do

Cear e na Biblioteca Pblica Menezes Pimentel, em Fortaleza e de vrias obras
adquiridas ao longo do desenvolvimento da pesquisa. O acervo do orientador e suas
publicaes tambm foram de extrema importncia para a pesquisa. Outra forma de
pesquisa bibliogrfica foi a utilizao da Internet. Visitas constantes eram feitas aos
sites do Ministrio das Cidades, do Instituto Brasileiro de Administrao Municipal,
IBAM, do Instituto de Planejamento Econmico e Social, IPEA, da Fundao Joo
Pinheiro e do Instituto Plis.
Quanto pesquisa documental, as cartografias aqui utilizadas e os planos

urbansticos elaborados para Fortaleza Plano de Remodelao e Extenso da
cidade de Fortaleza (1933), Plano Diretor de Remodelao e Extenso da cidade de
Fortaleza (1947), Plano Diretor da Cidade de Fortaleza (1962), o Plano de
Desenvolvimento Integrado da Regio Metropolitana de Fortaleza PLANDIRF
(1972), Plano Diretor Fsico (1975) e sua reviso em 1979 e o Plano Diretor de
Desenvolvimento Urbano de Fortaleza PDDU-FOR (1992) foram encontrados na
Biblioteca Pblica Menezes Pimentel, na Biblioteca do Departamento de Arquitetura
e Urbanismo da Universidade Federal do Cear UFC e no Instituto do Cear.
J as informaes contidas nos relatrios produzidos pelas instituies

pblicas foram em sua maioria acessadas nos sites destas instituies, como, por
exemplo, o da Prefeitura Municipal de Fortaleza.
valido ressaltar a dificuldade de se encontrar documentos referentes

Planta Exacta da Capital do Cear (1859), Planta Topogrfica da Cidade de
Fortaleza e Subrbios (1875) e a atualizao desta ltima em 1888; ao Plano de
Remodelao e Extenso da Cidade de Fortaleza (1933), ao Plano Diretor de
Remodelao e Extenso da Cidade de Fortaleza (1947) e ao Plano Diretor da
Cidade de Fortaleza (1962), principalmente algumas cartografias e mapas
ilustrativos, que no existem mais. Para a insero destas ilustraes, mapas de
outros documentos devidamente referenciados foram adaptados, para se ter melhor
compreenso das informaes aqui descritas e analisadas.
A pesquisa de campo, a partir de visitas e entrevistas, veio finalizar a etapa

da coleta de dados, de forma a afinar as informaes recolhidas com as pesquisas
28
bibliogrfica e documental. Visitas a diversos pontos de Fortaleza, para verificar a

real situao da cidade foram registradas e resultaram em vasto material fotogrfico.
O registro fotogrfico de Fortaleza no teria sido possvel sem o auxlio e

empenho dos alunos da disciplina de Projeto Urbanstico I, dos perodos letivos
2005.2 e 2006.1, do Departamento de Arquitetura e Urbanismo da Universidade
Federal do Cear UFC.
Dilogos constantes foram mantidos com pessoas responsveis pelo

planejamento e gesto urbanos da cidade, no sentido de se extrair, a partir do
conhecimento de cada uma delas, a realidade de Fortaleza e dos planos diretores
para ela j elaborados, alm de conferir informaes que deixaram dvidas quando
da anlise das pesquisas bibliogrfica e documental.
O teor da conversa foi adequado a cada entrevistado, de acordo com sua

profisso e a funo exercida planejamento ou gesto embora todos tenham
respondido ao seguinte questionamento: Voc considera que o Plano Diretor um
instrumento de Gesto da Cidade?
Os entrevistados foram:
o arquiteto e urbanista Jos Liberal de Castro, docente aposentado do

Departamento de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal do
Cear, e conhecedor da histria do planejamento urbano de Fortaleza. As
plantas urbansticas de ordenamento e expanso, os planos propositivos, o
processo de elaborao e da contextualizao destes diante da situao de
Fortaleza naquele momento constituram o teor desta entrevista;
o engenheiro civil e mestre em Engenharia Sanitria Adolfo de Marinho

Pontes, que, como titular da Secretaria de Desenvolvimento Urbano do
Estado do Cear nos perodos de 1986 a 1990 e 1994 a 1998, teve a
iniciativa pioneira na implementao de planos diretores nas cidades do
interior e do litoral cearense, no intuito de, com origem no planejamento
urbano, transform-las em cidades mdias com desenvolvimento e
melhorando a qualidade de vida a seus habitantes;
29
o arquiteto e urbanista Airton Ibiapina Montenegro Jr., que participou

ativamente do processo de planejamento urbano da cidade no perodo de
1973 a 1985, inclusive da elaborao do Plano Diretor Fsico de 1975 e sua
reviso em 1979, alm de ter sido diretor da Secretaria de Urbanismo e
Obras Pblicas, na poca diretamente ligada ao Prefeito, alm de
recentemente ter feito parte, como coordenador, de equipe tcnica
responsvel pela elaborao de cerca de quinze planos diretores para
municpios do Estado do Cear;
os arquitetos e urbanistas Francisco das Chagas do Vale Sales, Prisco

Bezerra Jnior e gueda Maria Frota Ribeiro, da Clula de Planejamento
Urbano da Secretaria da Infra-Estrutura da Prefeitura Municipal de Fortaleza
e que atuam como arquitetos e urbanistas no poder pblico desde 1980 e
que fizeram parte da equipe tcnica de elaborao do Plano Diretor de
Desenvolvimento Urbano de Fortaleza PDDU-FOR (1992);
o engenheiro civil Vicente Fialho, titular da Secretaria de Planejamento do

Estado do Cear e ex-prefeito de Fortaleza entre os anos de 1971 e 1975,
que geriu Fortaleza durante a elaborao do Plano de Desenvolvimento
Integrado da Regio Metropolitana de Fortaleza PLANDIRF (1972); e
o economista Jos Meneleu Neto, titular da Secretaria de Planejamento e

Oramento da Prefeitura Municipal de Fortaleza SEPLA, responsvel pela
elaborao, ora em curso, do Plano Diretor Participativo de Fortaleza, sendo
vrias as expectativas, no que se refere ao planejamento e gesto urbanos
da quarta metrpole brasileira.
Aqui vale ressaltar a dificuldade de se obter tais entrevistas, especialmente

com o Secretrio de Planejamento e Oramento da Prefeitura Municipal de
Fortaleza, SEPLA, Jos Meneleu Neto, que veio atender a solicitao da entrevista
aps vrias tentativas atravs de correspondncia eletrnica.
Houve a tentativa, embora no concretizada, de se conversar com o

arquiteto e urbanista Jorge Wilheim, profissional que elaborou juntamente com
outros dois escritrios o Plano de Desenvolvimento Integrado da Regio
Metropolitana de Fortaleza PLANDIRF (1972). As tentativas foram realizadas
atravs de correspondncia eletrnica (e-mail), visto que, o referido profissional
30
reside em outro estado brasileiro. Mas considera-se que a entrevista com o ex-
prefeito de Fortaleza Vicente Fialho, tenha correspondido s expectativas
relacionadas quele plano.
A Prefeita de Fortaleza, Luizianne Lins, tambm chegou a ser contatada

para uma entrevista, por meio de sua chefia de gabinete, entretanto, o encontro no
foi realizado.
importante ressaltar a importncia destas entrevistas, principalmente

quando de suas respostas sobre o questionamento-padro. Alm de se haver
entrevistado os protagonistas do planejamento e gesto urbanos de Fortaleza, ao
longo do perodo pesquisado, considera-se que a contribuio dada a esta
dissertao foi de fundamental importncia para se chegar aos resultados.
De acordo com a anlise da pesquisa documental, verificou-se que a

evoluo do planejamento urbano de Fortaleza ocorreu basicamente em trs fases,
sendo a primeira delas correspondente elaborao das plantas cartogrficas dos
anos de 1818, 1859, 1863, 1875 e 1888 com indicaes de futuras expanses
urbanas. A segunda fase dessa evoluo deu-se com a elaborao dos planos
propositivos dos anos de 1933, 1947 e 1963. A terceira fase sucedeu com os planos
de ordenamento dos anos de 1972, 1975/1979 e 1992.
Em cada fase, pde-se observar o comportamento de cada plano em

relao s variveis definidas para sua anlise. Alm disso, teve-se a preocupao
de inserir uma contextualizao de Fortaleza no que se refere aos aspectos
socioeconmicos e polticos no intuito de se verificar a importncia do planejamento
em cada fase estudada. Assim, pde-se verificar em cada plano como aconteceu a
eficcia do planejamento na busca de uma gesto eficiente.
A partir da obteno de todos esses dados, os quais foram sistematizados e

expostos em anlises interpretativas, buscou-se chegar aos resultados esperados,
dentre os quais, pode ser destacado este: as cidades que no tm ou que no
utilizam seus planos diretores como instrumento de gesto se prejudicam, pois no
conseguem promover para seus habitantes um lugar para viver bem.
31
Esta Introduo representa o primeiro captulo deste ensaio e traz uma

contextualizao da problemtica do planejamento e da gesto, a ser focada nas
cidades, os problemas enfrentados pelo Poder Pblico e pela sociedade local pela
falta de um planejamento adequado e/ou da negligncia no que diz respeito
implementao de polticas pblicas adequadas. ainda neste captulo que se abre
um espao para inserir os problemas de planejamento e gesto de Fortaleza, objeto
deste estudo, alm dos objetivos, justificativas, metodologia adotada na pesquisa,
dentre outros assuntos importantes relacionados ao seu desenvolvimento.
Toda a referncia terica que embasou esta pesquisa est apresentada no

segundo captulo da dissertao. Fez-se um retrospecto sobre a necessidade
histrica de se planejar, alm de mostrar a definio e a relao entre planejamento
e gesto urbanos, bem como definir plano diretor. Foram abordados tambm o
planejamento urbano no Brasil, seus antecedentes histricos e os dias atuais.
Posteriormente, demonstrou-se como as variveis indicadas na metodologia
(dimenses institucional, econmica, social, poltica, jurdica, tributria e territorial)
devem estar inseridas na elaborao dos planos diretores. Por fim, buscou-se
mostrar a grande responsabilidade dos planos diretores na tarefa de ser instrumento
de gesto para as cidades brasileiras.
Para a elaborao do referencial terico, foram utilizados autores como

Marcelo Lopes de Souza, em Mudar a Cidade, e Manuel Castells, com a Questo
Urbana; Evelyn Levy, com Democracia nas Cidades Globais, e Paul Singer, com o
livro Economia Poltica da Urbanizao; Adauto Lcio Cardoso e Luiz Csar Ribeiro,
com a Reforma Urbana e Gesto Democrtica. Promessas e Desafios do Estatuto
da Cidade; Nelson Saule Jr., com o livro Novas Perspectivas do Direito Urbanstico
Brasileiro. Ordenamento Constitucional da Poltica Urbana. Aplicao e Eficcia do
Plano Diretor, e Orlando Santos Jr., com Reforma Urbana. Por um Novo Modelo de
Planejamento e Gesto das Cidades, tambm contriburam para o referencial
terico, o qual foi apoiado por outros autores citados no interior do segundo captulo.
O terceiro captulo refere-se a uma caracterizao de Fortaleza. A

importncia desse captulo surge da necessidade de se conhecer a cidade antes de
se analisar a evoluo do planejamento e gesto urbanos nela ocorridos. Por
intermdio das variveis indicadas na metodologia (dimenses institucional,
32
econmica, social, poltica, jurdica, tributria, territorial), contextualizou-se a

Fortaleza dos dias atuais.
J o quarto captulo se inicia com a histria da cidade, e os primeiros

ensaios de ordenamento e a expanso urbana, com a mostra das plantas
cartogrficas elaboradas para Fortaleza at o final do sculo XIX Planta Exacta da
Capital do Cear (1859), Planta Topogrfica da Cidade de Fortaleza e Subrbios
(1875) e a atualizao desta ltima em 1888. Ao final desse captulo, a evoluo do
planejamento urbano nesta fase foi sintetizada atravs de quadros-sntese, onde
foram relacionados as variveis indicadas na metodologia, as diretrizes de
planejamento e os efeitos de sua implementao ou no.
O quinto captulo diz respeito evoluo do planejamento de Fortaleza no

que se refere ao Plano de Remodelao e Extenso da Cidade de Fortaleza (1933),
Plano Diretor de Remodelao e Extenso da Cidade de Fortaleza (1947), Plano
Diretor da Cidade de Fortaleza (1962), considerados propositivos, onde foram
propostos projetos de desenvolvimento para a cidade, alm de se promover o
adensamento em determinadas reas e implantar ou ampliar as diversas infra-
estruturas. Ao final desse captulo, a evoluo do planejamento urbano nesta fase foi
sintetizada por meio de quadros-sntese, onde foram relacionadas as variveis
indicadas na metodologia, as diretrizes de planejamento e os efeitos de sua
implementao ou no.
No sexto captulo, fez-se a anlise dos planos diretores considerados

ordenadores de uma Fortaleza j consolidada, isto , o Plano de Desenvolvimento
Integrado da Regio Metropolitana de Fortaleza PLANDIRF (1972), Plano Diretor
Fsico (1975), atravs de sua reviso em 1979 e o Plano Diretor de Desenvolvimento
Urbano de Fortaleza PDDU-FOR (1992). Com relao ao Plano Diretor Fsico,
optou-se por analisar somente a reviso feita no ano de 1979, j que tal reviso
serviu para solucionar algumas imperfeies do Plano Diretor Fsico de 1975,
imperfeies estas que, aqui, so mencionadas. Novamente, no captulo 6, a
evoluo do planejamento urbano nesta fase foi sintetizada em um quadro onde
foram relacionadas as variveis indicadas na metodologia, as diretrizes de
planejamento e os efeitos de sua implementao ou no. O captulo, ao final, aborda
a situao atual do planejamento na cidade.
33
Os resultados obtidos com a pesquisa e sua importncia foram relatados no

stimo e ltimo captulo, onde se tratou das perspectivas quanto ao futuro do
planejamento e gesto de Fortaleza, bem como se fez uma reflexo sobre a
pesquisa, sua contribuio terica e prtica, alm de se firmar uma agenda de
possveis pesquisas provenientes a partir do tema proposto para esta dissertao.
Ao final, encontram-se as referncias utilizadas na elaborao desta

dissertao; alm de apndice, com a base cartogrfica atualizada de Fortaleza; e
anexos, com a relao dos gestores municipais de Fortaleza, as equipes tcnicas
que elaboraram os planos diretores, e, por fim, os planos diretores que foram
regulamentados por lei.
34
2 O PLANO DIRETOR COMO INSTRUMENTO DE GESTO DA CIDADE
O captulo que se segue diz respeito ao referencial terico utilizado nesta

dissertao.
Primeiramente, aborda-se a necessidade histrica de se planejar as cidades,

desde a Antigidade, at os dias atuais, mediante o planejamento urbano,
atualmente instrumentalizado pelo plano diretor. Faz-se necessrio contextualizar
historicamente o surgimento de municpios e cidades, bem como sua forma inicial de
administrao, mostrando que sempre foi necessrio se planejar, a fim de evitar
conflitos numa sociedade sempre desigual. Para isto, foram utilizadas como
referncia autores como Manuel Castells, com a obra A Questo Urbana, e Paul
Singer, com o livro Economia Poltica da Urbanizao.
Aborda-se tambm a gesto urbana, a qual tem a funo de consolidar o

planejamento urbano. Para se chegar s definies de planejamento e gesto
urbanos, bem como sua relao, alm de se buscar uma definio para o plano
diretor, utilizar-se-, como referncia Manuel Castells, com sua obra A Questo
Urbana; Paul Singer, com o livro Economia Poltica da Urbanizao; Orlando Santos
Jr., com Reforma urbana. Por um novo modelo de planejamento e gesto das
cidades; Marcelo Lopes de Souza, em Mudar a cidade. Uma introduo crtica ao
planejamento e gesto urbanos e Planejamento urbano e ativismos sociais, o qual
assina com Glauco Bruce Rodrigues; e Adauto Lcio Cardoso e Luiz Csar Ribeiro,
com a Reforma urbana e gesto democrtica. Promessas e desafios do Estatuto da
Cidade.
A partir de ento, tratou-se de percorrer a trajetria do planejamento urbano

no Brasil, desde 1895 at os dias atuais, com a promulgao do Estatuto da Cidade
em 2001 e a busca pelo planejamento e a gesto urbanos democrticos. Para
descrever e analisar esse processo, cercou-se de autores como Maria Cristina Leme
com o livro Urbanismo no Brasil 1865-1965; Bencio Vieira Schimdt, com O Estado
e a Poltica Urbana no Brasil; e Orlando Santos Jr., com Reforma urbana. Por um
novo modelo de planejamento e gesto das cidades, alm da Constituio Federal
de 1988 e da Lei N 10.257 de 10 de julho de 2001, o Estatuto da Cidade e Lei
N6.766, de19 de dezembro de 1979, Lei Parcelamento do Solo Urbano.
35
Pretende-se mostrar, por ltimo, como o plano diretor pode e deve ser o
instrumento de gesto, devendo estar presente na cidade por meio das dimenses
institucional, econmica, social, poltica, jurdica, tributria e territorial. Relevncia
ser dada a estas dimenses, pois so consideradas as variveis indicadas na
metodologia desta dissertao e que definem o plano diretor como instrumento de
gesto da cidade.
Pela razo das varveis adotadas, j que o plano diretor possui dimenses
que se diferenciam, mas que so complementares, foi-se buscar referncias para
cada uma delas. Na dimenso institucional, a referncia ocorre por meio de Adauto
Lcio Cardoso e Luiz Csar Ribeiro, com a Reforma urbana e gesto democrtica:
Promessas e desafios do Estatuto da Cidade. A dimenso econmica foi
referenciada por intermdio de Paul Singer, com o livro Economia Poltica da
Urbanizao, com apoio tambm em Rodrigo Lopes, no livro A Cidade Intencional. O
Planejamento Estratgico das Cidades. A dimenso social foi referenciada em
Marcelo Lopes de Souza, em Mudar a cidade. Uma introduo crtica ao
planejamento e gesto urbanos e Planejamento urbano e ativismos sociais, o qual
assina com Glauco Bruce Rodrigues, bem como a dimenso poltica que tambm foi
conceituada em por Evelyn Levy, com Democracia nas cidades globais e apoiada
por e Pedro de Lima, com Natal Sculo XX. Do Urbanismo ao Planejamento Urbano.
A dimenso poltica foi baseada em Nelson Saule Jr., no livro Novas perspectivas do
direito urbanstico Brasileiro. Ordenamento constitucional da poltica urbana.
Aplicao e eficcia do plano diretor e a dimenso jurdica; por Hely Lopes Meirelles,
com Direito Municipal Brasileiro; bem como a dimenso tributria. Por fim, a
dimenso territorial, a qual concretiza todas as dimenses retrocitadas, foi
referenciada em Flvio Villaa, em seu artigo Uma Contribuio para a Histria do
Planejamento Urbano no Brasil. Outros documentos, como a Constituio Federal de
1988, a Lei N 10.257 de 10 de julho de 2001, Estatuto da Cidade, bem como a
Lei N 5.172 de 25 de outubro de 1966, Cdigo Tributrio Nacional, tambm
serviram de fontes.
2.1 A necessidade histrica de se planejar cidades
Deve-se buscar na Antigidade, e, propriamente, na Repblica Romana, a

origem dos municpios, suas cidades e as formas propostas para administr-los. Os
36
municpios surgem como unidades poltico-administrativas, de modo a facilitar a

dominao da Repblica Romana para se manter uma dominao pacfica nas
cidades conquistadas. As cidades romanas, sobretudo Roma, de acordo com
Castells (1983, p.43), no so locais de produo, mas de gesto e de domnio,
ligado primazia social do aparelho poltico-administrativo. A herana romana se
difundiu por vrios pases, encontrando um campo frtil na Pennsula Ibrica e,
especialmente, em Portugal, que disseminou essa forma de planejamento em suas
colnias, dente elas, o Brasil.
O mundo moderno modificou esta estrutura, e, segundo Meirelles

(2003, p.35), na atualidade que o municpio assume todas as responsabilidades
na ordenao da cidade, na organizao dos servios pblicos locais e na proteo
ambiental de sua rea, agravadas a cada dia pelo fenmeno avassalador da
urbanizao [...]. Do passado restou apenas o Colgio de Homens Livres, hoje, as
Cmaras de Vereadores. E na cidade onde se instala o poder poltico-
administrativo de uma sociedade, onde existe um sistema de classes sociais,
composta de dominantes e dominados, um sistema institucional de investimentos e
um sistema de trocas.
Segundo Castells (1983)
[...] a cidade o lugar geogrfico onde se instala a superestrutura poltico-

administrativa de uma sociedade que chegou a um ponto de
desenvolvimento tcnico e social (natural e cultural) de tal ordem que existe
uma diferenciao do produto em reproduo simples e ampliada da fora
de trabalho, chegando a um sistema de distribuio de troca, que supe a
existncia: 1. de um sistema de classes sociais; 2. de um sistema poltico
permitindo ao mesmo tempo o funcionamento do conjunto social e o
domnio de uma classe; 3. de um sistema institucional de investimento, em
particular no que concerne cultura e a tcnica; 4. de um sistema de troca
com o exterior. (p.42-43).
Castells (1983, p.47) tambm anota que A noo de urbano (oposta a rural)
pertence dicotomia ideolgica sociedade tradicional/sociedade moderna, e refere-
se a certa heterogeneidade social e funcional. Entende-se, portanto, que urbano
todo ente pertencente a uma cidade e como estes se relacionam.
A urbanizao, portanto, se consolida como fenmeno mundial, j que na

segunda metade do sculo XIX, metade da populao vive nas cidades. Para
Castells (1983, p.46), [...] o termo urbanizao refere-se ao mesmo tempo
37
constituio de formas espaciais caracterizadas pela concentrao significativa das

atividades e das populaes num espao restrito, bem como a existncia e difuso
de um sistema cultural especfico, a cultura urbana.
Em sntese, Castells quer dizer que urbanizao a relao entre sociedade

e espao urbano. Essa relao, sociedade versus espao urbano, comea a entrar
em crise, em meados do sculo XVIII, mesmo antes do fenmeno da urbanizao,
quando do incio da Revoluo Industrial. A cidade passou por uma progressiva
mudana de natureza, no s por fora dos impulsos aglomerativos, mas tambm
por sua forma de organizao.
A evoluo das tecnologias na rea industrial fez com que novos produtos
surgissem, o consumo destes aumentasse e se tornasse diversificado. Os efeitos
desta evoluo tecnolgica, iniciada na segunda metade do sculo XX, que Singer
(1998, p.100-104) denomina de Terceira Revoluo Industrial13, so sensveis no
modo de vida das cidades.
Com a economia voltada para o setor de comrcio e servios, houve grande

transformao na vida das cidades. Vrios fatores facilitaram essas transformaes,
entre eles a informtica, atualmente considerada como um dos meios mais eficientes
de transporte de informao e comercializao (rpido, fcil e limpo). H tambm a
diminuio da taxa de natalidade, influenciando o (de)crescimento populacional. Os
avanos da biotecnologia e da gentica e o aumento da expectativa de vida
implodiram os sistemas de sade e previdencirio. Esta crise dos sistemas pblicos
de sade e de previdncia foi causada tambm pelas transformaes econmicas,
sociais e polticas.
De acordo com Singer (1998, p.103), [...] o problema se complica pela

ascenso do neoliberalismo, que questiona a universalidade da abrangncia da
assistncia pblica gratuita sade e o subsdio pblico aposentadoria dos mais
pobres. Sade e previdncia pblicas esto hoje no centro dos piores conflitos
sociais na maioria dos pases; ou seja, o neoliberalismo surge como alternativa ao
13
A Terceira Revoluo Industrial, a que Singer faz meno, se refere ao avano da tecnologia (da
Internet a engenharia gentica), assim como a Segunda Revoluo Industrial, se reporta ao
surgimento do automvel, do aeroplano e dos aparelhos domsticos, e a Primeira Revoluo
Industrial deve-se ao surgimento das primeiras formas de industrializao.
38
Estado de Bem-Estar14. E nas cidades onde estas transformaes acontecem,

tudo ao mesmo tempo.
O Estado no evoluiu na mesma velocidade. Ao contrrio, essas

transformaes sociais contriburam para colocar em xeque o Estado e
especialmente o Estado de Bem-Estar. Deste modo, foram se tornando inoperantes
os mecanismos para gerenciar os problemas que surgiram a partir desses avanos,
principalmente nas economias menos desenvolvidas, em que, apesar de chegar com
certo atraso, a evoluo tecnolgica acentuou problemas preexistentes, como a
carncia na oferta dos servios pblicos (abastecimento de gua, esgotamento
sanitrio, drenagem de guas pluviais, educao, sade, dentre outros), os altos
ndices de desemprego, muitas vezes por conta da falta de qualificao da
populao, as dificuldades no sistema virio e do transporte pblico, episdios de
violncia etc.
De fato, essa crise urbana expressa as contradies da sociedade

capitalista, cujos principais elementos constituintes so as desigualdades sociais e a
concentrao da propriedade. A descontinuidade administrativa, os entraves da
burocracia e o despreparo dos quadros funcionais so outros elementos,
freqentemente, presentes na crise das cidades.
As conseqncias mais evidentes da urbanizao nas sociedades

capitalistas situam a misria e a degradao ambiental das reas habitadas pela
populao pobre ao lado de espaos altamente qualificados do ponto de vista
tecnolgico e ambiental. Nesse contexto, sucedem-se, constantemente, situaes
socialmente explosivas, contrapondo setores sociais, que reivindicam exclusividade
de uso dos espaos urbanos mais bem dotados de infra-estrutura e de servios
sofisticados, aos outros setores sociais, que ainda lutam pelo acesso moradia
digna, ao saneamento, ao transporte, entre outros. Diante desses conflitos, e no
14
Para Keane apud Levy (1997, p.30), o Estado de Bem-Estar articulava a distribuio de recursos
conforme o desempenho e as habilidades; fomentava o estmulo acumulao privada de capital,
dava ao Estado a funo de estimular a acumulao de capital atravs de polticas alocativas,
estimulava a evoluo de uma sociedade igualitria de modo pragmtico e gradual e pregava uma
ordem mais democrtica tida como condio e conseqncia essenciais do Estado de Bem-Estar,
implicando a crena nos mecanismos da democracia formal, na consulta conjunta a sindicatos e
empresas, acesso universal educao superior, sistema de partidos polticos, domnio da lei
codificada e formal e legislao social progressista.
39
obstante os ataques da perspectiva neoliberal, cabe ao Estado intermediar essa

diversidade de reivindicaes e de direitos.
Atualmente, a maioria das cidades, em especial, as brasileiras, enfrenta

diversos problemas de ordem institucional, econmica, social, poltica, jurdica,
tributria e territorial, as quais, nas mais das vezes, so decorrentes da ausncia de
um planejamento urbano eficaz e/ou da ineficincia da gesto.
2.1.1 Planejamento e gesto urbanos: complementares e interdependentes
Entende-se que, para se chegar a uma gesto urbana eficiente, precisa-se

de um planejamento urbano eficaz, e este deve satisfazer as dimenses que
compem uma cidade, quais sejam: institucional, econmica, social, poltica, jurdica,
tributria e territorial. necessrio ento que planejamento e gesto urbanos sejam
definidos, a fim de se chegar a um maior entendimento sobre estes dois entes.
Castells (1983) define o planejamento urbano como
[...] interveno poltica sobre a articulao especfica das diferentes

instncias de uma formao social no mago de uma unidade coletiva de
reproduo da fora de trabalho, com a finalidade de assegurar sua
reproduo ampliada, de regular s contradies no antagnicas,
assegurando assim os interesses da classe social no conjunto da formao
social e a reorganizao do sistema urbano, de forma a garantir a
reproduo estrutural do modo de produo dominante. (p.376-377).
Segundo o autor (1983, p.393), o planejamento urbano deve ser interpretado

a partir do efeito social produzido pela interveno poltica sobre o sistema urbano
e/ou sobre a estrutura social, por isso, a questo social deve sempre ser
relacionada ao planejamento.
J, para Santos Jr. (1995, p.24), A cidade comea a ser considerada como
um organismo ou um sistema onde o bom funcionamento de cada um dos seus
elementos fundamental para o funcionamento do todo e vice-versa. E, para que
haja este bom funcionamento, preciso haver um planejamento das aes a serem
implementadas nesta cidade.
J Singer (2002, p.152), acentua que o planejamento pode regulamentar o

uso do solo de modo a facilitar no s o contato no mercado de trabalho mas
tambm entre os ofertantes e usurios de bens e servios. A partir destas
40
definies, entende-se que planejamento rene estratgias que visam ao bom

funcionamento de uma cidade, garantindo o bem-estar da populao quanto oferta
de bens e servios. O planejamento vai permitir que haja uma integrao de suas
dimenses institucional, econmica, social, poltica, jurdica, tributria e territorial.
Souza & Rodrigues (2004) observam que
Quando se fala no enfrentamento das dificuldades observadas nas cidades

comum que se pense no planejamento como soluo. [...], se houvesse
planejamento, todos os problemas estariam resolvidos: do trnsito, do meio
ambiente, at mesmo da multiplicao de favelas e loteamentos, entre
muitos outros. Mas... seria assim to simples?...
Os debates sobre a expanso de favelas e das periferias, o crescimento do
trfico de drogas e as polticas de segurana pblica esto presentes em
todos os lugares: nos jornais, nos livros, no cinema, na msica nas
conversas do dia-a-dia. (p.9-10).
Com relao existncia destes problemas citados por Marcelo Lopes de

Souza e Glauco Bruce Rodrigues, verifica-se que eles s existem quando as cidades
no oferecem condies de igualdade para o desenvolvimento de seus habitantes.
Cabe, portanto, ao Estado, nas suas trs esferas federal, estadual e municipal ,
juntamente com a sociedade, tentar equacionar essas diferenas mediante do
planejamento.
Alm disso, ressalte-se que o planejamento elaborado somente por tcnicos

no capaz de resolver problemas do cotidiano dos habitantes. Os tcnicos
responsveis pelo planejamento possuem viso diferenciada da realidade de grande
parte da populao, principalmente aquela residente em reas perifricas, que
necessitam de infra-estrutura e servios essenciais, ou seja, dos servios que fazem
da cidade um lugar para bem viver. Portanto, quando no h um intercmbio do
planejador com as partes interessadas, o planejamento torna-se inadequado, o que
faz supor ser o motivo principal da ineficcia do planejamento.
Ser ento que o motivo principal de no haver eficincia na implementao

no planejamento urbano de algumas cidades se refere falta de comunicao entre
o planejador e a populao? Talvez este seja um dos motivos, mas no o nico. O
despreparo nas questes de planejamento e gesto e a negligncia com que
tratada a cidade por parte dos gestores so outros motivos para esta ineficincia.
41
O planejamento urbano cedeu lugar implementao de obras pontuais

(quase sempre equipamentos urbanos direcionados sempre a cultura, lazer e
entretenimento), que, em sua maioria, servem de ingrediente eleitoral. A cidade
deixa de ser planejada para receber grandes projetos que, muitas vezes, criam
problemas urbanos no que diz respeito ao uso e ocupao do solo, ao sistema
virio e, principalmente, ao cotidiano do cidado.
Outro responsvel pelo enfraquecimento do planejamento, segundo o autor,

foi popularizao do termo gesto, vocbulo que, segundo Souza (2003, p.31)
significa a administrao de recursos e problemas aqui e agora. Isso comprometeu
o planejamento. A palavra gesto est relacionada para muitos como um consenso,
um controle operacional mais democrtico, enquanto o planejamento soa como algo
do passado, relacionado tecnocracia.
Concorda-se com o autor, quando este complementa sua afirmao dizendo

que, assim como existe a necessidade de administrar o agora, essencial se ter
uma viso em longo prazo, at mesmo para se tecer cenrios que podero ocorrer.
E isso tarefa para o planejamento. Souza (2003, p.31) confirma esse pensamento,
quando assinala que A administrao de curto e mdio prazo to essencial
quanto viso de longo alcance e a reflexo de longo prazo. Portanto,
planejamento e gesto no competem entre si, pelo contrrio, uma boa gesto
acontecer se esta for antecedida de um planejamento adequado.
Souza (2003) veemente na distino entre planejamento e gesto, quando

expressa que
[...] a substituio da palavra planejamento por gesto baseia-se em uma

incompreenso da natureza dos termos envolvidos. Planejamento e gesto
no so termos intercambiveis, por possurem referenciais temporais
distintos e, por tabela, por se referirem a diferentes tipos de atividades. At
mesmo intuitivamente, planejar sempre remete ao futuro: planejar significa
tentar prev a evoluo de um fenmeno ou, para diz-lo de modo menos
comprometido com o pensamento convencional, tentar simular os
desdobramentos de um processo, com o objetivo de melhor precaver-se
contra provveis problemas ou inversamente, com o fito de tirar melhor
partido de provveis benefcios. De sua parte gesto remete ao presente:
gerir significa administrar uma situao dentro dos marcos dos recursos
presentemente disponveis e tendo em vista as necessidades imediatas. O
planejamento a preparao para a gesto futura, buscando-se evitar ou
minimizar problemas e ampliar margens de manobra; e a gesto a
efetivao, ao menos em parte (pois o invisvel e o indeterminado esto
sempre presentes, o que torna a capacidade de improvisao e a
42
flexibilidade sempre imprescindveis), das condies que o planejamento

feito no passado ajudou a construir. Longe de serem concorrentes ou
intercambiveis, planejamento e gesto so distintos e complementares.
(p.46).
Concorda-se com Marcelo Lopes de Souza que planejamento e gesto

urbanos so atividades complementares e interdependentes e, que, portanto, a
gesto pode ser definida como a implementao do planejamento.
Para Castells (1983, p.338), a gesto regulao da relao entre produto

(meios de produo especficos), consumo (fora de trabalho especfica) e troca em
funo das leis estruturais, da formao social [...]. a especificao urbana da
instncia poltica, o que no esgota as relaes entre esta instncia e o sistema
urbano.
De acordo com Santos Jr. (1995)
A nova concepo de planejamento e gesto da cidade possui dois

fundamentos. Primeiro, o diagnstico de que o capitalismo tardio gerou uma
dinmica intra-urbana a qual produz e reproduz as desigualdades sociais,
traduzidas pela segregao e pela espoliao urbana. Segundo, os
princpios polticos e ideolgicos calcados no iderio da democracia e da
justia social, concepo que recebe fortes influncias das idias e anlises
identificadas como a sociologia urbana marxista francesa. (p.21).
Segundo o autor, alguns desafios so necessrios para se chegar ao

sucesso do planejamento e da gesto das cidades. Devem ser mencionados como,
por exemplo, a unidade poltica e tcnico-cientfica do planejamento e da gesto,
uma anlise dos instrumentos de que o planejamento e a gesto urbanos dispem, a
adequao dos meios para se chegar a um fim, dar importncia devida a termos
como participao popular e contextualizar o planejamento dentro da teoria das
cincias sociais. O desafio maior, porm, de no tornar a cidade uma simples
mquina controlada pelo Estado e sim planej-la de modo que sua gesto seja
eficiente para que as estratgias de planejamento sejam implementadas de forma
correta e de acordo com a expectativa da sociedade.
Ribeiro e Santos Jr. et al. (1997) ressaltam que
[...] boa parte das experincias de planejamento local carregam a marca da

ineficcia. Em funo disso evidentemente desejvel para uma gesto
democrtica fazer uso de tecnologias de planejamento que alcancem a
eficcia [...]. (p.303).
43
A ineficcia de boa parte dessas experincias de planejamento, no entanto,

no decorre somente da falta de tecnologias. A ineficcia, aqui, pode ser definida
como a ausncia de resultados positivos na implementao do planejamento de uma
cidade. J a ineficincia da gesto causada tambm pelo desconhecimento e/ou
descompromisso do gestor pblico relativamente aplicao dos instrumentos que
devem gerir esta cidade, como, por exemplo, os planos diretores.
2.1.2 O plano diretor
Entende-se que o plano diretor municipal instrumento que melhor se

adequa para gerir uma cidade.
Ribeiro e Cardoso et al. (2003) ensinam que
Desde que as cidades foram tomadas pelo desenvolvimento capitalista,

comeou-se a afirmar que elas deveriam ser adaptadas s exigncias da
nascente economia industrial. [...] Nesta fase, a preocupao dos
planejadores sem planos grupo constitudo basicamente por mdicos e
engenheiros era a questo da higiene pblica, que gerou profundas
intervenes sobre a cidade e, principalmente, sobre as moradias
populares. Estas reformas mudaram tambm a forma da cidade, produzindo
uma nova simbologia requerida pelas elites em ascenso. Os problemas
urbanos ento se confundiam com os problemas sociais e as intervenes
visavam realizao de uma reforma social. (p.104-105).
somente a partir de 1920, entretanto, que aparece a figura do urbanista.

De acordo com Ribeiro e Cardoso et al. (2003, p.105) a cidade passou a ser
concebida a partir de princpios que estavam a meio caminho entre a filosofia social
e a racionalidade tcnica.
Nesse momento, surgem as demandas originadas pela urbanizao no que

diz respeito ao ordenamento do uso e da ocupao do solo urbano e que deram
origem Carta de Atenas. Nos pases subdesenvolvidos, o avano da
industrializao fez surgir a migrao campo-cidade. Pessoas saam das zonas
rurais em busca de melhores condies de vida nas cidades e, quando chegavam,
se fixavam em reas perifricas, a chamada cidade ilegal. A partir da o planejador
deixa de vislumbrar o carter intelectual do planejamento e passa a ordenar a cidade
de forma tcnica.
44
Ribeiro e Cardoso et al. (2003) anotam ainda que
[...] que devemos entender o Plano Diretor como gesto poltica da cidade,
o que pressupe:
1. a identificao das foras sociais existentes no cenrio da cidade e seus
respectivos interesses no que concerne ao crescimento urbano;
2. a construo de um pacto territorial em torno dos direitos e garantias
urbanos que assegurem, por um lado, a reduo das desigualdades
sociais atravs da democratizao do acesso ao uso da cidade,
permitindo assim a conquista da real cidadania; por outro, a defesa de
padres mnimos de qualidade de vida pelo estabelecimento de normas
de habilidade e de preservao no meio ambiente; a partir dests
elementos devero ser definidos critrios que orientem a gesto
planejada da cidade, entendida como:
a. regulao pblica da produo privada do meio ambiente construdo,
tanto no que se refere construo residencial quanto aos
equipamentos urbanos;
b. regulao pblica da produo informal do meio ambiente construdo
entendendo-se por esta todas as formas de construo residencial
que convivem com a incorporao imobiliria e a construo por
encomenda, o que pressupe a legitimao da cidade ilegal (favelas,
loteamentos irregulares e clandestinos, cortios e casas de cmodos,
vilas de periferia etc.);
c. regulao pblica da produo e gesto privadas dos servios
urbanos (transportes coletivos, educao, sade etc.), em termos de
quantidade, qualidade e distribuio espacial;
d. produo e gesto pblica dos servios urbanos municipalizados;
e. regulao pblica das decises dos agentes privados concernentes
utilizao econmica do meio ambiente construdo. (p.110).
Para garantir a eficincia da gesto com origem na implementao do plano

diretor, este deve ter contedo multi e interdisciplinar. Deve conter diretrizes
econmicas, ambientais, sociais, culturais, ou seja, h de propor solucionar os
problemas de uma cidade, alm de promover seu desenvolvimento.
Na prtica a eficcia do planejamento municipal mediante a implementao

do plano diretor como instrumento de gesto da cidade acontece com a atuao do
poder pblico para reduzir de desigualdades sociais no sentido de garantir a todos o
acesso aos equipamentos e servios pblicos; estabelecer um sistema de
mobilidade e de transporte pblico aos seus habitantes; estabelecer mecanismos de
controle da produo e comercializao do ambiente construdo, evitando assim a
especulao imobiliria; garantir formas de preservao dos espaos naturais;
instituir formas de participao popular na implantao de polticas pblicas, planos,
aes e projetos; e garantir a transparncia na gesto municipal.
45
Ribeiro e Cardoso et al. (2003) ainda acentuam que
Neste sentido, assumir claramente um compromisso com o planejamento e

materializ-lo em planos e projetos voltados para a reduo das
desigualdades da cidade capitalista parece-nos hoje tarefa fundamental
para o desenvolvimento de formas mais democrticas e justas de vida em
nossas cidades, viabilizando uma reforma urbana abrangente e eficaz.
(p.118).
Souza (2003, p.75), confirma essa assero, observando que o

desenvolvimento urbano, o qual o objetivo fundamental do planejamento e da
gesto urbanos, deixa-se definir com a ajuda de dois objetivos derivados: a melhoria
da qualidade de vida e o aumento da justia social.
Portanto, a finalidade ltima do planejamento e da gesto reconhecer a

existncia de conflitos e promover a superao destes, em especial, problemas de
injustia social e de melhoria da qualidade de vida. Planejamento e gesto vistos
sob esta ptica so estratgias de desenvolvimento urbano, ou seja, o objetivo
fundamental do planejamento e da gesto urbanos o prprio desenvolvimento
urbano.
2.2 Planejamento urbano no Brasil
O planejamento e a gesto urbanos nas cidades brasileiras so implantados

tardiamente, e, no como forma de prevenir alguns problemas advindos do processo
de urbanizao acelerado do Pas, mas sim no intuito de remediar o
desordenamento e as mazelas causadas por este processo.
Recentemente, entretanto, o planejamento das cidades brasileiras, desde a

promulgao da Constituio Federal de 1988, passa por uma transformao, na
qual a sociedade, que antes dificilmente participava do processo de planejamento e
gesto urbanos, hoje um dos protagonistas desse processo.
2.2.1 Antecedentes histricos
O planejamento urbano no Brasil ocorreu, inicialmente em 1895. Leme

(1999, p.21) recorda-se de serem trs os perodos antecessores do planejamento
urbano brasileiro da atualidade: [...] o primeiro de 1895 a 1930; o segundo de 1930
a 1950 e o terceiro at 1964.
46
No primeiro perodo do planejamento urbano brasileiro, surgem as primeiras

intervenes urbanas sobre as grandes cidades, as quais tiveram como
preocupao central a questo da higiene pblica. Tais intervenes foram
implementadas por grupos constitudos por mdicos e engenheiros e tinham como
objetivos a modernizao e o embelezamento urbano. A questo do saneamento era
central por causa das epidemias que provocavam morte de milhares de cidados.
Nesse perodo, mais precisamente aps o segundo quartel do sculo XX,

outra preocupao diz respeito circulao. Leme (1999, p.22) anota que [...]
tratavam-se de transformar as estruturas urbanas herdadas de uma economia
colonial em que a circulao se fazia mais como passagem entre as cidades e os
centros produtores. D-se incio ao alargamento das ruas, que tinha como
referncia as grandes reformas urbanas europias, em especial, a reforma de Paris
feita por G. E. Haussmann15.
As novas vias tinham que se adequar aos novos meios de transporte, em

especial, ao bonde. Leme (1999, p.22) observa que A nfase central estava na
tcnica e a esttica, presente em alguns projetos em particular naqueles realizados
para as reas centrais das cidades. Estes projetos, realizados principalmente nas
reas centrais, eram denominados de melhoramentos. Algumas destas cidades, em
vez somente de melhoramentos, elaboraram planos urbansticos, como foi o caso da
Cidade de Natal, que, segundo Lima (1998) entre os anos de 1901 e 1904, garantiu
sua expanso com o Plano da Cidade Nova, do agrimensor italiano Antonio Polidrelli
e em 1929 teve um Plano Geral de Sistematizao de Natal elaborado por outro
italiano, o arquiteto Giacomo Palumbo.
15
Georges-Eugne Haussmann (1809-1891), nasceu e morreu em Paris. Advogado, funcionrio
pblico, poltico, administrador francs, foi nomeado prefeito por Napoleo III. Foi o grande
remodelador de Paris, cuidando do planejamento, durante 17 anos. Haussmann planejou uma nova
cidade, melhorando os parques parisienses e criando outros, construindo vrios edifcios pblicos.
Melhorou tambm o sistema de distribuio de gua e criou a rede de esgotos. Depois que Napoleo
III declarou o segundo Imprio em 1851, proclamando-se Imperador depois da Revoluo de 1848,
Paris se transformou radicalmente, tornando-se a cidade mais imponente da Europa no seu governo.
O Baro de Haussmann foi encarregado pelo novo Imperador de modernizar a cidade. Para isto,
Haussmann modificou as ruas sujas e apinhadas da cidade medieval e criou uma capital ordenada
sobre a geometria de avenidas e bulevares. Auteil, distrito vizinho anexado, passou a ser subrbio
como outros. O plano criado para o centro da cidade previa a reformulao da rea em um dos
extremos dos Champs-Elyses (Campos Elseos). Haussmann criou uma estrela de 12 avenidas
amplas em volta do Arco do Triunfo, onde grandes manses foram erguidas entre 1860 e 1868.
Haussmann foi sub-prefeito em Nrac em 1830, prefeito do Sena de 1853 a 1870, senador em 1870,
deputado em 1877. As despesas decorrentes de todas as suas obras provocaram sua demisso em
1870, em razo dos protestos provocados.
47
O segundo perodo, segundo Leme (1999, p.25), definido pelos anos de

1930 a 1950, marcado pela elaborao de planos que tm por objeto o conjunto
da rea urbana na poca. neste tempo que aparece o zoneamento como
proposta de ordenamento espacial. Alm disso, so institudos os rgos de
planejamento urbano nas principais cidades brasileiras, para que estes possam
intensificar ali o planejamento urbano.
Cidades como So Paulo e seu Plano de Avenidas elaborado em 1930 por

Francisco Prestes Maia; Rio de Janeiro, tambm em 1930, com o Plano de
Remodelao, Extenso e Embelezamento, elaborado pelo arquiteto Donat Alfred
Agache; Recife, em 1932, com o Plano de Remodelao e Extenso, elaborado pelo
engenheiro-arquiteto Nestor de Figueiredo, dentre muitas outras, tiveram planos
urbansticos elaborados. nesse perodo, em 1933, que feito para a cidade de
Fortaleza o primeiro plano urbanstico, o Plano de Remodelao e Extenso,
tambm pelo engenheiro-arquiteto Nestor de Figueiredo.
O terceiro perodo, entre os anos de 1950 a 1964, segundo

Leme (1999, p.31), marcado pela introduo dos planos regionais dando conta da
nova realidade que se configura nesta poca: a migrao campo-cidade, o processo
crescente de urbanizao, o aumento da rea urbana e a conseqente conurbao.
Com o golpe de Estado em 1964, realizado pelos militares, e a instalao de

um regime autoritrio no Pas, o planejamento urbano, neste perodo, se consolidou
como uma das principais aes de governo, entretanto, seus propsitos no se
deram para melhoria da qualidade de vida da populao, e sim como um
instrumento de controle poltico.
2.2.2 Da tecnocracia gesto democrtica
Com a implantao do regime militar, a questo urbana estadual e municipal

subordinada esfera federal, que tambm passou a centralizar as questes
relacionadas s polticas sociais. Foram criados o Banco Nacional da Habitao,
BNH e o Sistema Federal de Habitao SFH, que tinham a dupla misso de
construir para a recuperao da economia pela induo de investimentos macios
no setor da construo e oferecer alguns benefcios s massas urbanas. No sentido
48
de complementar o SFH, o Governo criou o Servio Federal de Habitao e

Urbanismo SERFHAU, para o tratamento dos emergentes problemas urbanos.
Nesse perodo, o Ato Institucional N 5 suspendeu as garantias

constitucionais do cidado e dotou o Presidente da Repblica de poderes para
intervir em municpios e estados brasileiros. Assim, a escolha do ocupante do cargo
de prefeito municipal ficava subordinado ao Poder Central, ao entender que os
gestores municipais no deveriam ter experincia poltico-partidria, que fossem de
preferncia tcnicos ou burocratas; assim, funcionavam como gestores neutros.
Em 1967, com o intuito de ordenar melhor o crescimento e desenvolvimento

do Pas, em virtude das migraes, provenientes do xodo rural e,
conseqentemente do rpido processo de urbanizao brasileira, alm das
dificuldades de governar o Pas de forma centralizadora, so criadas, com a outorga
da Constituio Brasileira de 1967, as regies metropolitanas, as quais s iriam ser
oficialmente institudas em 1973.
Para a institucionalizao destas regies, o Governo Federal elaborou uma

metodologia de planejamento, exposta nos Planos de Desenvolvimento Integrado
PDIs, que se iniciavam, definindo, em estudos elaborados, quais eram os municpios
pertencentes regio metropolitana, e sua cidade-plo, isto sua metrpole. Assim,
foram institudas as regies metropolitanas de Curitiba, Porto Alegre, So Paulo,
Belo Horizonte, Salvador, Recife, Belm, Fortaleza e do Rio de Janeiro.
Os PDIs visavam tambm ao desenvolvimento socioeconmico dos

municpios brasileiros, alm de definir uma organizao fsico-territorial. Tais planos,
entretanto, como foram elaborados somente por um vis tecnicista, no
correspondendo realidade vivenciada por tais municpios.
Santos Jr. (1995) noticia que
A constatao do evidente fracasso da poltica centralizada de

planejamento praticada pelo regime autoritrio, aliada as criticas de
importantes setores tcnicos e acadmicos, fez com que, j a partir de
meados da dcada de 70, o Governo Federal comeasse a abandonar as
tentativas globalizantes e integradas de planejamento, iniciando ento, o
que nos anos 80, seria chamado de planejamento participativo. (p.36).
49
Aps o regime militar ditatorial, findado em 1985, e com a proposta de uma

nova Constituio, as conseqncias das mudanas na urbanizao da sociedade
brasileira foram profundas, principalmente porque a elaborao da Constituio da
Repblica Federativa do Brasil de 1988 busca, como um dos protagonistas desse
processo, a participao da sociedade.
O Movimento pela Reforma Urbana MRU16 desenvolveu-se com maior

fora no perodo da discusso sobre a nova Constituio, trazendo para o debate
constitucional as questes da gesto municipal, do planejamento, da poltica urbana
e do meio ambiente. Responsvel pela elaborao da emenda popular ao Projeto de
Constituio, o MRU buscou construir princpios e instrumentos de planejamento e
gesto das cidades. Esta emenda popular contou com cerca de 200.000 assinaturas
e contribuiu para a incorporao do captulo da poltica urbana no Texto
Constitucional, porm, a Constituio Federal de 1988 incorporou somente alguns
dos princpios do Movimento pela Reforma Urbana, explicitados nos artigos 182 e
183 da Carta Magna.
De acordo com a CF/88 (Brasil, 1988),
Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder

Pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo
ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o
bem-estar de seus habitantes.
1 - O plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para
cidades com mais de vinte mil habitantes, o instrumento bsico da poltica
de desenvolvimento e de expanso urbana.
2 - A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s
exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano
diretor.
3 - As desapropriaes de imveis urbanos sero feitas com prvia e
justa indenizao em dinheiro.
4 - facultado ao Poder Pblico municipal, mediante lei especfica para
rea includa no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do
proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, que
promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificao compulsrios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no
tempo;
III - desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de
emisso previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate
de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o
valor real da indenizao e os juros legais.
16
O Movimento pela Reforma Urbana MRU foi um movimento de diversos setores sociais do Brasil,
iniciado no final de 1970, no sentido de promover uma reforma urbana no Pas, de forma a garantir uma
cidade justa para todos.
50
Art. 183. Aquele que possuir como sua rea urbana de at duzentos e
cinqenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem
oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia, adquirir-lhe- o
domnio, desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural.
1 - O ttulo de domnio e a concesso de uso sero conferidos ao homem
ou mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.
2 - Esse direito no ser reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma
vez.
3 - Os imveis pblicos no sero adquiridos por usucapio.
Os artigos 182 e 183 da Constituio Federal, componentes do captulo que

dispe sobre a poltica urbana, seriam auto-aplicveis, segundo o entendimento de
alguns juristas mais progressistas, no entanto, no foi o entendimento tido pelo
Supremo Tribunal Federal STF17. Alm disso, havia demanda de instrumentos
para que se pudesse realizar uma gesto coerente com o contedo constitucional
nas cidades brasileiras. Assim surgiu o Estatuto da Cidade18.
A aprovao do Estatuto da Cidade foi concebida pelos partidrios do

MRU, no Frum Nacional pela Reforma Urbana FNRU, como a conquista de um
valioso instrumento de poltica urbana que, se apropriado pela populao
organizada e pelos municpios com o objetivo de realizar a funo social da
propriedade e da cidade nos municpios brasileiros, ser de grande utilidade na
mudana do quadro de desigualdade, excluso e segregao, bem como ser uma
grande contribuio na luta por cidades justas, humanas, democrticas.
Em 10 de julho de 2001, a Lei N 10.257, denominada tambm de Estatuto

da Cidade, foi finalmente aprovada, vigorando desde o dia 10 de outubro do referido
ano. O Estatuto da Cidade dispe sobre as seguintes matrias:
Diretrizes Gerais da Poltica Urbana, onde so definidas as diretrizes gerais

que devem ser observadas pelo Governo Federal, governos estaduais e
municipais, que possam garantir o pleno desenvolvimento das funes
sociais da propriedade urbana e da cidade, como a garantia do direito s
cidades sustentveis, e ao desenvolvimento de gestes democrticas nas
cidades.
17
O Supremo Tribunal Federal STF o rgo maior do Poder Judicirio Brasileiro.
18
O Estatuto da Cidade um projeto de lei federal que tem por objetivo instituir uma lei nacional que a
Lei Federal de Desenvolvimento Urbano LDU, visando, assim, a regulamentao do captulo de
poltica urbana da Constituio Brasileira de 1988.
51
Instrumentos de Poltica Urbana, que definem quais so as ferramentas que

o Poder Pblico, especialmente municipal, devem utilizar para enfrentar os
problemas de desigualdade social e territorial nas cidades:
instrumentos do pargrafo 4 do art. 182 da Constituio Brasileira

Parcelamento e edificao compulsria de reas e imveis urbanos,
Imposto Territorial sobre a Propriedade Urbana IPTU, desapropriao
para fins de reforma urbana;
instrumentos de regularizao fundiria usucapio especial de imvel
urbano; concesso de uso especial para fins de moradia; concesso do
direito real de uso;
instrumentos urbansticos direito de superfcie; direito de preempo;

outorga onerosa do direito de construir; transferncia do direito de
construir; operaes urbanas consorciadas; estudo de impacto de
vizinhana;
Plano Diretor, que considerado o instrumento bsico da poltica urbana

municipal.
Gesto Democrtica da Cidade, visando a atender o princpio constitucional

da participao popular, o Estatuto da Cidade define os instrumentos que
devem ser utilizados para garantir a gesto democrtica da cidade.
O Estatuto da Cidade veio abarcar um conjunto de princpios no qual est

expressa uma concepo de cidade, de planejamento e gesto urbanos e uma
srie de instrumentos que, como a prpria denominao define, so meios para
atingir as finalidades pretendidas. O Estatuto da Cidade, entretanto, apesar de ser o
instrumento-mestre no que se refere poltica urbana brasileira, apenas representa
o incio de uma nova viso do processo de renovao desta poltica.
2.3 As dimenses do plano diretor
Atualmente, com o advento da globalizao e da necessidade que as

cidades tm de se especializar para se tornarem competitivas, o planejamento
importante ferramenta para o seu desenvolvimento. Por isso, o plano diretor deve
ser a diretriz maior do gerenciamento da cidade.
52
Para ser considerado um instrumento de gesto, o plano diretor precisa ter

uma abrangncia interdisciplinar. Sua dimenso maior e principal a territorial.
nela que todas as outras dimenses so concretizadas. por meio da dimenso
territorial que esto materializadas as interdisciplinares e complementares,
imprescindveis na gesto urbana, quais sejam: dimenses institucional, econmica,
social, poltica, jurdica e dimenso tributria.
2.3.1 Dimenso institucional
Tem-se a idia de que o plano diretor um instrumento que regula somente

os ndices urbansticos e as operaes urbanas em uma cidade e, que por isso, sua
elaborao e implementao devem estar vinculadas secretaria municipal que
responde pelo planejamento urbano.
As funes de um plano diretor, porm, so muito maiores do que esta.

Como Lei, ele deve ser o ponto de partida para a elaborao do plano plurianual e
do oramento do municipal, para que possa realmente ser um instrumento da gesto
urbana. Para isso acontecer, ele deveria estar atrelado na mesma instncia
governamental que elabora e gere o plano plurianual e o oramento. A partir dele, se
pode ordenar a estrutura administrativa municipal.
A dimenso institucional do plano diretor a primeira forma de garantir sua

aplicabilidade como instrumento de gesto urbana. J foi visto que a Constituio
Federal de 1988, alm de contemplar o planejamento descentralizado, concedeu s
unidades municipais bem mais autonomia para planejar e gerir seu territrio.
Tambm, no seu artigo 182, que trata da poltica urbana, determinou a elaborao
do plano diretor para cidades de mais de 20.000 habitantes, dentre outras diretrizes.
Em 2001, o Estatuto da Cidade regulamentou o que est escrito na

Constituio, afirmando em seu artigo 40 que o plano diretor um instrumento
bsico de desenvolvimento e expanso urbana. E no artigo 40, no pargrafo 1, do
Estatuto da Cidade, que se tem a dimenso institucional do plano diretor no
gerenciamento de uma cidade. dito ali, que o plano diretor parte integrante do
processo de planejamento municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes
oramentrias e o oramento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele
contidas.
53
A vinculao entre os instrumentos de planejamento e a gesto municipal

o elemento que garantir a efetividade do plano diretor, desde que o processo seja
acompanhando e fiscalizado pela populao, Poder Legislativo e sociedade civil.
No mbito municipal, a Lei Orgnica de cada municpio tem, em seu

contedo, diretrizes legais especficas para a elaborao e implementao do plano
diretor. Com isto, fica definido que o plano diretor o principal instrumento de gesto
do desenvolvimento municipal. vlido ressaltar que, no municpio, a Lei Orgnica
a nica lei sobrepujante ao plano diretor.
sabido, porm, que os gestores municipais e o Executivo Municipal

prefeitos e secretrios tm muitas vezes como instrumento de gesto dos
municpios que governam os planos plurianuais e os oramentos anuais, fazendo
com que o plano diretor deixe de ter sua devida importncia, ou, pior, que o plano
diretor seja posto de lado. Assim, os planos plurianuais e os oramentos anuais
passam a ser os balizadores da gesto municipal.
Ribeiro e Cardoso et al. (2003) lembram que
A elaborao dos Planos Diretores deve ser encarada como uma forma de
defesa do compromisso do poder pblico em assegurar um determinado
nvel de bem-estar coletivo. (p.108).
As figura do prefeito, vice-prefeito e pessoal ligado s secretarias municipais

tm a obrigao de inserir as diretrizes do plano diretor nas aes que iro
desenvolver. Portanto, como expresso anteriormente, a estrutura administrativa
municipal, deve ser compatvel, a fim de que o plano possa ser implementado de
forma eficiente, garantindo assim sua funo maior, que ser instrumento de gesto
urbana.
2.3.2 Dimenso econmica
Haver alguma razo econmica que leve grandes massas humanas (s o

Brasil possua em 1970 onze cidades com mais de 500 mil habitantes) a se
agruparem em reas bastante reduzidas? O questionamento de
Singer (2002, p.139) destaca a importncia da economia na estrutura urbana de
uma cidade.
54
O prprio Singer (2002, p.139) responde a este questionamento no momento

de expressar que determinadas atividades exigem cooperao de um elevado
nmero de pessoas, que precisam viver prximas umas das outras para poder
desempenh-las. o caso da indstria da transformao, do comrcio, dos
servios, dentre outras atividades econmicas, que necessitam de concentrao
populacional. E assim, por intermdio dessas aglomeraes, necessrias a essas
atividades, surgem os ncleos urbanos.
No caso do Brasil, no momento em que o Pas iniciou seu processo de

industrializao, alm da necessidade de se ter mais mo-de-obra, pessoas, sem
perspectivas de vida, que moravam em cidades pequenas do Brasil, principalmente
na regio Nordeste, vislumbraram que ali surgia uma oportunidade para melhorar
sua qualidade de vida.
Essa migrao-campo cidade acelerou a urbanizao e, como as cidades,

mesmo as grandes cidades, no estavam aptas a receber este contingente
populacional, comearam a aparecer diversos problemas urbanos que at hoje os
governos tentam solucionar: moradia, transporte, educao, sade, lazer,
segurana, dentre outros. Todos esses problemas poderiam ser parcialmente
resolvidos com a oferta de empregos, fato este conhecido e priorizado pelas vrias
administraes municipais brasileiras.
A economia fator primordial no planejamento de um municpio, mas ela

parte de um todo, o qual a cidade, composta de habitaes, espaos pblicos,
vias, infra-estrutura, leis e cidados.
O desenvolvimento econmico de uma cidade revela seu grau de

desenvolvimento social, cultural, infra-estrutural e territorial. Hoje, toda cidade busca
sua identidade econmica. Uma cidade pode ter como vocao ser estratgica para
o desenvolvimento da industria da transformao, ou pode ter a vocao de ser
cidade turstica, pode ser vocacionada para o setor cultural, comrcios e servios,
atividades porturias, dentre outras.
Para que ela se desenvolva mediada por esta vocao, deve estar bem
amparada por estratgias elaboradas por um planejamento adequado e gerido
convenientemente. Em muitas cidades, inclusive as cidades brasileiras, este
55
planejamento ocorre desvinculado do planejamento urbano da prpria cidade. Esse

tipo de planejamento o chamado planejamento estratgico.
Lopes (1998) explica que
O planejamento estratgico de cidades desenvolveu-se face a necessidade

de compatibilizar os desafios gerados pela nova estruturao da sociedade
urbana em um mundo globalizado, criando novas demandas e aspiraes,
com a administrao local. Busca uma viso de futuro, a partir da realidade
atual que nos permita evoluir dentro de condies pr-estabelecidas que
capacitem a sociedade urbana a enfrentar desafios e obstculos, dentro de
seus prprios termos, minorando aqueles impostos de fora. (p.87)
Acredita-se, no entanto, que o planejamento estratgico seja parte acessria

de um planejamento maior, um planejamento que contemple tambm as questes
sociais e fsico-territoriais. O plano diretor deve ser este plano maior. O planejamento
estratgico dever est sintonizado com todas as diretrizes propostas por ele,
inclusive estratgias, aes e projetos vinculados ao plano estratgico devero
constar no plano diretor, a fim de fazerem parte do oramento municipal e,
conseqentemente, poderem estar no oramento municipal, para que sua
implementao possa ser objeto de financiamento por parte do poder pblico,
instituies privadas ou at mesmo por organizaes no-governamentais ONGs.
A populao tambm deve estar inserida no desenvolvimento da economia

de sua cidade para dinamizar os setores econmicos que nela atuam.
Souza (2003, p.158) acentua que programas especficos de gerao de emprego e
renda podem e devem ser acoplados a polticas de reforma urbana [...].
Atualmente, as cidades brasileiras esto vivendo o abandono do

planejamento estratgico, pois a urgncia de sanar os problemas do cotidiano faz
com que estas no se preocupem mais em planejar a mdio e longo prazo. Outra
razo para o abandono do planejamento estratgico a preocupao do municpio
de, anualmente, elaborar seu oramento, de modo a garantir verbas dos governos
federal e estadual, alm de financiamentos externos para a execuo de seus
projetos, que, na maioria das vezes, so projetos pontuais, nada que leve em conta
um planejamento maior.
O erro est no grau da importncia dada ao oramento. O oramento

municipal adquiriu visibilidade, maior do realmente possui. E, para aumentar essa
56
visibilidade, foi institudo o chamado oramento participativo, onde se elege um

conselho de cidados para deliberar o destino dos recursos pblicos municipais.
Esta metodologia , de fato, positiva, para as cidades. Envolver o cidado

para que ele decida como sero utilizados os recursos de seu municpio, alm de
garantir o princpio da gesto democrtica, regulamentado no Estatuto da Cidade,
faz com que o gestor saiba, realmente, quais as intervenes a serem feitas no
mbito municipal.
Verifica-se que estas intervenes, alm de ser pontuais, no obedecem a

um planejamento maior, pois, muitas vezes, os projetos que constam nos
oramentos no fazem parte nem mesmo nos planos plurianuais. A crtica
importncia dada ao oramento esta: a de no obedecer, primeiramente, ao
plano maior, o plano diretor. a que est dimenso econmica do plano diretor.
o plano que vai indicar os projetos e melhorias que devem ser executados, e, aps
isso, elas devem ser inseridas no oramento municipal.
2.3.3 Dimenso social
Souza (2003, p.123) observa que o plano diretor, no Brasil, em sua origem,
nos idos dos anos 1930, apresentava-se como um instrumento de organizao
espacial, ou seja, sua funo era de regulamentar o ordenamento dos espaos de
uma cidade, tratar do seu sistema virio, de sua infra-estrutura e propor
encaminhamentos no que diz respeito a sua expanso, para se alcanar a cidade
ideal. Este tipo de planejamento correspondia ao blueprint planning, o planejamento
fsico-territorial anglo-saxo.
Considera-se que a partir da Carta de Atenas que h uma preocupao

com o usurio da cidade: o cidado. Uma cidade ideal quando proporciona aos
seus habitantes as seguintes funes: habitar, circular, trabalhar e recrear. Desde
1980, o iderio da reforma urbana, prega, de acordo com Souza (2003, p.157), seu
contedo crtico de busca de maior justia social no espao urbano, um iderio mais
amplo, que fosse bem alm da questo da habitao [...].
A promulgao do Estatuto da Cidade institucionaliza o iderio da reforma

urbana, quando diz que a cidade deve exercer sua funo social. Portanto,
57
mecanismos devem ser criados para torn-la compatvel com as exigncias do

Estatuto.
De acordo com o Estatuto da Cidade, (Brasil, 2001),
Art. 2 - A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento

das funes sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as
seguintes diretrizes gerais:
I. garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o direito
terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura
urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer,
para as presentes e futuras geraes;
II. gesto democrtica por meio da participao da populao e de
associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade na
formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e
projetos de desenvolvimento urbano;
III. cooperao entre os governos, a iniciativa privada e os demais
setores da sociedade no processo de urbanizao, em atendimento
ao interesse social;
IV. planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuio
espacial da populao e das atividades econmicas do Municpio e
do territrio sob sua rea de influncia, de modo a evitar e corrigir as
distores do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o
meio ambiente;
V. oferta de equipamentos urbanos e comunitrios, transporte e servios
pblicos adequados aos interesses e necessidades da populao e
s caractersticas locais;
VI. ordenao e controle do uso do solo, de forma a evitar:
a) a utilizao inadequada dos imveis urbanos;
b) a proximidade de usos incompatveis ou inconvenientes;
c) o parcelamento do solo, a edificao ou o uso excessivos ou
inadequados em relao infra-estrutura urbana;
d) a instalao de empreendimentos ou atividades que possam
funcionar como plos geradores de trfego, sem a previso da infra-
estrutura correspondente;
e) a reteno especulativa de imvel urbano, que resulte na sua
subutilizao ou no utilizao;
f) a deteriorao das reas urbanizadas;
g) a poluio e a degradao ambiental;
VII. integrao e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais,
tendo em vista o desenvolvimento socioeconmico do Municpio e do
territrio sob sua rea de influncia;
VIII. adoo de padres de produo e consumo de bens e servios e de
expanso urbana compatveis com os limites da sustentabilidade
ambiental, social e econmica do Municpio e do territrio sob sua
rea de influncia;
IX. justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de
urbanizao;
X. adequao dos instrumentos de poltica econmica, tributria e
financeira e dos gastos pblicos aos objetivos do desenvolvimento
urbano, de modo a privilegiar os investimentos geradores de bem-
estar geral e a fruio dos bens pelos diferentes segmentos sociais;
XI. recuperao dos investimentos do Poder Pblico de que tenha
resultado a valorizao de imveis urbanos;
XII. proteo, preservao e recuperao do meio ambiente natural e
construdo, do patrimnio cultural, histrico, artstico, paisagstico e
arqueolgico;
58
XIII.audincia do Poder Pblico municipal e da populao interessada nos

processos de implantao de empreendimentos ou atividades com
efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou
construdo, o conforto ou a segurana da populao;
XIV. regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por
populao de baixa renda mediante o estabelecimento de normas
especiais de urbanizao, uso e ocupao do solo e edificao,
consideradas a situao socioeconmica da populao e as normas
ambientais;
XV. simplificao da legislao de parcelamento, uso e ocupao do solo
e das normas edilcias, com vistas a permitir a reduo dos custos e o
aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais;
XVI. isonomia de condies para os agentes pblicos e privados na
promoo de empreendimentos e atividades relativos ao processo de
urbanizao, atendido o interesse social.
Souza (2003) expe claramente esse desafio proposto para as cidades a

partir do Estatuto, quando exprime que
[...] planejar e gerir uma cidade no planejar ou gerir apenas ou sobretudo

coisas (substrato espacial, mobilirio urbano etc.), mas sim planejar e gerir
relaes sociais. (p.178).
O desenvolvimento scio-espacial deve ser visto, assim, como um infindvel
processo de busca do justo e do melhor em matria de instituies e relao
sociais. (p.186).
De acordo com Lima (1998),
[...] A elaborao dos Planos Diretores deve ser encarada como uma forma
de defesa do compromisso do poder pblico em assegurar um determinado
nvel de bem-estar coletivo. (p.108).
A dimenso social, portanto, deve tratar de propor alternativas para o

desenvolvimento de uma sociedade mais justa em conjunto com o melhor
ordenamento das funes urbanas.
2.3.4 Dimenso poltica
Anteriormente acentuou-se que o plano diretor tem uma dimenso social. E,

j que ele tambm um instrumento de gesto da cidade, para que seja elaborado e
implementado, depende do conhecimento e do apoio da sociedade, ficando assim
evidente sua importncia poltica.
O plano diretor no um instrumento de gesto de uma agremiao poltico-

partidria. Se ele tecnocrtico ou participativo, vai depender tanto da iniciativa do
poder pblico como tambm da iniciativa e participao da sociedade. Ele tem sua
59
dimenso poltica porque um instrumento da sociedade e, se de uma sociedade,

tem uma dimenso poltica.
Na perspectiva de Souza & Rodrigues (2004),
Planejamento e gesto nunca so neutros, uma vez que so a expresso de

grupos sociais. De fato, a prtica do planejamento e da gesto poltica por
excelncia, uma vez que envolve relaes de poder, conflitos e interesses de
grupos, classes, instituies, empresas etc. (p.24).
Abrir mo do planejamento incompatvel com o desejo de se ter uma

sociedade organizada. a partir do planejamento que se criam solues para
anteceder conflitos e contradies que possam existir numa sociedade. Hoje a
participao popular, ou a gesto democrtica, ou ainda democracia participativa,
como tambm denominada, obrigatria no sentido de se obter uma cidade justa
socialmente.
Sobre este assunto Levy (1997, p.48) ensina que as principais

caractersticas da democracia participativa seriam a participao direta do cidado
na regulao das instituies [...], reorganizao dos partidos polticos [...],
reorganizao dos partidos participativos e manuteno de um sistema institucional
aberto para assegurar a possibilidade de experimentao de formas polticas.
Levy, porm, levanta algumas dificuldades quanto a esse processo, na

medida em que no h nada a assegurar que as pessoas se tornaro mais
democrticas, cooperativas e dedicadas; no h nada que assegure que a
participao popular leve a resultados polticos consistentes ou desejveis. Ainda
segundo Held apud Levy (1997, p.50), existem cinco condies para que haja
realmente um processo de participao democrtica, que so a igualdade de votos,
a participao efetiva, a compreenso qualificada das matrias debatidas, o controle
final da agenda pelo demos19 e a incorporao de todos os cidados no processo.
O Ministrio das Cidades, dentro de sua Poltica Nacional de

Desenvolvimento Urbano, busca, no plano diretor participativo, novas formas de se
planejar com a participao popular, acreditando que a sociedade pode e deve
participar do processo de planejamento de sua cidade.
19
Demos: palavra de origem grega que significa povo.
60
Para Saule Jr. (1997)
[...] O plano diretor, em decorrncia da sua natureza de ser o instrumento

bsico da poltica urbana municipal, tem como pressupostos para a sua
eficcia jurdica o planejamento democrtico e participativo com base no
princpio da participao popular, como meio de garantir a apropriao e o
reconhecimento institucional da realidade social, cultural local para a
constituio das regras, procedimentos e instrumentos destinados a tornar
efetivo o direito cidade [...]. (p.42).
Na compreenso de Souza & Rodrigues (2004, p.82) Uma forma de

participao da sociedade civil so o ativismo e os movimentos sociais que so
formas que as pessoas tm de se organizar e se colocar como participantes ativos
na sociedade. Isso quer dizer que o planejamento e a gesto de uma cidade s
podero funcionar corretamente se estiverem apoiados na participao popular.
A sociedade civil e seus vrios segmentos tm que se conscientizar de que

o principal agente das transformaes sociais, econmicas, polticas, territoriais,
jurdicas, tributrias, dentre outras que ocorrem em seu cotidiano.
O plano diretor um instrumento fundamental para a realizao da gesto

das polticas pblicas. Deve ser condizente com os anseios da sociedade e com o que
se prope o Poder Pblico quanto implementao da poltica local, seno, de nada
adiantar t-lo planejado e t-lo como instrumento de gesto.
A participao popular hoje um dos requisitos bsicos no processo de

planejamento e gesto de uma cidade. Esta participao deve estar presente nas
reunies do plano diretor, na elaborao dos planos plurianuais e oramentos
municipais, sob a forma de conselhos. Com a participao popular na gesto
municipal, pretende se alcanar um novo grau de conscincia e desenvolvimento
para as cidades mediante a tica, a democracia e a solidariedade.
2.3.5 Dimenso jurdica
A dimenso jurdica do plano diretor pode ser atestada na Constituio

Federal de 1988, no artigo 30, que trata da competncia dos municpios, mais
precisamente em seus incisos I (onde exprime que competncia do municpio
legislar sobre assuntos de interesse local.) e IV (onde expressa que o municpio
deve promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante
61
planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano), e

no artigo 182 dispe sobre a poltica urbana e confirmada com a Lei que
regulamenta esse ltimo artigo: o Estatuto da cidade, como j se expressou em
passagem anterior.
Com relao obrigatoriedade do Plano Diretor, o artigo 41 do Estatuto da

Cidade define que o plano obrigatrio nas cidades:
de mais de vinte mil habitantes;
integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas;
onde o Poder Pblico municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos

no 4 do art. 182 da Constituio Federal;
integrantes de reas de especial interesse turstico; e
inseridas na rea de influncia de empreendimentos ou atividades com

significativo impacto ambiental de mbito regional ou nacional.
Para Meirelles (2003)
A aprovao do plano diretor deve ser por lei, e lei com supremacia sobre
as demais, para dar preeminncia e maior estabilidade s regras e diretrizes
do planejamento. Da por que os Municpios podem estabelecer em sua
legislao quorum qualificado para aprovao ou modificao da lei do
plano diretor, infundindo, assim, mais segurana e perenidade a essa
legislao. Toda cautela que vise a resguardar o plano diretor de levianas e
impensadas modificaes aconselhvel, podendo a prpria Cmara
estabelecer regimentalmente um procedimento especial, com maior nmero
de discusses ou votao em duas ou mais sesses legislativas, para evitar
a aprovao inicial e suas alteraes por maiorias ocasionais. (p.520).
Juridicamente, obrigao do poder pblico local ordenar fsica e

socialmente seu territrio por intermdio do plano diretor, regulando o uso e a
ocupao do solo, bem como a execuo de construes, a instalao de
equipamentos e o exerccio de atividades que afetem a vida e o bem-estar da
comunidade urbana.
De acordo, ainda, com Meirelles (2003)
As atribuies municipais no campo urbanstico desdobram-se em dois

setores distintos: o da ordenao espacial, que se consubstancia no plano
diretor e nas normas de uso, parcelamento e ocupao do solo urbano e
urbanizvel, abrangendo o zoneamento, o loteamento e a composio
62
esttica e paisagstica da cidade; e o de controle da construo, incidindo

sobre o traado urbano, os equipamentos sociais, at a edificao particular
nos seus requisitos estruturais funcionais e estticos, expressos no cdigo
de obras e normas complementares. (p.517).
O Direito Municipal Brasileiro diz que a lei maior em um municpio, quando

se quer definir planos, aes e projetos, o plano diretor. Isto , nenhum outro plano
se sobrepe a ele. Meirelles (2003) confirma a afirmao de que o plano diretor a
lei maior em um municpio, quando expressa que
O plano diretor [...] o complexo de normas legais e diretrizes tcnicas para

o desenvolvimento global e constante do Municpio, sob os aspectos fsico,
social, econmico e administrativo, desejado pela comunidade local. Deve
ser a expresso das aspiraes dos municpios quanto ao progresso do
territrio municipal no seu conjunto cidade/campo. o instrumento tcnico-
legal definidor dos objetivos de cada Municipalidade, e por isso mesmo com
supremacia sobre os outros, para orientar toda atividade da administrao e
dos administrados nas realizaes pblicas e particulares que interessem
ou afetem a coletividade. (p.519)
Meirelles (2003), mais adiante, aduz ainda, que
O plano diretor no esttico, dinmico e evolutivo. Na fixao dos

objetivos e na orientao do desenvolvimento do Municpio a lei suprema
e geral que estabelece as prioridades nas realizaes do governo local,
conduz e ordena o crescimento da cidade, disciplina e controla as
atividades urbanas em benefcio do bem-estar social. (p.519).
A importncia da dimenso jurdica do plano diretor, se refere a sua

aprovao e implementao. Tudo o que for proposto pelo municpio no que diz
respeito s diretrizes urbanas (sociais, econmicas, polticas, territoriais etc.) deve
ser convertido em lei, para que sua implementao seja obrigatria para a
administrao municipal e os cidados.
A dimenso jurdica do plano diretor no municpio est na razo de no

poder haver atuao urbanstica sem imposio legal. Os objetivos, estratgias,
aes e projetos devem ser convertidos em lei com supremacia sobre as demais,
para dar preeminncia e maior estabilidade s regras e diretrizes do planejamento.
O Direito garante ainda que a implantao do plano diretor se faz pelos rgos e
agentes executivos municipais.
63
2.3.6 Dimenso tributria
Para Meireles (2003, p.151), os tributos so imposies legais e

compulsrias da Administrao sobre os administrados, para auferir recursos
financeiros. A receita pblica do municpio proveniente da sua arrecadao.
com o resultado financeiro do pagamento dos tributos que o Poder Pblico local
prover a cidade de bens e servios infra-estruturais importantes para a populao.
A obrigatoriedade do pagamento de tributos (impostos, taxas e

contribuies) para a populao se faz por lei tributria municipal. Em geral, a receita
municipal brasileira, alm da transferncia do Imposto sobre Circulao de
Mercadorias ICMS, feita pelo Governo estadual, e da transferncia do Fundo de
Participao dos Municpios FPM, procedida pelo Governo federal, ocorre por meio
das receitas tributrias prprias de cada municpio, definidas pela Constituio, quais
sejam: Imposto Predial e Territorial Urbano IPTU, Imposto sobre Servios de
Qualquer Natureza ISS e o Imposto sobre Transmisso Inter-Vivos ITBI.
Esses trs impostos so os que os municpios podem cobrar, mas sempre

devendo estabelecer regras para sua cobrana, sendo que, como devem ser
cobradas a partir da aprovao de uma lei, ho de ser propostas pela administrao
pblica e aprovadas pela Cmara Municipal.
Existe tambm a cobrana de taxas que correspondem prestao dos

servios pblicos, como, por exemplo, os servios de limpeza pblica, mas essas
taxas muitas vezes no so cobradas, pois a populao sempre se manifesta contra
o pagamento de mais uma. A Contribuio de Melhoria geralmente cobrada por
mdios e grandes municpios e serve para custear melhorias urbanas, como, por
exemplo, a pavimentao.
A soma dos impostos, taxas e contribuio de melhoria mais as

transferncias e, se houver, os emprstimos, o que constitui a receita da
municipalidade. vlido lembrar que o valor da receita da prefeitura deve ser igual
ao valor das despesas previstas no oramento anual.
64
A dimenso tributria do plano diretor vem do fato de ela ser uma lei, que
traz as diversas obrigaes a serem cumpridas pelo Poder Pblico local, e traz
alguns tributos atrelados a ele, como, por exemplo, o IPTU progressivo.
A Constituio Federal de 1988, em seu artigo 182, pargrafo 4, inciso II,

institui IPTU progressivo como penalidade ao proprietrio que possua terreno no
edificado, subutilizado ou no utilizado, caso este no promova seu adequado
aproveitamento. Em vista disso, o Estatuto da Cidade, a fim de regulamentar a
Constituio Federal, em seu artigo 7, fala da aplicabilidade do imposto para que a
funo social da cidade seja cumprida.
Portanto, se o Estatuto da Cidade traz em seu contedo este instrumento, e

o prprio Estatuto transfere a responsabilidade de administrar a poltica de
desenvolvimento e expanso urbana para o plano diretor, fica evidente que o plano
diretor tem uma dimenso tributria, na medida em que este contempla instrumentos
que podero contribuir para o aumento da receita municipal.
2.3.7 Dimenso territorial
A dimenso territorial a mais clara de todas as que um plano diretor tem.

Como se define por ser instrumento que orienta o desenvolvimento e a expanso da
cidade, a dimenso territorial condensa as outras dimenses por meio das diretrizes
fsico-territoriais.
A conteno e expanso de uma cidade, mediante seu limite urbano; o

zoneamento de seus usos quando da localizao de centros de trabalho,
equipamentos de educao e sade, espaos pblicos; da permisso para a
construo de indstrias; das infra-estruturas; como ampliao do sistema de
abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, a preservao do meio ambiente,
proposio e/ou alargamento do sistema virio; os ndices e parmetros urbansticos
para reformas e construes; a obrigatoriedade no pagamento de impostos relativos
cidade etc. perpassam todas as dimenses anteriormente mencionadas, mas
dependem de um desenho, de uma organizao territorial para que seu
cumprimento possa ser materializado.
65
O prprio Estatuto da Cidade, quando da aplicao de alguns de seus

instrumentos, necessita ter tais instrumentos mapeados para que haja sua aplicao.
o caso de instrumentos como o parcelamento, edificao ou utilizao
compulsria, direito de preempo, a outorga onerosa, as operaes urbanas
consorciadas, o estudo de impacto de vizinhana, alm de outros instrumentos no
detalhados no corpo da lei regulamentar o Estatuto da Cidade mas que
necessitam de uma delimitao territorial, como o caso das Zonas Especiais de
Interesse Social ZEIS, do tombamento de imveis ou de mobilirio urbano, da
instituio de unidades de conservao e da regularizao fundiria. Estes
instrumentos do Estatuto da Cidade s sero implementados verdadeiramente se,
no plano diretor, eles estiverem identificados, isto , se estiverem delimitando as
reas em que sero aplicados.
Outra questo relacionada dimenso territorial do plano diretor diz respeito

Lei Federal N6.766, de19 de dezembro de 1979, que dispe sobre o
parcelamento do solo urbano. O parcelamento algo indispensvel em qualquer
territrio. De acordo com esta Lei, em seu artigo 3, Somente ser admitido o
parcelamento do solo para fins urbanos em zonas urbanas ou de expanso urbana,
assim definidas por lei municipal. Entende-se que esta lei municipal o plano
diretor, entretanto, o Estatuto da Cidade observa que somente municpios de mais
de 20.000 habitantes necessitam ter planos diretores, deixando margem territrios
urbanos, que so loteados, muitas vezes, de maneira inapropriada.
Nessa perspectiva da dimenso territorial, o primeiro passo que a cidade

tem a dar conhecer sua estrutura territorial. No adianta se valer dos instrumentos
do Estatuto da Cidade, nem de parmetros urbansticos ideais, se a cidade no
conhecida por seus cidados e gestores.
A necessidade de se ter uma cartografia atualizada da cidade, alm de um

cadastro dos imveis e de um setor administrativo, que seja responsabilizado pelo
planejamento urbano, a primeira condio para que a estrutura territorial dessa
cidade seja conhecida para que possa ser planejada de forma precisa.
A dimenso territorial, portanto, a sntese de todas as outras dimenses do

plano diretor, pois nela que se encontram as respostas de todas as diretrizes
66
propostas, pelas dimenses institucional, econmica, social, poltica, jurdica e

tributria. Ela a responsvel pelo novo objetivo do plano diretor, institucionalizado
pelo Estatuto da Cidade, que ser a lei maior no que diz respeito poltica urbana,
deixando de ser mero instrumento de controle do uso do solo para se tornar um
instrumento que busca o desenvolvimento sustentvel das cidades brasileiras, por
meio da garantia da funo social da cidade e da sociedade.
Como dimenso-sntese de um plano diretor, a dimenso territorial muitas

vezes pode confundir o prprio plano diretor com o zoneamento. Essa confuso
deve ser desfeita. Plano diretor e zoneamento no tm o mesmo significado. Esse
ltimo o zoneamento uma parte da dimenso territorial do plano diretor.
Na lio de Villaa (2005),
Desde que a idia de Plano Diretor surgiu no Brasil, h sete dcadas, no

se tem notcia de uma cidade brasileira, uma administrao municipal
sequer, que tenha sido minimamente pautada, mesmo que por poucos
anos, por um Plano Diretor com um nvel de abrangncia, ambies,
objetivos que ultrapassem significativamente os do zoneamento. (p.17).
Essa afirmao, ainda que seja comprovada, no de maneira nenhuma

justificativa para que o plano diretor no assuma sua real condio: de um
instrumento supremo com relao poltica urbana de um municpio. Entende-se
que a dimenso territorial a representao-sntese de todas as outras dimenses
aqui detalhadas.
2.4 O plano diretor como instrumento de gesto da cidade
Planejar e gerir com a implementao dos planos diretores, como um

instrumento eficaz para a gesto urbana, sem dvida nenhuma buscar maior
desenvolvimento urbano, isto , maior desenvolvimento social, econmico, poltico e
espacial, trazendo assim a melhoria da qualidade de vida urbana e a justia social.
Uma cidade, a partir da aplicabilidade do plano diretor, pode ser bem gerida
a partir do momento em que ele reconhecido e referendado pelo cidado e pelo
gestor. nele que esto as diretrizes para solucionar questes referentes s
67
E por isso que sua elaborao (planejamento) e sua implementao

(gesto) obrigam-se a participao. O plano diretor uma forma de exerccio da
cidadania, pois representa um pacto social de desenvolvimento entre governantes e
governados. vlido ressaltar que as dimenses do plano diretor devem ser
conhecidas, mediante essa participao popular, pois seu entendimento possibilita o
gestor municipal implement-las com maior facilidade.
O plano diretor, no entanto, no deve ser visto como um milagre da gesto.

visto que ele passa por um processo de mitificao, segundo o qual toda cidade
quer ter um plano diretor. Atualmente parece estar na moda elaborar plano diretor.
No se tem ateno com sua implementao.
Como garantir que as pessoas que participaram de sua elaborao faam

com que ele seja cumprido? Como garantir que interesses particulares no vo se
sobrepor a ele? Ser que os conselhos municipais iro resolver estas questes?
Como os prefeitos iro gerir os municpios, na sua implantao? Ser que os novos
prefeitos daro continuidade sua implementao? As cidades so dinmicas; como
o plano diretor se comportar no contexto desse dinamismo?
O plano diretor deve ter como objetivo fundamental cumprir a funo social,
de forma a garantir melhor qualidade de vida aos cidados brasileiros, podendo
constituir instrumento de planejamento, e, sobretudo, de gesto para o
estabelecimento da eficcia da funo de propriedade das cidades.
O plano diretor hoje um instrumento de planejamento e gesto que todos

os cidados querem para suas cidades, mas que exige enorme esforo de
governantes e governados, sobretudo no momento em que os rearranjos liberais na
economia, no mbito mundial, procuram substituir a ao planejada do Estado pela
mo invisvel do mercado.
O Estatuto da Cidade instituiu uma carncia de 05 (cinco) anos para que os

municpios brasileiros regularizassem sua situao relativa elaborao dos seus
planos diretores. Prev-se, portanto, que, at o final de 2006, os municpios
brasileiros estejam planejados e geridos dentro dos preceitos do Estatuto da Cidade,
que ainda orienta que o plano diretor dever ser revisado a cada 10 (dez) anos, no
intuito de acompanhar a dinmica social e absorver as transformaes que
68
certamente surgiro. Isso significa, enfim, que o plano diretor um instrumento

dinmico que deve ser atualizado para acompanhar o desenvolvimento urbano, mas
o Estatuto da Cidade, a fim de garantir seu cumprimento, no apresenta nenhuma
sano ao municpio quanto a sua existncia ou no.
O Brasil, portanto, comea a perceber que s chegar ao nvel de

desenvolvimento desejado a partir da implementao de planejamento e gesto
adequados e viveis para suas cidades. Espera-se que, com isto, suas cidades
possam ser reconhecidas como atraentes economicamente, ambientalmente
saudveis e socialmente justas, ou seja, um lugar para viver bem.
Nos captulos seguintes, procurou-se levar as referncias tericas aqui

enfatizadas para um campo prtico, a Cidade de Fortaleza. Estudar-se- a evoluo
do planejamento urbano em Fortaleza, primeiramente usando um diagnstico da
situao atual, e, posteriormente, pela anlise dos planos urbansticos, sempre
respaldados pelas variveis metodolgicas aqui apresentadas as dimenses
institucional, econmica, social, poltica, jurdica, tributria e territorial.
69
3 SOBRE A CIDADE DE FORTALEZA
Para que o planejamento da Cidade de Fortaleza seja compreendido e para

saber se o planejamento foi implementado e serviu como instrumento de gesto,
preciso, primeiramente, que se fale sobre aspectos importantes que fazem desta
cidade a quarta em populao do Pas, o destino turstico mais visitado no Brasil no
ano de 2005, localizada entre as cidades do pas com maior desigualdade de renda.
Portanto, este captulo abordar a situao atual de Fortaleza, por

intermdio das variveis indicadas na metodologia, ou seja, este captulo
contextualizar Fortaleza diante das dimenses institucional, econmica, social,
poltica, jurdica, tributria e territorial. Aps a contextualizao da situao atual,
cada dimenso traz algumas recomendaes sobre como o plano diretor deve
interferir nestas dimenses.
No lugar de se iniciar a contextualizao de Fortaleza pela dimenso

institucional, finalizando com a territorial, tanto neste captulo, como nos seguintes,
optou-se por comear a caracterizao pela dimenso territorial, seguida pelas
dimenses econmica, social, poltica, jurdica, tributria e, por fim, a dimenso
institucional, para que haja melhor compreenso por parte do leitor.
3.1 Fortaleza e sua dimenso territorial
A dimenso territorial constitui a de maior importncia do plano diretor,

porque nela que todas as outras so materializadas. Ser apresentada uma viso
geral do territrio quanto situao de Fortaleza no que se refere ao uso do solo,
sistema virio e meio ambiente.
3.1.1 Uso do solo
A Capital do Estado do Cear hoje o ncleo de uma regio metropolitana,

composta por 13 municpios: Aquiraz, Eusbio, Pacajus, Horizonte, Chorozinho,
Guaiba, Pacatuba, Itaitinga, Maracana, Maranguape, Caucaia, So Gonalo do
Amarante (mapa 2-3).
70
71
72
A estrutura urbana de Fortaleza teve incio com a ocupao de reas

prximas aos riachos Jacarecanga e Paje, onde hoje se encontra o bairro Centro
(foto 1). Desse ponto, a cidade cresceu atravs de eixos de penetrao radio-
concntricos, que a expandiram a lugares mais distantes.
O uso e a ocupao do solo dessa estrutura urbana podem ser

caracterizados a partir dos quadrantes leste, oeste e sul. Na zona leste, incluindo-se
o bairro Centro, localizam-se as reas de comrcio e servios, alm da populao de
alta renda, ao oposto das zonas oeste e sul. Essa caracterizao (talvez) originou-se
a partir da implantao da ferrovia no Municpio (foto 2). O chamado ramal sul sai da
estao central, no bairro Centro, e atravessa o Municpio no sentido sul e divide a
cidade ao meio (leste-oeste), tornando-se uma barreira fsica e social (mapa 4).
O padro de uso e ocupao diferenciado caracteriza-se pela intensa

verticalizao nos bairros da Aldeota, Meireles, Mucuripe, Varjota e Coc (foto 3-4),
diferentemente do restante da cidade (mapa 5). As novas reas de expanso esto
cada vez mais se expandindo ao leste, chegando a ultrapassar as fronteiras de
Fortaleza em direo aos Municpios de Eusbio e Aquiraz, onde a estrutura urbana
se diferencia, especialmente em relao habitao, atravs de condomnios
horizontais (foto 5).
3.1.2 Sistema virio
O sistema virio na cidade de Fortaleza formado por vias expressas,

coletoras, arteriais e locais. A configurao da malha viria da Capital cearense,
desde sua origem, obedece estrutura radio-concntrica e constitui os principais
eixos de ligao entre a zona urbana e municpios vizinhos (mapa 6).
As principais vias da cidade interligam os bairros Centro-Mucuripe, Centro-

Antnio Bezerra, Centro-Parangaba, alm de ligar ao prolongamento ao longo das
rodovias BR-116, BR-220, BR-222, CE-040, CE-060 e CE-065 (foto 6).
Fortaleza possui a terceira frota de veculos do pas, segundo o IBGE/2000.

Suas vias so estreitas e, por falta de controle no uso e na ocupao do solo,
invivel o alargamento destas, tornando o sistema insuficiente.
73
Foto: Espao Plano Arquitetura Foto: Espao Plano Arquitetura
foto 1 Riacho Paje foto 2 Ramal ferrovirio oeste
Foto: Maria gueda Muniz Foto: Maria gueda Muniz
foto 3 Processo de verticalizao da zona leste foto 4 rea residencial na zona oeste
Foto: Mariana Gomes Foto: Natasha Maximus
foto 5 Condomnio horizontal em Messejana foto 6 Av. Jos Bastos

74
75
76
77
3.1.3 Meio ambiente
O sistema hdrico de Fortaleza constitudo pelo oceano Atlntico e pelos

rios Cear, Maranguapinho e Coc, riachos, lagoas e audes, dos quais se
destacam os riachos Jacarecanga, Paje, Macei/Papicu, do Tauape; as lagoas do
Mondubim, de Messejana, de Parangaba, do Mel, do Parangabussu, do Opaia; e os
audes Joo Lopes e Jangurussu, dentre outros, os quais amenizam as condies
trmicas em dias de sol forte e fazem parte do sistema de drenagem (foto 7-8-9).
Os rios Cear, Maranguapinho e Coc so importantes estruturadores do

processo de urbanizao de Fortaleza (mapa 7). O rio Cear apresenta um cenrio
de extrema beleza, principalmente nas proximidades de sua foz, embora parte de
suas margens seja ocupada indevidamente (foto 10). O rio Maranguapinho tambm
possui reas de ocupao indevida e causa grandes problemas cidade, no perodo
chuvoso (foto 11). No rio Coc, as reas de ocupao ilegal se diferenciam dos
demais, pois suas margens tanto so ocupadas pela populao de baixa renda,
quanto pela populao mais abastada (foto 12).
Entende-se que o reconhecimento do territrio por meio da anlise de suas

caractersticas a primeira aproximao a ser feita no planejamento de uma cidade.
Caractersticas como essas so primordiais, por exemplo, na escolha de reas para
investimento por parte de grupos investidores quando da implantao de indstrias,
equipamentos de comrcio, lazer e entretenimento, turismo e moradia.
O plano diretor deve estar atento a essas caractersticas tambm, pois a

deciso quanto destinao de reas especficas para a localizao dessas
atividades e equipamentos depende muito da observao delas.
Um plano diretor consistente e consciente no que diz respeito ao

ordenamento de uma cidade, para que ela possa exercer sua funo social, dever
tambm levar em considerao sua estrutura urbana, as vias histricas e sua
importncia no cotidiano do sistema virio. Deve tambm considerar as formas de
parcelamento e loteamento, que diferem de acordo com o local em que esto
situados e com as caractersticas socioeconmicas da populao.
78
79
Inserir mapa 5
Foto: Espao Plano Arquitetura Foto: Natasha Maximus
foto 7 Oceano Atlntico vista da cidade foto 8 Lagoa de Parangaba
Foto: Mariana Gomes Foto: Maria gueda Muniz
foto 9 Lagoa de Messejana foto 10 Rio Cear
Foto: Maria gueda Muniz Foto: Mariana Gomes
foto 11 Rio Maranguapinho foto 12 Rio Coc

80
3.2 Fortaleza e sua dimenso econmica
A situao atual de Fortaleza, no que se refere dimenso econmica ser

tratada mediante as atividades econmicas existentes atualmente na cidade, ao
nvel de emprego e renda da populao e a situao das finanas pblicas
municipais.
3.2.1 Atividade econmica
A economia de Fortaleza, atualmente, basicamente vocacionada para o

setor de comrcio e servios. a partir de 1990 que Fortaleza experimenta um
processo descentralizao de atividades comerciais e de servio. Tais atividades
so localizadas nos bairros Centro, Praia de Iracema, Aldeota, Meireles, Montese,
Parangaba, Antnio Bezerra, Seis Bocas e Messejana (mapa 8).
Em 1999, a iniciativa privada, juntamente com instituies governamentais e

no-governamentais, elaboraram um Plano Estratgico da Regio Metropolitana de
Fortaleza, PLANEFOR. Este no chegou a ser totalmente implementado em virtude
das dificuldades dos demais municpios pertencentes RMF em acompanhar o ritmo
de crescimento de Fortaleza que, no ano 2000, representou 42,8% do Produto
Interno Bruto, PIB do Estado do Cear, segundo dados do Instituto de Planejamento
do Estado do Cear, IPLANCE, alm de gerar cerca de 1/3 dos empregos do estado.
O PLANEFOR elegeu cinco estratgias de desenvolvimento, quais sejam:
Estruturar e desenvolver uma regio metropolitana integrada.
Promover e consolidar uma regio empreendedora e competitiva.
Priorizar a educao para o desenvolvimento humano.
Integrar e fortalecer uma sociedade solidria e gesto compartilhada.
Preservar e potencializar a cultura, identidade e auto-estima da populao.
a partir deste perodo tambm que o setor de servios impulsionado pelo

turismo. Fortaleza, rota area e martima mais curta entre o Brasil e Europa
credencia-se como porto internacional areo e martimo do turismo.
81
82
Atualmente, o turismo representa uma fonte geradora de renda em

ascenso. A ampliao do Pinto Martins, transformado em aeroporto internacional, e
a inaugurao de vos para Europa (Portugal, Espanha e Itlia) e Estados Unidos
(Miami), alm de vos para pases da Amrica do Sul (Argentina e Chile), vem
consolidar ainda mais a cidade como destino turstico internacional.
Segundo a Secretaria de Turismo do Estado do Cear, SETUR, Fortaleza

o destino turstico mais visitado do Brasil, fazendo com que a cidade de Fortaleza
receba investimentos pblicos relacionados a esta atividade, como o Centro Drago
do Mar de Arte e Cultura, a Ponte Metlica, o Centro Multifuncional de Feiras e
Eventos e o Museu das guas (projetado pelo arquiteto Oscar Niemeyer). Esses
dois ltimos esto em estudos para sua viabilizao e implantao (foto 13).
A iniciativa privada local, nacional e internacional investe cada vez mais no

setor de turismo. Isso pode ser comprovado com a ampliao da rede de hotis e a
oferta de servios mais especializados, principalmente relacionados oferta de bens
de lazer e cultura.
Os shoppings centers, alm da zona central, tambm so responsveis pela

da atividade comercial. Em Fortaleza, destacam-se sete grandes shoppings centers:
o Center Um, o Iguatemi, o North Shopping, o Shopping Aldeota, o Shopping Del
Paseo e o Shopping Benfica (foto 14-15).
No que se refere s atividades industriais, a partir de 1964, ano em que foi

implantado o distrito industrial de Fortaleza, no hoje municpio de Maracana, houve
significativa diminuio deste tipo de atividade em Fortaleza, permanecendo
somente a rea industrial do Mucuripe, pois tais indstrias necessitam desenvolver
suas atividades junto rea porturia de Fortaleza e algumas indstrias na zona
oeste (foto 16).
Com a construo do Complexo Industrial e Porturio do Pecm, entretanto,

no final da dcada de 1990, situado no Municpio de So Gonalo do Amarante, e
com as atividades porturias sendo transferidas para o novo porto, a tendncia
que as indstrias situadas no bairro do Mucuripe sejam relocadas para a rea do
novo porto.
83
Existem vrias indstrias de pequeno e mdio porte, distribudas na Cidade,

entretanto, merecem destaque as indstrias relacionadas confeco. Em
Fortaleza, concentram-se inmeras indstrias especializadas em vesturio. Para
comprovar essa atividade econmica, merecem ser citados a avenida Monsenhor
Tabosa (uma avenida com cerca de 3km de lojas, que comercializam confeces,
calados, acessrios em couro e artesanato, produzidos pela indstria local), o
Mercado Central e a EMCETUR (que comercializam artesanato produzido em todo o
Estado) (foto 17-18).
Vale ressaltar que todas estas ncoras econmicas citadas tiveram papel
fundamental na composio e expanso da estrutura da cidade e sempre vieram
antes de um planejamento, e, para que sua implantao fosse permitida, teve que se
modificar a legislao urbana da poca.
3.2.2 Emprego e renda
Problemas como carncia de mo-de-obra especializada para trabalhar com

o setor turstico internacional, que exige formao do profissional e at a fluncia em
outro idioma, problemas com a prostituio, sobretudo com a prostituio infantil e
juvenil, insegurana para os turistas e para a populao, falta de qualidade em
produtos ditos da terra e do artesanato local, especulao imobiliria e desrespeito
legislao urbanstica no que diz respeito construo de hotis e edifcios de
apartamentos destinados ao turista, so caractersticos na cidade.
O setor que mais emprega em Fortaleza , primeiramente, o setor de

servios vindo, em seguida o setor de comrcio e a Administrao pblica federal,
estadual e municipal (mapa 9). A desigualdade de renda uma realidade. Fortaleza
a dcima entre as capitais brasileiras e a segunda dos estados do Nordeste, com
maior desigualdade de renda. A renda mdia da populao de Fortaleza, no ano de
2000, de acordo com os dados do IBGE, foi de 5,61 salrios mnimos (mapa 10).
A Fortaleza pobre e miservel est estimada em 20% da populao,

segundo o relatrio do Banco Mundial, de junho de 1999, o que corresponde a mais
de 400 mil pessoas com renda mensal per capita de at R$ 65,00. Em 2003,
segundo dados da Pesquisa Direta do Instituto de Desenvolvimento Tecnolgico,
IDT, a Populao Economicamente Ativa PEA era de 962.420 habitantes.
84
Foto: Espao Plano Arquitetura Foto: www.arcoweb.com.br
foto 13 Centro Drago do Mar de Arte e Cultura foto 14 Shopping Iguatemi
foto 15 North Shopping foto 16 rea industrial na zona oeste da cidade
foto 17 Mercado Central centro histrico foto 18 EMCETUR centro histrico

85
86
87
3.2.3 Finanas pblicas
No que diz respeito s finanas, para 2007, de acordo com a Secretaria de

Planejamento do Municpio de Fortaleza, SEPLA, Fortaleza receber do Fundo de
Participao dos Municpios FPM R$ 408.800.000,00 e ter uma receita total de
R$ 2.698.300,00, provenientes de impostos, taxas e outras transferncias e receitas
de capital.
De acordo com o oramento para 2007, os setores de educao e sade

sero privilegiados, assim como as reas de urbanismo e habitao, alm, claro,
das despesas correntes, referentes a pessoal e encargos sociais. J em relao aos
investimentos, em 2007, dever ser superior ao de 2006. Espera-se em 2007 investir
cerca de R$ 513.230.000,00, contra os R$ 105.300.000,00 investidos em 2006.
A economia um fator muito importante numa cidade, no s pela gerao

de emprego e renda, como tambm na implementao de polticas pblicas. pela
boa gesto das finanas pblicas que uma cidade pode implementar projetos que
venham servir para o desenvolvimento de sua populao.
Para se planejar e investir em uma metrpole, deve-se pensar nos

municpios situados na sua rea de influncia. necessrio, portanto, que os
municpios participantes de regies metropolitanas sejam planejados de forma a
descobrir-se a importncia de cada um para o desenvolvimento da regio.
Muitas vezes, enquanto a iniciativa privada cria formas de empreendimentos

tursticos, por meio de aes pontuais ignorando o planejamento municipal, a cidade
toda objeto dessas aes, pois no foi preparada para receb-los.
Se no plano diretor a implantao de tais equipamentos fosse prevista, a

cidade poderia se adiantar e prevenir os impactos negativos destes
empreendimentos no que se refere ao sistema virio e aos transportes pblicos,
segregao socioespacial, especulao imobiliria, desobedincia legislao
urbana etc., alm de potencializar os impactos positivos na cidade (oferta de
emprego, lazer e entretenimento, desenvolvimento econmico etc.).
88
3.3 Fortaleza e sua dimenso social
A dimenso social de um territrio composta por seus habitantes, suas

caractersticas, e pela forma como se distribuem as infra-estruturas e os servios
pblicos no espao definido por seus limites territoriais. Portanto, importante
verificar como a cidade se fez em termos populacionais e como vive sua gente.
3.3.1 Demografia
Fortaleza, segundo o IBGE, possua no ano 2000 uma populao de

2.141.402 habitantes, cerca 30% dos habitantes do Estado do Cear, que possui
184 municpios. A populao fortalezense considerada jovem, pois, 631.612
habitantes esto na faixa etria de zero a 14 anos e 636.435 habitantes tm entre 15
e 29 anos, cerca de 60% dos fortalezenses, sendo a maioria composta por
mulheres, que representam 53,20% da populao.
As estimativas populacionais do IBGE de agosto de 2006 do conta de que

Fortaleza possui 2.416.930 habitantes, quarta maior cidade do Pas em demografia,
e ser a terceira, em 2010, segundo prognsticos (mapa 11). O fato de a cidade de
Fortaleza chegar ao ano 2010 com o ttulo de terceira capital do Pas em populao
enseja preocupao e o descrdito quanto ao seu futuro, pois o mercado de trabalho
no tem como absorver a Populao Economicamente Ativa PEA.
3.3.2 Infra-estrutura e servios pblicos
No que diz respeito infra-estrutura e aos servios pblicos, a seguir so

trazidos indicadores sobre habitao, transporte pblico, saneamento bsico, coleta
e destino final de resduos slidos, energia e telecomunicaes, sade, educao,
segurana pblica, lazer e cultura.
3.3.2.1 Habitao
Segundo levantamento da Defesa Civil da Prefeitura Municipal de Fortaleza,

no ano de 2000, no que se refere situao habitacional, existem em Fortaleza
17.602 famlias morando em reas de risco e, 353.925 pessoas residindo em reas
subnormais (mapa 12).
89
90
91
Os bairros mais necessitados, no que se refere moradia, so Jangurussu e

Passar, sendo que a maior quantidade de reas subnormais encontra-se nos
bairros Papicu, Geniba, Barra do Cear, Granja Lisboa, Siqueira e Mondubim
(foto 19-20). Por outro lado, a especulao imobiliria avana nos bairros da
Aldeota, Meireles, Varjota, Mucuripe, Papicu, Coc. Nessa rea predominam
habitaes para a populao de alta e mdia renda (foto 21-22).
3.3.2.2 Transporte pblico
O transporte pblico realizado pelo Sistema Integrado de Transportes de

Fortaleza, SIT-FOR, composto por linhas de nibus integradas aos terminais de
transporte pblico (foto 23). Vans e topics fazem parte do sistema alternativo de
transporte, entretanto o transporte clandestino de passageiros recorrente. O
transporte ferrovirio de passageiros ocorre no mbito intermunicipal, para os
Municpios de Caucaia e Maracana (mapa 13).
Est em lenta implantao o metr de Fortaleza, que ser composto dos

ramais sul que far o transporte de passageiros do centro de Fortaleza ao
municpio de Pacatuba , o oeste, ligando o centro de Fortaleza ao Municpio de
Caucaia e o leste, ligando o centro zona leste.
3.3.2.3 Saneamento bsico
A rede de abastecimento de gua da Cidade de Fortaleza atende a cerca de

458.819 domiclios. Em 2000, segundo dados da Companhia de gua e Esgoto do
Estado do Cear, CAGECE, concessionria que distribui a gua, Fortaleza contava
com 96% de cobertura de abastecimento de gua (mapa 14).
No ano de 2000, de acordo com o censo do IBGE, dos 526.079 domiclios

da cidade de Fortaleza, 509.079 possuam esgotamento sanitrio, sendo, que
destes, 54% possuam ligaes com a rede geral de esgotamento sanitrio. Hoje,
em decorrncia do ao projeto SANEAR, 64% de Fortaleza encontram-se saneadas
(mapa 15).
No que se refere a drenagem, a cidade, principalmente, no perodo chuvoso,

se ressente de um sistema de drenagem eficiente, especialmente na periferia, onde
ocorrem vrios alagamentos.
92
93
94
95
3.3.2.4 Coleta e destino final de resduos slidos
Segundo a Empresa de Limpeza e Urbanizao de Fortaleza, EMLURB, o

total de lixo coletado em Fortaleza no ano de 2002 foi de 1.112.755 toneladas.
Desse total, 521.385 toneladas correspondem coleta de lixo domiciliar. Nos bairros
perifricos, inexiste coleta sistemtica de lixo (foto 24). O lixo coletado levado ao
aterro sanitrio, implantado em consrcio com o Municpio de Caucaia (mapa 16).
3.3.2.5 Energia e telecomunicaes
No ano de 2002, segundo a Companhia de Eletricidade do Cear

COELCE, Fortaleza possua 660.948 consumidores que consumiram 2.371.007kw
de energia no ano de 2002. A cidade possui um parque de energia elica,
responsvel por parte da energia fornecida.
No que se refere s telecomunicaes, Fortaleza tem cobertura total em

telefonia fixa e mvel. Os telefones pblicos esto localizados sempre em pontos
estratgicos. Em Fortaleza h 24 emissoras de rdio, sendo a maioria com
freqncia modulada, FM. As imagens televisivas chegam a Fortaleza com
transmisso via cabo, o que facilita a propagao da web. Em relao internet,
Fortaleza situa-se internacionalmente como ponto onde as redes virtuais se cruzam.
3.3.2.6 Segurana pblica
Com o crescimento urbano desordenado e, por conseguinte, a desigualdade

na distribuio de renda, a cidade tornou-se palco de assaltos, muitas vezes
seguidos de morte, alm de outros episdios de violncia. O turismo trouxe a
prostituio, e, pior, a prostituio infantil. Junto a isso, o trfico de drogas, tambm
se tornou um dos principais problemas, j que a cidade faz parte de rotas
internacionais tanto martimas como areas.
3.3.2.7 Sade
Fortaleza possui hospitais pblicos nos principais bairros, sendo o Instituto

Dr. Jos Frota IJF o responsvel pelo atendimento traumatolgico no contexto
estadual. H postos de sade instalados na maioria dos bairros, mas no suprem
demanda, em virtude da falta de instrumentos e / ou pessoal qualificado.
96
foto 19 Ocupao espontnea s margens do foto 20 Ocupao espontnea na antiga zona

canal industrial da av. Francisco S
Foto: Alexandre Lnngren Foto: Alexandre Lnngren
foto 21 Av. Beira-Mar foto 22 Praia do Futuro viso geral
Foto: Natasha Maximus Foto: Gisele Gerson
foto 23 Terminal de transporte pblico Siqueira foto 24 Antigo aterro lixo de Fortaleza
97
98
Em 2002, segundo dados da Secretaria Municipal de Sade SMS, a

mortalidade infantil considerada alta, se comparada a pases desenvolvidos. Com
as doenas, a incidncia de tuberculose continua crescente e preocupante.
Segundo a SMS, as doenas mais recorrentes podem ser classificadas como
doenas da pobreza, ou seja, enfermidades ligadas a privaes pelas quais, uma
populao pobre passa.
3.3.2.8 Educao
Apesar de ser a quarta capital do Pas em populao, o nvel educacional do

fortalezense deixa a desejar. Cerca de 15% da populao ainda de analfabetos e
menos de 5% possuem nvel superior completo. As escolas de Ensino Fundamental
atendem a demanda exigida, porm sua qualidade precisa ser melhorada.
Recentemente, foram criados os Liceus de Artes e Ofcios, para jovens que

esto no Ensino Mdio, onde, alm da educao formal, so oferecidos cursos
tcnicos profissionalizantes. Alm destes, h os ABCs, escolas de apoio ao Ensino
Fundamental e Mdio que proporcionam o ensino da informtica, artes e esportes.
Quanto ao Ensino Superior, alm das universidades pblicas (Universidade Federal
do Cear UFC e Universidade Estadual do Cear UECE e o Centro Federal de
Educao Tecnolgica CEFET), nos ltimos anos, a quantidade de universidades
particulares aumentou de forma progressiva.
3.3.2.9 Lazer
O lazer da populao residente em Fortaleza, e com baixo poder aquisitivo,

feito nas praias, parques e praas (foto 25). Dentre os parques urbanos de Fortaleza,
destaca-se o Parque Ecolgico do Coc que, com quase 500ha, tido com o maior
parque urbano da Amrica Latina.
O bairro que possui mais reas verdes, destinadas ao lazer e recreao da

populao, ainda o Centro. Nos bairros da periferia de Fortaleza, o lazer
sacrificado pela falta ou mesmo degradao das praas, alm da falta de segurana
pblica. Muitos desses espaos na periferia, quando existem, servem de palco para
briga de gangues, em face da segregao social e espacial (foto 26).
99
3.3.2.10 Cultura
A formao e a consolidao tardia no contemplaram Fortaleza com a

riqueza arquitetnica de outras cidades brasileiras. Pelo mesmo motivo, a ocupao
tardia, a cidade deixou de viver importantes ciclos econmicos. Fato que explica o
reduzido acervo de bens artsticos e culturais importantes descaracterizao dos
imveis do Centro da cidade, no intuito de transform-los em locais para o comrcio.
Os edifcios histricos de Fortaleza esto em sua maioria no Centro. So de

estilo ecltico e datam do final do sculo XIX e incio do sculo XX, e constituem
edificaes que simbolizavam o poder local (militar, municipal e eclesistico) daquela
poca (foto 27). Algumas edificaes mais recentes de estilo art dco e alguns
exemplares de arquitetura moderna tambm tm importncia para o patrimnio
arquitetnico (foto 28).
Recentemente, a Igreja do Seminrio da Prainha foi tombada pelo Estado

(foto 29). Outros edifcios encontram-se em decurso de tombamento municipal,
como a antiga Alfndega, o antigo Mercado Central, o Quartel da 10. Regio Militar,
o antigo Palcio do Bispo, o edifcio da Associao Comercial, o Parque da Criana
e a Igreja do Patrocnio, situados no Centro (foto 30).
Planejar no uma tarefa simples. Implantar infra-estrutura e os servios

adequados s necessidades da populao um dos principais desafios encontrados
pelo Municpio. Sem a infra-estrutura adequada, fica difcil atrair investimentos, os
quais aumentariam o mercado de trabalho. A falta de infra-estrutura faz com que o
turista opte por outros destinos que lhes proporcionem mais atrativos e menos
problemas, e, principalmente, dificulta o acesso a populao aos bens e servios.
O planejamento, em sua dimenso social, deve dar importncia

primeiramente demografia, visto que dados demogrficos so indicadores
fundamentais para a elaborao de um plano diretor, que promova polticas pblicas
eficientes, por intermdio da implementao dos instrumentos do Estatuto da
Cidade, como, por exemplo, as ZEIS, a outorga onerosa, operaes urbanas
consorciadas, dentre outros.
100
foto 25 Praa do Ferreira foto 26 Parque do riacho Paje
foto 27 Fortaleza de Nossa Senhora de Assuno foto 28 Residncia arquitetura ecltica
Foto: Espao Plano Arquitetura Foto: www.fortaleza.ce.gov.br
foto 29 Seminrio da Prainha foto 30 Antigo palcio do Bispo

101
3.4 Fortaleza e sua dimenso poltica
Fortaleza hoje administrada pela prefeita Luiziane Lins, do Partido dos

Trabalhadores PT e, tem como vice-prefeito, Carlos Veneranda, do Partido
Socialista Brasileiro PSB.
Segundo dados do Tribunal Regional Eleitoral TRE, em 2002, o nmero de

eleitores em Fortaleza representava cerca de 50% da populao e 75% destes,
compostos por pessoas com grau de instruo inferior ao Ensino Mdio completo.
Politicamente, a gesto democrtica em Fortaleza exercida por meio de

entidades sociais. De acordo com o Cadastro de Entidades Sociais da Secretaria do
Trabalho e Ao Social do Estado do Cear, em 2001, havia cerca de 1.500
entidades, entre associaes comunitrias, fundaes e ONGs. Atualmente, a
participao popular implementada nas aes governamentais, principalmente no
que se refere elaborao do plano plurianual, do oramento municipal e do plano
diretor.
A partir do Estatuto da Cidade, a gesto democrtica, com a participao

popular, uma premissa bsica do planejamento. A participao popular direito e
dever da populao, para que aes previstas no planejamento sejam por ela
respaldadas. E a dimenso poltica do plano diretor est demonstrada quando da
participao popular.
3.5 Fortaleza e sua dimenso jurdica
A Lei Orgnica de Fortaleza a principal legislao do Municpio e dispe

sobre sua competncia; acerca da organizao dos poderes; atribuies da Cmara
Municipal, prefeito e vice-prefeito; estrutura administrativa municipal, tributao e
oramento; ordem econmica e social; poltica urbana; meio ambiente; cincia e
tecnologia; educao e cultura; sade; e desporto, lazer e turismo.
Dentro do captulo que se refere poltica urbana, segundo a lei Orgnica

(Fortaleza, 1990b)
Art. 157. O Municpio elaborar o seu plano diretor de desenvolvimento

urbano integrado, nos limites da competncia municipal, considerando a
habitao, o trabalho e a recreao com atividades essenciais vida
102
coletiva, abrangendo em conjunto os aspectos econmico, social,

administrativo e fisico-espacial nos seguintes termos:
I no tocante ao aspecto econmico, o plano dever inscrever disposies
sobre o desenvolvimento econmico e a integrao da economia municipal
regional;
II no referente ao aspecto social, dever o plano conter normas de
promoo social da comunidade e criao de condies de bem-estar da
populao;
III no tocante ao aspecto fsico-espacial, o plano dever conter
disposies sobre o sistema virio bsico da cidade, o zoneamento
ambiental, rede de equipamentos e servios locais;
IV no que diz respeito ao aspecto administrativo, dever o plano consignar
normas de organizao institucional que possibilitem a permanente
planificao das atividades pblicas municipais e sua integrao aos planos
estaduais e nacionais.
Art. 158. O plano diretor o instrumento bsico da poltica de
desenvolvimento urbano, devendo, quando de sua elaborao, ser
assegurada ampla discusso com a comunidade, a participao das
entidades representativas da sociedade civil e os partidos polticos.
Art. 159. Para assegurar as funes sociais da cidade e da propriedade, o
poder pblico utilizar, principalmente, os seguintes instrumentos:
I imposto progressivo sobre imveis;
II desapropriao por interesse social ou utilidade pblica;
III discriminao de terras pblicas, destinadas prioritariamente a
assentamentos de pessoas de baixa renda;
IV inventrio, registro, vigilncia e tombamento de imveis;
V contribuio de melhoria;
VI tributao dos vazios urbanos.
Art. 160. A comisso de avaliao permanente do plano diretor de
desenvolvimento urbano rgo colegiado, autnomo e ligado diretamente
ao Prefeito Municipal, em que garantida a participao das entidades
representativas de categorias profissionais.
Pargrafo nico. A lei dispor a composio, atribuies, organizaes e
funcionamento de comisso de avaliao permanente do plano diretor de
desenvolvimento urbano.
Portanto, a Lei Orgnica de Fortaleza, publicada em 5 de abril de 1990,

dispe que, alm de ser o instrumento bsico da poltica urbana, o plano diretor
deve abranger os aspectos econmico, social, administrativo e fisico-espacial do
Municpio.
O Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de Fortaleza, PDDU-FOR, Lei

N 7.016, de 23 de janeiro de 1992, e que ser detalhado em captulo posterior, vem
cumprir o disposto na Lei Orgnica, que de acordo com (Fortaleza, 1990b):
Art. 18 - O Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano do Municpio de

Fortaleza, (PDDU-FOR) o principal instrumento da poltica de
desenvolvimento e ordenamento da expanso urbana, com a finalidade
precpua de orientar a atuao da administrao pblica e da iniciativa
privada, visando:
I. o desenvolvimento ordenado das funes sociais do Municpio;
II. o uso socialmente justo e ecologicamente equilibrado do territrio do
Municpio;
III. assegurar o bem estar dos muncipes;
103
IV. racionalizar o custo de operao da cidade;

V. induzir a utilizao dos vazios urbanos, atravs de incentivos
socioeconmicos.
Por ordem de importncia, a lei seguinte ao plano diretor o plano

plurianual, que em Fortaleza, agora acontece com base em uma metodologia
participativa, assim como a Lei de Diretrizes Oramentrias LDO e o Oramento.
Segundo estimativas da Prefeitura de Fortaleza, no plano plurianual 2006-2009,
cerca de seis mil pessoas participaram da elaborao das diretrizes que devero ser
executados nesse perodo. J em relao ao oramento municipal, a cada ano
cresce o interesse da populao em opinar e definir quanto aos projetos a serem
executados pelo poder pblico municipal.
Ressalta-se o fato de que, de acordo com o artigo 40 do Estatuto da Cidade,

tanto o plano plurianual como a Lei de Diretrizes Oramentrias LDO e o
Oramento Anual devem ser coerentes com o disposto no plano diretor, portanto,
poder pblico e populao devem estar cientes da importncia do plano diretor no
cotidiano da cidade. Atualmente, o plano diretor de Fortaleza passa por uma reviso,
para que sejam implementadas as exigncias do Estatuto da Cidade, alm do que o
plano em vigncia encontra-se defasado, j que data do ano de 1992.
3.6 Fortaleza e sua dimenso tributria
A receita do municpio de Fortaleza provm das receitas tributrias, de

contribuio, patrimonial, industrial, de servios e transferncias correntes, alm das
transferncias do Estado e da Unio, Operaes de Crdito, Alienao de Bens,
Amortizao de Emprstimo e Transferncia de Capital. Segundo a Secretaria de
Planejamento, a receita do ano de 2002 foi de R$ 1.158.929.625,00. Para o ano de
2007, estima-se que a receita municipal seja de R$ 2.698.000.000,00
Os tributos (impostos, taxas e contribuies) pagos pela populao em 2002

somaram R$ 345.295.203,00, ou seja, cerca de 30% da receita municipal de
Fortaleza advm dos tributos, sendo que o Imposto sobre Servio de Qualquer
Natureza ISS o responsvel por R$ 107.280.195,00, quase 1/3 da receita
tributria. J o Imposto Predial e Territorial Urbano IPTU arrecadou em 2002 cerca
de R$ 54.009.844,00. O Municpio ainda tributa sobre Imposto de Renda Retido na
104
Fonte, Imposto sobre a Transmisso Intervivos de Bens Imveis, ITBI, taxas e

contribuies.
Recentemente, tentou-se cobrar uma taxa que incidia sobre a coleta do lixo,
mas, a mobilizao popular e a ao do Ministrio Pblico, fizeram com que esta
fosse julgada inconstitucional, diferentemente de outros municpios, como Curitiba,
onde a mesma taxa cobrada. vlido ressaltar que existe alto ndice de
inadimplncia quanto ao pagamento de tributos em Fortaleza, tanto em relao ao
ISS quanto ao IPTU, sendo maior ainda a inadimplncia quanto ao ITBI.
Ainda no se constatou nenhuma ao com relativa aplicao do artigo

182, pargrafo 4, inciso II da Constituio Federal, que institui o IPTU progressivo
como penalidade ao proprietrio que possua terreno no edificado, subutilizado ou
no utilizado, caso este no promova seu adequado aproveitamento, nem para com
alguns instrumentos do Estatuto da Cidade, mesmo porque o plano diretor vigente
no Municpio hoje data do ano de 1992.
Com o Estatuto da Cidade, os municpios passaram a ter outras fontes de

receita prpria. Instrumentos como o IPTU progressivo, a Outorga Onerosa, o Direito
de Superfcie e as Operaes Urbanas Consorciadas, so instrumentos que podem
aumentar a receita municipal e que devem estar inseridos no plano diretor. A correta
aplicao destes instrumentos promover o desenvolvimento, de maneira a suprir
carncias, trazendo benefcios para a Cidade.
3.7 Fortaleza e sua dimenso institucional
A estrutura administrativa se compe primeiramente dos Gabinetes da

Prefeita e do Vice-Prefeito, aos quais so subordinas a Secretaria de Planejamento,
a Procuradoria Geral do Municpio e a Controladoria Geral do Municpio, juntamente
com a Chefia de Gabinete.
Para controle da estrutura urbana, o territrio de Fortaleza foi dividido pela

Lei Municipal N 8.000, de 29 de janeiro de 1997, que distribuiu os 114 bairros da
cidade em seis regies administrativas. No quadro 1, esto os bairros que compem
cada regio administrativa, sua populao e rea (mapa 17).
105
Quadro 1 - Regies administrativas do Municpio de Fortaleza
REGIONAL I
BAIRROS POPULAO REA(km)
Alagadio, lvaro Weyne, Barra do Cear, Carlito Pamplona, Cristo Redentor, Farias Brito,
Floresta, Jacarecanga, Jardim Guanabara, Jardim Iracema, Monte Castelo, Moura Brasil, 340.134 25,38
Pirambu, Vila Ellery e Vila Velha
uma regio que abriga parcela da populao de classe econmica mdia a baixa, tendo os bairros Jardim
Iracema, Moura Brasil e Pirambu como os mais carentes.
REGIONAL II
Aldeota, Cais do Porto, Centro, Cidade 2000, Coc, Dionsio Torres, Dunas, Luciano
Cavalcante, Guararapes, Joaquim Tvora, Meireles, Mucuripe, Papicu, Praia de Iracema, 311.842 49,33
Praia do Futuro I, Praia do Futuro II, Salinas, So Joo do Tauape, Varjota e Vicente Pinzon
Constitui-se na rea onde h a maior verticalizao na cidade. Os hotis, clubes, equipamentos culturais,
shoppings centers e as paisagens naturais e os edifcios representativos quanto histria da cidade esto
concentrados nessa regional. nela onde est a parcela mais abonada da populao.
REGIONAL III
Amadeu Furtado, Antnio Bezerra, Autran Nunes, Bela Vista, Bonsucesso, Dom Lustosa,
Henrique Jorge, Joo XXIII, Jquei Clube, Padre Andrade, Parque Arax, Parquelndia, 340.516 27,77
Pici, Presidente Kennedy, Quintino Cunha e Rodolfo Tefilo
rea onde reside classe mdia da cidade. Configura -se como outro plo de comrcio, servios e entretenimento
de importncia para Fortaleza. O campus da Universidade Federal do Cear est localizado nessa regio.
REGIONAL IV
Aeroporto, Benfica, Bom Futuro, Couto Fernandes, Damas, Demcrito Rocha, Dend,
Ftima, Itaoca, Itaperi, Jardim Amrica, Jos Bonifcio, Montese, Panamericano, 259.831 34,27
Parangaba, Parreo, Serrinha, Vila Pery e Vila Unio
uma rea composta basicamente de residncias. O Aeroporto Internacional Pinto Martins, o Terminal Rodovirio
Engenheiro Joo Tom e o Centro Administrativo da Prefeitura esto localizados nessa rea.
REGIONAL V
Bom Jardim, Canindezinho, Conjunto Cear I, Conjunto Cear II, Conjunto Esperana,
Geniba, Granja Lisboa, Granja Portugal, Jardim Iracema, Maraponga, Mondubim, Parque
452.875 63,46
Presidente Vargas, Parque Santa Rosa, Parque So Jos, Prefeito Jos Walter, Siqueira e
Vila Manoel Stiro
So os bairros mais carentes. A maioria dos conjuntos habitacionais est distribuda nessa regio.
REGIONAL VI
Aerolndia, Alagadio Novo, Alto da Balana, Ancuri, Barroso, Cajazeiras, Cambeba,
Castelo, Cidade dos Funcionrios, Coau, Curi, Dias Macedo, Edson Queiroz, Guajeru,
Jangurussu, Jardim das Oliveiras, Lagoa Redonda, Mata Galinha, Messejana, Parque Dois 436.204 134,92
Irmos, Parque Iracema, Parque Manibura, Passar, Paupina, Pedras, Sabiaguaba e
Sapiranga
A regio ainda abriga alguns dos vazios urbanos. onde o Centro Administrativo do Governo do Estado do Cear e
o Estdio do Castelo se encontram localizados.
Fonte: IBGE, Censo 2000

106
107
Esses rgos so considerados centrais para o planejamento e controle das

aes municipais, as quais so executadas pelas Secretarias Municipais de
Desenvolvimento Econmico SDE, Infra-Estrutura SEINF, Meio Ambiente
SEMAM, Sade SMS, Educao e Assistncia Social SEDAS, Finanas
SEFIM e Administrao SAM (figura 1).
PREFEITA
VICE-PREFEITO
SEPLA GABINETE
PGM CGM
SDE SEINF SEMAM SMS SEDAS SEFIN SAM
SER I SER II SER III SER IV SER V SER VI
Fonte: www.fortaleza.ce.gov.br/inst/org.asp
Figura 1 Estrutura administrativa do Municpio do Fortaleza, 2006
As secretarias tm a funo tambm de planejar e executar as aes

municipais, juntamente com as secretarias executivas regionais, unidades
executivas que administram os bairros a estas vinculados. Ainda existem os rgos
de administrao indireta, os quais contribuem para com a Administrao pblica
municipal.
Por muito tempo, o plano diretor foi da competncia da SEINF, sendo esta
competncia, recentemente, passada para a SEPLA, embora o secretrio de
108
Planejamento, Jos Meneleu Neto, tenha afirmado que essa transferncia

temporria, somente at ser finalizado o processo de elaborao do plano diretor.
Considera-se essa mudana de competncia de suma importncia, pois, dada a
relevncia da SEPLA no planejamento municipal, bem como a relevncia do plano
diretor em Fortaleza, haja vista o artigo 40 do Estatuto da Cidade, entende-se, que
SEPLA realmente cabe a competncia de planejar e gerir a cidade atravs do plano
diretor.
A insero do plano diretor na dimenso institucional uma ao de extrema

importncia para o planejamento e a gesto municipal. A organizao institucional
do municpio deve sempre observar o planejamento como forma de se fazer uma
gesto eficiente.
Este, portanto, o panorama atual de Fortaleza. necessrio que se tenha

uma compreenso de Fortaleza nas dimenses retrocitadas, para que se possa, em
seguida, obter melhor compreenso da evoluo do processo de planejamento, sua
eficcia e seus impactos na gesto municipal.
A partir desse diagnstico, pretende-se analisar toda a evoluo do

planejamento urbano em Fortaleza, sob a ptica dos planos urbansticos, utilizando-
se das variveis metodolgicas anteriormente apresentadas, ou seja, por meio das
O captulo seguinte trata do incio do planejamento urbano de Fortaleza, ou

seja, da primeira fase do planejamento urbano proposto para Fortaleza, desde sua
consolidao como sede do poder poltico e econmico do Estado do Cear aos
primeiros ensaios de planejamento por meio das plantas urbansticas elaboradas por
Antnio Jos da Silva Paulet e Adolpho Herbster.
109
4.0 O INCIO DO PLANEJAMENTO URBANO EM FORTALEZA
Esse captulo refere-se, primeiramente, ao processo de ocupao de

Fortaleza, que ocorreu tardiamente, com a chegada dos portugueses no sculo XVII,
o domnio dos holandeses e a recuperao deste domnio pelos portugueses,
seguido pela transformao do lugar em Vila da Fortaleza de Nossa Senhora da
Assuno e posteriormente cidade em 1823.
Em seguida, mostra-se o incio da tentativa de conhecer a cidade, ordenar

sua estrutura urbana, pela elaborao das plantas cartogrficas, primeiramente
elaborada pelo engenheiro Silva Paulet e posteriormente pelo engenheiro-arquiteto
Adolpho Herbster, que, alm de fazer plantas cartogrficas iniciaram o ordenamento
e expanso da cidade, por meio da proposio de alargamento de ruas, parmetros
urbansticos, construo de obras pblicas, at hoje relevantes para a cidade.
Para melhor compreenso, ao final do captulo, encontram-se quadros

explicativos contendo a sntese dos planos aqui analisados, dentro das dimenses
territorial, econmica, social, poltica, jurdica, tributria e institucional, variveis
indicadas pela metodologia.
4.1 A consolidao de Fortaleza como sede do poder da Capitania do Cear
A tentativa de implantao do primeiro estabelecimento humano em

Fortaleza, logo fracassada pela valentia dos ndios e a velocidade dos ventos, pode
ser remetida a Pero Coelho de Sousa, somente em 1603. Anteriormente, o donatrio
da Capitania, Antnio Cardoso de Barros, jamais requereu sua posse.
O processo de ocupao de Fortaleza surgiu no contexto da expanso

holandesa, em decorrncia da necessidade do estabelecimento de um plo
defensivo. Segundo Juc & Ori (1995, p.19), O territrio cearense ocupado pelos
holandeses, em 1649, tendo frente Matias Beck, compreendia o outeiro
Marajaitiba, margem do riacho Paje, [...]. Inicialmente, foi estabelecido um forte,
denominado Shoonenborch [...] (figura 2).
110
Fonte: JUC, Gisafran Nazareno Mota, Verso e reverso do perfil urbano de Fortaleza. 2.ed. So Paulo: Annablume, 2000.
Figura 2 O Forte de Shoonenborch
Em virtude das condies favorveis do local, eles escolheram a margem do

riacho Paje para construir um fortim. O Paje nascia a 5km do oceano, tinha menos
de 200m de largura, possua alguns afluentes e era cercado por algumas colinas
que ofereciam proteo natural ao fortim. Alm disso, havia um ancoradouro natural
de pequenas embarcaes, em frente a uma colina, que inclusive foi utilizado
diversas vezes para o embarque e desembarque dos invasores.
De acordo com Matias Beck, o local escolhido serviria como centro de

irradiao das providncias ligadas explorao de minrios de prata e era mais
fcil para a defesa. Em 10 de abril de 1649, iniciaram as obras da fortificao, que
era uma mistura de quartel e entreposto comercial.
Assim, o local logo se transformou num centro de atrao humana. Aps

algumas dcadas, j se podia ver despontar uma aglomerao de palhoas e
choupanas ao longo do morro.
Quando os holandeses foram expulsos do Pas, eles tiveram que entregar a

fortificao aos portugueses. Em 20 de maio de 1654, o Capito-Mor lvaro de
111
Azevedo Barreto tomou-o de volta e logo tratou de mudar o nome do forte para
Fortaleza de Nossa Senhora da Assuno.
A partir de ento, o pequeno povoado, cuja economia era baseada no cultivo

do algodo e na criao de gado, passou a crescer tanto que foi elevada condio
de Vila no dia 13 de abril de 1726, data em que se comemora o aniversrio de
Fortaleza. E como Vila da Fortaleza de Nossa Senhora da Assuno, Fortaleza
passou sede do poder da Capitania (figura 3).
Fonte: JUC, Gisafran Nazareno Mota, Verso e reverso do perfil urbano de Fortaleza. 2.ed. So Paulo: Annablume, 2000.
Figura 3 A vila da Fortaleza de Nossa Senhora da Assuno
Fortaleza no tinha nenhuma importncia regional, ao contrrio de outras

vilas como Aquiraz, Aracati, Ic e Sobral, e ainda no havia se tornado capital do
Estado, que era Aquiraz.
Ao mesmo tempo em que a ento capital tinha a influncia dos sesmeiros

(proprietrios das sesmarias onde o gado era criado), Fortaleza tinha o apoio dos
112
militares governantes e passou a deter maior nmero de reparties pblicas e

servios para atender a populao e negcios. Em 1799, quando a Capitania do
Cear ficou independente de Pernambuco, passou tambm a fazer comrcio
diretamente com a Europa, fato que possibilitou o crescimento de Fortaleza.
Comercialmente, entretanto, Fortaleza permanecia a reboque de Aracati, o

ponto obrigatrio do comrcio com Pernambuco, segundo Giro apud Juc (2000,
p.28). Era de Aracati que partiam os gneros de produo local e entravam os
produtos adquiridos do mercado externo, no apenas destinados a Fortaleza, mas
sobretudo para atender s reas criatrias e agrcolas de outros municpios
cearenses. As caractersticas essenciais do stio fsico original podem ser verificadas
no relato de viajantes estrangeiros que passavam pela cidade.
Juc & Ori (1995) demarcam o fato de que
Para o ingls Henry Koster, que visitou a cidade em 1810, Fortaleza tinha
como problema central a sua construo em terreno arenoso e a ausncia
de rio e cais, alm de suas praias terem vagas violentas, tornando o
desembarque difcil. Outras dificuldades da cidade eram a ausncia de
transporte e o porto e o pesadelo das secas. Ressaltava que as residncias
possuam s o pavimento trreo e as ruas e praas no eram caladas.
Igualmente destacava a existncia do Palcio Governamental e da Cmara,
a tesouraria, alm de pequenas edificaes pblicas, como a alfndega e
trs igrejas. A vila de Fortaleza tinha apenas 1.200 habitantes, quatro ruas
centrais e um comrcio restrito.
Visitando Fortaleza em 1816, o missionrio americano Daniel Kidder ps em
destaque os coqueirais, que ornamentavam a paisagem litornea, mas sem
um ancoradouro seguro. O desembarque era feito a paviola, uma espcie
de cadeira presa a duas travas, conduzida sobre os ombros de quatro
homens. Ao longo de Fortaleza s se avistava areia que molestava os ps,
pois os queimava quando o sol estava a pino. Ao soprar um vento forte a
areia aoitada incomodava os olhos das pessoas, frequentemente gerando
irritaes. Tal situao causava inconvenientes at para a locomoo a
cavalo ou em veculos de trao. Contudo, atestava um ar de progresso,
com muitos prdios em construo, existindo apenas uma igreja concluda e
outra inacabada. O viajante ironizava o repouso cotidiano de seus
habitantes, cujo embalo das redes se fazia nas horas de sol a pino, vivendo
a maioria ao Deus dar (sic). (p.23).
Em 1818, o governo contratou o engenheiro Silva Paulet para traar o plano

da Vila, que com o progresso, cresceu desalinhada, pois as casas eram construdas
em qualquer lugar propcio a fim de moradia.
A planta determinava que as ruas deveriam ficar em linha reta, formando

perpendiculares e paralelas, como num tabuleiro de xadrez, pois, assim, facilitaria a
113
circulao de pessoas e mercadorias. Deve-se tambm a Paulet a reconstruo da

fortaleza e a instalao de um mercado.
Alguns anos mais tarde, em 1823, o Imperador D. Pedro I decretou que

todas as vilas existentes no Pas passassem condio de cidade. Assim, Fortaleza
foi elevada a esse status, com o nome de Fortaleza de Nova Bragana, depois de
Cidade de Fortaleza do Cear, depois de Cidade da Fortaleza e finalmente,
Fortaleza, nome com a qual se oficializou.
A partir da, a economia fortalezense cresceu muito com o cultivo do

algodo, produto mais exportado para a Europa. Com isso, necessitou-se apressar o
transporte dos produtos que vinham para o porto.
O final do sculo XIX traz a euforia econmica do xito nas exportaes e

vai apresentar uma srie de novos equipamentos, entre os quais as primeiras
estruturas porturias, exemplares de arquitetura religiosa, edifcios pblicos,
hospitais, fbrica de tecidos etc. (foto 31-36).
Chega a Fortaleza, em 1857, o engenheiro-arquiteto Adolpho Herbster,

contratado para o cargo de Engenheiro da Provncia e depois Arquiteto da Cmara
Municipal. D-se incio ao planejamento urbano de Fortaleza.
inaugurada a Estrada de Ferro Baturit, primeira ferrovia do Cear, em

1873. Isso fez com que tanto o comrcio quanto a populao aumentassem. Na
segunda metade do sculo XIX, tem incio um perodo de prosperidade na economia
cearense, concentrada principalmente em Fortaleza.
Surgiu a iluminao a gs, novas ruas foram abertas, construram-se as

primeiras praas pblicas, como a praa dos Lees (Voluntrios) e o Passeio
Pblico (Mrtires), dando incio construo das primeiras edificaes, como a
Assemblia Provincial, a Cadeia Pblica e a Estao Ferroviria Joo Felipe, e
instalao das linhas de bonde. Tudo isto favoreceu o aumento populacional.
Foi no final do sculo XIX e no sculo XX que a cidade vai se formando e se

transformando na metrpole que, no sculo XXI, tida como a quarta capital do Pas
em populao (mapa 18)
114
Foto: autor desconhecido Foto: autor desconhecido
foto 31 Igreja do Carmo foto 32 Praa do Ferreira
foto 33 Praia Formosa foto 34 Rua Major Facundo
foto 35 Estao Ferroviria Joo Felipe foto 36 Rua Floriano Peixoto

115
116
Pode se dizer, portanto, que planejamento e a gesto urbanos de Fortaleza

iniciam-se no comeo do sculo XIX, cabendo Cmara Municipal a
responsabilidade pela aprovao e fiscalizao do planejamento e da gesto
poltica, econmica, social, administrativa e fsico-territorial da cidade.
Castro (1994) confirma a afirmao retrocitada quando diz que
Assim, conforme ata de 28 de abril de 1808 e 1812, a Cmara passa a

exigir o nivelamento das caladas da vila (at ento, umas mais altas e
outras mais baixas do paceio), medida posta a cargo do arruador (que o
Arruador do Concelho tenha nisso a direo e a vigilncia pacvel) e que
deveria ser cumprida em curto prazo (que as fizecem dentro de treis
meses). Provavelmente ser essa a primeira manifestao oficial explicita
em favor da aparncia fsica fortalezense. (p.47).
4.2 O traado urbano de Fortaleza, por Antnio Jos da Silva Paulet
Em 1812, chega ao Cear o tenente-coronel portugus Antnio Jos da

Silva Paulet, que vem para ser ajudante-de-ordens do governador da Capitania,
Coronel Manuel Igncio de Sampaio.
Alm de elaborar uma proposta de arruamento em traado xadrez, Paulet

executa a construo da Fortaleza de Nossa Senhora de Assuno no lugar do
Forte Schoonemborch e de outros edifcios. Seu mais importante feito, entretanto, foi
a elaborao de uma cartografia, propondo um plano de ordenamento fsico
(figura 4).
Ainda com relao a atuao de Silva Paulet, Castro (1994) acentua que
[...] em 1813 executou a abertura de uma rua do lado oriental do riacho

Paje, ento obstculo fsico pondervel expanso da vila para o leste.
Essa rua nascia no Largo da Matriz (Praa da S), dirigindo-se em linha reta
para o sul, at encontrar uma curva no riacho. A nova via recebeu
inicialmente a denominao de rua do Norte [...] hoje, rua Governador
Sampaio). [...] a participao de Paulet, na verdade, ocorreu na parte plana
da vila.[...] O plano de Paulet ocupava rea diminuta: constava de duas ou
trs ruas perpendiculares linha de continuao da divisa do terreno do
quartel da Fortaleza, portanto paralelas e dispostas na direo Norte-sul,
alm de cortadas ortogonalmente por travessas.
A aplicao do plano foi conseqente, esmerando-se a Cmara Municipal
em desapropriar e desfazer as poucas edificaes que no se enquadravam
nos novos alinhamentos. A construo de sobrados de vulto entre 1825-
1830, fato verificado aps a sada de Paulet, balizando esquinas recm-
delineadas e j situadas a meio quilmetro do quartel, demonstra como a
cidade acolhia favoravelmente sua nova forma urbana. (p.49-50).
117
Fonte: Fortaleza. Prefeitura Municipal de Fortaleza. Administrao Lcio Alcntara. Fortaleza, 1982.
Figura 4 A planta de Fortaleza, elaborada por Antnio Jos da Silva Paulet, em 1818
118
Na planta elaborada por Silva Paulet, interessante observar a estruturao

urbana, j iniciada sob a forma radio-concntrica, a qual se consolida ao longo do
tempo, e a tentativa do Engenheiro de ordenar esta rea a partir do traado xadrez.
Verifica-se tambm a tentativa de alinhamento das edificaes na zona central como
forma de promover a abertura de vias. Outro fato relevante nessa planta a
implantao de uma via de expanso ao leste, denominada de picada do Macoripe,
vislumbrando a possibilidade de expanso da cidade para estes lados.
Castro (1994) assinala que
O plano de Paulet ocupava rea diminuta: constava de duas ou trs ruas

perpendiculares linha de continuao da divisa do terreno do quartel de
Fortaleza, portanto paralelas e dispostas na direo norte-sul, alm de
cortadas ortogonalmente por travessas. (p.50).
As regulamentaes sobre os procedimentos urbansticos e construtivos na

poca tratavam sobre o nivelamento das caladas, do mtodo construtivo das casas,
alm de algumas posturas a serem seguidas nas construes, como, por exemplo, a
proibio de abertura das janelas para fora das casas.
Nota-se que, na poca, havia grande empenho tanto por parte do

engenheiro quanto do lado da Cmara Municipal, que na poca fiscalizava as
construes e aplicava multas caso alguma regulamentao fosse descumprida.
Segundo Castro (1994)
A aplicao do plano foi conseqente, esmerando-se a Cmara Municipal

em desapropriar e desfazer as poucas edificaes que no se enquadravam
nos novos alinhamentos. A construo de sobrados de vukti entre 1825 e
1830, fato verificado aps a sada de Paulet, balizando esquinas recm-
delimitadas e j situadas a meio quilmetro do quartel, demonstra como a
cidade acolhia favoravelmente sua nova forma urbana. (p.50).
Depois de elevada categoria de cidade em 1823, a Cmara Municipal

resolve ampliar os limites da cidade, ampliando a malha iniciada por Paulet, tanto ao
oeste, como prope o traados de novas ruas, por meio da picada do Macoripe,
proposta pelo engenheiro. Posteriormente, so elaboradas outras plantas, que
consistiam em atualizaes da planta de 1818, at a chegada do engenheiro-
arquiteto Adolpho Herbster.
119
4.3 Adolpho Herbster e a expanso urbana de Fortaleza na segunda metade do

sculo XIX
J em 1855, passado algum tempo da sada de Paulet, a cidade de

Fortaleza comea a sentir falta da presena de um profissional que cuidasse do
planejamento e da construo de edifcios.
Esse fato pode ser confirmado por Castro (1994), quando transcreve parte
de um relatrio enviado pelo recm-nomeado Presidente da Provncia, Francisco
Xavier Paes Barreto, enviado Assemblia Provincial em 1855
No havia nesta Provncia, quando a ella cheguei, um s engenheiro. Todas

as obras publicas ero feitas sem oramentos, e muitas vezes sem planta,
sendo dirigidas por pessoas que pouco ou nada entendio do servio de
que se encarrego. fcil conjecturar os incovenientes de um total
systema. Para obvial-os, mandei contractar um engenheiro civil em
Pernambuco, [...]. Acha-se na provncia o engenheiro civil Adolpho Herbster,
ao qual tenho encarregado da direco de todas as obras pblicas assim
geraes como provinciaes. [...]. (p.53).
Herbster, alm de propor intervenes urbansticas, na cidade foi

responsvel pela construo de vrios edifcios pblicos localizados na rea central
de Fortaleza, alguns deles ainda sobreviventes da extino do patrimnio histrico,
que vem ocorrendo h algum tempo.
Quanto atuao de Herbster no planejamento da cidade, de acordo com

Castro (1994)
[...] pode-se afirmar que as suas atividades como arquiteto da Cmara,

posto que limitadas pelo prprio poder dos vereadores, investidos de
funes executivas naquela poca, incidiam com maior freqncia sobre
tarefas de fiscalizao da expanso da cidade. (p.59).
de Herbster tambm a autoria do Cdigo de Posturas, de 1865, atualizado

em 1870. Tais cdigos tratavam do dimensionamento de espaos pblicos,
configuraes de fachadas, pela imposio do dimensionamento das alturas e dos
vos.
Outro feito do Engenheiro foi iniciar um plano de drenagem, visto que j se

iniciava o processo de pavimentao das vias, mas sua realizao mais importante
foi a elaborao de trs plantas nos anos de 1859, 1863, 1875 e 1888, documentos
120
fundamentais para entendimento da expanso urbana de Fortaleza na segunda

metade do sculo XIX.
A primeira foi a Planta Exacta da Capital do Cear, de 1859, representando

a pequena cidade e demonstrando vetores de crescimento para oeste e para o sul,
incluindo tambm localizaes de ruas na regio hoje conhecida como Prainha
(figura 5).
Figura 5 A planta exacta da capital do Cear, de 1859

121
O centro configurado nesta planta corresponde ao que hoje a rea limitada

pelas atuais ruas Conde dEu e Sena Madureira, Pedro Pereira, Senador Pompeu e
ao norte pelo largo que hoje corresponde ao Passeio Pblico. Deste centro, saam
estradas convergentes que se dirigiam para Soure (Caucaia), Arronches
(Parangaba), Messejana, Aquiraz e Macoripe (Mucuripe). Esto a as razes do
plano em xadrez superposto, com as radiais originrias dos caminhos histricos.
O plano de Herbster tambm representa lugares de edificaes oficiais,

como Alfndega, quartis, Casa da Cmara, hospitais e Assemblia. poca da
Planta Exacta de Adolpho Herbster, a cidade j contava com algumas praas, entre
elas era a antiga Feira Nova, hoje denominada praa do Ferreira, alm da praa do
Paiol (Passeio Pblico) e da praa Carolina (rea hoje ocupada pelos prdios dos
Correios, do Banco do Brasil e do Palcio do Comrcio).
Castro (1994) anota que
A planta de 1859 [...] um retrato da cidade, pois Herbster fez incluir

legendas que esclarecem as denominaes dos logradouros e a localizao
de todos os edifcios pblicos, civis, religiosos e militares. Esto
devidamente assinalados as reparties pblicas, escolas igrejas, quartis,
a cadeia, o cemitrio de So Casemiro e o pequeno anexo dos ingleses,
riachos, pontilhes, audes, cacimbas (poos) das praas, coqueirais,
aras, comoros (dunas). Como se no se satisfizesse, Herbster indica por
meio de convenes grficas os modos de ocupao e o relevo do solo,
apontando os trechos de continuidade predial, as edificaes isoladas,
praas, largos, hortas, campos cultivados, baldios, zonas perifricas onde
se espalhavam em vasto nmero as casa de palha (choupanas).
Trata-se, enfim, de um documento da mais alta valia, cuja complementao
informativa pode ser tentada com a leitura de descries da cidade referidas
poca. Naqueles dias, a Fortaleza no passava de um pequeno
quadriltero j arruado, justaposto a rea ocupada pela vila no comeo do
sculo, ainda acomodada ao Paje. Mostrava tambm um pequeno ncleo
na Praia, onde se encontravam a Alfndega e os armazns de exportao.
Aparecem j os primeiros sinais de ocupao da zona leste, a barlavento da
Rua do Sampaio, particularmente a Casa de Educandos (atual Colgio da
Imaculada Conceio). (p.64).
Nesse perodo, Fortaleza entra num clima de prosperidade econmica por

causa da Guerra de Secesso nos Estados Unidos e, em decorrncia da falta do
algodo americano, a cidade torna-se o principal exportador do produto para a
Inglaterra. Alguns outros problemas, contudo, impediram seu maior
desenvolvimento, como, por exemplo, seu solo arenoso, a falta de gua e a
dificuldade de exercer as atividades porturias.
122
Esse perodo iria perdurar por cerca de trinta anos, at a grande seca
ocorrida entre os anos de 1877 e 1879 fazendo com que se acabasse toda a
prosperidade reinante.
A Cmara Municipal resolveu dividir a cidade em bairros e relacionar o

nmero de vereadores ao nmero de bairros. Encomendou uma nova planta ao
arquiteto Herbster, que, em fins de 1863, a entregou Cmara Municipal,
denominando-a de planta reformada de 1863. O que se v nessa planta um
plano de expanso urbana, com todas as proposies feitas pela Cmara Municipal
e aprovadas em lei, datada de 18 de abril de 1861 (figura 6).
Fonte: CASTRO, Jose Liberal de. Contribuio de Adolpho Herbster forma urbana da Cidade de Fortaleza. In: Revista
do Instituto do Cear. Tomo CVIII, Ano CVIII, p.43-91. Fortaleza, 1994.
Figura 6 A planta reformada, de 1863

123
Essa planta reformada trazia uma parte da cidade j urbanizada com cerca
de 10 mil moradores e uma malha urbana projetada com as condies de absorver
uma populao de mais de 30 mil pessoas. Ao oeste de Fortaleza, havia um espao
denominado de largo da Manobra, j se antecipando instalao de um sistema de
transporte ferrovirio, o que iria acontecer dez anos depois.
Juc & Ori (1995) afirmam que
A respeito do plano da cidade em 1861, a Cmara recomendava que fosse

aberta uma grande rua ... de 100 palmos de leste a oeste e outra igual de
norte a sul o mais prximo que for possvel a parte edificada, fazendo esta
cidade hum angulo destas duas ruas.
Os outros trs ngulos limitavam o leste a Aldeota e Aguanambi, o do sul
at o Porangabuu e do oeste at a Jacarecanga. Dentro desse limite no
poderia ser construda nenhuma casa ou mesmo ser estabelecida uma
propriedade maior do que um quarteiro de acordo com a planta
recomendada. Caso contrrio, a edificao seria demolida e o proprietrio
pagaria multa de 30 mil ris. (p.26).
nessa poca tambm que, alm da cidade crescer de forma controlada e

planejada por meio da boa gesto da Cmara Municipal, e com a colaborao de
Adolpho Herbster, a preocupao com o embelezamento comea a ser concretizada
com o projeto de novas praas e plantio de rvores, prevendo multas para quem as
destrusse ou as arrancasse. Algumas dessas praas projetadas no foram
construdas, como a praa da Leopoldina, a praa do Collegio, a praa Izabel e a
praa dos Coroats.
Castro (1994) observa que
[...] ao contrrio do que hoje ocorre, o prestgio da cmara era ento

incontestvel, de modo que sempre acabava por impor as normas do traado
pr-estabelecido, independentemente do poder e da posio social dos
proprietrios expropriados. [...] Desde ento as opinies da Cmara passam a
se louvar na opinio de Herbster, em alguns casos oferecidas sem consulta
prvia aos vereadores. [...] As atas da Cmara comprovam a ao mtua de
vereadores e do arquiteto, com iniciativas tomadas ora por aqueles ora por
Herbster, quanto no feitas conjuntamente, relativas a problemtica da
expanso da cidade. (p.59-60).
Em 1875 preparada por Adolpho Herbster a Planta Topogrfica da Cidade

de Fortaleza e Subrbios, cuja preocupao principal tratar agora de um plano de
expanso. Os principais pontos a destacar so os boulevards perifricos,
correspondentes nos dias de hoje s avenidas do Imperador, Duque de Caxias e
Dom Manuel (figura 7).
124
Figura 7 Planta Topogrfica da Cidade de Fortaleza e Subrbios, de 1875
notvel tambm em seu projeto a previso de duas zonas de proteo dos

principais mananciais, ao leste (s margens do riacho Paje) e ao oeste (s margens
do riacho Jacarecanga), conectadas entre si pelo boulevard Duque de Caxias. Alm
destas reas de proteo ambiental, h indicao de uma rea verde em torno da
lagoa do Garrote (hoje Cidade da Criana), de vrias praas e zonas verdes de
transio (Prainha e Benfica).
Verifica-se tambm, na planta de 1875, o dimensionamento das vias, que

variavam entre 11,00 metros, 13,20 metros e 15,40 metros. Para as avenidas, a
125
seo proposta era de 22,00 metros. O parcelamento da cidade era feito em

quadras com dimenses que variavam entre 110,00 metros e 143,00 metros. Os
lotes, uma herana da colonizao portuguesa, eram estreitos e profundos. A via
frrea inaugurada anos antes da feitura da planta j se fazia presente no desenho.
Com relao Planta Topogrfica da Cidade de Fortaleza e Subrbios,

Castro (1994) informa que
[...] era um plano oficial de expanso viria, enfim, uma proposta de traado
urbano previamente decidido. [...] havia uma vontade manifesta de levar a
cidade para o leste, para alm do riacho Paje [...].
Todo esse trecho da cidade aparece desenhado na planta, oferecendo uma
vasta rea para ocupao. As dificuldades de ultrapassagem do riacho na
zona central haviam agora sido superadas por um ajuste que ampliava a
malha da zona antiga parte sudeste da cidade, onde o relevo topogrfico
no acusava empecilhos.
Essa soluo ficara estabelecida com a introduo de um contorno de
avenidas, chamadas boulevards, formando um quadrado (aberto no lado
que faria face com o mar) com avenidas que ainda respondem pela
circulao de veculos na zona comercial da cidade de hoje.
A expanso da cidade na zona fora deste circuito utilizava timidamente as
radiais como vetores de penetrao, compreendendo uma seqncia de
chcaras que se agregavam nos arrebaldes mais agradveis. [...]
Na planta, est indicado o Gasmetro, [...], o reservatrio da gua do
Benfica [...] o novo cemitrio So Joo Batista [...]. (p.68).
Esta expanso fez com que diversas radiais fossem eliminadas e as que
permaneceram se iniciavam bem distantes da parte central. Outro fato a ser
ressaltado foi a continuidade no processo de planejamento dessa rea. Os
boulevards propostos nessa poca e as ruas centrais nunca foram alargados e,
portanto, continuam at hoje com as mesmas dimenses de origem.
Hoje, o fluxo de viagens aumentou consideravelmente, principalmente na

avenida Dom Manuel/Aguanambi, que se configurou como importante eixo norte-sul
e a avenida Duque de Caxias como eixo leste-oeste at os idos de 1990, quando a
zona leste, em especial no bairro Aldeota, comeou a se caracterizar como a nova
centralidade de Fortaleza.
J aposentado de suas funes, Herbster, por conta prpria, oferece

cidade a planta de 1888. Esta uma atualizao daquela de 1875, incluindo agora
as expanses e as urbanizaes das radiais que, a partir da, apoiaro a fuga de
residncias centrais para os que escolhiam a vida de chcara, grupos de familiares
ligados ao poder e residentes noutros lugares da provncia (figura 8).
126
De acordo com Giro (1979)
Os cuidados de Herbster levaram-no a elaborar, em 1888, j aposentado da

funes, nova planta diretora, ampliando e consolidando ainda mais o
enxadrezamento, o desenvolvimento e a remodelao da cidade, mas por
muitos administradores municipais injustificadamente desprezadas com
enormes prejuzos a um progresso mais conforme s regras de utilizao
urbanstica. Os erros acumularam-se, infelizmente. (p.80).
Figura 8 A planta da Cidade de Fortaleza, de 1888

127
Essa fuga da zona central para reas mais afastadas ocorreu pelo fato de
que, em 1882, foram inauguradas as linhas de bonde de trao animal, que se
destinavam a ligar a periferia ao Centro, cujo traado deu origem s futuras rodovias
estaduais.
So tomadas, ento, as primeiras iniciativas visando instalao de linhas

de bonde puxada por burros. As primeiras linhas ligavam o Centro praia,
Alfndega, ao Matadouro e estao ferroviria. Com o bonde trao animal
(substitudo, por volta de 1913, pelo bonde eltrico), implantava-se em Fortaleza um
novo meio de expanso urbana.
De acordo com Castro (1994)
Tanto a planta de 1888 como a planta de 1875 visavam a expanso da

fsica programada da cidade. Em outras palavras, significava dizer que as
quadras mostradas nos desenhos em boa parte no se achavam
construdas. Na verdade, previam uma vasta ampliao urbana, pois, de
conformidade com as indicaes constantes da planta executada mais de
meio sculo depois pelo Governo Revolucionrio em 1931/1932, a cidade
ainda no havia conseguido preencher o traado proposto por Herbster,
salvo, pelo menos, de modo descontnuo ao longo das radiais e no trecho
da parte leste mais prxima do centro, j no bairro emergente da Aldeota.
(p.70).
importante destacar o fato de que, nessa poca, em conjunto com a

elaborao da planta de 1888, foi realizado um censo pela Chefia de Polcia.
Constavam nesse censo endereo, estado civil, sexo, situao social, grau de
instruo e profisso.
Aps essa fase inicial de ordenamento e expanso, com a elaborao das

plantas urbansticas e de parmetros construtivos, Fortaleza passa a crescer e a se
destacar diante as demais cidade do Estado. Credita-se parte desse
desenvolvimento implementao das diretrizes propostas por Paulet e Herbster.
Os quadros de 2 a 6, apresentados a seguir, trazem uma sntese da primeira

fase do planejamento urbano de Fortaleza, quando este era realizado por meio das
plantas cartogrficas e da regulamentao de parmetros construtivos para as
edificaes.
128
Quadro 2 Sntese do Planejamento Urbanstico O traado urbano de Fortaleza, por Antnio Jos da Silva Paulet, de 181827
CONSEQNCIAS
DIMENSO PROPOSTAS
IMPLEMENTAO NO-IMPLEMENTAO
Uso do solo - A presena de Silva Paulet como encarregado do -
- Elaborao de uma cartografia para a cidade de Fortaleza, propondo um plano de ordenamento fsico. planejamento e das obras pblicas fez com que as
- Regulamentao dos procedimentos construtivos para as edificaes. diretrizes propostas por ele quanto ao planejamento
urbano fossem implementadas.
- O papel da Cmara Municipal na poca, fiscalizando e
multando as irregularidades, fez com que houvesse o
TERRITORIAL cumprimento dos parmetros urbansticos fixados.
Sistema virio - importante observar a diretriz que prope a expanso da -
- Proposta de arruamento em traado xadrez. cidade em seu limite leste, fato concretizado.
- Implantao da Picada do Macoripe, via de expanso ao leste.
Meio Ambiente - -
-
Atividade econmica - -
-
Emprego e renda - -
ECONMICA
-
Finanas pblicas - -
-
Demografia - -
-
SOCIAL
Infra-estrutura e servios pblicos - -
-
POLTICA - - -
JURDICA - - -
TRIBUTRIA - - -
INSTITUCIONAL - - -
27
A incluso do trabalho de Antnio Jos da Silva Paulet, apesar de no se enquadrar no conceito atual de plano diretor, representou na poca iniciativa de valor equivalente e produziu resultados que justificaram a incluso no mbito
desta anlise.
129
Quadro 3 Sntese do Planejamento Urbanstico Adolpho Herbster e a expanso urbana de Fortaleza na segunda metade do sculo XIX A planta exacta da capital do Cear, de
185928
CONSEQNCIAS
DIMENSO PROPOSTAS
Uso do solo - A superposio do traado xadrez com a estrutura radio- -
- Representao da cidade e demonstrao de seus vetores de crescimento. concntrica, atualmente se configura um problema na
- Configurao do centro urbano. configurao urbana.
- Superposio do plano xadrez com a estrutura radio-concntrica originria. - Vrios edifcios histricos foram implantados na poca.
- Localizao das edificaes oficiais.
Sistema virio - As estradas convergentes ainda hoje so os principais -

- Pavimentao das vias. eixos de ligao entre Fortaleza e os demais muicpos
- Implantao de estradas convergentes que se dirigiam para Soure (Caucaia), Arronches (Parangaba), Messejana, Aquiraz e Macoripe cearenses.
(Mucuripe). - Os logradouros foram denominados.
TERRITORIAL
- Denominao dos logradouros pblicos.
Meio Ambiente - Tais praas chegaram a ser implantadas e, at hoje fazem -

- Localizao de praas como a antiga Feira Nova, hoje denominada praa do Ferreira, alm da praa do Paiol (Passeio Pblico) e da parte do cenrio da zona central de Fortaleza.
praa Carolina (rea hoje ocupada pelos prdios dos Correios, do Banco do Brasil e do Palcio do Comrcio).
- -
Emprego e renda - -
ECONMICA
- -
Finanas pblicas - -
- -
Demografia - -
- -
SOCIAL Infra-estrutura e servios pblicos - -
- Saneamento bsico
Iniciao de um plano de drenagem da cidade.
POLTICA - - -
JURDICA - - -
TRIBUTRIA - - -
INSTITUCIONAL - - -
28
A incluso do trabalho de Adolpho Herbster, apesar de no se enquadrar no conceito atual de plano diretor, representou na poca iniciativa de valor equivalente e originou resultados que justificaram a incluso no mbito desta
anlise.
130
Quadro 4 Sntese do Planejamento Urbanstico Adolpho Herbster e a expanso urbana de Fortaleza na segunda metade do sculo XIX A planta reformada, de 186329
CONSEQNCIAS
DIMENSO PROPOSTAS
Uso do solo - A regulamentao dos parmetros urbansticos foi -
- Elaborao de um plano de expanso urbana, com as proposies feitas pela Cmara Municipal e aprovadas em lei. prontamente cumprida.
- Regulamentao de parmetros urbansticos de forma a adensar a rea central. - O largo da Manobra foi utilizado como o previsto e at
- Aproveitamento do largo da Manobra prevendo a instalao de um sistema de transporte ferrovirio. hoje o lugar possui tal funo.
Sistema virio - -
- -
TERRITORIAL
Meio Ambiente - - Algumas praas projetadas no foram construdas, como a

- Preocupao com o embelezamento por meio de projetos para construo de praas e a plantio de rvores. praa da Leopoldina, a praa do Collegio, a praa Izabel e
a praa dos Coroats.
-
Emprego e renda - -
ECONMICA
-
Finanas pblicas - -
-
Demografia - -
- Populao com cerca de 10.000 habitantes e uma malha urbana projetada para 30.000 pessoas.
SOCIAL
-
POLTICA - - -
JURDICA - - -
TRIBUTRIA - - -
INSTITUCIONAL - - -
29
A incluso do trabalho de Adolpho Herbster, apesar de no se enquadrar no conceito atual de plano diretor, representou na poca iniciativa de valor equivalente e produziu resultados que justificaram a incluso no mbito desta
anlise.
131
Quadro 5 Sntese do Planejamento Urbanstico Adolpho Herbster e a expanso urbana de Fortaleza na segunda metade do sculo XIX Planta Topogrfica da Cidade de Fortaleza
e Subrbios, de 187530
CONSEQNCIAS
DIMENSO PROPOSTAS
Uso do solo - -
- Preocupao principal traar um plano de expanso para a cidade, com a proposta de expandir a cidade no sentido leste.
- O parcelamento era feito atravs de quadras em traado xadrez. Os lotes eram estreitos e profundos.
Sistema virio - Essa expanso fez com que diversas radiais fossem -
- Implantao dos boulevards. eliminadas. As que permaneceram se iniciavam bem
- Dimensionamento de vias que variavam entre 11,00 metros, 13,20 metros, 15,40 metros e 22,00 metros para as avenidas. distantes da parte central.
- Descontinuidade no processo de planejamento dessa
TERRITORIAL rea. Os boulevards propostos nessa poca e as ruas
centrais no foram alargadas e, portanto, continuam at
hoje com as mesmas dimenses de origem.
Meio Ambiente - O parque em torno da lagoa do Garrote (hoje Cidade da - As zonas de proteo dos riachos Paje e Jacarecanga
- Previso de duas zonas de proteo dos principais mananciais, ao leste (s margens do riacho Paje) e a oeste (as margens do Riacho Criana) e as vrias praas implementadas ainda fazem foram sendo ocupadas ao longo dos anos. Tais reas hoje
Jacarecanga), conectadas entre si pelo boulevard da Avenida Duque de Caxias. do Centro o bairro com maior quantidade de reas verdes. se encontram degradadas, salvo alguns trechos do riacho
- Indicao de uma rea verde em torno da lagoa do Garrote (hoje Cidade da Criana), de vrias praas e zonas verdes de transio Paje.
(Prainha e Benfica).
-
Emprego e renda - -
ECONMICA
-
Finanas pblicas - -
-
Demografia - -
Elaborao de censo demogrfico em conjunto com a chefia de polcia.
SOCIAL Infra-estrutura e servios pblicos - Somente em 1913, o bonde a trao animal foi substitudo -
- Transporte pblico pelo eltrico.
Implantao das linhas de bonde por trao animal.
POLTICA - - -
JURDICA - - -
TRIBUTRIA - - -
INSTITUCIONAL - - -
30
A incluso do trabalho de Adolpho Herbster, apesar de no se enquadrar no conceito atual de plano diretor, representou na poca iniciativa de valor equivalente e ocasionou resultados que justificaram a incluso no mbito desta
anlise.
132
Quadro 6 Sntese do Planejamento Urbanstico Adolpho Herbster e a expanso urbana de Fortaleza na segunda metade do sculo XIX A planta da Cidade de Fortaleza, de 188831
CONSEQNCIAS
DIMENSO PROPOSTAS
Uso do solo - Esta diretriz fez com que a estrutura urbana fosse sendo -
- Atualizao da planta de 1875, incluindo as expanses e as urbanizaes das radiais, de forma a apoiar a fuga de residncias centrais consolidada atravs da estrutura radio-concntrica.
para os que escolhiam a vida de chcara.
Sistema virio - -
- -
TERRITORIAL
Meio Ambiente - -
- -
-
Emprego e renda - -
ECONMICA
-
Finanas pblicas - -
-
Demografia - -
-
SOCIAL
-
POLTICA - - -
JURDICA - - -
TRIBUTRIA - - -
INSTITUCIONAL - - -
31
A incluso do trabalho de Adolpho Herbster, apesar de no se enquadrar no conceito atual de plano diretor, representou na poca iniciativa de valor equivalente e originou resultados que justificaram a incluso no mbito desta
anlise.
133
4.4 Quarenta anos sem planejamento em Fortaleza
Nas primeiras dcadas do sculo XX, Fortaleza j destaque econmico,

social, cultural, fsico-territorial e poltico no Estado do Cear. No incio desse sculo,
j considerada de porte mdio.
Juc & Ori (1995) ressaltam que
Fortaleza ingressava no sculo XX como a stima capital brasileira em

populao. O crescimento econmico, a instalao de novos servios e
equipamentos urbanos a incipiente industrializao, a abolio do trabalho
compulsrio e a existncia de secas peridicas acarretaram um aumento
populacional da Capital que, em 1887, j contava com cerca de 27 mil
habitantes e terminaria o sculo com a marca dos 50 mil. No limiar do novo
sculo, Fortaleza inseria-se no cenrio nacional como um dos principais
centros urbanos do pas. (p.32).
Essa expanso trouxe tambm problemas relacionados ao adensamento

populacional, principalmente nas camadas mais pobres, que, conseqentemente,
habitavam a periferia, distante das infra-estruturas e servios pblicos que se
concentravam na zona central.
Ponte (1995) anota que
O processo de urbanizao da capital, alm do entusiasmo e do reforo dos

ideais de progresso e civilizao que se geraram no seio das elites
fortalezenses, trouxe consigo problemas urbanos e sociais como a
aglomerao populacional, a proliferao de casas e prdios, o surgimento de
epidemias e endemias, afora o nmero de trabalhadores em disponibilidade,
mendigos, loucos, pobres e menores abandonados. (p. 37-38).
O Poder Pblico na poca achava que esse problema poderia ser

solucionado com aes civlizatrias, as mesmas que aconteciam na Europa. A
ordem era regenerar a Cidade pela higienizao e aformoseamento dos seus
logradouros. Segundo Ponte (1995, p.38), To logo foi instituda a Repblica, a
Cmara Municipal de Fortaleza foi dissolvida e, [...], criado um Conselho de
Intendncia nomeado pelo governo estadual, cabendo aos seus membros, em
nmero de cinco, escolher seu presidente.
Com a autonomia municipal instituda pela Constituio cearense de 1892,

foram criados os cargos de Intendente, que cuidaria da sede do Municpio, e os
subintendentes, responsveis pelos distritos. Alm disso, aquela a Constituio
Estadual dava a responsabilidade de conduzir as atividades polticas, econmicas,
134
administrativas da cidade Cmara Municipal. At ento, para ser intendente era

obrigatrio ser integrante da Cmara Municipal, medida que, em 1985, foi removida
pela edio de uma lei, expressando que os intendentes da Capital deveriam ser
nomeados pelo presidente do Estado.
Ponte (1995, p.38) informa, ainda, que, Em 1896 ocupava a presidncia do

Estado Antnio Pinto Nogueira Accioly que confirma por nomeao a continuidade
de Guilherme Rocha frente da Intendncia de Fortaleza.. Accioly estrutura uma
organizao de governo to forte a chamada Oligarquia Accioly que chega a
presidir o estado por 20 anos, entre os anos de 1896 e 1912.
Enquanto Accioly preside o Estado, Guilherme Rocha continua sendo o

intendente de Fortaleza e considerado o Haussmann de Fortaleza, por querer
fazer da Cidade uma Paris. A Cmara Municipal, em 1893, aprova outro Cdigo de
Posturas, que apresenta um conjunto de regras para uniformizar a esttica da
cidade.
No se pode negar que grandes obras foram executadas nesse perodo,

como a remodelao completa das praas, a construo do Mercado de Ferro, a
construo do sistema de abastecimento de gua e esgoto subterrneo a fim de
garantir a sade pblica.
Essas obras at hoje so significativas, mas segundo Ponte (1995)
[...], porm, no foram suficientes para amenizar o crescente

descontentamento poltico e social que a oligarquia Accioly despertava na
populao fortalezense, motivado por suas constantes reeleies de 1896 a
1912, como pelas prticas de nepotismo, fraudes, corrupo e atos de
violncia perpetrados contra adversrios polticos. (p.42).
Accioly deposto em 1912 e, em seu lugar assume Franco Rabelo que

nomeia Ildefonso Albano como intendente da Capital. Ele mantm a preocupao
com o embelezamento e a higienizao e por isso determina a uniformizao do
dimensionamento do tijolo para tornar as edificaes slidas e padronizadas; a
canalizao das guas pluviais por dentro das paredes; oferece prmios para as
fachadas mais bonitas; reordena o servio de limpeza pblica, pois, com o
crescimento populacional e a expanso urbana, a cidade estava se tornando suja e
ftida; promove tambm a remodelao de parte do sistema virio.
135
Em 1914, h uma interveno federal no Estado e Franco Rabelo e

Ildefonso Albano so depostos. nesse mesmo ano que as eleies para
presidente do Estado so restauradas e muda-se a nomenclatura do gestor da
capital que passa a ser chamado de prefeito, embora ainda seja nomeado pelo
presidente.
A cidade, ento, passa a ser administrada por prefeitos, que somente se

preocupam com obras isoladas de saneamento e embelezamento. No h um
planejamento mais amplo e mais global em Fortaleza, fazendo com que a cidade
tenha que lidar com uma srie de problemas ocasionados pela ausncia deste,
principalmente no que diz respeito ao crescimento populacional e pela multiplicao
dos meios de transporte, em especial, com a chegada do automvel, em 1910, e dos
primeiros nibus e caminhes.
Com o crescimento da zona central, a populao mais abastada, que antes

morava no Centro, comea a desertar para bairros mais distantes. A princpio, nos
idos de 1920, ela se refugia no bairro de Jacarecanga, mas, posteriormente, depois
de 1930, segue em direo praia de Iracema e ao bairro da Aldeota, que eram
reas prximas ao litoral, j que tambm no bairro da Jacarecanga estava surgindo
um complexo industrial considervel. Nessa poca, j no h planejamento, nem
diretrizes de expanso.
Souza (1995) assinala que
Em 1930, Fortaleza, com mais de 100.00 habitantes, acusa as

problemticas urbanas da maioria das cidades brasileiras, ou seja: falta de
moradia, de saneamento bsico, de transporte, de iluminao domiciliar e
pblica, precariedade dos servios de sade e educao.
Os relatrios das administraes do perodo expressam a preocupao com
a remodelao urbana de Fortaleza, objetivando torna-la uma cidade
moderna e elegante. (p.54).
A obsesso por tornar a cidade moderna e elegante fez com que o poder
pblico da poca realizasse obras que deixavam de lado o planejamento fsico,
econmico, social, cultural e poltico, esquecendo-se simplesmente daquilo que
realmente traria a modernizao e a elegncia, que seria planejar o futuro de uma
cidade que crescia em populao rapidamente, em especial a de baixa renda,
ignorando-a e no percebendo que ela crescia casa, comida, trabalho e nem
dignidade.
136
Em 1931, o prefeito major Tibrcio Cavalcante elabora uma planta, a qual j

mostra muitos dos problemas urbanos. Outro Cdigo de Posturas, em substituio
ao de 1893, elaborado no ano de 1932. Segundo Souza (1995, p.55) teve por
objetivo orientar, regular e disciplinar o crescimento urbanstico da cidade de
Fortaleza para se chegar a uma cidade moderna e progressista. Esse cdigo
dividia a cidade em quatro zonas: central, urbana, suburbana e rural. O Cdigo de
1932, assim como o de 1893, tambm exigia a existncia de recuos laterais, para
que as edificaes ficassem isoladas umas das outras, no intuito de garantir a sade
pblica.
somente em 1933, que, no intuito de planejar Fortaleza, o prefeito

Raimundo Giro tem a preocupao de elaborar um Plano de Remodelao, dado
seu crescimento.
O prprio Giro (1979) anota que
[...] s em 1932 que novamente se pensaria, com disposio num plano

de urbanizao. Prefeitos municipais realizadores como Guilherme Rocha,
Ildefonso Albano e lvaro Weyne, ajardinaram praas e construram obras,
porm foram alheios a qualquer pensamento em favor da sistematizao
imprescindvel.
O Prefeito Tibrcio Cavalcante fez sentir, no relatrio apresentado, em
setembro de 1932, Interventoria Federal, a necessidade inadivel de ser
adotado tal plano e consultado um urbanista a respeito.
Mas ao seu sucessor Dr. Raimundo Giro (1933-1934) que tocaria a
oportunidade de contratar o urbanista e raciocinar em termos decididos na
soluo do problema. (p.80).
nesse perodo que recomea o planejamento urbano, de uma maneira

antecipada, como feito anteriormente, mas tambm com a preocupao de reparar
os danos causados por mais de trinta anos sem planejamento. Entretanto, ainda no
havia em Fortaleza, nenhum sentimento da sociedade nem do poder pblico de
buscar conjuntamente uma soluo para estes danos.
O captulo seguinte traz a anlise dos planos propositivos, representando a

segunda fase do planejamento urbano da cidade, por intermdio do Plano de
Remodelao e Extenso da cidade de Fortaleza (1933), do Plano Diretor de
Remodelao e Extenso da cidade de Fortaleza (1947) e do Plano Diretor da
Cidade de Fortaleza (1963).
137
5.0 PLANEJAMENTO URBANO EM FORTALEZA: A VEZ DOS PLANOS

PROPOSITIVOS
Dando seqncia evoluo do planejamento urbano em Fortaleza, esse

captulo diz respeito segunda fase do planejamento urbano, onde os planos
propositivos merecem destaque. Aps mais de 40 anos, Fortaleza foi gerida sem
que houvesse um planejamento adequado a sua realidade.
Portanto, esse captulo traz uma anlise da evoluo do seu planejamento

urbano, a partir da elaborao do Plano de Remodelao e Extenso da cidade de
Fortaleza (1933), Plano Diretor de Remodelao e Extenso da cidade de Fortaleza
(1947), Plano Diretor da Cidade de Fortaleza (1962) e de como a gesto da cidade
reagiu a partir da implementao ou desses planos.
Para melhor compreenso, ao final do captulo, encontram-se quadros

explicativos contendo a sntese dos planos aqui analisados, dentro das dimenses
territorial, econmica, social, poltica, jurdica, tributria e institucional, variveis
indicadas pela metodologia.
5.1 O Plano de Remodelao e Extenso da cidade de Fortaleza (1933)
Ainda no segundo quartel do sculo XIX, o plantio e o comrcio do algodo

eram considerados a principal atividade da economia nordestina, principalmente
para o Cear, que no produzia cana-de-acar, como outros estados da regio.
Portanto, era em Fortaleza que ocorriam as operaes comerciais relacionadas
exportao do algodo, mas, o setor de servios era o que mais agregava a mo-de-
obra trabalhadora.
tambm nessa poca, uma dcada aps o surgimento do modernismo no

Brasil, que ocorre em Fortaleza uma transformao cultural, uma modificao dos
costumes e, principalmente, na moda, sobretudo das mulheres. Os mais antigos
costumam dizer que era uma moda escandalosa e ousada. O banho de mar passa a
ser uma opo de lazer, dadas as transformaes no vesturio.
138
E, reconhecendo que a cidade, que j contava com mais de 100 mil

habitantes, crescia desordenadamente, o arquiteto Nestor de Figueiredo37, que j
havia realizados trabalhos semelhantes em outras capitais do Nordeste, como
Recife, Joo Pessoa e Campina Grande, contratado pelo Prefeito Raimundo
Giro para elaborar o Plano de Remodelao e Expanso da cidade de Fortaleza.
Somente em 1933, o bacharel em Direito Raimundo Giro, contrata o

arquiteto e urbanista Nestor de Figueiredo e prope que seja elaborado um plano
diretor, que, mesmo no tendo sido sequer finalizado, marca o incio destes planos
propositivos.
O plano incorporava as noes de zoneamento includas nos conceitos

defendidos pela Carta de Atenas, e levava em conta o automvel, introduzido em
1910, propondo basicamente o seguinte (mapa 19):
implantao de um sistema radial-concntrico de vias principais, com ruas

perifricas e alargamento das radiais;
traado virio para as reas da periferia urbana, observando o relevo do

solo;
retirada do ramal ferrovirio da avenida Jos Bastos;
zoneamento urbano, tendo por base as diretrizes da Carta de Atenas.
O plano foi apresentado ao Conselho Consultivo da poca, o qual aprovou a

qualidade tcnica do trabalho, mas esse colegiado achava ser mais prioritria a
construo do Instituto de Menores Abandonados e Delinqentes.
Em resposta, o prprio prefeito alega que o Plano de Remodelao e

Expanso da Cidade de Fortaleza era algo mais amplo, que iria solucionar e
planejar questes de mbito higinico, esttico e econmico e, segundo Souza
(1995, p.57), o prefeito Raimundo Giro atravs do Decreto n 108 de 30.08.1933
[...] mostra que o plano propiciaria pensar na perspectiva de seu acelerado
processo de urbanizao.
37
O arquiteto Nestor Egydio de Figueiredo (Recife, 1983 Rio de Janeiro, 1973), foi fundador do
Instituto de Arquitetos do Brasil em 1921
139
140
O trabalho elaborado por Nestor de Figueiredo no foi utilizado pela cidade

e no foi sequer transformado em lei para ser votado pela Cmara Municipal
daquela poca, pois, com a sada do prefeito Raimundo Giro, substitudo por
lvaro Weyne, este ltimo rescindiu o contrato profissional do arquiteto, deixando
de incorporar parte de suas idias que provavelmente teriam tido resultados
benficos relativos estrutura urbana.
Segundo Giro (1979)
Achava-se em regular execuo o contrato quando deixou o cargo o

Prefeito Giro; e sucedeu, dentro em breve, que outro administrador da
Edilidade houve por acertado suspende-la interrompendo os trabalhos
respectivos. At que o Prefeito Raimundo de Alencar Araripe reps o
contrato em sua virtual vigncia (1943). [...] Apesar disso, no pde
concretizar-se o Esboo de Nestor de Figueiredo, iniciado em momento
mais que prprio sua fcil objetivao, porque, ento, a parte perifrica da
cidade se constitua quase toda de terrenos baldios ou de construes sem
valor aprecivel. Tudo a mo. (p.81).
Furlani (2006, p.5) acentua que, A partir da comea um histrico de

descontinuidade no planejamento urbano da cidade: planos se sucedem sem serem
postos em prtica, por questes polticas.
Furlani (2006, p.5) observa, ainda, que escreve, com pesadas crticas, o
professor Liberal de Castro, provvel que nenhuma deciso municipal tenha
proporcionado efeito mais malfico sobre a cidade do que a resciso do contrato de
Figueiredo.
Em vez de implementar o plano de Nestor de Figueiredo, o Poder Pblico

mais uma vez resolveu partir para as cirurgias urbanas, ou seja, o poder pblico
volta a se dedicar implementao de iniciativas pontuais. nesse perodo que h
uma reforma administrativa e criada a Inspetoria do Trfego a fim de ordenar o
transporte. Cria-se tambm, nessa poca, o Imposto Predial.
Foram efetivadas algumas propostas, como a ligao da avenida Visconde

do Rio Branco com a rua Sena Madureira, permitindo a ligao da zona porturia a
bairros como Joaquim Tvora e ao distrito de Messejana, mas dava-se mais
importncia a aes pontuais, como a pavimentao de ruas e avenidas e a
construo e/ou remodelao de espaos pblicos.
141
V-se que a Administrao municipal buscava gerir melhor a cidade, mas

faltava planejamento. Aqui se comprova assero de Souza (2003, p.46), quando diz
que Longe de serem concorrentes ou intercambiveis, planejamento e gesto so
distintos e complementares.
Em 1936, a populao conclamada a votar nas eleies para governo

estadual e municipal. Segundo Souza (1994, p.58), A expanso do centro da cidade
encarece o solo urbano e tange a populao pobre para a periferia, agravando ainda
mais o problema da moradia e do transporte.
Os candidatos que estavam na disputa investiram em propostas bem

semelhantes para melhorias urbanas, pois ambas prometiam uma cidade moderna
e progressista. A populao elege para prefeito o candidato Raimundo Alencar
Araripe, do Partido Republicano Brasileiro, PRP, que era apoiado pelo governador
Menezes Pimentel, e elege tambm os quinze vereadores Cmara Municipal.
Nesse perodo, j no ano de 1937, o Brasil, est sob a gesto do Estado

Novo do presidente Getlio Vargas. O Poder Legislativo, em suas trs esferas, havia
sido destitudo. Apesar da interveno, Raimundo Alencar Araripe continua sendo o
prefeito da cidade, que no pra de crescer, aumentando ainda mais os problemas
relacionados a habitao, transporte, saneamento, sade, educao, dentre outros.
Em razo das crescentes problemas urbanos, o prefeito convoca a

Comisso do Plano da Cidade, formada pelo prefeito Raimundo Giro, em 1934,
depois da suspenso dos trabalhos do plano elaborado pelo arquiteto Nestor de
Figueiredo.
Segundo Souza (1995, p.60) essa comisso era composta por dez
membros, cinco sados da administrao Municipal o Prefeito Municipal, o Diretor
de Viao e Obras Pblicas Municipais, um representante da diretoria de Viao e
Obras da Secretaria de Agricultura, um representante da Diretoria de Sade Pblica
e um representante da Fiscalizao Federal dos Portos e cinco escolhidos
livremente pelo Prefeito, dentre pessoas idneas de reconhecida dedicao s
causas da cidade.
142
A funo da Comisso do Plano da Cidade seria acompanhar a elaborao

e a implementao do plano, iniciado por Nestor de Figueiredo, mas no se sabe o
que aconteceu com esta Comisso e o porqu da no-concretizao nele, j que por
mais problemas que houvesse, ainda poderiam ser aplicadas as medidas contidas
no plano.
importante observar que este perodo tambm corresponde II Guerra

Mundial. Este acontecimento, porm, no trouxe grandes impactos. A guerra que
Fortaleza travava era com um inimigo quase que invencvel e, que at hoje, em
propores bem menores, preocupa os governantes: a seca. Na verdade, a histria
do Cear e de Fortaleza est intrinsecamente relacionada com o problema da seca.
Decorre a este fenmeno a migrao campo-cidade, que fez com que Fortaleza
fosse, a cada censo populacional, aumentando consideravelmente sua populao
urbana.
Juc (2000, p. 81), observa que as secas impulsionavam as migraes, para

a regio Norte, em razo do ciclo da borracha, e para a regio Sul. Por causa da
seca, Calcula-se que milhes de cearenses haviam partido para o Exrcito da
Borracha, na poca do Estado Novo [...].
Aps o Estado Novo, nos idos de 1945, as cmaras municipais so

reconstitudas e a populao volta a ter novamente a possibilidade de escolher os
prprios dirigentes. At o Brasil e suas cidades se organizarem, no entanto, a
situao poltica fez com que em menos de trs anos passassem pela prefeitura
nada menos do que seis prefeitos, sempre nomeados pelo interventor, antes da
sada de Vargas e da redemocratizao do Pas. Segundo Souza (1995, p.70), A
principal caracterstica deste perodo de transio era a falta de continuidade
administrativa em razo das constantes mudanas dos administradores da cidade.
Fortaleza, nessa poca, conta mais de 200.000 habitantes e se consolida

como entreposto comercial, j que, eram pelo Porto do Mucuripe exportados os mais
diversos produtos feitos no Pas, e aonde tambm chegavam as mercadorias
importadas pelos comerciantes brasileiros. A falta de uma gesto apoiada no
planejamento ensejava dificuldades na administrao do espao urbano e de outros
problemas, que surgiam advindos dessa ausncia.
143
A cidade continua a crescer sob o esquema xadrez, mas de um modo mais

flexvel. A expanso de Fortaleza causada pelo aumento da populao ocorreu
pelas vias radiais, como a avenida Bezerra de Menezes, avenida Visconde de
Caupe (atualmente avenida da Universidade), avenidas Visconde do Rio Branco e
Santos Dumont. Tal expanso feita pela iniciativa privada, relacionada
construo civil, que no se utiliza nenhum plano ou diretriz para realiz-lo.
Em vista disso surgem bairros, como Praia de Iracema, Outeiro e Aldeota.

Os espaos pblicos no crescem junto com a cidade. Deixa-se de construir praas
e as existentes caem no esquecimento, sem serem alvo de nenhum tipo de
manuteno, fazendo com que a populao deixe de freqent-las por sentir-se
insegura.
Nesse perodo ocorrem inmeras aes isoladas, como melhorias no

saneamento bsico de alguns pontos, pavimentao das vias centrais, colocao de
meios-fios e nivelamento das ruas, mas sente-se a falta de um planejamento das
aes para promover o desenvolvimento global. Surge ento a necessidade de
elaborar um novo plano diretor, somente em 1947.
5.2 O Plano Diretor de Remodelao e Extenso da Cidade de Fortaleza (1947)
A elaborao do plano teve incio na gesto do prefeito Clvis Matos, em

1947; atravessou a gesto de Jos Leite Maranho, somente sendo finalizado na
administrao de Acrsio Moreira da Rocha, do Partido Republicano PR, que
ganha as eleies com uma estratgia de campanha populista, chegando a fazer
sua campanha no corpo a corpo por meio de caminhadas e carreatas, percorrendo
as principais ruas.
Sua eleio foi uma surpresa, pois os dois partidos que dominavam o
cenrio poltico na poca eram a Unio Democrtica Nacional, UDN e o Partido
Social Democrtico PSD, mas o apoio dos comunistas e a forma como candidato
estimulava a participao popular o credenciaram para ocupar o posto de prefeito de
Fortaleza.
Talvez Acrsio Moreira da Rocha tenha ganhado esta eleio por apresentar
a populao compromissos que fariam com que melhorassem os servios e a infra-
144
estrutura da cidade. Segundo Ribeiro (1995, p.71) A presso popular, ainda que
incipiente, se fazia sentir atravs de reclamos da populao por transportes urbanos,
calamento, escolas sade e alimentao.
Apoiado em levantamento aerofotogramtrico, realizado pelo Servio

Geogrfico do Exrcito, realizado em 1945, o plano elaborado pelo arquiteto Sabia
Ribeiro38 adianta-se com relao ao fim do perodo em que Fortaleza era
monocentralizada, ou seja, tinha somente uma centralidade. O plano de Sabia
Ribeiro tenta dar cidade uma nova estrutura urbana que leva em conta as
exigncias da cidade moderna, citadas na Carta de Atenas, porm, prope-se a
continuar a expanso por intermdio da malha ortogonal e das vias radiais.
De acordo com o a Revista do Instituto do Cear, (19??, p.215-243),

Documento Memorial Justificativo do Plano Diretor para a Cidade de Fortaleza,
apresentado pelo prprio Sabia Ribeiro Prefeitura Municipal, em junho de 1947,
trazia as seguintes indicaes:
O sistema virio seria hierarquizado, com avenidas radiais, sub-radiais e

circuitos acomodados malha ortogonal. Isto daria cidade um plano geral
que a enquadraria no tipo radial-perimetral (traado considerado ideal no
urbanismo moderno).
Essas avenidas constituiriam a ossatura do plano diretor, as quais eram

(mapa 20):
avenida do Mucuripe, com 30 metros de largura, formada pelo

alargamento da rua Rufino de Alencar, atravessando em diagonal a
praa do Cristo Redentor, continuando pela rua Monsenhor Tabosa,
devendo ser alargada e prolongada at encontrar a avenida Antnio
Justa, seguindo at o encontro da avenida Transversal, a rua
Desembargador Moreira onde muda de direo devendo passar
entre o cemitrio e a Igreja do Mucuripe;
38
Jos Otaclio Sabia Ribeiro (Fortaleza, 1903 Rio de Janeiro, 1969), cearense nascido no
Municpio de Sobral, era engenheiro e professor catedrtico de urbanismo na Faculdade Nacional de
Arquitetura da Universidade do Brasil (Rio de Janeiro), hoje FAU / UFRJ.
145
146
avenida Radial do Outeiro, que teria seco de 27 metros e uniria as

ruas Floriano Peixoto, Liberato Barroso, Governador Sampaio e
Franklin Tvora, seguindo paralelamente avenida Santos Dumont,
pelas ruas Pinto Madeira, Eduardo Salgado e So Francisco, at
encontrar com o ramal ferrovirio do Mucuripe;
avenida Auxiliar, com seco de 27 metros, partia do cruzamento da

avenida Visconde do Rio Branco com a rua Joo Brgido, tendo sua
diretriz paralela rua Padre Valdevino e cortaria ao meio as quadras
existentes entre esta e a rua Antnio Sales, at o cruzamento com a
avenida transversal Desembargador Moreira da Rocha; deste
cruzamento em linha diagonal, seguiria em linha reta at a juno da
avenida Radial do Outeiro com o ramal ferrovirio do Mucuripe;
avenida Radial da Base Area, com largura de 30 metros, partiria de

um dos ngulos da praa a ser aberta entre a igreja de Santa
Dorotia e a estao de bondes, passando por trs da igreja e
seguia paralela avenida Visconde do Rio Branco, cortando
terrenos ainda no arruados nem loteados, at a juno com o
parque municipal a ser formado ao longo das margens do riacho
Tauape, nas proximidades da Base Area, onde, a partir da, esta
via auxiliar tomaria o leito da estrada de Messejana (estrada
Transnordestina, hoje BR-116). Esta avenida deveria servir a
ncleos urbanos satlites da Capital;
avenida Radial Centro, com seco de 30 metros, partia da praa

dos voluntrios, passando ao lado do Parque da Liberdade (hoje
Cidade da Criana), seguindo a rua Solon Pinheiro, prosseguindo
em linha reta atravs de terrenos no urbanizados, at fora dos
limites suburbanos. Era a bissetriz das avenidas Visconde do Rio
Branco e Visconde de Caupe;
avenida Radial da Parangaba, com largura de 42 metros, seguia a

diretriz da avenida Visconde de Caupe e da avenida Joo Pessoa.
Esta radial se iniciaria na praa da Bandeira, formando uma via que
atravessaria os terrenos no arruados e loteados distantes do centro
urbano, onde poderiam se formar os ncleos satlites da Capital;
147
avenida Radial Bezerra de Menezes, com largura de 40 metros,

partiria do cruzamento da avenida Imperador com a avenida Duque
de Caxias cortando em diagonal as quadras compreendidas pela rua
Dona Teresa, avenida Duque de Caxias, avenida do Imperador, rua
General Clarindo, atravessando ainda em diagonal a praa Paula
Pessoa e continuando com a diretriz e largura j observadas nos
trechos j definidos da avenida Bezerra de Menezes (40 metros).
Essa via teria a funo regional, pois era destinada a permitir a
acessibilidade dos ncleos satlites ao centro urbano da Capital;
avenida Radial Liberato Barroso a rua Liberato Barroso seria

alargada em seu lado par para tornar-se uma avenida com 27
metros de largura. Ela iria at encontrar a praa Fernandes Vieira e,
a partir desta praa, tomaria o sentido oeste, atravessando os
terrenos ainda no urbanizados, passando sobre a barragem do
aude Joo Lopes, tomando uma direo paralela e distante 850
metros da avenida Bezerra de Menezes;
avenida Radial Beira-Mar teria largura de 24 metros e partiria da

juno da avenida Pessoa Anta com a avenida Alberto
Nepomuceno, passando ao sul do Poo da Draga e pelas encostas
baixas dos morros litorneos, numa direo paralela rua Guilherme
Rocha at alcanar a extremidade norte da avenida Toms Pompeu,
devendo continuar alm desse limite com largura e direo
aproximadas;
avenida Sub-Radial da Barra do Cear partiria da Praa

Fernandes Vieira, seguindo a diretriz da avenida Francisco S, que
seria alargada para a largura de 27 metros. Esta avenida
atravessaria a zona fabril e se articularia com a Radial Liberato
Barroso, por sua vez, continuada pela avenida Radial do Outeiro;
avenida Sub-Radial de Porangabussu teria largura de 24 metros,

partindo da margem sudoeste da lagoa de Porangabussu e seguindo
no sentido sudoeste, paralelamente Radial Parangaba e desta
distante 850 metros, atravessando terrenos em parte no
urbanizados;
148
avenida Sub-Radial Auxiliar, com 27 metros de largura, teria seu

incio no circuito exterior, correndo paralelamente avenida Sub-
Radial de Porangabussu, da qual era distante 850 metros e
atravessando terrenos ainda no urbanizados;
circuito Exterior, que seria formado por uma srie de logradouros de

tipos diversos, envolvendo quase toda a rea a ser urbanizada. O
circuito se iniciaria na juno da avenida Radial Beira-Mar com o
prolongamento da avenida Pasteur e seguindo por esta, corta
ortogonalmente a Sub-Radial da Barra do Cear (avenida Francisco
S), com seo final de 35 metros. Este trecho atravessaria parte de
terrenos ainda no arruados ou loteados; a partir desse ponto,
tomaria uma direo normal Radial Bezerra de Menezes,
passando do lado leste da sede da Secretaria de Agricultura do
Estado do Cear, terminando no incio da Sub-Radial auxiliar. A
partir dessa juno o Circuito Exterior tomaria direo perpendicular
s sub-radiais Porangabussu e Auxiliar, alcanando a margem
sudoeste da lagoa de Porangabussu, prosseguiria atravs de um
parque municipal, que ocuparia as margens do riacho Tauape e as
margens da lagoa de Porangabussu e Tauape com a Radial da Base
Area; a partir desse cruzamento, o Circuito Exterior passaria a ter
uma largura de 40 metros e acompanharia paralelamente o leito do
ramal do Mucuripe at atingir a zona porturia, onde terminaria seu
percurso.
circuito Intermdio iniciaria na Radial Beira-Mar, constituindo

atravs da rua Toms Pompeu o seu primeiro trecho; a partir do
ngulo noroeste da praa Fernandes Vieira prosseguiria em direo
perpendicular rua Guilherme Rocha, atravs de terrenos no
urbanizados, at unir-se com a Radial Bezerra de Menezes;
prosseguiria em direo perpendicular Radial Bezerra de
Menezes, seguindo a diretriz da rua Dom Jernimo, que seria
alargada para 27 metros, atravessando em grande parte terrenos
ainda no arruados e loteados at o ponto de travessia do riacho
gua Nhambi (dito hoje, Aguanambi), a partir de cuja travessia
149
tomaria a diretriz da rua Desembargador Pontes Vieira, que deveria

ser retificada e alargada para 30 metros e sempre na mesma
direo, at unir-se ao Circuito Exterior depois de atravessar a
avenida Transversal (avenida Desembargador Moreira);
circuito de Irradiao seria constitudo pela avenida do Imperador,

conectada com a rua Domingos Olmpio, a ser alargada para 30
metros, que uniria a praa dos Libertadores ao incio da Radial da
Base Area, at onde deveria se prolongar a avenida Dom Manuel,
tambm alargada para 30 metros; seguida a diretriz da avenida Dom
Manuel em toda sua extenso at articul-la, na praa Cristo
Redentor, com o prolongamento no sentido sul da avenida Almirante
Saldanha; esta srie formaria o Permetro de Irradiao, com o
objetivo de interceptar e articular as vrias radiais e envolver o
centro comercial;
circuito Comercial envolveria o atual centro comercial e formar-se-

ia pela rua General Sampaio, a ser alargada para 25 metros,
seguida da avenida Duque de Caxias, a ser alargada para 30 metros
em ambos os lados e a partir do cruzamento desta com a Radial
Centro, seguiria por ela no sentido norte e continuando pela srie de
logradouros formados pelas ruas Sena Madureira e Conde dEu e
avenida Alberto Nepomuceno, at o incio da Radial Beira-Mar;
avenida Transversal Rui Barbosa esta avenida conectaria as

avenidas do Mucuripe, radial do Outeiro, Auxiliar, Circuito Exterior e
Circuito Intermdio, sendo sua largura igual a 24 metros;
avenida Transversal Desembargador Moreira da Rocha, com largura

e funo semelhante transversal Rui Barbosa; e
avenida Transversal Padre Anchieta seria formada por essa via de

mesmo nome, sendo alargada para 25 metros; a partir de seu
cruzamento com a Radial Liberato Barroso, tomando uma direo
normal sub-radial da Barra do Cear, cruzando esta e
prolongando-se at a Radial Beira-Mar. O prolongamento no sentido
sul da avenida Transversal Padre Anchieta se faria
150
perpendicularmente pela Radial Bezerra de Menezes e terminaria na

margem esquerda da lagoa de Porangabussu.
Implantao das avenidas-canais ao longo dos talvegues, favorecendo o

escoamento das guas pluviais. Essas avenidas teriam traado sinuoso,
fazendo um contraste com as vias do traado ortogonal. Essas vias teriam
uma largura mnima de 24 metros e seriam no futuro as avenidas-parques.
A fixao de um limite urbano que pudesse conter cerca de 400.000

habitantes, isto , quase o dobro da populao da poca (em 1950 de
270.169 habitantes). A projeo era para ser alcanada dentro de 50 anos.
O limite compreendia o norte o oceano atlntico, ao leste a avenida que
levava ao Porto do Mucuripe, ao sul, a lagoa de Porangabussu e ao oeste a
avenida Pasteur.
A diviso da rea inserida no limite urbano com a implantao de uma zona

industrial situada ao oeste do centro urbano; uma zona comercial cujos
limites eram a rua General Sampaio ao oeste, a avenida Radial Beira-Mar ao
norte, a rua Joo Moreira ao leste e a avenida Duque de Caxias ao sul; uma
zona de expanso desta zona comercial e as zonas residenciais ZR1, ZR2 e
ZR3 que, conforme a proximidade do Centro, tinha maior estmulo ao
adensamento (mapa 21).
A malha urbana seria dividida em bairros delimitados por cintas de avenidas,

sendo que em cada bairro seriam estipuladas a densidade populacional e as
reas destinadas implantao de praas, jardins, equipamentos urbanos e
ncleos comerciais e seu arruamento.
O plano previa que em todos os bairros deveria haver reas verdes, cujo
percentual no deveria ser inferior a 10% da rea de cada bairro, e criava
zonas de preservao ao longo dos recursos hdricos. Alm disso, cada
habitao deveria ter acesso a uma praa ou jardim pblico distante no
mximo 300 metros.
Reconstruo do centro urbano, a partir do alargamento progressivo das

ruas, mediante a construo de prdios com altura de 25,50 metros
(figura 9).
151
Fonte:Almir Farias
Figura 9 Proposta para a zona central do Plano Diretor de Remodelao e Expanso da Cidade de Fortaleza (1947)
152
153
Implantao de um centro cvico na rea marginal ao riacho Paje,

compreendida pelas ruas Governador Sampaio e Sena Madureira, pela
praa da igreja da S e Cidade da Criana.
Modificaes no traado e funcionamento do sistema ferrovirio, com a

articulao dos sistemas de transportes (ferrovirio, martimo e areo) ao
sistema virio (avenidas).
Elaborao de um Cdigo Urbano.
Urbanizao do Arraial Moura Brasil, como bairro popular.
O plano ainda oferecia uma espcie de estratgia de implementao das

proposies nele contidas. Dizia que o primeiro passo a ser feito seria o
preenchimento dos vazios urbanos para que a cidade crescesse de forma gradual e
ordenada. Em paralelo, deveria haver a remodelao da dita zona rural. Alm
disso, notabilizou-se por suas propostas virias e de desenho urbano que exigiam
alargamento de ruas, o que implicava desapropriaes, embora no levasse em
conta os aspectos sociais.
Interessante observar que neste perodo, na verdade um pouco antes, em

1930, elaborado o plano de avenidas para a cidade de So Paulo, exemplo de
uma nova forma de planejar a cidade.
Do plano diretor de Sabia Ribeiro restou apenas a aplicao do Cdigo de

Obras, modelo que a cidade passou a utilizar e readaptar por longo perodo. Mais
uma vez de Fortaleza elimina as possibilidades de assumir o controle e a gesto de
seu crescimento de forma compatvel com as tcnicas disponibilizadas pelo
planejamento urbano.
Segundo Marques (1986)
Apesar de aprovado, o plano encontrou fortes resistncias por parte dos

setores das classes mdia e alta atingidos pelas desapropriaes
necessrias s obras de abertura e alargamento do sistema virio proposto.
Os interesses das classes dominantes, ou seja, os interesses da
propriedade privada, em que se apia o sistema capitalista, prevaleceram
sobre os interesses da planificao urbana. (p. 146).
154
Giro (1979) aborda a negao do plano de Sabia Ribeiro, com a seguinte

observao:
O plano Sabia Ribeiro, tecnicamente, era digno de todos os elogios, mas

no fora a resultante de estudos mais aprofundados, mais realistas, das
possibilidades econmicas da Cidade, alm de ter surgido no tocante sua
adoo oficial com um grave erro de origem. Foi tornado obrigatrio ex-
abrupto, mediante um apressado Decreto-lei, sem transitar pelos crivos
purificantes da Comisso do Plano da Cidade. Forava-se,
aprioristicamente, a obrigatoriedade de muitas solues impossveis, por
sobre-modo avanadas ou atrevidas, como se um trabalho dessa espcie
dependesse to somente dos devaneios do arquiteto ou da vaidade do
governador do Municpio, ansioso por ligar o seu nome a obra de tanto
mrito e importncia.
Morreu por ter nascido invivel, esta segunda tentativa de urbanizao de
Fortaleza. Morreu pela carncia de ponderao no seu ajustamento
realidade e, principalmente, porque lhe faltou o indispensvel, lento e
seguro preparo de uma conscincia ou mentalidade geral, que o garantisse
contra as inslitas reaes que os Planos de cidade necessariamente
provocam. (p.81).
Furlani (2006, p.5) observa a afirmao do professor Liberal de Castro de

que o plano de Sabia Ribeiro totalmente desvirtuado, foi recomposto nas salas
tcnicas municipais ao sabor das circunstncias e, ainda assim, no cumprido.
Nesse perodo, acontece outra reforma administrativa. A estrutura da

Prefeitura ento composta de secretarias municipais, no intuito de conferir maior
agilidade s decises administrativas. Foram criadas a Secretaria Municipal da
Fazenda, a Secretaria Municipal de Sade e Assistncia, a Secretaria Municipal de
Urbanismo e Obras Pblicas, a Secretaria Municipal de Educao e Servios
Internos, a Secretaria Municipal de Servios Urbanos e Abastecimento e a
Procuradoria dos Feitos da Fazenda Municipal.
A cidade se ressentia de outros problemas, como a municipalizao do

servio de distribuio de iluminao pblica, para que esta fosse melhorada,
expandida para toda a cidade; a retirada dos bondes eltricos, em razo da m
qualidade do servio, e a dificuldade de acomod-lo junto aos automveis (que j
causavam problemas em relao disputa do espao com os pedestres) e as linhas
de nibus, que em 1948 eram em nmero de nove e, ao final de 1950, j eram 56,
alm do aumento populacional e o ritmo lento no crescimento da oferta de servios.
Para agravar ainda mais a situao, por efeito do crescimento desordenado

e a formao de uma periferia composta de grande nmero de pessoas de baixa ou
155
nenhuma renda, a Prefeitura abre mo das exigncias feitas pelo Cdigo Urbano,
elaborado por Sabia Ribeiro, nestas reas da cidade, explicando que a populao
da periferia no tinha condies financeiras para arcar com as exigncias de
adequar suas moradias aos parmetros urbansticos exigidos pelo plano.
O problema da habitao que, no plano de Sabia Ribeiro, havia sido

contemplado com o incio de uma soluo, passava a ser o principal da cidade. Em
1948, por lei federal, desapropriada uma rea para que fosse loteada e vendida a
preos populares. A Prefeitura se preocupou em padronizar as edificaes,
oferecendo gratuitamente aos compradores uma planta para posterior construo.
Por presso da Prefeitura, o Governo federal, por decreto, em 1961, desapropria a
rea do Lagamar, que nos dias atuais, e, apesar de todos os investimentos infra-
estruturais realizados ainda considerada das reas mais problemticas,
principalmente pelos episdios de violncia acontecido em seu interior e em reas
adjacentes e que acabam se disseminando no restante da cidade.
A Municipalidade passa por nova reforma administrativa, a fim de tentar

equilibrar a arrecadao municipal, no intuito de resolver os problemas financeiros
do municpio. Segundo Ribeiro (1995, p.75), o escoamento da poltica tributria j
provocava limitaes na capacidade operacional dos Prefeitos, sempre empenhados
na reforma tributria municipal.
E, entre os anos de 1959 e 1963, durante a gesto do prefeito General

Cordeiro Neto, elaborado mais um plano diretor, coordenado pelo urbanista Hlio
Modesto39, que segundo Ribeiro (1995)
[...] tem incio a preocupao com o planejamento fsico-territorial em termos

de organizao espacial, tentando conter o alarmante crescimento
populacional desordenado que, na ampliao constante do espao urbano
em direo periferia, gerava a disperso populacional e a formao de
vazios urbanos.
A construo da Avenida Perimetral, que segundo o Gen. Cordeiro Neto, ,
junto com o Plano Diretor, uma de suas maiores realizaes frente da
Prefeitura Municipal, se impunha como uma necessidade inadivel. (p.73).
39
Hlio Modesto (Rio de Janeiro, 1921 Rio de Janeiro, 1980) era arquiteto. Ps-graduado em
urbanismo na School of Planning and Regional Development, em Londres. Quando da elaborao do
plano, ensinava no Curso de Urbanismo agregado Faculdade Nacional de Arquitetura da
Universidade do Brasil, no Rio de Janeiro. Posteriormente, esteve ligado ao IBAM.
156
Fortaleza no parava de crescer. O Poder Municipal foi ento obrigado a

redefinir seu papel para que os novos anseios da populao fossem atendidos. A
populao clamava por mais sade, educao, transporte, moradia, lazer, dentre
outras necessidades bsicas para se bem viver.
5.3 O Plano Diretor da Cidade de Fortaleza (1963)
Baseado no censo do IBGE de 1960, que apontava uma populao de

aproximadamente 515 mil habitantes, o urbanista Hlio Modesto, com a colaborao
da urbanista Adina Mera, do socilogo Jos Arthur Rios, do engenheiro Mrio
Laranjeiras Mendona e a participao de grupos locais dos mais diversos
segmentos, realiza um plano diretor, entregue no ano de 1962 e aprovado pela Lei
Municipal N 2.128 de 20 de maro de 1963, na gesto do prefeito Cordeiro Neto.
De acordo com o censo demogrfico, foi possvel fazer projees quanto ao

crescimento da populao at o ano de 1980, quando a cidade seria 100% urbana e
teria, aproximadamente, 1.600.000 habitantes e a Grande Fortaleza, tambm
totalmente urbanizada, possuiria cerca de 1.700.000 habitantes. As proposies do
plano eram elaboradas interagindo os aspectos econmico, social, fsico-territorial e
administrativo, de modo a promover o desenvolvimento da cidade.
Quanto s atividades econmicas, Fortaleza se consolidaria como o centro

comercial dos Estados do Cear e Piau se alguns problemas fossem solucionados,
como: problema porturio; o aumento da disponibilidade de energia eltrica; a
soluo do problema de abastecimento de gua, sobretudo, gua industrial;
melhoramento do equipamento urbano (esgotos, transporte, rede de escolas,
hospitais, mercados etc.); e a intensificao do crescimento industrial. Esperava-se
que tais problemas fossem solucionados em, no mximo, 20 anos, com os
investimentos do Governo Federal, via Superintendncia para o Desenvolvimento do
Nordeste SUDENE e Banco do Nordeste do Brasil BNB.
Em relao ao desenvolvimento industrial, previa-se que se deveria investir

em indstrias de pneus, cerveja, cimento, tecidos, indstrias alimentares e leos
vegetais. Essa atividade deveria acontecer na cidade ou em sua rea de influncia.
E a partir do desenvolvimento econmico, a cidade se firmaria como centro cultural e
poltico.
157
De acordo com Castro (1982, p.27), o plano foi o primeiro a levar em conta
o comportamento e a considerar a organizao social da populao, alm de levar
em conta as formas e a tendncia de ocupao do solo. O plano abordou em seu
contedo os seguintes temas: circulao, equipamentos bsicos, equipamentos de
carter social, cultural, assistencial, de sade, religioso e recreativo e o zoneamento.
Quanto circulao, o plano contemplava diretrizes e propostas para o

sistema de vias, os transportes areos, ferrovirios e rodovirios.
Para o sistema de vias, props-se a fixao de uma rede de circulao

composta por Vias de grande penetrao, as quais serviriam para trazer o trfego do
interior do Estado ao centro urbano (avenidas Visconde do Rio Branco, Bezerra de
Menezes, Visconde de Caupe, atual Universidade e rua Francisco S); Vias de
ligao, que fariam a ligao entre os bairros (avenidas 13 de maio, Duque de
Caxias, Dom Manuel, Luciano Carneiro, Jovita Feitosa e rua Padre Ibiapina); Vias
locais, as quais dariam acesso das vias de ligao s edificaes e, por fim, os
Anis de Circulao, que seriam constitudos pela continuidade de algumas vias de
ligao em torno do Centro.
As proposies para o sistema de vias eram as seguintes (mapa 22):
reserva de reas marginais de alguns talvegues (riachos Paje e

Jacarecanga, Aguanambi, Tauape e Coc) para fins de saneamento
e posterior implantao de avenidas-canais;
retirada dos trilhos da estrada de ferro desde o bairro da Parangaba

e o bairro da Floresta at a estao Joo Felipe, o que permitiria a
liberao de uma via de penetrao do trfego dos municpios de
Maranguape e Maracana, e completaria a ligao desta via de
penetrao com a avenida Francisco S, formando um anel de
ligao em torno da zona, densamente ocupada;
remoo da estao Joo Felipe e do parque ferrovirio para o

bairro da Parangaba, para se obter mais espao para construo de
um centro cvico e cultural para a cidade na zona central e
construo de uma avenida, aproveitando o antigo leito da via frrea;
158
159
abertura de uma via de ligao entre as ruas Franco Rabelo e

Alberto Nepomuceno, o que permitiria, com poucas
desapropriaes, a ligao da Beira-Mar com o Centro;
alargamento e abertura gradual da rua Meton de Alencar, de forma a

fechar o primeiro anel de circulao em torno do Centro urbano;
construo de uma avenida paralela ao ramal ferrovirio Parangaba-

Mucuripe, para desviar o trfego pesado;
saneamento dos lagamares do rio Coc, permitindo o

prolongamento da avenida Canal, que, com a avenida no leito da
Rede de Viao Cearense e a avenida paralela aos trilhos da linha
do Mucuripe formaria outro anel de ligao;
construo de praas de circulao, distribuidoras do trfego

proveniente das vias de penetrao; e
implantao da avenida-parque Beira-Mar (do Mucuripe ao Poo da

Draga), que por seu traado especial, daria rea uma valor
ornamental e recreativo novo, conferindo cidade um carter
diferente das outras urbes brasileiras situadas junto ao mar;
Quanto aos transportes areos, o plano propunha o empenho da Prefeitura

na desapropriao de uma rea de proteo e expanso do aeroporto, tendo
em vista sua utilizao pelos avies a jato e se regulasse os gabaritos no
cone do acesso ao aeroporto no zoneamento, alm da manuteno de
densidades residenciais baixas nas imediaes da pista. O aeroporto de
Fortaleza merecia destaque na regio Nordeste.
Em relao aos transportes ferrovirios, o plano propunha a redefinio do

sistema ferrovirio, advertindo para o fato de que a ferrovia entraria em
declnio pela concorrncia do transporte rodovirio, alm de ocasionar um
dficit cuja relao entre despesa e receita era 500%, e apresentava
conflitos com o transporte rodovirio, nas vias de penetrao.
Com relao aos transportes martimos, o plano mostrava que havia

deficincias nas atividades porturias, como dificuldades para atracao e
calado insuficiente para navios de grande porte. Indicava-se que o porto era
160
relevante para o incremento das atividades econmicas, sendo necessrias

a modernizao das instalaes e a criao de um rgo para administr-lo.
Como medidas municipais, o plano propunha a complementao da ligao
rodoviria circular externa, ligando as estradas de rodagem que chegam a
Fortaleza ao porto; a reserva de reas para usos relacionados com as
atividades porturias (armazns, depsitos etc.) e a verificao do efeito das
zonas porturias sobre as praias prximas e estabelecer tratamento
adequado da regio da beira-mar.
A situao relativa aos transportes rodovirios constatava que Fortaleza era

importante centro rodovirio e, para seu melhoramento no transporte
rodovirio, o plano propunha a classificao das ruas quanto ao tipo da
utilizao da via e a implantao de um esquema de sentidos de circulao;
a criao de uma estao rodoviria intermunicipal e interestadual, a criao
de uma estao de transporte de cargas; a criao de terminais de
transportes coletivos urbanos, que fariam parte do centro cvico a ser
institudo; e um estacionamento de veculos na zona central.
No que diz respeito aos equipamentos bsicos, foram abordados nesse

tema o abastecimento de gua, a eletricidade, o lixo e o tratamento dos esgotos.
O diagnstico apontava que Fortaleza s possua 20% da cidade coberta por

abastecimento de gua, um nmero muito pequeno, visto que a mdia
nacional era de 39%. O plano aconselhava que houvesse um estudo para
executar rapidamente a ampliao do sistema de abastecimento de gua,
propiciando mais sade aos seus habitantes, alm de trazer maior
desenvolvimento da economia, pois a gua era essencial para o
funcionamento das indstrias.
A situao do abastecimento de energia eltrica era precria, mas j se

sabia que a SUDENE tinha intenes de executar servios de recuperao e
ampliao da rede. Atribuiu-se municipalidade localizar as reas industriais
para as quais deveria ser previsto o fornecimento de energia; estabelecer
planos de iluminao pblica, utilizando a taxa de iluminao para serem
executados pela concessionria de energia eltrica; estabelecer, em acordo
com a concessionria, o permetro dentro do qual esta obrigada a executar
161
as extenses de energia eltrica, alm disso, estabelecer um sistema

adequado para a expanso da rede eltrica fora desse permetro.
Na poca do plano, a rede de esgoto atendia 10% da populao. O plano

aconselhava a Prefeitura a pleitear junto ao Governo estadual, a ampliao
dos servios, a localizao dos lanamentos do esgoto, o estabelecimento
de um programa conjunto de reserva e desapropriao das faixas para os
interceptores e emissrios, tendo em vista os traados de ruas e avenidas e
as obras de galerias e canais para as guas pluviais. Mesmo antes do
estudo, o plano j havia reservado para desapropriao 15m de cada lado a
partir do eixo dos riachos Paje, Jacarecanga, Aguanambi e Tauape.
A situao dizia que o lixo da cidade era jogado em diversos vazadores e a

frota de veculos para coleta era precria, precisando ser ampliada.
No que diz respeito aos equipamentos de carter social, cultural,

assistencial, de sade, religioso e recreativo, o plano mostrava que havia grande
concentrao desses equipamentos quanto ao nmero e importncia, no centro da
cidade, e distribuio irregular pelos bairros, sendo insuficientes em quantidade. O
plano propunha que os equipamentos escolares, de sade, de assistncia social e
de recreao deveriam ser concentrados em reas que j tivessem certo nmero de
habitantes, para justificar sua implantao.
No plano, segundo Fortaleza (1963, p.20), as solues propostas para o

problema do zoneamento visam estabelecer o grupamento das funes anlogas
em locais mais adequados ao funcionamento de cada uma e do conjunto
(mapa 23).
O plano estimulava o desenvolvimento dos bairros com a criao de centros

de bairro, pontos de convergncia da populao com um ncleo comercial,
equipamentos sociais etc. Deveriam ser situados em locais de fcil acesso,
transporte assegurado, pontos de nibus com abrigo (para acentuar sua
caracterstica natural de local de reunio), e quando fosse possvel junto a
reas livres, possuindo estacionamento proporcional sua importncia a
expanso futura. Teriam configurao diferenciada conforme o padro e a
demografia de cada bairro.
162
163
Quanto s zonas residenciais, identificou-se que as reas de padro mais

elevado eram os bairros Aldeota, Benfica, Damas, Ftima e Meireles. J
com relao aos bairros de baixo padro, eram Pirambu, Moura Brasil,
Tauape, Aerolndia, Bom Futuro e Alto da Balana. Foi sugerido pelo plano
uma regulamentao, para a distribuio dos usos pelas variadas zonas em
que a cidade foi dividida. Fixando exigncias, brandas, mais fortes e
maiores, conforme seja o uso adequado, inadequado, ou permissvel, tendo
em vista o uso predominante da zona.
De acordo com o plano, no que diz respeito s zonas residenciais, foi

proposta que a R1, seria de uso residencial unifamiliar, com moradias
isoladas no centro do terreno, sendo permissveis edificaes auxiliares; a
R2, uso residencial multifamiliar em prdios de at oito pavimentos; a R3,
uso residencial unifamiliar e multifamiliar em prdios com mximo trs
pavimentos; e, a R3e, teria uso residencial unifamiliar e multifamiliar em
prdios com o mximo de um pavimento, e para o qual nas exigncias de
aceitao da construo sero mnimas.
Com relao s favelas, o plano afirmava serem conseqncia de

problemas econmicos e sociais da regio e, propunha solues a nvel
REGIONAL, criando o Instituto Nacional de Imigrao e Colonizao, INIC,
juntamente com os municpios vizinhos, a fim de evitar as migraes; e a
nvel MUNICIPAL, atravs de um Planejamento Habitacional baseado num
zoneamento racional, considerando o acesso as facilidades sociais e os
locais de emprego; e da criao em colaborao com a Universidade, de
um Servio Social de Favelas, [...] com campanhas de educao e
soerguimento da populao destes ncleos.
O uso comercial varejista, nesse perodo em Fortaleza, era composto pelas

feiras, mercados e lojas de venda a varejo. O comrcio atacadista era feito
pelos depsitos e lojas de venda por atacado. O comrcio varejista, em sua
maioria, era localizado na rea central. Como proposio, o plano classificou
as atividades do comrcio varejista na rea central a atual e aquela a ser
criada, por intermdio de centros comerciais nos bairros, as feiras e
mercados de venda ao consumidor. Em relao ao comrcio atacadista,
164
props um centro de abastecimento, lojas de venda por atacado e depsitos

de exportao e depsitos em geral.
O plano propunha a ampliao da rea central, predominantemente

comercial e de negcios, compreendida pela avenida do Imperador, ao
oeste; rua Meton de Alencar, ao sul; avenida Dom Manuel, ao leste, e o mar,
ao norte, pois as vias eram estreitas, havia dificuldades de estacionamento e
o Poder Pblico no dispunha de recursos para alarg-las. A partir desta
delimitao, vrias intervenes na rea central so propostas, quais sejam:
retirada de reas ocupadas por equipamentos cuja localizao e

funo conflitassem com a nova funo da rea central comercial
e cvica, e gerassem problemas de funcionamento. Essas reas
eram as seguintes: Santa Casa de Misericrdia, Penitenciria,
Estao Ferroviria, Gasmetro, dentre outras, as quais foram
denominadas reas de uso a ttulo precrio;
implantao, junto avenida Beira-Mar, de um parque e de locais

para feiras, exposies, congressos etc. Isto seria feito com o
aterramento do Poo da Draga;
remodelao do Forte de Shoonemborch e do Passeio Pblico;
criao de um conjunto de edifcios para os rgos administrativos

das esferas federal, estadual e municipal nas edificaes cujas
atividades foram consideradas inadequadas rea central que
seriam construdos com recursos oriundos da iniciativa privada, que
seria estimulada a comprar parte desses terrenos para ali edificarem
edifcios comerciais e de negcios;
implantao de reas de circulao para pedestres e criao de

estacionamentos proporcionais ao nmero de automveis que ali
circulariam;
implantao de posturas municipais que regulassem o

desenvolvimento da rea, principalmente no limite compreendido
entre as ruas General Sampaio, Joo Moreira, Conde Deu, Sena
Madureira, Slon Pinheiro e avenida Duque de Caxias.
165
As zonas industriais, nessa poca, se concentravam nos bairros da rea

central, zona oeste (Floresta), Parangaba e Mucuripe. Verificou-se que,
apesar dessas reas industriais terem origem espontnea, eram bem
localizadas em relao ao porto do Mucuripe e da via frrea (Parangaba-
Floresta), podendo se configurar nas zonas industriais, sendo tais indstrias
classificadas quanto ao grau de nocividade e periculosidade, ao nmero de
operrios e rea ocupada. O plano determinava que, para a implantao
de novas zonas industriais, deveriam ser levadas em conta as facilidades
para a implantao de servios bsicos; as facilidades de acesso por
diferentes tipos de transportes e a ligao com zonas residenciais que
oferecem mo-de-obra empregada na zona industrial.
Segundo Fortaleza (1963),
A extenso da rea central atual, feita com esse critrio, criaria a

possibilidade de reunir junto a essa zona eminentemente comercial, os
edifcios do Governo, Administrao e Justia, que dariam carter cvico ao
conjunto, e tambm os edifcios de cultura e os edifcios religiosos,
conseguindo-se obter o cunho da rea central da Capital, o carter de
grande cidade governamental que falta a Fortaleza. [...]
As praas da S, Castro Carreira e Jos de Alencar, o Passeio Pblico, os
espaos livres criados com a remodelao a fixar, a reserva do Paje, o
Parque resultante do aoreamento do Poo da Draga e o paisagismo da
Avenida Parque Beira Mar estabelecero o equilbrio entre os espaos
ocupados e livres e daro o marco para a rea central da CIDADE
CAPITAL. (p.47).
Hlio Modesto props que algumas reas fossem zoneadas para que
tivessem o uso especial, como predominante, as quais, eram:
futura Cidade Universitria do Cear;
Centro Educacional, no bairro Benfica, nas reas remanescentes do

conjunto educacional e cultural da Universidade Federal do Cear;
Centro Cvico e Social, a fim de dotar a cidade de uma imponncia

no mbito governamental, que nela no existia;
Centro Mdico, que compreendia o Hospital das Clnicas, a

Maternidade, o Instituto Mdico Legal IML, o Hospital do Cncer e
os laboratrios;
166
quartis, considerados barreiras expanso urbana, e, por isso,

declarava que, com exceo do quartel da 10. Regio Militar, o 10
GAC e o 23BC, fossem considerados reas de uso a ttulo precrio;
estabelecimentos penais;
cemitrios, declarando alguns como uso a ttulo precrio,

especialmente em relao ao Cemitrio So Joo Batista;
matadouros;
Centro de Abastecimento;
terminais areos, ferrovirios, martimos e rodovirios;
reservas para instalaes de abastecimento dgua, esgotamento

sanitrio, eletricidade etc., propondo a mudana da subestao que
se previa na Usina Velha (de fornecimento de energia), declarada de
uso a ttulo precrio para um local prximo ao cruzamento da
avenida Canal com a estrada de ferro e a BR-13; e
conjuntos residenciais, que no plano foram considerados como

instalaes de uso residencial coletivo de carter especial;
Alm disso, referia-se a outros usos que no se enquadrassem em nenhuma

das zonas mencionadas no plano.
J os usos paisagsticos e recreativos predominantes propostos para a

cidade, foram classificados em:
zonas de proteo paisagstica onde devia ser mantido ou

reconstitudo o aspecto natural e preservado o valor esttico e
histrico, estabelecidas restries para a ocupao destas reas, as
quais eram a rea da Barra do Cear, a praia do Farol do Mucuripe,
as dunas do Pirambu, as salinas do rio Coc, o curso do rio Paje
at as ruas que o limitam, o rio Jacarecanga, a rea da casa de Jos
de Alencar e a rea da Fortaleza de Nossa Senhora de Assuno.
reservas de reas livres de uso pblico, a serem ocupadas por

instalaes destinadas ao desenvolvimento do turismo e recreao
pblica, plantaes, obras de saneamento e obras virias, as quais
167
eram o Parque da Barra do Cear, a avenida-parque do rio Paje, a

avenida-parque da Beira-Mar e a faixa compreendida entre esta e o
mar, as reas em torno das lagoas e as reas limitadas pelas ruas
indicadas na proposta viria, o parque Jos de Alencar, o Passeio
Pblico, parque da Liberdade e todas as praas, alm de se prev a
implantao de um horto florestal, como reserva paisagstica.
Apesar de ter esboado idias oportunas cidade naquela poca, a

legislao correspondente ao planejamento fsico do plano, no chegou a ser
implementada na gesto de Cordeiro Neto e, pouco foi implementada na gesto
seguinte, do prefeito Murilo Borges, que governou entre os anos de 1963 a 1967. A
cidade passa a ser norteada pelo Cdigo Urbano elaborado por Sabia Ribeiro,
revisto e sancionado pela Lei N2.004 de 6 de agosto de 1962.
De acordo o ex-prefeito, Vicente Fialho, posteriormente, na gesto do

prefeito de Jos Walter Cavalcante, entre os anos 1967 a 1971, o secretrio de
planejamento, o Sr. Amauri de Castro e Silva, que tambm havia sido secretrio da
mesma pasta na gesto do general Cordeiro Neto, iniciou a implementao do
plano, entretanto, somente com relao ao sistema virio, sendo continuada em sua
gesto entre os anos de 1971 e 1975.
De acordo com Castro (1982)
O plano Hlio Modesto, de certo modo incompleto, tal como os

antecedentes, tambm foi abandonado pela administrao municipal eleita
em seguida que contratara os servios do arquiteto. As pranchas do
plano, desprezadas pela edilidade, ficaram por longo tempo depositadas na
biblioteca da recm-criada Escola de Arquitetura, falta de quem as
quisesse guardar [...]. (p. 27).
Alguns dizem que as pranchas foram solicitadas por funcionrios da

Prefeitura sob o pretexto de que ficariam mais protegidas sob a guarda da
Municipalidade. Pouco tempo aps serem devolvidas Prefeitura, de acordo com a
entrevista do Professor Jos Liberal de Castro, as pranchas foram destrudas em um
incndio provocado por descuido de um funcionrio, dando fim representao
grfica do plano que era composto de sete pranchas em tamanho A0, coloridas,
todas fixadas em tbuas de madeira.
168
Marques (1986) assinala que
O abandono do Plano Hlio Modesto no deve ser explicado s em termos

da oposio dos setores privados atingidos pelas desapropriaes, nem
apenas pela falta de recursos financeiros mas, principalmente, em funo
do jogo poltico que faz com que sistematicamente sejam abandonados,
pela nova administrao municipal, planos e obras urbansticos
encomendados pela administrao anterior. Trata-se de uma aparente falta
de racionalidade administrativa, inexplicvel do ponto de vista dos
interesses de planificao urbana, mas perfeitamente compreensvel luz
dos interesses dos grupos polticos que, como representantes das classes
dominantes, sucessivamente assumem o controle da mquina
administrativa. (p. 150).
Interessante foi a forma de implementao e gesto de cada tema proposto,

ou seja, o plano traava estratgias de como a Prefeitura poderia implementar as
propostas, seus financiadores etc.
A proposio de medidas integradoras com os municpios vizinhos, no plano

de Hlio Modesto, foi uma inovao no planejamento em Fortaleza. O Urbanista, j
demonstrava que j se iniciava a formao de uma regio metropolitana.
De acordo com Ribeiro (1995)
Outra contribuio importante do plano de Hlio Modesto foi o fato de

conceber a criao de uma via litornea ligando a zona leste a oeste da
cidade e que fosse capaz de desafogar o trnsito no centro da cidade. A
obra, iniciada ainda na sua gesto, inovou na forma de captao dos
recursos necessrios ao seu empreendimento com a criao do Fundo de
Expanso da Cidade, institudo e criado com objetivos especficos de
gerenciar os recursos financeiros, dando nova dinmica ao projeto. (p.73).
Um fato observado a importncia dada Universidade. O urbanista

contava para os estudos e projetos a serem realizados pelo plano diretor a parceria
entre prefeitura municipal e a Universidade Federal do Cear UFC, onde os
alunos, monitorados por seus professores, seriam estagirios dos projetos. A
Universidade Federal do Cear, UFC, apesar de manter vrios projetos de extenso,
ainda est distante de se fazer presente e principalmente, parceira nas aes
municipais.
Os quadro 7, 8 e 9, apresentados a seguir, trazem a sntese da segunda

fase, no que se refere evoluo do planejamento urbano de Fortaleza, mediante a
elaborao de planos propositivos.
169
Quadro 7 Sntese do Planejamento Urbanstico O Plano de Remodelao e Extenso da Cidade de Fortaleza (1933)
CONSEQNCIAS
DIMENSO PROPOSTAS
Uso do solo - - Apesar de hoje o conceito de zoneamento da Carta de
- Incorpora as noes de zoneamento includas nos conceitos defendidos pelo documento Carta de Atenas Atenas ser considerado ultrapassado, se a cidade tivesse
sido ordenada desde o princpio, o planejamento e a
expanso urbana poderiam ter sido mais bem controlados.
Sistema virio - - Os alargamentos propostos poderiam ter trazido

- Implantao de um sistema radial-concntrico de vias principais, atravs de ruas perifricas. melhorias.
- Traado virio para a periferia urbana, observando o relevo do solo; - A retirada do ramal ferrovirio da avenida Jos Bastos
- Retirada do ramal ferrovirio da avenida Jos Bastos faria com que a cidade tivesse importante eixo central de
TERRITORIAL ligao leste-oeste.
Meio Ambiente - -
-
-
Emprego e renda - -
ECONMICA
-
Finanas pblicas - -
-
Demografia - -
-
SOCIAL
-
- O plano foi contratado pelo prefeito Raimundo Giro, entretanto no chegou a ser finalizado. - - A Cmara Municipal rejeitou a elaborao do plano para
que a verba que a Prefeitura dispunha para esta
elaborao fosse destinada construo de um abrigo
para menores delinqentes.
POLTICA - Com a sada do prefeito Raimundo Giro, substitudo por
lvaro Weyne, este ltimo rescindiu o contrato do
arquiteto, deixando de incorporar suas idias estrutura
urbana de Fortaleza.
JURDICA - No se chegou a elaborao de um projeto de lei. - -
TRIBUTRIA - - -
INSTITUCIONAL - - - -
170
Quadro 8 Sntese do Planejamento Urbanstico O Plano Diretor de Remodelao e Extenso da Cidade de Fortaleza (1947)
CONSEQNCIAS
DIMENSO PROPOSTAS
Uso do solo - - Com a implantao de um centro cvico na rea marginal
- Estrutura urbana que leva em conta as exigncias da cidade moderna, citadas na Carta de Atenas. ao riacho Paje, compreendida pelas ruas Governador
- Implantao do conceito de cidade polinuclear, em detrimento ao modelo vigente, mononuclear, e que tinha como ncleo o bairro Centro. Sampaio e Sena Madureira, pela praa da igreja da S e
Cidade da Criana, o centro poderia ter sua condio de
- Fixao de um limite urbano que pudesse conter cerca de 400.000 habitantes, o dobro da populao da poca.
centro histrico fortalecida.
- Reconstruo do centro urbano.
- Diviso da cidade em bairros.
- Implantao de um centro cvico na rea marginal ao Riacho Paje.
Sistema virio - Foi realizada a abertura da avenida 13 de Maio importante - A falta de dimensionamento adequado das vias do centro
- Expanso da cidade, atravs da malha ortogonal e das vias radiais. via de ligao da cidade no sentido leste-oeste. e, conseqentemente, da ausncia de estacionamentos,
- Hierarquizao do sistema virio, com avenidas radiais, sub-radiais e circuitos acomodados malha ortogonal, enquadrando a forma da um dos principais fatores que credenciaram a degradao
cidade no tipo radial-perimetral (traado considerado ideal no urbanismo moderno). Essas avenidas seriam ossatura do plano diretor. e a falncia de vrias atividades urbanas do centro.
- Implantao das avenidas-canais ao longo dos talvegues, favorecendo o escoamento das guas pluviais. - A hierarquizao do sistema virio, com avenidas radiais,
sub-radiais e circuitos acomodados malha ortogonal,
- Modificaes no traado e funcionamento do sistema ferrovirio, com a articulao dos sistemas de transportes e terminais martimo,
TERRITORIAL facilitaria a mobilidade, principalmente no sentido leste-
areo, rodovirio e ferrovirio.
oeste, o que faria com que a zona oeste de Fortaleza no
ficasse cada vez mais segregada.
- Se as modificaes no traado e funcionamento do
sistema ferrovirio, com a articulao dos sistemas de
transportes, martimo e areo ao sistema de avenidas da
cidade, que at hoje uma proposta inovadora, tivessem
sido implementadas Fortaleza hoje seria mais acessvel,
principalmente para as pessoas de baixa renda.
Meio Ambiente - - Os parques urbanos no foram implementados nem as
- Implantao de parques urbanos. praas nos bairros, fazendo com que hoje o fortalezense
- Implantao de reas verdes em todos os bairros, cujo percentual no deveria ser inferior a 10% da rea de cada bairro. tenha para si apenas somente 4m de rea verde, quando
o recomendado pela ONU so 12m.
-
Emprego e renda - -
ECONMICA
-
Finanas pblicas - -
-
Demografia - - As projees demogrficas desse plano se confirmaram
- A cidade possua 270.269 habitantes em 1950, sendo previsto um total de 400.000 habitantes para ser alcanado ao longo de 50 bem antes do que o tempo previsto. Fortaleza atinge os
anos. 400.000 habitantes antes mesmo de 1960.
SOCIAL Infra-estrutura e servios pblicos - - Se implementada, poderia ter solucionado os primeiros

- Habitao problemas relacionados carncia habitacional e a
Urbanizao do Arraial Moura Brasil, como bairro popular. degradao da rea que, at os dias atuais, se mantm
margem da cidade por se tratar de uma parte insegura e
marginalizada.
- - O plano no chegou a ser regulamentado, pois foi objeto
- A elaborao do plano teve incio na gesto do prefeito Clvis Matos, em 1947; atravessou a gesto do prefeito Jos Leite Maranho,
POLTICA somente sendo finalizada na administrao do prefeito Acrsio Moreira da Rocha.
de fortes restries, principalmente por parte dos
comerciantes do Centro.
JURDICA - Elaborao de um Cdigo Urbano. - -
TRIBUTRIA - - -
INSTITUCIONAL - O plano oferecia uma espcie de estratgia de implementao das proposies nele contidas. - -
171
Quadro 9 Sntese do Planejamento Urbanstico O Plano Diretor de Fortaleza (1963)
CONSEQNCIAS
DIMENSO PROPOSTAS
Uso do solo - Um fato interessante a ser referido foi com relao - Os centros de bairro tambm no chegaram a ser
- Criao de centros de bairro no intuito de desenvolver os bairros distribuindo as atividades do Centro, evitando sua sobrecarga. ZR3e, que permitiu a populao de baixa renda ter seu estimulados, por isso no se desenvolveram.
- Ampliao e remodelao da rea do Centro, criando ali um centro cvico e integrando este ao bairro Praia de Iracema. bairro ordenado, entretanto a legislao urbana era menos - O propsito de integrar o Centro ao bairro da Praia de
rgida, podendo ser considerada, se tivesse sido Iracema atravs de um centro cvico ligado a reas
- Implantao de um parque de feiras e eventos no bairro Praia de Iracema.
fiscalizada e controlada uma medida eficiente para a residenciais de lazer e entretenimento no foi efetivado,
- Zoneamento realizado atravs das zonas residenciais ZR1 com uso residencial unifamiliar de baixa densidade, ZR2 com uso residencial implementao de habitaes sociais. fazendo com que a Fortaleza dos dias atuais sinta os
multifamiliar em prdios de at oito pavimentos, ZR3 com uso residencial unifamiliar e multifamiliar com prdios de at trs pavimentos e
impactos negativos dessa interveno no realizada.
a ZR3e com uso residencial unifamiliar e multifamiliar em prdios com no mximo um pavimento com exigncias construtivas mnimas;
zonas comerciais, situada na zona central e nos centros de bairro; zonas industriais classificadas por grau de nocividade e
periculosidade, por nmero de operrios e por rea ocupada; zonas especiais (institucionais); zonas os usos paisagstico e recreativo.
- Declarao de reas denominadas de Uso a Ttulo Precrio, as quais deveriam ser para a implantao de outros equipamentos.
Sistema virio - Algumas ruas e avenidas propostas pelo plano foram - No foi feita a retirada dos ramais ferrovirios sul e oeste,
- Props a fixao de uma rede de circulao atendendo as necessidades de trfego, por meio de Vias de grande penetrao, Vias de implementadas ou alargadas, como as avenidas Jos nem a estao ferroviria foi relocada.
ligao, Vias locais e Anis de circulao. Bastos, Beira-Mar, Leste-Oeste etc.
- Criao de terminais de transportes urbanos. - Os terminais de transporte urbano chegaram a ser
TERRITORIAL - Implantao das avenidas-canais ao longo dos talvegues. implementados posteriormente.
- Implantao de vias de pedestre e de estacionamentos na zona central. - Algumas avenidas-canais foram implantadas
posteriormente, como a avenida Aguanambi.
- Retirada dos trilhos do ramal ferrovirio, integrando a zonas leste e oeste, com a construo de uma avenida no leito da via frrea.
- A estao rodoviria tambm foi construda
- Remoo da Estao Ferroviria Joo Felipe para os limites da rea urbana, mais precisamente no bairro da Parangaba.
posteriormente.
- Implantao de uma estao rodoviria para transportes coletivos.
- Construo de praas de circulao, distribuidoras do trfego proveniente das vias de penetrao.
Meio Ambiente - O horto florestal foi implantado posteriormente. - As praas de circulao no foram implementadas e at
- Criao da avenida-parque Beira Mar e da avenida-parque Paje. hoje existem problemas nos pontos de chegada das vias
- Reserva de reas para os usos paisagstico e recreativo com a implantao de zonas de proteo paisagstica, reservas de reas livres de penetrao.
de uso pblico e a implantao de um horto florestal. - A avenida-parque Paje no foi implementada e hoje o
riacho Paje se encontra canalizado e poludo.
- Nenhuma das reas reservadas a proteo paisagstica
chegou a ser implantada na poca. A maioria destas reas
foi ocupada por populao de baixa renda, como foi o caso
das dunas do bairro Pirambu.
- Projees sobre o crescimento, observando que Fortaleza poderia ser o centro metropolitano entre os Estados do Cear, Piau, Rio
Grande do Norte e Paraba.
- Com o desenvolvimento industrial, a cidade se firmaria como centro cultural e poltico.
ECONMICA Emprego e renda - -
-
Finanas pblicas - -
-
Demografia - -
- Em 1960, Fortaleza tinha aproximadamente 515 mil habitantes, sendo previsto um total de 1.600.000 para o ano de 1980, quando a
cidade seria 100% urbana.
Infra-estrutura e servios pblicos - Tais diretrizes eram apenas indicaes das necessidades - A Universidade no chegou a trabalhar em conjunto com a
- Habitao de Fortaleza, pois, exceto a limpeza pblica, as demais Prefeitura, embora, at os dias atuais sua atuao,
Com relao habitao social, props-se, no contexto regional, a criao do Instituto Nacional de Imigrao e Colonizao, INIC, a eram de competncia do Governo estadual e federal. principalmente as universidades pblicas, deveriam cada
fim de evitar as migraes; e no mbito MUNICIPAL, um planejamento habitacional, considerando o acesso s facilidades sociais e os vez mais estar voltadas para a realizao de projetos de
SOCIAL locais de emprego; e da criao, em colaborao com a Universidade, de um Servio Social de Favelas, [...] com campanhas de extenso, apoiando a comunidade.
educao e soerguimento da populao destes ncleos. - Em relao habitao social, no houve a criao de tais
- Saneamento bsico organismos e houve grande nmero de migrantes na
dcada de 1970, alm do aumento de ocupaes
Ampliao dos servios.
espontneas principalmente, situadas em reas de risco.
- Coleta e destino final dos resduos slidos
Ampliao do servio de coleta de lixo.
- Energia Eltrica
Retirada da usina de energia eltrica do bairro Praia de Iracema com instalao prevista para reas situadas no limite da cidade.
- - Apesar de ter sido regulamentado, no chegou a ser
POLTICA - Realizado na gesto do Prefeito General Cordeiro Neto (1959-1963). implementado. A cidade passa a ser norteada pelo Cdigo
Urbano elaborado por Sabia Ribeiro, revisto em 1962.
- Um projeto de Lei foi elaborado para ser votado pela Cmara Municipal. - Regulamentado pela Lei N 2.128 de 20 de maro de -
JURDICA - Implantao de posturas municipais, principalmente para a zona comercial, situada na zona central. 1963.
TRIBUTRIA - - -
INSTITUCIONAL - O plano teria uma vigncia de 20 anos. - -

172
A cidade, nessa poca, se v s voltas com o inchamento populacional, em

conseqncia da migrao proveniente das vrias cidades do Estado do Cear.
Alm disso, a Prefeitura estava com o pagamento do funcionalismo pblico em
atraso. Assume, ento, por eleio, o General Murilo Borges, que, de acordo com
Ribeiro (1995, p.75), colocou como um dos objetivos prioritrios de sua
administrao pr em dia o funcionalismo atrasado nos pagamentos de seus
vencimentos h 16 anos. Tambm prometeu uma reestruturao dos cargos e
aumento dos salrios.
Para que suas prioridades fossem cumpridas, o novo prefeito promove uma
reforma tributria no Municpio, mediante uma reforma no sistema tributrio
municipal, de modo que Fortaleza, possusse uma legislao tributria sempre
atualizada, principalmente por causa dos altos ndices inflacionrios da poca. Ento
em 27 de dezembro de 1963, regulamentada a Lei N2.143, que dispunha sobre o
novo Cdigo Tributrio Municipal.
Os transportes, com a criao do sistema de nibus eltricos (com duas

linhas Antnio Bezerra e Parangaba), do alargamento da avenida Bezerra de
Menezes e a concluso da avenida Beira-Mar; a pavimentao, como asfaltamento
das principais avenidas da cidade para melhorar o trfego; e o funcionalismo
pblico, caracterizaram as principais aes da gesto do Prefeito Murilo Borges,
alm, claro, da regulamentao do novo Cdigo Tributrio.
Ribeiro (1995) assinala que
A expanso da cidade, com a ampliao ou a construo de novos ncleos

habitacionais urbanos provocados pela exploso populacional em Fortaleza,
na dcada de 1960, implicou em uma nova diviso do Poder Executivo
Municipal com a criao da Subprefeitura da Aerolndia, Barra do Cear,
Mondubim e Mucuripe, totalizando oito Subprefeituras no municpio. (p.76).
Em relao s subprefeituras, alm das que foram criadas Aerolndia,

Barra do Cear, Mondubim e Mucuripe havia as Subprefeituras da Parangaba,
Messejana , Antnio Bezerra e Centro, no intuito de se promover a consolidao dos
centros de bairro previsto no plano diretor.
O Municpio tambm passou por uma pequena reforma administrativa, pela

qual a Secretaria de Servios Urbanos foi transformada em Secretaria Municipal de
173
Fomento, Produo e Abastecimento e foram cridas duas secretarias; a Secretaria

Municipal de Turismo e a Secretaria Municipal de Urbanismo, que, segundo
Fortaleza (1990, p.14), foi criada para implementar a implantao das diretrizes do
Plano Hlio Modesto.
vlido ressaltar que nessa poca, apesar de o Plano Diretor da Cidade de

Fortaleza, elaborado por Hlio Modesto, propor diretrizes sociais, a populao ainda
se encontrava margem do processo de planejamento. Interessante observar o fato
de que at mesmo para se elaborar um plano diretor tinha-se que contratar
profissionais de outros estados, pois ainda no havia que na cidade pudesse
executar esse tipo de trabalho.
Com a implantao do regime militar em 1964, e das regies metropolitanas,

que s iriam ser institudas em 1973, d-se incio a um novo tipo de planejamento
municipal, o planejamento integrado, que, alm de ser interdisciplinar, ou seja,
elaborado por tcnicos de especialidades diferenciada, tratava de planejar o
Municpio sob a ptica regional.
O captulo seguinte trata da terceira fase do planejamento urbano de

Fortaleza, cujo incio coincide com a fase do planejamento urbano tecnocrtico,
elaborado sob a gide do governo militar, com o Plano de Desenvolvimento
Integrado da Regio Metropolitana de Fortaleza PLANDIRF (1972); passa pela
elaborao do Plano Diretor Fsico de Fortaleza, por meio da Lei N 4.486, de 27 de
fevereiro de 1975, e de sua reviso, a Lei N 5.122A, de 23 de maro de 1979; e
finda com o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano do Municpio de Fortaleza,
PDDU-FOR (1992).
A partir da, com o nascimento da gesto democrtica, fortemente ressaltada

na Constituio de 1988 e no Estatuto da Cidade em 2001, surge a quarta fase ,
que Fortaleza comea a vivenciar: o planejamento participativo, que, por enquanto,
est sendo utilizado nos processos de elaborao do novo plano diretor, no plano
plurianual e no oramento municipal.
174
6.0 DO PLANEJAMENTO TECNOCRTICO AO PLANO DIRETOR

PARTICIPATIVO
Considera-se que a terceira fase da evoluo do planejamento urbano em

Fortaleza se tenha encerrado recentemente. Credita-se a essa fase o planejamento
tecnocrtico, realizado por tcnicos em escritrios, e que assumem a caracterstica
de planos de ordenamento. Tais planos so pautados no planejamento urbano
integrado, envolvendo no s a dimenso territorial em sua elaborao.
Neste captulo, portanto, fez-se a anlise dos planos diretores considerados

ordenadores de uma Fortaleza j consolidada, isto , o Plano de Desenvolvimento
Integrado da Regio Metropolitana de Fortaleza PLANDIRF (1972), Plano Diretor
Fsico (1975), mediante sua reviso em 1979, e o Plano Diretor de Desenvolvimento
Urbano de Fortaleza PDDU-FOR (1992). Ao final da anlise dos planos, aqui
destacados, encontram-se quadros explicativos contendo a sntese dos planos,
dentro das dimenses territorial, econmica, social, poltica, jurdica, tributria e
institucional, variveis indicadas pela metodologia.
O captulo encerra-se com a indicao do incio de outra fase nessa

evoluo do planejamento urbano; o planejamento participativo, que surge de uma
exigncia do Estatuto da Cidade, e se prope a aproximar o processo de
planejamento e gesto urbanos, que antes era realizado nos gabinetes dos tcnicos
sociedade civil.
6.1 O Plano de Desenvolvimento Integrado da Regio Metropolitana de

Fortaleza PLANDIRF (1972)
O Plano de Desenvolvimento Integrado da Regio Metropolitana de

Fortaleza PLANDIRF foi elaborado pelo consrcio de empresas Serete S.A
Engenharia, SD Consultoria de Planejamento Ltda. e Jorge Wilheim Arquitetos
Associados, no ano de 1972, ao final da gesto do Prefeito Jos Walter Cavalcante,
e veio servir de instrumento para a gesto do prefeito Vicente Fialho.
A concepo do Plano de Desenvolvimento Integrado PDI baseou-se nos

modelos de organizao centralizada do planejamento regional francs. O conceito
do PDI ia alm do conceito de plano diretor utilizado na poca, o qual se referia
175
somente aos problemas urbansticos municipais. Agora, o planejamento pretendia

alcanar os variados aspectos que compunham uma cidade, como os aspectos
econmicos, fsicos, sociais e institucionais.
Segundo Fortaleza (1972, p.3), os objetivos PLANDIRF eram identificar a

Regio Metropolitana de Fortaleza, caracterizando seus problemas bsicos de
sentido metropolitano, e a focalizao, em profundidade, dos problemas locais do
municpio que, so em grande parte de interesse metropolitano.
Os estudos foram iniciados com a definio dos municpios que iriam

compor a futura Regio Metropolitana de Fortaleza, RMF, onde, segundo Fortaleza
(1972, p.4), se procurava medir a fora integradora de Fortaleza relativamente a
cada municpio, a fim de hierarquiz-los segundo o grau de dominncia da capital.
Foram, portanto, definidos os municpios de Aquiraz, Pacatuba, Maranguape,
Caucaia e Fortaleza como os componentes da Regio Metropolitana de Fortaleza
(mapa 24).
Aps essa definio, foi elaborado um diagnstico da nova regio sobre a

situao existente enfocando as relaes econmicas intermunicipais da Metrpole
com os demais municpios da Regio Metropolitana de Fortaleza. Esse diagnstico
serviu de base para os diagnsticos de demografia, transportes, ocupao do
territrio, meio ambiente, recursos hdricos, infra-estrutura, dentre outros temas
relacionados. Aps a elaborao deste diagnstico, os dados obtidos foram
agrupados em cinco categorias, quais sejam:
problemas da metropolizao tendencial e da hierarquia da rede urbana

regional;
problemas econmicos regionais;
problemas de organizao do espao;
problemas educacionais; e
problemas institucionais de natureza administrativa.

176
177
Aps a anlise da situao nos municpios definidos para compor a regio

metropolitana, foi realizado um estudo sobre a cidade. Segundo Fortaleza (1972,
p.73), o estudo deveria conceber a cidade como um ncleo orgnico de funes
destinadas a atender as necessidades de uma populao aglomerada em torno de
certos centros de interesse econmico e de sociabilidade. Para isso foram
estudadas as seguintes funes, sempre vinculadas funo metropolitana:
funo-emprego e renda
funo-industrial e comercial
funo-abastecimento
funo-habitao
funo-educao
funo-sade
funo-transporte
outros servios urbanos
organizao do espao
funo-administrativa
Os dados foram obtidos no IBGE, ano base 1970, rgos estaduais e

municipais, alm de pesquisa domiciliar. Com relao aos dados cartogrficos, o
PLANDIRF se apoiou no levantamento aerofotogramtrico de 1969, realizado pela
SUDENE.
De acordo com estudos realizados, constatou-se o crescimento acelerado da

populao, proveniente de migraes, principalmente em decorrncia das secas dos
anos de 1951 e 1958. Se em 1972 havia 872.733, projetavam-se 1.727.652
habitantes para Fortaleza, no ano de 1990, perodo de vigncia proposto para o
plano. importante ressaltar a indicao de que houvesse uma reviso do
PLANDIRF a cada cinco anos, que, segundo o ex-prefeito Vicente Fialho, em sua
entrevista, alm de indito, era de extrema importncia.
178
O objetivo central do PLANDIRF era a integrao regional, no sentido de

solucionar as diferenas entre os ncleos urbanos componentes da futura regio
metropolitana, principalmente em relao a Fortaleza, no que se refere ao
subemprego crnico de grande parte da populao ativa; mercado consumidor
incipiente; localizao das atividades econmicas, padres educacionais e sanitrios
insuficientes; e recursos governamentais. Alm disso, constatou-se a ausncia de
uma estrutura administrativa para o sistema metropolitano.
Props-se, ento, como objetivo central do PLANDIRF, a integrao

regional, associada a outros quatro objetivos, quais sejam:
reforar o carter metropolitano entre os municpios componentes da futura

regio, reduzindo as desigualdades entre Fortaleza e os demais municpios,
com a criao de microplos de equilbrio nos municpios perifricos,
incentivando a implantao de pequenas e mdias indstrias, estimulando
outras fontes de emprego, diferentes do emprego agrcola nos municpios
perifricos, e promovendo o desenvolvimento do artesanato na regio;
evitar a continuidade dos fluxos migratrios entre os municpios perifricos e

a Metrpole, implantando programas de emprego e renda que buscassem a
permanncia da populao em seu local de origem, mediante uma
assistncia permanente aos microplos de equilbrio, implementando
programas para o desenvolvimento da agropecuria nas proximidades dos
microplos e buscando a ampliao das atividades industriais, comerciais,
educacionais, de sade e saneamento, habitao, recreao e religio;
permitir que a Metrpole exercesse suas funes de entreposto na regio

nordeste, promover o ordenamento do uso do solo e da circulao, a
implantao de equipamentos urbanos, a expanso a atividade industrial, e
ordenar a estrutura urbana pela expanso unidirecional das funes centrais
no sentido do centro geomtrico da cidade, da combinao dos usos, da
remodelao da ferrovia para um futuro transporte metropolitano e a
conteno do crescimento das favelas;
implantar um sistema administrativo de carter regional para atender e

implementar o planejamento metropolitano, com profissionais qualificados
179
para organizar, articular e coordenar as aes das esferas federal, estadual

e municipal, no mbito regional.
A primeira forma de integrar a Metrpole aos demais municpios

componentes da futura regio metropolitana ocorreu com as ligaes virias,
especialmente em relao s rodovias BR-020 e BR-116. Propunha-se tambm a
construo de um anel rodovirio para interligar os municpios da RMF (mapa 25).
Outra forma de criar uma estrutura metropolitana era atravs da criao de

uma poltica habitacional voltada construo de conjuntos habitacionais, os quais
tambm serviriam para abrigar a parcela da populao com renda mais baixa. Para
isso, buscou-se induzir a localizao de grandes conjuntos habitacionais na periferia
do Municpio de Fortaleza, prximos s ligaes virias de carter regional e aos
centros de emprego.
Para Fortaleza, foi proposto um Plano Diretor Fsico que em linhas gerais
definia a rea urbana e a rea de expanso urbana, apresentava um sistema virio
com hierarquizao, traado e dimensionamento das vias e delineava o uso do solo
no que diz respeito a localizao, dimensionamento e caractersticas das reas de
uso residencial, comercial e industrial, de prestao de servios, de recreao e
reas verdes.
Segundo Fortaleza (1972)
[...] a garantia de uma cidade fisicamente mais atraente, em que a

populao se sinta adequadamente bem distribuda no espao, por uma
localizao harmnica das funes urbanas constitui, a longo prazo um fator
de maior concentrao [...], tanto em termos de residentes como em termos
de visitantes e turistas e isso redundar sem dvida alguma, em
resultados benficos sobre o restante da regio metropolitana, na medida
em que torna mais regular, firme, vivel e crescente o volume de desejos
dos consumidores da Capital, expresso em dinheiro, relativamente aos
produtos do interior. (p.202).
A partir de ento, foi definida dentro dos limites municipais uma rea urbana
caracterizada por um adensamento contnuo de reas do Municpio que
apresentasse densidade mdia bruta acima de 25 habitantes/hectare. O restante da
rea municipal foi denominada de rea de expanso (mapa 26).
180
181
182
O zoneamento proposto para Fortaleza, foi elaborado a partir da seleo de

usos predominantes, os quais foram harmonizados de forma a melhor distribuir as
funes urbanas e estava dividido em (mapa 27):
zonas residenciais, que se subdividiam em zonas residenciais R1, localizada

na zona leste, onde havia predominncia de populao de renda mdia a
alta; a R2, que se destinava ocupao residencial da populao de renda
mdia; e a R3 era caracterizada pelas reas remanescentes, sendo ocupada
pela populao de rendas mdia e baixa e onde se previa que no haveria
incidncia de tributao, bem como no haveria tanto controle quanto ao
processo de ocupao por parte do Poder Pblico;
zonas comerciais ZC1 e ZC2;
a ZC1 foi delimitada na zona central, situada no centro comercial intenso de

Fortaleza e a ZC2 situava-se no prolongamento da zona central, onde o uso
comercial j era menos intenso e era composta pelos corredores de
atividades, que penetravam as zonas residenciais atravs das vias
principais, que, segundo Fortaleza (1972, p.217), resultavam numa
configurao mista de tentculos e de malha constituindo-se o
prolongamento da zona central. Com o aproveitamento dessas vias, a ZC2
propiciaria a distribuio das funes tercirias no-centrais;
zonas industriais;
o plano props duas zonas industriais para o Municpio, alm do Distrito

industrial. Uma estava situada na zona oeste, ZI1, pelo fato da facilidade do
acesso a gua, bem como o lanamento de esgotos ao mar, sem contaminar
as praias. A outra rea, ZI2, seria a rea contgua ao porto do Mucuripe,
embora esta apresentasse algumas restries para o uso industrial, como,
por exemplo, baixo ndice de poluio e de produo de dejetos qumicos.
zonas especiais;
o PLANDIRF considerou como zonas especiais as reservas de reas livres,

a zona das praias e a zona de remanejamento prioritrio. No que se refere
s reservas de reas livres, as zonas especiais resguardariam o patrimnio
hdrico e as reservas naturais do Municpio, e poderiam ser equipadas com
183
reas de lazer e recreao. As zonas das praias tambm seriam protegidas

com esse uso e tambm poderiam servir de recreao. J as zonas de
remanejamento prioritrio eram compostas de reas descontnuas e seu uso
regulamentado por projeto especfico;
zona de expanso urbana; e
zona verde e de recreao.
Para cada uma das zonas retrocitadas, foram elaborados modelos de

ocupao, MOs, detalhando o uso mais adequado e os parmetros urbansticos
como recuos, taxa de ocupao, ndice de aproveitamento, dentre outros
indicadores.
Na zona da faixa litornea R1, a combinao dos vrios modelos de

ocupao propostos para essa rea visavam a formar uma zona predominantemente
residencial entre a zona das praias e a zona de adensamento R2. Nesta rea, era
permitida a verticalizao do uso residencial, contanto que se garantissem as
condies ambientais propostas pelos modelos de ocupao das zonas das praias.
Nesta zona os usos comerciais deviam estar agrupados em centros comerciais,
sendo desestimulada a disperso dos edifcios comerciais.
Na zona de adensamento R2, segundo Fortaleza (1972, p.218), pretendia-se

alcanar basicamente: flexibilidade atravs da coexistncia dos vrios usos,
residencial, comercial e industrial de baixo ndice de poluio, objetivando maior
dinamizao das atividades urbanas. Tambm era permitida a implantao de
equipamentos urbanos de pequeno, mdio e grande porte.
Na zona perifrica R3, permitia-se uma grande diversificao de usos,

podendo essa rea ser ocupada com residncias, inclusive coletivas, comrcio dos
mais variados tipos, conjuntos planejados, at indstrias de ndice de poluio mdio
e equipamentos urbanos de pequeno, mdio e grande porte.
Com relao aos corredores de atividades, os modelos de ocupao

permitiam usos que iam desde residncias coletivas, conjuntos planejados
verticalizados, comrcio (especfico e generalizado), centros comerciais, reas
verdes e equipamentos urbanos de pequeno, mdio e grande porte.
184
185
A inteno era, paulatinamente, eliminar desses corredores os usos

residenciais individuais, para que dessem lugar aos usos comerciais e aos usos
residenciais de alta densidade. Isso permitiria as condies de trfego e sistema
virio definidas para tais corredores.
Na zona industrial I1, seria permitido o uso industrial de qualquer tipo (baixo,
mdio e alto ndice poluidor). Nessa zona, tambm eram permitidos os usos
residenciais individuais, de uso misto e em conjuntos planejados verticalizados,
comrcio atacadista e comrcio geral. A implantao de reas verdes estava
prevista de forma a facilitar o estabelecimento das zonas residenciais, alm da
implantao de equipamentos urbanos de pequeno, mdio e grande porte, como
estdios e praas como equipamentos esportivos. J na zona industrial I2, alm de
serem somente permitidas indstrias de baixo e mdio ndices de poluio, s era
tolerado uso residencial em conjuntos planejados verticalizados, comrcio
atacadista, comrcio especial (vinculado s atividades porturias) e comrcio geral,
alm de equipamentos de pequeno, mdio e grande porte e espaos abertos.
Com relao aos equipamentos de recreao e cultura, estes foram

localizados de modo que sempre acontecessem a uma distncia de at 850,00
metros, para permitir o deslocamento de pedestre. O PLANDIRF props tambm a
implantao de centros recreativos pblicos, de forma que a populao de mdia e
baixa renda, que no possua sociedade nos diversos clubes que na poca havia em
Fortaleza, pudessem ter um lugar para recreao. Estes estariam, no mximo,
1.800,00 metros distantes uns dos outros e sempre dentro de reas verdes e
prximos s lagoas. Quanto localizao de cemitrios, o PLANDIRF apontou
algumas reas, j prximas ao limite do Municpio, para melhor respeitar as normas
sanitrias.
Quanto s infra-estruturas e os servios urbanos, apesar de a maioria

desses servios serem de competncia dos Poderes estadual e federal, com
exceo do tratamento do lixo, o PLANDIRF fazia algumas recomendaes, no que
diz respeito a ampliao e modernizao de tais servios, como:
guas pluviais
Lixo
186
Abastecimento dgua
Esgotos
Abastecimento alimentar
Energia eltrica
Com relao ao sistema educacional, o PLANDIRF propunha a implantao

de uma poltica educacional voltada para o crescimento da oferta do ensino primrio,
haja vista a crescente demanda observada; ampliao da rede escolar, com a
construo de estabelecimentos de ensino e implantao de unidades escolares
maiores; utilizao integral das escolas (manh, tarde e noite); melhorias na
qualificao e remunerao dos docentes; cooperao e articulao em programas
educacionais com as esferas estadual e federal; e promoo de alfabetizao de
adultos nas reas residenciais onde havia populao sem qualificao.
Quanto poltica de sade no Municpio, foi proposta a ampliao da

capacidade de atendimento dos servios de sade, mantidos pela Prefeitura; e
tambm: integrao os equipamentos de sade integrados poltica desenvolvida
pelo Estado do Cear em relao sade, bem como a construo de um centro
mdico para a centralizao das atividades de sade, inclusive com a relocao do
Instituto Dr. Jos Frota IJF para reas mais prximas s vias de ligao com os
outros municpios da RMF, pois era considerado um hospital de relevncia regional.
Foram elaboradas propostas para o sistema virio, os transportes,

estacionamentos e terminais de passageiros e de cargas. O PLANDIRF propunha
como principais elementos do futuro sistema de transportes o sistema de vias
expressas e o Sistema de Transporte de Massa STM. De acordo com Fortaleza
(1972, p.231), tais sistemas deviam ser complementados por vias arteriais, linhas
de nibus, ferrovias, terminais de carga, estacionamento e aeroportos.
O PLANDIRF tambm recomendava a criao de um rgo de transportes

coletivos, que fizesse parte da entidade gestora do planejamento metropolitano, a
fim de coordenar e controlar os sistemas de transporte da futura RMF. Alm disso,
tambm seria responsvel pela definio das polticas a serem implantadas.
Propunha-se que empresas particulares fossem subordinadas a esse rgo, pois a
187
ele caberia a definio dos itinerrios, alm do controle da qualidade dos servios
prestados pelas empresas.
Apesar de todo o aparato virio e de transporte proposto, o plano propunha

desestimular o uso do automvel na zona central, mediante a proibio de
estacionamento nas vias e, cobrana de taxas altas nas garagens e lotes que
servissem de estacionamento.
O sistema virio proposto pelo PLANDIRF para Fortaleza era composto

pelas vias expressas, as quais foram projetadas para a circulao de grande nmero
de veculos e com seo que variava entre 35,00 e 60,00 metros; as vias arteriais,
destinadas circulao de veculos entre rea distantes, cuja seo variava entre
23,00 e 40,00 metros, mas que tinham controle de acesso parcial e estacionamento
regulamentado; as vias coletoras, com seo variando entre 15,00 e 24,00 metros,
responsveis pelo acesso dos automveis entre as vias arteriais e as vias locais,
destinadas a acessar as unidades residenciais e comerciais e possuam seo que
variava entre 11,00 e 15,00 metros.
Para o ano de 1975, foram consideradas pelo PLANDIRF as seguintes vias

expressas (mapa 28):
tangente BR-020/avenida Jos Bastos, entre Parangaba e o entroncamento

com a avenida litornea;
avenida litornea, entre avenida Jos Bastos e avenida Dom Manuel,

ligando-se tambm com a avenida Francisco S;
tangente BR-116/avenida Dom Manoel, entre Messejana e a avenida

litornea;
anel 1, entre avenida Jos Bastos e BR-116; e
avenida Bezerra de Menezes, entre avenida Jos Bastos e avenida

Perimetral.
J para o ano de 1990, previa-se que os seguintes trechos iriam compor o

sistema de vias expressas (mapa 29):
tangente 1, BR-020/avenida Jos Bastos;

188
189
190
tangente 2, BR-116/avenida Visconde do Rio Branco/avenida Dom Manuel;
tangente 3, BR-222/avenida Mister Hull/avenida Bezerra de

Menezes/avenida Domingos Olmpio/avenida Antnio Sales at o
entroncamento com o anel 1;
tangente 4, avenida litornea, de lvaro Weyne at o entroncamento com o

Anel 1; e
anel 1, continuao da avenida Jos Bastos e BR-116/avenida do Canal, ao

longo dos trilhos da Rede Ferroviria Federal S/A RFFSA para o porto do
Mucuripe, Avenida Vicente Linhares ao entroncamento com a via Litornea.
No que diz respeito aos transportes coletivos, o PLANDIRF propunha

(mapa 30):
retirada do transporte de passageiros da via frrea, deixando-o s para o

transporte de cargas;
transferncia da Estao Ferroviria Joo Felipe para Antnio Bezerra, a fim

de evitar o sobrecarregamento da zona central de Fortaleza;
construo da conexo da linha ferroviria sul com a linha ferroviria norte,

nas proximidades da Parangaba;
construo de vias urbanas no leito da estrada de ferro desativada; e
implantao de um sistema de transporte de massa rpido, tendo sido

propostas duas linhas que acompanhariam alguns trechos do sistema de
vias expressas: a linha 1, que atravessava a cidade no sentido lestes-oeste
e a linha 2, ligando messejana a Parangaba.
Todas as diretrizes propostas pelo PLANDIRF, resultaram em vrios

programas de obras e atividades, planejados para serem executados
paulatinamente at o ano de 1990, como a renovao do centro urbano, com o
aproveitamento da rea do Poo da Draga para centro turstico e recreativo, e futuro
uso comercial e de escritrios, a remodelao paisagstica, implantao das vias de
pedestre na zona central, implantao de um anel virio como forma de desviar o
trfego intenso do centro urbano, regulamentao de novas formas de ocupao
para o uso residencial no centro urbano, atravs da verticalizao; o
191
desenvolvimento da faixa litornea, com a urbanizao da faixa litornea entre a

Barra do Cear e a Praia do Futuro, a construo da avenida Beira-Mar,
saneamento da faixa litornea e o desenvolvimento dos corredores de atividades de
forma a consolidar a estrutura radio-concntrica, facilitar a conexo da zona central
com as vias metropolitanas e regionais, alm de permitir a implantao de
equipamentos de ensino e recreao prximos desses corredores.
Para garantir o xito da implementao do PLANDIRF, a Administrao

municipal teria que ser modificada em sua estrutura funcional e tributria. O
Planejamento Institucional deveria ser feito mediante a implantao do planejamento
metropolitano e de uma reestruturao administrativa. No que diz respeito
Administrao municipal e a implantao do Planejamento Metropolitano, de acordo
com a Constituio da poca, a de 1969, todo o planejamento da regio seria
implementado pela autarquia responsvel pela administrao metropolitana criada,
denominada de Administrao Metropolitana de Fortaleza AMFOR, prevendo a
instituio de um grupo de trabalho para que se iniciasse a preparao dos
municpios a fim de receber o plano. Deveria ser criado tambm um centro de
informaes que serviria de suporte para anlise da evoluo regional e local.
Quanto aos tributos, foi regulamentado, em 1966, o Cdigo Tributrio

Nacional, que fez a juno do Imposto Predial e do Imposto Territorial Urbano, alm
de promover a cobrana de servios urbanos prestados pelo Municpio, como taxa
de limpeza, conservao de vias e vigilncia. Nesse perodo j havia grande
preocupao quanto ao distanciamento entre o planejamento e sua execuo.
Considerava-se essa, uma das principais causas do insucesso do planejamento.
Fortaleza (1972) propunha que
A fim de ultrapassar-se a fase de desconhecimento recproco entre

planejadores e executores, que tem levado a planos coerentes e
impecavelmente lgicos dentro das prprias premissas, mas seguidos de
uma atividade pblica executiva tumulturia e dispersiva, ser necessria
por assim dizer, a incorporao das prprias autoridades executoras na
formulao do plano.
Isto , aquelas concepes que possam resultar em projetos na agncia
planejadora no podem deixar de consultar, com a necessria
antecedncia, a experincia e a sabedoria prtica das instncias de
execuo. Assim, os possveis futuros projetos devero ser elaborados com
a colaborao informativa e tcnica dos rgos sob cuja jurisdio vo ficar
durante a implementao. (p.367).
192
193
O PLANDIRF apresentava tambm um cronograma de execuo das

atividades referentes ao setor institucional e, por fim, trazia um projeto de lei
referente Lei do Plano Diretor Fsico para o Municpio de Fortaleza e propunha um
Plano Plurianual para a gesto do Prefeito Vicente Fialho.
Em entrevista com o ex-prefeito Vicente Fialho, este, afirmou que, apesar do

plano ter sido elaborado na poca do regime militar, a metodologia de trabalho do
PLANDIRF se caracterizava por ter inmeras reunies onde a sociedade era
chamada a participar. Alm disso, afirmou tambm que na poca, vrios
profissionais da cidade se envolveram com o processo de elaborao do plano,
consolidando assim, um quadro de tcnicos atualizado com as mais modernas
tcnicas de planejamento na Prefeitura Municipal de Fortaleza.
O plano, porm, foi encarado por muitos como no condizente com a

realidade de Fortaleza e dos demais que pertenciam Regio Metropolitana. Alm
disso, alguns afirmavam que os dados contidos no plano tambm no
correspondiam realidade.
Marques (1986) entende que
Embora criticado sob a alegao de que se compunha de um conjunto de

peas desajustadas, o trabalho apresentou alguns pontos positivos.
Diferente dos planos anteriores, que abordavam cidade do ponto de vista
fsico-territorial, buscando o tratamento dos problemas estritamente locais, o
PLANDIRF prope uma abordagem da problemtica metropolitana mais
abrangente, envolvendo simultaneamente os diversos aspectos do processo
de urbanizao fsicos, econmicos, sociais e institucionais sem perder
de vista a dependncia de diretrizes regionais, estaduais, federais e
privadas, que interferem no processo de desenvolvimento urbano. (p.119).
Quando se entrevistou os tcnicos da Prefeitura, foi de comum acordo entre

eles a idia de que o PLANDIRF pecou por sua complexidade de implementao. A
estrutura administrativa para garantir a implementao do plano, de carter
metropolitano, no agradou a nenhum dos gestores dos municpios componentes da
futura Regio Metropolitana. Entretanto, observa-se que se o plano tivesse sido
implementado atravs de uma gesto eficiente, ele estaria obedecendo as suas
principais dimenses, quais sejam: institucional, econmica, social, poltica, jurdica,
tributria e territorial.
194
De fato, o estudo encomendado pelo SERFHAU serviu para que o Governo

Federal sentisse a necessidade de se implantar uma regio metropolitana. Como j
salientado, entretanto, a forma de gerenciar o planejamento da regio, atravs de
uma autarquia, era complexa e de adequao difcil no que diz respeito a sua
competncia e subordinao. Deve ser ressaltada tambm a inexperincia dos
tcnicos e gestores para lidar com essa nova forma de planejamento.
Em termos metropolitanos, as propostas do PLANDIRF no resultaram nas

transformaes esperadas.
Como plano fsico-territorial, o conceito adotado, ao referendar a estrutura

radio-concntrica (forma de ocupao histrica), atravs dos corredores de
atividades at chegar ao Centro, perdura at os dias atuais, apesar de Fortaleza j
possuir outras centralidades, como os bairros de Messejana, Parangaba, Antonio
Bezerra, antigos distritos do Municpio de Fortaleza e hoje bairros importantes no
desenvolvimento da cidade, alm de outros, como por exemplo, Montese, Barra do
Cear, Conjunto Cear, Edson Queiroz.
Das propostas previstas no PLANDIRF, embora este no tivesse sido

regulamentado, ainda na gesto de Vicente Fialho, foram implementadas a abertura
das avenidas Presidente Castelo Branco (avenida Leste-Oeste), que ligava a zona
industrial do quadrante oeste da cidade zona porturia do Mucuripe, sem passar
pela zona central, avenida Borges de Melo, um trecho da avenida Jos Bastos;
Beira-Rio, Aguanambi, Zez Diogo, o 2 Anel Virio, dentre outras. Na zona central,
foram implantadas as vias para uso exclusivo de pedestres, e propostas, como
sinalizao viria, mudanas de fluxos, tambm foram implementadas.
Marques (1986) observa que
Recomendaes e obras importantes, contudo, deixaram de ser atendidas

e implantadas, impedindo a soluo de graves problemas [...].
Persistem at hoje os problemas de descontinuidade do sistema virio e
de congestionamento da rea central. Obras de maior importncia da
cidade tm at hoje sua implantao incompleta, deixando de atender s
necessidades globais dos sistema para atender apenas a pontos isolados,
transferindo os problemas para outros locais, chegando at mesmo a
agravar a situao. Tal o caso, por exemplo, das avenidas Beira-Mar e
Jos Bastos. (p.154).
195
Essa reflexo de Marques, ainda vlida para os dias atuais. A Beira-Mar

que no foi implantada nem conforme a proposta de Hlio Modesto e, muito menos,
consoante a sugesto do PLANDIRF, poderia oferecer melhor infra-estrutura para
seus habitantes e turistas, e a avenida Jos Bastos, que, pela falta de
descontinuidade e a presena da ferrovia ainda no exerce seu papel, que ligar a
zona central zona sul.
Sobre a avenida Jos Bastos o ex-prefeito Vicente Fialho, em entrevista,

explicou que o projeto no foi finalizado, pois na poca ainda no havia demanda
viria. Foi deixado, no entanto, uma rea prevista para seu alargamento. Com
relao a retirada da via frrea, o ex-prefeito tambm comentou que, no houve a
retirada dos trilhos por conta do presidente da Rede Ferroviria Federal S/A
RFFSA, na poca, foi terminantemente contra a esta retirada.
A via frrea, hoje, juntamente com o ptio de manobras da Estao

Ferroviria na zona central, uma das barreiras que mais contriburam para a
segregao entre as zonas leste e oeste, alm de impossibilitar a expanso do
centro para o lado oeste, j que este era dotado de mais infra-estruturas conforme a
proposta do PLANDIRF.
Outras propostas constantes no plano tambm no foram implementadas e

que hoje poderiam ter modificado a estrutura da cidade, como a remoo do
comrcio atacadista da zona central, as modificaes no centro urbano, o Centro
Administrativo, previsto para ser construdo na zona oeste, obras virias de
alargamento e continuidade, dentre outras.
A tentativa de desfavelizao, mediante a construo de conjuntos

habitacionais, fazia com que aumentasse ainda mais a disperso urbana, pois os
conjuntos eram localizados na periferia do Municpio, aumentando assim gastos com
todas as infra-estruturas de apoio a esses conjuntos. Alm disso, cada vez mais
crescia o nmero de sem-tetos, demandando a construo de mais conjuntos.
A implementao da zona residencial R3, na qual tudo era permitido,

promoveu uma srie de deformaes urbanas que poderiam ter sido evitadas. Ainda
em relao a essa zona, por causa de sua no-tributao perdiam, a Administrao
196
pblica, porque no arrecadava IPTU, e a populao residente, no contemplada

com investimentos de infra-estrutura.
Algumas propostas do PLANDIRF, contudo, foram implementadas. Acredita-

se que isto decorre da implantao da estrutura administrativa proposta no plano, da
chegada de profissionais qualificados e da implantao dos rgos de planejamento,
controle e monitoramento, os quais imprimiram personalidade ao plano. Alm disso,
o conceito dos corredores de atividades encontra-se consolidados, apesar de serem
considerados problemas, pois agrupam as funes de corredores de adensamento,
trfego e atividades, sem terem sido alvo de alargamentos numa cidade que hoje
tem quase o triplo do nmero de habitantes da poca.
A estrutura de corredores de atividades, mediante a estrutura radio-

concntrica, como tinha seu ncleo no Centro, hoje, com a descentralizao das
atividades comerciais para vrios outros bairros, como Aldeota, Iguatemi, Antnio
Bezerra, Messejana, Montese, dentre outros, estes tm seu acesso dificultado,
principalmente pela falta de continuidade dos anis de ligao no sentido leste-
oeste. Essa estrutura de corredores de atividade to marcante na estrutura urbana
ao ponto de o acesso a essas outras centralidades, s vezes, ficar comprometido.
O PLANDIRF, portanto, pode ser considerado como o plano que consolidou

a estrutura urbana de Fortaleza, levando-se em conta que o Plano Diretor Fsico de
1975 e sua reviso em 1979 foram adaptaes dele.
6.2 O Plano Diretor Fsico de Fortaleza: A Lei N 4.486 de 27 de fevereiro de

1975 e a Lei N 5.122A de 23 de maro de 1979
Inaugurando outra Administrao pblica, criada, em 1973, a

Coordenadoria do Desenvolvimento Urbano de Fortaleza CODEF. Essa
coordenadoria teve a responsabilidade de orientar e avaliar as atividades do
planejamento territorial e socioeconmico de Fortaleza. Nesse mesmo ano,
instituda por Lei Federal a Regio Metropolitana de Fortaleza.
Em 1975, Evandro Ayres de Moura nomeado prefeito de Fortaleza. Sua

administrao voltada para a humanizao da cidade, isto , segundo Souza
197
(1995, p.81), humanizar o espao urbano, promover a elevao da qualidade de

vida dos muncipes e proceder ao desenvolvimento de forma integrada.
Nesse perodo, regulamentada a Lei N 4.486 de 1975, depois substituda

pela Lei N 5.122A, em 1979. A Lei N 4.486, de 23 de maro de 1975 e a
Lei N 5.122A, de 23 de maro de 1979, denominadas de Plano Diretor Fsico de
Fortaleza, caracterizaram-se pelo fato de representarem um detalhamento, ou,
quando muito, atualizaes do PLANDIRF situao do Municpio.
Essas leis foram se atualizando tambm por causa do surgimento de outros

programas urbanos em Fortaleza, como os primeiros shoppings centers Center
Um, outros campi universitrios Universidade de Fortaleza, UNIFOR, Centro de
Convenes, dentre outros equipamentos, alm da regulamentao da Lei de
Parcelamento do Solo Urbano, Lei N 6.766/79, conforme citado anteriormente,
segundo os tcnicos da Prefeitura, quando da entrevista realizada.
Para efeito de anlise, utilizar-se- a Lei N 5.122A, j que a Lei N 4.486, foi
substituda pela a Lei N 5.122A, pois apresentava inadequaes, tais como:
o modelo de uso e ocupao do solo no levava em considerao as

relaes entre Fortaleza e os demais municpios componentes da RMF;
o uso do solo estava desvinculado da malha viria, prejudicando a relao

uso do solo-transporte- sistema virio;
os modelos de ocupao MO, do PLANDIRF foram abolidos, ficando as

zonas sem uma calibragem quanto predominncia de usos. No havia
proibio de usos nas zonas, exceto com relao s zonas industriais;
havia uma discrepncia quando da possibilidade de ocupao dos lotes visto

que era permitido se construir edifcios geminados em terrenos com testa de
15,00m e 400,00m de rea, entretanto, na maioria da reas, no se permitia
construir habitaes isoladas com terrenos com rea menor do que
300,00m e testada menor do que 12,00 metros;
com exceo da ZR4, o lote mnimo no restante da cidade era de 300,00m,

com testada de 12,00 metros, invivel para a populao de baixa renda;
198
no havia diretrizes para a localizao do comrcio atacadista.
A Lei N5.142, de 11 de abril de 1979, passou a vigorar na gesto do

prefeito Lcio Alcntara. Segundo Fortaleza (1991, p.18), esse prefeito cria a
Superintendncia do Planejamento do Municpio de Fortaleza SUPLAM, a fim de
promover o Planejamento Integrado do Municpio, a partir da extino da Secretaria
de Planejamento e da CODEF. Tambm so criados o Conselho Municipal de
Defesa do Meio Ambiente COMDEMA e o Conselho de Desenvolvimento Urbano
CDU, sendo, tambm, instituda a Comisso Permanente de Avaliao do Plano
Diretor CPPD. Em 1978, realizou-se um levantamento aerofotogramtrico para
verificar o crescimento da cidade e para atualizar o levantamento realizado em 1962.
A Lei N 5.122A/79 se caracterizou por ser o principal instrumento do Poder

pblico municipal de Fortaleza, no que se refere ao controle do seu desenvolvimento
fsico-territorial, dispondo sobre os usos e a ocupao do solo e estabelecendo
diretrizes para o sistema virio bsico municipal.
Segundo Fortaleza (1979), essas disposies foram estabelecidas para
[...] configurar, para Fortaleza, uma organizao fsico-territorial em que

atenda requisitos mnimos de funcionalidade e esttica urbanas, ajustados
interesses do poder pblico quanto a aspectos econmicos, sociais e
tcnicos, relacionados a vida do homem nas cidades e administrao
desse tipo de unidade territorial. (p.15).
Nas proposies aqui relacionadas ao planejamento urbano, foi levado em

considerao o fato de Fortaleza estar ligada a uma rede de municpios, que
compem uma regio metropolitana. Tais proposies se basearam na promoo de
uma racionalidade quanto ocupao do territrio, mediante a distribuio
equilibrada de infra-estrutura e populao (mapa 31).
Segundo Fortaleza (1979)
A organizao fsico-territorial para o caso do municpio de Fortaleza, est

preconizada em modelo global de uso e ocupao do solo definido para a
Regio Metropolitana de Fortaleza RMF
A vinculao desse modelo de organizao fsico territorial ao contexto
mais amplo da Regio Metropolitana de Fortaleza, se deve ao fato de ser,
este Municpio, parte integrante da citada regio, e por se o aspecto uso e
ocupao do solo, fator importante a ser considerado no tratamento do
fenmeno da metropolizao. Tal tratamento ministrado no sentido de
resguardar o interesse metropolitano, ou seja, os interesses do municpio
199
de Fortaleza e dos demais municpios integrantes da Regio (os

municpios limtrofes Caucaia, Maranguape, Pacatuba e Aquiraz) no que
se refere ao aspecto considerado.
Do ponto de vista econmico e social, a estratgia global de uso e
ocupao do solo para a RMF consiste, basicamente, na descentralizao
relativa de atividades do ncleo central de Fortaleza para outras reas
deste Municpio ou dos municpios limtrofes, incentivando a criao de
plos de adensamento, que redundariam em novas opes em termos de
localizao de emprego e de outros pontos de interesse para as diversas
comunidades na Regio. Tais plos se interligaram por corredores de
transporte rpido os quais devero acomodar um futuro sistema de
transporte de massa. (p.15-16).
Ressalte-se que os plos e corredores de adensamento seriam reas de

maior concentrao populacional, e, por conta disso, iriam concentrar usos
diversificados, como, por exemplo, comrcio, servios, residncias e indstrias que
ocasionavam baixos ndices de poluio, para atender a esta populao.
O Plano Diretor Fsico de Fortaleza, de 1979, Lei N 5.122A/79, propunha as

seguintes diretrizes gerais para uma cidade de mais de 1.300.000 habitantes:
revitalizao da zona central, incentivando habitao coletiva;
proibio de atividades que produzissem grande volume de trfego em reas

residenciais;
criao de subcentros, a partir do estmulo ao adensamento populacional e

localizao de atividades, induzindo a ocupao;
priorizao das reas que apresentam maior densidade populacional para os

investimentos pblicos, principalmente no que diz respeito ao saneamento
bsico e ao transporte pblico; e
promoo de uma poltica habitacional de interesse social, adotando o lote

mnimo de 135,00m, em todo o Municpio.
O modelo de organizao espacial, definido pelo Plano Diretor Fsico de

Fortaleza (1979) dividiu o municpio em quatro zonas de uso, tais como (mapa 32):
zona comercial, subdividida em quatro subzonas
ncleo central ou comercial, onde se pretendia estimular o aumento

da densidade populacional, a fim de aproveitar as infra-estruturas,
pois estas se encontravam subutilizadas.
200
201
202
No seria permitida a construo de estacionamentos e garagens

nas edificaes situadas entre a avenida Presidente Castelo Branco
(Leste-Oeste), avenida Alberto Nepomuceno, rua Conde DEu, rua
Sena Madureira, avenida Visconde do Rio Branco, avenida Duque
de Caxias, avenida Tristo Gonalves, como tambm a construo
de garagens coletivas ou estacionamentos comerciais; nesta rea,
ficava permitida a construo de galerias comerciais no trreo dos
prdios ligando ruas de pedestres;
plos e corredores de adensamento. Em relao aos plos de

adensamento, estes seriam criados em Parangaba e Messejana,
pois havia uma preocupao de oferecer emprego nessas reas,
alm de proporcionar novas atividades urbanas, j que essas reas
tinham significativa densidade populacional. Fortaleza (1979, p.18)
propunha que os corredores de adensamento fossem formados ao
longo das vias previstas como futuros eixos de transporte de massa,
e nele, sero incentivadas, especialmente, as atividade de uso misto
com maiores densidades populacionais.
Os corredores de adensamento seriam as principais vias de sada

de Fortaleza e se articulariam com os demais municpios da RMF.
Eram:
- eixo virio composto pela avenida Bezerra de Menezes,

avenida Domingos Olmpio, avenida Antnio Sales, ramal
ferrovirio indo at o Porto do Mucuripe;
- eixo virio que segue a diretriz do ramal sul da RFFSA; e
- eixo virio constitudo pela avenida Dom Manuel, avenida

Aguanambi, BR-116, bifurcando-se a partir de Messejana e
seguindo pela BR-116 e pela rodovia estadual que dava
acesso ao Municpio de Aquiraz;
corredores de atividades, que funcionariam como centros lineares de

bairros, onde estariam localizadas as atividades de comrcio,
servios e equipamentos urbanos, servindo populao das zonas
residenciais. Os corredores de atividade se distanciavam, uns dos
203
outros, aproximadamente 600,00 metros, o que permitia s zonas

residenciais acess-los a uma distncia de 300,00 metros;
zona de comrcio atacadista e de servios, que se localizava ao

longo da avenida Perimetral, numa faixa de aproximadamente 1km
de largura, entre a BR-222 e a BR-116, permitindo o comrcio
atacadista de pequeno e mdio porte;
zona residencial, subdividida a partir da densidade demogrfica que cada

uma poderia absorver:
R1, que era a zona residencial unifamiliar, com densidade de 70

habitantes/hectare, correspondendo assim a uma zona de baixa
densidade, podendo ser construdos at dois pavimentos;
R2, zona residencial unifamiliar e multifamiliar, com densidade de

150 habitantes/hectare, correspondendo assim a uma zona de
mdia densidade, podendo ser construdos at 12 pavimentos; e
R3, reservada zona residencial unifamiliar e multifamiliar, com

densidade de 250 habitantes/hectare, correspondendo assim a uma
zona de alta densidade, podendo ser construdos at 18 pavimentos.
O lote mnimo, de 135,00m, com largura mnima de 5,50m, estaria permitido

em qualquer uma dessas zonas, ratificando, assim, a importncia de
viabilizar uma poltica habitacional de interesse no Municpio de Fortaleza.
Nas zonas residenciais, os usos comerciais e de servios, alm de outros

equipamentos, s seriam permitidos se fossem de carter local, isto , de
forma a atender cada zona;
zona industrial
ZI1, era a zona de uso predominantemente industrial, com indstrias

de mdio ndice poluidor, localizadas junto ao porto do Mucuripe e
na Barra do Cear/avenida Francisco S;
ZI2, zona de uso exclusivamente industrial, para o uso industrial de

qualquer natureza, estando situada ao sul do Municpio.
zona especial, subdividida em sete categorias de uso:

204
ZE1, zona especial de proteo verde, paisagstica e turstica, no

sentido de preservar o meio ambiente. Pode-se ressaltar que, entre
os recursos hdricos a serem preservados, configuravam-se com
maior importncia o riacho Paje, o riacho Jacarecanga, o rio Cear,
o rio Coc e o rio Maranguapinho, alm das principais lagoas como
do Opaia, Messejana, Parangaba, Maraponga,
Sapiranga/Precabura, Porangabussu, dentre outras;
ZE2, zona especial com casos especficos de uso, que delimitava

reas que deveriam ser renovadas, no caso, a rea prximas ao
riacho Jacarecanga e rea da Praia de Iracema;
ZE3, zona especial de uso predominantemente institucional, que

englobava o Campus Universitrio da UFC, a Base Area de
Fortaleza, a Escola de Aprendizes Marinheiros, o 23 Batalho de
Caadores, o 10 GAC e a rea do Estdio Governador Plcido
Castelo;
ZE4, ZE5, ZE6 e ZE7, zonas especiais de praias e dunas, definidas

em trechos, de acordo com sua funo e destinao, observados o
potencial turstico, o nvel de atendimento de infra-estrutura e a
garantia de preservao dos aspectos naturais e paisagsticos.
Segundo Montenegro Jr. (1980)
As zonas especiais de uso foram determinadas em funo das

peculiaridades de algumas reas do municpio quanto ao seu uso atual ou
quanto s perspectivas de seu futuro aproveitamento. Esse aproveitamento
seria promovido em funo de sua reurbanizao, sua ocupao especial,
sua preservao como rea remanescente verde ou como rea de interesse
histrico e/ou paisagstico. (p.77).
Foi definido um sistema virio caracterizado por dois tipos de rede que
definem a estrutura urbana de Fortaleza (mapa 33):
Rede Radial Concntrica
Segundo Fortaleza (1979, p.21), a Rede Radial Concntrica seria uma

decorrncia inevitvel do carter polarizador da cidade e do descompasso
entre a sua evoluo natural ou programada e a sua administrao, ao longo
de sua histria, ou seja, o elemento orientador e indutor da expanso das
205
atividades localizadas na zona central e era nelas que iriam se localizar os

corredores de adensamento. A Rede Radial Concntrica interligaria o Centro
aos bairros Mucuripe, Antnio Bezerra, Parangaba e ao prolongamento das
rodovias federais e estaduais, a fim de garantir a acessibilidade
metropolitana.
Rede Ortogonal
Fortaleza (1979, p.21) destaca que a Rede Ortogonal proposta decorrente

do preenchimento paulatino dos espaamentos entre as vias componentes
da Rede Radial Concntrica e que, caracteriza-se como interligaes mais
como vias de carter local [...].
Algumas da vias da Rede Ortogonal tambm serviam de acesso s vias

radiais, algumas vezes formando at anis virios, alm de algumas serem
consideradas corredores de atividades. A funo da Rede Ortogonal seria
tambm de racionalizar a distribuio das atividades urbanas e,
conseqentemente, de trfego.
As vias componentes dessas duas redes virias, a Rede Radial Concntrica

e a Rede Ortogonal, em funo de sua finalidade e disposio espacial seriam:
vias expressas e arteriais, que iriam compor a Rede Radial Concntrica e

que possuam seo que variava entre 30,00 e 50,00 metros;
vias coletoras, que coincidiam com os corredores de atividades, fazendo

ento parte da Rede Ortogonal e por onde circularia o transporte coletivo.
Tinham a funo de alimentar Rede Radial Concntrica e possuam seo
que variava entre 18,00 e 24,00 metros; e
vias locais, destinadas ao acesso s unidades residenciais e ao trfego

local, com seo que variava entre 11,00 e 14,00 metros.
De acordo com Montenegro Jr. (1980),
[...] os ajustes necessrios para que essa rede de vias de circulao se

adeque s intenes do zoneamento de usos propostos devero se fazer
gradativamente ao longo do processo ora em curso, atravs da reserva
prvia de reas marginais a essas vias. Tambm busca-se com essa
estruturao viria a consolidao gradativa de um sistema hierarquizado
que garanta, por sua vez, a irreversibilidade do zoneamento de funes
urbanas [...]. (p.81).
206
207
Marques (1986, p.154) acentua que as legislaes que se seguiram ao

PLANDIRF, leis 4.486 e 5.122A de 1979 [...] nada mais fizeram que detalhar as
proposies do PLANDIRF, adaptando-as aos novos estgios de desenvolvimento
da cidade.
O Plano Diretor Fsico de Fortaleza, regulamentado pela Lei N 5.122A, de

23 de maro de 1979, realmente, era o instrumento de gesto da Prefeitura
Municipal de Fortaleza naquela poca, visto que o Plano de Governo do Prefeito
Lcio Alcntara, denominado de Plano de Metas Governamentais,
PLAMEG/Fortaleza, foi pautado no desenvolvimento da cidade, a partir da
implementao de uma poltica urbana.
Quanto s repercusses do Plano Diretor Fsico de Fortaleza, Lei N 5.122A,

de 23 de maro de 1979, tem-se o seguinte:
no houve respostas quanto revitalizao do centro urbano, estimulando o

uso residencial e aumentando o gabarito para a construo de edificaes
para 95,00 metros. Isto decorre da questo do sistema virio, que se
encontrava saturado, e do preconceito da populao, que at os dias atuais
quer acompanhar novos eixos de desenvolvimento urbano propostos pela
especulao imobiliria;
j no era sem tempo a criao de outras centralidades em Fortaleza. Os

antigos distritos de Parangaba e Messejana, atualmente bairros, adquiriram
essa funo, alm disso, tinham e ainda tm a importncia de fazerem a
conexo de Fortaleza com os demais municpios da RMF;
a diviso das funes urbanas entre corredores de adensamento e

corredores de atividades serviu para evitar maiores conflitos, diferentemente
do PLANDIRF, que, em seus corredores de adensamento, abrigavam
funes de adensamento, de trfego e atividades; e
mais uma vez se prope a retirada do comercio atacadista da zona central,

fato no ocorrido at os dias atuais.
208
De acordo com Marques (1986),
A par do aprofundamento de algumas proposies introduzidas pelo

PLANDIRF, como o caso da criao dos plos e corredores de
adensamento e dos corredores de atividades, chama a ateno o carter
restrito de abordagem destas duas ltimas leis, em comparao com os
planos Hlio Modesto e o PLANDIRF.
que visando mais especificamente os aspectos fsicos-territoriais, a
legislao deixa de abordar os condicionamentos polticos e apenas toca
superficialmente nos parmetros de ordem econmica e social, que
orientam o modelo de urbanizao de Fortaleza.
Mesmo em relao aos aspectos fsicos essas ltimas leis so de carter
restrito, bastando se verificar, para comprovar essa afirmao, que o
assunto especfico de que elas tratam parcelamento, uso e ocupao do
solo constitui-se em apenas um dos inmeros itens analisados nos planos
de viso mais global anteriormente referidos. (p.121).
Fortaleza crescia rapidamente e a legislao no conseguia acompanhar as

transformaes socioespaciais. O planejamento parece ter sido vencido pelo
dinamismo dos acontecimentos. Uma srie de regulamentaes surge entre 1975 e
1979, para acompanhar o crescimento da cidade, portanto, nada de planejamento.
Algumas destas regulamentaes, h pouco referidas, de acordo com

Fortaleza (1990, p.16-17) tratam da decretao de reas como reas de interesse
social para fins de desapropriao as reas no entorno dos principais corpos dgua
do municpio e reas necessrias a implantao de obras virias; e do
disciplinamento do Uso do Solo para proteo dos Recursos Hdricos na Regio
Metropolitana de Fortaleza, pela Lei N10.147, de 1 de dezembro de 1977.
elaborado, tambm, um Cdigo de Obras e Posturas do Municpio de Fortaleza, a
Lei N 5.530 de 17 de dezembro de 1981, em substituio ao vigente, Lei N2.004,
de 06 de agosto de 1962.
A Lei N 5.122A, de 23 de maro de 1979, vigorou at o ano de 1992,

quando se notou que Fortaleza tinha se expandido sem controle e precisava
urgentemente de um plano diretor atualizado. A expanso urbana, nesse perodo,
toma novos rumos. Com a remoo das salinas do rio Coc, ao final da dcada de
1970, surgiram outras centralidades, em virtude de os setores de comrcios e
servios para l terem se expandido. o incio da ocupao da zona leste. De
acordo com o IBGE, no censo de 1980, 1.308.919 pessoas residiam em Fortaleza,
considerado urbano em toda sua totalidade.
209
Na perspectiva de Souza (1995),
Apoiado na diretriz de buscar canais de comunicao com setores da

sociedade civil, a administrao Lcio Alcntara instituiu o Frum Adolfo
Herbster, instrumento de promoo de debates amplos junto comunidade
sobre diversos temas pertinentes problemtica do desenvolvimento
urbano de Fortaleza. Durante sua gesto, o Prefeito Lcio Alcntara
realizou trs programaes:
a) 1980: Estudo e avaliao do Plano Diretor;
b) 1981: Preservao de componentes do espao natural em reas
urbanas;
c) 1982: Transporte urbano: realidades perspectivas em Fortaleza.
Nesta perspectiva, a gesto Lcio Alcntara provocou significativas
alteraes na estrutura e malha urbana da cidade, com a construo dos
plos de lazer Lagoa do Opaia, Parangaba etc., calades no centro da
cidade e a criao do Parque do Coc, este ltimo resultado da luta da
sociedade civil organizada pela preservao dessa importante rea verde
da cidade. (p.86).
Em 1983, nomeado Csar Cals Neto como prefeito de Fortaleza, para

responder pelo perodo de (1983-1986), e tinha como meta a melhoria das
condies socioeconmicas da populao, mediante a promoo das atividades de
lazer e cultura, ampliao dos servios de sade e educao e implantao de uma
poltica habitacional eficiente e eficaz. Csar Cals Neto implantou o programa O
Prefeito vai aos Bairros, que segundo Souza (1995, p.87) tinha como objetivo a
descentralizao da administrao municipal e a valorizao dos bairros.
Politicamente, o ento governador do Estado do Cear, Gonzaga Mota,

antes partidrio do Prefeito, rompe com este, acabando por exoner-lo e, logo em
seguida, empossa, em 1985, Jos Maria de Barros Pinho, o ltimo prefeito de
Fortaleza nomeado pelo regime militar, o qual no teve muito tempo para exercer
seu mandato, j que o Governo Federal, no mesmo ano, promoveu eleies diretas
para prefeito no Pas.
Foi eleita, ento, Maria Luza Fontenele, do Partido dos Trabalhadores PT.
A gesto da Prefeita, entre os anos de 1986 e 1989, foi pautada pela participao
popular, atravs dos conselhos populares, que segundo Souza (1995, p.88) tinham
como objetivo, legitimar os prprios atos governamentais, denominada de
Administrao Popular.
Esta gesto, no entanto, tambm foi marcada pela falta de um programa de

metas a serem realizadas, alm de a Prefeitura continuar com srios problemas
financeiros, pela falta de repasse de recursos do Governo Federal e baixa
210
arrecadao de tributos, resultando em atraso dos salrios do funcionalismo pblico,

greves e problemas de infra-estrutura. Fortaleza, nesse perodo, passa por srias
dificuldades, as mesmas do Governo do Estado, pois Gonzaga Mota e Maria Luiza
Fontenele eram fortes opositores do regime militar.
Com novas eleies para Governador do Estado, no ano de 1986, eleito

Tasso Jereissati, que representava a esperana da populao por um novo Cear.
Dava-se incio ao Governo das Mudanas. De acordo com Souza (1995, p.90), A
gesto do chamado Governo das mudanas teve como proposta bsica de seu
projeto a viso de administrao pblica, onde a eficincia e a competncia
gerencial balizaram o modo de governar.
Fortaleza faz parte deste governo no perodo entre 1990 e 1991, com o
Prefeito Ciro Gomes, que deixa o cargo de prefeito para assumir o Governo do
Estado. Sua gesto j se inicia com a nova Constituio Federal vigorando, a qual
conferia mais autonomia aos municpios, tanto para planejar como para captar e
gerir seus recursos financeiros. Segundo Souza (1995, 90), Austeridade,
desburocratizao, extino e fuso de vrios rgos e secretarias so as palavras
de ordem dessa administrao.
O vice-prefeito, Juraci Magalhes, assume a Prefeitura e rompe com a

poltica do Governo estadual. Segundo Souza (1995, p.92), Ao ser empossado,
disse que sua gesto daria nfase aos setores de habitao, sade e educao,
pontos nevrlgicos no municpio. Aliado a essa proposta, havia tambm a
preocupao, como Souza (1995, p.93) anota de recuperar a cidade para o
cidado. Foi a chamada Humanizao com Participao.
De acordo com o censo de 1991, realizado pelo IBGE, Fortaleza conta com
1.758.334 habitantes. A cidade cresce menos em populao, embora aumentem a
degradao do meio ambiente, a falta de moradia, a deficincia na segurana
pblica, a necessidade de mais escolas e postos de sade e a acelerada expanso
territorial. elaborado mais um plano diretor: o Plano Diretor de Desenvolvimento
Urbano do Municpio de Fortaleza PDDU-FOR, em 1992.
211
6.3 O Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano do Municpio de Fortaleza

PDDU-FOR (1992)
O plano tem incio com a elaborao de um diagnstico elaborado por uma

equipe tcnica composta por profissionais pertencentes aos quadros das mais
diversas reas da Prefeitura de Fortaleza e de consultores contratados, a fim de dar
maior suporte e ao trabalho.
A anlise da situao de Fortaleza ocorreu de acordo com temas

relacionados: dinmica demogrfica, economia, meio ambiente, cobertura vegetal,
sistemas pblicos de reas livres, recursos hdricos, saneamento bsico, sistemas
virio e de circulao, transportes, uso e ocupao do solo, habitao e servios de
infra-estrutura.
De acordo com a entrevista realizada com os tcnicos da Prefeitura, com o

emprego de uma metodologia em que a sociedade fortalezense foi chamada a
participar da elaborao das proposies do novo plano, foram realizados vrios
seminrios, para a sociedade civil em geral, entidades de classe, profissionais
liberais e estudantes. Em razo, porm, do desconhecimento sobre o que o plano
significaria para o desenvolvimento da cidade, a participao popular foi
insignificante. Outro fator que diferenciava este plano dos outros, foi o fato de a
prpria Equipe Tcnica da Prefeitura hav-lo elaborado, diferentemente de todos os
outros planos, paras os quais foram contratados profissionais de outros estados.
De acordo com Souza (1995),
[...] o PDDU foi constitudo de um conjunto de normas e diretrizes que

estabeleciam as formas de ocupao e expanso da rea urbana, tendo em
vista o desenvolvimento da cidade no que diz respeito aos seus aspectos
fsicos, ambientais, sociais, econmicos e administrativos.
O objetivo foi de estabelecer regras que propiciassem o conforto do cidado
e lhe oferecer perspectivas de crescimento de renda e melhoria das
condies de vida no seu convvio com a cidade. (p.93).
Como desde 1990 j se falava sobre a lei que iria regulamentar os artigos
182 e 183 da Constituio Federal, inclusive com o projeto de lei j tramitando na
Cmara Federal, que somente em 2001 foi promulgada, no caso, o Estatuto da
Cidade, segundo dados da entrevista com os tcnicos da Prefeitura, alguns dos
212
instrumentos previstos neste projeto de lei foram incorporados como diretrizes ao

PDDU-FOR.
O Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano do Municpio de Fortaleza,

PDDU-FOR foi regulamentado pela Lei N 7.061, em 16 de janeiro de 1992.
De acordo com Fortaleza (1992a),
Art. 20 - So macrodiretrizes do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano:

XVII. promover a poltica de desenvolvimento municipal de forma integrada
poltica de desenvolvimento estadual e regional a fim de que,
atravs de um planejamento adequado, se reduza o fluxo migratrio
para o Municpio;
XVIII. promover, junto aos Municpios integrantes da Regio Metropolitana,
o planejamento dos investimentos na prestao de servios e
execuo de obras comuns, o controle e a preservao dos recursos
naturais;
XIX. promover a desconcentrao e a descentralizao da cidade, atravs
da distribuio da populao e das atividades socioeconmicas
compatveis com a infraestrutura bsica e a rede de equipamentos
urbanos;
XX. promover a desconcentrao e a descentralizao da cidade, atravs
da interligao e maior acessibilidade entre as reas de concentrao
de atividades urbanas, atenuando a atrao centro/periferia;
XXI. direcionar os investimentos, de forma prioritria, para as reas de
concentrao de atividades urbanas, no sentido de complementar e
expandir a infraestrutura, tornando-a compatvel com as densidades
dos usos;
XXII. direcionar os investimentos para reas da concentrao e com
tendncia concentrao de atividades econmicas, possibilitando o
desenvolvimento de ncleos alternativos aos existentes;
XXIII. direcionar os investimentos em infraestrutura para as reas em
processo de adensamento, compatibilizando-a com as densidades
propostas;
XXIV. assegurar a circulao do transporte pblico de passageiros
interbairros, notadamente entre as reas de concentrao de
atividades;
XXV. incentivar a economia do Municpio segundo os princpios da
desconcentrao e descentralizao, de modo a favorecer o
desenvolvimento de atividades geradoras de emprego e renda,
respeitando a vocao de cada ncleo;
XXVI. estimular a concentrao de atividades industriais de porte no mbito
do Municpio;
XXVII.estimular e favorecer o desenvolvimento de atividades urbanas e
agrrias no mbito do Municpio, notadamente na rea definida como
de transio;
XXVIII. estimular a utilizao das reas marginais aos recursos
hdricos, como rea de produo de alimentos e gerao de renda
XXIX. estimular o turismo interno e internacional com o estabelecimento de
reas de interesse turstico e de critrios para sua proteo e
utilizao;
XXX. incentivar a pequena empresa industrial, fomentando o surgimento de
alternativas industriais novas e singulares;
XXXI. desenvolver projetos de identificao de potencialidades objetivando
alternativas de gerao de emprego em reas de concentrao de
populao;
213
XXXII.incentivar a capacitao de mo-de-obra, que objetive a promoo do

desenvolvimento dos pequenos negcios;
XXXIII. assegurar a preservao, a proteo e a recuperao do
meio ambiente natural e do patrimnio histrico e cultural;
XXXIV. promover a melhoria da qualidade de vida da populao nos
seus aspectos sociais, econmicos, ambientais, respaldados nos
princpios do eco-desenvolvimento;
XXXV. assegurar a participao da populao no planejamento e
controle da execuo das diretrizes do Plano Diretor de
Desenvolvimento PDDU-FOR;
XXXVI. estruturar os sistemas de planejamento e informaes
tcnicas, possibilitando o acompanhamento e a reviso permanente
das aes planejadas;
XXXVII. assegurar que a propriedade cumpra sua funo social,
segundo as determinaes desta Lei, a serem traduzidas na Lei de
Parcelamento, Uso e Ocupao do Solo;
XXXVIII. assegurar s pessoas portadoras de deficincia fsica acesso
aos logradouros e edificaes pblicas (escolas, teatros, bancos,
reas de lazer etc.), possibilitando a existncia de via adaptada em
todos os locais pblicos. (p.40-42).
O plano se antecipava ao Estatuto da Cidade, pois falava no cumprimento

da funo social da propriedade e garantia a execuo da poltica urbana, mediante:
instrumentos institucionais, com a atualizao e modernizao do sistema de

planejamento e participao dos conselhos municipais nas decises
referentes poltica urbana;
instrumentos financeiros e econmicos, como os fundos determinados pela

Lei Orgnica Municipal (fundo de terras, fundo municipal de gua e esgoto e
fundo de defesa do meio ambiente, fundo de desenvolvimento urbano e as
tarifas de servios pblicos);
instrumentos urbansticos, por meio da legislao urbana, projetos

urbansticos, regularizao fundiria, reserva de reas para utilizao
pblica, solo criado e operao urbana consorciada;
instrumentos jurdicos, mediante o parcelamento e edificao compulsrios e

da desapropriao, nos termos do art.182, 4, III da Constituio Federal; e
Instrumentos tributrios, com a cobrana de contribuio de melhoria,

imposto progressivo, alm de promoo de incentivos e benefcios fiscais.
O PDDU-FOR foi elaborado para ter uma vigncia de dez anos, portanto, em
2002, deveria ser realizada uma reviso para que se pudesse adequ-lo situao
existente na Capital. De acordo com PDDU-FOR, o Municpio foi dividido em trs
214
macrozonas, as quais constituram a estrutura do processo de implementao da

poltica urbana pelo plano (mapa 34). As trs macrozonas, com suas respectivas
microzonas, eram as seguintes (mapa 35):
Macrozona Urbanizada ZU
A macrozona urbanizada se caracterizava por ser uma rea atendida

integralmente pela rede de abastecimento dgua e parcialmente pela rede
de esgoto, onde se verificava a maior concentrao da populao e das
atividades urbanas com as melhores condies de infra-estrutura. A
macrozona urbanizada foi subdividida em sete microzonas, na seqncia
discriminadas por Fortaleza (1992a, p. 47-48).
ZU-1 Centro
ZU-2 Aldeota e Meireles
ZU-3 Benfica, Ftima, Antnio Bezerra, Parangaba, Manoel Stiro

e Serrinha
ZU-4 Tauape, Barra do Cear, Henrique Jorge e Joo XXIII
ZU-5 Conjunto Cear, Granja Portugal
ZU-6 Montese
ZU-7 Aerolndia, Monte Castelo, Parquelndia e Pici
Macrozona Adensvel ZA
A macrozona adensvel era a rea atendida em parte pelo sistema de

abastecimento dgua, sem sistema de esgoto, onde se verificava uma
tendncia de expanso das atividades urbanas. A macrozona adensvel foi
subdividida em quatro microzonas, a seguir discriminadas, segundo
Fortaleza (1992a, p. 48):
ZA-1 Messejana
ZA-2 gua Fria, Luciano Cavalcante, Itaperi, Jos Walter e Jangurussu
ZA-3 Cidade dos Funcionrios
ZA-4 Edson Queiroz, Sabiaguaba, Castelo e Dias Macedo

215
216
217
Macrozona de Transio ZT
A macrozona de transio era definida pela rea no adensada, sem infra-

estrutura de gua nem esgoto, com caractersticas rurais e urbanas,
configurando-se como rea de reserva para a expanso urbana, ficando
estabelecida nica densidade, portanto, no necessitava ser microzoneada.
Faziam parte da macrozona de transio, os bairros Mondubim, Ancuri e
Lagoa Redonda.
Foram consideradas reas especiais pelo PDDU-FOR as reas de interesse

ambiental dunas, a orla martima, faixas de praia, as reas de preservao, as
reas de proteo, as reas de interesse urbanstico, as reas institucionais, as
reas de urbanizao prioritria e a rea industrial.
J as reas de interesse ambiental dunas situavam-se em reas

localizadas nas macrozonas urbanizada e adensvel, que, segundo sua importncia
ambiental, exigiam regulamentao compatvel com suas caractersticas.
A zona especial da orla martima configurava-se como reas passveis de

ocupao, respeitando-se as condies ambientais, a ocupao existente e a funo
na estrutura urbana. Quanto as faixas de praia, estas foram definidas como reas
non aedificandi, onde a implantao de equipamentos seria passvel de anlise.
As reas de preservao eram localizadas em quaisquer das macrozonas,

que, por suas caractersticas fsicas, paisagsticas, culturais ou ambientais, eram
consideradas non aedificandi. J as reas de proteo foram definidas pelo PDDU-
FOR como localizadas em quaisquer das macrozonas, adjacentes s reas de
preservao, e que demandavam tratamento especfico.
As reas de interesse urbanstico eram predominantemente edificadas,

localizadas em quaisquer das macrozonas, que, em funo de sua importncia
histrica, paisagstica e cultural, necessitavam de tratamento especfico.
Com relao as reas institucionais, estas eram definidas como reas

predominantemente edificadas, que abrigavam equipamentos institucionais de
grande porte, nas reas de sade, saneamento, educao, lazer, esporte,
transporte, segurana e administrao.
218
As reas de urbanizao prioritria eram consideradas como as que

configuravam centralidades, isto , onde se concentravam os maiores
adensamentos populacionais, os equipamentos e havia uma diversidade de
atividades socioeconmicas. Alm disso, as reas de urbanizao prioritria eram
conectadas pelo sistema virio principal de Fortaleza, configurando, com efeito, uma
estrutura urbana polinuclearizada. Foram definidos como reas de urbanizao
prioritria os bairros Centro, Aldeota, Carlito Pamplona, Antnio Bezerra, Parangaba,
Montese, Messejana e Seis Bocas (atualmente, bairro Edson Queiroz).
A rea industrial, proposta pelo PDDU-FOR, era localizada na zona de

transio, que, em virtude da no-ocupao habitacional, expanso natural do
distrito industrial implantado e condies satisfatrias de acesso, adequar-se-a ao
uso predominantemente industrial.
No que se refere aos parmetros urbansticos, tem-se em todo o Municpio

com ndice de aproveitamento nico e igual a 1, podendo ser aumentado em funo
das infra-estruturas existentes na rea. Foram definidos como usos e ocupao
diferenciados os conjuntos habitacionais, os condomnios, as favelas, os plos
geradores de trfego (definidos como equipamentos onde se desenvolvem
atividades geradoras de grande numero de viagens e que causem efeitos negativos
vizinhana) e os equipamentos de impacto.
O PDDU-FOR regulamentava tambm a implantao de zonas para

habitao de interesse social. A lei tambm institua os condomnios, definindo-os
pela Lei como a edificao ou o conjunto de edificaes, destinadas ao uso
residencial multifamiliar, compostos de unidades autnomas, implantadas sobre
terreno comum e com instalaes comuns.
A Lei N7.061/92 definia, tambm, a implantao de reas verdes a partir do

aproveitamento das reas livres provenientes do parcelamento do solo (de acordo
com a Lei N6.766/79, as glebas com reas acima de 10.000m, quando parceladas,
deveriam doar ao Municpio 20% dessa rea para o sistema virio, 15% para reas
livres e 5% para reas institucionais).
Tambm eram consideradas reas livres os parques pblicos, praas e

jardins, reas verdes ligadas ao sistema virio, reas de cobertura vegetal situadas
219
nos lugares de preservao e proteo e os demais espaos livres, os quais eram

considerados como bens comuns. Alm disso, quanto aos espaos livres e de reas
verdes, a principal recomendao do PDDU-FOR era de que, quando estes
ocorressem em reas de alta densidade populacional, tivessem prioridade para
serem urbanizados. J a distribuio espacial dos equipamentos comunitrios
deveria obedecer s demandas existentes nas microzonas.
O sistema virio do Municpio de acordo com o PDDU-FOR, seria composto

por dois subsistemas,consoante est na seqncia (mapa 36):
Estrutural
O subsistema virio estrutural, de acordo com Fortaleza (1992a) seria
[...] constitudo de eixos e anis expressos, arteriais, vias ferrovirias

conveniente interconectadas e espaadas, tendo como funo o aumento e
a uniformizao da acessibilidade em toda a rea, possibilitando a
ordenao estrutura urbana, a dinamizao da economia, a melhoria da
qualidade do meio ambiente, a conexo com vias metropolitanas e
regionais, a ligao de rea de gerao de trfego e plos de atividades e a
racionalizao de rotas de transporte coletivo e de carga [...]. (p.50).
via expressa, destinada a atender grandes volumes de trfico de

longa distncia e de passagem e a ligar os sistemas virios urbanos,
metropolitanos e regional, com elevado padro de fluidez; e
via arterial, destinada a absorver o volume de trfego de passagem

de mdia e longa distncia, a ligar plos de atividades e alimentar
vias expressas e estaes de transbordo e carga, conciliando estas
funes com as de atender ao trfego local e servir de acesso ao
lote lindeiro, com bom padro de fluidez.
Apoio
O subsistema virio de apoio, de acordo com Fortaleza (1992a, p.50-51),

seria formado por vias comerciais, coletoras e locais convenientemente
interconectadas com o subsistema estrutural, tendo como funo dar suporte
ao desenvolvimento das reas onde esto inseridas. Eram elas:
via comercial, utilizada no desenvolvimento das atividades de

comrcio e servios, trazendo, em conseqncia, fluidez baixa;
220
221
via coletora, destinada a coletar o trfego das vias comerciais e

locais e distribu-lo nas vias arteriais e expressas, a servir de rota de
transporte coletivo e a atender, na mesma proporo, ao trfego de
passagem e local, com razovel fluidez; e
via local destinada a atender ao trfego local, servir de acesso s

residncias, de uso predominante nesta via, com baixo
desenvolvimento comercial, trazendo um padro de fluidez baixo.
O PDDU-FOR tambm tratou do Sistema de Transporte Coletivo, que seria

composto pelos subsistemas de alta, mdia e baixa capacidade, alm das linhas de
transporte ferrovirio.
Todas essas diretrizes propostas pelo PDDU-FOR deveriam ser alcanadas

em 10 anos, e teriam sua implementao garantida a partir dos instrumentos de
planejamento e gesto, delineados no plano. Os instrumentos de planejamento e
gesto eram compostos, primeiramente, pela implantao do Sistema Integrado de
Planejamento Municipal, SIPLAM, o qual era composto pelos rgos das
administraes direta, indireta e fundacional, alm tambm das administraes
regionais, as quais deveriam ser institudas por lei municipal. Haveria junto ao
SIPLAM um rgo central de planejamento, o Instituto de Planejamento do
Municpio, IPLAM, que coordenaria, segundo Fortaleza (1992a, p.81), os planos e
aes necessrias alimentao de todas as diretrizes da poltica urbana.
O IPLAM, portanto, seria o responsvel pelo gerenciamento do PDDU-FOR

e caberia Comisso Permanente de Avaliao do Plano Diretor CPPD avaliar,
propor e apreciar reformulaes e complementaes de legislao urbana, oriundas
do IPLAM, de iniciativa popular e de entidades, relativas alterao nas diversas leis
que tratavam das questes urbanas de Fortaleza (Lei do PDDU-FOR, Lei dos Planos
Diretores Setoriais, Lei de Parcelamento, Uso e ocupao do Solo, Cdigo de Obras
e Cdigo de Posturas).
O PDDU-FOR, por ltimo, definia que, a partir de 120 dias a contar do prazo
da publicao da Lei do Plano Diretor, deveria ser publicada a Lei de Parcelamento,
Uso e Ocupao do Solo, e decorridos mais 120 dias da publicao desta Lei,
222
deveria ser publicado o Cdigo de Obras e Posturas de Fortaleza, em substituio

ao seu anterior, datado de 1982.
A Lei de Uso e Ocupao do Solo, em vez do que era previsto sobre o

tempo regulamentado para sua elaborao (120 dias aps a regulamentao do
plano diretor), s foi instituda no ano de 1996, mediante a edio da Lei N7.987, de
23 de dezembro de 1996, quase cinco anos aps a vigncia do plano diretor.
J o Cdigo de Obras e Posturas de Fortaleza, previsto para ser elaborado

no prazo de at 120 dias aps a publicao da Lei de Uso e Ocupao do Solo,
sequer chegou a ser feito, ou seja, o Cdigo de Obras e Posturas de Fortaleza em
vigncia ainda o institudo pela a Lei N 5.530, de 17 de dezembro de 1981.
Ainda em vigncia, o PDDU-FOR trouxe alguns avanos na poca de sua

implementao no que se refere participao de vrios segmentos da sociedade,
por intermdio da metodologia de trabalho utilizada, embora na poca, o plano
diretor ainda no fosse um instrumento de gesto urbana de fcil alcance, em razo
das especificidades tcnicas e do desconhecimento das pessoas, inclusive dos
gestores pblicos, em relao a sua importncia. Outro fato que leva a se enaltecer
o PDDU-FOR a iniciativa de j se implementarem em suas diretrizes vrios
instrumentos de ordenamento territorial, como, por exemplo, a outorga onerosa, as
operaes urbanas consorciadas, a regularizao fundiria, as zonas de interesse
especial para fins habitacionais etc.
Deve-se ressaltar, entretanto, que o PDDU-FOR, no acrescenta

instrumentos nem diretrizes para o planejamento das ocorrncias futuras, como a
expanso para a zona leste, de forma desmedida; a expanso do turismo, como
fator de alavanca da economia, a formao de inmeras ocupaes espontneas e,
em decorrncia disso, o aumento da criminalidade, a carncia de escolas em
determinadas reas do Municpio etc. O PDDU-FOR veio a reboque de um municpio
dinmico, com novas atividades surgindo a cada dia. No se apresentam
proposies no que diz respeito integrao dos demais municpios da RMF com
Fortaleza. H apenas diretrizes isoladas e nenhuma forma de integrar e promover
uma descentralizao de atividades na Metrpole, para que a tal proclamada
macrocefalia de Fortaleza seja, ao menos, reduzida.
223
O sistema virio proposto uma adaptao da malha viria ao processo de

expanso da malha urbana, sem novos estmulos ocupao de outras reas.
Quanto aos transportes, das diretrizes previstas, uma das que mais incomoda a
localizao dos terminais urbanos, os quais foram propostos para se situarem com
acesso s linhas troncais dos eixos de transporte de alta capacidade, hoje, em
nmero de sete Papicu, Parangaba, Lagoa, Antnio Bezerra, Siqueira, Conjunto
Cear e Messejana. Constituem verdadeiros plos geradores de trfego,
principalmente nos horrios de pico, pois no se localizaram onde a lei propunha.
No que se refere estrutura urbana definida, atravs do macrozoneamento

e suas respectivas microzonas, constata-se que o PDDU-FOR tentou alcanar o
autoplanejamento da cidade. A prpria definio das reas de urbanizao prioritria
Centro, Aldeota, Carlito Pamplona, Antnio Bezerra, Parangaba, Montese,
Messejana e Seis Bocas, conferindo o desenvolvimento polinuclear da cidade,
simplesmente, referendou um fato que j havia acontecido.
A diviso do Municpio em seis secretarias executivas regionais (pela Lei

Municipal N 8.000, de 29 de janeiro de 1997, descentralizando a administrao
municipal, no sentido de agilizar a execuo de projetos, e, sendo que estas regies,
divididas apenas pelas facilidades administrativas) dificultou ainda mais a
compreenso dos problemas e das atividades urbanas de Fortaleza, tanto por parte
da populao como por parte dos prprios gestores, em especial, os gestores
dessas secretarias regionais. Esse um pequeno exemplo da desarticulao
planejamento e gesto, dentre outros mais srios, como a extino do IPLAM.
Percebem-se a falta de organizao, desarticulao interna na

Administrao municipal, imperando o descomprometimento com as aes e
projetos urbanos, haja vista a no-concluso de importantes projetos para a cidade,
como a reforma do calado da avenida Beira-Mar, a urbanizao do rio
Maranguapinho, problemas relacionados educao e sade, alm de se
enfrentar a desarticulao entre administrao municipal e estadual.
Os quadros 10, 11 e 12, apresentados a seguir, trazem uma sntese da

terceira fase identificada, no que se refere evoluo do planejamento urbano de
Fortaleza.
224
Quadro 10 Sntese do Planejamento Urbanstico O Plano de Desenvolvimento Integrado da Regio Metropolitana de Fortaleza, PLANDIRF (1972)
CONSEQNCIAS
DIMENSO PROPOSTAS
Uso do solo - Com relao aos programas e projetos prioritrios, foram - Como no chegou a ser regulamentado por lei, esse
- Zoneamento realizado atravs das zonas residenciais, onde a ZR1 era a zona residencial destinada ocupao de alta renda, a ZR2, implementadas as vias de pedestre, talvez um dos fatores zoneamento s foi posto em prtica no ano de 1975 como
destinava-se ocupao residencial da populao de renda mdia e a ZR3 era caracterizada pelas reas remanescentes, onde, que prejudicam o trfego dos veculos na zona central; no o Plano Diretor Fsico, logo substitudo pelo Plano Diretor
predominavam as populaes de baixa renda; as zonas comerciais ZC1 situadas na zona central da cidade onde havia comrcio intenso se chegou a urbanizar completamente a faixa litornea; a Fsico de 1979.
e ZC2 composta de corredores atividades que penetravam as zonas residenciais atravs das vias principais, propiciando a distribuio avenida Beira-Mar foi finalizada, embora de forma muito - Os modelos de ocupao MO no chegaram a ser
das funes tercirias no centrais; as zonas industriais, ZI1, na zona oeste e a ZI2, junto ao porto do Mucuripe e de uso mais restrito; diferente do proposto pelo PLANDIRF, e os corredores de utilizados.
zonas especiais para delimitar as reservas de reas livres (patrimnio hdrico e reservas naturais), a zona das praias e as zonas de atividades foram priorizados, mas sobrecarregaram a - A estrutura de corredores de atividades e a falta de
remanejamento prioritrio; a zona de expanso urbana e a zona verde e de recreao. estrutura viria das principais vias, que at os dias atuais continuidade dos anis de ligao da cidade no sentido
- Implantao de padres de ocupao para cada uma destas zonas, atravs dos modelos de ocupao MO. tm sua dinmica prejudicada por causa desta leste-oeste compromete a mobilidade urbana.
consolidao.
- Implantao de programas e projetos prioritrios.
Sistema virio - As ligaes metropolitanas foram fortalecidas, entretanto, - No foram criados instrumentos necessrios para a
- Ligaes virias metropolitanas atravs da estrutura radial-concntrica e a construo de um anel rodovirio metropolitano. Fortaleza ficou cada vez mais sobrecarregada, diminuio do uso do automvel na zona central.
TERRITORIAL - Hierarquizao, traado e dimensionamento do sistema virio, classificando as vias em expressas, arteriais, coletoras e locais. principalmente seu centro, que era o ponto de - O transporte ferrovirio de passageiros no foi retirado
convergncia destas radiais. conforme o previsto, nem sua estao ferroviria foi
- Implantao de um sistema de transporte de massa, com a criao de um rgo para regulao do transporte coletivo.
- O anel rodovirio foi implementado, embora atualmente relocada.
- Desestmulo ao uso do automvel na zona central, com a proibio de estacionamento nas vias e, cobrana de taxas altas nas garagens
suas reas lindeiras, que deveriam ser ocupadas com - No foram implantados nem o terminal de cargas, nem a
e lotes que servissem de estacionamento.
armazns e ali poderia estar situada a central atacadista, central atacadista.
- Retirada do transporte de passageiros da via frrea e transferncia da estao ferroviria Joo Felipe do Centro para o bairro de Antnio ainda no foram consolidadas para tal uso.
Bezerra, alm da construo de uma conexo das linhas ferrovirias sul e norte nas proximidades do bairro da Parangaba.
- As diretrizes para o sistema virio e de transporte foram
- Construo de uma avenida no leito da ferrovia desativada. implementadas de alguma forma, com a regulamentao,
- Implantao de um sistema de transporte de massa rpido. principalmente com relao hierarquizao do sistema
- Implantao de terminal de cargas e central atacadista. virio, em vias expressas, arteriais, coletoras e locais.
- Meio ambiente - A legislao ambiental para a proteo das reservas -
- Reservas de reas para proteo junto aos recursos hdricos e demais reservas naturais. naturais de Fortaleza somente veio a ocorrer aps o Plano
- Proteo das zonas das praias que tambm poderiam servir de recreao. Diretor Fsico de 1979.
Atividade econmica - - A tentativa de estmulo ao desenvolvimento dos

- Tornar Fortaleza entreposto da regio Nordeste. municpios perifricos a Fortaleza que foram definidos
- Integrao regional, reduzindo as desigualdades entre Fortaleza e os demais municpios da futura regio, com a criao de microplos de para compor regio metropolitana no obteve sucesso.
equilbrio nos municpios perifricos, do incentivo implantao de pequenas e mdias indstrias e da promoo do artesanato.
- Estmulo a outras fontes de emprego, diferentes do emprego agrcola, nos municpios perifricos, a fim de evitar a migrao.
Finanas pblicas - -
- -
Demografia - -
- Em 1972 havia 872.733. Projetava-se 1.727.652 habitantes para Fortaleza, no ano de 1990.
Infra-estrutura e servios pblicos - Ao longo do tempo a rede de abastecimento dgua foi - Nenhuma alternativa foi implantada quanto ao aterro
- Habitao ampliada e Fortaleza hoje conta com 100% da sua rea sanitrio e projetos ligados a esta implantao. Em 1978,
Implantao de poltica habitacional, com a construo de conjuntos habitacionais e equipamentos urbanos prioritrios. abastecida. criado, temporariamente o aterro do Jangurussu, embora
- O Plano de Drenagem foi elaborado, o qual vigente at tenha funcionado por mais de 20 anos.
- Saneamento Bsico
os dias atuais. - Nenhuma das diretrizes apontadas para a melhoria do
Ampliao dos sistemas de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio e elaborao de um plano de drenagem.
SOCIAL - J com relao ao sistema de esgotamento sanitrio, parte sistema de sade foi implementada, principalmente com
- Coleta e destino final de resduos slidos relao s proposies para o IJF.
da rede foi ampliada ao final da dcada de 1990, sendo
Implantao de aterro sanitrio e ampliao do servio de coleta de lixo e regulamentao dos horrios da coleta. que Fortaleza, hoje, conta com aproximadamente 70% de - A tentativa de desfavelizao com a construo de
- Energia e telecomunicaes rea coberta por esgotamento sanitrio. conjuntos habitacionais aumentou a disperso urbana,
Priorizao da iluminao do sistema virio. - Foram implantados cinco conjuntos habitacionais. pois os conjuntos eram localizados na periferia, elevando
- Educao gastos com todas as infra-estruturas de apoio a esses
Implantao de poltica educacional voltada para o crescimento da oferta do ensino primrio. conjuntos.
- Sade
Ampliao dos servios de sade e construo de centro mdico, com a relocalizao do IJF prximo s vias de ligao metropolitana.
- Instrumento para a gesto do Prefeito Vicente Fialho. - -
POLTICA - Planejamento ainda na esfera governamental; ainda que integrado, foi elaborado somente por tcnicos.
JURDICA - Um projeto de Lei do Plano Diretor foi elaborado para ser votado pela Cmara Municipal. - - O PLANDIRF no chegou a ser regulamentado por lei.
- Regulamentao de um cdigo tributrio unificado. - Houve a juno dos impostos predial e territorial, embora -
TRIBUTRIA - Juno do Imposto Predial e do Imposto Territorial Urbano. tenha havido dificuldade, at em se cobrar taxas
- Cobrana de servios urbanos prestados, como, taxa de limpeza, conservao de vias e vigilncia. relacionadas aos servios prestados no municpio.
- Plano com vigncia de 20 anos. - Algumas propostas do plano plurianual foram realizadas. - A gesto metropolitana no foi implementada, pois havia
- Implantao do planejamento metropolitano e completa reestruturao administrativa do Poder pblico municipal em Fortaleza e nos dvidas sobre a qual esfera pertenceria a AMFOR, motivo
INSTITUCIONAL demais municpios que comporiam a futura regio, atravs da criao de uma agncia que iria administrar a nova regio metropolitana. pela qual esta tambm no foi implementada.
- Instituio de um centro de informaes, que serviria de suporte para anlise da evoluo regional e local.
- Elaborao de plano plurianual, baseado nas propostas do plano.
225
Quadro 11 Sntese do Planejamento Urbanstico O Plano Diretor Fsico de Fortaleza (1975/1979)
CONSEQNCIAS
DIMENSO PROPOSTAS
Uso do solo - Os plos e corredores de adensamento foram implantados - Faltaram propostas mais concretas no que se refere
- Ocupao do territrio, com a distribuio equilibrada de infra-estrutura e populao na RMF, a partir da expanso dos plos e corredores e at hoje configuram a estrutura urbana de Fortaleza. integrao de Fortaleza com os demais municpios da
de adensamento. - No houve o real controle da implantao de plos RMF.
- Zoneamento atravs das zonas residenciais divididas em R1, zona residencial unifamiliar de baixa densidade; R2, zona residencial geradores de trfego, fazendo com que algumas reas - A zona atacadista proposta no foi implantada,
unifamiliar e multifamiliar de mdia densidade e R3, zona residencial unifamiliar de alta densidade; zona comercial dividida em ncleo residenciais ficassem sobrecarregadas quanto ao trfego. continuando a mesma situada na zona central.
central ou comercial; plos e corredores de adensamento ao logo dos principais eixos virios; corredores de atividades e zona de - A implantao dos subcentros foi importante para que as - A zona especial ZE2 no foi implementada. Caso tivesse
comrcio atacadista; zona industrial, ZI1, com indstrias de mdio ndice poluidor, e ZI2, com indstrias de baixo, mdio e alto ndice atividades concentradas no Centro pudessem ser havido sua implementao, algumas reas da cidade no
poluidor, e zonas especiais, onde ZE1 eram as zonas especiais de proteo verde, paisagstica e turstica, ZE2, zonas de renovao distribudas. estariam degradadas, desocupadas e cobertas por
urbana, ZE3, zonas institucionais, e ZE4, ZE5, ZE6, ZE7, zonas especiais de praias e dunas. servios pblicos atualmente subutilizados.
- Criao de sub-centros, a partir do estmulo ao adensamento populacional e a localizao de atividades. - A proposta de trazer novamente a habitao ao centro
- Revitalizao da zona central, com o incentivo habitao coletiva. urbano no chegou a ser implementada, sendo ainda hoje
- Proibio de atividades que possam ocasionar grandes volumes de trfego em reas residenciais. um dos principais desafios a ser alcanados pelas gestes
municipais, que at o momento no se dispuseram a
- Promoo de uma poltica habitacional de interesse social, adotando o lote mnimo de 135,00m em todo o Municpio.
TERRITORIAL propor alternativas concretas para a viabilizao desta
proposta.
- A poltica habitacional de interesse social no chegou a
ser implementada.
Sistema virio - -
- Criao da Rede Radial Concntrica, onde iriam se localizar os plos de adensamento, e da Rede Ortogonal, que auxiliavam a rede
principal (Rede Radial Concntrica).
- Tanto a Rede Radial Concntrica como a Rede Ortogonal eram compostas por vias expressas, arteriais, coletoras, paisagsticas e locais.
Meio Ambiente - A criao dessas zonas especiais foi fundamental para o -

- Criao das zonas especiais, ZE1 eram as zonas especiais de proteo verde, paisagstica e turstica e ZE4, ZE5, ZE6 e ZE7, zonas meio ambiente, no entanto, a falta de fiscalizao e
especiais de praias e dunas. controle das zonas especiais ensejou posteriormente as
ocupaes indevidas.
-
Emprego e renda - -
ECONMICA
- -
Finanas pblicas - -
- -
Demografia - -
- Em 1979, Fortaleza tinha pouco mais de 1.300.000 habitantes.
SOCIAL - Tais diretrizes eram apenas indicaes das necessidades -
Infra-estrutura e servios pblicos de Fortaleza, pois, exceto a limpeza pblica, as demais
- Priorizao das reas que apresentam maior densidade populacional para os investimentos pblicos. eram de competncia do Governo estadual e federal.
POLTICA - Realizado na gesto do prefeito Lcio Alcntara (1979-1983). - -
- Regulamentado como Lei N 5.122A, de 23 de maro de -

JURDICA - Reviso da Lei N 4.486 de 27 de fevereiro de 1975, que apresentava algumas falhas.
1979.
TRIBUTRIA - - -
- Implementado pela Superintendncia do Planejamento do -

Municpio de Fortaleza SUPLAM, j que a Secretaria de
Planejamento e a CODEF foram extintas.
INSTITUCIONAL - O plano teria uma vigncia de 20 anos. - Criao do Conselho Municipal de Defesa do Meio
Ambiente COMDEMA e Conselho de Desenvolvimento
Urbano CDU. instituda a Comisso permanente de
Avaliao do Plano Diretor CPPD.
226
Quadro 12 Sntese do Planejamento Urbanstico O Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano do Municpio de Fortaleza PDDU-FOR (1992)
CONSEQNCIAS
DIMENSO PROPOSTAS
Uso do solo - Com a regulamentao do plano, a cidade teve a diviso - O comrcio atacadista continua na rea central de
- Diviso em macrozonas (urbanizada, adensvel e transio) e subdiviso destas em microzonas. em macrozonas e microzonas, alm das reas especiais, Fortaleza causando congestionamento e uso inadequado
- Implantao de reas especiais como as de interesse ambiental (dunas, orla martima, faixas de praia, reas de preservao e proteo), embora no tenha havido grande preocupao da gesto do solo urbano.
reas de interesse urbanstico (importncia histrica, paisagstica e cultural), reas institucionais e reas de urbanizao prioritria com as reas de interesse urbanstico, alm do pouco - No houve a adequao dos equipamentos de usos e
(bairros Centro, Aldeota, Carlito Pamplona, Antnio Bezerra, Parangaba, Messejana e Seis Bocas). desenvolvimento espacial das reas de urbanizao ocupao diferenciados quanto a sua implantao.
prioritria. - A rea industrial ainda permanece sem a ocupao
- Vinculao espacial do trabalho, lazer, estudo e habitao.
- Localizao do comrcio atacadista em reas adequadas, bem como a sua proibio na zona central. esperada.
- Definir como equipamentos de usos e ocupao diferenciados conjuntos habitacionais, plos geradores de trfego, dentre outros.
- Proposio de rea industrial localizada na macrozona de transio, prxima rea do Distrito Industrial existente (Maracana).
Sistema virio - Essa separao entre os ramais de transporte ferrovirio - Atualmente, essa classificao das vias no obedece ao
- Diviso do sistema virio em estrutural (vias expressas e arteriais); e de apoio (vias coletoras), paisagsticas e locais. de cargas e de passageiros, iniciativa um tanto tmida, disposto na lei.
- Tratamento do 1 Anel Expresso. deve-se perspectiva de implantao do metr. - A implantao do 1 Anel Expresso no foi finalizada.
- Melhorias das condies de acessibilidade do pedestre principalmente no Centro e nas reas de urbanizao prioritria. - O pedestre continua desprivilegiado.
TERRITORIAL - O transporte de carga, em muitas reas no tem como
- Definio de rotas de transporte de cargas nas vias de carter metropolitano e regional.
- Separao entre o transporte ferrovirio de cargas e o de passageiros. circular nas vias regionais pela falta de continuidade
- Regulamentao de horrios especficos para carga e descarga. destas na malha urbana.
- Implantao de sinalizao adequada, principalmente em relao aos pedestres e a pessoas com capacidade diferenciada. - A sinalizao horizontal e vertical deficitria na cidade,
sobretudo para pessoas com capacidade diferenciada.
- Melhoria do sistema de transporte pblico de passageiros, com a estruturao desse sistema, integrando os vrios modos de transporte,
incluindo tambm a acessibilidade metropolitana. - No houve a integrao dos modos de transporte.
- Priorizao do sistema de transporte pblico coletivo. - No se considera que houve a priorizao do transporte
coletivo em virtude da carncia de transporte na cidade.
Meio Ambiente - - Apesar da regulamentao, a falta de fiscalizao e
- Implantao de reas especiais no zoneamento para a garantia da preservao ou proteo das reas de interesse ambiental (dunas, orla controle das reas especiais fez com que estas,
martima, faixas de praia, reas de preservao e proteo), reas de interesse urbanstico (importncia histrica, paisagstica e cultural). atualmente, fossem ocupadas por barracas de praia sem
- Regulamentao da transformao de reas livres provenientes de parcelamento em reas verdes. licena prvia de funcionamento, habitaes sub-normais,
modificao e demolio de edificaes consideradas
- Implantao de programas de despoluio e urbanizao dos recursos hdricos.
histricas, dentre outros.
Atividade econmica - Desenvolvimento de poucas aes relacionadas ao -
- Melhoria da distribuio das atividades econmicas a partir da criao das reas de urbanizao prioritria. crescimento de tais reas, principalmente com relao s
atividades econmicas.
- -
Finanas pblicas - -
- -
Demografia - -
- De acordo com o censo de 1991, realizado pelo IBGE, Fortaleza conta com 1.758.334 habitantes.
Infra-estrutura e servios pblicos - O Abastecimento dgua e o esgotamento sanitrio - O parque urbano no Jangurussu no foi implementado.
- Saneamento bsico sempre ficaram por conta do Governo estadual, que em
Participao do Governo municipal para integralizar o atendimento s populaes. 1998 implantou um sistema de esgotamento sanitrio,
abrangendo cerca de 64% da cidade.
Adoo de medidas de reduo de custos e participao popular em projetos alternativos.
- A estao de transferncia do aterro do Jangurussu foi
Estabelecimento de municpios perifricos participando na gesto e controle do abastecimento dgua de Fortaleza e compatibilidade
SOCIAL refeita, inclusive com a implantao de uma usina de
entre demanda e oferta do servio, alm da participao no planejamento e implantao de rede de esgotamento de reas adensadas.
reciclagem e com a compra de um incinerador. O aterro foi
Controle de atividades de impacto negativo sobre o meio ambiente, disponibilizando pessoal e equipamento para fiscalizao. desativado com a implantao de um novo aterro, no
Integrao dos municpios da RMF em programas para solucionar os problemas de drenagem urbana e implantao de sistemas de Municpio de Caucaia.
drenagem nas reas crticas e instituio um rgo municipal para gerncia da drenagem urbana. - Com relao a drenagem, somente a despoluio de
- Coleta e destino final dos resduos slidos. alguns recursos hdricos foi realizada.
Promoo da implantao de um plano metropolitano de limpeza pblica.
Desativao do aterro do Jangurussu, criando um parque urbano.
Implementao de novas tecnologias para a estao de transferncia de lixo
- Processo de elaborao do plano com metodologia participativa. - - No houve participao significativa, pelo
POLTICA - Elaborado pela equipe tcnica da Prefeitura na gesto do prefeito Juraci Magalhes (1991-1993). desconhecimento da importncia do plano pela populao
e gestores.
- Projeto de Lei enviado a Cmara Municipal para votao. - Aprovao do plano e regulamentao como Lei N 7.061 - O Cdigo de Obras e Posturas de 1981 que dispe sobre
JURDICA - Definia que a partir de 120 dias, a contar do prazo da publicao da Lei do Plano Diretor, deveria ser publicada a Lei de Parcelamento, Uso e de 16 de janeiro de 1992. as obras e as posturas de Fortaleza.
Ocupao do Solo, LUOS, e que, decorridos mais 120 dias desta, deveria ser publicado o novo Cdigo de Obras e Posturas de Fortaleza. - A LUOS foi aprovada em 23 de dezembro de 1996.
TRIBUTRIA - Institui a contribuio de melhoria, o IPTU progressivo e incentivos e benefcios fiscais. - - A contribuio de melhoria jamais foi cobrada.
- O plano tinha vigncia de dez anos. - A CPPD ainda existe e, atualmente, tem como atividade - O SIPLAM e o IPLAM foram implantados, mas depois
- Implantao do Sistema Integrado de Planejamento Municipal, SIPLAM. principal a anlise de projetos especiais, cujas foram extintos, ficando a Secretaria da Infra-estrutura
INSTITUCIONAL - Implantao do rgo de planejamento, o IPLAM; para implementar as macrodiretrizes da poltica urbana, coordenar as aes dos rgos da caractersticas fogem lei (plano diretor). SEINF, responsvel pela implementao PDDU-FOR.
Administrao Municipal, alm de reafirmar a existncia da CPPD, para avaliao e controle da implementao do PDDU-FOR.
227
Passados dez anos de vigncia do plano, surgiu a necessidade de revis-lo,

pois a Fortaleza do sculo XXI, apesar de no ter mais o vertiginoso crescimento
populacional, mas a reboque das inmeras transformaes ocorridas no Estado do
Cear, em termo de desenvolvimento, cada vez mais expandia suas atividades,
deixando de ser sempre a terceira cidade da regio Nordeste, agora, disputando a
liderana na oferta de bens e servios igualmente com Recife e Salvador.
A cidade no novo milnio padece de visvel estagnao. Apesar de em 2004

ter sido considerada pela Empresa Brasileira de Turismo, EMBRATUR o primeiro
destino turstico do Brasil, Fortaleza no buscou nessa ltima dcada novas formas
de desenvolvimento econmico. Com o turismo em alta, a cidade que fica a seis
horas, por meio de transporte areo, da Europa torna-se porto de entrada para
estrangeiros que vm ao Brasil. Ao mesmo tempo, esse turismo, sem um maior
preparo, d incio a um grave problema social: a prostituio infantil.
Os problemas urbanos e as desigualdades sociais que tiveram acrscimo

considervel. A cidade, totalmente urbana, expande seus domnios e invade os
municpios limtrofes pertencentes RMF. A cidade se encontra em total abandono
quanto a sua infra-estrutura. A violncia urbana a cada dia surpreende o Poder
pblico e a populao. Os espaos pblicos se encontram deteriorados e servios
como sade e educao esto muito a dever.
Acredita-se, porm, que existam meios que possam reverter tal situao, e
que os esforos para esta transformao sejam iniciados mediante um planejamento
consciente e coerente com a realidade da quarta capital do Pas.
O Estatuto da Cidade, Lei 10.257, de 10 de julho de 2001, exige que as

cidades se planejem, elaborando ou revisando seus planos diretores. Alm disso,
exige ainda uma nova forma de planejar, com o apoio de metodologias participativas
que comeam a fazer parte do cotidiano do planejamento urbano no Brasil e,
conseqentemente, em Fortaleza.
228
6.4 O planejamento participativo em Fortaleza: o Plano Diretor de

Desenvolvimento Urbano e Ambiental de Fortaleza PDDUA-FOR e o Plano
Diretor Participativo PDP
Fortaleza inicia a reviso de seu plano diretor, em dezembro de 2002.

Mesmo porque a vigncia do PDDU-FOR j estava por se encerrar e, dadas as
transformaes retromencionadas, muitos pontos da Lei precisavam ser revistos e
adaptados. Portanto, lanado o Projeto LEGFOR, primeiro passo para a reviso do
plano, que seria denominado de Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e
Ambiental de Fortaleza, PDDUA-FOR.
O projeto LEGFOR, foi desenvolvido por uma equipe tcnica composta por
tcnicos da prefeitura municipal, pela Universidade Federal do Cear, atravs da
Associao Tcnico-Cientfica Engenheiro Paulo de Frontim, ASTEF, da UFC e por
consultores contratados.
Ao finalizar o perodo de sua gesto, o ainda prefeito Juraci Vieira

Magalhes, na sua terceira gesto, manda para a Cmara Municipal o Projeto de Lei
do PDDUA-FOR. Em virtude das eleies municipais, o plano que na poca se
afirmava, no havia tido a participao popular, embora no se confirme se
observado o nmero de reunies realizadas com participao de vrios segmentos
da sociedade, inclusive sendo levado aos bairros da periferia da cidade, como pelos
relatos dos tcnicos da Prefeitura de Fortaleza, quando da realizao da entrevista.
Em maio de 2005, logo nos primeiros meses de sua gesto, a Prefeita

Luiziane Lins retira o projeto de lei, para a reviso do plano diretor de Fortaleza, sob
a alegao que a metodologia de elaborao do plano, no seguiu as exigncias do
Estatuto da Cidade a participao popular.
Diferentemente de ser uma reviso do plano anterior, a nova gesto resolve

elaborar outro plano. E, o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano-Ambiental,
PDDUA-FOR, d lugar ao novo plano, denominado de Plano Diretor Participativo,
PDP. Interessante observar que o objetivo principal do novo plano diretor de
Fortaleza foge ao real do significado do plano.
Ora, se o plano diretor definido pelo Estatuto da Cidade como o

229
instrumento bsico da poltica urbana, porque ele ordena as atividades urbanas

municipais. A participao popular apenas um mecanismo, ou seja, uma
metodologia de elaborao para que sua elaborao seja democrtica.
Por que ento, o novo plano diretor de Fortaleza denominado de Plano

Diretor Participativo? Participativa a metodologia. O plano diretor trata da cidade e
de suas funes e no da participao popular. E, mais importante do que a
participao popular no processo de elaborao, sua participao quando da
gesto da cidade feita sob a luz de do plano diretor. E isso o que se entende por
gesto democrtica.
Diferentemente do PDDUA-FOR, foi contratado para a todo o processo de

elaborao do novo plano o Instituto Plis, com profissionais de referncia no que se
refere ao planejamento urbano, mas que seria dispensvel, j que a equipe tcnica
da Prefeitura, alm de ter conhecimento tcnico para tal servio, dispe de
profissionais capacitados e de uma populao ansiosa pelos novos rumos que a
cidade tomar.
Espera-se, porm, que o Plano Diretor Participativo PDP possa ser um

plano inovador, que oriente e controle a verticalizao na cidade, a defesa do meio
ambiente, a implantao das ZEIS, a renovao urbana de reas prioritrias
mediante os instrumentos do Estatuto da Cidade, como as Operaes Urbanas
Consorciadas que, alm de garantirem renovao e desenvolvimento, so
importante instrumento de gesto democrtica.
populao s resta a esperana, na nova Administrao pblica, iniciada

em 2005, e que, juntamente com as organizaes sociais, esto propondo um novo
plano diretor que est sendo elaborado em virtude das exigncias do Estatuto da
Cidade.
Finda-se aqui a anlise de toda a evoluo do planejamento urbano de

Fortaleza. No captulo seguinte, antes de se concluir a pesquisa, busca-se fazer um
retrospecto de cada fase do planejamento urbano de Fortaleza. Posteriormente
concluso de toda a pesquisa, geram-se algumas perspectivas quanto ao futuro do
planejamento e gesto urbanos de Fortaleza. Alm disso, na concluso, se faz uma
projeo de futuras pesquisas (agenda de pesquisas) advindas a partir deste tema.
230
7 CONCLUSO
Num exame, mesmo que superficial da evoluo das cidades brasileiras

destacam-se o carter espontneo e muitas vezes catico da sua expanso
territorial e o irracional processo de parcelamento, uso e ocupao do solo, cujas
conseqncias compem uma paisagem comum em nossas cidades.
Isso se evidencia na sobrecarga do sistema de transporte, com a

multiplicao do nmero, da distncia e do tempo de viagens, na degradao de
rios, lagoas e dunas e na devastao da vegetao natural, nos assentamentos
habitacionais em reas de risco, existncia de vazios urbanos servidos por sistemas
de infra-estrutura cara e ociosa, dentre outras situaes que demonstram,
sobretudo, a omisso e/ou o despreparo do Poder pblico que no utiliza
instrumentos de gesto capazes de resolver tais problemas.
vlido ressaltar que a acelerada urbanizao do Brasil aconteceu

margem da lei e fora do controle ou mesmo com a conivncia do Poder Pblico. Em
muitos casos, as deformaes urbanas resultaram de intervenes do prprio Poder
Pblico, lembrando que a Lei de Parcelamento do Solo, N 6.766, de 23 de
dezembro de 1979, passou a vigorar a partir de 1980, quando as principais cidades
brasileiras atuais j existiam e tinham grande parte de seu territrio parcelado.
Somente em 1988, pela vez primeira, a Constituio Federal tratou da

questo urbana, dedicando-lhe os artigos, 182 e 183, que, por sua vez, foram
regulamentados 13 anos depois pelo Estatuto da Cidade. Este chegou com atraso,
pois s veio ser regulamentado quando o Brasil j era 82% urbano.
Foram estes dispositivos legais que passaram a exigir de cada municpio

brasileiro seu plano diretor aprovado por lei municipal, para servir como o
instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana. Alm disso,
o Estatuto da Cidade confere a devida importncia ao plano diretor, quando, no
artigo 40, 1, regulamenta que o plano diretor parte integrante do processo de
planejamento municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes oramentrias e o
oramento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas.
231
Para a aplicao destes dispositivos, o Estatuto da Cidade deu o prazo de

10 de outubro de 2006 para que, nos municpios onde haja obrigatoriedade de plano
diretor, estes sejam elaborados sob pena de cometerem improbidade administrativa.
Isso, porm, no representa sano. O Estatuto da Cidade deveria ter apresentado
sanes para as cidades e gestores que no estejam cumprindo a lei, e,
principalmente, no estejam buscando dar ao cidado o direito a uma cidade justa.
O plano diretor no s uma lei com indicadores urbansticos, pois precisa

deixar de ser somente um documento institucional e administrativo, um instrumento
de controle terico e tecnocrtico que s uns poucos entendem, para ser realmente
um instrumento de poltica e controle da expanso urbana, fazendo com que a
cidade cumpra sua funo social e, para que isso acontea, as diretrizes nele
contidas devem ser implementadas a fim de garantir seu desenvolvimento
institucional, econmico, social, poltico, jurdico, tributrio e territorial.
Tambm, o plano diretor, no entanto, no tem a pretenso de solucionar

todos os problemas da cidade, mas, como instrumento de gesto, visa a
proporcionar as condies adequadas atuao dos usurios e agentes da
produo socioespacial da cidade, por intermdio de um conjunto de princpios e
regras e de um processo de constituio de uma gesto democrtica e
compartilhada.
No teria o plano diretor a responsabilidade de indicar em cada bairro a

quantidade de escolas, creches, centros de emprego etc., de acordo com a
necessidade de cada bairro e de acordo com o contingente populacional? No teria
o plano diretor a responsabilidade de reduzir a violncia urbana, se, em cada bairro,
se procurasse saber os pontos crticos de violncia, promovendo assim o aumento
de infra-estrutura adequada, da educao, do emprego e renda da populao?
Na prtica, o plano diretor ainda no um instrumento de gesto porque

ainda existe grande distncia entre seu contedo e sua aplicao. E, para ser este
instrumento de gesto da cidade ele deve abarcar em seu contedo as vrias
dimenses que o compem: institucional, econmica, social, poltica, jurdica,
Interessante observar a resposta dos entrevistados quando foram solicitados

232
para responder a seguinte indagao: Voc acha que o plano diretor o instrumento
de gesto da cidade?
Para o ex-prefeito Vicente Fialho,
sim! O plano diretor o instrumento de gesto da cidade, considerando-

se sempre que o planejamento urbano de uma cidade um processo.
Todas as cidades tm uma histria de planejamento. Aqui, em Fortaleza,
vem de muito longe. [...] Em cada plano que se constri absorve as
orientaes e o que foi vlido nas indicaes dos planos anteriores ento a
gente tem que considerar o planejamento da cidade. O gestor municipal tem
que considerar o planejamento da cidade como um processo evolutivo.
Nenhum prefeito pode sentar e dizer eu no vou implantar este plano e fica
por a mesmo. No! O planejamento tem que ser considerado como um
processo e esse processo como fundamento. Todos os planos elaborados
na cidade ao longo do tempo, isso acontece em todas as grandes cidades
do mundo. Todas as grandes cidades do mundo administram um processo
contnuo de planejamento. Ento o plano diretor um instrumento de
trabalho que apia o processo contnuo de planejamento que toda a cidade
deve conter.
De acordo com o economista Jos Meneleu Neto, titular da Secretaria de

Planejamento e Oramento da Prefeitura Municipal de Fortaleza SEPLA,
responsvel pela elaborao, ora em curso, do Plano Diretor Participativo de
Fortaleza,
Sem dvida! Sem dvida que o plano diretor instrumento de gesto da

cidade. No s como marco legal [...] voc no pode pensar os outros
instrumentos, digamos assim, o detalhamento sem plano diretor. Mas no
s por esse marco legal, no. Porque com a criao do Conselho da
Cidade, dos conselhos, e essa a grande novidade [...] Embora j
houvesse a previso desses mecanismos, hoje ele ganhou nova
legitimidade [...] a gesto fica compartilhada [...] ento a sociedade agora t
junto com o Estado na figura do poder municipal [...] esse compartilhamento
eu acho que j um grande salto [...] e por outro lado voc cria meios pra
permitir que essa gesto realmente se efetive [...] basta dizer que a prefeita,
ela tem como meta, mesmo que ela no tivesse j est indicado no plano
diretor, que no existe plano diretor se voc no tiver instrumentos no nvel
do Estado, aqui no caso do municpio, capazes de implementar [...].
[...] a criao de um instrumento tcnico capaz de fazer a gesto urbana
funcionar junto com os instrumentos polticos que so os conselhos
conselho da cidade, os instrumentos tributrios a criao de um fundo
para reforma urbana; esses instrumentos podem tornar o plano diretor uma
coisa diferente do que ele foi no passado: excelentes peas tcnicas,
grandes elaboraes, sonhos acalentados por grandes pessoas que
conhecem a cidade, mas que nunca conseguiram sair do estrito crculo
desses sonhadores, e talvez essa utopia seja a vida dela. Claro que as
barreiras so enormes, barreiras culturais, os corporativismos que existem
em todas as reas da cidade. Essa incapacidade de pensar a cidade como
um todo, e o tal do ponto cego, que no o economista socilogo, o
arquiteto urbanista, o sujeito do meio ambiente, o advogado, no nenhum
desses. Talvez esse sujeito a, no seja nenhuma especialidade. Talvez
esse seja o especialista em cidade, que na verdade no especialidade
nenhuma. Se a gente produzir um consenso a partir desses instrumentos
233
acredito que o plano diretor consiga bons resultados e se agente no

conseguir, o resultado daqui a 10 ... 20 anos para as nossas cidades aponta
pra um futuro terrvel. Um futuro onde a criao da perda de legitimidade do
Estado, a crise fiscal do poder pblico do agravamento do nvel de conflito
social, da perda de capacidade de planejar o futuro [...] sob pena de no
fazer mais sentido, se discutir daqui a 20 anos no poder se discutir mais
plano diretor...
Ou as grandes cidades, ou elas se tornam grandes espaos urbanos de
realizao da vida [...] ou ento vo se tornar desertos com grandes
densidades populacional [...] desertos de que? Desertos de possibilidade
[...].
Quando o mesmo questionamento foi realizado ao arquiteto e urbanista

Francisco das Chagas do Vale Sales da Clula de Planejamento Urbano da
Secretaria da Infra-Estrutura da Prefeitura Municipal de Fortaleza, ele respondeu
que,
Ele pra ser, mas ele no porque o planejamento uma atividade lenta e
ningum gosta de no ter a resposta de ontem. [...]
Aqui no rgo do planejamento, no temos tido urbanistas na direo. A
gente pegou muito economista e quando eles chegam, passam um ano e,
no segundo ano que eles dizem: eu pensei que planejamento era outra
coisa. Porque eles tinham como idia de planejamento s o planejamento
econmico e o plano diretor eminentemente fsico. Se voc pegar a
concepo de macrozoneamento, so todas as informaes fsico-
espaciais. Setenta por cento das informaes que voc usa no
planejamento so fsicas e voc consegue mapear. As pessoas no tm
essa concepo. [...]
Outra coisa que cada secretaria define sua programao independente do
planejamento que est l. Isso fruto de um perfil qualificado de cada
profissional pra determinada secretaria. A pior coisa que aconteceu e t
agravando, no sei como que t funcionando em outras cidades a falta
de continuidade tcnica-administrativa. No existe mais uma poltica de
treinamento, nem de concurso, nem tem interesse do gestor de fazer isso.
[...]
No estou generalizando, mas com toda certeza arquitetos e engenheiros
no sabem a distino entre plano diretor, lei de uso e ocupao do solo e
cdigo de obras. [...] e so os que esto no mercado! Os que a gente
convive. [...]
Assim como o arquiteto e urbanista Prisco Bezerra Jnior, tambm da Clula

de Planejamento Urbano da Secretaria da Infra-Estrutura da Prefeitura Municipal de
Fortaleza respondeu que,
O ideal que ele fosse. Ele no por ignorncia do gestor. [...] Nunca a
gente conseguiu achar uma soluo, nem entender a populao saber o
que plano diretor, saber o que lei de uso e ocupao. Por que existe? Por
que no existe? Essa questo de histria de participao, ningum
consegue. Aqui ns estamos numa gesto de esquerda, do PT, que j
iniciou implantando o oramento participativo com a experincia do Rio
Grande do Sul. [...] Entraram num processo de plano diretor participativo,
mas s falcia, porque as pessoas no entendem [...].
234
Na opinio do arquiteto e urbanista Airton Ibiapina Montenegro Jr.,
bvio. O plano diretor o instrumento por excelncia para assegurar uma

gesto mais consistente das estruturas urbanas.
O plano diretor consiste num documento que minimamente deve apresentar
uma viso estratgica de cidade ou do municpio. [...] Por definio e por
excelncia o plano diretor obrigatoriamente o instrumento de gesto da
cidade. Agora claro que ele no vai sozinho resolver todos as questes.
Associado a ele existe todo um conjunto de temas e procedimentos que
devem ser encarados. O primeiro deles que eu destacaria associado ao
plano diretor, a consolidao de um procedimento de gesto participativa.
Ele quem vai assegurar que aquelas indicaes, aqueles procedimentos,
aqueles projetos, aquelas recomendaes de fato, venham a ter condies
de se materializar porque na hora que ele um instrumento aceito pela
populao, pelas lideranas, pelos agentes que constroem a cidade, a
quando eu digo agente, me refiro ao agente usurio da cidade, ao agente
investidor da cidade e o agente poder pblico da cidade. Ento esses trs
agentes tm que necessariamente estabelecer um processo de dilogo
completo e permanente no processo de elaborao do plano e no processo
de implementao do plano que a etapa seguinte. O outro aspecto e o
outro agente tambm importante nesse procedimento, alm do prprio plano
diretor, exatamente o agente pblico, esse agente pblico que a gente
sabe que no Brasil, ele ou no demonstra interesse por adotar os roteiros,
as recomendaes, os projetos de um plano diretor por considerarem que
isso fere interesses [...] ou no ta preparado para trabalhar com esse
instrumento, ento o que aparece como linha de frente, como vital, a
preparao de quadros dentro a cidade para assumir esse processo de
implementao. [...] Voc pode ter uma excelente proposta de organizao
socioeconmica e territorial para um municpio; voc pode ter uma
populao extremamente motivada para cobrar, para participar. Ela
participou, ela vivenciou o processo de elaborao do plano, ela est pronta
pra vivenciar a fase de implementao, de acompanhamento, de ajuste [...]
nos planos. Se no houver quanto a isso, uma estrutura pblica mnima e
que seja preparada, que entre no processo de implementar o plano
conhecedora dos conceitos, dos contedos desse plano; conhecedora dos
procedimentos a implantar para que possa haver realmente uma revoluo
real na hora em que se conseguir consolidar esse trip: o plano, [...] a
atuao do agente pblico atuante e preparado e uma sociedade civil
organizada, capacitada para cobrar, para avaliar, para exigir seus direitos.
Em ltima anlise a implantao de um plano diretor contm inmeros
aspectos componentes da cidadania que devem ser estimulados
valorizados e ampliados no Brasil e em qualquer cidade.
Em todas as respostas, foi constatada a importncia do plano diretor como

instrumento de gesto da cidade. Alm disso, constata-se tambm que a escolha
das variveis escolhidas para esta pesquisa foi acertada visto que todos os
entrevistados citaram em suas respostas as variveis metodolgicas, como por
exemplo, a dimenso institucional, quando Airton Montenegro falou da estrutura
administrativa que cada prefeitura deve ter para conseguir implementar o plano, bem
como da dimenso social, econmica, territorial; as dimenses jurdica e tributria,
segundo Jos Meneleu Neto; e todos falaram da dimenso poltica do plano, da
participao da sociedade e tambm do interesse e da capacitao do agente
235
pblico na resoluo de tais problemas.
Fato relevante quanto s respostas deste questionamento foi a distncia do

discurso dos tcnicos da prefeitura de Fortaleza e do secretrio de planejamento
municipal, principalmente quanto a dimenso poltica do plano diretor, no que se
refere a participao popular.
Observa-se, partir da, que h um distanciamento entre o planejador e o

gestor pblico. Talvez o urbanista no tenha o conhecimento adequado da estrutura
municipal e o gestor no tenha conhecimento ou at mesmo no d maior
importncia s propostas de desenvolvimento da cidade. O que est no papel
proposto pelo planejador, no caso, sempre uma equipe multidisciplinar, parece ser
inalcanvel ao gestor. O planejamento deve ser um instrumento que norteie e
controle o desenvolvimento de uma cidade, mas tambm h de ser flexvel e criativo
para tornar a gesto eficiente a partir de sua implementao.
Os administradores relacionam a prtica da gesto e do planejamento a

essa ou aquela pessoa, ou at mesmo a uma entidade partidria, por isso o plano
diretor at hoje, geralmente, no aplicado, talvez por ser um instrumento que
perpassa o perodo de uma gesto municipal e os gestores municipais se
preocupam em dar uma identidade sua permanncia como administradores. Os
gestores pblicos no compreenderam, ou melhor, ainda no atinaram para a idia
de que a figura do prefeito decisria na gesto municipal. Alm disso, verifica-se
que a sociedade brasileira ainda pouco politizada e no entendeu que sua
participao fundamental no planejamento urbano nas cidades.
Outro fator que leva a esse abandono do planejamento da cidade, fazendo

com que esta seja gerida por meio de obras pontuais a descontinuidade
administrativa. Na nsia de se sobressarem como um bom gestor, os prefeitos
preferem esquecer o que a administrao antecessora sua planejou, realizou, para
poder iniciar uma nova administrao, partindo de um ponto zero, caracterizando,
portanto, a descontinuidade administrativa. O plano diretor possui diretrizes que
devem ser realizadas a curto, mdio e longo prazo, portanto, ultrapassa gestes.
Para isso, sua implementao tem que ser continuada. Ele o vnculo entre o
planejamento e a gesto urbanos.
236
Uma gesto sem planejamento, nunca ser uma gesto eficaz, pois quem
no planeja no tem metas a cumprir. A resistncia das administraes pblicas, ao
ponto de a existncia de plano diretor municipal tornar-se preceito constitucional s
encontra explicao no exerccio poltico sustentado pela fuga de compromissos e
pela busca de flexibilidade de ao. Apesar de ser preceito constitucional e
regulamentado pelo Estatuto da Cidade, verifica-se que as sanes pela falta de
planejamento por parte do Poder pblico so brandas, permitindo que haja descaso
tanto no momento do planejamento como na sua implantao.
Os gestores de Fortaleza atropelam as diretrizes planejadas e a vontade da

sociedade. A cidade ainda necessita, e urgentemente, sanar problemas bsicos
como a implantao de infra-estruturas e servios pblicos essenciais. Somente uma
gesto municipal harmonizada prefeito, vice-prefeito, Cmara Municipal, servidores
e sociedade pelo compartilhamento de direitos e deveres, poder fazer da cidade
um lugar para viver bem. Para isto, h que se construir uma cidade que inclua todos,
que no deixe de fora de suas polticas aqueles que vivem, estudam, trabalham e
constroem o tempo novo que se deseja.
O Municpio de Fortaleza esteve mais planejado e gerido na primeira fase do

planejamento urbano, no perodo em que Silva Paulet e Adolfo Herbster eram os
responsveis pelo planejamento e execuo das obras da Administrao Pblica,
apesar dessa poca ainda ser o perodo de formao da estrutura urbana da cidade,
o que no deixa de ser relevante para sua evoluo.
Entende-se que o fracasso da complementaridade e interdependncia do

planejamento e gesto urbanos de Fortaleza se inicia com a Primeira Repblica e a
oligarquia acciolyna, que, em vez de se preocupar com o planejamento e a gesto,
visto que a populao de mendigos, sem-tetos e indigentes aumentava
assustadoramente, se ocupou de embelezar a cidade, com obras pontuais como, por
exemplo, a reforma de praas, a construo de jardins, especificamente, a parte
central da cidade, esquecendo-se da periferia, que crescia a cada dia. Alm disso,
durante os vinte anos em que ficou no poder (1892-1912), fraudes, corrupo e atos
de violncia contra adversrios polticos foram uma constante.
A preocupao com o aformoseamento e com a higienizao, preocupaes

237
de ordem nacional e internacional (vide as reformas urbansticas de Haussmann em

Paris), no incio do sculo XX, tambm constitui mais um fator de distanciamento do
planejamento da cidade.
J na segunda fase do planejamento, a dos planos propositivos, o Poder

Pblico e os fortalezenses ao longo da evoluo de Fortaleza, no souberam
aproveitar vrias diretrizes urbansticas propostas, sob a alegao de que seriam
obras financeiramente inviveis e sem necessidade; a comear pela elaborao do
Plano de Remodelao e Extenso, em 1933, que nem chegou a ser concludo,
pois, apesar da vontade do prefeito Raimundo Giro, de ter um instrumento de
planejamento para a gesto da cidade, a Cmara Municipal, na poca, achou por
bem, em lugar do plano, usar o recurso financeiro disponvel para a construo de
um abrigo para menores infratores.
O mesmo fato aconteceu em relao ao Plano Diretor de Remodelao e

Extenso, elaborado em 1947, quando o plano tambm no foi regulamentado, pelo
fato de as propostas de alargamento de vias, principalmente na zona central, terem
sido consideradas absurdas. Absurdo , hoje, a quarta cidade, em populao do
Pas, possuir deficincias em sua estrutura urbana, pela falta de implementao das
diretrizes urbansticas para ela propostas.
O primeiro plano regulamentado para Fortaleza, o Plano Diretor da Cidade

de Fortaleza, Lei N 2.128, de 20 de maro de 1963, apesar de ter sido bem aceito e
suas propostas condizentes com a situao da cidade, inclusive com propostas que,
atualmente, so inovadoras, regulamentou por algum tempo a gesto, porm vrias
das propostas inovadoras, por sua implementao ser de longo prazo, como a da
avenida-parque Beira Mar, do Centro de Eventos, da configurao dos centros de
bairros propostos, no foram continuadas pelas gestes posteriores.
Na terceira fase do planejamento, dos planos de ordenamento, a elaborao

do PLANDIRF em 1972, por ter em seu contedo diretrizes para a implantao do
planejamento, ainda no pde ser considerada um exemplo de como o
planejamento (plano diretor) o instrumento de gesto urbana, porque se constituiu
um planejamento tecnocrtico, elaborado em escritrios, numa poca de regime
ditatorial e sem a participao popular.
238
As diretrizes urbansticas propostas nesse plano, apesar de terem sido

inadequadas, e o controle de sua implementao, de tal modo foram to marcantes
que, embora, vrios projetos, principalmente em relao ao sistema virio no
tenham sido implementados, a estruturao urbana proposta pelo PLANDIRF
atravs dos corredores de atividades, ainda hoje, configura as relaes econmicas,
sociais, tributrias e fsico-territoriais na cidade de Fortaleza.
A partir de ento, observa-se que os planos subseqentes foram e esto

sendo elaborados para tentar sanar ou minimizar os problemas que a falta de
planejamento anterior causou.
Constatou-se, tambm, que o planejamento urbano em Fortaleza, por meio

dos planos diretores, na maioria das vezes, foi pautado mais em planos virios e,
quando se tratava da implementao destes, poucos eram os instrumentos de
gesto, alm de propostas relacionadas com o ordenamento espacial e suas
relaes com as dimenses institucional, econmica, social, poltica, jurdica,
Em relao eficcia do planejamento urbano, pode-se verificar que os

planos diretores regulamentados para Fortaleza foram eficazes quanto sua forma de
planejar no que se refere sua dimenso territorial, entretanto, no se chegou a
interdisciplinarizar s demais dimenses.
Alm disso, poucos chegaram a ser implementados pelas gestes

municipais, bem como ressaltou o dirigente da Secretaria do Planejamento do
Municpio de Fortaleza, Jos Meneleu Neto, ao acreditar que se o plano diretor for
eficaz e for implementado, pode resultar em uma gesto urbana eficiente,
constituindo-se assim num instrumento de gesto urbana.
Numa metrpole que, pela maneira com que foi gerida, principalmente, no
sculo XX, se transformou numa cidade que segrega a maioria de seus habitantes,
nem as diretrizes urbansticas, que se iniciaram desde as primeiras cartografias da
cidade com seus vetores de expanso, at os planos diretores propostos para a
Fortaleza, que atravessaram vrias gestes municipais, foram eficazes para garantir
que ela exercesse sua funo social.
239
A histria repete-se uma vez mais. A atual Administrao municipal, eleita

para a gesto 2005-2008, rejeitou na ntegra o Projeto LEGFOR, elaborado na
gesto anterior, que objetivava realizar a reviso do plano diretor de Fortaleza, o
qual, aps a reviso, seria denominado de Plano Diretor de Desenvolvimento
Urbano-Ambiental PDDUA-FOR, argumentando a falta de participao popular no
processo de elaborao.
Fortaleza, a quarta cidade em termos populacionais no Brasil, est sem

plano diretor, pois o PDDU-FOR, Lei N7.061, de 16 de janeiro de 1992, em seu
artigo 19, regulamenta que o plano ter vigncia de dez anos, portanto, o prazo de
vigncia do referido plano expirou em 2002.
Observa-se a inexistncia de um planejamento, para referenciar as aes

desta gesto, para revelar seus objetivos, diretrizes, prioridades e metas, e
passados quase dois anos, constata-se que a estrutura administrativa existente foi
assimilada, alm de continuar a resolver os problemas da cidade por meio de aes
e demandas pontuais, frustrando expectativas e desperdiando o perodo
politicamente mais favorvel, para operar intervenes inovadoras e estruturantes.
Tambm inegvel, porm, que, a Administrao municipal, gesto 2005-

2008, realizou a renovao dos quadros dirigentes e introduziu alguns mecanismos
de transparncia, como o plano plurianual e o oramento participativos; alm disso,
procura desenvolver uma gesto baseada na tica de suas aes.
Apesar disso, vai apenando a populao com uma ao governamental

desarticulada, lenta e insatisfatria, em grande medida causada pela inexperincia
dos novos dirigentes e, principalmente, pela inexistncia de, pelo menos, um
planejamento composto de um conjunto de propostas a serem implementadas. Isso
pode ser comprovado pela demora para o incio dos trabalhos de elaborao do
novo plano diretor, que s foram retomados em maio de 2006.
Como a elaborao de um plano diretor perpassa vrias etapas e instncias

de aprovao, bem provvel que o 1 Plano Diretor de Fortaleza do Sculo XXI,
elaborado luz do Estatuto da Cidade e com o objetivo de vir a ser o vnculo entre o
planejamento e a gesto municipal, venha a ser promulgado somente em meados
de 2007, ou seja, faltando pouco tempo para o fim da atual gesto.
240
Espelhando-se nos exemplos das cidades de So Paulo e Rio de Janeiro,

possvel perceber que Fortaleza est saindo da faixa dos municpios considerados
passveis de administrao. Seria importante, contudo, que o plano diretor de
Fortaleza, que ora se encontra em elaborao, contemplasse algumas constataes
nas suas propostas, alguns fatos observados na evoluo da cidade, quais seja:
o novo perfil demogrfico de Fortaleza, que demonstra a nova distribuio

espacial da populao, a diminuio do crescimento populacional, tanto em
relao s taxas de natalidade, como aos fluxos migratrios e o aumento da
populao jovem e adulta, inclusive demonstrando aumento da expectativa
de vida dos idosos;
a metropolizao, que hoje se apresenta com um forte dinamismo no

Municpio, fazendo com que o raio de influncia metropolitana fosse
aumentado;
a necessidade de um novo modelo de estruturao urbana, que leve em

considerao a nova distribuio espacial da populao, das atividades
produtivas dos servios;
o transporte e o sistema virio, no qual o futuro plano diretor, alm de conter

um plano de transporte urbano integrado, exigncia do Estatuto da Cidade
(Art. 41 $2), precisa
promover a integrao dos sistemas de transporte rodovirio e

ferrovirio e do sistema de terminais de transporte pblico de modo
a viabilizar a intermodalidade,
redefinir o papel dos terminais, evitando que sejam, como

atualmente, apenas estaes de transferncia e transformando-os
em indutores das novas centralidades, e
promover e estimular a integrao do transporte municipal,

metropolitano, intermunicipal e interestadual;
deixar de tratar o patrimnio natural, cultural e histrico como um nus e

compreender que este patrimnio tem extraordinrio potencial para
dinamizar e diversificar atividades econmicas, gerando oportunidades de
trabalho e renda.
241
dar ao plano a prioridade social, para que a funo da propriedade seja

cumprida, uma das principais premissas do Estatuto da Cidade. Espera-se
que o 1 Plano Diretor de Fortaleza, elaborado de acordo com os princpios
do Estatuto da Cidade, notvel pela primazia da funo social da
propriedade imobiliria urbana, seja um instrumento de gesto capaz de
viabilizar a efetiva prioridade social;
procurar resolver possveis conflitos inter-institucionais, j que a poltica de

desenvolvimento urbano, no Brasil, , na prtica, desenvolvida pela Unio,
estados e municpios. As divergncias e interesses poltico-partidrios
invadem o espao administrativo, produzindo superposio, choques e
interrupo de aes que resultam em deformaes e desperdcio. Fortaleza
serve bem como exemplo destas disfunes em setores importantes da
Administrao Pblica como transporte coletivo, meio-ambiente e turismo. A
qualidade e abrangncia do futuro plano diretor pode constituir fator influente
na superao dos conflitos inter-institucionais;
o futuro plano diretor deve ser o protagonista dos novos paradigmas da

Gesto Municipal, na medida em que ele realmente seja instrumento para a
gesto da cidade, fazendo com que esta abandone a tradio de atuar
seguindo a intuio e reagindo a demandas e presses, auxiliando o gestor
municipal nas questes institucionais, polticas, econmicas, jurdicas,
tributrias, sociais e territoriais, e, fundamentado em informaes
atualizadas e confiveis, empenhar-se em implementar uma ao planejada,
apropriada conjuntura e caracterizada pela viso de futuro, alm de
fornecer os instrumentos contidos no Estatuto da Cidade para a ampliao
de sua receita prpria; e
a promoo do controle social pela gesto democrtica regulamentada pelo

Estatuto da Cidade e concretizada por mecanismos de transparncia, como
o plano plurianual e o oramento participativos, alm da instituio de
conselhos de monitoramento a nica forma de viabilizar a implementao
e a continuidade de um plano diretor.
Sabe-se que para grandes cidades como Fortaleza, a existncia de um

plano diretor, como instrumento de programao, controle e avaliao no apenas
242
uma opo inteligente, smbolo de modernidade; , de fato, uma imposio da

realidade, a alternativa capaz de viabilizar uma gesto pblica racional e eficiente.
Um novo tempo comea para as cidades que esto buscando gesto

pautada no planejamento adequado, para que se possa bem administr-las. Uma
cidade deve ser gerida com tica, responsabilidade e ousadia. Uma boa gesto
dever proporcionar populao oportunidades de crescimento, prosperar e usufruir
um nvel de qualidade de vida compatvel com os parmetros de aferio
internacionalmente satisfatrios.
Portanto, espera-se que a pesquisa aqui apresentada tenha contribudo para

o objetivo principal, que foi mostrar a eficcia dos planos diretores como instrumento
central para a gesto das cidades, a partir do momento em que utilizou Fortaleza
como objeto da pesquisa, na qual se mostra que os problemas da cidade advm da
no-implementao dos planos urbansticos para ela elaborados, por parte dos
vrios gestores que at os dias atuais a governaram.
Isso acontece pelo desconhecimento ou falta de compromisso pblico com a

importncia do planejamento urbano, no s por parte dos gestores, como tambm
dos demais dirigentes ligados ao planejamento e s finanas pblicas municipais,
que, em detrimento de um planejamento sistmico a mdio e longo prazos, preferem
optar pela execuo de projetos e obras pontuais, a fim de demarcarem seu periodo
de gesto sem, na maioria das vezes haver preocupao com o futuro das cidades.
Tais obras pontuais de reverso difcil, impactando negativamente na cidade, deixam
assim de promov-la como um lugar para bem viver.
O planejamento tardio e incompleto tambm pode ser considerado um fator

que levou as cidades a muitas vezes no implement-lo, j que a obrigatoriedade do
planejamento urbano inicia-se com o Estatuto da Cidade, quando o Pas
considerado tem 82% da sua populao vivendo em reas urbanas.
O ponto crucial, que pde ser verificado por esta pesquisa, foi a falta de
vnculo entre planejamento e gesto urbanos, quando os planos urbansticos
elaborados para Fortaleza no serviram de guia para as administraes, fazendo
com que muitos projetos que poderiam desenvolver melhor a cidade no fossem
implementados, e cuja ausncia at os dias atuais sentida.
243
Nas conversas com os tcnicos da Prefeitura Municipal de Fortaleza, ficou

claro que a linguagem tcnica desses planos muitas vezes assusta o leigo ou
mesmo o gestor, que no v no plano um instrumento que possa ser usado no
cotidiano, provando, o distanciamento entre o planejamento, os investimentos do
Poder Pblico e a gesto.
No h nos quadros da Prefeitura, apesar da competncia de seus

dirigentes profissionais capacitados para entender e pr em prtica o planejamento,
por meio da gesto, para que a Administrao Pblica seja eficiente e eficaz. So
arquitetos e urbanistas e sobrepem os aspectos fsico-territoriais aos aspectos
econmicos, ou so economistas que sobrepem os aspectos econmicos em
detrimento dos fsico-territoriais, citando estes s para exemplificar.
Em virtude dessa constatao, prope-se que a Academia deve

urgentemente buscar uma definio quanto formao de um profissional que
possa ter a compreenso totalitria desse objeto complexo e concreto, que a
cidade, seu planejamento e sua gesto. Verifica-se que, nos cursos de Arquitetura, o
urbanismo e o planejamento urbano estejam servindo de suporte para a Arquitetura,
no sendo devidamente estudados e pesquisados, at mesmo pela sobrecarga de
disciplinas estabelecidas para os alunos. Portanto esse profissional surge para
auxiliar os arquitetos e urbanistas na construo intelectual e prtica das cidades.
Observou-se que, atualmente propaga-se que planejamento e gesto

urbanos devem estar apoiados, ou melhor, subordinados gesto democrtica, por
meio da participao popular. Verificou-se, entretanto, que, apesar de ser uma
exigncia do Estatuto da Cidade, e embora no se possa generalizar, a participao
popular na elaborao dos Planos Diretores Participativos PDPs deixa a desejar
no que se refere ao desconhecimento da populao sobre o significado do plano
diretor e de seus impactos na gesto da cidade. Ressalte-se que a participao
popular importante na etapa de elaborao do plano diretor, porm, imprescindvel
no processo de gesto da cidade, mediante a implementao do plano.
A pesquisa tambm contribuiu para que o planejamento urbano, mediante a

implementao do plano diretor, possa ser visto como instrumento que facilita a
gesto de uma cidade, j que ele interfere nos aspectos institucionais, econmicos,
244
sociais, polticos, jurdicos, tributrios e territoriais. Alm disso, com a presente

pesquisa procurou-se sensibilizar os gestores, demais dirigentes do Poder Pblico e
a populao, demonstrando a importncia do plano diretor como instrumento de
gesto da cidade.
Abre-se aqui um espao para a proposio de um frum permanente,

relacionado eficincia da gesto das cidades a partir a implantao do
planejamento, por meio dos planos diretores. Esse frum deveria ter a participao
dos principais entes que atuam na prtica do planejamento e da gesto urbanos:
Academia, gestores pblicos e sociedade. Assim, se poderiam identificar problemas,
propor alternativas e apontar solues para o planejamento e da gesto urbanos nas
cidades brasileiras.
Foi observado que os planos diretores elaborados para Fortaleza, at o

momento, no tiveram alcance para vislumbrar realidades emergentes (desemprego,
problemas ambientais, ocupaes espontneas, problemas relacionados ao sistema
virio e ao transporte pblico, violncia urbana, insuficincia no atendimento
educao e sade, dentre outros) e foram contrariados pela fora de fatos
polticos, ou por estarem realmente ultrapassados em relao ao dinmico
crescimento da cidade ou porque este instrumento de gesto ainda no
reconhecido na plenitude de seu valor, por gestores e dirigentes do setor pblico, em
especial os profissionais que compem a esfera municipal e pela populao, pois, se
conhecessem o significado e a importncia desse instrumento, teriam como exigir
que a funo social da cidade fosse cumprida, tornando-a um lugar para viver bem.
Ter a cidade de Fortaleza como objeto desta pesquisa foi um grande

desafio, pois, apesar de ser a quarta em populao do Pas, ainda no existe um
nmero significativo de pesquisas relacionadas cidade, muito menos relacionadas
ao planejamento e gesto urbanos.
Alm disso, so desconhecidos estudos relacionados evoluo do

planejamento e da gesto urbanos, bem como trabalhos que relacionam o
planejamento e a gesto urbanos em Fortaleza com as variveis metodolgicas
presentes nesta dissertao, as quais foram destacadas como as dimenses do
245
plano diretor (institucionais, econmicas, sociais, polticas, jurdicas, tributrias e

territoriais).
Por fim, considera-se que, em virtude da complexidade e do ineditismo desta

dissertao, esta pesquisa a contribuio inicial para outras relacionadas s
prticas do planejamento e da gesto urbanos, considerados atividades
complementares e interdependentes na cidade de Fortaleza.
A partir desta dissertao, outros temas podero ser estudados, a partir de

uma agenda de pesquisas referente ao tema, que constar dos seguintes estudos:
buscas relacionadas a cada uma das dimenses do plano diretor aqui

analisadas institucionais, econmicas, sociais, polticas, jurdicas,
tributrias e territoriais;
investigaes relacionadas aplicao dos instrumentos do Estatuto da

Cidade e, conseqentemente, do plano diretor participativo de Fortaleza;
estudo vinculado avaliao ps-implementao do novo plano diretor de

Fortaleza;
exames cientficos ligados ao ensino do planejamento urbano, j que a

pesquisadora, tem atividades de magistrio;
pesquisas relacionadas s melhorias dos mecanismos de gesto urbana, no

que se refere implementao dos planos diretores;
experimentos acerca da aplicao de novos conceitos de planejamento

urbano;
esquadrinhamento de temticas respeitantes segregao socioespacial

causada pela implantao de eixos-rodovirios, trilhos, dentre outros; e,
dentre outros,
sondagens relativas a temas de economia urbana.
Convm ressaltar que a pesquisadora j est desenvolvendo estudos a

respeito da Receita Prpria Municipal e o Plano Diretor dimenso tributria do
plano diretor, onde vai detalhar como o plano diretor, atravs dos instrumentos do
Estatuto da Cidade, pode aumentar a receita municipal.
246
vlido lembrar que as pesquisas aqui mencionadas sempre tero como

locus o Municpio de Fortaleza, sempre na tentativa de promover subsdios para
torn-la um lugar para viver bem.
247
REFERNCIAS
Referncias bibliogrficas
ASCERALD, Henry (org.). A Durao das Cidades. Sustentabilidade e Risco nas

Polticas Urbanas. Rio de Janeiro: DP&A, 2001.
ASSIS, Jos Chacon. Apresentao. In: ASCERALD, Henry (org.). A Durao das
Cidades. Sustentabilidade e Risco nas Polticas Urbanas. Rio de Janeiro: DP&A,
2001.
BRASIL. Congresso Nacional. Constituio Federal, Braslia, 1988.
BRASIL. IBGE. Censo 2000. Braslia, 2000.
BRASIL. Lei N. 6.766 de 19 de dezembro de 1979. Parcelamento do Solo

Urbano. Disponvel em: <http://www.lei.adv.br/6766-79.htm>. Acesso em 24 de ago.
de 2006. Braslia, 1979.
BRASIL. Lei N. 10.257 de 10 de julho de 2001. Estatuto da cidade. Braslia,

2001.
BRASIL. Ministrio das Cidades. Plano Diretor Participativo. Guia para

Elaborao para o Municpio e Cidados. Disponvel em:
<http://www.cidades.gov.br>. Acesso em 06 de ago. de 2004.
CALDERN, Adolfo Igncio & CHAIA, Vera. Gesto Municipal: Descentralizao e

Participao Popular. So Paulo: Cortez, 2002.
CARDOSO, Adauto Lcio. Reforma Urbana e Planos Diretores: Avaliao da

Experincia Recente. Cadernos do IPPUR, Vol XI, nmeros 01 e 02, 1997.
CASTELLS, M. A Questo Urbana. 1.ed. Traduo de Arlete Caetano. Rio de

Janeiro: Paz e Terra, 1983. (Traduo de La Question Urbaine).
CASTRO, Antnio E.; VIEIRA, Eduardo N.; WILHEIM, Jorge; ALENCASTRO,

Leonora U. de; DEBIAGGI, Moema C. Poltica Urbana. A Produo e o Consumo
da Cidade. 2.ed. Porto Alegre: Mercado Aberto, 1986.
CASTRO, Jos Liberal de. Contribuio de Adolpho Herbster forma urbana da

Cidade de Fortaleza. In: Revista do Instituto do Cear. Tomo CVIII, Ano CVIII,
p.43-91. Fortaleza, 1994.
________. Apresentao. Introduo: A Cidade. In: Prefeitura Municipal de

Fortaleza. A Administrao Lcio Alcntara. Fortaleza: Grafisa, 1982.
________. Fatores de Localizao e de Expanso da Cidade de Fortaleza.

Fortaleza: Imprensa Universitria da Universidade Federal do Cear, 1977.
248
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 18. ed. So Paulo: Atlas,
2005.
DOCUMENTO MEMORIAL Justificativo do Plano Diretor para a Cidade de Fortaleza.

Revista do Instituto do Cear. Fortaleza, v. 59, p.215-243, 19??.
DOWBOR, L. Planejamento Municipal. Petrpolis: Vozes, 1977.
FORTALEZA. Plano Diretor Participativo. Disponvel em:

<http://www.sepla.fortaleza.ce.gov.br/planodiretor>. Acesso em 15 de set. de 2006.
________. Prefeitura Municipal de Fortaleza. Plano Diretor de Desenvolvimento

Urbano Ambiental do Municpio de Fortaleza. Informaes Cartogrficas.
Fortaleza, 2004.
________. Prefeitura Municipal de Fortaleza. Estudo das Vantagens Competitivas

do Centro da Cidade de Fortaleza. Fortaleza, 2004.
________. Prefeitura Municipal de Fortaleza. Fortaleza em Nmeros. Fortaleza,

2003.
________. Cmara de Dirigentes Lojistas de Fortaleza et. al. Plano Estratgico da

Regio Metropolitana de Fortaleza. Fortaleza, 1999.
________. Prefeitura Municipal de Fortaleza. Lei de Uso e Ocupao do Solo.

Fortaleza, 1996.

Urbano do Municpio de Fortaleza. Lei N 7.061 de 16 de janeiro de 1992.
Fortaleza, 1992a.

Urbano do Municpio de Fortaleza. Sntese Diagnstica. Fortaleza, 1992b.
________. Prefeitura Municipal de Fortaleza. Anexo I Aspectos Histricos

Antecedentes ao PDDU-FOR. Fortaleza, 1990a.
________. Prefeitura Municipal de Fortaleza. Lei Orgnica de Fortaleza. Fortaleza,

1990b.
________. Prefeitura Municipal de Fortaleza. Plano Diretor Fsico. Lei N 5.122A

de 23 de maro de 1979. Fortaleza, 1979.
________. Prefeitura Municipal de Fortaleza. Plano Diretor Fsico. Lei N 4.486 de

27 de fevereiro de 1975. Fortaleza, 1975.
________. Prefeitura Municipal de Fortaleza. Plano de Desenvolvimento Integrado

da Regio Metropolitana de Fortaleza. PLANDIRF. Fortaleza, 1972.

Urbano do Municpio de Fortaleza. Lei N 2.128 de 20 de maro de 1963.
Fortaleza, 1963.
249
FURLANI, Clarissa. Planos para Futuro. O Povo. Fortaleza 280 anos. Revista
dominical em homenagem ao aniversrio de Fortaleza. n10, p. 5. 2006.
GIRO, Raimundo. Geografia Esttica de Fortaleza. 2.ed. Fortaleza: BNB, 1979.
GONDIM, Linda M. Modelos Alternativos de Planejamento e Gesto Urbana:

Tendncias, Possibilidades e Limitaes. Revista de Administrao Municipal
N 36, 1989.
________. Plano Diretor e o Municpio: Novos Tempos, Novas Prticas. Textos

de Administrao Municipal N 07. Rio de Janeiro: IBAM, 1990.
INSTITUTO PLIS. Estatuto da Cidade: Guia para Implementao pelos

Municpios e Cidados. Braslia, D.C.: Instituto Plis, 2001.
JUC, Gisafran Nazareno Mota. Verso e Reverso do Perfil Urbano de Fortaleza.

So Paulo: Annablume, 2000.
JUC, Gisafran Nazareno Mota & ORI, Ricardo. De Forte a Vila e Cidade (1603-
1889). In: SOUZA, Simone; RIBEIRO, Francisco Moreira; PONTE, Sebastio
Rogrio; ORI, Ricardo; JUC, Gisafran Nazareno Mota. Fortaleza: A Gesto da
Cidade. Uma Histria Poltico-Administrativa. Fortaleza: Fundao Cultural de
Fortaleza, 1995.
KOSTER, Henry. Viagens ao Nordeste do Brasil. Trad. e Notas Luiz da Cmara

Cascudo. So Paulo: Nacional, 1942.
LEITO, Cludia Sousa. Memria do comrcio cearense. Rio de Janeiro: SENAC,

2001.
LEME, Maria C. da S. (coord.). Urbanismo no Brasil 1865-1965. So Paulo: Studio

Nobel; FAU / USP; FUPAM, 1999.
LEVY, Evelyn. Democracia nas Cidades Globais: Um Estudo sobre Londres e So

Paulo. So Paulo: Studio Nobel, 1997.
LIMA, Pedro de. Saneamento e Modernizao em Natal: Janurio Cicco, 1920.

Natal: Cooperativa Cultural / Sebo Vermelho, 2003.
________. Arquitetura do Rio Grande do Norte: Uma Introduo. Natal:

Cooperativa Cultural / Sebo Vermelho, 2001.
________. O Mito da Fundao de Natal e a Construo da Cidade Moderna

Segundo Manoel Dantas. Natal: Cooperativa Cultural / Sebo Vermelho, 2000.
________. Natal Sculo XX. Do Urbanismo ao Planejamento Urbano. Tese

(Doutorado em Arquitetura e Urbanismo). FAU / USP. So Paulo / SP, 1998.
LOPES, Rodrigo. A Cidade Intencional. O Planejamento Estratgico das Cidades.

Rio de Janeiro: Mauad, 1998.
250
MARICATO, Ermnia. Brasil Cidades. Alternativas para a Crise Urbana.

Petrpolis: Vozes, 2001.
MARQUES, Regina Elizabeth do Rego Barros. Urbanizao, Dependncia e

Classes Sociais: O Caso de Fortaleza. Dissertao de Mestrado. Universidade
Federal do Cear. Fortaleza, 1986.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 13.ed. So Paulo:

Malheiros, 2003.
MENEGAT, Rualdo; ALMEIDA, Gerson (orgs.). Desenvolvimento Sustentvel e

Gesto Ambiental nas Cidades. Estratgias a partir de Porto Alegre. Porto Alegre:
UFRGS, 2004.
MENEZES, Antonio Bezerra de. Descrio da Cidade de Fortaleza. Fortaleza:

UFC / Casa de Jose de Alencar, 1992.
MERA, Adina. O profissional Chamado Urbanista. In: Curso de Planejamento

Fsico-IAB-Instituto de Arquitetos do Brasil Departamento Guanabara: 2. parte do
3 ciclo. Experincias Brasileiras Fortaleza. Guanabara: [s.n.], 1962.
MONTENEGRO Jr. Airton Ibiapina. Exposio do Modelo de Uso e Ocupao do

Solo Urbano Adotado para Fortaleza e Descrio Sumria da Legislao que o
Institucionalizou. In: Frum de Debates Adolfo Herbster, 1980. Anais do Frum de
Debates Adolfo Herbster. Fortaleza: Suplam, 1980.
MOTA, Valter T.; HESSELN, Lgia Gonalves; GIALDI; Silvestri. Normas Tcnicas
para Apresentao de Trabalhos Cientficos. 3.ed. Caxias do Sul: Educs, 2004.
NEVES. Berenice Abreu de Castro. O Engenheiro e a Cidade: Adolfo Hebster e

Fortaleza na Segunda Metade do Sculo XIX. In: Cidade e Produo do Cotidiano.
Anais do Seminrio Interdisciplinar. Recife: MDU Recife / ANPUR, 1995.
PONTE, Sebastio Rogrio. A Cidade Remodelada (1889-1930). In: SOUZA,

Simone; RIBEIRO, Francisco Moreira; PONTE, Sebastio Rogrio; ORI, Ricardo;
JUC, Gisafran Nazareno Mota. Fortaleza: A Gesto da Cidade. Uma Histria
Poltico-Administrativa. Fortaleza: Fundao Cultural de Fortaleza, 1995.
RATTNER, Henrique. Prefcio. In: ASCERALD, Henry (org.). A Durao das

Cidades. Sustentabilidade e Risco nas Polticas Urbanas. Rio de Janeiro: DP&A,
2001.
REIS, Nestor Goulart. Urbanizao e Planejamento no Brasil 1960 / 1983. In:

Cadernos de Pesquisa do LAP N11. So Paulo: Laboratrio de Estudos sobre
Urbanizao, Arquitetura e Preservao, 1996.
________. Notas sobre o Urbanismo no Brasil. Segunda Parte: Sculos XIX e XX.
In: Cadernos de Pesquisa do LAP N09. So Paulo: Laboratrio de Estudos sobre
Urbanizao, Arquitetura e Preservao, 1995.
251
RIBEIRO, Luiz Csar de Queiroz & CARDOSO, Adauto Lcio (orgs.). Reforma
Urbana e Gesto Democrtica. Promessas e Desafios do Estatuto da Cidade. Rio
de Janeiro: Revan, 2003.
RIBEIRO, Luiz Csar de Queiroz. & SANTOS JR., Orlando Alves (orgs.).
Globalizao, Fragmentao e Reforma urbana. O Futuro das Cidades Brasileiras
na Crise. 2.ed. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1997.
RIBEIRO, Francisco Moreira. De Cidade a Metrpole (1945-1992). In: SOUZA,

Simone; RIBEIRO, Francisco Moreira; PONTE, Sebastio Rogrio; ORI, Ricardo;
JUC, Gisafran Nazareno Mota. Fortaleza: A Gesto da Cidade. Uma Histria
Poltico-Administrativa. Fortaleza: Fundao Cultural de Fortaleza, 1995.
ROLNIK, Raquel. Planejamento e Gesto: um Dilogo de Surdos? Belo

Horizonte: Escola de Governo da Fundao Joo Pinheiro/Curso de gesto urbana e
de cidades, 2000. Disponvel em:
<http://www.eg.fjp.gov.br/gestaourbana/index1.php>. Acesso em 15 de set. de 2006.
________. A Cidade e a Lei Legislao, Poltica Urbana e Territrio na Primeira

Repblica (1900-1930) na Cidade de So Paulo. So Paulo: Studio Nobel / Fapesp,
1997.
SANTOS Jr., Orlando Alves dos. Reforma Urbana. Por um Novo Modelo de
Planejamento e Gesto das Cidades. Rio de Janeiro: FASE / UFRJ-IPPUR, 1995.
SAULE Jr., Nelson. Novas Perspectivas do Direito Urbanstico Brasileiro.

Ordenamento Constitucional da Poltica Urbana. Aplicao e Eficcia do Plano
Diretor. Sergio Antonio Fabris, 1997.
SCHMIDT, Bencio V & FARRET, Ricardo L. A Questo Urbana. Rio de Janeiro:

Zahar, 1986.
SCHMIDT, Bencio V. O Estado e a Poltica Urbana no Brasil. Porto Alegre:

Editora da Universidade, 1983.
SILVA, Jos Borzacchiello da. Nas Trilhas da Cidade. Fortaleza: Museu do

Cear / Secretaria da Cultura e Desporto do Cear, 2001.
SINGER. Paul. Economia Poltica da Urbanizao. 2.ed. So Paulo: Contexto,

2002.
________. Desafios com que se Defrontam as Grandes Cidades Brasileiras. In;

SOARES, A. S. H. & CACCIA-BAVA, S. (orgs.). Os Desafios da Gesto Municipal
Democrtica. So Paulo: Cortez, 1998.
SOUZA, Marcelo Lopes de & RODRIGUES, Glauco Bruce. Planejamento Urbano e

Ativismos Sociais. So Paulo; UNESP, 2004.
SOUZA, Marcelo Lopes de. Mudar a Cidade. Uma Introduo Crtica ao

Planejamento e Gesto Urbanos. 2.ed. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2003.
252
SOUZA, Simone (org.). Uma Nova Histria do Cear. Fortaleza: Demcrito Rocha,
2004.
SOUZA, Simone; RIBEIRO, Francisco Moreira; PONTE, Sebastio Rogrio; ORI,

Ricardo; JUC, Gisafran Nazareno Mota. Fortaleza: A Gesto da Cidade. Uma
Histria Poltico-Administrativa. Fortaleza: Fundao Cultural de Fortaleza, 1995.
TOLEDO, Ana P. de & CAVALCANTI Marli (orgs.). Planejamento Urbano em

Debate. So Paulo: Cortez e Moraes, 1978.
VALLADARES, Lcia & PRETECEILLE, Edmond (coord.). Reestruturao Urbana:

Tendncias e Desafios. So Paulo: Nobel; Rio de Janeiro: IUPERJ, 1990.
VELHO, Otvio Guilherme (org.). O Fenmeno Urbano. 4.ed. Rio de Janeiro: Zahar,
1979.
VILLAA, Flvio. As Iluses do Plano Diretor. So Paulo: [s.n.], 2005.
________. Uma Contribuio para a Histria do Planejamento Urbano no Brasil. In:

DEK, Csaba; SCHIFFER, Sueli Ramos. O Processo de Urbanizao no Brasil.
So Paulo: Fupam / Edusp, 1999.
WAINER, Carlos; Arantes, Otlia & MARICATO, Ermnia. A Cidade do Pensamento

nico. Desmanchando Consensos. Petrpolis: Vozes, 2000.
ZVEIBIL, Victor. Novos Planos Diretores: Limites e Caminhos. In: GONDIM, Linda M.
(org.): Plano Diretor e o Municpio: Novos Tempos, Novas Prticas. Textos de
Administrao Municipal N 07. Rio de Janeiro: IBAM, 1990.
Referncias eletrnicas
www.cidades.gov.br
www.fjp.gov.br
www.fortaleza.ce.gov.br
www.ibam.org.br
www.ipea.gov.br
www.polis.org.br
ANEXOS
254
Anexo A Gestores municipais da Cidade de Fortaleza
Perodo Prefeito
1890 Capito Jos Freire Bezerril Fontenele
1890-1891 Capito Manuel Nogueira Borges
1891-1892 Joaquim de Oliveira Catunda
1892-1912 Coronel Guilherme Csar da Rocha
1912 Joo Marinho de Albuquerque
1912-1914 Ildefonso Albano
De 1822 a 1889, no imprio, a administrao do municpio era feita
1914-1918 Coronel Casimiro Ribeiro Brasil Montenegro por intendente. A partir de 1890, com a repblica a escolha dos
gestores municipais era alternada de acordo com o que rezava a
1918-1920 Rubens Monte constituio ou o governo federal vigente. As informaes sobre a
cidade e seus gestores municipais contidas neste ANEXO II esto
1920 Godofredo Maciel vinculadas poca de vigncia dos planos diretores, isto , entre
os anos de 1933 a 2004.
1921-1923 Ildefonso Albano
1923-1924 Adolfo da Siqueira
1924-1928 Godofredo Maciel
1928-1930 lvario Weyne
1930-1931 Csar Cals de Oliveira
1931 Antnio Urbano de Almeida
1931-1933 Major Tibrcio Cavalcante
1933-1934 Raimundo Giro
1934-1935 Plnio Pompeu de Sabia Magalhes
1935 Gentil Barreira
1935-1936 lvario Weyne
1936-1945 Raimundo Alencar Araripe
1945 Plcido Aderaldo Castelo
continua
255
Anexo A Gestores municipais da Cidade de Fortaleza - continuao
Perodo Prefeito
1945 Vicente Linhares
1946 Oscar Barbosa
1946 Romeu Martins
1946-1947 Clvis Matos
1947-1948 Jos Leite Maranho
1948-1951 Acrsio Moreira da Rocha
1951-1955 Paulo Cabral de Arajo
1955-1959 Acrsio Moreira da Rocha
1959-1963 General Manuel Cordeiro Neto
1963-1967 General Murilo Borges Moreira
1967-1971 Jos Walter Cavalcante
1971-1975 Vicente Cavalcante Filho
1975-1978 Evandro Ayres de Moura
1978-1979 Luiz Gonzaga Nogueira Marques
1979-1982 Lcio Gonalo de Alcntara
1982-1983 Jos Arago e Albuquerque Jnior
1983-1985 Csar Cals de Oliveira Neto
1985-1986 Jos Maria de Barros Pinho
1986-1989 Maria Luiza de Menezes Fontenele
1990-1991 Ciro Ferreira Gomes (PSDB)
1992-1993 Juraci Vieira Magalhes (PMDB)
1994-1997 Antnio Cambraia (PMDB)
continua
256
Anexo A Gestores municipais da Cidade de Fortaleza - continuao
Perodo Prefeito
1997-2000 Juraci Vieira Magalhes
2001-2004 Juraci Vieira Magalhes
2005-2008 Luiziane Lins
257
Anexo B Equipe tcnica dos planos diretores da Cidade de Fortaleza
O Plano de Remodelao e Extenso da Cidade de Fortaleza (1933)
rea de atuao Nome
Arquiteto e urbanista Nestor Egydio de Figueiredo
O Plano Diretor de Remodelao e Extenso da Cidade de Fortaleza (1947)
rea de atuao Nome
Arquiteto e urbanista Jos Otaclio Sabia Ribeiro
O Plano Diretor da Cidade de Fortaleza (1963)

Lei N 2.128 de 20 de maro de 1963
rea de atuao Nome
Arquiteto e urbanista Hlio Modesto
Gegrafa Adina Mera
Engenheiro Civil Mrio Laranjeiras
Socilogo Jos Arthur Rios
O Plano de Desenvolvimento Integrado da Regio Metropolitana de Fortaleza PLANDIRF (1972)
rea de atuao Nome
Economia SD Consultoria de Planejamento Ltda.

Infra-estrutura Serete S.A Engenharia
Urbanismo Jorge Wilheim Arquitetos Associado
Plano Diretor Fsico de Fortaleza (1975/1979)

Lei N 4.486 de 27 de fevereiro de 1975 / Lei N 5.122 de 23 de maro de 1979
rea de atuao Nome
Advogado Joo Holanda Gondim
Advogado Pedro Melo Lima
Arquiteto e Urbanista Airton Ibiapina Montenegro Jnior
Arquiteto e Urbanista Amaurcio Pereira Cortez
Arquiteto e Urbanista Antnio Luciano Lima Guimares
Arquiteto e Urbanista Delberg Ponce de Leon
Arquiteto e Urbanista Geraldo Rgis de Paula Freire
Arquiteta e Urbanista Marfisa Maria de Aguiar Ferreira
Arquiteta e Urbanista ngela Carvalho (colaboradora)
Arquiteta e Urbanista Francisca Lenita de Meneses Arago (colaboradora)

continua
258
Anexo B Equipe tcnica dos planos diretores da Cidade de Fortaleza -

continuao
Plano Diretor Fsico de Fortaleza (1975/1979)

Lei N 4.486 de 27 de fevereiro de 1975 / Lei N 5.122 de 23 de maro de 1979 - continuao
rea de atuao Nome
Arquiteto e Urbanista Jos Nasser Hissa (colaborador)
Arquiteta e Urbanista Maria do Carmo Nogueira Cavalcante (colaboradora)
Arquiteta e Urbanista Vnia Lima (colaboradora)
Arquiteta e Urbanista Vera Lcia Feijo (colaboradora)
Engenheiro Civil Jos Lino da Silveira
O Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano do Municpio de Fortaleza PDDU / FOR (1992)

Lei N 7.061 de 16 de janeiro de 1992
rea de atuao Nome
Coordenador Francisco das Chagas do Vale Sales

Eduardo Giro Santiago
Fernando Menezes Xavier
Francisco Srgio Vasconcelos Bezerra
Economia Incio Bessa Pires
Maria do Socorro Pessoa Paz
Slvia Maria Matias Bastos
Vernica de Andrade Ferreira
Jos Henrique de Neiva Cavalcante
Habitao Jorge Neves
Maria Lindia Alves Melo
Ana Paula Pinto Bastos
Antenor Barbosa Filho
Antnia Maria de Ftima Oliveira
Antnio Hlio de Menezes
Antnio Mota Filho
Antnio Praxedes Berto
Meio Ambiente
Edlson Uchoa Lopes
Eliseu Canuto Bezerra
rcio Flcio Viana Pessoa
Francisco Clio Pontes
Francisco Marclio Pereira Nogueira
Francisco Suetnio Bastos Mota
continua
259
Anexo B Equipe tcnica dos planos diretores da Cidade de Fortaleza -

continuao
O Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano do Municpio de Fortaleza PDDU / FOR (1992)

Lei N 7.061 de 16 de janeiro de 1992 - continuao
rea de atuao Nome
Isorlanda Caracristi
Jos Juacy Costa Souza
Joo Slvio Dantas de Morais
Lana Aguiar de Arajo
Meio Ambiente Luciene Vieira de Arruda

(continuao) Mrcia Maria Soares Gurgel
Maria Cacilda Diniz
Maria Dido Moraes Ribeiro
Marta Maria Jnior
Vera Lcia Moreira Braga
Francisco Rui de Oliveira Mamede
Joo Bosco Furtado Arruda
Jos Firmiano de Souza Filho
Jos Maurcio Mendes Giffoni
Sistema Virio,
Lcio Correia Lima
Circulao e Transportes
Maria Cristina Leite Ramos
Maria Elizabeth Pinheiro Moreira
Mrio ngelo Nunes de Azevedo Filho
Vanildo Mendes de Medeiros
gueda Maria Frota Ribeiro
Ana Maria Menezes Vasconcelos
Luiz Fernando da Cruz Silva
Uso e Ocupao do Solo Maria Luiza Arajo Freitas
Prisco Bezerra Jnior
Rosngela de Albuquerque e Silva
Vera Lcia Feijo
Airton Ibiapina Montenegro Jnior
Consultores
Jos Wagner Costa Brito
Carmolinda Soares Monteiro
Assessoria Jurdica
Maria de Ftima Carneiro
Associao Tcnico Cientfica Engenheiro Paulo de Frontim, ASTEF / UFC
Colaborao Especial
Parque de Desenvolvimento Tecnolgico, CETREDE / UFC
Anexo C Plano Diretor da Cidade de Fortaleza
(Lei N 2.128 de 20 de maro de 1963)
Anexo D Plano Diretor Fsico de Fortaleza
(Lei N 5.122 de 23 de maro de 1979)
Anexo E Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano do Municpio de Fortaleza
PDDU-FOR (Lei N 7.061 de 16 de janeiro de 1992)

Dissertação - MARIA ÁGUEDA PONTES - Plano Diretor Fortaleza

Enviado por

Dados do documento

Descrição original:

Título original

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Dissertação - MARIA ÁGUEDA PONTES - Plano Diretor Fortaleza

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

MARIA GUEDA PONTES CAMINHA MUNIZ

O PLANO DIRETOR COMO INSTRUMENTO DE GESTO DA CIDADE:

Dissertao apresentada ao Mestrado

Muniz, Maria gueda.

O Plano Diretor como Instrumento de Gesto da Cidade: o Caso da

Orientador: Pedro de Lima.

Dissertao (Mestrado) Universidade Federal do Rio Grande do

1. Planejamento Urbano Tese. 2. Gesto Tese. 3. Plano Diretor

RN / UF / BCZM CDU 000.000.0(000.0)(000.0)

A Dissertao O PLANO DIRETOR COMO INSTRUMENTO DE GESTO

Professor Doutor Pedro de Lima

Professor Doutor Lus Renato Bezerra Pequeno

Professora Doutora Franoise Dominique Valry

minha famlia, especialmente meu pai, Pedro, exemplo de honestidade,

Ao Programa de Ps-Graduao em Arquitetura e Urbanismo PPGAU da

Ao orientador, Professor Doutor Pedro de Lima, pela dedicao e confiana.

banca examinadora composta pela Professora Doutora Franoise

Ao Arquiteto e Urbanista e Professor Jos Liberal de Castro; ao Engenheiro

Aos amigos, arquitetos e urbanistas Airton Montenegro Jr., Delberg Ponce

Aos meus colegas de mestrado, pelo apoio e amizade.

Ao Andr Moura, pelo auxlio na confeco das peas grficas, as quais so

Aos meus alunos do Curso de Arquitetura e Urbanismo da Universidade

Ao Alexandre Weber Veloso pelo apoio e sugestes.

A todas as pessoas que de alguma forma contriburam para a elaborao

Keywords: Urban planning Management Master Plan Cities City of Fortaleza

De acordo com o artigo 182 da Constituio Federal Brasileira, as cidades devem

Palavras-chave: Planejamento Urbano Gesto Plano Diretor Cidades Cidade

AMFOR Administrao Metropolitana de Fortaleza

1 Estrutura administrativa do Municpio de Fortaleza, 2006 ........... 107

1 Riacho Paje ................................................................................ 73

1 Localizao de Fortaleza no contexto nacional ............................ 22

1 Regies administrativas do Municpio de Fortaleza ...................... 105

2 O PLANO DIRETOR COMO INSTRUMENTO DE GESTO DA

3 SOBRE A CIDADE DE FORTALEZA ......................................... 69

4 O INCIO DO PLANEJAMENTO URBANO EM FORTALEZA .... 109

5 PLANEJAMENTO URBANO EM FORTALEZA: A VEZ DOS

6 DO PLANEJAMENTO TECNOCRTICO AO PLANO DIRETOR

7 CONCLUSO ............................................................................... 230

REFERNCIAS ........................................................................................ 247

ANEXOS ................................................................................................... 253

Vive-se em uma sociedade plural, ou seja, onde as pessoas que dela

Nota-se que as cidades evoluram com o passar dos tempos e tornaram-se

com a Carta de Atenas4 que a cidade passa a ser planejada de acordo

A globalizao, que apesar das oportunidades, trouxe tambm novos

Assis (2001) observa que

No cenrio mundial de profundas transformaes advindas do esgotamento

Rattner (2001, p.9), observa ainda, que, com A urbanizao rpida e a

Silva (2001, p.60) assinala que pensar a cidade na perspectiva de torn-la

De acordo com Santos Jr. (1995)

A nova concepo de planejamento e gesto da cidade possui dois

Portanto, a partir de cidades bem planejadas e geridas, poder-se-

No Brasil, ao longo de sua histria recente, mediante as vrias tentativas de

busca por novos mtodos de planejamento urbano constituindo um momento

Ao longo desse processo, muitos erros foram cometidos, como, por

No Brasil, o momento atual particularmente profuso de discursos sobre o

As cidades brasileiras, comumente evocadas nas campanhas eleitorais,

As representaes sobre a cidade como espao de liberdade e criao

Os discursos sobre a cidade esto circunscritos a diferentes contextos e

Em Fortaleza, uma simples observao da realidade pode revelar o

na expanso territorial, episdios de violncia cada vez mais freqentes e ndices de

Cidade brasileira, segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e

O dficit habitacional, o alto ndice de desemprego, as ocupaes de