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Enzo Bello

POLTICA, CIDADANIA E DIREITOS SOCIAIS:


Um contraponto entre os modelos clssicos
e a trajetria da Amrica Latina
PUC-Rio - Certificao Digital N 0510777/CB

DISSERTAO DE MESTRADO

DEPARTAMENTO DE DIREITO
Programa de Ps-Graduao em Direito

Rio de Janeiro, maio de 2007


Enzo Bello

Poltica, Cidadania e Direitos Sociais:


Um contraponto entre os modelos clssicos
e a trajetria da Amrica Latina
PUC-Rio - Certificao Digital N 0510777/CB

Dissertao de Mestrado

Dissertao apresentada ao Programa de Ps-


Graduao em Direito do Departamento de Direito
da PUC-Rio como requisito parcial para a obteno
do ttulo de Mestre em Direito.

Orientador: Prof. Dr. Jos Mara Gmez

Rio de Janeiro
Maio de 2007
Enzo Bello

Poltica, Cidadania e Direitos Sociais:


Um contraponto entre os modelos
clssicos e a trajetria da Amrica
Latina

Dissertao apresentada como requisito parcial


para obteno do ttulo de Mestre pelo Programa
de Ps-graduao em Direito do Departamento
PUC-Rio - Certificao Digital N 0510777/CB

de Direito da PUC-Rio. Aprovada pela Comisso


Examinadora abaixo assinada.

Prof. Dr. Jos Mara Gmez


Orientador
Departamento de Direito PUC-Rio

Profa. Dra. Gisele Guimares Cittadino


Departamento de Direito PUC-Rio

Prof. Dr. Jos Maurcio Castro Domingues da Silva


Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro IUPERJ

Prof. Dr. Pedro Cludio Cunca Brando Bocayuva Cunha


Instituto de Relaes Internacionais PUC-Rio

Prof. Joo Pontes Nogueira


Vice-Decano de Ps-Graduao do Centro de
Cincias Sociais PUC-Rio

Rio de Janeiro, 09 de maio de 2007.


Todos os direitos reservados. proibida a reproduo total ou
parcial do trabalho sem autorizao da universidade, do autor e
do orientador.

Enzo Bello

Bacharel em Cincias Jurdicas e Sociais pela Faculdade


Nacional de Direito da UFRJ. Durante o curso de mestrado, foi
bolsista pelo CNPq e atuou como coordenador e integrante do
Observatrio Controle Social e Sistema Punitivo, do Ncleo de
Direitos Humanos da PUC-Rio. Tem experincia nas reas de
Direito e Cincia Poltica, com nfase em Direito Constitucional,
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Direitos Humanos e Teoria Poltica Contempornea,


principalmente nos seguintes temas: cidadania, democracia,
direitos humanos, controle social e Amrica Latina. editor do
Site Mundo Jurdico (www.mundojuridico.adv.br).

Ficha catalogrfica

Bello, Enzo.

Poltica, Cidadania e Direitos Sociais: Um contraponto


entre os modelos clssicos e a trajetria da Amrica Latina /
Enzo Bello; orientador: Jos Mara Gmez. Rio de Janeiro:
PUC, Departamento de Direito, 2007.

1 v., 199 f.: 29 cm

1. Dissertao (mestrado) Pontifcia Universidade


Catlica do Rio de Janeiro, Departamento de Direito.

Inclui referncias bibliogrficas.

1. Direito Teses. 2. Cidadania. 3. Direitos Sociais. 4.


Polticas Sociais. 5. Amrica Latina. 6. Renda Bsica de
Cidadania. I. Gmez, Jos Mara. II. Pontifcia Universidade
Catlica do Rio de Janeiro. Departamento de Direito. III. Ttulo.

CDD: 340
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Esta pesquisa dedicada ao povo latino-


americano, espoliado pelos colonizadores e
pelas prprias elites, combalido por
desigualdades e privaes, porm
esperanoso por novos tempos de mudanas
e avanos atravs da cidadania.
Agradecimentos

Este trabalho consiste no resultado de uma longa pesquisa, que, em suas


diversas fases, contou com a contribuio de diversas pessoas e algumas
instituies, fundamentais para o meu aprendizado e aprimoramento acadmico. A
todos gostaria de prestar meus mais sinceros agradecimentos:
Primeiramente, ao Departamento de Direito e ao Programa de Ps-
Graduao em Direito da PUC-Rio pela estrutura institucional, pelo ensino de
excelncia e, acima de tudo, pelo fomento pesquisa acadmica ressaltando-se a
sua opo por acreditar em e abrir espao para jovens pesquisadores voltada ao
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desenvolvimento de estudos crticos e interdisciplinares afetos ao Direito; e pela


concesso da bolsa iseno, que me permitiu cursar o mestrado com tranqilidade.
Ao meu orientador e mestre para sempre, Prof. Jos Mara Gmez, pelas
sbias e sempre lcidas lies transmitidas e pelo imenso aprendizado que adquiri,
desde o nosso primeiro encontro em sala de aula; pelo incentivo e pela ateno
zelosa no acompanhamento de todas as fases da dissertao; pelo fornecimento de
bibliografia; enfim, por ter sido um orientador perfeito. Levarei seus ensinamentos
para o resto da vida e buscarei sempre reproduzir a sua afetividade, dedicao e
comprometimento para os meus alunos.
Profa. Gisele Guimares Cittadino, pela sempre proveitosa interlocuo
e pelas observaes crticas no exame de qualificao, que contriburam
decisivamente para a elaborao desta dissertao.
Aos professores Adrian Sgarbi, Antonio Cavalcanti Maia, Bethnia Assy,
Carlos Alberto Plastino, Eliane Junqueira, Florian Hoffmann, Joo Ricardo
Wanderley Dornelles, Jos Ribas Vieira, Mrcia Nina Bernardes e Maria Celina
Bodin de Moraes, Rosangella Cavallazzi, pelas valiosssimas lies no curso de
Mestrado. E Profa. Ana Lcia de Lyra Tavares, pelo maravilhoso convvio que
tivemos, principalmente no estgio docente, na disciplina Direito Comparado,
lecionada no curso de graduao.
Aos colegas do Observatrio Controle Social e Sistema Punitivo, do
Ncleo de Direitos Humanos, com quem compartilhei importantes momentos no
ano de 2006.
A todos(as) os(as) funcionrios(as) do Departamento de Direito da PUC-
Rio, em especial ao Anderson, Carmen e ao Marcos, por todo o carinho e
ateno, bem como pelo suporte conferido durante o curso de mestrado, em meio
a tantas atividades. E a todos(as) os(as) funcionrios(as) da biblioteca da PUC-
Rio, pelo atendimento sempre diligente.
Ao CNPq, pelo indispensvel apoio financeiro, fundamental para
viabilizar o bom andamento desta pesquisa, com o ensejo de que suas polticas de
fomento pesquisa acadmica sigam uma tendncia de expanso na concesso de
bolsas de estudos.
A todos os meus colegas de turma, entre os quais j criei grandes
amizades, por todo o convvio e troca de experincias que tivemos ao longo do
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curso; em especial a Adriana Vidal, Daniel Brantes, Livia Fernandes e Samantha


Moura, pela gentileza na prioridade da bolsa de estudos, tendo em vista minha
difcil situao no ano de 2005; a Gustavo Proena, Paulo Corval, Rafael Oliveira,
Srgio Britto e Wanda Galluzzi, singelamente pelo carinho e companheirismo; e
Renata Franco pelos debates e pela troca de textos durante as nossas pesquisas.
Aos amigos Bernardo Britto Guerra, Marcus Vincus Giraldes, Ivanilda
Figueiredo e Paulo Corval, que leram este trabalho e contriburam com
importantes crticas e observaes.
Fernanda Drummond, pelo precioso auxlio na reviso do texto.
Aos meus entes amados Maria Cristina Rodrigues Bello, Vicente Bello
Jnior, Juliana Bello e Vicente Bello (in memoriam), pelo incentivo e apoio
incondicional conferido minha escolha pela vida acadmica e pelo que sou.
At last, but not least, minha namorada Mara Costa Fernandes, por todas
as doses de amor e estmulo, que sempre me confortaram e motivaram para o
desenvolvimento das minhas pesquisas acadmicas.
Resumo

Bello, Enzo; Gmez, Jos Mara (orientador). Poltica, Cidadania e


Direitos Sociais: Um contraponto entre os modelos clssicos e a
trajetria da Amrica Latina. Rio de Janeiro, 2007. 199p. Dissertao de
Mestrado Departamento de Direito. Pontifcia Universidade Catlica do
Rio de Janeiro.

O presente trabalho visa a examinar, por meio de uma abordagem


analtica, a trajetria da cidadania e sua materializao em termos de polticas
sociais, no contexto da Amrica Latina e de sua conjuntura poltica e social
contempornea, como contraponto aos modelos clssicos desses conceitos. Desta
maneira, ser problematizada a efetivao da cidadania social, enquanto elemento
da noo de cidadania ampliada. Para tanto, ser necessrio identificar as
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ligaes entre o pano de fundo histrico, poltico e social da cidadania moderna e


seu desenvolvimento terico. Isso servir de marco para a anlise da incorporao
desse conceito na prtica poltica da Amrica Latina, e a compreenso dos
significados dos dficits de efetivao da cidadania social em termos
democrticos. Tal demonstra a relevncia da escolha do tema ante as acentuadas
desigualdades verificadas atualmente na regio. Nas concluses, sero agrupadas
as problematizaes extradas das anlises feitas ao longo da pesquisa e
apresentadas novas questes que permanecem em aberto e demandam futuras
reflexes.

Palavras-chave
Cidadania; Polticas Sociais; Direitos Sociais; Estado Nao; Capitalismo;
Sociedade Civil; Amrica Latina.
Abstract

Bello, Enzo; Gmez, Jos Mara (Advisor). Politics, Citizenship and


Social Rights: a counterpoint between the classical models and Latin
America's pathway. Rio de Janeiro, 2007. 199p. Master Thesis
Departamento de Direito. Pontifcia Universidade Catlica do Rio de
Janeiro.

This research intends to examine, through an analitical approach, the path


of citizenship and its implementation in terms of social policies, in the context of
Latin America and its contemporary political and social conjuncture, as a
counterpoint to the classical models of these concepts. Therefore, in order to
present questions about social citizenship efetivation, considered as an element of
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the enlarged citizenship notion. For this, it will be necessary to identify the
conections between the historical, social and political background of the modern
citizenship and its theoretical development. Thus, it will be applied as a landmark
to analyse the insertion of this concept in Latin American political practice and in
the comprehension of the deficits of execution meanings of the social citizenship,
in a democratic sense. So, the afore mentioned shows the subjects choice
relevance in view of the extremed inequalities identified nowadays in the region.
Moreover, during the conclusion, it will be gathered the problems extracted from
the analysis made throughout the research and news questions will be launched to
demand future reflection.

Keywords
Citizenship; Social Policies; Social Rights; National State; Capitalism;
Civil Society; Latin America.
Sumrio

1. Introduo 14

2. Mudanas sociais e transformaes no capitalismo: o pano


de fundo para uma problematizao da cidadania social
contempornea 20
2.1. Algumas noes introdutrias sobre cidadania 20
2.2. O advento da modernidade e a formao da cidadania
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Moderna 26
2.3. A cidadania liberal e suas caractersticas como expresso
de uma nova conjuntura social 29
2.4. A ampliao da cidadania liberal como reflexo da grande
transformao social 35
2.5. O processo de ascenso do neoliberalismo e seus impactos
sobre a cidadania 49
2.5.1. A crise do estado social: causas e fatores determinantes 49
2.5.2. Premissas tericas do modelo poltico-econmico
neoliberal e sua definio no contexto das globalizaes 52
2.5.3. A acumulao via espoliao e o retorno dos velhos
discursos e prticas sobre cidadania no marco neoliberal 57
2.6. Concluses parciais 63

3. O retorno do cidado e a cidadania social no debate terico:


velhos problemas, revistos por novas lentes 66
3.1. Ponto de partida: a cidadania liberal-democrtica ampliada
de Thomas H. Marshall como concepo cannica da cidadania
moderna 67
3.2. Contrapontos: crticas concepo marshalliana da cidadania 69
3.3. As novas feies da cidadania e os recentes debates na
teoria poltica contempornea 74
3.4. Os debates sobre cidadania social e suas vertentes na teoria
poltica contempornea 78
3.4.1. A nova direita: concepo neoliberal da cidadania restritiva 80
3.4.2. O liberalismo igualitrio e a concepo dos direitos sociais
como mnimos sociais 83
3.4.3. A crtica marxista tradicional e sua concepo ubqa da
cidadania social 88
3.4.4. A democracia procedimental de Jrgen Habermas e os
direitos sociais como auto-atribuio dos cidados e
reivindicao da sociedade civil 94
3.4.5. A nova esquerda: concepo ativa e participativa da
cidadania social 97
3.5. Concluses Parciais: os problemas, as questes
em aberto e as potencialidades dos direitos sociais
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na cidadania contempornea 100

4. Cidadania e Polticas Sociais na Amrica Latina: anlises


e perspectivas 111
4.1. Breves notas sobre o transcurso da cidadania e suas
peculiaridades no contexto latino-americano 112
4.2. A cidadania social na Amrica Latina: a incluso seletiva na
cidadania via reconhecimento de direitos sociais 121
4.2.1. A experincia brasileira em termos de cidadania, direitos e
polticas sociais 126
4.3. A nova conjuntura poltica e social da Amrica Latina
no final do sculo XX: o advento da confluncia perversa
entre ampliao democrtica e retrao neoliberal 135
4.3.1. A transio democrtica, a nova cidadania e a
(trans)formao da normatividade poltico-jurdica
latino-americana 139
4.3.2. Os reflexos da confluncia perversa sobre a cidadania
e as polticas sociais 144
4.3.2.1. A cidadania social e sua apropriao neoliberal 149
4.3.2.2. Delineamento dos novos modelos de polticas sociais
adotados na regio 153
4.3.2.2.1. Os programas de renda mnima como representao
da atual tnica de polticas sociais na Amrica Latina:
algumas consideraes sobre a experincia brasileira em
termos de Renda Bsica de Cidadania 159
4.4. Concluses Parciais: perspectivas para a cidadania e as
polticas sociais no atual cenrio poltico e social latino-americano 164

5. Concluso 175

6. Referncias bibliogrficas 181


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Lista de anexos

Grfico 1 Evoluo da pobreza e da indigncia na Amrica


Latina (1980/2006) 196

Tabela 1 Produto interno bruto na Amrica Latina e Caribe


(taxas anuais de variao 1997/2006) 197

Tabela 2 Dvida externa bruta total na Amrica Latina e


Caribe (1997/2006) 198

Tabela 3 Desemprego urbano na Amrica Latina e Caribe


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(1997/2006) 199
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Para os que concebem a Histria como disputa, o


atraso e a misria da Amrica Latina so o
resultado de seu fracasso. Perdemos; outros
ganharam. Mas acontece que aqueles que
ganharam, ganharam graas ao que ns perdemos:
a histria do subdesenvolvimento da Amrica
Latina integra, como j se disse, a histria do
desenvolvimento do capitalismo mundial.
(...)
muita podrido para lanar ao fundo do mar no
caminho da reconstruo da Amrica Latina. Os
despojados, os humilhados, os miserveis tm, eles
sim, em suas mos a tarefa. A causa nacional
latino-americana , antes de tudo, uma causa
social: para que a Amrica Latina possa renascer,
ter de comear por derrubar seus donos, pas por
pas. Abrem-se tempos de rebelio e mudana.

Eduardo Galeano
Veias abertas da Amrica Latina.
Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1977, pp. 14 e 281
1
Introduo

As conseqncias dos processos de crise do estado social (onde ele existiu


de fato) e de implementao hegemnica do neoliberalismo, ao longo das ltimas
dcadas, exercem enorme reflexo sobre a cidadania. Na senda do tratamento
dispensado a esse conceito pelo pensamento liberal, que tradicionalmente marca a
teoria poltica moderna, os direitos sociais de cidadania passaram a ser alvo de
crticas, ensejando a elaborao de diversas propostas de reformulao, que
variam desde o questionamento da sua abrangncia pelo conceito de cidadania at
a afirmao da necessidade da sua remodelao em termos de participao
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poltica.
Os direitos sociais protagonizam os debates relativos cidadania social.
Juntamente com o multiculturalismo, a identidade nacional e o cosmopolitismo,
compe o quadro das principais questes enfrentadas pela teoria poltica
contempornea nos estudos sobre o conceito de cidadania. Isso revela uma
tendncia, surgida na dcada de 1990, que demonstra uma recuperao da
cidadania como foco de anlise das questes atinentes s transformaes polticas,
sociais, histricas, econmicas e culturais do atual perodo histrico.
Trata-se da reassuno da figura do cidado, que ocorreu em virtude da
mescla de interesses baseados em razes tericas e nos desdobramentos de uma
srie fenmenos recentes na poltica mundial.
No plano terico, destacam-se as diversas relaes de convergncia e
divergncia identificadas entre a teoria da cidadania e a teoria da justia,
especialmente quando esta ltima foi retomada pela filosofia poltica, na dcada
de 1970, a partir de John Rawls. J no campo da prtica poltica, podem-se
mencionar, dentre tantos, os seguintes eventos: a queda da URSS, o desmonte do
estado social e a debilitao das polticas sociais mundo afora, o enfraquecimento
da democracia representativa, a difuso do pluralismo cultural, a reduo da
autonomia dos estados nacionais em meio aos processos de globalizaes, e, por
15

fim, as conseqentes fragmentaes e destituies de identidades sociais em


especial as ondas migratrias de pessoas destitudas de cidadania, representadas
pelos novos prias: desplazados, refugiados, exilados etc.
Em meio aos recentes debates sobre o conceito de cidadania, verifica-se
um ponto de partida comum: a concepo liberal-democrtica ampliada
desenvolvida por Thomas H. Marshall1, em 1949, que representa a pioneira e mais
notria formulao terica sobre cidadania nas cincias sociais do sculo passado.
Norteada por uma leitura evolucionista que identifica, no contexto ingls, o
advento sucessivo dos direitos civis no sculo XVIII, dos direitos polticos no
sculo XIX e dos direitos sociais no sculo XX, a proposta de Marshall consiste
em uma defesa e justificao da social democracia e busca conciliar elementos
historicamente contraditrios: a igualdade, representada pela cidadania como
status formal de titularidade de direitos, e a desigualdade, simbolizada pelas
classes sociais.
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A partir das crticas feitas concepo cannica de Marshall as quais,


basicamente, dizem respeito ao seu carter no-histrico, seu excessivo otimismo,
sua desconsiderao pelos conflitos sociais e pelas lutas polticas das classes
dominadas, sua simplificao ao deixar de analisar questes novas e complexas
(e.g., de gnero, tnicas, culturais...) e seu desprezo pelas tenses internas aos
diferentes direitos de cidadania , Will Kymlicka e Wayne Norman2 realizaram
uma sistematizao terica que agrupa diversas vertentes. De acordo com as suas
respectivas posturas diante da configurao atual e dos rumos da cidadania, elas
possuem como argumentos centrais, em suas crticas cidadania social, a
responsabilidade e a virtude cvica, invocados com sinais invertidos, tanto
para se negar como para se reforar a incluso dos direitos sociais no conceito de
cidadania.
Mesmo em sua verso ampliada, que abrange os direitos sociais, o carter
passivo da cidadania moderna calcada na tradio liberal e concebida como
status de direitos e obrigaes dos indivduos perante o estado demonstra a sua
insuficincia para abarcar as demandas de uma democracia substancial, e para

1
MARSHALL, T.H. Cidadania, Classe Social e Status. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1967.
2
KYMLICKA, Will; NORMAN, Wayne. El retorno del ciudadano: una revisin de la
produccin reciente en teora de la ciudadana. In: AgorA, Buenos Aires, n. 7, 1997, pp. 05/42.
16

refrear a lgica de desigualdades extremas gerada pela economia de mercado nas


searas poltica e social.
Apesar de essa assertiva representar, atualmente, ponto quase pacfico na
teoria poltica e na teoria social exceto para os legatrios mais arraigados da
tradio liberal, como os libertarianos , ela encontra enorme resistncia no senso
comum dos tericos do direito. Estes, por sua vez, preconizam uma abordagem da
cidadania unicamente jurdica quando muito permeada e fundamentos ticos e
apostam numa idia de auto-aplicabilidade dos direitos, de maneira a restringir a
efetivao destes ao mbito dos tribunais e ao exerccio do voto.
Tratando-se de um conceito em permanente construo histrica, para que
a cidadania possua uma conotao democrtica, emancipatria e realmente
igualitria, faz-se necessrio compreend-la numa perspectiva multidimensional,
sendo fundamental, para tanto, um resgate da sua concepo ativa, a qual capaz
de fortalecer o sentido poltico dos direitos de cidadania (vertente passiva) e
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viabilizar a sua ampla efetivao.


Tendo em vista tais fatores, minha hiptese a seguinte: a trajetria da
cidadania especialmente a cidadania social na Amrica Latina apresenta
importantes contribuies para reflexo no mbito da teoria poltica, a partir das
reconfiguraes da questo social e das novas demandas poltico-culturais
identificadas na regio. Estas podem servir de ferramenta para uma nova
compreenso expansiva da cidadania, pois denotam a constituio de novos
sujeitos polticos e sociais, a construo de identidades coletivas e a expresso de
articulaes diferenciais entre economia e poltica, e estado, sociedade e cidados.
Em uma perspectiva que transcenda os limites da abordagem estritamente
jurdica, verifica-se que os direitos e seus contedos sofrem constantes
modificaes histricas, diretamente relacionadas tanto ao conceito de cidadania,
quanto s compreenses acerca das suas fundamentao, funes e abrangncia.
Assim, indispensvel ter em conta a associao existente entre a formao do
estado nao, a expanso do capitalismo, o reconhecimento dos direitos humanos
e a gnese e o desenvolvimento da cidadania moderna.
A partir das relaes entre o pano de fundo da formao da cidadania
moderna (transformaes sociais, polticas e econmicas) e de um mapeamento
do panorama terico contemporneo deste conceito, os objetivos gerais da
dissertao consistem em identificar as ligaes recprocas desses elementos e
17

compreender os significados dos dficits de efetivao da cidadania social, tendo


como contraponto a trajetria da Amrica Latina.
Com base nesses elementos, o trabalho tem como objetivos especficos:
(i) problematizar a cidadania social e suscitar questes sobre a natureza, os
fundamentos e a titularidade dos direitos sociais de cidadania, bem como a
identidade dos sujeitos responsveis pela sua efetivao; (ii) identificar as relaes
entre a cidadania social e as polticas sociais; (iii) sistematizar as formulaes
mais relevantes na teoria poltica contempornea sobre cidadania e, mais
especificamente, cidadania social; (iv) delinear a trajetria da cidadania na
Amrica Latina e suas peculiaridades quanto cidadania social, considerando os
aspectos comuns entre as heterogneas experincias dos distintos pases da
regio3; e (v) vislumbrar as possibilidades e os limites da cidadania social, dentro
de uma concepo de cidadania democrtica e expansiva, levando em conta o
processo poltico atualmente em curso na Amrica Latina, por tratar-se de um
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contexto especfico de graves desigualdades sociais e excluso da cidadania.


A temtica da cidadania transpassa diversas perspectivas, dentre elas a
jurdica, a poltica, a sociolgica e a filosfica. Neste trabalho, por meio de um
estudo interdisciplinar que envolve a teoria poltica e a teoria social, e tem como
parmetro a dimenso histrica, ser utilizada uma abordagem analtica do perfil
da cidadania social e das polticas sociais.
O estudo foi realizado mediante pesquisa preponderantemente
bibliogrfica. Como fontes secundrias foram utilizados textos constitucionais e
legais, bem como documentos oficiais e dados estatsticos recentes sobre os
ndices de desigualdades, pobreza e desemprego na Amrica Latina, elaborados
por governos e institutos de pesquisas.
O trabalho est dividido em trs captulos, sempre encerrados com a
apresentao de concluses parciais sobre os temas desenvolvidos.
No captulo 2, em linhas gerais, sero apresentadas as principais noes
sobre o conceito de cidadania, com uma exposio e anlise sobre o seu
desenvolvimento na modernidade, no plano scio-poltico, com nfase na
cidadania social. Como fio condutor desse breve histrico figuram as

3
Esta mesma compreenso e abordagem do recorte Amrica Latina adotada em
DOMINGUES, Jos Maurcio; MANEIRO, Maria. Introduo. In: Id. (Orgs.). Amrica Latina
hoje: conceitos e interpretaes. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2006, pp. 07/18.
18

transformaes do capitalismo e o desenvolvimento de mudanas sociais, aliados


formao da cidadania moderna na experincia europia, considerando a
conexo entre alguns conceitos-chave como estado nao, democracia e direitos
de cidadania. Com base nesse mapeamento, podero ser adequadamente
compreendidos os elementos determinantes para o desenvolvimento da
configurao passiva da cidadania contemporaneamente preponderante em
termos tericos e polticos , quais sejam, as relaes entre poltica e economia,
esfera pblica e mbito privado, estado e cidados, e estado e sociedade.
No captulo 3, a anlise da cidadania e da cidadania social ser
desenvolvida no plano terico, tendo como ponto de partida a obra de Thomas H.
Marshall. A partir da concepo cannica de cidadania formulada pelo socilogo
ingls, ser apresentada uma reviso de literatura com um elenco de formulaes
recentes sobre a reconfigurao do conceito de cidadania. Delimitando a
abordagem cidadania social, sero expostos os debates na teoria poltica
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contempornea, bem como suas diversas vertentes tericas e seus principais


autores, argumentos e crticas sem pretenso de aprofundamento quanto a seus
aspectos alheios temtica aqui explorada. Ao identificar as principais
formulaes contemporneas sobre a cidadania social, buscarei traar um
panorama geral, bem como suscitar e pensar questionamentos atinentes
cidadania social. Em meio a tais controvrsias, os direitos sociais sero
problematizados, sistematizando-se suas potencialidades e seus entraves no
quadrante terico e poltico hodierno.
J no captulo 4, sero brevemente apresentadas as principais noes
sobre a formao e a trajetria da cidadania no contexto histrico, poltico e social
da Amrica Latina. Com base nas caractersticas e peculiaridades da cidadania
social, esta ser correlacionada a seu principal instrumento de efetivao, as
polticas sociais, e seus usos polticos ao longo do sculo XX. A partir do
delineamento dos principais traos da atual conjuntura poltica e social da
Amrica Latina, esta ser contraposta respectiva normatividade jurdica afeta
aos direitos sociais de cidadania. Desta maneira, buscarei delinear a configurao
atual da cidadania social e as caractersticas do modelo de polticas sociais
implementado nesse contexto com o advento das ondas neoliberais, expondo as
suas conseqncias prticas no plano poltico e social, e avaliar as perspectivas de
efetivao da cidadania tendo em vista uma noo de cidadania ampliada.
19

No encerramento do trabalho, sero apresentadas concluses alinhavando


as questes em aberto, os problemas a serem pensados no futuro e as projees
sobre o tema estudado.
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2
Mudanas sociais e transformaes no capitalismo: o pano
de fundo para uma problematizao da cidadania social
contempornea

2.1
Algumas noes introdutrias sobre cidadania

A cidadania consiste em um dos principais temas da teoria poltica.


Tradicionalmente denota a vinculao dos indivduos comunidade poltica,
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motivo pelo qual tambm objeto de interesse em diversos ramos do


conhecimento, tais como a histria, a filosofia, a sociologia e o direito.
Historicamente, possui dois marcos fundamentais antigidade e
modernidade , que informaram todo o seu desenvolvimento e delinearam as suas
duas noes fundamentais: a de cidadania ativa e a de cidadania passiva.
De acordo com Gianfranco Poggi, ao longo do tempo, elas vieram a se
materializar em dez aspectos no seu relacionamento com o estado, sendo os
cidados considerados enquanto tais sempre que identificados como: sujeitos;
pagadores de tributos; soldados; detentores de direitos; constituintes; soberanos;
(co)nacionais; indivduos privados; participantes polticos ou como partisans; e
iguais1.
Como explicita Michael Walzer, desde seus primrdios na Antigidade
Clssica, o conceito de cidadania identificado por duas grandes matrizes: a
greco-romana e a romana-imperial, que, respectivamente, correspondem s
concepes ativa e passiva da cidadania2.

1
POGGI, Gianfranco. Citizens and the state: retrospect and prospect. In: SKINNER, Quentin;
STRTH, Bo. (Eds.). States and Citizens: History, Theory, Prospects. Cambridge: Cambridge
Univ. Press, 2003, pp. 39/44.
2
Cf. WALZER, Michael. El concepto de ciudadana en una sociedad que cambia: comunidad,
ciudadana, y efectividad de los derechos. In: Id., Guerra, poltica y moral. Barcelona: Paids,
2001, pp. 153/166; e REIS, Elisa Pereira. Sobre a cidadania. In: Processos e escolhas: estudos
de sociologia poltica, Rio de Janeiro, Contra Capa Livraria, 1998, p. 29.
21

Na Grcia antiga, a cidade-estado era considerada uma comunidade


poltica e moral, composta por indivduos que, em sua dimenso pblica,
constituam uma identidade coletiva e assumiam a forma de um corpo poltico3;
da a viso de Aristteles da comunidade como organismo vivo. No contexto dos
helnicos, a populao (formada apenas por homens adultos, livres e militares) era
tida como responsvel pela existncia da cidade, concebida como construto
histrico, e dirigia seus rumos com base nas deliberaes produzidas em praa
pblica (assemblias), no exerccio da democracia direta, e em condies de
igualdade entre os indivduos reconhecidos como cidados4.
Nesse contexto, tinha-se um enorme desprezo pelas atividades no
polticas, especialmente o trabalho, considerado indigno e, portanto, conferido
somente aos escravos sujeitos sequer reconhecidos como seres humanos5. Os
cidados, por sua vez, dedicavam tempo integral polis e sua participao na
Agora, consubstanciando a figura aristotlica do zoon politikon (animal poltico)6.
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Apesar de j apresentar em seu bojo elementos como liberdade e igualdade


para poucos, verdade , a cidadania grega, como bem salienta Hannah Arendt,
era formada em meio s relaes entre pblico e privado7. Assim, os cidados
consistiam na minoria dos indivduos habitantes das cidades, posto que tal
condio possua carter censitrio e era reconhecida, restritamente, aos que
reunissem condies de garantir sua subsistncia sem trabalhar.
Na Roma antiga, a cidadania tambm era compreendida em sentido ativo,
como envolvimento direto e participao efetiva dos indivduos no autogoverno
(administrao) da cidade. Da a etimologia da expresso cidadania apontar para o
termo latino civitas8. Tal como entre os helnicos, a cidadania romana era

3
BRETT, Annabel. S. The development of the idea of citizens rights. In: SKINNER, Quentin;
STRTH, Bo. (Eds.). op. cit., p. 105.
4
POGGI, Gianfranco. op. cit., p. 42.
5
ARENDT, Hannah. A condio humana. 10 ed. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2005, p.
93.
6
WALZER, Michael. op. cit., pp. 153/166.
7
Segundo Arendt, (...) a propriedade e a riqueza, so historicamente de maior relevncia para a
esfera pblica que qualquer outra questo ou preocupao privada, e desempenharam, (...), mais
ou menos o mesmo papel como principal condio para a admisso do indivduo esfera pblica
e plena cidadania. (...) A pobreza fora o homem livre a agir como escravo. A riqueza privada,
portanto, tornou-se condio para admisso vida pblica no pelo fato do seu dono estar
empenhado em acumul-la, mas, ao contrrio, porque garantia com razovel certeza que ele no
teria que prover para si mesmo os meios do uso e do consumo, e estava livre para a atividade
poltica. (...) Esta condio para a admisso esfera pblica ainda prevalecia no incio da Idade
Mdia. ARENDT, Hannah. A condio humana, op. cit., pp. 71 e 74.
8
WALZER, Michael. op. cit., pp. 153/159.
22

atribuda apenas a um grupo seleto de indivduos (patrcios e clientes) e pautada


por uma clivagem entre liberdade e escravido, porm com um novo norte: a idia
de dependncia.
Por meio do ius gentium, o direito romano considerava como cidado
quem no estivesse sujeito dominao de outrem e fosse capaz de subsistir e
atuar politicamente de forma autnoma, sem depender de ningum9. Ao invs de
direitos, como veio a ocorrer no perodo moderno, o cidado romano era dotado
de virtudes cvicas10, tidas como marco da passagem do homem natural,
meramente preocupado com o mbito privado da vida (famlia, comrcio etc.),
para o envolvimento nos assuntos comuns dos indivduos, tpicos da cidade.
Na sua fase imperial (sculo III a.C. / 476 d.C.), Roma teve uma enorme
expanso territorial dos seus domnios, tendo a sua soberania atingido, inclusive, o
oriente. A anexao de novas regies se tornou uma constante, de modo que os
povos conquistados tornavam-se parte da populao do Imprio e deviam se
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submeter ao seu modelo de estratificao social. Assim, tornou-se necessria a


concesso da cidadania romana a indivduos de outras procedncias, porm de
forma diferente do que ocorrera no perodo republicano.
Como se tratava de aglutinar populaes heterogneas, sem origens
comuns e desprovidas de condies para participar de atividades polticas, adotou-
se uma nova compreenso da cidadania, marcada pela impessoalidade elemento
caracterstico da cidadania moderna. Ento, a cidadania romana imperial assumiu
uma forma passiva, na qual os cidados possuam identidade comum ao serem
dotados de ttulos e direitos, que lhes eram garantidos pelas leis e os
desobrigavam de participar da elaborao destas11.
Cerca de dez sculos depois, a concepo ativa da cidadania voltou a ser
adotada com o resgate de humanismo cvico. Com o Renascimento, destacando-se
o pensamento de Maquiavel, promoveu-se um resgate da figura clssica do
cidado romano, como uma forte associao entre virtude e liberdade, em termos
de autonomia e autogoverno12.

9
SKINNER, Quentin. States and the freedom of citizens. In: Id & STRTH, Bo. (Eds.), op. cit.,
p. 13.
10
BRETT, Annabel. S. The development of the idea of citizens rights. In: SKINNER, Quentin;
STRTH, Bo. (Eds.) , op. cit., p. 99.
11
WALZER, Michael. op. cit., p. 159.
12
Idem, Ibidem, pp. 106/107.
23

Aps percorrer esses perodos histricos13 dotada de uma certa hegemonia,


a vertente da cidadania como participao poltica passou a ter um papel
secundrio j no perodo feudal e, decisivamente, com o advento da modernidade.
Para se explicar essa transio, no mbito da filosofia, costuma-se relacionar a
cidadania no menos polissmica noo de liberdade poltica e suas principais
concepes tericas.
Caracterizada por Isiah Berlin14 como liberdade negativa e por Benjamin
Constant15 como liberdade dos modernos, essa nova abordagem foi cunhada
pela linhagem terica do liberalismo, que tem como precursor Thomas Hobbes e
abarca desde John Locke a Jeremy Bentham, John Stuart Mill e o prprio
Benjamin Constant16. A fim de exaltar a autodeterminao individual, essa
vertente preconiza a liberdade como ausncia de interferncia e/ou coero na
esfera privada e no mais a liberdade como independncia. Com a centralidade
do racionalismo, ganha proeminncia o ideal de cada pessoa ter a capacidade de
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livre escolha sobre os seus rumos, sem impedimentos pela comunidade poltica,
esta concedida pela figura do estado mnimo17.
Nessa concepo, como salienta Skinner, a liberdade individual tem a sua
manifestao mais genuna no estado civil hobbesiano. Neste, os indivduos
abrem mo de uma parcela das suas liberdades em troca de segurana, cabendo ao
estado interferir geralmente por meio de leis na esfera particular, e exercer seu
poder de coero, unicamente para proteger a propriedade privada e a integridade
fsica dos cidados18.
De outra banda, materializadas historicamente pela Commonwealth inglesa
(1688) e pelo jacobisnismo francs (1793), e abordadas teoricamente por
pensadores como Jean-Jacques Rousseau e Karl Marx, as chamadas liberdade
positiva ou liberdade dos antigos representaram uma nova retomada, na contra-
corrente da modernidade, da idia de cidadania ativa. Revigorada, esta foi atrelada

13
Para uma abordagem detalhada desses perodos, confira-se os artigos publicados em: PINSKY,
Jayme; PINSKY, Carla Bassanezi. (Orgs.). Histria da cidadania. So Paulo: Contexto, 2003.
14
BERLIN, Isaiah. Two concepts of liberty. In: Four essays on liberty. Oxford: Oxford Univ.
Press, 1969.
15
CONSTANT, Benjamin. La libert degli antichi, paragonata a quella dei moderni. Trad. di
Giovanni Paoletti. Torino: Einaudi, 2001.
16
SKINNER, Quentin. States and the freedom of citizens. op. cit., pp. 15/21.
17
PETTIT, Philip. Republicanismo: una teora sobre la libertad y el gobierno. Barcelona: Paids,
1999, pp. 35/40.
18
SKINNER, Quentin. States and the freedom of citizens. op. cit., pp. 15 e 16/19.
24

a uma idia de justia distributiva e preconizou o pertencimento dos indivduos a


uma comunidade democraticamente autogovernada, bem como o autodomnio dos
cidados e a participao poltica direta nos assuntos da coletividade.
Apesar das suas peculiaridades, Rousseau e Marx compartilham certas
premissas fundamentais para a atualizao da noo de cidadania ativa19.
Primeiramente, ao contrrio dos liberais, entendem que o individualismo puro no
existe antropologicamente e que o homem naturalmente um ser social,
constitudo no meio em que nasce e (con)vive com seus semelhantes. A
propriedade considerada como a origem das desigualdades entre os homens e a
fonte da desagregao social. J a liberdade e a igualdade so compreendidas em
sentido material, ligadas sua efetiva implementao no campo social. Portanto,
tais pensadores no aceitavam a figura moderna da democracia representativa,
argumentando que o poder poltico no pode ser delegado pelo povo e conferido a
uma elite, e defendiam a democracia direta, na qual se produzia, no sentido
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rousseauniano, a vontade geral.


No campo da sociologia, evidenciado na modernidade, verifica-se uma
anlise da cidadania correspondente aos perfis de sociedade assumidos nesse
paradigma. Norteada pelas noes de evoluo, transformao e mudana social, a
dimenso sociolgica da cidadania identifica esse conceito, sucessivamente, com
a sociedade de mercado, a sociedade do trabalho e a sociedade ps-industrial,
conferindo ele diferentes conotaes de acordo com cada um desses panoramas.
A noo mais difundida dessa compreenso sociolgica a apresentada por
Thomas H. Marshall, que concebe a cidadania moderna como um processo
evolutivo e aponta a cidadania democrtica como composta pelas cidadanias civil,
poltica e social, revelando uma conjugao entre as desigualdades do mercado e a
igualdade jurdica20.
Por fim, na seara do direito, a cidadania unicamente compreendida por
meio de uma viso mitigada da idia de status, que corresponde titularidade, por
parte dos indivduos, de direitos e obrigaes formalmente institudos por
declaraes de direitos e/ou textos constitucionais/legais. Conforme preconizado

19
ROUSSEAU, Jean-Jacques. Do contrato social. So Paulo: Ed. Martin Claret, 2004; Idem,
Discurso sobre a origem e os fundamentos da desigualdade entre os homens. So Paulo: Ed.
Marin Claret, 2005; e MARX, Karl. Manuscritos econmico-filosficos. Trad. Alex Marins. So
Paulo: Martin Claret, 2004.
20
MARSHALL, T. H. Cidadania, Classe Social e Status. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1967.
25

pela dogmtica jurdica, influenciada pelo pensamento kantiano, reconhece-se


como cidado todo indivduo apto ao exerccio de direitos polticos ao menos o
de votar , promove-se a igualdade de todos perante a lei (isonomia formal) e
garante-se uma pretensa universalidade do alcance dos direitos em regimes de
sufrgio universal21.
Na doutrina contempornea do direito, principalmente no contexto
brasileiro, tem-se entendido que somente uma abordagem jurdica pura quando
muito aliada a uma reflexo pela filosofia do direito capaz de compreender e
equacionar a questo da cidadania na chamada era dos direitos22. Assim,
relegam-se a um segundo plano, ou mesmo desconsideram-se, as dimenses
poltica, sociolgica e histrica da cidadania, em razo da sua alegada
insuficincia para o enfrentamento da temtica diante de um novo contexto, no
qual reconhece-se formalmente todas as categorias de direitos e exige-se uma
aposta plena na sua efetivao por meio dos tribunais23.
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Tendo em vista esse amplo leque de possibilidades na abordagem da


cidadania, enveredarei nesta dissertao pela vertente da teoria poltica, utilizando
tambm enfoques da teoria social, de maneira a reavivar o sentido poltico dos

21
muito comum entre os juristas a identificao do termo cidadania com a prtica poltica e os
direitos de votar e ser votado, ficando os direitos civis, sociais e de nacionalidade para o campo
dos direitos humanos. Nesse sentido, o legislador brasileiro define como cidado somente a pessoa
dotada de direitos polticos, os quais so tidos como pressuposto para o reconhecimento de direitos
civis e/ou sociais perante o Poder Judicirio, p. ex., nos casos de ao popular. Tido como
regulamentar ao artigo 5, LXXIII, da Constituio Federal de 1988 qualquer cidado parte
legtima para propor ao popular (...) , o artigo 1, 3 da Lei n. 4.717/65 prev que A prova
da cidadania, para ingresso em juzo, ser feita com o ttulo eleitoral, ou com documento que a
ele corresponda. Essa tambm a perspectiva adotada pela doutrina jurdica, aqui representada
por Lus Roberto Barroso, que, invertendo gnero e espcie, assim se manifesta: Os direitos de
participao poltica, ou apenas direitos polticos, abrangem o direito de nacionalidade e o
direito de cidadania. (...) Pelo segundo, se reconhece ao indivduo, qualificado por certos
requisitos, a capacidade eleitoral (...) e a capacidade eletiva (...). (grifos meus) Cf. BARROSO,
Lus Roberto. O direito constitucional e a efetividade de suas normas: limites e possibilidades da
Constituio brasileira. 7 ed., Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p. 100.
22
Correntemente utilizada por juristas, essa expresso foi extrada do famoso livro de Bobbio, de
mesmo ttulo: BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. 2 ed. So Paulo: Ed. Campus, 1992.
23
TORRES, Ricardo Lobo. A cidadania multidimensional na era dos direitos. In: Id. (Org.).
Teoria dos direitos fundamentais. Rio de Janeiro: Renovar, 1999, pp. 244, 248/251 e 251 e ss. A
ttulo exemplificativo, vale destacar a produo terica de Ingo Wolfgang Sarlet. Considerado um
dos principais constitucionalistas brasileiros da atualidade, o autor gacho se notabiliza pelos seus
estudos referenciais na dogmtica dos direitos fundamentais, em especial dos direitos sociais. Sem
embargo, tanto em seus artigos como em seu principal livro, o autor desenvolve uma considervel
digresso histrica sobre a origem dos direitos liberais clssicos enquanto direitos naturais, mas
no faz qualquer meno aos acontecimentos histricos e tradio das lutas socialistas e
operrias que condicionaram o surgimento e impulsionaram o reconhecimento dos direitos sociais,
limitando-se a indicar o Estado Social, assim pressupondo (erroneamente) a sua existncia no
Brasil. SARLET, Ingo W. A eficcia dos direitos fundamentais. 4 ed. Porto Alegre: Livraria do
Advogado, 2004, pp. 42/52 e 277/280.
26

direitos sociais de cidadania24. Como marco terico referencial para a


compreenso contempornea da cidadania, adotarei uma noo ampliada da
cidadania democrtica, tal como a pugnada por Jos Mara Gmez, que define ser
a cidadania:

simultaneamente individual e social, passiva como condio legal de


proteo de direitos igualdade e diferena e ativa como prtica desejante
participativa e deliberativa nas decises comuns , cujo exerccio abrange
espaos locais, nacionais, transnacionais e global, de modo tal que assegure aos
cidados a condio de membro pleno das comunidades polticas s quais
pertencem (sejam elas infra-estatais, estatais ou supra-estatais.25 (grifos meus)

Considerando o minimalismo da viso estritamente jurdica da cidadania e


o fato de que os direitos no so auto-realizveis, utilizarei o desenvolvimento do
capitalismo como chave de anlise para compreender o pano de fundo subjacente
aos direitos de cidadania, mais especificamente os sociais. Desta maneira, sero
problematizados os desafios tericos dos direitos sociais e perquiridos os limites
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da viabilidade poltica da sua efetivao num sentido democrtico ampliado.

2.2
O advento da modernidade e a formao da cidadania moderna

Pode-se resumir o paradigma moderno atravs das suas trs perspectivas: a


ontolgica (todo ser determinado), a antropolgica (o homem um ser racional)
e a epistemolgica (o nico conhecimento vlido o racional)26. Nesse sentido,
passa-se a conceber que o ser deve estar em permanente construo, que o
homem capaz de dirigir os rumos da sua vida de acordo com a sua racionalidade
(antropocentrismo) e que o sujeito encontra-se separado do objeto de
investigao.

24
TELLES, Vera da Silva. Direitos sociais: afinal do que se trata? Belo Horizonte: Ed. UFMG,
1999, p. 177.
25
GMEZ, Jos Maria. Direitos Humanos, Desenvolvimento e Democracia na Amrica Latina.
In: Revista Praia Vermelha, Rio de Janeiro: UFRJ, n. 11, 2005, p. 02.
26
Nesse sentido, h uma ciso entre diversos elementos, dando-se prevalncia ao segundo de cada
uma das trs dicotomias que resumem a Modernidade, quais sejam: natureza/cultura, corpo/psique
e objeto/sujeito. Cf. PLASTINO, Carlos Alberto. Sentido e complexidade. In: Id. & BEZERRA
JNIOR, Benlton. (Orgs.). Corpo, afeto e linguagem: a questo do sentido hoje. Rio de Janeiro:
Ed. Contra-capa, 2001.
27

Deste modo, o paradigma moderno refutou a tradio imposta durante


sculos pela Igreja Catlica, inteiramente calcada no teocentrismo, e formulou
novas concepes acerca de trs objetos de pensamento: o ser (ontologia), o
homem (antropologia) e o conhecimento (epistemologia). Especialmente no que
tange a formas de encarar a vida e a morte, a modos de organizao social, bem
como de produo e propagao do conhecimento, verifica-se uma transformao
em relao s perspectivas do homem europeu a partir da revoluo cientfica do
sculo XVI, com base no florescimento das idias do renascimento e do
humanismo.
Tendo em vista os elementos legitimadores do imaginrio moderno
(monotesmo, estado e verdade), a teoria poltica formulada nesse novo paradigma
caracteriza-se por ser secularizada e racional, podendo-se afirmar que consiste
tanto numa teoria racional do estado quanto numa teoria do estado racional. A
partir desse ponto de vista, desenvolveu-se paulatinamente na Europa a
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substituio do modelo de produo feudal pelo capitalista e, conseqentemente,


do estado feudal pelo estado nacional. Tal mudana envolveu uma srie de
elementos que somente foram viabilizados no cenrio tpico da modernidade, e.g.,
a substituio de regimes monrquicos por republicanos e a progressiva laicizao
do estado e do poder poltico27.
O estado feudal, no qual restavam assentados o absolutismo monrquico e
toda a estrutura do Antigo Regime, tinha por base um sistema peculiar de
produo de valor, marcado por relaes de dominao senhorial fundadas em
hierarquia pessoal28. Assim, tinha-se um sistema patrimonialista, calcado nas
relaes de vassalagem e na submisso do processo produtivo aos interesses
exclusivos do clero e da nobreza. Tal modelo preconizava a transformao da
natureza pelo homem unicamente com vistas satisfao dos poderes
consolidados, e marginalizava as prticas mercatrias da burguesia em ascenso.
A prpria organizao geogrfica dos feudos retratava esse quadro poltico-

27
TILLY, Charles. Coero, capital e estados europeus: 990-1992. So Paulo: EdUSP, 1996, p.
54. Ainda de acordo com o autor, os estados europeus seguiram trajetrias to diversas mas
acabaram convergindo no estado nacional. Idem, Ibidem, p. 55.
28
BENDIX, Reinhard. Construo Nacional e Cidadania: estudos de nossa ordem social em
mudana. So Paulo: EdUSP, 1996, pp. 69/83, esp. p. 73.
28

econmico, pois eles se agrupavam em grandes extenses de terra, de maneira a


deixar os burgos situados externamente s suas cercanias29.
Com o objetivo de se preservar a ordem social ento vigente, atravs da
administrao da pobreza e da eliminao da vadiagem, foram editadas na
Inglaterra, em 1601 e 1603, duas leis conhecidas como Poor Laws30. Numa tnica
de alternncia entre auxlio e represso, as Poor Laws estabeleciam um controle
sobre a movimentao territorial dos trabalhadores, de maneira que no pudessem
se organizar e reunir condies para a subverso do status quo.
Basicamente, essas leis previam um sistema de regulamentao de
salrios, de abrangncia nacional e administrao local, que atribua s parquias
(mbito privado) a responsabilidade pelo custeio e fornecimento de trabalho,
alimentao e moradia aos pobres. Assim, tal como identifica Marshall, as
comunidades locais podem ser consideradas como a fonte original dos direitos
sociais, porm ressaltando-se a separao entre estes e o status de cidadania31.
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Afinal, as medidas sociais eram consideradas como caridade e dirigidas


somente aos no-cidados pobres, mulheres, crianas, idosos, loucos etc. , o
que demonstra o germe da associao liberal entre desemprego e livre arbtrio.
As prticas mercantilistas envolvendo o manejo de capital remontam a
tempos antigos e a uma postura que, por visar ao lucro e usura, foi tida como
contrria aos valores cristos, e historicamente condenada pela Igreja Catlica,
que, inclusive, defendeu a criminalizao do mercantilismo32. No obstante o
elemento capital j existisse e fosse utilizado em posio marginal pelos
comerciantes durante sculos, jamais ocupara posio central no processo de
produo. Isso somente veio a ocorrer com o advento do sistema capitalista,
impulsionado pela intensificao das rotas de comrcio e pelo crescimento de
grandes cidades nas regies dos burgos fenmeno este viabilizado pelo
simultneo e progressivo enfraquecimento poltico do clero e da nobreza, e
fortalecimento da burguesia33.

29
Nesse sentido, HFERT, Almut. States, cities, and citizens in the later Middle Ages. In:
SKINNER, Quentin; STRTH, Bo. (Eds.), op. cit., pp. 66.
30
POLANYI, Karl. A grande transformao: as origens da nossa poca. 2 ed. Trad. Fanny
Wrobel. Rio de Janeiro: Ed. Campus, 2000, pp. 109/127.
31
MARSHALL, T. H. Cidadania, Classe Social e Status. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1967,
pp. 70/73.
32
Cf. TIGAR, Michael E.; LEVY, Madeleine R. O direito e a ascenso do capitalismo. Trad. Ruy
Jungman. Rio de Janeiro: Zahar Ed., 1978, p. 19.
33
TILLY, Charles. op. cit., pp. 64/65.
29

Uma nova ordem social e outras instituies polticas foram formuladas.


Principalmente no campo social, inmeros foram os desdobramentos desses fatos
histricos, os quais refletem a consolidao do poder poltico de uma nova classe
frente da comunidade poltica34.
No pice desse processo de construo de um novo instrumental poltico-
social surgiu o movimento do Constitucionalismo Moderno35, que buscava impor
limites atuao do estado, condicionando-o aos limites estabelecidos pelo
direito. Assim, o estado passou a exercer um papel ativo e passivo na elaborao
das normas de regramento social, pois se tornou sujeito a elas tal como os
indivduos a ele submetidos. Tal fenmeno ficou caracterizado com a estipulao
de um rol positivado de garantias fundamentais dos cidados, que figurava como
uma zona intransponvel pelo estado na sua atuao.
As constituies comearam a garantir um elevado grau de autonomia aos
indivduos perante o estado, cabendo a este abster-se ante uma srie de domnios,
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tais como a liberdade de religio e de imprensa, bem como limitar-se a garantir a


propriedade e a segurana dos cidados ao mesmo tempo em que prestava os
servios residuais que no interessassem iniciativa privada36. Eis a idia do
estado mnimo e absentesta, que preconizava as prticas de livre comrcio e
deixava o gerenciamento da ordem econmica a cargo da mo invisvel do
mercado, ou seja, determinava que o exerccio do poder real sobre a sociedade
deveria ficar sob o comando da iniciativa privada detentora do poder econmico
hegemnico.

2.3
A cidadania liberal e suas caractersticas como expresso de uma
nova conjuntura social

Com a formao do estado moderno, fundado e justificado no princpio da


nacionalidade, a cidadania veio a ser atribuda aos indivduos com base no
localismo territorial de um determinado estado nao, corolrio de certos

34
TIGAR, Michael E.; LEVY, Madeleine R. op. cit., p. 14.
35
MATTEUCCI, Nicola. Verbete Constitucionalismo, In: BOBBIO, Norberto et alli. Dicionrio
de Poltica.. 5 ed. Braslia: Ed. UnB, 2004, pp. 246/258.
36
Cf. LOCKE, John. Segundo tratado sobre o governo: ensaio relativo verdadeira origem,
extenso e objetivo do governo civil. So Paulo: Ed. Martin Claret, 2005, pp. 37 e ss.
30

elementos. Como adverte Eric Hobsbawm, no possvel reduzir nem mesmo a


nacionalidade a uma dimenso nica, (...)37. Assim, ao lado dos elementos
polticos e econmicos, que realmente foram decisivos para a formao dos
estados nacionais, tambm concorreram outros fatores como o idioma, a etnia, a
tradio, o territrio, a moeda, a ptria (sentimento de adeso) e a identidade
histrica e cultural, os quais compuseram o chamado proto-nacionalismo, que,
acrescido do patriotismo estatal, deu azo ao surgimento do nacionalismo
moderno38.
Alm de funcionar como elemento de legitimao para sistemas polticos
mais desenvolvidos e complexos que os da Antigidade, a cidadania era
compreendida como sinnimo de pertencimento a um determinado estado. Assim,
evidenciava uma lgica de incluso da burguesia nos campos poltico e social,
pautada pela formao das cidades e abandono do campo, e pela ascenso das
fbricas e desvalorizao da agricultura39.
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Com o surgimento do liberalismo e a sua ruptura, representada por


Michael Walzer como a arte da separao cartografia social e poltica de um
novo modelo poltico , a cidadania assume outra faceta e apresenta uma
definio mais clara. A viso orgnica e hierrquica da Idade Mdia substituda
pela figura de muros, que delimitam e protegem o exerccio das liberdades40.
Estas baseiam-se em um suporte moral (pr-poltico) e assumem a forma de
direitos naturais (e.g., liberdades religiosa, de ctedra etc.), considerados
fundamentais e universais, cujo contedo deveria ser preenchido por cada
indivduo, sem a interferncia do estado41.
Com a cidadania liberal calcada nos iderios do antropocentrismo e da
agncia humana , surge um status jurdico determinando que a condio de

37
HOBSBAWM, Eric J. Naes e nacionalismo desde 1870: programa, mito e realidade. 4 ed.
Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2004, p. 17.
38
Idem, Ibidem, pp. 63 e ss. Segundo o historiador ingls, os ltimos dois sculos da histria
humana do planeta Terra so incompreensveis sem o entendimento do termo nao e do
vocabulrio que dele deriva. Idem, Ibidem, p. 11.
39
GIDDENS, Anthony. Sociologia. 4 ed., Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 2004, pp. 35 e
ss.; e Idem. The nation state and violence. Cambridge: Polity, 1985, passim.
40
WALZER, Michael. El liberalismo y el arte de la separacin: la justicia en las instituciones.
In: Id., Guerra, poltica y moral. Barcelona: Paids, 2001.
41
Dominante no perodo do no Imprio Romano, essa concepo da liberdade como no
interferncia foi retomada, incio da modernidade, por autores como Thomas Hobbes e Jean
Bodin, que usavam o termo cidadania no sentido de um resgate da concepo negativa, passiva e
protetivo-jurdica das liberdades individuais, ou seja, em termos de segurana contra a atuao do
estado. Cf. PETTIT, Philip. Republicanismo, op. cit., pp. 35/40.
31

portador de cidadania consistia em se estar atrelado a um estado nacional e


acobertado pelo manto de proteo da lei e dos direitos. Destarte, passavam os
indivduos (nem todos, vale recordar) de sditos a cidados42, e tinham protegidos
seus assuntos mais privados (propriedade, riqueza, segurana, intimidade...) pelos
denominados direitos civis.
Erigindo-se o contratualismo e o jusnaturalismo como modelos filosficos
predominantes, passou-se a conferir um tratamento central aos direitos naturais
especialmente a propriedade privada, a autonomia de vontade para contratar e a
segurana pessoal. Por serem tidos como anteriores instituio da organizao
poltica, tais direitos tinham como principal tarefa limitar a ao estatal perante os
cidados, garantindo-lhes uma srie de liberdades pblicas alheias a qualquer
interveno arbitrria. Como corolrios dessa concepo foram institudos os
princpios da legalidade e da igualdade perante a lei (ou isonomia formal), que
representavam mais uma forma de resguardo contra a interferncia estatal na
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esfera individual43.
No marco dessa matriz jusnaturalista, Locke faz um uso diferente do
instrumental estado de natureza/estado civil/contrato social em relao a
Hobbes. Enquanto este busca legitimar/justificar o poder do estado, aquele
objetiva limit-lo segundo a lgica do primado do privado sobre o pblico. De
acordo com a sua concepo individualista/atomista do ser humano, Hobbes
constri a idia de que no estado de natureza s haveria indivduos isolados, os
quais somente entrariam em contato uns com os outros para guerrear, proteger-se
contra agresses despropositadas e, finalmente, para a elaborao do contrato
social44; Locke, por sua vez, entende que inicialmente os indivduos esto
separados e no criam conflitos entre si, mas depois se unem para formar a
sociedade civil e, por fim, a sociedade poltica45.
Em O Leviat, Hobbes assevera que a propriedade s surge com o advento
do estado civil, pois no estado de natureza no haveria qualquer regramento para
disciplinar as relaes entre os indivduos46. J para Locke: O maior e principal

42
BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. 2 ed. So Paulo: Ed. Campus, 1992, pp. 15 e ss.
43
HELD, David. Models of Democracy. 2nd ed. California: Stanford Univ. Press, 1996, pp. 78/82.
44
HOBBES, Thomas. Leviat: ou matria, forma e poder de um Estado Eclesistico e Civil. So
Paulo: Ed. Martin Claret, 2004, pp. 95/100.
45
LOCKE, John. Segundo tratado sobre o governo..., op. cit., pp. 32/33.
46
Segundo Hobbes, Toda propriedade privada da terra deriva, originariamente da distribuio
arbitrria pelo soberano. HOBBES, Thomas, op. cit., p. 183.
32

objetivo, portanto, dos homens se reunirem em comunidades, aceitando um


governo comum, a preservao da propriedade47. Destarte, na formulao
lockeana, a propriedade um direito natural e inalienvel48, servindo de
fundamento para a criao do governo civil e para a atribuio de cidadania e
direitos polticos a certos indivduos.
Analisando as categorias de direitos na teoria de Locke, verifica-se uma
separao entre os homens que tm e os que no tm propriedade, de modo que
somente so dotados de cidadania os proprietrios de meios de produo49.
Aparentemente parece ser difcil conciliar a idia de governo da maioria
com a concepo individualista/atomista de Locke, especialmente sendo o direito
de propriedade requisito para aquisio de direitos polticos. No entanto, isso foi
possvel atravs da equiparao entre o consentimento coletivo e o individual, ou
seja, como os direitos polticos eram restritos a uma pequena elite, os governantes
sempre acabavam por representar os seus prprios interesses em nome dos seus
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representados (eles mesmos).


Assim, Locke concebeu a propriedade privada como direito puramente
natural e, portanto, passvel apenas de reconhecimento (carter declarativo) por
parte do soberano50.
Constituiu-se, desse modo, a primeira verso dos direitos de cidadania na
modernidade, a dos direitos individuais ou de ndole negativa. Como se entendia
o estado a partir de uma concepo limitada e restrita garantia da propriedade e
da segurana individual, no lhe cabia implementar qualquer prestao material,
mas to somente se abster de intervir na esfera particular e fiscalizar as condutas
das pessoas para que fossem assegurados e promovidos os valores acima
indicados51.

47
LOCKE, John. op. cit., 124, p. 92. Locke formula uma teoria da propriedade ao longo das suas
obras Ensaio sobre a tolerncia, Epstola sobre a tolerncia, Ensaio sobre a inteligncia humana
e Segundo Tratado, mais detidamente nesta ltima, especialmente em seu captulo V. Ao se
analisar a teoria da propriedade em Locke, h de se considerar sempre que o seu discurso ( meu
nosso) reproduziu a sua realidade (burguesia ascendente) e o seu contexto cultural. Portanto,
entendo que no se pode considerar as suas afirmaes como vlidas para a natureza humana em
abstrato, mas sim perante homens histrica e culturalmente produzidos.
48
Para Hobbes, apenas o direito vida era inalienvel, enquanto que para Locke o eram os direitos
vida, liberdade (como forma de vida) e propriedade.
49
Eis uma ubiqidade na teoria da cidadania de Locke, segundo a qual a individualidade de uns
negava as de outros (os no proprietrios). Assim, para ele, o importante o ter e no o ser.
50
BOBBIO, Norberto. Locke e o direito natural. 2 ed. Braslia: Editora UnB, 1997, p. 192.
51
BENDIX, Reinhard. Construo Nacional e Cidadania..., op. cit., pp. 109 e ss. Em suma, Paulo
Bonavides delineia tais direitos como direitos de liberdade que tm por titular o indivduo, so
33

Evidenciados pelo advento das revolues estadunidense e francesa do


sculo XVIII, tais direitos se relacionam ao modelo de estado liberal.
Caracterizado por Habermas como paradigma do direito formal burgus, esse
modelo representa uma concepo de justia pautada pela igualdade e pela
distribuio de direitos com vistas unicamente garantia da autonomia privada
(direitos civis e polticos) e no intromisso do estado no funcionamento do
mercado atravs de uma estruturao jurdica formalista, na qual o direito
privado prevalece sobre o direito pblico52.
Quanto ao elenco dos pressupostos do modelo de direito privado liberal,
precisa a sntese de Vctor Abramovich e Christian Courtis: (i) construo de
sujeitos de direito individuais; (ii) equivalncia dos sujeitos de direito, expressada
atravs de noes como a igualdade formal perante a lei e a igualdade das partes
contratantes; (iii) consagrao do princpio da autonomia da vontade; e (iv)
limitao das funes do estado criao de regras gerais e abstratas e criao
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de bens jurdicos individuais53.


Em suma, so as seguintes as caractersticas da cidadania liberal:
passividade, formalidade, institucionalidade, carter restritivo, igualdade
normativa, nacionalidade e territorialidade. Para viabilizar um sistema que as
organizasse, promoveu-se nos textos constitucionais e declaraes de direitos uma
clara separao entre os direitos do homem, tidos como universais e inerentes
figura do homem abstrato, e os direitos do cidado, de titularidade
condicionada ao pertencimento a um determinado estado.
A Constituio francesa de 1791 apresentou uma distino entre cidados
ativos e passivos54, cabendo a estes apenas o gozo de direitos civis
simbolizados pelo direito propriedade e, portanto, na prtica, exercidos apenas
pelos indivduos detentores dos meios de produo. J queles, que compunham

oponveis ao Estado, traduzem-se como faculdades ou atributos da pessoa e ostentam uma


subjetividade que seu trao mais caracterstico; enfim, so os direitos de resistncia ou de
oposio perante o Estado BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 14 ed. So
Paulo: Malheiros Editores, 2004, p. 517.
52
HABERMAS, Jrgen. Direito e Democracia: entre facticidade e validade. Vol. II. Trad. de
Flvio Beno Siebeneichler. 2 ed. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003, p. 138.
53
ABRAMOVICH, Vctor; COURTIS, Christian. Los derechos sociales como derechos exigibles.
2 ed. Madrid: Trotta, 2004, pp. 50/51.
54
SINGER, Paul. Direitos sociais: a cidadania para todos. In: PINSKY, Jayme; PINSKY, Carla
Bassanezi. (Orgs.). Histria da cidadania. So Paulo: Contexto, 2003, pp. 214/215; e
DOMINGUES, Jos Maurcio. Cidadania, direitos e modernidade. In: SOUZA, Jess. (Org.).
Democracia hoje. Novos desafios para a teoria democrtica contempornea. Braslia: Ed. UnB,
2001, p. 217.
34

um crculo seleto, eram reconhecidos direitos polticos de eleger os governantes e


candidatar-se em pleitos eleitorais, assegurando a sua hegemonia no controle do
Estado. Mesmo incorporando a avanada proposta de Thomas Paine de previso
de um direito subsistncia55, aplicvel aos trabalhadores e no trabalhadores, e
financiado pelo errio pblico, o texto de 1791 no foi efetivado na prtica, para a
maioria da populao, em razo da lgica excludente do discurso liberal dos
direitos humanos.
Diante desse quadro, a postura de Karl Marx (e outros como Ferdinand
Lassalle56) era extremamente crtica perante os direitos do homem e sua
natureza individual e privada, entendendo-os como direitos classistas e egostas
que expressavam privilgios da classe burguesa e prerrogativas dos proprietrios.
Em seu texto de juventude A questo judaica57, Marx denunciou a discrepncia
entre os direitos humanos e os direitos dos cidados como uma discriminao
classista e legalizada entre a burguesia e o proletariado em formao, pois o
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sufrgio era atribudo somente aos proprietrios, com base em critrios


censitrios, excluindo-se a maior parte da populao do acesso ao exerccio do
poder poltico58.
Com esse discurso, Marx no visava a negar a validade dos direitos civis
e/ou propor a supresso da dimenso privada das pessoas, mas sim criticar a
cidadania civil pelo seu carter restrito quanto abrangncia de sujeitos e
insuficiente para a promoo da cidadania plena, por ele denominada de
emancipao humana59. Assim, para a meta histrica de superao do
capitalismo, Marx estabeleceu como pauta um necessrio processo de ampliao

55
Constituio francesa de 1791, art. 21: Os socorros pblicos so uma dvida sagrada. A
sociedade deve subsistncia aos cidados desafortunados, seja conseguindo-lhes trabalho, seja
garantindo os meios de existncia para aqueles que no tm condies de trabalhar. SINGER,
Paul. Direitos sociais: a cidadania para todos, op. cit., p. 217. Precursor da renda cidad, em
pleno sculo XVIII, Thomas Paine defendia, ainda, a redistribuio da renda atravs de um
imposto progressivo sobre a propriedade da terra. Cf. PAINE, Thomas. Rights of man.
Harmondsworth: Penguin Books, 1984.
56
Cf. OESTREICH, Gerhard. Storia dei diritti umani e delle libert fondamentali. 2 ed. Bari:
Laterza, 2002, p. 128.
57
MARX, Karl. A questo judaica. In: Manuscritos econmico-filosficos. So Paulo: Martin
Claret, 2004, pp. 13/44.
58
Diversas crticas foram formuladas s idias de Marx a respeito dos direitos humanos sejam as
desenvolvidas por ele em A questo judaica, sejam, principalmente, as retomadas por autores do
marxismo. Para tanto, confira-se: LEFFORT, Claude. A inveno democrtica. Os limites da
dominao totalitria. 2 ed., So Paulo: Ed. Brasiliense: 1987; e BUEY, Francisco Fernndez.
Marx (sem ismos). Rio de Janeiro: Ed. UFRJ, 2004, pp. 75/98, esp. 80/81.
59
COUTINHO, Carlos Nelson. Notas sobre cidadania e modernidade. In: Id., A contra corrente.
So Paulo: Cortez, 2000, pp. 57/58.
35

da cidadania, com a expanso dos direitos civis inclusive com uma re-
significao da propriedade dos meios de produo em termos coletivos e
verdadeiramente universais , a adoo do sufrgio universal e a incorporao das
demandas dos trabalhadores no espao poltico em termos de direitos (direitos
sociais). Essa foi a tnica que veio a ser reivindicada (porm nem sempre seguida
risca) a partir da segunda metade do sculo XIX e durante o sculo XX, pelos
movimentos populares e de trabalhadores, fossem estes ligados ou no ao projeto
de implementao do comunismo.

2.4
A ampliao da cidadania liberal e o advento da cidadania social
como reflexos da grande transformao social
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Em sua obra magistral, Karl Polanyi realiza uma anlise detalhada das
transformaes econmicas do sculo XIX e apresenta uma interpretao singular,
dissonante das economicistas (ultraliberal e marxista), acerca dos desdobramentos
no processo social da passagem de um sistema econmico para outro60.
Desvinculado de qualquer determinismo econmico e baseado na idia de
primazia da sociedade, o autor resgata o processo histrico e social da Revoluo
Industrial, e utiliza como chave de anlise uma dialtica do duplo movimento, de
retrao e liberao, da sociedade nesse perodo.
Polanyi contrape os processos histricos de ascenso e declnio da
sociedade de mercado, visando a esclarecer os motivos do seu esgotamento e da
queda de toda uma civilizao construda sobre ela , bem como da sua superao
por um novo modelo de sociedade o da sociedade ps-industrial que veio a
vigorar no sculo XX.
Na sntese de Gmez, a tnica desse duplo movimento orientada por:

uma primeira fase de libertao das foras do mercado de todo controle social, o
que, de maneira acelerada, erode a coeso social, destri os velhos laos de
comunidade e acirra a luta de classes; e uma segunda, na qual a sociedade, aos

60
POLANYI, Karl. A grande transformao: as origens da nossa poca, op. cit.
36

poucos e por intermdio da poltica, tenta atenuar os efeitos diruptivos do


mercado e introduzir na economia um certo tipo de controle social.61

Primeiramente, Polanyi explica como o mercado e o livre cambismo foram


elevados a entidades inquestionveis, e desvenda os mitos das suas alegadas
espontaneidade e auto-regulao. Como sustenta, com o objetivo de separ-lo da
sociedade, o mercado e sua lgica de funcionamento foram planejados,
estruturados e protegidos no mbito do estado, com base nas articulaes feitas,
pela haute finance, entre as searas poltica e econmica-financeira do poder.
Alis, segundo o autor, juntamente com o sistema de equilbrio do poder, o padro
internacional do ouro e o mercado auto-regulvel, o estado liberal consistiu em
uma das quatro instituies que embasaram o pacifismo pragmtico da
civilizao do sculo XIX62.
Em uma outra etapa, Polanyi descreve o processo de mudana social que
caracterizou o abandono da utopia do livre mercado e o descobrimento da
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sociedade como renascimento da liberdade poltica. Neste cenrio de busca pela


retomada da coeso social estilhaada pelo liberalismo econmico , a
sociedade se robusteceu e passou a empreender esforos para a disciplina da
economia, pela via do processo poltico, com um redirecionamento para as
necessidades humanas e sociais63. Deste modo, com a sua resistncia economia
de mercado, a sociedade voltou a ganhar fora para garantir a sua primazia no
processo de organizao poltica.
Como resultado da plenitude do sistema da economia de mercado e de
diversos fatores polticos, a civilizao do sculo XIX ruiu64 e abriu espao
para a grande transformao estrutural da sociedade, que teve como legado os
desafios da industrializao e da fragmentao social.
Em meio a esse processo, verifica-se a emerso da questo social, que
possibilitou futuramente a conscientizao dos movimentos populares e dos
trabalhadores durante o sculo XIX, para a busca da sua libertao de um sistema

61
GMEZ, Jos Maria. Poltica e democracia em tempos de globalizao. Petrpolis: Vozes,
2000, p. 24.
62
POLANYI, Karl. op. cit., pp. 17 e ss.
63
Sobre o tema das necessidades humanas e sociais, veja-se: PEREIRA, Potyara A. P.
Necessidades humanas: subsdios crtica dos mnimos sociais. 3 ed. So Paulo: Cortez, 2006; e
GUSTIN, Miracy B. S. Das necessidades humanas aos direitos: ensaio de sociologia e filosofia
do direito. Belo Horizonte: Del Rey, 1999.
64
Idem, Ibidem, p. 17.
37

de organizao social que lhes negava a condio de cidados e, ainda, de sujeitos


humanos.
Esse novo paradigma compreendido como o advento da sociedade do
trabalho65, no qual as categorias fabricao e trabalho assumem uma
centralidade determinista nos processos de socializao dos indivduos, eis que
considerada como norte para a formao das pessoas dentro do contexto coletivo,
na condio de homo faber66. Segundo tal cosmoviso, todos interagem entre si,
tendo como referencial as suas posies em relao deteno e o manejo dos
meios de produo, bem como s suas capacidades para acumular capital pela
venda da fora de trabalho. Conseqentemente, novos sujeitos passaram a ganhar
destaque na cena poltica e importantes conquistas foram incorporadas como
resultado das suas reivindicaes.
Na perspectiva do marxismo, compreende-se que as demandas polticas e
sociais, ento apresentadas pelos no-cidados, foram pleiteadas num compasso
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de idas e vindas67, extrinsecamente lgica da democracia liberal, que buscava


sempre se re-organizar para absorv-las e compatibiliz-las, quando no
conseguia rejeit-las. Domenico Losurdo argumenta que esse panorama implicou
em uma progressiva ampliao dos direitos de cidadania, via extenso do
sufrgio, caracterizada como um movimento de alternncia na luta de classes
entre emancipao e des-emancipao, no sentido de que a cada conquista das
lutas libertadoras contra o capital, surgia um contra-golpe conservador68.
Exemplo elucidativo desse compasso dado pela intercalao, na
Inglaterra, entre o reforo da lgica das Poor Laws e a elaborao e
implementao das chamadas Leis Fabris (Factory Acts)69.

65
CASTEL, Robert. As metamorfoses da questo social: uma crnica do salrio. Trad. Iraci
Poleti. 5 ed. Petrpolis: Ed. Vozes, 2005.
66
ARENDT, Hannah. A condio humana, op. cit., pp. 166 e ss.
67
SINGER, Paul. Direitos sociais: a cidadania para todos, op. cit., p. 226. Nesse artigo, Singer
desenvolve uma longa e detalhada exposio sobre o processo histrico dos direitos sociais no
contexto europeu (com meno ao brasileiro), somente comparvel ao feito por Karl Polanyi, em
seu clssico A grande transformao (op. cit.).
68
LOSURDO, Domenico. Democracia ou bonapartismo: triunfo e decadncia do sufrgio
universal. Rio de Janeiro: Ed. UFRJ / Ed. UNESP, 2004.
69
No captulo 8, do livro 1, de O Capital, intitulado A jornada de trabalho, Marx demonstra a
contraposio entre, por um lado, a avidez da burguesia pela super-explorao da jornada de
trabalho, e, por outro, a luta dos trabalhadores pela crescente proteo dos seus direitos em leis
fabris, na Inglaterra e em outros pases. MARX, Karl. O Capital. Crtica da Economia Poltica.
livro I, volume 1 (o processo de produo do capital). Trad. Reginaldo SantAnna. 24 ed., Rio de
Janeiro: Civilizao Brasileira, 2006.
38

Em 1795, buscou-se salvar as Poor Laws inglesas com a criao do sistema


de Speenhamland, que prestava assistncia aos pobres mediante a concesso de
um salrio mnimo e um salrio famlia, acrescidos de oportunidades de trabalho.
J em 1834, elaborou-se o Poor Law Amendement Act, que promoveu a
criminalizao da mendicncia e intensificou a utilizao das Workhouses, as
quais recebiam, em regime de trabalhos forados, os incapazes de labutar e prover
o prprio sustento70.
Por outro lado, apesar das suas falhas, as Leis Fabris foram os primeiros
direitos sociais legalmente conquistados na era do capitalismo industrial71, e
apresentaram uma importante novidade para a trajetria histrica da cidadania:
pela primeira vez, atribuiu-se uma dimenso coletiva aos direitos de cidadania,
que ento passaram a ter uma vertente de titularidade transindividual. Nesse
sentido, os direitos sociais catalisaram as demandas dos trabalhadores e serviram
de ensejo para a aglutinao desses novos sujeitos polticos na luta por seus
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interesses, especialmente para a reverso das condies rduas de trabalho a que


estavam submetidos: longas jornadas dirias, atividades insalubres e/ou
arriscadas, baixa remunerao, escassez de tempo para repouso, explorao de
trabalho infantil etc.
Ao estipularem direitos tpicos dos trabalhadores, as Leis Fabris
promoveram a liberdade de trabalhar e consistiram em restries ao direito de
propriedade e liberdade de contratar, at ento absolutos, almejavando conter
enormes ondas de desemprego. Seus resultados foram positivos para os
trabalhadores e proporcionaram a conquista do sufrgio universal em diversos
pases europeus destacando-se a Revoluo de 1848, de carter proletrio, na
Frana , fortalecendo o poder dos trabalhadores e acirrando a luta de classes,
com uma novidade: o estado passou a ser visto como agente da classe
trabalhadora.
Nesse movimento pendular, de re-organizao do trabalho e de
reivindicao de direitos sociais, destacam-se como suas principais vias as
experincias do sindicalismo e do cooperativismo operrio, ambas introduzidas
pela primeira vez na Inglaterra e depois difundidas por diversos pases.

70
POLANYI, Karl. A grande transformao: as origens da nossa poca, op. cit., pp. 99/108.
71
SINGER, Paul. Direitos sociais: a cidadania para todos, op. cit., p. 222. As principais Leis
Fabris da Inglaterra foram editadas em 1802, 1819, 1833, 1842, 1844, 1847 e 1874.
39

Como j demonstrado, o incio do sculo XIX envolveu uma srie de


medidas destinadas ao controle da pobreza e disciplina das condies de super-
explorao do trabalho. Neste contexto, promoveu-se uma forte represso
organizao dos trabalhadores, cujas associaes foram postas na ilegalidade
pelos Combination Acts. Tais leis impuseram limites ao sindical e puniram
severamente os trabalhadores que se envolvessem em atividades de protestos
contra seus empregadores, os quais invariavelmente contragolpeavam os
movimentos trabalhistas por meio de lockouts. Somente com a ampliao das Leis
Fabris, na segunda metade do sculo XIX, os sindicatos foram legalmente
reconhecidos e ficaram assentados os direitos de livre associao e de greve, que
tambm consistiram em novas mitigaes liberdade de contratar dos
empregadores.
Preconizado por Robert Owen, o cooperativismo operrio alcanou
resultados significantes na promoo de um modelo de economia solidria72, que
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representava grande parte das aspiraes dos movimentos socialistas no sculo


XIX, entre as quais, a socializao da propriedade dos meios de produo, o
controle das fbricas pelos trabalhadores e a distribuio eqitativa dos lucros73.
Segundo Paul Singer, o cooperativismo owenista Eliminou o trabalho infantil e
providenciou escolas para os filhos dos trabalhadores, moradias decentes para as
famlias dos mesmos e lhes ofereceu condies vida e de trabalho
incomparavelmente melhores que as que prevaleciam ento na Inglaterra74.
Minado por interferncias do mercado nos pontos vulnerveis do seu
funcionamento circulao de mercadorias, negociaes com empresas
capitalistas, gerenciamento da repartio de lucros etc. , esse modelo de aldeias
cooperativas foi paulatinamente abandonado e s voltou a ser implementado
recentemente, em especial nos pases subdesenvolvidos, no final do sculo XX.
Situao diferente ocorreu na Alemanha. Objetivando reforar seu poder
no segundo Reich alemo, Otto von Bismarck implementou, a partir de 1883, uma
srie de medidas para a formao de um grande sistema de redes de seguridade
72
Sobre o tema, veja-se: SINGER, Paul. Introduo economia solidria. 1 reimp. So Paulo:
Fundao Perseu Abramo, 2004; e PINTO, Joo Roberto Lopes. Economia solidria: de volta
arte da associao. Porto Alegre: Ed. UFRGS, 2006.
73
Outro acontecimento marcante na histria dos direitos sociais foi a Comuna de Paris (1871), que
promoveu o direito ao trabalho com a reabertura de fbricas em crise, ou falidas, e a entrega destas
aos trabalhadores, que passaram a implementar regimes de autogesto do trabalho e de
socializao dos lucros.
74
SINGER, Paul. Direitos sociais: a cidadania para todos, op. cit., p. 221.
40

social, de carter compulsrio para os trabalhadores75. Por meio de polticas


sociais inclusivas, o chanceler de ferro almejava controlar as classes
trabalhadoras e, desarticulando-as, refrear os impulsos do movimento socialista,
que ameaava seu governo. Para tanto, criou a Caixa Imperial (1881),
administrada e mantida pelo estado, e instituiu uma srie de benefcios como
aposentadoria e seguros relativos sade, acidentes de trabalho etc. , atrelando-
os seletivamente condio de trabalhador (formalizada por contrato) e a
contribuies pecunirias prvias. Conseqentemente, ficou excluda grande parte
da sociedade, ento desempregada, cresceu a fora dos movimentos populares e,
pelo menos at a queda de Bismarck, em 1890, tal sistema de seguridade no
conseguiu desmobilizar os movimentos socialistas.
Na virada do ltimo quarto do sculo XIX para o sculo XX, perodo
representado por Eric Hobsbawm como a era dos imprios76, vivia-se um
momento de reorganizao do capitalismo sem limites, evidenciado pelos
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resultados do imperialismo europeu e pela crise do sistema de economia de


mercado. Simultaneamente, como demonstram as experincias histricas de dois
pases centrais do capitalismo mundial, no cenrio externo, as potncias ocidentais
expandiam amplamente seus domnios e, no contexto nacional, a questo social
assumia cada vez mais relevncia.
Nesse sentido, na Gr-Bretanha, foram aprovados o Coal Mines Act
(1908), que estabelecia jornada mxima de oito horas dirias para mineiros de
carvo, o Trade Board Act (1909), que institua um salrio mnimo, e uma lei de
1911, que criou o sistema obrigatrio de seguro contra enfermidade e
desemprego. J na Alemanha, foi elaborada uma lei sobre merendas escolares
(1906), outra que garantia emprego para estudantes (1908), e um Cdigo de
Seguros Sociais (1911).
De acordo com dados estatsticos e indicadores econmicos apresentados
por Paul Singer, esse quadro de Gr-Bretanha e Alemanha indica um amplo
crescimento dos gastos pblicos com o social, tnica de diversos outros pases
industrializados, da vspera (1913) da Primeira Guerra crise de 1929. Na
avaliao do autor, isso representou um extraordinrio impulso luta por

75
REGONINI, Gloria. Estado do bem-estar. In: BOBBIO, Norberto et alli. Dicionrio de
Poltica. 5 ed. Braslia: Ed. UnB, 2004, p. 416.
76
HOBSBAWM, Eric. A era dos imprios (1875-1914). 8 ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2003.
41

direitos sociais pelos trabalhadores, e teve como fator determinante a Primeira


Guerra Mundial (1914-1918), cujos preparativos e desdobramentos demandaram
uma espcie de investimento no social77. Mediante promessas de compensaes
scio-econmicas pelos infortnios gerados pela pobreza e pela prpria guerra,
almejava-se persuadir os trabalhadores a integrarem os exrcitos nacionais e
partirem para o combate.
Em meio ao encerramento da primeira guerra e meses aps a proclamao
da Constituio mexicana de outubro de 1917, num cenrio de revoltas populares
ainda mais acentuadas contrrias ao regime do feudalismo czarista , eclodiu na
Rssia a Revoluo Bolchevique, dando azo elaborao, em 1918, da primeira
Constituio da URSS e da Declarao dos Direitos do Povo Trabalhador e
Explorado. Esse contexto transformador deu impulso a um processo de
generalizao da cidadania e dos direitos sociais, assumindo os direitos dos
trabalhadores papel central na nova ordem socialista, baseada nos pilares da
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justia social, da economia planificada e do governo corporificado pela ditadura


do proletariado.
Mltiplos efeitos irradiaram-se pelo mundo a partir da Constituio
mexicana e da incipiente experincia sovitica, nos termos de um
constitucionalismo social e de uma poltica que apregoava a centralidade dos
direitos sociais. Em pouco tempo, j em 1919, a comunidade internacional
institua a Organizao Internacional do Trabalho (OIT) e assistia o incio do
longo processo de proliferao e circulao de um novo modelo de direitos,
assentado no mais numa cosmoviso atomista, mas numa concepo social e
solidarista das relaes humanas, que, em certos casos, inclusive chegou a romper
com o regime capitalista.
Em meio a essa jornada, o movimento socialista se fragmentou e passou a
contar com duas correntes: a dos socialistas revolucionrios e a dos socialistas
reformistas. Os primeiros idealizavam o socialismo como transio que
ocorreria pela ao poltica direta para o comunismo, e tinham como
caracterstica marcante a sua postura anticapitalista e antitradicionalista; por outro
lado, os segundos admitiam uma composio com o capitalismo e acreditavam
que, no interesse da classe operria, poderiam obter a conquista do poder poltico

77
SINGER, Paul. Direitos sociais: a cidadania para todos, op. cit., p. 238.
42

por meio da ao institucional, atravs do sufrgio (eleies democrticas), para


ento poderem promover as reformas sociais e econmicas necessrias para uma
atenuao das desigualdades sociais78.
Principalmente aps 1917, com o fortalecimento do socialismo sovitico,
ocorreu uma ruptura definitiva entre essas duas correntes socialistas e o elemento
transformador do socialismo revolucionrio veio tona, procurando reorganizar a
sociedade atravs: (i) da supresso das diferenas de classe; (ii) da remodelao
da economia para uma forma planejada; (iii) da eliminao da propriedade privada
dos meios de produo; (iv) da promoo da justia distributiva; e (v) do alcance
da igualdade material.
Em conseqncia dessa perda de espao no cenrio poltico e das
perseguies que sofreram por parte do regime sovitico, os socialistas
reformistas buscaram autonomia atravs da sua reorganizao na forma de
partidos de social democracia, os quais passaram a defender a bandeira de uma
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alternativa ao liberalismo e ao socialismo real79. Nesse sentido, privilegiou-se a


soberania popular em detrimento da soberania de mercado, conjugando a
preservao das liberdades individuais com a fortificao do estado, de maneira
que este assumisse as funes de gestor da economia (economia planejada) e de
prestador de assistncia social (direitos sociais).
Outro resultado direto da Primeira Guerra foi o reconhecimento, pela
Constituio de Weimar80 promulgada em 31 de julho de 1919 , de uma
centralidade da dignidade humana no ordenamento poltico-jurdico. No esprito
dessa inovadora Constituio foi dada grande nfase na previso de metas
voltadas para a implementao de polticas sociais (destacando-se as relativas
busca pelo pleno emprego e universalizao da educao pblica). Em meio
aos conflitos travados entre os adeptos do reformismo da social democracia e os
do socialismo sovitico, firmava-se um compromisso poltico nos termos de uma

78
Entendendo que seria melhor estabelecer um pacto com os capitalistas do que cair nas incertezas
dos rumos da revoluo, os social-democratas acreditavam que tambm seria do interesse dos
trabalhadores a obteno de lucro por parte do capitalista, pois assim seriam gerados mais
investimentos e mais trabalho para as classes proletrias.
79
Sobre a formao da social democracia e dos seus partidos polticos, confira-se PRZEWORSKI,
Adam. Capitalismo e Social Democracia. So Paulo: Ed. Cia. das Letras, 1989; e REGONINI,
Glria. Estado do bem-estar, op. cit., pp. 416/419.
80
Sobre os debates envolvendo a Constituio de Weimar, confira-se: BERCOVICI, Gilberto.
Constituio e estado de exceo permanente: a atualidade de Weimar. Rio de Janeiro: Ed.
Azougue, 2004.
43

democracia social, que conjugava formalmente os tradicionais direitos


fundamentais de liberdade (individuais) com novos direitos de cunho social.
Apesar de possuir uma estrutura equilibrada, que balanceava um suntuoso
rol de direitos e deveres fundamentais clssicos com uma organizao estatal de
perfil intervencionista visando promoo de polticas sociais , a Constituio
de Weimar vigorou por pouco tempo. No obstante, ela foi de extrema relevncia
e consistiu em referncia para o desenvolvimento das instituies democrticas e
do tratamento constitucional dado aos direitos de cidadania, especialmente os
sociais.
Como resultado do crescimento das lutas operrias e da sua influncia
determinante no cenrio poltico europeu do transcurso do sculo XIX para o XX,
tanto os direitos humanos como a cidadania passaram a assumir novos perfis, de
maneira a se tornarem consentneos com uma nova organizao social e com a
incorporao das demandas apresentadas por novos sujeitos81.
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Como resposta crise gerada pela quebra da bolsa de Nova Iorque, em


1929, teve incio nos EUA, atravs do New Deal, uma implementao intensa das
polticas do keynesianismo, adotando-se uma estratgia de interveno direta do
estado nos mbitos econmico e social inclusive na esfera das relaes privadas,
at ento intocveis , com o fulcro da busca pelo pleno emprego e o bem-estar
social82. Destarte, deixava-se de lado a postura absentesta tpica do estado liberal
e passava-se a conceber o estado por um vis social, assumindo o papel de
protagonista na implementao de direitos (inclusive de ndole social) aos
cidados. Isto , figurando como ente assistencial e promotor de prestaes
positivas, visando reduo das desigualdades sociais e elevao das condies
de vida digna dos mais pobres83.

81
Cf. HOBSBAWM, Eric J. O operariado e os direitos humanos. In: Id. Mundos do
trabalho: novos estudos sobre histria operria. 4 ed. rev. So Paulo: Paz e Terra, 2005, pp. 417
e ss.; e THOMPSON, Eduard P. A formao da classe operria inglesa. Rio de Janeiro: Paz e
Terra, 1987. No dizer de Bobbio, Uma das conquistas mais clamorosas (...) dos movimentos
socialistas que se identificaram (...) com a esquerda, o reconhecimento dos direitos sociais ao
lado dos direitos de liberdade. BOBBIO, Bobbio. Direita e Esquerda: razes e significados de
uma distino poltica. 2 ed. So Paulo: Ed. Unesp, 2001, p. 125.
82
Para um breve resumo sobre as principais idias de John Maynard Keynes, confira-se: NUNES,
Antonio Jos de Avels. Neoliberalismo e direitos humanos. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, pp.
01/08. Vale ressaltar que a adoo macia das polticas keynesianas na Europa (ocidental) somente
veio a ocorrer a partir de 1945, quando do encerramento da Segunda Guerra Mundial.
83
Apesar da promulgao de algumas leis nos EUA a respeito, prevalece a interpretao de Cass
Sunstein no sentido que o sistema constitucional estadunidense incorporou os direitos sociais sem
44

Nesse sentido, durante a grande depresso, os EUA editaram, a partir do


perodo do governo de Franklin Delano Roosevelt, uma srie de atos executivos,
destacando-se os pioneiros relativos a cotas raciais84, e uma legislao de
conotao social esta representada pela Lei Wagner, que legalizou e disciplinou
os sindicatos, pela Lei de Padres Justos de Trabalho e pelas Leis do Seguro
Social, todas de 1935.
Como representao dessa fase da acumulao capitalista, evidenciou-se o
modelo do fordismo, que corporificou um capitalismo de perfil inclusivo e
expressou um compromisso de classes pautado por acordos econmicos e
polticos firmados entre os representantes do capital e do trabalho , e por
polticas sociais e distributivas85. Nesse contexto, caracterizou-se um dos
momentos de maior atenuao das desigualdades sociais j vistos na histria,
conhecido como a poca de ouro do capitalismo.
Na conjuntura europia, num cenrio de universalizao do sufrgio, as
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conquistas soviticas e a implementao dos ideais reformistas nas democracias


ocidentais (quase) sempre atreladas classe trabalhadora e contrrias s
desigualdades geradas pelo sistema capitalista hastearam a bandeira de luta pelo
reconhecimento dos direitos sociais, econmicos e culturais86, dotados de ndole
positiva (e coletiva) e voltados para a promoo da justia social.
Como assinala Robert Castel, em meio formao da chamada sociedade
salarial, deu-se o advento da cidadania social, na qual surgia a propriedade

a necessidade de uma normatividade especfica. SUNSTEIN, Cass R. The second bill of rights:
FDRs unfinished revolution and why we need it more than ever. New York: Basic Books, 2004.
84
Desenvolvi uma exposio a respeito em BELLO, Enzo. Polticas de aes afirmativas no
Brasil: uma anlise acerca da viabilidade de um sistema de cotas sociais para ingresso nas
universidades. In: Revista Direito, Estado e Sociedade. Rio de Janeiro: PUC-Rio, n. 26, jan./jul.,
2005, pp. 32/53.
85
Sobre o assunto, confira-se: COCCO, Giuseppe. Trabalho e cidadania: produo e direitos na
era da globalizao. 2 ed. So Paulo: Ed. Cortez, 2001.
86
Ficaram reconhecidos poltica e juridicamente como direitos sociais, entre outros, os direitos
trabalhistas, os direitos sindicais, o direito sade, o direito educao, o direito habitao e os
direitos previdencirios, os quais vieram a ser positivados nos principais textos constitucionais do
ocidente e, posteriormente, por diversos tratados internacionais, que os conferiram a alcunha de
direitos econmicos, sociais e culturais. Cf. ABRAMOVICH, Vctor; COURTIS, Christian. Los
derechos sociales como derechos exigibles, op. cit. Vale ressaltar que, embora tenham sido
reconhecidos inicialmente de forma implcita pela Lei Fundamental alem (1949) e explcita pela
Declarao da Filadlfia (1944) da OIT e pela Declarao Internacional dos Direitos
Econmicos, Sociais e Culturais da ONU (1966), os direitos sociais foram amplamente positivados
pelos governos populistas latino-americanos das dcadas de 1930/1950, tendo sido retomados em
grande escala somente com o processo de implementao de novas constituies de cariz social
nos pases ibricos e latino-americanos recm sados de regimes ditatoriais, nas dcadas de 1970
e 1980, e nos pases do leste europeu, a partir de 1989. Cf. COMPARATO, Fbio Konder. A
afirmao histrica..., op. cit..
45

social87 e incorporavam-se os anseios dos trabalhadores, pobres, miserveis,


enfim, de todos aqueles que tinham pouca, ou nenhuma, condio de sobreviver
dignamente e, menos ainda, de exercer a cidadania.
Smbolo maior dessa concepo, o Relatrio Beveridge, elaborado em
1942, na Inglaterra, sob a coordenao de William Beveridge, que serve como
parmetro para o modelo de estado de bem-estar moderno, que, em oposio
tradio poltica liberal, tinha como agente central justamente o estado, antes
repudiado. Avanando da viso restritiva do modelo de Bismarck para uma
concepo universalista e unificada de seguridade social e, especialmente, de
previdncia, tal documento tinha como mote uma vinculao entre os servios
sociais e a condio de cidado88.
Nesse sentido, instituiu-se um sistema (i) de natureza mista, que abrangia
tanto um vis contratual, relativo aos trabalhadores formalmente registrados,
como um flanco no contributivo, voltado para o atendimento s necessidades da
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parcela mais carente da populao89; e (ii) de carter redistributivo, pois


viabilizado por um imposto de renda progressivo e custeado pelos contribuintes
do fisco, no por verbas das pessoas diretamente beneficiadas.
Basicamente, esse modelo de estado de bem-estar britnico foi assentado
em trs premissas gerais: (i) a busca pelo pleno emprego como norte social,
concebendo-se trabalho como atividade remunerada e ligada concepo
patriarcal das famlias; (ii) a promoo da solidariedade, entendendo-se a
segurana social como elo entre o estado e a populao; e (iii) a gesto estatal de
riscos sociais, caracterizando-se o Estado Providncia como dotado de
responsabilidade e gestor de seguros relativos a riscos sociais, como desemprego,
enfermidades, acidentes etc90. Na sntese de Paul Bairoch,

A filosofia de base do Plano Beveridge era que o pleno emprego deveria ser o
objetivo do Estado e que a populao no deveria mais sofrer indigncia nem os

87
CASTEL, Robert. As metamorfoses da questo social..., op. cit., pp. 345 e ss.
88
De acordo com Paul Singer: Enquanto na Alemanha de Bismarck o Parlamento exige que as
contribuies de trabalhadores e empregadores cubram por inteiro o custo dos benefcios, a Gr-
Bretanha realmente inaugura algo que pode ser germe de uma seguridade social que tende a
equalizar todas as categorias atribuindo-lhes um denominador comum: a cidadania. SINGER,
Paul. Direitos sociais: a cidadania para todos, op. cit., p. 237.
89
Segundo Potyara A. P. Pereira, Trata-se, portanto, de um sistema unificado, universal e
garantido de proteo social pblica que, apesar de privilegiar o seguro social, possua uma
vertente no contributiva que se identificava com a assistncia social. (op. cit., p. 18).
90
GIDDENS, Anthony. Sociologia. 4 ed., Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 2004, pp.
337/338.
46

cinco gnios malignos da histria: a enfermidade, a ignorncia, a dependncia, a


decadncia e a habitao miservel. A ampliao em relao ao sistema de
Bismarck se baseava em trs novos princpios, denominados os trs U: a
universalidade (uma cobertura social que se estendia ao conjunto da populao e
no apenas aos operrios), a unicidade (quer dizer que um s servio
administraria o conjunto) e a uniformidade (quer dizer, auxlios
independentemente do nvel de renda). Alm disso, e isso muito importante, o
Estado-providncia deveria ser financiado pelo imposto, controlado pelo
Parlamento e administrado pelo Estado.91

Como conseqncia, foi elaborada na Inglaterra, a partir do governo do


partido trabalhista, uma ampla e robusta legislao social92. Por sua maior
pertinncia com o objeto desta dissertao, merece destaque o National Assistance
Act (1948), que instituiu na Inglaterra um programa de renda mnima para suprir
as necessidades ligadas subsistncia das famlias mais pobres; e unificou uma
srie de benefcios familiares antes esparsos93.
Em um contexto mais amplo, como resposta s atrocidades perpetradas e
propagadas pelo nazismo, bem como aos arcabouos poltico-jurdicos que lhes
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deram sustentao, deflagrou-se o perodo conhecido como constitucionalismo


ps-45, que representa a segunda etapa do processo de constitucionalizao dos
direitos sociais. Consentneo com a criao da ONU, tal movimento apregoava,
em tom de universalidade, valores humanistas j presentes em constituies
como a de Weimar por meio da elaborao de novos textos constitucionais, a
partir do fim das experincias nefastas de regimes totalitrios.
Como sintetiza Domenico Losurdo, demonstrando uma nova fase do
movimento de alternncia:

A Segunda Guerra Mundial termina com uma nova expanso da democracia, e


no s por causa do colapso das ditaduras fascistas: o sufrgio feminino triunfa
em pases como a Itlia e a Frana; com o desaparecimento dos traos residuais
de voto plural, afirma-se com vigor, at na Inglaterra, o sufrgio universal igual
e o princpio uma cabea, um voto; nos Estados Unidos, comeam a ser
recolocadas em discusso as discriminaes contra os negros e os brancos
pobres introduzidas pelo movimento de des-emancipao ocorrido no final do

91
BAIROCH, Paul. Victoires et debires III. Histoire economique et sociale du monde du XVI
sicle nous jours. Saint Amand: Gallimard, 1997, p. 498 Apud SINGER, Paul. Direitos sociais:
a cidadania para todos, op. cit., pp. 247/248.
92
Lei da Educao (1944), Lei dos Abonos de Famlias (1945), Lei Nacional da Sade (1946), Lei
Nacional da Segurana (1946), Lei das Cidades Novas (1946) e Lei Nacional de Assistncia
(1948).
93
VAN PARIJS, Philippe; VANDERBORGHT, Yannick. Renda bsica de cidadania:
argumentos ticos e econmicos. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira: 2006, p. 40.
47

sculo XIX; (...); em inmeros pases, os governos declaram querer buscar uma
poltica de pleno emprego e de segurana social para todos.94 (grifos meus)

Segundo pas a elaborar uma nova Constituio aps o encerramento da


segunda guerra mundial, a Alemanha corporifica o resultado imediato desse
marco em termos constitucionais. Fruto de um contexto histrico conturbado, pois
a sua elaborao foi capitaneada pelos pases aliados, quando seu territrio
ainda estava ocupado pelas tropas invasoras, em 23 de maio de 1949 foi
promulgada a nova Constituio da Alemanha (conhecida como Lei Fundamental
de Bonn). Apesar de avanada em inmeros quesitos, esse texto constitucional
no fez qualquer meno a direitos sociais, tendo optado por reconhec-los de
forma nsita em sua clusula do estado social (artigos 20.1 e 28).
Com a consagrao da primazia da dignidade da pessoa humana, a Lei
Fundamental apresenta um perfil principiolgico que lhe permite albergar um
amplo leque de direitos e garantias fundamentais. Nesse sentido, em nome da
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proteo e da promoo da dignidade humana, na Alemanha foram reconhecidos


legislativa e judicialmente direitos sade, educao, cultura, ao trabalho,
previdncia social, moradia etc., e implementadas inmeras polticas sociais
como as de busca pelo pleno emprego.
Nesse momento, o pas passava a integrar o movimento de ntida ascenso
dos partidos da social democracia ao poder institucional, iniciado a partir do norte
da Europa nos pases escandinavos e na Inglaterra95. Basicamente, pode-se
atribuir esse fenmeno considerado por Eric Hobsbawm como efeito indireto da
Revoluo Russa de 191796 a alguns fatores comuns, como o surgimento de
partidos de massa e de sindicatos fortalecidos, o advento do sufrgio universal, o
crescimento da fora da classe operria e a incluso social por meio do consumo.

94
LOSURDO, Domenico. op. cit., p. 257. Na anlise crtica de Domenico Losurdo, a trajetria da
democracia, em seu significado mais pleno, implica em sufrgio universal e direitos sociais e
econmicos, e no remete em primeiro lugar Inglaterra, que chegou com grave atraso histrico
idia de representao moderna e ao princpio uma cabea, um voto. Idem, Ibidem, p. 278.
95
ANDERSON, Perry. Introduo. In: Id. & CAMILLER, Patrick (Orgs.). Um mapa da
esquerda na Europa Ocidental. Rio de Janeiro: Editora Contraponto, 1996, pp. 09/31. Apesar das
turbulncias histricas que assolaram a social democracia nas ltimas dcadas, pode-se afirmar
que o estado de bem-estar ainda uma realidade nos pases escandinavos, havendo uma
correspondncia real entre a faticidade social e as respectivas previses constitucionais:
Constituio da Noruega (1814), reformada em 1995: arts. 105 a 107; Constituio da Dinamarca
(1953): arts. 75 e 76; Constituio da Finlndia (1999): Seo 14 (1995) e Seo 15 (1995); e Leis
Fundamentais da Sucia: The Instrument of Government (1974) Cap I, art. 2, Cap II, art. 2.
96
HOBSBAWM, Eric J. Era dos extremos: o breve sculo XX (1914-1991). 2 ed. So Paulo: Cia.
das Letras, 2003, p. 89.
48

Conseqentemente, podia-se considerar instaurado o regime poltico-econmico


capitalista da social democracia, que, representado pelo arqutipo estrutural do
estado social, ou welfare state97, e respaldado pela doutrina do keynesianismo,
tinha como metas principais a adoo de polticas de pleno emprego e a
instituio de amplos encargos sociais.
Com algum atraso, a ascenso dos partidos da social democracia no sul da
Europa somente veio a ocorrer na dcada de 197098, quando algumas
constituies na esteira da mexicana de 1917 e das alems de 1919 e 1949
consagraram a social democracia e o modelo de estado social, bem como
instituram importantes catlogos de direitos sociais: Grcia (1975): arts. 16 e 18;
Portugal (1976): arts. 2, 53 a 79; e Espanha (1978): arts. 1, 7, 10, 27, 28, 35 a 37,
41 e 42.
Nesse sentido, evidenciou-se um quadro propcio para a adoo e a
ampliao das polticas sociais em resposta s demandas da crescente populao.
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Por um lado, a social democracia perdia fora nos pases do norte da Europa em
razo da diminuio do crescimento econmico, do aumento da inflao e dos
ndices de desemprego, bem como do ganho de espao institucional por teses
conservadoras. Por outro lado, ela chegava com toda fora no sul, que,
apresentando uma industrializao incompleta e um capitalismo tardio, conseguiu
extrair resultados concretos da recepo de direitos sociais de cidadania
provenientes desses outros pases.
Em suma, tal conjuntura da sociedade salarial bem representada pela
anlise de Robert Castel acerca da vulnerabilidade das classes perigosas. Nos
termos de um paradigma securitrio, ele compreende esse modelo de sociedade
no como uma sociedade de iguais, mas como uma sociedade de semelhantes na
qual muitos podem at melhorar suas condies de vida, mas as desigualdades

97
O termo welfare state surgiu na Inglaterra, na dcada de 1940, e expressou inicialmente a verso
britnica do modelo de estado social, calcada no plano de William Beveridge. Posteriormente, a
expresso foi bastante difundida e passou a ser objeto de diversas classificaes. Para as
principais, veja-se: VIANNA, Maria Lcia Teixeira Werneck. A americanizao (perversa) da
seguridade social no Brasil: estratgias de bem-estar e polticas pblicas. 2 ed. Rio de Janeiro:
Revan / IUPERJ / UCAM, 2000, pp. 19 e ss.; e PEREIRA, Potyara A. P. Necessidades humanas:
subsdios crtica dos mnimos sociais. 3 ed. So Paulo: Cortez, 2006, p. 126.
98
ANDERSON, Perry. Introduo, op. cit., pp. 09/31.
49

permanecem , e o estado figura no como distribuidor de riquezas, mas como


redutor de riscos sociais99.

2.5
O processo de ascenso do neoliberalismo e seus impactos sobre a
cidadania

2.5.1
A crise do estado social: causas e fatores determinantes

Mesmo demonstrando estar em bonana durante as suas trs dcadas de


ouro (1940/1970) e cumprir com as suas metas de conciliao entre as demandas
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sociais e os interesses do mercado, o sistema do estado social desandou e veio a


degringolar em virtude de uma srie de fatores.
Tradicionalmente, costumam-se apresentar explicaes de ordem
econmica para justificar os reais motivos dessa derrocada. Argumenta-se que o
keynesianismo, sempre conduzido pela demanda, passou a sucumbir perante o
desejo de preponderncia da oferta e se viu diante de um cenrio de inflao,
desemprego, instabilidade econmica, problemas fiscais etc., tendo sido
fortemente solapado na dcada de 1970100.
Conseqentemente, ocorreu a quebra do equilbrio harmnico at ento
vigente entre estado e sociedade, e resultaram irreversveis a burocratizao e o
excesso de encargos sociais nas atividades prestacionais de servios sociais,
gerando-se um total emperramento da mquina estatal101.
Na sua anlise acerca de tal cenrio, Claus Offe aponta como principal
motor da desestruturao do estado social o crescimento de sentimentos

99
CASTEL, Robert. A insegurana social..., op. cit.. Sobre o tema riscos sociais e sua
problematizao no contexto social contemporneo, desenvolvi anlise em BELLO, Enzo.
Perspectivas para o Direito Penal e para um Ministrio Pblico Republicano. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2007, pp. 59/78.
100
OFFE, Claus. A democracia partidria competitiva e o Welfare State keynesiano: fatores de
estabilidade e desorganizao. In: Id. Problemas estruturais do estado capitalista. Rio de Janeiro:
Tempo Brasileiro, 1984, pp. 356/386.
101
Cf. REGONINI, Gloria. op. cit., p. 419.
50

anticoletivistas e anti-estado do bem-estar, representados pela ascenso das


classes mdias e pela dissipao das identidades polticas comunitrias102.
Aproveitando-se do clima de crises econmicas em que vigia uma lgica
de crescimento sem emprego, instabilidade poltica e insegurana social, as
classes mdias se valeram da democracia para derrubar o modelo de economia
social de mercado, ento praticado pelo Welfare State. Tendo em vista essa
derrocada, buscaram implementar uma nova ordem burguesa, pautada pela
prevalncia dos interesses individuais em detrimento das demandas por justia
distributiva103.
De outra banda, Pierre Rosanvallon oferece uma anlise peculiar do
processo de crise do Estado Providncia, a partir do contexto francs. Utilizando
uma abordagem distinta das clssicas sobre o assunto, pautadas em argumentos
econmicos e na centralidade da contenda entre socialistas e liberais acerca do
tamanho e das funes do estado, o autor trata do tema nos termos de uma crise
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poltica e scio-cultural104.
Alm da sempre alegada incapacidade do keynesianismo para superar os
picos de inflao e desemprego, Rosanvallon acrescenta duas novas facetas ao
enfraquecimento do Estado Providncia: uma poltica, caracterizada pelo
esvaecimento do princpio da isonomia enquanto norte social; e outra scio-
cultural, representada pelo advento do conceito de solidariedade automtica.
Esta ltima identifica a marca de impessoalidade tpica da modernidade
assumida pelo sistema do welfare state, cujas instncias e manifestaes
solidaristas no transpassavam os cidados (entre si) e fizeram com que estes
deixassem de ter contato com servios sociais no mbito da sociedade civil105.

102
OFFE, Claus. A democracia partidria competitiva e o Welfare State keynesiano: fatores de
estabilidade e desorganizao, op. cit., pp. 356/386.
103
OFFE, Claus. A democracia contra o Estado do bem-estar? Fundamentos estruturais das
oportunidades polticas neoconservadoras. In: Capitalismo Desorganizado: transformaes
contemporneas do trabalho e da poltica. 2 ed. So Paulo: Editora Brasiliense, 1994, pp.
314/315.
104
ROSANVALLON, Pierre. La crise de l'tat-providence. Nouvelle dition. Paris: Seuil, 1981.
105
Em seu livro sobre as crises do Estado Providncia (op. cit.), aps apresentar seu diagnstico
particular sobre o tema, Rosanvallon desenvolve uma extensa crtica ao pensamento liberal
clssico (Adam Smith, Jeremy Bentham, Edmund Burke e Guilherm Humboldt) e contemporneo
(Robert Nozick), e sugere como possibilidade de reformulao do Estado Providncia a adoo
de um novo mtodo do progresso social, por ele retomado em obra subseqente (La nouvelle
question sociale: repenser l'etat-providence. Paris: Seuil, 1995). Para outras propostas de
reformulao do estado social, veja-se: CASTEL, Robert. A insegurana social: o que ser
protegido? Petrpolis: Vozes, 2005, pp. 69/88; e VIANNA, Maria Lcia Teixeira Werneck, op.
cit., pp. 195 e ss.
51

Por seu turno, Jrgen Habermas aponta como fator determinante para a
queda do estado social a incompatibilidade do sistema de seguridade social
adotado com um modelo de sociedade tpico do liberalismo. Logo, segundo
argumenta, imprimiu-se uma lgica que denotava fortes marcas de clientelismo na
prestao de servios sociais, de paternalismo na postura do estado perante a
sociedade e, conseqentemente, de passividade dos cidados no exerccio de seus
direitos de cidadania106.
J David Harvey argumenta que, ao longo de toda a dcada de 1970, a
geopoltica mundial caracterizou-se por uma forte crise da acumulao capitalista
e avistavam-se tempos de mudanas. Com o abandono das taxas de cmbio fixas e
a adoo de taxas de cmbio flutuantes, em 1971, alterava-se o sistema econmico
mundial delineado pelos acordos de Bretton Woods. Assim, as reservas de ouro
perdiam seu papel enquanto parmetro de valorizao das moedas, e os
petrodlares passavam a ser o smbolo material do dinheiro internacional.
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Conseqentemente, criou-se um sistema monetrio desmaterializado,


que permitiu aos EUA repatriarem seus dlares antes pulverizados em
investimentos mundo afora, especialmente com o Plano Marshall na Europa.
Capitaneada pelos EUA e simbolizada pelo embargo da Organizao dos Pases
Exportadores de Petrleo (OPEP), a elevao brusca e impactante do preo do
barril de petrleo, em 1973, gerou grandes prejuzos para os pases europeus, em
termos de estagflao107 uma mistura de crescimento do desemprego em
massa com inflao a ndices exorbitantes.
Com base nessa conjuntura, aps a crise do petrleo de 1975 (auge da
recesso econmica), afirmava-se a necessidade de uma alternativa para o
esgotamento do modelo keynesiano e vivia-se um momento histrico de
bifurcao, que revelava dois caminhos provveis para a reverso de tal quadro de
estagnao. De um lado havia o da intensificao da interveno estatal na
economia; de outro, o da abertura dos mercados para uma forte liberalizao108.
Tendo optado por esta ltima, as populaes dos pases nucleares do capitalismo
106
HABERMAS, Jrgen. A crise do estado do bem-estar e o esgotamento das energias utpicas.
In: Id. Diagnsticos do tempo: seis ensaios. Rio de Janeiro: Ed. Tempo Brasileiro, 2005, pp.
19/23.
107
HARVEY, David. A brief history of neoliberalism. New York: Oxford University Press, 2005,
pp. 12/13; Idem. O novo imperialismo. So Paulo: Loyola, 2004, p. 58; e STRTH, Bo. The state
and its critics: is there a post-modern challenge?. In: Id. & SKINNER, Quentin (Eds.). States and
Citizens: History, Theory, Prospects. Cambridge: Cambridge University Press, 2003, p. 168.
108
HARVEY, David. A brief history of neoliberalism, op. cit., pp. 12/13.
52

fizeram uso das eleies democrticas para conduzir ao poder a direita


reacionria, simbolizada por Margareth Thatcher na Inglaterra (1979) e Ronald
Reagan nos EUA (1980). Com isso, abriu-se campo para a aplicao do chamado
modelo TINA there is no alternative , o qual apregoa(va) a inevitabilidade
do neoliberalismo como nico sistema poltico-econmico capaz de superar as
insatisfaes geradas pela social democracia.

2.5.2
Premissas tericas do modelo poltico-econmico neoliberal e sua
definio no contexto das globalizaes

Apesar de a sua implementao e proliferao ideolgica ter se iniciado na


dcada de 1970109, o neoliberalismo passou as trs dcadas de ouro da social
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democracia submerso em relao ao keynesianismo e restrito ao crculo


acadmico, onde ganhou espao destacadamente nas Escolas de Economia de
Chicago e Virginia (EUA). Gestado por um grupo de intelectuais conhecido como
Sociedade de Mont Pelrin110, que se reunia bienalmente nos alpes suos, o
neoliberalismo tem a sua concepo terica originria identificada na obra The
road to serfdom, de Friedrich August von Hayek, de 1944.

109
De acordo com David Harvey, as experincias precursoras de liberalizao ocorreram no Chile
e na China, respectivamente, a partir de 1973 e 1978. Com a ditadura de Augusto Pinochet, que
derrubou o governo do socialista Salvador Allende, o Chile funcionou como laboratrio de
experincias para a aplicao das teorias trazidas pelos denominados Chicago boys. Com a
desregulamentao do mercado, a privatizao de importantes setores como a seguridade social e a
abertura dos recursos naturais (exceto o cobre) para explorao por empresas internacionais, o
Chile apresentou grandes taxas de crescimento econmico e serviu de parmetro para futuras
experincias de liberalizao forada, tais como a do Iraque. Por seu turno, em momento
simultneo adoo da soluo neoliberal nos EUA e na Gr-Bretanha, a China implementou
um amplo programa de reforma econmica, que transformou o pas no mais novo player do
mercado econmico mundial e viabilizou a construo de um sistema peculiar de economia de
mercado. Capitaneado por Deng Xiaoping, esse projeto envolveu uma mistura de elementos
neoliberais com um controle autoritrio e centralizado da economia por parte do estado, tendo sido
pautado em um estmulo competio entre as empresas estatais e as novas organizaes do
mercado, assim como pela modernizao articulada entre quatro setores de base: a agricultura, a
indstria, a educao e a cincia. HARVEY, David. A brief history of neoliberalism, op. cit., pp.
07 e 120 e ss.
110
Entre os colaboradores de Hayek nessa franco-maonaria neoliberal, destacavam-se figuras
como Milton Friedman, Karl Popper, Lionel Robbins, Ludwig von Mises, Walter Eupken, Walter
Lipman, Michael Polanyi, Salvador de Madariaga, Maurice Allais, William Rampard, Wilhem
Ropke, entre outros. Cf. SADER, Emir. Balano do neoliberalismo. In: Id. (Org.). Ps-
Neoliberalismo: as polticas sociais e o Estado Democrtico. 6 ed. So Paulo: Paz e Terra, 1995,
pp. 09/10.
53

Por meio de um ataque ao modelo de estado intervencionista e aos


governos que adotaram as polticas econmicas keynesianas principalmente o
do partido trabalhista ingls , que seriam os grandes responsveis pelo
crescimento do desemprego e da inflao, Hayek desfere um duro contra-golpe ao
socialismo, inclusive reputando-o como forma de totalitarismo e comparando-o ao
nazismo, por sua suposta lgica de servido.
Defrontando-se com os problemas do sculo XX e resgatando a tradio
do liberalismo, ento em descrdito, Hayek elaborou uma obra densa e
sofisticada, embasada nos clssicos da economia oitocentista, na qual foram
atualizadas e re-apresentadas algumas premissas tericas fundamentais,
posteriormente desenvolvidas por seus seguidores.
A vertente neoliberal est fundada em uma utopia conservadora de
estruturao da sociedade como sociedade de mercado ou sociedade de aes
para o mercado, segundo a qual o mercado representa uma ordem espontnea e
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tido como insupervel enquanto mecanismo alocador de recursos.


Nesse sentido, tem-se uma cosmoviso de que a sociedade tende a se auto-
regular e a ser harmoniosa, desde que se respeitem e se promovam as liberdades
humanas compreendidas como ausentes de interveno/coero por meio da
regulao integral pelo mercado, que seria representado por uma catalaxia111. Ou
seja, trata-se de uma ordem espontnea desprovida de qualquer direcionamento
prvio ou lei diretiva.
Conseqentemente, fica deslegitimada qualquer forma de interveno do
estado na economia e no social o que caracterizaria uma lgica de servido e
dependncia dos indivduos em relao a um estado totalitrio , retornando o
monetarismo como teoria nodal da economia, orientada pela regra irrefutvel da
primazia da lex mercatoria112.
Hayek e seus seguidores evocam a histria do liberalismo para defender
seus argumentos em prol de um estado mnimo113, restrito s tarefas de proteo

111
Cf. FERRAZ, Selma Santos. Verbete Catalaxia. In: ARNAUD, Andr-Jean; JUNQUEIRA,
Eliane Botelho. (Orgs.). Dicionrio da Globalizao: Direito e Cincia Poltica, op. cit., pp.
30/32.
112
Em sntese, a lex mercatoria pode ser entendida pela seguinte definio: um conjunto de
princpios e regras costumeiras, espontaneamente referidos ou elaborados no quadro do comrcio
internacional, sem referncia a um sistema particular de lei nacional. ARNAUD, Andr-Jean;
ALMEIDA, Jos Gabriel Assis de. Verbete Lex Mercatoria. In: ARNAUD, Andr-Jean;
JUNQUEIRA, Eliane Botelho. (Orgs.). Dicionrio da Globalizao, op. cit., p. 289.
113
NOZICK, Robert. Anarquia, estado e utopia. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 1994.
54

propriedade privada e de promoo da segurana dos contratos. Por sua vez, a


justia social concebida como uma miragem segundo afirma-se a respeito da
distribuio de riquezas na sociedade, a ordem espontnea do mercado deve ser
justa ou injusta apenas nos seus meios, e no nos resultados e a existncia de
direitos sociais veementemente negada, ou ao menos bastante restringida.
Nesse sentido, instituies econmicas supranacionais como o Fundo
Monetrio Internacional (FMI) e o Banco Mundial, ambas criadas em 1944,
passaram a apregoar a substituio das polticas sociais do keynesianismo por
polticas monetaristas, impondo aos estados nacionais uma drstica reduo de
gastos com o bem-estar114. Aps uma dcada de guinada para a direita,
caracterizada pela realizao de profundas reformas poltico-jurdicas na estrutura
do estado, em 1989 o chamado Consenso de Washington (denominao do
economista John Williamson) formalizava a ascenso do neoliberalismo como
modelo hegemnico e definia claramente suas pautas para a comunidade
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internacional115.
Passaram a ser defendidas metas polticas e econmicas, nos planos
regional e global, norteadas por uma lgica de reduo do papel estatal na
economia (retorno ao modelo de estado mnimo) e representadas por tpicos
como: a privatizao de empresas estatais, a flexibilizao/supresso da legislao
trabalhista, a diminuio de benefcios previdencirios, a reduo da arrecadao
fiscal e a liberalizao do comrcio internacional. Em resumo, eis o elenco de
reformas apregoado pelo Consenso de Washington:

1) disciplina fiscal; 2) priorizao do gasto pblico em sade e educao; 3)


realizao de uma reforma tributria; 4) estabelecimento de taxas de juros
positivas; 5) apreciao e fixao do cmbio, para torn-lo competitivo; 6)
desmonte das barreiras tarifrias e pra-tarifrias, para estabelecer polticas
comerciais liberais; 7) liberalizao dos fluxos de investimento estrangeiro; 8)
privatizao das empresas pblicas; 9) ampla desregulamentao da economia; e
10) proteo propriedade privada.116

114
NEGRI, Antonio; HARDT, Michael. Multido: guerra e democracia na era do imprio. Rio de
Janeiro / So Paulo: Ed. Record, 2005, pp. 226 e ss. Veja-se, ainda, GORZ, Andr. Misrias do
presente, riqueza do possvel. So Paulo: Annablume, 2004.
115
HARVEY, David. A brief history of neoliberalism, op. cit., p. 13.
116
MARTINS, Carlos Eduardo. Consenso de Washington In: SADER, Emir; JINKINGS, Ivana.
(Coords.). Enciclopdia Contempornea da Amrica Latina e do Caribe. So Paulo: Boitempo
editorial, 2006, p. 345. Ainda sobre o tema, confira-se: ILHANA, Daniela. Verbete Consenso de
Washington e Novo Consenso. In: ARNAUD, Andr-Jean; JUNQUEIRA, Eliane Botelho.
(Orgs.). Dicionrio da Globalizao, op. cit., pp. 74/75.
55

Tendo em vista a realidade poltica das ltimas dcadas, embora seja


sustentada a possibilidade de uma terceira via117, certo que nas ltimas dcadas
ocorreu a consolidao de um sistema poltico e econmico unipolar,
caracterizado pela ordem global da democracia (neo)liberal de mercado. Assim,
principalmente nos contextos de transio para a democracia como o leste
europeu e a Amrica Latina118 , tornou-se necessrio repensar a configurao de
diversos temas como a cidadania, os direitos humanos, o papel da Constituio, o
perfil do estado, os novos sujeitos polticos e mesmo os rumos da democracia, os
quais passaram a ser debatidos com intensidade.
Considerando que a ordem econmica capitalista a base do sistema
democrtico vigente, tem-se claro que h uma prvia desigualdade de recursos no
jogo de disputas de poder poltico na arena democrtica119. Utilizando-se do seu
poderio econmico, certos grupos e partidos polticos ascenderam aos governos
nacionais e deram incio implementao de polticas de privatizao,
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desestatizao, restrio cidadania, reverso em matria de direitos humanos e


desconsiderao dos novos atores polticos120.
Dentro dessa agenda poltica formulada por organismos paraestatais e
supranacionais, e incorporada voluntariamente pelas elites terceiro-mundistas
(especialmente as latino-americanas), o papel da cidadania nas democracias
contemporneas tem sofrido atentados e retrocessos constantes. Em nome da
segurana contra a criminalidade, restringem-se os direitos individuais dos
cidados para se garantir proteo, e.g., propriedade intelectual e ao livre
funcionamento do mercado financeiro. Em prol da estabilidade governamental (ou
governabilidade) e da gil produo legislativa, limita-se o exerccio de
direitos polticos de participao democrtica nas decises pblicas. Por fim, com
o fito de se manter uma controlvel segurana nas relaes sociais, as relaes
trabalhistas e sindicais tm sido flexibilizadas. Sob a mesma gide, busca-se

117
Segundo o seu defensor, Anthony Giddens, no se trata mais de buscar uma alternativa ao
liberalismo e ao comunismo, mas sim um meio termo entre o neoliberalismo e a social-
democracia. Para tanto, defende um tipo especfico de globalizao e prope uma interao
complementar entre mercado, sociedade e Estado. Cf. GIDDENS, Anthony. A terceira via e seus
crticos. Rio de Janeiro: Editora Record, 2001.
118
Cf. PRZEWORSKY, Adam. Democracy and the Market: political and economic reforms in
Eastern Europe and Latin America. New York: Cambridge University Press, 1991, pp. 10/50.
119
Idem, Ibidem, p. 11.
120
GMEZ, Jos Mara. Direitos Humanos, desenvolvimento e Democracia na Amrica Latina.
In: Revista Praia Vermelha, Rio de Janeiro: Editora UFRJ, n. 11, 2005, p. 16.
56

relativizar garantias e direitos previdencirios, confinar direitos de greve, evitar a


prestao pblica de servios de sade e educao etc.121
Como tem sido bastante enfatizado, muito desse quadro devido ao
advento e intensificao do fenmeno das globalizaes. Ao final do sculo XX,
este se configurava de tal modo que, por meio de elementos positivos e negativos,
pde promover profundos impactos nas estruturas tradicionais da cidadania.
Ao se abordar e eventualmente adotar esse marco terico, cumpre ter
em conta uma advertncia inicial, de maneira que, ao se tratar do tema
globalizao, no se esteja necessariamente concebendo um pensamento
poltico especfico dos espectros da esquerda ou da direita, mas sim de diversos
movimentos polticos, econmicos, culturais e sociais de carter global. Estes, por
sua vez, viabilizam a existncia no apenas de um vis da globalizao
representado pelo iderio capitalista neoliberal conhecido como globalizao
hegemnica financeira122 , mas tambm de outros caracterizados pela
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denominada globalizao contra-hegemnica123, a qual envolve movimentos de


resistncia e de proposies alternativas ao modelo preponderante, tais como o
movimento altermundialista124.
Devido sua dupla face, as diversas manifestaes do fenmeno das
globalizaes tm proporcionado poltica mundial, simultaneamente, uma srie
de avanos e retrocessos125.
Pelo lado positivo, sinteticamente, podem-se destacar (i) a importncia da
difuso dos meios de comunicao e, especialmente, a criao de uma mdia
global e pretensamente universal, como meio de proteo a minorias tnicas e aos

121
Como aduz Robert Castel, a partir da dcada de 1970, promoveu-se a instaurao de uma
mobilidade generalizada das relaes de trabalho, das carreiras profissionais e das protees
ligadas ao estatuto do emprego. (...), simultaneamente, de descoletivizao, de reindividualizao
e de insegurizao. (grifos no original) CASTEL, Robert. A insegurana social..., op. cit., p. 45.
122
BERNARDES, Mrcia Nina. Verbete Globalizao. In: BARRETTO, Vicente de Paulo.
(Coord.). Dicionrio de Filosofia do Direito, op. cit., pp. 380/382.
123
GMEZ, Jos Mara. Poltica e democracia em tempos de globalizao, op. cit., pp. 43/44;
SANTOS, Boaventura de Sousa; AVRITZER, Leonardo. Para ampliar o cnone democrtico".
In: Democratizar a Democracia: Os Caminhos da Democracia Participativa. Rio de Janeiro:
Civilizao Brasileira, 2002, pp. 39/82.
124
GMEZ, Jos Maria. Direitos Humanos, Desenvolvimento e Democracia na Amrica Latina,
op. cit., p. 10; Idem. De Porto Alegre a Mumbai. El Foro Social Mundial y los retos del
movimiento altermundialista. In: CECEA, Ana Esther. (Comp.). Hegemonas y emancipaciones
en el siglo XXI. Buenos Aires: CLACSO, 2004, pp. 169/191.
125
Cf. GMEZ, Jos Mara. Poltica e democracia em tempos de globalizao, op. cit., pp. 34/44.
57

direitos humanos126; e (ii) o desenvolvimento de novas formas de organizao


poltica e eventos de agregao social como o Frum Social Mundial, que integra
o campo da chamada globalizao contra-hegemnica.
J pelo lado negativo, impende ressaltar (i) a eroso do conceito
soberania nacional, tendo em vista que, por estarem vinculados a pautas
supranacionais alheias sua capacidade de ingerncia, os estados nacionais tm
cada vez menos autonomia para decidir sobre as suas prprias polticas pblicas;
(ii) a proliferao da faceta neoliberal dos processos de globalizaes, que reduz a
existncia de preocupaes sociais no mbito do estado e enfatiza a regulao
social das relaes humanas por meio das pautas do mercado; (iii) as
conseqncias malvolas que afetam os pases pobres em decorrncia da
materializao dos riscos sociais globais, proporcionados pelas sucessivas e
descontroladas reviravoltas do mercado internacional de investimentos; e (iv) a
propagao da pobreza e da misria, em nveis inaceitveis, em prol da efetivao
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de polticas blicas e mercatrias.

2.5.3
A acumulao via espoliao e o retorno dos velhos discursos e
prticas sobre cidadania no marco neoliberal

O estgio atual da acumulao capitalista, impulsionado fortemente pelas


globalizaes e marcado por transformaes profundas no processo produtivo,
determina uma redefinio das relaes entre estado, sociedade e mercado, alm
de produzir uma nova lgica de articulaes polticas e sociais.
Desenvolvido por David Harvey a partir da noo de acumulao
primitiva do capital, formulada por Marx, o conceito de acumulao via
espoliao127 visa a explicitar o modo como se deu esse redimensionamento,

126
Exemplos emblemticos desse fator positivo consistem no fim do regime do Apartheid, na
frica do Sul, deflagrado a partir de uma srie de embargos econmicos determinados pela
Organizao das Naes Unidas (ONU); e o chamado caso Amina, em que uma nigeriana
deixou de ser punida com a pena de apedrejamento, pela prtica de adultrio, em razo dos fortes
apelos da comunidade internacional, mobilizada pela mdia e especialmente pela internet, em
defesa dos direitos humanos.
127
HARVEY, David. O novo imperialismo, op. cit., pp. 115 e ss.
58

basicamente pautado por um refortalecimento do capital tal como estivesse se


instituindo na proa do processo de organizao produtiva e social.
Com a adoo das polticas keynesianas durante o sculo XX, o
capitalismo passou a conviver com novos elementos na determinao dos rumos
da sociedade, e a ter seu papel de protagonista questionado. Alm disso, com o
desenvolvimento do modelo de economia social de mercado, no obstante os
grandes capitalistas terem suas atividades reguladas e, em determinadas situaes,
limitadas pelo estado, tambm passaram a arcar com despesas significativas
referentes ao custeio dos sistemas de seguridade social dos trabalhadores, e viram
serem reduzidas suas margens de lucros. Dentre outros, esses fatores
determinaram uma temporria retrao do poderio capitalista.
Sem embargo, com as sucessivas crises dos modelos, j instveis, da social
democracia, importantes tericos e governantes encontraram terreno frtil para re-
organizar o capitalismo por meio do sistema de economia de mercado, adaptando-
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o a uma nova realidade. Para tanto, tratou-se de impor, em escala global, a adoo
de metas desestatizantes, de maneira a retirar do mbito do estado e re-alocar no
do mercado uma srie de meios de produo, de importantes servios pblicos e,
inclusive, de bens de consumo.
Eis a representao da lgica de funcionamento da acumulao por
espoliao. Primeiramente, desvaloriza-se ao mximo o capital e os bens de
produo e consumo alheios, com a imposio de polticas monetrias deficitrias,
geradoras de fortes desvalorizaes financeiras e prejuzos comerciais. Em
seguida, realiza-se uma apropriao daqueles por um baixo custo e, finalmente,
promove-se a sua revalorizao pelo mercado, deixando mngua seus
proprietrios anteriores. Ou seja, trata-se de uma verdadeira redistribuio de
riquezas para as elites, realizada por meio de uma pilhagem externa, praticada por
governos poderosos e empresas multinacionais, e de uma privatizao interna
realizada pelas burguesias nacionais.
Resgatando a idia de imperialismo em Hannah Arendt, Harvey analisa o
contexto de ascenso do neoliberalismo numa perspectiva expansionista. Nesse
quadro, a reproduo de tal modelo mundo afora instrumentada com diversos
mecanismos coercitivos, que impem uma concepo restritiva noo de
cidadania, diminuindo seus espaos, reduzindo seus direitos e moldando-a ao
59

mercado128. Para tanto, volta-se a fundament-la numa matriz possessiva e


exacerbadamente individualista das liberdades negativas, e considera-se
argumentos econmicos tais como gastos excessivos com o social, escassez de
recursos, estabilidade da moeda etc. como primordiais em relao a polticas
democrticas. Ou seja, a economia se descola da poltica e volta a sobrep-la129.
Conseqentemente, no marco neoliberal, promove-se o retorno dos velhos
discursos e prticas sobre cidadania, realiza-se uma apropriao indevida (na
verdade, um seqestro) dos direitos humanos e a sua retrica passa a ser
pautada pela primazia da lex mercatoria. Desta maneira, os discursos
hegemnicos que permeiam a cidadania exaltam os direitos individuais
principalmente a propriedade imaterial, a liberdade de comrcio e a segurana
individual e seus mecanismos de controle, negando-se o status de cidadania aos
direitos sociais. Reduz-se, de tal modo, a implementao de polticas sociais, as
quais so tidas como assistencialistas e paternalistas, portanto despiciendas.
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Atravs da glorificao de um individualismo acentuado, inverte-se a


argumentao da cidadania social e produzem-se alguns fenmenos como: (i) a
descidadanizao: substituio da figura por excelncia do homem
democrtico (cidado) pela do homem econmico (consumidor)130; (ii) a
desumanizao (vida nua)131: o fundamento para o exerccio dos direitos
atualmente parece no ser mais o homem como um fim em si mesmo, mas a sua
funcionalidade para o sistema capitalista, devendo ser descartados os que no se
adequarem a esse mister (figura do homo sacer); e (iii) a desnacionalizao:

128
HARVEY, David. A brief history of neoliberalism, op. cit., pp. 175/181.
129
De tal modo, excluem-se do mbito das deliberaes democrticas a definio e o
questionamento de polticas econmicas (a chamada blindagem da economia) que muitas
vezes abafam quaisquer polticas sociais no minimalistas , bem como limita-se ao estado apenas
a tarefa de regular os rumos da economia.
130
Cf. STRTH, Bo. The state and its critics: is there a post-modern challenge?. In: Id. &
SKINNER, Quentin (Eds.). States and Citizens, op. cit, pp. 185; e PASSET, Ren. A Iluso
neoliberal. Rio de Janeiro: Record, 2002, passim.
131
Recorrendo ao direito romano arcaico e utilizando-se da figura do Homo Sacer que
representava os indivduos que poderiam ser executados, portanto matveis, em perodos de
exceo , Giorgio Agamben apresenta a vida nua (ou vida matvel) como conceito central da
teoria poltica no contexto social da biopoltica. A vida nua o novo sujeito poltico e social, o
novo corpo biopoltico da humanidade, e representa o fenmeno da politizao da vida, que
expressa a indissociabilidade entre corpo biolgico (bos) e corpo poltico (zo). AGAMBEN,
Giorgio. Homo sacer: o poder soberano e a vida nua. 1 reimp., Belo Horizonte: Ed. UFMG,
2004, p. 193. Nesse sentido, o autor aponta que um carter de violncia subsumido no estado e
no direito, passando-se a governar com base em mecanismos de exceo e emergncia, tais como a
suspenso de garantias e a estipulao de sujeitos de ameaa. Conseqentemente, ocorre o
fenmeno da descidadanizao, que simboliza os refugiados (de guerras ou da fome), no
cidados, ou prias.
60

destituio de identidades (individuais e coletivas) das pessoas, com destaque para


o caso dos imigrantes permanentes e ilegais, que representam as figuras dos novos
prias.
Nessas condies, as pessoas restam descaracterizadas como seres
humanos e membros de uma comunidade poltica, social e cultural, bem como
passam a ser desconsideradas enquanto sujeitos de direitos, permanecendo
socialmente invisveis e marginalizadas do processo poltico132. Em tempos de
descartabilidade da vida humana133, de seletividade de sujeitos e de exacerbao
de um individualismo egosta, realizam-se, em nome da garantia de liberdade e de
dignidade, operaes blicas genocidas, marginalizam-se imigrantes ilegais134 e
segregam-se por inanio sujeitos alheios lex mercatoria.
Como exemplo dos fenmenos citados acima, que representam um ntido e
atual retrocesso nas liberdades civis, pode-se mencionar o Direito Penal do
Inimigo (Feindstrafrecht)135, teorizado pelo penalista alemo Gnther Jakobs.
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132
Sobre a noo de invisibilidade social, veja-se HONNETH, Axel. Invisibility: on the
epistemology of 'recognition'. In: The Aristotelian Society, Supplementary Volume LXXV, 2001,
pp. 111/126.
133
Sobre o tratamento dos seres humanos como lixo humano, por uma lgica de
descartabilidade, veja-se: BAUMAN, Zygmunt. Vidas Desperdiadas. Rio de Janeiro: Jorge
Zahar, 2005.
134
Enquanto zonas centrais do capitalismo e de concentrao da maior parcela da renda mundial,
os EUA e a Europa ocidental figuram como plos atrativos de imigrantes, que, fugindo de seus
pases de origem pelos mais diversos motivos (pobreza, guerras, etc.), buscam oportunidades de
emprego e melhor qualidade de vida. A grande maioria dessas pessoas vive em situao ilegal
(sem passaporte ou visto de permanncia) e acaba por ser destituda dos direitos e garantias de
cidadania. Segundo dados divulgados pelo censo oficial do governo dos EUA, em agosto de 2006,
entre os pases de origem dos imigrantes ilegais figuram: Mxico (6.000.000), El Salvador
(470.000), Guatemala (370.000), ndia (280.000), China (230.000), Coria do Sul (210.000),
Filipinas (210.000), Honduras (180.000), Brasil (170.000) e Vietn (160.000). Ainda segundo o
censo, os imigrantes latino-americanos representam 53% dos estrangeiros residentes no pas.
(UOL NOTCIAS. Cerca de 11 milhes de imigrantes ilegais nos EUA, segundo informe oficial.
Disponvel na Internet em: www.uol.com.br/noticias, 19/08/2006; e Idem, Latinos so mais da
metade dos imigrantes nos Estados Unidos. Disponvel na Internet em: www.uol.com.br/noticias,
15/08/2006).
No contexto da Unio Europia, com a universalizao (normativa) das garantias de seguridade
social e dos sistemas pblicos de sade e educao para todos os cidados europeus, em qualquer
nao europia que venham a residir, proporcionou-se uma abertura do mercado de trabalho dos
pases centrais para os imigrantes provenientes do leste europeu. Por outro lado, em razo da sua
precariedade e do seu baixo custo, gerou-se uma enorme absoro dessa mo-de-obra, o que
conseqentemente fomentou um sentimento de nacionalismo xenfobo e de repulsa por parte
daqueles que perderam seus empregos em seus respectivos pases para seus concidados europeus.
Nesse sentido, vale mencionar a figura do encanador polons, veiculada em propagandas na
Frana durante os ltimos anos, que simboliza o retorno da xenofobia na Europa ocidental contra
trabalhadores estrangeiros do leste europeu. Cf. CASTEL, Robert. A insegurana social..., op. cit.,
p. 54.
135
JAKOBS, Gnther; CANCIO MELI, Manuel. Derecho Penal del Enemigo. Madrid: Civitas,
2003. Entre os artigos j publicados no Brasil sobre o tema, destaco GRECO, Lus. Sobre o
61

Amparada na justificativa de disciplinar juridicamente as condutas reprovveis


praticadas, sob o rtulo do terrorismo, por sujeitos tidos como adversrios da
democracia e da liberdade nos moldes preconizados pelos EUA , essa
construo terica visa a legitimar um desrespeito estatal oficializado aos direitos
humanos136.
Em meu entendimento, tal proposta revela-se totalmente incompatvel com
o iderio do estado democrtico de direito, pois compreende os indivduos
praticantes de terrorismo noo bastante polissmica e abrangente como
sujeitos no possuidores de direitos e garantias de defesa, os quais poderiam ser
submetidos a quaisquer tipos de tratamentos investigatrios, persecutrios e
condenatrios por parte do estado, inclusive em relao s pessoas que no sejam
seus nacionais.
De maneira a respaldar os abusos e atrocidades praticados nas suas prises
localizadas em Abu Ghraib no Iraque, em Bagram no Afeganisto e na Baia de
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Guantnamo em Cuba137 tnica dos dois mandatos do governo George W. Bush


, os EUA aprovaram uma srie de leis, como o Patriot Act, que restringem as
liberdades civis de meros suspeitos de envolvimento com organizaes
terroristas, inclusive vedando a utilizao de habeas corpus e autorizando a
prtica de tortura como mtodo de interrogatrio (harsh interrogation)138.
Nesse sentido, principalmente nos pases do terceiro mundo, preciso
manter toda a ateno em relao a esse Direito Penal do Inimigo, ferramenta
terica da guerra contra o terrorismo deflagrada pelos EUA. Esse modelo abre
precedentes para a criminalizao e represso violenta a organizaes polticas,
como sindicatos, partidos polticos e movimentos sociais (principalmente o MST
no Brasil, as unies indgenas e de cocaleros na Bolvia etc.), desde que
considerados contrrios ao establishment139.

chamado Direito Penal do Inimigo. In: Revista da Faculdade de Direito de Campos, ano VI, n.
07, dez., 2005.
136
Cf. GMEZ, Jos Maria. Sobre dilemas, paradoxos e perspectivas dos direitos humanos na
poltica mundial. In: Radar do Sistema Internacional, ago., 2006.
137
Nessa senda, emblemtico o documentrio A caminho de Guantnamo (The Road to
Guantanamo), exibido, mundialmente, nos cinemas no ano de 2006.
138
Cf. REUTERS. Bush signs law authorizing harsh interrogation. Disponvel na Internet em:
www.reuters.com. Acesso em 17/10/2006.
139
No mesmo sentido: GMEZ, Jos Maria. El segundo Foro Social Mundial de Porto Alegre y
los desafos del movimiento social global contrahegemnico. In: Id. (Org.). Amrica Latina y el
(des)orden neoliberal. Hegemona, contrahegemona, perspectivas. Buenos Aires: CLACSO,
2004, pp. 332 e 337.
62

Como j adiantado, as conseqncias do processo de implementao do


modelo poltico-econmico hegemnico do neoliberalismo e a configurao
minimalista assumida pelo estado nas ltimas dcadas so bastante nocivas s
conquistas democrticas representadas pelos direitos sociais de cidadania,
caracterizando um verdadeiro estado de insegurana social permanente140. Na
senda do tratamento dispensado ultimamente cidadania e aos direitos humanos,
os direitos sociais de cidadania tambm passam por um processo de grandes
retrocessos, tendo sido constantemente solapados por golpes discursivos e
pragmticos que os desqualificam enquanto tarefa a ser implementada pelo estado
e os responsabilizam por supostos entraves ao desenvolvimento141.
Assim, busca-se restringir ao mximo as polticas sociais e quando
possvel elimin-las da esfera de deveres estatais previstos no mundo jurdico.
Destarte, no fosse o fato de que tais direitos (ainda) possuem previso
expressa142, ou ao menos implcita, nos textos constitucionais das principais
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democracias ocidentais, dificilmente haveria de se encontrar justificativas


plausveis para a sua legitimao que fizessem frente ao paradigma capitalista ora
vigente. Ademais, a simples existncia de normas constitucionais que
consagrem direitos sociais de cidadania no garante a sua conseqente
implementao concreta no mundo dos fatos, pois direitos no so auto-
realizveis e demandam mobilizao poltica e social para serem
concretizados em nveis democraticamente satisfatrios.
Embora inmeras tentativas de supresso formal dos direitos sociais dos
sistemas constitucionais ocidentais tenham fracassado, a melhor forma que se
encontrou para asseverar a ideologia neoliberal foi a utilizao de prticas
polticas, econmicas e culturais (os velhos fatores reais de poder143) que

140
CASTEL, Robert. A insegurana social..., op. cit., p. 31. Sobre a questo da insegurana social,
veja-se: BAUMAN, Zygmunt. Comunidade: a busca por segurana no mundo atual. Rio de
Janeiro: Zahar Ed., 2003.
141
Tal como empregada pelos tericos e idelogos neoliberais, a noo de desenvolvimento
representa uma concepo retrgrada, pois restrita ao campo econmico e a ndices financeiros.
Atualmente, o conceito de desenvolvimento vem recebendo um tratamento mais abrangente,
notabilizado por uma preocupao com os direitos humanos e as condies reais de vida e
subsistncia dos cidados. Nesse sentido, veja-se: SEN, Amartya K. Desenvolvimento como
liberdade. 5 reimp. So Paulo: Cia das Letras, 2005.
142
Esse o caso, principalmente, da Espanha, da Itlia, de Portugal, do Brasil e da maioria dos
pases latino-americanos, destacando-se que estes ltimos promulgaram novas constituies
democrticas na dcada de 1990, com ampla influncia do constitucionalismo espanhol.
143
Cf. LASSALE, Ferdinand. A essncia da Constituio. 5 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris,
2000.
63

inviabilizam a sua efetividade. Em outras palavras, como no se conseguiu


eliminar a previso constitucional (normativa) dos direitos sociais, trata-se de
ignor-los e fazer deles letra morta144.

2.6
Concluses parciais

Diante do exposto, cumpre agora sistematizar e correlacionar as principais


linhas que nortearam a formao da cidadania e o reconhecimento dos direitos
sociais de cidadania, a fim de reunir elementos que, ao serem resgatados nos
captulos posteriores, possam contribuir para o desenvolvimento de anlise e
crtica adequadas sobre as recentes discusses tericas relativas ao tema e para a
compreenso do seu enquadramento na atual conjuntura mundial (poltica e
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social) e, especificamente, no contexto da Amrica Latina.


Tanto pela historiografia como pelas teorias poltica e social, os elementos
que compem a caracterizao da cidadania vm sendo, tradicionalmente,
compreendidos de forma antagnica. No necessariamente nesse sentido de
contraposio, sero adiante agrupadas e cotejadas, de acordo com as suas
manifestaes histricas, as noes centrais para o enfrentamento da cidadania
identificadas ao longo do presente captulo, quais sejam: (i) cidadania ativa e
cidadania passiva; e (ii) esfera pblica e esfera privada.
Principal clivagem terica utilizada para o entendimento da temtica da
cidadania, a distino entre cidadania ativa e passiva denota uma srie de
corolrios. Basicamente, estes so representados pelas questes da titularidade
(individual e/ou coletiva), dos atributos (virtudes cvicas ou direitos) e do espao
territorial (local, regional e/ou nacional) para a materializao da condio de
cidado.
Por seu turno, a diviso entre esfera pblica e esfera privada expressa as
condicionantes da cidadania, sendo esta configurada de uma ou outra maneira de
acordo com as concepes de mundo, ou eixos da vida humana, tpicas de cada
momento histrico. Nesse sentido, tm-se como principais indicadores as

144
No captulo 4, sero exploradas mais detidamente essas retraes nos direitos sociais, por meio
de exposio e anlise das polticas sociais desenvolvidas no contexto da Amrica Latina.
64

caractersticas extradas das relaes entre economia e poltica, e, modernamente,


entre estado e sociedade.
Isto posto, cabe verificar as diferentes formas de manifestao desses
elementos, evidenciadas como similitudes e prevalncias entre eles, de acordo
com os marcos histricos mais relevantes das cidadanias ativa e passiva: (i) os
perodos da Grcia e Roma antigas, e do renascimento florentino; e (ii) a fase
imperial de Roma e o paradigma da modernidade.
Nos momentos em que vigorou a concepo ativa da cidadania,
compreendia-se a sua titularidade como individual e restrita a poucas pessoas
(salvo no curto perodo do jacobinismo francs), e reconheciam-se como atributos
dos cidados as virtudes cvicas e a liberdade. Como dimenses espaciais, tinha-se
os limites das localidades de pequenos povoados e, como a poltica era tida como
a atividade mais digna do ser humano, a esfera pblica era considerada como
espao, por excelncia, do cidado, de maneira que as searas familiar, comercial e
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de produo de valor eram relegadas, respectivamente, aos no-cidados


(mulheres e integrantes de estratos sociais subalternos ao dos cidados) e aos
indivduos considerados inumanos (escravos).
J nos perodos relativos acepo passiva da cidadania, a sua titularidade
caracteriza-se pela individualidade temperada com um aspecto de coletividade,
com o advento da cidadania social na modernidade e pela sua progressiva
conjugao a um rol mais abrangente que o das pocas de primazia da cidadania
ativa. Como atributos dos cidados, consideram-se os direitos oponveis
comunidade poltica, nesse caso representada pelo imprio romano e pelo estado
moderno. Apesar de a cidadania abarcar quem estivesse dentro dos limites do
territrio imperial de Roma, ela ainda tinha como espaos referenciais imediatos
os aglomerados locais, enquanto na modernidade a territorialidade dos estados
nacionais evidenciou um parmetro efetivamente maior e mais delimitado. Em
ambos os perodos, a economia passou a ganhar, progressivamente, proeminncia
em relao poltica, de maneira que a esfera privada (marcada pelas atividades
produtivas e comerciais), especificamente em grande parte da modernidade, viesse
a assumir primazia em relao esfera pblica. Nessa senda, a separao liberal
entre estado e sociedade delineou um modelo que visava a conjugar um estado
absentesta com uma sociedade (representada pelo mercado) inteiramente livre
para a prtica do comrcio.
65

Tendo em vista os principais acontecimentos polticos do sculo XX


ligados questo social, tem-se claro que, como conseqncia do neoliberalismo
e do processo de globalizao, a partir da dcada de 1970 vem sendo promovida
uma profunda reconfigurao na prtica da cidadania. Se, por um lado, ocorrem
avanos como a ampliao da cidadania em escala transnacional e/ou global e a
incorporao do multiculturalismo sua abrangncia, por outro, verificam-se
fortes retrocessos nas liberdades civis (principalmente aps os episdios de
11/09/2001). Vislumbra-se, tambm, uma tnica de reduo, descentralizao e
seletividade das polticas sociais, acompanhada de uma forte desestatizao e
mercantilizao da responsabilidade social.
Como ser visto no prximo captulo, a configurao da cidadania
contempornea, cuja caracterstica principal a multidimensionalidade, gerou
intensas repercusses nos debates tericos, especialmente na teoria poltica e na
teoria social, sobre o seu conceito e o enquadramento, por este, da cidadania
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social.
3
O retorno do cidado e a cidadania social no debate terico:
velhos problemas, revistos por novas lentes

No cenrio atual da poltica mundial que poderia ser denominado de a nova


era de ouro das desigualdades1 , com a ascenso ideolgica do neoliberalismo e a
consolidao da sua lgica de predomnio da economia de mercado sobre a poltica
democrtica, verificou-se um enorme esquecimento acerca da teoria da cidadania nos
debates envolvendo mudanas sociais e reconfiguraes da democracia. Sem embargo,
a partir do final da dcada de 1980, houve um reflorescimento e uma revalorizao
desse antigo tema, conferindo-se tradicional noo de cidadania novos significados e
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incorporando-se a ela dimenses antes ignoradas ou escamoteadas. Visando a


simbolizar essa tendncia, Will Kymlicka e Wayne Norman cunharam a expresso o
retorno do cidado2.
Basicamente, h dois grandes plos explicativos que justificam a formao desse
movimento: um de ordem poltica e outro de ordem terica. No campo da prtica
poltica, h uma pliade de fatores, tais como: a queda da URSS; o desmonte do estado
social e o enfraquecimento das polticas sociais; as sucessivas crises de apatia poltica e
a debilitao da democracia representativa; a proliferao de conflitos tnicos ante a
exploso do pluralismo cultural; a reduo da autonomia dos estados nacionais e o
simultneo crescimento de organizaes supra e internacionais em meio aos processos
de globalizaes; e, por fim, as conseqentes redefinies de fronteiras e destituies de
identidades (individuais e coletivas), com destaque para as ondas migratrias de pessoas
destitudas de cidadania, que representam as figuras dos novos prias: desplazados,
refugiados e exilados.
J no plano normativo, a teoria da cidadania foi fortemente retomada com a
incorporao, ao seu temrio, das questes oriundas dos debates sobre invisibilidade

1
GMEZ, Jos Maria. El segundo Foro Social Mundial de Porto Alegre y los desafos del movimiento
social global contrahegemnico. In: Id. (Org.). Amrica Latina y el (des)orden neoliberal. Hegemona,
contrahegemona, perspectivas. Buenos Aires: CLACSO, 2004, p. 324.
2
KYMLICKA, Will; NORMAN, Wayne. El retorno del ciudadano: una revisin de la produccin
reciente en teora de la ciudadana. In: AgorA, Buenos Aires, n. 7, 1997, pp. 05/42.
67

social e polticas identitrias e de reconhecimento, problematizadas perante os


tradicionais temas da centralizao do poder e das desigualdades sociais na distribuio
da riqueza.

3.1
Ponto de partida: a cidadania liberal-democrtica ampliada de Thomas
H. Marshall como concepo cannica da cidadania moderna

A partir da sistematizao normativa feita por Kymlicka e Norman, envolvendo


a teoria da cidadania nas duas ltimas dcadas, h um ponto comum em todos os
autores que intervm no debate: a adoo da concepo formulada pelo socilogo
britnico Thomas Humprey Marshall como ponto de partida para qualquer discusso
sobre o assunto. J tida como a palavra final (ou mesmo o fim da histria3) em termos
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de cidadania, a teorizao de Marshall consiste em uma acepo referencial, que


corporifica a idia de seguridade social como rede de proteo que obriga o estado a
assumir a responsabilidade pelos rumos da sociedade e, conseqentemente, a compensar
as desigualdades geradas pelo mercado na distribuio de riquezas entre as pessoas.
Objetivando incorporar as demandas sociais por bem-estar no espectro poltico-
jurdico, Marshall desenvolveu (em 1949) uma concepo liberal-democrtica ampliada
de cidadania at hoje cannica em termos tericos e normativos que estendeu o
status de cidado a novos atores e a outros antes discriminados. Sua leitura
evolucionista identifica, no contexto ingls, uma ampliao do raio de abrangncia do
conceito de cidadania, ento representada tanto pelo alargamento dos direitos
integrantes do seu rol como pelo aumento dos sujeitos detentores do status de cidados.
Adotando como noo central o conceito de classes sociais e considerando as
suas tenses nas disputas pelo poder poltico, Marshall aponta um progresso em relao
ao modelo liberal restrito de cidadania. Assim, reconhece uma sucesso cronolgica de
conquista de direitos: no sculo XVIII, dos direitos civis (direito de propriedade,
direitos de liberdade de expresso, pensamento, religio e de contratar, direito
intimidade e privacidade, etc.); no XIX, dos direitos polticos (direitos de votar e ser

3
A expresso utilizada por Francis Fukuyama (O fim da histria e o ltimo homem. Rio de Janeiro:
Rocco, 1992), ao celebrar o triunfo definitivo do liberalismo, nos campos poltico e econmico, com a
queda do muro de Berlim e o esfacelamento dos regimes socialistas no leste europeu, a partir de 1989.
68

votado, de fiscalizar as condutas dos representantes do povo, de formar e integrar


partidos polticos etc.); e, no XX, dos direitos sociais (direitos ao trabalho, seguridade
social, educao, sade, habitao, associao sindical, etc.) no sc. XX.
Marshall caracteriza sua viso institucional da materializao dos direitos de
cidadania por meio da apresentao de quatro entidades polticas que, em seu entender,
tm a responsabilidade de efetiv-los, a saber: os tribunais, os corpos representativos, os
servios sociais e as escolas4.
No aspecto ideolgico, a formulao de Marshall pautada na social
democracia. Assim, para conciliar elementos historicamente contraditrios (igualdade e
desigualdade), ele ps em tenso os conceitos de status e classe social: (i) para
compreender a igualdade, representou-a com o status de cidadania, elemento capaz de
posicionar no mesmo patamar formal todos os indivduos que abrange; e (ii) para
caracterizar a desigualdade, simbolizou-a com o capitalismo de mercado e sua lgica
discriminatria de estratificao da sociedade em classes sociais.
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Outro autor freqentemente tido como referencial ao se iniciar qualquer debate


contemporneo sobre cidadania Norberto Bobbio. Em sua obra A era dos direitos, de
1990, o jusfilsofo italiano abordou o desenvolvimento dos direitos humanos por meio
de um esquema histrico formal, numa perspectiva expansiva compatvel com a de
Marshall. Para tal, desenvolveu uma classificao em sucessivas geraes primeira:
direitos individuais e polticos; segunda: direitos sociais; e, terceira: direitos
transindividuais que gerou uma srie de celeumas, especialmente na doutrina jurdica.
Sem prejuzo da sua importncia para a compreenso do tema, optei por no
expor nesta dissertao, detalhadamente, a relao feita por Bobbio entre cidadania e
direitos, pois ela no possui a mesma repercusso que a de Thomas H. Marshall,
referencial terico aqui adotado como ponto de partida5.

4
MARSHALL, T. H. Cidadania, Classe Social e Status. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1967, pp. 63/64.
5
Para uma exposio e anlise da categorizao de Bobbio, remeto ao texto de DOMINGUES, Jos
Maurcio. Cidadania, direitos e modernidade. In: SOUZA, Jess. (Org.). Democracia hoje. Novos
desafios para a teoria democrtica contempornea. Braslia: Ed. UnB, 2001, pp. 216/218.
Sem embargo, no deixarei de consignar minha opinio a respeito. Incorporada por autores liberais,
em termos positivistas, para sustentar a primazia dos direitos civis (ou de primeira gerao), tal
classificao tende a demonstrar um evolucionismo na conquista de direitos; no entanto, h de se ter claro
que, embora positivadas em momentos posteriores, as demandas sobre direitos j pr-existiam ao
momento das suas positivaes, conforme demonstram os direitos sociais, que na prtica j vinham sendo
concedidos por Otto von Bismarck ainda no sculo XIX. Cf. REGONINI, Gloria. op. cit., p. 416.
Portanto, entendo ser mais coerente com a realidade histrica principalmente da Amrica Latina a
proposio de Ingo W. Sarlet (A eficcia dos direitos fundamentais, op. cit., pp. 52/54), que sugere o
tratamento dos direitos em dimenses.
69

3.2
Contrapontos: crticas concepo marshalliana da cidadania

A partir da formulao de Marshall, inmeros estudos foram elaborados, tanto


no mbito da sociologia como no da teoria poltica, seguindo a sua lgica e
desenvolvendo outros aspectos6. No obstante, para uma melhor compreenso do tema,
destacam-se os trabalhos voltados a anlises crticas da concepo marshalliana,
especialmente os da lavra de Anthony Giddens, David Held e Danilo Zolo.
Enquanto Giddens desenvolve um minucioso contraponto a cada uma das
principais idias de Marshall, Held e Zolo mostram-se preocupados em compreend-las
num contexto mais amplo de anlise que abarca, inclusive, as posies do prprio
Giddens e em apresentar novas proposies, com vistas em avanar no aprimoramento
e na atualizao da teoria da cidadania. A seguir, sero apresentados esses elencos de
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crticas e seus corolrios, de maneira a preparar o terreno para adentrar no denominado


debate ps-marshall.
Primeiro autor a ganhar destaque por mostrar-se reticente construo terica de
Marshall, Anthony Giddens desenvolveu uma srie de crticas concepo cannica
da cidadania moderna, em algumas de suas principais obras7. Basicamente, o grupo de
argumentos de Giddens corresponde a alguns pilares, os quais podem ser reunidos em
torno da questo das lutas sociais. Adotando como pedra angular o conceito de classes
sociais, tambm central nas anlises de Marshall, Giddens preliminarmente trata de
refutar a idia de que o processo de reconhecimento e incorporao de direitos na esfera
da cidadania seria algo linear e irreversvel. Para tanto, denuncia o carter a-histrico da
abordagem marshalliana e rejeita seu excessivo otimismo, que denota dois fatores: (i)
uma desconsiderao dos conflitos sociais e das lutas polticas das classes dominadas
em prol de demandas distributivas; e (ii) um desprezo pelas tenses internas inerentes
aos diferentes direitos de cidadania, que podem conflitar entre si e determinar a

6
Nesse sentido, BENDIX, Reinhard. Construo Nacional e Cidadania: estudos de nossa ordem social
em mudana. So Paulo: EDUSP, 1996, pp. 109 e ss; PARSONS, Talcott. Full citizenship for the negro
american? In: Id. Politics and social structure. New York: Free Press, 1969; e TURNER, Bryan S.
Citizenship and capitalism. London: Alen and Unwin, 1986.
7
GIDDENS, Anthony. Class division, class conflict and citizenship rights In: Id. Profiles and critiques
in social theory. London: Macmillan, 1982, pp. 171/173 e 176; Idem. A contemporary critique of
historical materialism. London: Macmillan, 1981, pp. 226/229; e Idem. The nation state and violence.
London: Macmillan, 1985, pp. 204/209.
70

anulao de uma de suas vertentes8. Nesse sentido, Giddens assevera que os direitos
civis, e.g., no so uma categoria homognea vale ressaltar que o autor acrescenta os
direitos econmicos ao rol dos direitos civis, em substituio aos direitos sociais de
Marshall9 e podem sofrer atritos internos que inviabilizem a sua efetividade.
Adotando como referenciais a integralidade da produo bibliogrfica de
Marshall e as crticas desenvolvidas por Giddens concepo marshalliana da
cidadania, David Held inicialmente traa um panorama geral desse debate10.
Posteriormente, coteja ambas as abordagens atravs de um denominador comum e, por
fim, demonstra sua insuficincia para a compreenso e o tratamento adequado das
questes contemporneas postas diante das teorias poltica e social.
Assim, Held passa a defender ponto a ponto as formulaes de Marshall das
crticas a este desferidas por Giddens. Segundo Held, as falhas de Giddens podem ser
creditadas ao fato de este se prender muito literalidade da obra Social Class and
Citizenship e leitura unicamente dos escritos iniciais de Marshall, portanto deixando
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de considerar o contexto geral da obra e as novas formulaes do autor. Ademais, ainda


segundo Held, Giddens apresenta vrias inconsistncias tericas e dificuldades de
coerncia argumentativa, pois aplica e depois critica o instrumental terico de Karl
Marx em relao temtica da cidadania.
Isto posto, Held tece consideraes crticas a Marshall e Giddens. Para tanto,
argumenta que ambos seguem a mesma lgica e esto no mesmo plano de anlise, pois
consideram o conceito classe social como nica chave terica adequada para a
compreenso da cidadania, e adotam uma perspectiva estadocntrica11 da poltica.
Outro ponto aventado por Held, em relao a tais autores, consiste no carter restrito e
insuficiente do rol de direitos por eles preconizado como abrangido pela cidadania
8
Essa tambm a crtica apresentada por Jacques M. Barbalet, em Citizenship: rights, struggle and class
inequality. Minneapolis: Univ. of Minnesota Press, 1988, pp. 19/20. Nesse sentido, alm das contradies
entre os diferentes direitos desse elenco (civis, polticos e sociais), verifica-se uma ambivalncia interna
no mbito de um mesmo direito. Este o caso, e.g., do direito segurana (sentido amplo), que possui
dimenses social (seguridade social, sade, educao, moradia etc.), poltica (estabilidade das
instituies) e individual (segurana pblica), e do direito segurana pblica (sentido estrito), que
envolve perspectivas individual e social, as quais permanentemente conflitam entre si.
9
Jos Maurcio Domingues adota uma postura crtica em relao a essa proposta de Giddens. Porm,
argumentando que ela decorre da forma particular como Giddens pretende articular suas teses sobre os
mecanismos de vigilncia tpicos da modernidade com a noo de cidadania, considera a distino
entre direitos econmicos e sociais relevante para compreenso da sua evoluo histrica, em meio s
tenses entre trabalhadores e patres. DOMINGUES, Jos Maurcio. Cidadania, direitos e
modernidade, op. cit., p. 221.
10
HELD, David. Citizenship and autonomy. In: Id. Political theory and the modern state: essays on
state, power, and democracy. Stanford: Stanford Univ. Press, 1989, pp. 189/213.
11
Atribuo a expresso a VIEIRA, Liszt. Os argonautas da cidadania: a sociedade civil na globalizao.
Riode Janeiro: Record, 2001.
71

moderna. A ttulo exemplificativo, Held invoca os direitos sexuais e reprodutivos, que


revelam novas demandas sociais e apresentam uma pliade de elementos que perpassam
as trs dimenses clssicas da cidadania como status: (i) a civil: como direito livre
escolha, direito disposio do prprio corpo; (ii) a poltica: como liberdade para
participao poltica; e (iii) a social: como polticas de insero social e incluso no
mercado de trabalho. Assim, o autor deflagra o que denomina de debate ps-marshall,
que envolve bandeiras at ento desconsideradas ou escamoteadas, tais como as dos
movimentos feminista, negro, gay e ecolgico, que representam as novas dimenses da
cidadania.
Nessa senda, Held faz meno cidadania multicultural, como representao de
uma nova vertente no debate contemporneo, e delineia a necessidade de se ter uma
compreenso multidimensional da cidadania12, sustentando que os direitos compatveis
com a cidadania nas sociedades modernas tm que ser concebidos num rol mais amplo
que os apresentados por Marshall e Giddens. Em seu entender, a concepo restrita de
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cidadania destes autores tm srias implicaes sociolgicas e polticas em reas


centrais de investigao, tais como a da natureza ideolgica dos direitos, a das
dimenses crticas do estado, a da estrutura social do ps-guerra, e a dos rumos da
poltica contempornea.
Conseqentemente, segundo Held, as abordagens de tais autores ficam restritas
ao mbito do estado nao e deixam de considerar os processos de globalizaes em
curso, os quais apontam para a necessidade de se reformular a cidadania num sentido
cosmopolita13. Isso sem falar no recente fenmeno da regionalizao da cidadania,
representado pelas tentativas de instituio de uma cidadania europia, como forma de
acompanhar a progressiva readequao dos estados nacionais europeus ao formato
poltico e institucional da Unio Europia.
Adotando como pano de fundo o cenrio da poltica mundial delineado aps a
queda da URSS denominado de era ps-comunista , Danilo Zolo14 tambm

12
No mesmo sentido, SANTOS, Boaventura de Sousa; NUNES, Joo Arriscado. Introduo: para
ampliar o cnone do reconhecimento, da diferena e da igualdade. In: Id.. (Org.). Reconhecer para
libertar: os caminhos do cosmopolitismo multicultural. v. 03, Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira,
2003, p. 43.
13
HELD, David. Democracy and the global order: from the modern state to cosmopolitan governance.
Stanford: Stanford Univ. Press, 1995. Sobre uma noo de cidadania global ou cosmopolita, com nfase
na participao poltica ativa e nos movimentos de resistncia transnacionais, confira-se GMEZ, Jos
Maria. Poltica e democracia em tempos de globalizao, op. cit., pp. 133/139.
14
ZOLO, Danilo. "La ciudadana en una era poscomunista". In: AgorA, Buenos Aires, n. 07, 1997, pp.
99/114; e Idem. La strategia della cittadinanza. In: Id. (Org.). La cittadinanza: appartenenza, identit,
diritti. Bari: Laterza, 1994, pp. 03/46. Tambm adotando como marco histrico o perodo ps-1989, com
72

desenvolve uma extensa anlise acerca das discusses tericas at ento travadas sobre
a cidadania. Como contribuio ao debate, desenvolve a noo de autonomia
individual e apresenta as principais idias que norteiam sua proposta, nos termos de
uma concepo terica e poltica especfica da cidadania, cunhada de cidadania
democrtica.
Com a derrocada das experincias do socialismo real e a perda de proeminncia
do marxismo, Zolo entende que o problema nodal da cidadania contempornea passa a
ser outro, distinto da representao de demandas polticas igualitrias. Em seu entender,
como se esgotou a possibilidade concreta de vitria do socialismo no plano real, no
cabe mais tratar da cidadania em uma perspectiva de emancipao, mas sim aceitar a
absoluta supremacia do capitalismo e da economia de mercado15.
Numa perspectiva resignada e intrnseca ao sistema capitalista, Zolo aponta
como tarefa primordial da cidadania conciliar os direitos dos cidados com os interesses
e as prticas do mercado (o que, no fundo, consiste na mesma proposta de Marshall).
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Conseqentemente, para ele, o problema enfrentado pela cidadania democrtica


contempornea determinar se, no contexto das sociedades ps-industriais, h espao
para a democracia e o estado de direito sem subordinao lgica mercatria16.
No plano normativo, apesar de afirmar sua concordncia com as crticas de Held
concepo restrita de cidadania preconizada por Marshall e Giddens, Danilo Zolo
contraditrio ao mostrar-se descrente na ampliao do espectro da cidadania. Esse
alargamento, segundo alega, incorporaria todos os reclames normativos surgidos no
ocidente ao longo do sculo XX17.
Desse modo, quer evitar a inflao normativa que, segundo ele, envolve o
conceito de cidadania18 e cria o risco de diluir sua importncia histrica e funcional,

uma conotao liberal da cidadania, destaca-se DAHRENDORF, Ralf. Aps 1989: moral, revoluo e
sociedade civil. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1997.
15
No mesmo sentido, CROUCH, Colin. La ampliacin de la ciudadana social y econmica y la
participacin. In: GARCA, S.; LUKES, S. (Orgs.). Ciudadana: justicia social, identidad y
participacin. Madrid, Siglo XXI, 1999, pp. 257/285.
16
ZOLO, Danilo. "La ciudadana en una era poscomunista", op. cit., pp. 104/105.
17
Segundo Zolo, trata-se de liberdades civis, e polticas, direitos sociais, econmicos e industriais,
direitos reprodutivos (incluindo o direito ao aborto e o direito a uma maternidade livre), direitos das
crianas, direitos ecolgicos, direitos integridade gentica, sem mencionar os direitos das geraes
futuras, dos seres no humanos e dos objetos inanimados Idem, Ibidem, p. 105; e Idem, La strategia
della cittadinanza, op. cit., p. 15.
18
Nesse sentido, Luigi Ferrajoli faz uma crtica concepo de Marshall, argumentando que os direitos
humanos atualmente no precisam mais estar atrelados cidadania, pois, por vincularem-se moral
universal, no precisam ser materializados em extensos catlogos. FERRAJOLI, Luigi. Dai diritti del
cittadino ai diritti della persona. In: ZOLO, Danilo (Org.). La cittadinanza: appartenenza, identit,
diritti. Bari: Ed. Laterza, 1994, pp. 263/292.
73

de ignorar as diferenas formais e substantivas que distinguem as distintas classes de


direitos e, sobretudo, de ignorar as tenses que existem entre eles19. Zolo, ento,
prope a adoo de uma teoria coerente da cidadania, que limita o rol de direitos de
cidadania e assemelha-se concepo restritiva tradicional. No mbito da cidadania
democrtica, calcada em uma concepo realista da poltica, o autor quer definir um
ranking de prioridades baseado na estratgia democrtica de luta pelos direitos20.
Nesse sentido, em uma linha mitigada em relao proposta de Jacques M.
Barbalet de abandono da noo de direitos sociais21, Zolo prope a substituio desta
pela de servios sociais, de maneira a ser melhor compreendida a questo social na
atualidade. Segundo o autor italiano, caso fosse possvel (e, de fato, isso j acontece em
diversos pases, como o Brasil) reivindicar a implementao de direitos sociais e.g., os
direitos ao trabalho, educao e sade como direitos subjetivos perante os
tribunais, eles entrariam em conflito com a lgica de liberdade imposta pelo mercado22.
Por outro lado, em razo de serem guiados por mecanismos de transao poltica
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e econmica, Zolo entende que os servios sociais refletiriam uma perspectiva


realista, pois seriam compatveis com os interesses da ordem de mercado e com os
direitos civis e polticos. Considerando, ainda, que no apresentariam as precariedades
dos direitos sociais em termos normativo e de efetividade, os servios sociais poderiam
proporcionar melhores resultados na promoo da igualdade23.
Por tambm consistirem em ponderaes relevantes acerca da estrutura e da
titularidade dos direitos sociais, merecem destaque as crticas tecidas por Jos Maurcio
Domingues24 definio de direitos sociais na compreenso de Marshall. Segundo o
autor, contrapondo-se preciso e conciso dos direitos civis e polticos, os direitos
sociais so heterogneos e imprecisos e apresentam uma significao frouxa e

19
ZOLO, Danilo. "La ciudadana en una era poscomunista", op. cit., p. 105.
20
Idem, Ibidem, p. 109. Nesse sentido, o autor italiano afirma que slo una plena conciencia de la
irreversibilidad histrica y funcional de la ciudadana, as como de sus limitaciones y tensiones, puede
permitir una elaboracin terica satisfactoria en el marco de una reconstruccin ms general de la
teora democrtica. Idem, Ibidem, p. 114; e Idem, La strategia della cittadinanza, op. cit., pp. 10/11.
21
Nas palavras de Zolo, eis os trs argumentos principais de Barbalet: (1) los derechos sociales no son
por s mismos derechos de participacin en una comunidad nacional comn sino oportunidades
condicionales que hacen posible esa participacin; (2) mientras que los derechos civiles y polticos son
necesariamente universales y formales, los llamados derechos sociales tienen sentido slo cuando se
conciben como reclamos de beneficios sustanciales y nunca pueden ser universales sino particulares y
selectivos; (3) los derechos sociales estn condicionados (mucho ms que los derechos civiles y polticos)
por la existencia de una economa desarrollada, una estructura administrativa y profesional y una base
fiscal efectiva. Cf. ZOLO, Danilo. "La ciudadana en una era poscomunista", op. cit., p. 112.
22
ZOLO, Danilo. La strategia della cittadinanza, op. cit., pp. 29 e ss.
23
Idem, Ibidem, pp. 32/34 e 45.
24
DOMINGUES, Jos Maurcio. Cidadania, direitos e modernidade, op. cit., pp. 221/223 e 233.
74

dispersiva, sem uma articulao clara entre seus elementos. Assim, ficaria em aberto a
universalidade ou particularidade da abrangncia desses direitos, bem assim o carter
individual ou coletivo da sua titularidade. Conseqentemente, como salienta
Domingues, apesar de Marshall defender um equilbrio entre a coletividade e os
indivduos, sua pretenso no foi desenvolvida no plano da efetividade, na forma de
polticas sociais.
Por todo o exposto, levando-se em conta as suas repercusses no campo prtico
e as crticas que lhe so desferidas no plano terico, a formulao de Marshall envolve
uma tremenda complexidade e suscita alguns questionamentos. Dentre eles, por ora
ficam aqui assentados os seguintes: at que ponto essa classificao pode ser
problemtica? Pode ela atrapalhar ou viabilizar o progresso, em termos emancipatrios,
da cidadania? Adiante, no item 3.5., buscarei respond-los, juntamente com os pontos
suscitados por Domingues.
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3.3
As novas feies da cidadania e os recentes debates na teoria poltica
contempornea

Aps a queda do regime sovitico, qualquer espcie de projeto emancipatrio


apresentado no mbito da teoria poltica seja atrelado ou no a algum tipo de
socialismo vem sendo fadado ao fracasso pelo senso comum. Assim, destacam-se as
formulaes que entendem como irremedivel a vitria da economia de mercado e,
portanto, limitado o papel da cidadania, restringindo-se este tarefa de compatibilizar
os interesses do mercado com condies mnimas de viabilidade para noes como as
de democracia e estado de direito25.
O chamado debate ps-marshall caracterizado pela incorporao de novas
facetas ao conceito tradicional de cidadania, que passa a ser concebido como uma
cidadania multidimensional. Ante a mencionada insuficincia da abordagem
classista e da perspectiva estadocntrica para a anlise e o aprimoramento do
conceito em questo, parecem perder espao discusses relativas distribuio

25
CROUCH, Colin. La ampliacin de la ciudadana social y econmica y la participacin, op. cit., pp.
257/285; e ZOLO, Danilo. "La ciudadana en una era poscomunista", op. cit., pp. 99/114.
75

socioeconmica de riquezas e entram em destaque na agenda dos debates tericos temas


relativos ao reconhecimento cultural e a polticas identitrias.
Nesse contexto, ganham flego nas discusses sobre cidadania tpicos como,
e.g., o multiculturalismo e o cosmopolitismo, muitas vezes deixando-se de considerar a
dimenso socioeconmica dos problemas enfrentados e focalizando-se as atenes
estritamente em bandeiras antes desconsideradas como a etnicidade, a sexualidade e a
ecologia. Tal conjuntura resultado da proeminncia e do conseqente grau de
especializao atribudos no plano terico aos direitos de cidadania, que passam a
representar um espao de disputas entre uns que os concebem como instrumento de
regulao social e outros que os compreendem como uma espcie de ltima trincheira a
ser ocupada para apostas na emancipao social.
Nessa segunda compreenso, mesmo fora do mbito da tradio do pensamento
socialista representado (e atualizado) contemporaneamente por Ellen Meiksins Wood,
Istvn Mszros e David Harvey , verifica-se hodiernamente a ascenso de
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determinadas concepes da cidadania e apropriaes dos direitos humanos que visam a


retomar a busca pela emancipao social.
Caracterizando o panorama da teoria e da prtica poltica do sculo XXI, acima
delineado, como permeado por conflitos ps-socialistas e pautado pela luta pelo
reconhecimento, Nancy Fraser afirma ser errneo desconsiderar que o pano de fundo
social e econmico das reivindicaes por polticas culturais e identitrias permanece o
mesmo de antes do colapso do socialismo real, ou seja, marcado unicamente por
extremas e crescentes desigualdades materiais.
Assim, a autora compreende que uma concepo adequada para a teoria da
justia (e a da cidadania) na atualidade que abarca, inclusive, a perspectiva da
globalizao26 exige uma conjugao da dimenso do reconhecimento com a da
redistribuio. Com base nessa premissa, Fraser apresenta uma proposta de teoria
crtica do reconhecimento, que identifique e defenda apenas verses da poltica
cultural da diferena que possa ser coerentemente combinada com a poltica social de
igualdade27.

26
FRASER, Nancy. A justia social na globalizao: redistribuio, reconhecimento e participao. In:
Revista crtica de cincias sociais, n. 63, pp. 07/20.
27
Idem, Da redistribuio ao reconhecimento? Dilemas da justia na era ps-socialista. In: SOUZA,
Jess. (Org.). Democracia hoje: novos desafios para a teoria democrtica contempornea. Braslia:
Editora UnB, 2001, p. 246. Com essa sua proposta de teoria crtica do reconhecimento, Nancy Fraser
estabeleceu um profundo debate com Axel Honneth sobre a viabilidade e os meios de se conjugarem as
dimenses da redistribuio e do reconhecimento, bem como os resultados que se poderia obter com tal
76

Em sentido semelhante, ao desenvolver sua proposta de um multiculturalismo


emancipatrio e progressista, Boaventura de Sousa Santos compreende os direitos de
cidadania como categoria central para a promoo da diferena e da diversidade
cultural. Assim, pugna por uma cidadania multicultural, que em seu entender consiste
em um espao privilegiado de luta pela articulao e potencializao mtuas do
reconhecimento e da redistribuio28.
Elemento comum s propostas de Fraser e Santos, a afirmao de um direito
diferena e um direito diversidade29 representa tarefa imprescindvel para a
concretizao da igualdade material em uma nova dimenso, coerente com as demandas
sociais dos ltimos tempos. Ao contrrio do que comumente se imagina, o antnimo de
igualdade desigualdade, e no diferena. Nessa linha, trata-se de conjugar as
diferentes culturas e vises de mundo por meio de um pluralismo poltico e cultural que
busque promover a igualdade na medida das diferenas.
Por seu turno, desenvolvendo uma forte crtica ao universalismo tpico da
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concepo liberal de cidadania, Iris Marion Young rejeita esse modelo clssico e
prope a adoo de uma cidadania diferenciada30. Esta deve ser pautada pela
necessidade de se conferir uma proteo especfica a grupos sociais minoritrios,
marginalizados pelos processos polticos e sociais universalizantes, que no os
contemplaram com os direitos clssicos meramente formais. Alis, segundo a autora,
estes geraram efeitos homogeneizantes que muitas vezes mitigaram, ou at mesmo
suprimiram, identidades coletivas de minorias dotadas do mesmo status de cidadania
das maiorias opressoras.

articulao. Uma compilao dos textos dos autores foi publicada como livro: FRASER, Nancy;
HONNETH, Axel. Redistribution or Recognition? A political-philosophical exchange. London/New
York: Verso, 2003. Ainda sobre o tema, veja-se: HONNETH, Axel. Luta por reconhecimento: a
gramtica moral dos conflitos sociais. So Paulo: Editora 34, 2003; e, no Brasil, CITTADINO, Gisele.
'Invisibilidade', Estado de Direito e Poltica de Reconhecimento. In: Id. et alli (Orgs). Perspectivas
atuais da filosofia do direito. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005, pp. 153/166.
28
SANTOS, Boaventura de Sousa; NUNES, Joo Arriscado. Introduo: para ampliar o cnone do
reconhecimento, da diferena e da igualdade, op. cit., p. 43. Outra contribuio relevante em termos de
uma cidadania multicultural foi desenvolvida por Will Kymlicka em Multicultural citizenship: a liberal
theory of minority rights. Oxford: Oxford Univ. Press, 1996, onde o autor apresenta uma verso ampliada
da perspectiva liberal da cidadania. Para uma sistematizao dos diversos debates sobre cidadania
multicultural, veja-se PEA, Javier. La ciudadana hoy: problemas y propuestas. Valladolid:
Universidad de Valladolid, 2000, pp. 57/78.
29
Sobre o tema, vale conferir: DENNINGER, Erhard. Security, Diversity, Solidarity instead of
Freedom, Equality, Fraternity. In: Constellations, Vol. 7, n 4, Oxford: Blackwell Publishers Ltd.,
2000.
30
YOUNG, Iris Marion. Vida poltica y diferencia de grupo: una crtica del ideal de ciudadana
universal. In: CASTELLS, Carme. (Comp.). Perspectivas feministas en teora poltica. Barcelona:
Paids, 1996, pp. 99/126.
77

A proposio de Young se materializa com o reconhecimento de direitos


especiais a integrantes desses grupos, que podem variar em cada contexto histrico,
social e cultural especfico. Desta forma, viabiliza-se a formao de um espao pblico
heterogneo e plural, no qual sejam valorizadas a participao poltica e o civismo
republicano, o que implica necessariamente em uma concepo de democracia
participativa.
J na concepo de Will Kymlicka e Wayne Norman, a conjuntura
contempornea demanda uma compreenso da cidadania nos termos de uma cidadania
responsvel. Nessa formulao, consideram-se imprescindveis elementos como: a
incorporao das demandas por identidade e diferena; o reconhecimento da
importncia do multiculturalismo; e a promoo do pluralismo cultural, inclusive
abarcando-se a proposta de cidadania diferenciada de Iris Marion Young.
Por fim, vale destacar a contribuio de Chantal Mouffe, no sentido de uma
compreenso da cidadania (incluindo a social) pautada pela idia de democracia
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radical. Basicamente, esta consiste em um modelo agonstico de democracia


caracterizado por uma nfase na perspectiva do conflito e das disputas sociais pelo
poder poltico , o qual se ope compreenso habermasiana de democracia
deliberativa, orientada pela busca do consenso quanto ao procedimento e pela formao
do melhor argumento racionalmente produzido31.
Com uma forte crtica apatia poltica da cidadania liberal, a democracia radical
corresponde a uma verso extremada da democracia participativa e implica numa
concepo ativa da cidadania, em que os cidados estejam constantemente estimulados
a participar da vida pblica, reivindicando e implementando seus direitos. Deste modo,
a cidadania democrtica, tal como concebida por Mouffe, tem como pressuposto o
reconhecimento e a prtica de amplos direitos sociais e de participao poltica,
conjugados com as novas demandas do pluralismo cultural, bem como entendidos como
representao da dimenso fundamental da poltica o conflito e condio
determinante para a efetiva participao dos cidados nos assuntos polticos32.
Das crticas feitas a Marshall e daquelas trocadas entre seus crticos, possvel
extrair um denominador comum. Apesar de argumentarem ser insuficiente a
compreenso da cidadania unicamente pela perspectiva dos direitos, bem como do

31
MOUFFE, Chantal. Preface: Democratic politics today. In: Id.. (Ed.) Dimensions of radical
democracy: pluralism, citizenship, community. London: Verso, 1992, p. 13.
32
Idem, Democratic citizenship and the political community. In: Id. op. cit., pp. 225/239.
78

carter restrito do rol de direitos reconhecido pela concepo cannica marshalliana,


diversos autores indicam novas temticas a serem integradas nos debates sobre
cidadania, porm no se propem a desenvolv-las a fundo.
Atualmente j existe uma preocupao em se explorar essa dimenso micro das
novas formas de cidadania, com destaque para a recente coletnea organizada por Bryan
S. Turner & Engin F. Isin33, quando foram produzidos estudos especficos acerca de
cada uma dessas novas formas de cidadania: ecolgica, ps-nacional, cosmopolita,
sexual, indgena, cultural, multicultural e democrtica radical.

3.4
Os debates sobre cidadania social e suas vertentes na teoria poltica
contempornea
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Em meio a essas novas e to diversificadas formas de classificao da cidadania


identificadas nos debates mais recentes da teoria poltica, cumpre agora enfatizar como
tem sido abordada a cidadania social perante tantas transformaes no conceito de
cidadania e na sua prtica poltica contempornea.
Como j delineado, a cidadania social representa uma abordagem da temtica da
justia social pelo vis das desigualdades e pelos mecanismos de seguridade social,
revelando toda uma tradio de lutas e conflitos sociais. Suas frmulas se cristalizaram
institucionalmente na figura do estado social tido como consenso, ou ponto
convergente econmico, poltico, social entre os adeptos da social democracia e
serviram de parmetro (nem sempre adaptado) para outros contextos.
Como destaca Javier Pea, a noo de cidadania social no se restringe aos
correspondentes direitos, de natureza social, reconhecidos como meios de se viabilizar
uma vida digna. Segundo o autor espanhol,

El concepto de ciudadana social se refiere a las condiciones por las que los ciudadanos
deberan ser efectivamente capaces de determinar el rumbo de la vida social y
econmica de sus sociedades, de manera que el contenido y orientacin de la actividad
econmica dependieran de su voluntad poltica y que por tanto su condicin formal de
sujetos polticos tuviera pleno contenido.34

33
ISIN, Engin F.; TURNER, Bryan S. (Eds.). Handbook of Citizenship Studies. London: Sage
Publications, 2003.
34
PEA, Javier. La ciudadana hoy: problemas y propuestas, op. cit., p. 45.
79

Com base no quadro poltico e social antes delineado, possvel fazer o seguinte
balano das relaes entre os direitos sociais e os antigos e novos direitos reconhecidos
no rol da cidadania como status. Embora a afirmao normativa dos direitos abranja
todas as categorias tradicionais (civis, polticos e sociais) reconhecidas no mbito da
cidadania moderna, evidencia-se atualmente um paradoxo: enquanto a noo de
cidadania recua nos direitos civis e sociais, ela avana nos direitos polticos e culturais
(ao menos no plano normativo).
Isso revela um descompasso e um retrocesso (inclusive nos pases centrais do
capitalismo), que podem ser retratados pelos contextos de pases perifricos, como os da
Amrica Latina. Por um lado, os direitos civis encontram-se em franco processo de
regresso (aumento da violncia e das taxas de encarceramento), e os direitos sociais
sofrem sucessivos golpes pragmticos e discursivos (reformas do estado,
desestatizaes, etc.). Por outro, avanou-se muito em matria de direitos polticos
(constitucionalizao do sufrgio universal) e quanto proteo de minorias tnicas e
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sociais (reconhecimento normativo de direitos (multiculturais).


Esse aparente anacronismo revela um dado relevante, porm desconsiderado por
alguns autores da teoria poltica e, comumente, pelas anlises jurdicas da cidadania: os
direitos de cidadania no tm o mesmo ritmo e so pautados, na sua prtica concreta,
por uma relao de constantes avanos e retrocessos.
Assim, cumpre considerar essa premissa quando da sistematizao da cidadania
social em meio s formulaes tericas relativas aos direitos sociais, tal como a
oferecida por Kymlicka e Norman, parcial e provisoriamente adotada neste trabalho35.
Segundo estes autores, h fundamentalmente dois elementos centrais que norteiam e
permeiam as principais vertentes tericas favorveis e contrrias relativas ao
reconhecimento e efetivao dos direitos sociais no quadrante contemporneo. Trata-
se da responsabilidade e das virtudes cvicas36.
Entre essas propostas, varia-se desde a negao da existncia de direitos sociais
e o questionamento da sua abrangncia pelo conceito de cidadania at a afirmao da
necessidade da sua remodelao em termos de participao poltica. Assim, sero

35
Tendo em vista a data de elaborao do texto de Kymlicka e Norman (1994), nesta dissertao optou-
se, por um lado, pela apresentao de autores e vertentes tericas posteriores obviamente no
mencionados por eles , e, por outro, pela omisso propositada de certas correntes, tais como o
comunitarismo, em razo da sua importncia apenas para aquele momento do debate. Sobre o
comunitarismo na teoria contempornea da cidadania, veja-se: PEA, Javier. La ciudadana hoy:
problemas y propuestas, op. cit., pp. 161/182.
36
KYMLICKA, Will; NORMAN, Wayne. op. cit., p. 13.
80

apresentadas as seguintes vertentes: (i) a nova direita e a crtica conservadora aos


direitos sociais; (ii) o liberalismo igualitrio e os direitos sociais como mnimos sociais;
(iii) o marxismo e sua concepo dbia acerca da cidadania social; (iv) a democracia
procedimental de Jrgen Habermas e os direitos sociais como reivindicao da
sociedade civil; e (v) a nova esquerda e os direitos sociais numa lgica de direitos e
deveres, e frutos da participao poltica.

3.4.1
A nova direita: concepo neoliberal da cidadania restritiva

Calcada nas formulaes tericas de Friedrich August von Hayek, a nova


direita consiste num grupo de autores conservadores que visam a desconstituir a idia
de direitos sociais e promover um resgate da concepo restrita de cidadania (direitos
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polticos limitados e direitos civis formalmente universais) representada pela figura do


consumidor, capaz de fazer escolhas , tal como preconizada pelo liberalismo
(econmico e poltico) clssico. Entre tais tericos, destacam-se figuras como Norman
Barry, Lawrence Mead, Richard Posner, dentre outros, que tm por fundamento o
propsito do neoliberalismo de atacar o estado de bem-estar social e de re-significar as
noes de democracia e sociedade civil.
Em sntese, so trs os principais argumentos apresentados para a negao dos
direitos sociais: (i) o da natureza jurdica imperfeita; (ii) o da incompatibilidade com a
liberdade negativa e os direitos civis; e (iii) o da ineficincia econmica37.
Primeiramente, na linha do raciocnio de Hayek, entende-se que os direitos
sociais no tm a natureza de verdadeiros direitos, pois no existiriam pessoas
especficas a quem coubesse a responsabilidade pelo seu zelo e implementao, muito
menos ter-se-ia delimitado que tipo de obrigaes (e em que medida) lhes caberiam
executar. Assim, seriam direitos imperfeitos e irrealizveis38.
Em segundo lugar, com base na tese da incompatibilidade de intervenes
estatais prestacionais com a mais pura ordem liberal, argumenta-se que o

37
Idem, Ibidem, pp. 09 e ss.
38
Nesse sentido, Hayek critica a Declarao Universal dos Direitos Humanos da ONU, aduzindo que se
trata de um documento ilusrio e cujas diretrizes so impassveis de concretizao no plano prtico. Pois,
alm de estas serem demasiadamente genricas e abertas, principalmente no caso dos direitos sociais,
seria um devaneio acreditar que a lei se sobrepor ao mercado. (Direito, legislao e liberdade..., op. cit.,
pp. 125/128).
81

reconhecimento de direitos sociais e econmicos implicaria na restrio das liberdades


individuais e, conseqentemente, na anulao dos direitos civis39. Nesse sentido,
entendendo-se que a coeso da sociedade devida a relaes econmicas e pautada por
uma lgica de competitividade (primazia do homo economicus), argumenta-se que so
injustificveis quaisquer interferncias estatais especficas como as de distribuio de
renda na catalaxia.
Como de se inferir, a premissa subjacente a esse argumento consiste na idia
de miragem da justia social40, segundo a qual a sociedade boa no a igualitria,
mas a que permite mobilidade social, de maneira que a igualdade material s pode ser
garantida por regimes totalitrios (como o socialismo, conforme alegado por Hayek).
Na medida que polticas distributivas implicam no estabelecimento prvio e arbitrrio
de metas, por sujeitos tidos como ilegtimos, haveria uma restrio das liberdades
individuais quanto livre determinao das escolhas de rumos de vida, o que geraria
uma lgica de servido e dependncia41 em relao ao estado. Assim, entende-se que,
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dada a contingncia do mundo, no se pode antever o futuro e garantir resultados


materiais previamente42.
Compreende-se que a sociedade no tem o dever de cuidar dos indivduos,
devendo ser de responsabilidade pessoal e individual a busca pelas condies materiais

39
Segundo Hayek, os consagrados direitos civis e os novos direitos sociais e econmicos no podem ser
conquistados ao mesmo tempo, sendo, na realidade, incompatveis; os novos direitos no poderiam ser
aplicados por lei sem que se destrusse, ao mesmo tempo, aquela ordem liberal a que visam os
consagrados direitos civis. HAYEK, Friedrich August von. Direito, legislao e liberdade..., op. cit., p.
125.
40
Hayek utiliza essa metfora da miragem para negar a vinculao, que entende ilusria, entre a idia de
justia e qualquer conotao social. Segundo o autor, enquanto ordem espontnea, o mercado aloca
recursos sem estar regido por princpios de justia, portanto amoral e no injusto. Ou seja, o mercado
garante os apenas os meios necessrios para o livre comrcio e, ao contrrio do estado, no arbitrrio na
distribuio de renda e no direcionamento dos rumos da economia. Assim, Hayek entende ser ilegtimo o
governo garantir resultados, pois tal medida atenta contra a liberdade individual e pode torn-lo
totalitrio. Em suma, para Hayek, a justia social no existe e, caso aplicada, pode ameaar importantes
conquistas civilizatrias. HAYEK, Friedrich August von. Direito, legislao e liberdade..., op. cit., pp. 79
e ss, especialmente p. 86.
41
HAYEK, Friedrich August von. O caminho da servido, op. cit., passim. Desenvolvido por Hayek e
apropriado por seus seguidores, o argumento da dependncia denota a criao de uma espcie de crculo
vicioso da justia distributiva. Segundo o filsofo austraco: quanto mais se verifica que a posio dos
indivduos ou grupos se torna dependente das aes do governo, tanto mais eles insistiro em que os
governos visem a algum esquema reconhecvel de justia distributiva, e quanto mais os governos tentam
pr em prtica algum padro previamente concebido de distribuio desejvel, tanto mais tero de
submeter a posio dos diferentes indivduos e grupos a seu controle. HAYEK, Friedrich August von.
Direito, legislao e liberdade..., op. cit., p. 87.
42
Citado por Hayek, Kant afirma que: O bem-estar, no entanto, no tem princpio, nem para quem o
usufrui, nem para quem o distribui (para um, ele consiste nisto; para outro, naquilo), porque se trata
aqui do contedo material da vontade, que depende de fatos particulares, no podendo, portanto, ser
expresso por uma norma geral. KANT, Immanuel. Der Streit der Fakultten, 1798 (seo 2, pargrafo
6, nota 21) Apud HAYEK, Friedrich August von. Direito, legislao e liberdade..., op. cit., p. 79.
82

de vida digna. Segundo Javier Pea, para a concepo de cidadania da nova direita:
cidado responsvel no um receptor passivo que depende do subsdio estatal, mas
um sujeito autnomo que constri sua prpria posio social e econmica na sociedade
civil43. Nas palavras de Hayek:

todos esses 'direitos' [sociais e econmicos] se baseiam na interpretao da sociedade


como uma organizao deliberadamente criada, da qual todos os homens seriam
empregados. Eles no poderiam ser tornados universais num sistema de normas de
conduta justa baseado na idia da responsabilidade individual, e requerem, portanto,
que toda a sociedade seja convertida numa organizao, isto , tornada totalitria no
mais amplo sentido da palavra. 44 (grifos meus)

Dessa forma, desenvolveu-se um argumento que, ao persistir o sistema das redes


de seguridade do estado social especialmente o modelo beveridgiano, que no atrelava
qualquer obrigao concesso de benefcios sociais , caracterizar-se-ia um
sentimento de humilhao nos indivduos mais desfavorecidos economicamente. Estes
receberiam benefcios estatais, mesmo estando em situao de desigualdade em relao
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aos mais ricos quanto s suas obrigaes perante o estado. Assim, principalmente nas
reformas do sistema de seguridade social dos EUA, realizadas na dcada de 1980,
passaram a ser implementadas exigncias de contrapartida (workfare) aos benefcios
concedidos por polticas sociais45.
Por fim, tem-se o argumento da suposta ineficincia econmica dos direitos
sociais, que representa um questionamento acerca da capacidade do estado em
promover e regular atividades como a educao, a sade etc. Retomando-se a tese do
descabimento de intervenes estatais na ordem espontnea do mercado, afirma-se
que cabe ao estado unicamente garantir a preservao da propriedade e da segurana, e
no arcar com despesas relativas a gastos desnecessrios para tal desiderato, e sem
qualquer garantia de retorno financeiro.
Nessa senda, para justificar a naturalizao das desigualdades sociais, a nova
direita utiliza um argumento moral de positividade para a existncia de pobreza no

43
PEA, Javier. La ciudadana hoy: problemas y propuestas, op. cit., p. 51.
44
HAYEK, Friedrich August von. Direito, legislao e liberdade..., op. cit., p. 126. Alis, isso que
apregoava o filsofo austraco Peter Drucker considerado o pai da administrao moderna , quando
asseverava que os indivduos tm que se virar sozinhos seguindo a lgica de um jogo, na qual se
conjugam habilidade e sorte e parar de pensar que sero salvos por alguma entidade misericordiosa.
Sobre a obra de Drucker, confira-se: BEATTY, Jack. The World According to Peter Drucker. New York:
Free Press, 1998.
45
Cf. KYMLICKA, Will; NORMAN, Wayne. op. cit., pp. 10/11.
83

mundo: esta serviria como estmulo para as pessoas no se acomodarem e manterem-se


ativas na busca de melhores condies de vida no mbito do mercado de livres trocas.

3.4.2
O liberalismo igualitrio e a concepo dos direitos sociais como
mnimos sociais

Na classificao de Will Kymlicka46 acerca das principais correntes tericas da


filosofia poltica contempornea, figura o liberalismo igualitrio. Atrelado tradio
contratualista do liberalismo tradicional, tal grupamento terico caracteriza-se por
apresentar um certo grau de sensibilidade em relao a demandas sociais, motivo pelo
qual reivindica uma denominao de liberalismo poltico e sua separao do
liberalismo econmico47.
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Tendo como seu pioneiro John Rawls, o liberalismo igualitrio encontra guarida
tambm em autores como Ronald Dworkin48, Philippe Van Parijs49, o prprio Will
Kymlicka50, dentre outros. Sua principal contribuio na teoria da justia consiste na
adoo de uma idia de justia distributiva, no mbito da tradio liberal, em
contraposio tradicional noo de justia comutativa. Nesse sentido, prevalece o
argumento da igualdade de oportunidades, ao invs da igualdade de resultados
preconizada pelas vertentes tericas de esquerda.

46
KYMLICKA, Will. Contemporary political philosophy: an introduction. Oxford: Clarendon
Press, 1990, pp. 50/94. Nessa classificao, constam ainda o utilitarismo, o libertarianismo, o marxismo,
o comunitarismo e o feminismo.
47
Em meu entender, essa separao liberal entre os campos poltico e econmico enganosa e
equivocada, pois implica em restrio da cidadania e permite a proliferao de desigualdades extremadas,
excluindo do mbito da democracia importantes espaos e decises sobre os rumos da sociedade. Nesse
sentido argumentam Antonio Negri e Michael Hardt: Em nossa opinio, um erro separar o econmico
do poltico dessa maneira, e insistir na autonomia do poltico. As instituies econmicas supranacionais
[por exemplo] so elas mesmas instituies polticas. A diferena fundamental que essas instituies
no admitem a representao popular (nem no faz-de-conta). NEGRI, Antonio; HARDT, Michael.
Globalizao e democracia. In: NEGRI, Antonio. Cinco lies sobre imprio. Rio de Janeiro: DP&A,
2003, p. 121.
48
DWORKIN, Ronald. Sovereign virtue: the theory and practice of equality. Cambridge: Harvard Univ.
Press, 2000.
49
VAN PARIJS, Philippe. O que uma sociedade justa? Introduo prtica da filosofia poltica. Trad
Cntia vila de Carvalho. So Paulo: tica, 1997.
50
KYMLICKA, Will. Contemporary political philosophy: an introduction, op. cit.. Embora tea diversas
crticas progressistas a autores de mesma matriz terica quando aborda temas como o multiculturalismo,
Kymlicka mostra-se adepto do liberalismo igualitrio.
84

Concebidos como pedras basilares para a edificao da teoria da justia de John


Rawls, dois princpios de justia so fundamentais: o princpio da eficincia, segundo
o qual cada pessoa deve ter um direito igual ao mais abrangente sistema total de
liberdades bsicas iguais que seja compatvel com um sistema semelhante de liberdade
para todos, e o princpio da diferena, o qual estipula que as desigualdades
econmicas e sociais devem ser ordenadas de tal modo que, ao mesmo tempo: (a)
tragam o maior benefcio possvel para os menos favorecidos, obedecendo s restries
do princpio da poupana justa, e (b) seja vinculada a cargos e posies abertos a
todos em condies de igualdade eqitativa de oportunidades51.
A partir desse segundo princpio, Rawls e seus seguidores trabalham a idia de
justia econmica e debatem sobre a distribuio de riquezas e a alocao de recursos,
para ento chegarem s questes relativas ao bem-estar. Nesse sentido, buscando
delimitar o contedo do seu princpio da diferena, que deve ser aplicado estrutura
bsica do sistema social escolhido para a promoo da justia distributiva, Rawls
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desenvolve a noo de mnimos sociais.


Correspondente ao setor de transferncias, que, segundo o autor, consiste num
dos quatro setores do governo (estado) os demais so os setores de alocao,
estabilizao e distribuio , o mnimo social deve ser assegurado pelo estado52, o qual
tem por responsabilidade viabilizar (e reforar) na prtica o alicerce da liberdade de
cidadania igual, garantida formalmente por uma constituio justa. Rejeitando os
critrios da riqueza mdia do pas e das expectativas definidas pelo costume,
apresentados pelo que denomina senso comum, para se mensurar os nveis dos
mnimos sociais, Rawls apresenta a seguinte parametrizao:

51
RAWLS, John. Uma teoria da justia. 2 ed. So Paulo: Martins Fontes, 2002, p. 64. Para nortear a
aplicao desses princpios, Rawls elenca duas regras de prioridade, quais sejam: a regra de prioridade
da liberdade: os princpios da justia devem ser classificados em ordem lexical e portanto a liberdade
s pode ser restringida em nome da liberdade. Existem dois casos (a) uma reduo da liberdade deve
reforar o sistema total de liberdades partilhadas por todos, e (b) uma liberdade menor deve ser
considerada aceitvel para aqueles cidados com a liberdade menor.; e a regra de prioridade da
justia sobre a eficincia e o bem-estar: o segundo princpio da justia lexicalmente anterior ao
princpio da eficincia e ao princpio da maximizao da soma de vantagens; e a igualdade eqitativa de
oportunidades anterior ao princpio da diferena. Existem dois casos: (a) uma desigualdade de
oportunidades deve aumentar as oportunidades daqueles que tm uma oportunidade menor; (b) uma taxa
excessiva de poupana deve, avaliados todos os fatores, tudo somado, mitigar as dificuldades dos que
carregam esse fardo. (grifos meus) Ibidem, Ibidem, pp. 333/334.
52
Segundo Rawls, seja atravs de um salrio famlia e de subvenes especiais em casos de doena e
desemprego, seja mais sistematicamente por meio de dispositivos tais como um suplemento gradual de
renda (o chamado imposto de renda negativo). RAWLS, John. Uma teoria da justia, op. cit., p. 304.
85

Uma vez determinada a taxa justa de poupana ou especificada a extenso apropriada


de sua variao, temos um critrio para ajustar o nvel do mnimo social. A soma de
transferncias e benefcios advindos dos bens pblicos essenciais deve ser ordenada de
modo a aumentar as expectativas dos menos favorecidos, que devem ser compatveis
com a poupana exigida e com a manuteno das liberdades iguais. Quando a estrutura
bsica toma essa forma, a distribuio resultante ser justa (ou, pelo menos, no injusta),
independentemente de qual venha a ser. Cada um recebe a renda total (salrios mais
transferncias) a que tem direito dentro do sistema de regras pblicas no qual se fundam
suas expectativas legtimas.53

Ainda no mbito dessa vertente terica, outra abordagem que merece destaque
a de Philippe van Parijs. Partidrio de um liberalismo igualitrio no-rawlsiano, o
autor belga adota uma concepo de justia como liberdade real para todos e, a partir
desta, desenvolve uma proposta de mnimos sociais na forma de uma renda de
cidadania universal e incondicional54. Entendendo que a produo de valor baseada
no apenas no trabalho, mas nas matrias-primas originrias da natureza, sustenta que
todo ser humano tem direito a uma igual participao na distribuio dessa riqueza,
quaisquer sejam as suas posteriores escolhas de vida, profisso, lazer etc. Assim,
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mantm-se preservados os princpios da neutralidade do estado e da reciprocidade, to


caros sua corrente terica, e avana numa preocupao com a pobreza e com o
desemprego.
As formulaes tericas sobre mnimos sociais ganharam grande repercusso no
campo do direito ao longo das ltimas dcadas, de maneira a modular a aplicao dos
direitos sociais nos tribunais. Em sentido prximo s formulaes de Rawls, foi pensada
a teoria do mnimo existencial, ou mnimo vital, o qual pode ser concebido tanto como
direito em espcie (direito ao mnimo existencial), quanto como critrio de aferio
do contedo das prestaes materiais a serem determinadas pelo Judicirio, na forma de
obrigaes de fazer ou no fazer55.

53
Ibidem, Ibidem, p. 335.
54
VAN PARIJS, Philippe; VANDERBORGHT, Yannick. Renda bsica de cidadania: argumentos ticos
e econmicos. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira: 2006, pp. 129/136. A noo de Van Parijs sobre
mnimos sociais ser mais desenvolvida adiante, no captulo 4, quando da anlise das suas propostas de
renda bsica de cidadania. Para outros posicionamentos sobre o tema dos mnimos e seu cotejo com os
bsicos, veja-se: PEREIRA, Potyara A. P. Necessidades humanas: subsdios crtica dos mnimos
sociais. 3 ed. So Paulo: Cortez, 2006, pp. 25/36.
55
No h consenso terico quanto definio da noo de mnimo existencial, apresentando-se para tal
diferentes fundamentaes (dignidade humana, liberdade, vida etc.). Segundo Ana Paula de Barcellos: o
chamado mnimo existencial, formado pelas condies materiais bsicas para a existncia, corresponde
a uma frao nuclear da dignidade da pessoa humana qual se deve reconhecer a eficcia jurdica
positiva ou simtrica. (A eficcia Jurdica dos princpios constitucionais: o princpio da dignidade da
pessoa humana. Rio de Janeiro: Renovar, 2002, p. 248). Por seu turno, Marcos Maselli Gouva assevera
que: Consiste o mnimo existencial de um complexo de interesses ligados preservao da vida,
fruio concreta da liberdade e dignidade da pessoa humana. (O controle judicial das omisses
86

Com base na formulao jusfilosfica de Robert Alexy acerca dos direitos


fundamentais sociais como status positivus libertatis56, a doutrina constitucionalista
passou a trat-los como passveis de concretizao a partir de normas constitucionais
aplicadas na via judicial, na forma de prestaes materiais positivas a serem estipuladas
na medida do mnimo existencial. A partir de um texto de Ricardo Lobo Torres, de
198957, essa noo foi introduzida no debate jurdico brasileiro e inmeros estudos
foram desenvolvidos sobre o assunto58, sempre dentro da perspectiva do
reconhecimento normativo e da efetivao dos direitos sociais via Judicirio.
Outro conceito bastante veiculado no mbito jurdico a partir da cosmoviso do
liberalismo igualitrio o da reserva do possvel, cuja aplicao reflete a tnica dos
custos dos direitos59. Nitidamente de inspirao liberal, tal formulao representa a
nociva lgica pragmtica e conseqencialista que vem sendo conferida s demandas
sociais pelo neoliberalismo, e reproduz uma aceitao convicta ou um conformismo
diante do quadro de desigualdades extremadas na distribuio de riquezas no mundo
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contemporneo.
Ao invs da preocupao com uma plena efetivao da cidadania, essa
perspectiva prioriza fatores econmicos como a disponibilidade de receitas e a alocao
dos recursos do estado. Em uma anlise econmica (neoliberal) do direito, chega-se a
sustentar, inclusive, um conceito pragmtico de direitos fundamentais, que condiciona
a existncia de direitos sociais proviso de recursos financeiros que lhes viabilizem

administrativas: novas perspectivas de implementao dos direitos prestacionais. Rio de Janeiro:


Forense, 2003, p. 257). J para Ricardo Lobo Torres, h um direito s condies mnimas de existncia
humana que no pode ser objeto de interveno do Estado e que ainda exige prestaes estatais
positivas. (...) A proteo do mnimo existencial (...) se fundamenta na liberdade, ou melhor, nas
condies iniciais para o exerccio da liberdade, na idia de felicidade, nos direitos humanos e no
princpio da igualdade. (Os Direitos Humanos e a Tributao. Rio de Janeiro: Renovar, 1995, pp. 124 e
128/129).
56
ALEXY, Robert. Teora de los Derechos Fundamentales. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales,
2002; e ALEXY, Robert. Derechos sociales fundamentales. In: CARBONELL, Miguel et alli. (Comp.).
Derechos sociales y derechos de las minoras. 2 ed., Mxico D.F.: UNAM, 2001, pp. 69/88.
57
TORRES, Ricardo Lobo. O mnimo existencial e os direitos fundamentais. In: Revista de Direito
Administrativo. Rio de Janeiro, n. 177, 1989, pp. 20/49.
58
Por todos: SARLET, Ingo W. A eficcia dos direitos fundamentais. 4 ed. Porto Alegre: Livraria do
Advogado, 2004, pp. 305/326. O tema tambm foi recepcionado em outros pases da Amrica
Latina, com destaque para a Colmbia, cujo Tribunal Constitucional o mais atuante do mundo
em termos efetivao de direitos sociais e cuja doutrina tem buscado inspirao na dogmtica
alem dos direitos fundamentais. Nesse sentido, veja-se: ARANGO, Rodolfo; LEMAITRE,
Julieta. (Dir.). Jurisprudencia constitucional sobre el derecho al mnimo vital. Bogot: Ediciones
Uniandes, 2002. Em sentido crtico recepo doutrinria do mnimo existencial no Brasil, com
base na doutrina alem, posiciona-se KRELL, Andreas Joachim. Direitos sociais e controle
judicial no Brasil e na Alemanha: os (des)caminhos de um direito constitucional comparado.
Porto Alegre: Safe, 2002, p. 62.
59
HOLMES, Stephen; SUNSTEIN, Cass. The cost of rights: why liberty depends on taxes. New
York/London: W.W. Norton & Company, 1999.
87

por meio de servios sociais60. Segundo sugere-se, no havendo recursos, deixa de


existir no a sua prestao, mas o prprio direito, que perderia a cidadania como
referencial.
Em meu entender, transferir a base da formao do conceito de cidadania das
esferas do direito e da poltica para a economia simbolizada por eufemismos para a
representao de um suposto pragmatismo consiste em um reducionismo descabido e
realoca a origem do poder de se produzir o direito para um espao desprovido de
qualquer legitimidade democrtica61.
Originrio da jurisprudncia alem, que se posicionou pela limitao das
prestaes sociais pelo estado na medida do razovel e da disponibilidade de recursos
prevista no oramento pblico62, o conceito reserva do possvel retrata uma tenso
constantemente travada entre as metas sociais pugnadas pelas constituies e as
condies financeiras (reais e jurdicas) do estado para a sua promoo.
Nesse sentido, considerando-se a escassez de recursos pblicos (existente
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mesmo diante da pujana e abundncia da produo de riqueza no capitalismo


contemporneo) em face da enorme demanda por prestaes estatais positivas pautada
pelas necessidades humanas e sociais da populao , argumenta-se que h de se
delimitar parmetros. Com base nestes, entende-se que devem ser guiadas as escolhas a
serem tomadas por magistrados nos chamados hard cases e.g., fornecimento de
medicamentos e/ou custeio de tratamentos mdicos versus proviso de verbas
oramentrias , preservando-se o respeito separao de poderes e autonomia do
poder pblico.
Mais uma vez, na minha avaliao, demonstra-se um desprezo das dimenses
poltica e social, e aposta-se somente nas dimenses tica e jurdica dos direitos

60
GALDINO, Flvio. Introduo teoria dos custos dos direitos: direitos no nascem em rvores. Rio
de Janeiro: Lumen Juris, 2005, pp. 331 e ss.
61
Na defesa dessa posio, Robert Castel assim se manifesta: O recurso ao direito a nica soluo
que foi encontrada no momento para sair das prticas filantrpicas ou paternalistas. (...) Pode-se
reivindicar um direito porque um direito uma garantia coletiva, legalmente instituda, que alm das
particularidades do indivduo lhe reconhece o estatuto de membro de pleno direito da sociedade. (...) A
proteo social no somente a concesso de benefcio em favor dos mais necessitados para evitar-lhes
uma decadncia total. (...) ela para todos a condio bsica para que possam continuar [ou vir] a
pertencer a uma sociedade de semelhantes. CASTEL, Robert. A insegurana social..., op. cit., pp.
80/81.
62
A deciso em questo foi proferida pelo Tribunal Constitucional Federal alemo, no julgamento do
notrio caso numerus clausus Spruchkrper: BverfG 18.07.1972 (1 BvL 32/70;1 BvL 25/71). Vorbehalt
des Mglichen. Cf. KOMMERS, Donald. The Constitutional Jurisprudence of the Federal Republic of
Germany. 2nd ed. Durham and London: Duke Univ. Press, 1997.
88

sociais63 para a sua efetivao. Em razo disso, deixa-se de perceber que se est diante
de casos extremos e contingentes, de grande relevncia individual, porm de
pouqussima ou nenhuma repercusso no quadro geral e estrutural de desigualdades
sociais. Do mesmo modo, condiciona-se a prtica da cidadania ao ingresso dos cidados
no Judicirio este tido como tutor de uma sociedade rf e desprotegida64 , o que
implica em nova excluso de uma enorme parcela da populao do acesso cidadania.

3.4.3
A crtica marxista tradicional e sua concepo ubqa da cidadania social

Apesar de os tericos do marxismo tradicionalmente atriburem pouca


importncia ao tema dos direitos65 considerados secundrios, ou mesmo irrelevantes,
por integrarem o mbito da superestrutura , a expanso da cidadania e o progressivo
reconhecimento de direitos tpicos dos trabalhadores revelou um novo horizonte. Como
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j explicitado, a postura de Marx era crtica perante o discurso liberal dos direitos do
homem (ou direitos civis) e sua natureza individual e privada; porm, otimista diante
das conquistas de direitos relativos ao sufrgio universal e ao reconhecimento dos
interesses da classe trabalhadora, incorporados nas crescentes legislaes fabris do
sculo XIX.
Entre os autores da teoria poltica contempornea que reivindicam
pertencimento essa tradio, verificam-se dois posicionamentos distintos quanto
potencialidade da cidadania social em viabilizar uma cidadania plena, ou seja, a
emancipao humana. Por um lado, tem-se uma posio ctica, que denuncia um efeito
anestsico gerado no pensamento de esquerda pela cidadania social e sua lgica de
funcionamento no Welfare State. Por outro, tem-se um posicionamento que refora a

63
Para uma viso panormica acerca das formulaes tericas de fundamentao filosfica para os
direitos sociais, confira-se: ARANGO, Rodolfo. El concepto de derechos sociales fundamentales.
Bogot: Legis, 2005, pp. 238/297. Nesta obra, o jurista colombiano, seguidor de Robert Alexy, apresenta
as teorias de John Rawls, Frank Michelman, Jrgen Habermas, Robert Alexy, Ernst Tugendhat e David
Wiggins.
64
MAUS, Ingeborg. Judicirio como superego da sociedade: o papel da atividade jurisprudencial na
sociedade rf. In: Novos Estudos Cebrap, n. 58, nov. 2000, pp. 183/202.
65
Eric Hobsbawm considera um erro fatal do marxismo ter negado importncia aos direitos humanos de
matriz liberal. Segundo o historiador, caso eles tivessem sido incorporados no pensamento marxista e
adotados pelos regimes do socialismo real, ter-se-ia evitado uma srie de barbries e ampliado as
condies de busca pela emancipao social. (O operariado e os direitos humanos. In: Id. Mundos do
trabalho: novos estudos sobre histria operria. 4 ed. rev. So Paulo: Paz e Terra, 2005, pp. 417/439).
89

importncia dos direitos sociais (e dos argumentos de Marshall sobre as necessidades


bsicas) para a teoria socialista e a busca pela ampliao da cidadania democrtica.
Como argumenta, por exemplo, Ellen Meiksins Wood, as apostas na cidadania
social, geralmente de ndole reformista, garantiram apenas conquistas de carter
limitado e contingente tais como a implementao de sistemas de seguridade social e a
concesso estatal de prestaes materiais para a melhoria na qualidade de vida de uma
parcela pouco significativa da populao. Conseqentemente, segundo a autora, tais
bandeiras fizeram com que a esquerda recuasse para a defesa do Welfare State como
ltima trincheira e abandonasse a luta pela emancipao poltica e social em relao ao
jugo do capital, contentando-se com meros mnimos sociais, determinados pela medida
do possvel num contexto de irreversibilidade do capitalismo66.
Sem embargo, Ellen M. Wood reconhece a importncia dos direitos de
cidadania, inclusive incorporando teoria socialista as novas demandas identitrias de
etnicidade, sexualidade, ecologia etc., compostas pelo que denomina de bens extra-
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econmicos. Sem abandonar a centralidade do conceito luta de classes, adverte que o


estado social e os direitos sociais no devem ser compreendidos extrinsecamente ao
campo da participao poltica e alheios a qualquer processo revolucionrio67.
Em sentido similar, adotando uma postura cida em relao ao reformismo
social democrata, Istvn Mszros apresenta uma contribuio relevante no mbito do
pensamento marxista contemporneo acerca da formao e realizao da
solidariedade68. Apesar de o autor hngaro no explorar diretamente a noo de direitos,
ao abordar como tema central a educao propondo a sua universalizao articulada
com a do trabalho e suas relaes com a reproduo e a transformao do modelo de
organizao social, perpassa a cidadania no sentido da formao das pessoas enquanto
cidados conscientes, e no como fantoches do sistema capitalista.
Mszros compreende a educao como veculo de formao e propagao de
ideologias, pelo qual o capitalismo se reproduz ao moldar as pessoas sua lgica,

66
WOOD, Ellen Meiksins. Democracia contra capitalismo. So Paulo: Boitempo Ed., 2003, pp. 245/246.
Tambm numa vertente crtica ao capitalismo, os autores legatrios do pensamento foucaultiano
concebem os direitos sociais (e toda a sistemtica do Welfare State) como instrumentos de normalizao e
controle sobre os corpos humanos e a sociedade. Trata-se da viso que parte do prisma da biopoltica.
Nesse sentido, confira-se: EWALD, Franois. LEtat-providence, Paris: Grasset, 1986; EWALD,
Franois. Histoire de ltat-providence, Paris: Grasset, 1996; e SANTORO, Emilio. Le antinomie della
cittadinanza: libert negativa, diritti sociali e autonomia individuale. In: ZOLO, Danilo. (Org.). La
cittadinanza: appartenenza, identit, diritti. Bari: Laterza, 1994, pp. 93/128.
67
WOOD, Ellen Meiksins. op. cit., pp. 227/242.
68
MSZROS, Istvn. O poder da ideologia. So Paulo: Boitempo, 2004, pp. 359/458.
90

determinando seu modelo de sociedade com a propagao de princpios dominantes a


servirem de norte. Segundo o autor, essa dinmica reflete um processo histrico de
internalizao, que assegura os parmetros reprodutivos gerais do sistema do
capital. Seu funcionamento mobilizado por instituies formais de educao, cujo
papel exatamente produzir tanta conformidade ou consenso quanto for capaz, a
partir de dentro e por meio dos seus prprios limites institucionalizados e legalmente
sancionados69.
Conseqentemente, argumenta que a educao deve ser compreendida de forma
ampla, abrangendo uma dimenso formal e outra informal, caso se vislumbre nela um
potencial emancipatrio e transformador da realidade social, apto a romper com a
lgica mistificadora do capital. Assim, a educao consiste em um dos pilares do
conceito para alm do capital, formulado por Mszros para simbolizar a passagem
para uma nova ordem social auto-referencial e auto-sustentvel, sem qualquer aluso s
mazelas do capitalismo70.
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Nesse sentido, ele defende a adoo de um processo de contra-internalizao,


pautado por uma concepo da educao como transcendncia positiva da auto-
alienao do trabalho71. Atravs de uma auto-educao de iguais, viabiliza-se uma
autogesto da ordem social reprodutiva, que criar novas formas de reestruturao das
condies materiais de existncia.
Como arremata Mszros:

desde o incio o papel da educao de importncia vital para romper com a


internalizao predominante nas escolhas polticas circunscritas legitimao
constitucional democrtica do Estado capitalista que defende seus prprios interesses.
Pois tambm essa contra-internalizao (ou contraconscincia) exige a antecipao de
uma viso geral, concreta e abrangente, de uma forma radicalmente diferente de gerir as
funes globais de deciso da sociedade, que vai muito alm da expropriao, h muito
estabelecida, do poder de tomar todas as decises fundamentais, assim como das suas
imposies sem cerimnia aos indivduos, por meio de polticas como uma forma de
alienao por excelncia na ordem existente.72

Por seu turno, David Harvey73 explora detidamente a temtica dos direitos,
relacionando-a prtica da cidadania contempornea. A partir da sua minuciosa anlise
da ascenso terica e ideolgica do neoliberalismo, o autor ingls identifica uma
69
Idem, Educao para alm do capital. So Paulo: Boitempo, 2005, pp. 44 e 45.
70
Idem, Ibidem, pp. 48 e 62. Para uma exposio do conceito mencionado, veja-se: MSZROS, Istvn.
Para alm do capital: rumo a uma teoria da transio. So Paulo: Boitempo, 2002, pp. 1063/1078.
71
Idem, Educao para alm do capital. op. cit., pp. 59 e ss.
72
Idem, Ibidem, p. 61.
73
HARVEY, David. A brief history of neoliberalism, op. cit., pp. 175 e ss.
91

divinizao dos discursos ticos e da retrica universalista dos direitos humanos em


detrimento da viso igualitria da justia social.
Levado ao extremo pelos EUA com as suas prticas de intervenes
supostamente humanitrias (e.g., Timor Leste, Kosovo, Haiti etc.) e de guerra
preventiva (no Iraque e no Afeganisto), o fundamentalismo do livre mercado
utiliza-se de discursos de proteo e promoo da liberdade, asseverando sempre a
primazia dos direitos individuais principalmente a propriedade privada.
Adotando posio bastante crtica em relao ao crescimento e atuao das
ONGs por ele tidas como cavalos de tria , Harvey constata o preenchimento de
um vcuo na proviso social atravs da privatizao das polticas pblicas e dos
servios sociais. Com a retirada de responsabilidades sociais do mbito do Estado, o
neoliberalismo apregoa a transferncia destas para a seara dos particulares, dominada
pelo terceiro setor e representada pelas ONGs em seu entender, organizaes
elitistas, anti-democrticas, ilegtimas e nada transparentes.
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Contra a acumulao via espoliao e sua tnica de privatizao generalizada,


que implica numa grande perda de direitos, o autor defende a adoo de uma postura de
oppositional culture uma espcie de contracorrente ao neoliberalismo. Nesse
sentido, avanando em relao esquerda tradicional, alm dos partidos polticos e dos
sindicatos, ele considera como sujeitos polticos os novos movimentos sociais (tnicos,
de gnero, etc.), apostando numa agregao das lutas classistas e identitrias.
Sem rejeitar a relevncia do estado enquanto espao de disputas polticas, reputa
a sociedade civil como importante flanco a ser explorado para uma busca mais aberta de
alternativas, as quais possam abarcar as necessidades especficas dos diferentes grupos
sociais e permitir que estes progridam harmonicamente. Conseqentemente, em
oposio aos direitos reificados pelo neoliberalismo, fazem-se necessrios novos tipos
de direitos que representem esses anseios de mudana.
Por ele designados como derivative rights e alternative rights, os direitos sociais
cumprem bem essa tarefa. Confira-se a argumentao de David Harvey:

Making these derivative rights [freedoms of speech and expression, of education and
economic security, rights to organize unions, and the like] primary and the primary
rights of private property and the profit rate derivative would entail a revolution of great
significance in political-economic practices. There are also entirely different
conceptions of rights to which we may appeal of access to the global commons or to
basic food security, for example. Between equal rights force decides. Political
struggles over the proper conception of rights, and even of freedom itself, move
centre-stage in the search for alternatives.
92

() I have argued elsewhere for an entirely different bundle of rights, to include the
right to life chances, to political association and 'good' governance, for control over
production by the direct producers, to the inviolability and integrity of the human body,
to engage in critique without fear of retaliation, to a decent and healthy living
environment, to collective control of common property resources, to the production of
space, to difference, as well as rights inherent in our status as species beings. To
propose different rights to those held sacrosanct by neoliberalism carries with it,
however, the obligation to specify an alternative social process within which such
alternative rights can inhere.74 (grifos meus)

De outra banda, autores alinhados com o marxismo ou seus tericos (e.g.,


Gramsci), como os brasileiros Luiz Werneck Vianna, Carlos Nelson Coutinho e
Evelina Dagnino, e o austraco radicado no Brasil, Paul Singer, expressam uma viso
positiva dos direitos sociais como conquistas democrticas viabilizadas pela luta de
classes75. Tais direitos permitem a incluso efetiva, no mbito das discusses pblicas,
de mais e mais pessoas alheias ao processo poltico elitizado, proporcionando assim o
exerccio da verdadeira soberania popular. Porm, para isso ocorrer, entendem que
devem ser superadas as prticas clientelistas, paternalistas e de dependncia, tpicas dos
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sistemas do estado de bem-estar.


A partir da sua anlise acerca da recente realidade brasileira certamente
aplicvel ao contexto latino-americano , Singer prope a ampliao da adoo de
regimes de economia solidria76, nos quais os direitos sociais figuram como elementos
centrais. Em um quadro de flexibilizao do trabalho, entende ser necessrio abandonar
a busca pelo pleno emprego e apostar na autogesto para a gerao de trabalho e renda.

74
Idem, Ibidem, pp. 182 e 204: Tornar primrios esses direitos derivados [liberdade de opinio,
expresso, de educao e segurana econmica, direitos de organizar reunies etc.] e derivados os direitos
primrios de propriedade privada e taxas de lucro requer uma revoluo de grande importncia nas
prticas poltico-econmicas. H, tambm, concepes completamente diferentes de direitos que
pleitearemos de acesso aos bens globais ou segurana alimentar bsica, por exemplo. Entre direitos
iguais, a fora decide. Lutas politicas sobre a prpria concepo de direitos, e mesmo sobre a prpria
liberdade, consistem em estgio central na busca por alternativas.
() Tenho argumentado por um pacote de direitos completamente diferente, para incluir o direito s
oportunidades de vida, associao poltica e boa governana, para controle sobre a produo pelos
produtores diretos, inviolabilidade e integridade do corpo humano, a se engajar em crtica sem medo de
retaliao, a um meio ambiente decente e saudvel, ao controle coletivo da propriedade coletiva dos
recursos naturais, produo do espao, diferena, tal como direitos humanos nossa condio de seres
humanos. Para propor direitos diferenciais em relao queles tidos como sacrosantos pelo
neoliberalismo impe, contudo, a obrigao de especificar um processo social alternativo dentro do qual
tais direitos alternativos possam integrar..
75
VIANNA, Luiz Werneck. Liberalismo e sindicato no Brasil. 3 ed., Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1989;
COUTINHO, Carlos Nelson. Notas sobre cidadania e modernidade. In: Id., A contra corrente. So
Paulo: Cortez Editora, 2000, pp. 49/118; e DAGNINO, Evelina. Os movimentos sociais e a emergncia
de uma nova noo de cidadania. In: Id. (Org.). Anos 90 Poltica e sociedade no Brasil. So Paulo: Ed.
Brasiliense, 1994, pp. 103/115.
76
SINGER, Paul. Direitos sociais: a cidadania para todos. In: PINSKY, Jayme; PINSKY, Carla
Bassanezi. (Orgs.). Histria da cidadania. So Paulo: Contexto, 2003, pp. 122/124; e SINGER, Paul.
Introduo economia solidria. 1 reimp. So Paulo: Fundao Perseu Abramo, 2004, pp. 258 e ss.
93

Qualificando o cooperativismo como modalidade de participao democrtica, o autor


defende uma mudana de foco, no processo de emancipao, do estado para a sociedade
civil. Veja-se:

A luta pelos direitos sociais est longe de encerrada, mas mudou de direo. At o fim
dos anos dourados, os direitos sociais estavam consignados na legislao e sua
observncia estava a cargo do Estado, assim como a prestao de servios que deles
decorriam, como a assistncia sade, a educao e a previdncia social. Agora a
prpria sociedade civil que se torna a protagonista da soluo dos problemas que
os direitos sociais pretendiam prevenir.77 (grifos meus)

Com o avano do neoliberalismo e do seu ataque frontal aos direitos sociais,


entendo ser necessrio, primeiramente, conferir prioridade defesa irrestrita dessas
conquistas, sob pena de, a persistir o esfacelamento destas, findar-se discutindo os
limites do estado social e da via reformista enquanto estes deixam de existir.
Tendo isso em vista, como forma de se evitar a passividade da concepo
liberal, preciso repensar a atribuio de determinadas responsabilidades aos cidados,
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e debater se estas devem preceder ou suceder os direitos de participao. Desta forma, a


mera espera dos cidados pela prestao de servios pblicos sociais seria substituda
pela sua participao direta na formulao e implementao de sistemas e projetos
sociais.
Uma proposta bastante veiculada a respeito consiste na descentralizao e
democratizao dos sistemas de bem-estar, que implicaria na passagem de determinadas
funes da esfera do estado para a da sociedade civil (no para a do mercado, como
preconiza a nova direita)78.

3.4.4
A democracia procedimental de Jrgen Habermas e os direitos sociais
como auto-atribuio dos cidados e reivindicao da sociedade civil

Aps descrever os paradigmas liberal e social do direito, Jrgen Habermas


tece crticas a ambos os modelos e afirma que h uma forte confluncia entre eles, pois
ao mesmo tempo em que reputava o modelo do estado liberal como insuficiente, o

77
SINGER, Paul. Direitos sociais: a cidadania para todos, op. cit., p. 260.
78
KYMLICKA, Will; NORMAN, Wayne. op. cit., pp. 12/14. No mesmo sentido vai a proposta de Pierre
Rosanvallon formulada em La crise de l'tat-providence. Nouvelle dition. Paris: Seuil, 1981.
94

estado social implementou novos direitos (os direitos sociais) atravs da mesma lgica
anterior, fundada no mesmo modelo de justia distributiva79. Isto , ambos os
paradigmas configuram uma mesma representao do cidado enquanto destinatrio
de bens, equiparando, por um lado, bens e direitos, e desprezando, por outro, o papel
do cidado enquanto autor do direito80. Assim, da mesma forma que os direitos
individuais clssicos, os direitos sociais foram concebidos apenas para viabilizar a
autonomia privada.81.
Defendendo a necessidade de um novo paradigma consentneo com as
sociedades complexas do mundo ps-convencional82, Habermas apresenta uma
proposta de paradigma procedimental da democracia e do direito, fundada na sua teoria
do discurso. Em seu entender, a querela entre os paradigmas liberal e social, em nome
de uma hegemonia no sistema de direitos, parece ter chegado ao fim, ao menos no
campo terico, em razo da relao reflexiva estabelecida entre eles83. Assim, Habermas
afirma que:
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O substrato social, necessrio para a realizao do sistema de direitos, no formado


pelas foras de uma sociedade de mercado operando espontaneamente, nem pelas
medidas de um Estado do bem-estar que age intencionalmente, mas pelos fluxos
comunicacionais e pelas influncias pblicas que procedem da sociedade civil e da
esfera pblica poltica, os quais so transformados em poder comunicativo pelos
processos democrticos.84

Ao atrelar esse novo modelo ao estado democrtico de direito, Habermas


concebe uma estrutura formal, porm no destituda de contedo, que abarca os
elementos materiais e rechaa as estruturas institucionais de ambos os arqutipos
anteriores. Diferentemente dos precedentes, este paradigma do direito no antecipa

79
HABERMAS, Jrgen. Op. Cit., Vol. II, pp. 145 e 154.
80
CITTADINO, Gisele. Pluralismo, Direito e Justia Distributiva: elementos da filosofia constitucional
contempornea. 3 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004, p. 209.
81
Nesse sentido, as principais propostas hodiernas de fundamentao jusfilosfica dos direitos sociais
geralmente de autores liberais e invariavelmente construdas fora do paradigma social os remetem para
direitos individuais. Nesse sentido, John Rawls fundamenta os direitos sociais na liberdade e na igualdade
(seus princpios de justia), Ronald Dworkin na igualdade e Frank Michelman na eqidade (entendida
como self-respect). Em sentido contrrio, fundamentando os direitos sociais nas necessidades e nos
interesses dos indivduos, apresentam-se Ernst Tugendhat e David Wiggins. Cf. ARANGO, Rodolfo. El
concepto de derechos sociales fundamentales. Bogot: Legis, 2005, pp. 238/296.
82
HABERMAS, Jrgen. Direito e Democracia: entre facticidade e validade. Vol. II, Trad. de Flvio
Beno Siebeneichler. 2 ed. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003, pp. 125/126 e 129.
83
Idem, Ibidem, p. 154.
84
Idem, Ibidem, p. 186.
95

mais um determinado ideal de sociedade, nem uma determinada viso de vida boa ou
de uma determinada opo poltica85.
Com sua proposta de paradigma do estado democrtico de direito, que permite
classific-lo como liberal-republicano, Habermas visa a superar a idia de
distribuio, que, no seu entendimento, tanto no paradigma liberal quanto no social,
assegura a promoo unicamente da autonomia privada. Para tanto, faz referncia a uma
comunidade jurdica de cidados iguais, que s pode existir se estes forem sujeitos de
direito forem, simultaneamente, autores e destinatrios das normas jurdicas, e
participantes na sua elaborao e implementao.
Nesse sentido, argumenta ser preciso incluir a autonomia pblica em
condies de igualdade, e no mais de superioridade ou inferioridade, em relao
autonomia privada em um ncleo mnimo de direitos necessrios para a legitimao
de um sistema poltico e jurdico democrtico, o que remete ao nexo interno,
identificado por Habermas, entre soberania popular e direitos humanos.
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Conseqentemente, no intuito de superar os erros decorrentes da adoo da


premissa comum aos paradigmas liberal e social a realizao unicamente da
autonomia privada , Habermas assevera que, com o advento do paradigma
procedimental do direito, h de se substituir a idia de distribuio (seja de direitos, seja
de chances) pelas de atribuio e reconhecimento86. Segundo ele, pela lgica da
distribuio, a cada mudana de paradigma alternam-se apenas as posturas de omisso
ou comisso quanto repartio formal (de direitos) ou material (de oportunidades),
mas o agente distribuidor continua sempre o mesmo: o estado.
Como a democracia discursiva est fundada na interao comunicativa e
igualitria entre os sujeitos de direito (e no na figura do estado), de maneira que eles
sejam autores e destinatrios do direito, impende transigir para uma nova lgica de
atribuio. Esta centraria nos cidados o poder e a tarefa de delimitar como, para quem
e em que dosagem devem ser destinadas medidas de justia social consentneas com o

85
Idem, Ibidem, pp. 189/190. Na seqncia, Habermas assevera que o novo paradigma submete-se s
condies da discusso contnua, cuja formulao a seguinte: na medida em que ele conseguisse
cunhar o horizonte da pr-compreenso de todos os que participam de algum modo e sua maneira da
interpretao da constituio, toda transformao histrica do contexto social poderia ser entendida
como um desafio para um reexame da compreenso paradigmtica do direito. (p. 190).
86
Ao contrrio do que se poderia objetar, o fato de Habermas substituir distribuio por atribuio
no permite que ele considere que a autonomia pblica deve superar a privada, pois isso desmancharia o
paradigma procedimental do direito. Ademais, o autor no admite a restrio ou a eliminao de direitos
fundamentais, e a sua proposta garante a preservao das minorias e a promoo da democracia, atravs
de deliberaes pblicas em processos racionais de discusso, com vistas formao do melhor
argumento.
96

sistema de direitos e com a legitimao democrtica do direito87. Assim, a articulao


entre direito e democracia viabiliza a incluso social pela concretizao de um sistema
basilar, indispensvel e expansivo de direitos de cidadania.
Nesse sistema de direitos88, cujo reconhecimento imprescindvel para a
existncia de condies mnimas (e a aferio de maiores graus) de democracia, os
direitos sociais so indispensveis. No entanto, calcado na idia nodal de ao
comunicativa, Habermas considera superado o paradigma da sociedade de trabalho, no
qual tais direitos estiveram calcados na centralidade das relaes de trabalho para a
formao da vida social e merc da vontade do estado para a sua concreta
implementao.
Habermas rejeita o conceito luta de classes como chave analtica e o
protagonismo do estado (e seu papel paternalista) para a promoo da solidariedade e a
efetivao dos direitos sociais, bem como argumenta que um novo modelo de estado
social deve se alimentar da sociedade de comunicao. Orientado pela pedra angular do
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interacionismo comunicativo e discursivo, este modelo implica numa esfera pblica


fortalecida, enquanto instncia capaz de reorganizar e intermediar as relaes entre o
mundo da vida e os sistemas do dinheiro (economia) e da poltica/administrao
(estado), a fim de se promover efetivamente a solidariedade89.

87
Nesse ponto, Habermas bastante arguto ao mencionar seu discpulo Axel Honneth: As condies
concretas de reconhecimento, seladas por uma ordem jurdica legtima, resultam sempre de uma luta
por reconhecimento; e essa luta motivada pelo sofrimento e pela indignao contra um desprezo
concreto. A. Honneth mostra que necessrio articular experincias que resultam de atentados
dignidade humana para conferir credibilidade aos aspectos sob os quais, no respectivo contexto, aquilo
que igual tem que ser tratado de modo igual e aquilo que diferente tem que ser tratado de modo
diferente. Essa disputa pela interpretao de necessidades no pode ser delegada aos juzes e
funcionrios, nem mesmo ao legislador poltico. (grifos meus) (HABERMAS, Jrgen. op. cit., Vol. II,
pp. 168/169).
88
Esse rol abrange (i) direitos a liberdades subjetivas (direitos civis); (ii) direitos de membros de
comunidades (direitos de reconhecimento); (iii) direitos de igual proteo legal; (iv) direitos polticos de
participao; e (v) direitos de bem-estar e de segurana social. HABERMAS, Jrgen, op. cit., Vol. I., pp.
159/160.
89
HABERMAS, Jrgen. A crise do estado do bem-estar e o esgotamento das energias utpicas, op. cit.,
pp. 28/30. Segundo a tese lanada por Habermas, o poder integrador e social da solidariedade teria que
se afirmar contra os 'poderes' das outras duas fontes de controle, isto , o dinheiro e o poder
administrativo. Ora, esferas da vida especializadas em transmitir valores tradicionais e saber cultural,
em integrar grupos e em socializar adolescentes, sempre dependeram da solidariedade. E penso que uma
formao da vontade poltica tambm deveria beber da mesma fonte, uma vez que ela deve exercer, de
um lado, influncia na delimitao destas esferas da vida estruturadas comunicativamente e nas trocas
entre elas; de outro lado, ela tambm deve influenciar o Estado e a economia. Idem, Ibidem, p. 30.
97

3.4.5
A nova esquerda: concepo ativa e participativa da cidadania social

Alm das posturas que recusam a existncia dos direitos sociais (neoliberalismo
ou libertarianismo) ou lhes atribuem um carter contingente (parte do marxismo), e das
que aceitam a sua implementao na medida do mnimo necessrio para a promoo da
liberdade negativa (liberalismo igualitrio), verifica-se na teoria poltica contempornea
um outro posicionamento, de ndole diferenciada e inovadora.
Podendo ser representado pelo rtulo de nova esquerda90, h um grupo de
autores(as) que, apesar da sua heterogeneidade de premissas, pode ser harmonizado em
torno de propostas convergentes para uma concepo ativa da cidadania e dos direitos
sociais. Integrada por autores(as) legatrios(as) da tradio republicana, essa nova
esquerda concebe os direitos sociais como reivindicao da sociedade civil e fruto da
participao poltica ativa dos cidados91.
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Assim, apresentam-se diversas crticas ao modelo burocrtico e clientelista do


estado social, simbolizado por uma lgica de dependncia e passividade dos cidados
em relao ao estado, tendo essa lgica ocasionado um conseqente sentimento de
paternalismo na implementao dos direitos sociais. Em sentido contrrio ao do
tradicional sistema estadocntrico de direitos sociais, entende-se que o conceito de
cidadania s ficar realmente enriquecido com a incorporao desses direitos quando da
sua materializao pelos prprios cidados. Estes, por sua vez, devem adotar uma
postura pr-ativa, participando amplamente da poltica por meio de reivindicao,
contestao e fiscalizao , que conjugue as esferas da sociedade civil e do estado
como espaos de formulao e implementao de polticas sociais.
Para se abordar a tradio republicana, deve-se levar em conta a advertncia de
Philip Pettit, alertando que ela engloba dentro de si vrias tendncias, portanto, sendo

90
Justifico a adoo desse termo com base na defesa de Bobbio acerca do no esgotamento da dicotomia
esquerda-direita na teoria e na prtica poltica, tendo em vista, respectivamente, preocupaes daquela
com a igualdade e desta com a liberdade. Direita e Esquerda: razes e significados de uma distino
poltica. 2 ed. So Paulo: Ed. Unesp, 2001, p. 156.
91
Nesse sentido, no obstante sua diviso entre social e poltico, e seu receio de instrumentalizao da
poltica atravs das necessidades humanas, tambm poderia ser aqui abordada a inclassificvel
Hannah Arendt, tendo em vista a sua concepo da poltica como pautada pela cidadania ativa, o que
atribui uma grande importncia ao engajamento cvico e s deliberaes coletivas a respeito dos assuntos
atinentes comunidade poltica. Para uma panormica sobre a concepo de cidadania de Hannah Arendt,
confira-se: D ENTRVES, Maurizio Passerin. Hannah Arendt and the Idea of Citizenship. In:
MOUFFE, Chantal. (Ed.). Dimensions of radical democracy: pluralism, citizenship, community.
London: Verso, 1992, pp. 145/168.
98

mais apropriado tratar-se de tradies republicanas confluentes entre si por meio de


determinados denominadores comuns92.
Nessa esteira, destacam-se os seguintes elementos como integrantes do espectro
do pensamento republicano, que mesclam caractersticas antigas com formulaes mais
recentes: democracia; antimonarquismo; estado de direito; separao de poderes;
federalismo; imprio da lei; honestidade e transparncia na Administrao Pblica;
controle poltico dos governantes pela cidadania; autogoverno dos cidados; idia de
pertencimento comunidade e adeso sociedade; amor pela ptria; laicismo; virtude
cvica; igualdade de todos perante a lei; preocupao com a esfera pblica; primazia da
coisa pblica, responsabilidade poltica e social dos governantes93.
Nos debates contemporneos da filosofia e da teoria poltica, revigorado pelo
movimento do novo republicanismo94, o republicanismo situa-se em posio
intermediria ao comunitarismo e ao liberalismo poltico, possuindo grande
proximidade com as formulaes democrtico-discursivas de Jrgen Habermas95.
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A fim de justificar tal enquadramento, pode-se afirmar, basicamente, que o


republicanismo consiste em uma teoria poltica que: (i) adapta-se s estruturas
econmicas tanto do capitalismo como do socialismo; (ii) enfatiza a defesa da liberdade
dos cidados, segundo sua concepo de liberdade como no dominao; (iii)
compreende os cidados como indivduos integrantes de uma coletividade social onde
ocorrem disputas polticas e, portanto, que refuta os ideais do atomismo liberal e do
tradicionalismo comunitrio no que tange s formas de aderncia sociedade; (iv)
preconiza um estado de perfil interventor, de maneira a proporcionar a todos os

92
PETTIT, Philip. Republicanismo: una teora sobre la libertad y el gobierno. Barcelona: Paids, 1999,
p. 38. Nesse sentido, veja-se: HELD, David. Models of Democracy. 2nd ed. California: Stanford Univ.
Press, 1996, pp. 36/69.
93
De acordo com Walber de Moura Agra, so seis as principais caractersticas do Republicanismo: a)
negao de qualquer tipo de dominao, seja atravs de relaes de escravido, de relaes feudais ou
assalariada; b) defesa e difuso das virtudes cvicas; c) estabelecimento de um Estado de Direito; d)
construo de uma democracia participativa; e) incentivo ao autogoverno dos cidados; f)
implementao de polticas que atenuem a desigualdade social, atravs da efetivao da isonomia
substancial. (Republicanismo. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2005, p. 16).
94
Recentemente, um grupo de autores estrangeiros passou a desenvolver uma produo terica voltada
para a promoo de um movimento denominado de Resgate do Republicanismo. Basicamente, este
consiste numa releitura do iderio republicano realizada pela esquerda democrtica ocidental,
promovendo-se a sua adaptao ao contexto contemporneo. Seus principais formuladores so Philip
Pettit, Quentin Skinner, John G.A. Pocock, Mortimer Sellers, Maurizio Viroli, Alessandro Ferrara, dentre
outros. Nessa esteira, um grupo interdisciplinar de pesquisadores brasileiros produziu algumas obras
coletivas com o fito de trazer essas discusses para o pas, e.g., BIGNOTTO, Newton. (Org.). Pensar a
Repblica. Belo Horizonte: Ed. UFMG, 2002; e CARDOSO, Srgio. (Org.). Retorno ao Republicanismo.
Belo Horizonte: Ed. UFMG, 2004.
95
Sobre as relaes do republicanismo com o comunitarismo e o liberalismo poltico, confira-se: AGRA,
Walber de Moura. op. cit., pp. 94 e ss.
99

indivduos as condies de dignidade necessrias para o exerccio de uma cidadania


ativa; e (v) defende a primazia dos direitos sociais sobre direitos individuais
patrimonialistas como a propriedade privada e a complementaridade dos primeiros
com os direitos de liberdade (de reunio, de associao, de expresso de pensamento
etc)96.
No mbito do republicanismo cvico contemporneo, representado pelo
conceito central de liberdade como no dominao (Philip Pettit)97, busca-se resgatar
a necessidade e a exigncia de uma correlao entre deveres cvicos e direitos de
cidadania, de modo a suprir o vcuo existente entre o mero reconhecimento formal
destes ltimos e sua prtica social efetiva. Para uma associao entre os direitos sociais
e o republicanismo, com destaque para as relaes entre direitos e deveres com o
perdo pela extenso do texto , vale conferir as palavras de Maurizio Viroli:

De um ponto de vista republicano, os direitos sociais no podem ser, contudo,


confundidos com o assistencialismo que cria clientes vitalcios do Estado, sanciona
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privilgios e no encoraja os indivduos a ajudar-se sozinhos. No devem tampouco ser


confundidos com a caridade pblica (ou, pior ainda, privada) que oferece assistncia
como ato de boa vontade do Estado. A caridade pblica (e privada), por mais louvvel
que seja, incompatvel com a vida civil porque ofende a dignidade de quem a recebe.
Se eu preciso de ajuda porque sou pobre, ou doente, ou velho, ou sozinho, prefiro que
a ajuda seja resultado do reconhecimento de um direito meu como cidado a ser o
resultado da escolha de um indivduo em nome do amor de Cristo. Ningum culpado
por estar doente, ou por estar velho; e a repblica, mesmo que muitos no o saibam,
no uma sociedade annima; mas um modo de viver em comunidade que tem por fim
a dignidade dos cidados. Por este motivo a repblica tem o dever de garantir
assistncia, no como ato de compaixo, mas como reconhecimento de um direito
que deriva do fato de sermos cidados.98 (grifos meus)

Assim, tem-se claras as componentes responsabilidade, virtude e deveres,


as quais so compreendidas em diferentes acepes, de acordo com o posicionamento
terico adotado em relao ao conceito de cidadania, assim caracterizando-se a
cidadania social como representao de caridade ou direito, a depender do ponto de
vista adotado.

96
AGRA, Walber de Moura. op. cit., pp. 95/102.
97
Republicanismo: una teora sobre la libertad y el gobierno. Barcelona: Paids, 1999, p. 42. Em sentido
semelhante, salientando a necessidade de se reconsiderar a viso neo-romana de dependncia como
afronta liberdade, posiciona-se SKINNER, Quentin. States and the freedom of citizens. op. cit., pp.
24/25.
98
VIROLI, Maurizio. Temor a Deus, amor a Deus. In: BOBBIO, Norberto; VIROLI, Maurizio.
Dilogo em torno da repblica: os grandes temas da poltica e da cidadania. Rio de Janeiro: Campus,
2002, pp. 71/72.
100

3.5
Concluses parciais: os problemas, as questes em aberto e as
potencialidades dos direitos sociais na cidadania contempornea

Ao longo do captulo anterior e do presente, foi desenvolvida uma extensa


problematizao, nos planos prtico e terico da poltica, das sucessivas transformaes
no conceito de cidadania e das diversas teorizaes envolvendo a existncia e os
fundamentos dos direitos sociais, bem como dos agentes responsveis pela sua
efetivao. Com base nela, cumpre agora fazer um pequeno balano sobre as relaes
existentes entre cidadania e direitos sociais, de maneira a identificar claramente as suas
importncias e as suas possveis contribuies para uma concepo de cidadania
democrtica ampliada.
No mbito dos direitos de cidadania, os direitos sociais certamente so a
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categoria mais abrangente em termos democrticos. Ao refletirem as transformaes


histricas nas relaes entre estado e sociedade, bem como entre economia e poltica,
incorporaram o que havia de positivo no legado dos direitos liberais e foram alm. Com
a passagem do estado mnimo para o interventor ou prestacional, a esfera pblica
assumiu proeminncia.
Como conseqncia disso, foi mitigada a separao liberal entre sociedade &
estado e pblico & privado, abrindo-se espaos para novos sujeitos polticos e
movimentos sociais participarem da poltica institucional (mesmo que limitados pelas
barreiras do capitalismo) e elaborarem programas sociais (nem sempre imaculados de
usos polticos particularistas) voltados para a melhoria das condies de vida das classes
oprimidas.
Desse modo, qualquer compreenso unicamente normativa ou transcendente
de orientao tica ou filosfica da cidadania peca por deficincia, porque despe-a das
suas condies de produo e efetividade, pois estas somente se manifestam no plano
do real, ou seja, na vida em sociedade e em meio a possibilidades polticas de
realizao.
Assim, para uma reflexo a partir das mudanas na cidadania com a virada
neoliberal da dcada de 1970, so de fundamental importncia uma atualizao crtica
das idias de Marshall e uma anlise das oposies dirigidas a ela.
101

Retomando os questionamentos lanados a respeito no trmino do item 3.2. e


respondendo-os, entendo que a tradicional classificao terica da cidadania e sua
compreenso dos direitos sociais, como propostas por Marshall e rejeitadas ou
aprimoradas por outros autores, podem ser problemticas caso compreendidas fora de
um cenrio histrico, poltico e social, bem como destitudas de avaliaes ideolgicas.
Esse o sentido comum que se pode extrair das mensagens deixadas a respeito pelos
posicionamentos dos autores antes apresentados (Giddens, Held, Zolo e Domingues).
Especificamente acerca da cidadania social, na teoria poltica contempornea,
veja-se alguns exemplos, a partir dos autores e vertentes tericas antes abordados.
Marshall tinha clara sua opo pela social democracia, portanto, sua anlise da
cidadania, a partir da sociedade inglesa, permitiu-lhe compreender os direitos polticos
como universais e identificar as demandas/necessidades sociais como direitos sociais,
sendo a efetividade destes ltimos de responsabilidade unicamente do estado
(perspectiva estadocntrica). Conseqentemente, seu modelo terico foi pautado pela
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realidade que observara e limita-se ao contexto do qual o extraiu, servindo, na minha


opinio, no mximo, como parmetro de comparao para outras hipteses de anlise.
Por ter como norte analtico para a cidadania social unicamente os trabalhadores
e as questes que os cercavam (regulamentaes laborais, previdncia social etc.),
Marshall no trouxe para o mbito da cidadania, especialmente a social, as demandas
das minorias sociais (mulheres, negros, homossexuais, imigrantes, ecologistas etc.),
nem considerou a possibilidade de uma cidadania cosmopolita, afinal seus escritos
precederam ao advento dos atuais processos de globalizaes. Como ser visto ainda
neste tpico, tais elementos devem ser considerados ao se ter a concepo marshalliana
como referncia, pois, no curso do processo histrico, a ao poltica no aceita mais os
limites da cidadania tradicional.
Por sua vez, Hayek possui uma postura ultraliberal, fundamento basilar para
uma concepo restrita da cidadania, que o impede de adotar uma concepo histrica
para tal conceito. Assim, sua recusa existncia de direitos sociais e sua leitura limitada
e censitria dos direitos polticos nada mais refletem que o seu compromisso ideolgico
com a defesa do liberalismo clssico e do individualismo abstrato. Fora de sintonia com
a realidade histrica, Hayek refuta qualquer interveno ou ingerncia do estado na
seara dos particulares, mesmo que para benefcio dos mais pobres.
Em meu entendimento, a concepo de Hayek mais deficiente que a de
Marshall, tratando-se de cidadania democrtica, tanto em sentido amplo como em
102

sentido estrito a cidadania social. Apesar de o autor ingls propor um evolucionismo


historicamente criticvel para os direitos de cidadania e apresentar um certo otimismo
quanto s relaes entre eles, Hayek sequer considera o fato social como parmetro de
anlise para a formao da cidadania. Ademais, retira o elemento responsabilidade do
mbito da poltica e o realoca na esfera privada, passando as demandas sociais do status
de direitos para o de mera caridade ou filantropia. Assim, em relao neoliberal, a
concepo marshalliana de cidadania consiste em importante trincheira para a defesa de
importantes conquistas sociais.
Mesmo reconhecendo a existncia e, de certa forma, a positividade dos direitos
sociais, o liberalismo igualitrio acaba por conceb-los unicamente como mnimos
sociais, guardando coerncia terica, porm faltando-lhe densidade histrica. Tambm
comprometida com os pilares do contratualismo clssico, tal vertente terica
fundamenta os direitos sociais em postulados ticos individualistas, asseverando a
primazia da propriedade privada e da liberdade negativa em detrimento das demandas
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por condies dignas de vida.


O liberalismo igualitrio certamente o ponto de vista mais compatvel com a
concepo marshalliana, conhecida como cidadania liberal-democrtica ampliada.
Apesar de no adotar o fundamento histrico para a cidadania e os direitos sociais, suas
teses confluem com a do socilogo ingls em razo dos seus traos de social
democracia.
Assim, entendo que ambos merecem as mesmas objees: (i) ante as
insuficincias e debilidades do estado enquanto nico sujeito para promover as
prestaes sociais, historicamente ultrapassada concepo de tais tarefas centradas
nesta figura; (ii) compreendidos como mnimos sociais (ou vitais ou existenciais), os
direitos sociais sero viabilizados sempre na medida das reservas oramentrias
disponveis para tanto, e, quando muito, em programas de combate indigncia e/ou
atendimentos pontuais/contigentes/emergenciais, sem gerar, universalmente, igualdade
material entre os cidados e lhes prover condies de efetiva participao poltica; e (iii)
apesar de Marshall correlacionar a cidadania igualdade e conceb-la como
contraponto s desigualdades geradas pelo mercado, sua postura consentnea ao
capitalismo fordista, que, ao conciliar trabalho e capital, assemelha-se separao entre
poltica e economia pugnada pelos liberalistas igualitrios. Assim, tanto Marshall como
os tericos do liberalismo igualitrio denotam uma compreenso da cidadania social
103

incapaz de fazer frente aos desafios do cenrio contemporneo para a cidadania


democrtica e os direitos sociais.
Por outro lado, as abordagens tericas no mbito do marxismo, por pautarem-se
no mtodo do materialismo histrico, necessariamente buscam fundamento no fato
social, tal como Marshall.
Em uma perspectiva crtica, a cidadania social alvo de polmicas quanto a sua
validade para um processo emancipatrio. Em meu entender, merecem recusa as
posies de objeo serventia dos direitos sociais para tanto, pois ignoram-nos
enquanto importantes conquistas histricas nos campos poltico e social, e representam
vises defasadas do papel do estado e da sociedade como espaos de disputa poltica.
Em relao s concepes de cidadania e de direitos sociais no marxismo, o
legado de Marshall apresenta uma contribuio relevante, no que tange ao
reconhecimento das demandas por solidariedade, simultaneamente com um no
abandono dos direitos da tradio liberal, os quais foram emblematicamente extirpados
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em experincias socialistas, como a do regime sovitico.


Entre os marxistas que identificam positividade na cidadania social, h uma
tendncia contraposta viso de Marshall quanto ao agente incumbido de promover os
direitos sociais. Assim, verifica-se uma aposta na sociedade civil como novo sujeito
responsvel pela sua concretizao, geralmente em conjuno ao estado e com o reforo
dos movimentos sociais, que tanto tm contribudo para viabilizar a assuno de um
novo modelo de direitos pautado pela solidariedade.
Ao rejeitar a centralidade do trabalho e fundamentar a formao social do ser
humano na razo comunicacional e no agir comunicativo, Jrgen Habermas desvincula
os direitos sociais da figura do trabalhador, expandindo sua titularidade para todos os
cidados, enquanto garantias reconhecidas pela auto-atribuio dos mesmos. Nesse
sentido, aposta na sociedade civil (e no mais no estado) como esfera de reivindicao
dessas demandas e como agente promotor desses direitos.
Em minha opinio, as proposies de Habermas so positivas quanto inverso
que faz em relao a Marshall, atestando a insuficincia da cidadania passiva e
pugnando pela necessidade de uma cidadania ativa. Quanto aos direitos sociais, porm,
considero haver algumas questes problemticas.
Primeiramente, Habermas contrrio idia de que direitos possam ter natureza
coletiva e os fundamenta sempre nos indivduos, mesmo que tenham conotao social.
Assim, ao contrrio de Marshall, desconsidera qualquer subjetividade coletiva enquanto
104

titular de direitos de cidadania, o que pode ser prejudicial para os direitos sociais, pois
estes so historicamente identificados com determinados grupos e movimentos sociais e
fatalmente viriam a sucumbir, esfacelando-se em meio ao corrente processo de
individualizao atomista da vida humana.
Outro fator que pode contribuir para isso a considerao de Habermas quanto
completa eliminao da centralidade do trabalho na organizao social, tese esta
rejeitada por autores, como Antonio Negri e Michael Hardt, que articulam o trabalho
(imaterial) e a comunicao/lingstica na produo de subjetividades99. Ademais, vale
mencionar uma outra questo, que consiste na maior lacuna da obra de Habermas.
Como o autor no trabalha especificamente com a economia (tal como fez, e.g., com o
direito em Faticidade e Validade) e suas influncias na formao e prtica do direito e
da poltica, apenas se limitando a abord-la como elemento dos sistemas auto-regulados
no processo de colonizao do mundo da vida, deixa de considerar uma seara que
apresenta condicionantes reais das mais importantes para a democracia e a cidadania.
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Para a construo da sua posio em prol de uma concepo ativa e participativa


da cidadania social, alm de seu ponto de vista terico, a vertente da nova esquerda
leva em conta a conjuntura do mundo atual e seus indicativos: crise do estado nacional,
dficit de participao poltica, excluso social demasiada, paternalismo estatal,
clientelismo e comodismo dos cidados etc. Enfim, questes oriundas da concepo
passiva de cidadania proposta por Marshall, que podem ser revertidas ou solucionadas
com a adoo, complementar e no substitutiva, de uma noo ativa de cidadania, com
nfase no comprometimento social, na responsabilidade, na participao e na
autogesto100.
Nesse sentido, diante da insuficincia do paradigma dominante (perspectiva
estadocntrica) da cidadania, entendo corretas as indicaes de que a passividade da
concepo de Marshall deve ser abrangida por: uma atualizao do seu modelo de
subjetividade coletiva (considerando-se a cidadania para alm dos estados); uma nfase
maior na participao ativa dos cidados nas deliberaes e na implementao das
polticas sociais, bem como por uma desburocratizao do estado e um
compartilhamento das suas tarefas com a sociedade civil.
Ademais, no sentido de se complementar historicamente a categorizaes da
cidadania feitas por Bobbio e Kymlicka, tambm estadocntricas, preciso

99
NEGRI, Antonio; HARDT, Michael. Imprio. 6 ed., Rio de Janeiro: Record, 2004.
100
STRTH, Bo. The state and its critics: is there a post-modern challenge?, op. cit., p. 181.
105

problematiz-la para fora do estado nacional. E isso ser possvel levando-se em conta
que a cidadania figura hodiernamente no corao do sistema internacional, e que
experincias regionais podem ser simultaneamente bem sucedidas e anacrnicas veja-
se o caso da Unio Europia, que criou uma dupla cidadania (europia e nacional) e, ao
mesmo tempo em que preconiza uma abertura entre os pases da regio para o
intercmbio de cidados comunitrios, impe fortes barreiras aos fluxos migratrios de
extra-comunitrios.
Isso posto, considero que a influncia da classificao de Marshall sobre o
progresso da cidadania ainda permanece vlida, desde que atualizada e
contextualmente compreendida. Ela deixa, ainda, como legados: a importncia de se
atribuir responsabilidade social ao estado, a relevncia da institucionalidade formal dos
direitos de cidadania enquanto previso constitucional/legislativa e o mrito de se ter a
cidadania como norte para o combate s desigualdades sociais geradas pelo mercado.
Assim, apesar de consistir aparentemente numa perspectiva minimalista e contingente
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dos direitos sociais de cidadania, a concepo de Marshall pode viabilizar uma


ampliao ainda maior da cidadania democrtica.
Em uma anlise geral de todas as correntes tericas antes expostas, e linhas
acima retomadas, extraio um elemento em comum a respeito da cidadania, qual seja, o
alargamento da cidadania para alm do estado. Quando se propem a prognosticar a
cidadania, preconizam a necessidade de se abandonar a perspectiva estadocntrica da
poltica e apostam na sociedade civil como novo protagonista, ou novo agente, da
cidadania. Apesar dessa confluncia, aqui surge o ponto de separao, ou de discrdia,
entre elas. Nem sempre se apresenta claramente o que se entende por sociedade civil,
qual a sua identidade, seu projeto etc., o que d margem a qualquer tipo de apropriao,
conforme preferncia do intrprete.
De tal maneira, surge uma srie de novos problemas: comprovada a limitao do
estado para a promoo de direitos sociais e a ampliao da cidadania, deve a sociedade
civil substitu-lo? Caso positivo, em que medida: por completo ou parcialmente? Qual
papel a sociedade civil poderia desempenhar na construo e implementao de um
novo conceito de cidadania ativa?101 Seria necessria e/ou possvel uma democratizao
da sociedade civil? Todas essas perguntas demandam respostas coerentes com o que se

101
Apresentando, especificamente, esta mesma indagao, STRTH, Bo. The state and its critics: is
there a post-modern challenge?, op. cit., pp. 82/84.
106

entenda por sociedade civil e, principalmente, estado e cidadania, como a forma


pela qual sejam articulados estes conceitos.
A ttulo exemplificativo, como j foi visto no presente captulo e ser
aprofundado no prximo, o neoliberalismo atribuiu um sentido especfico sociedade
civil, segundo o qual esta se confunde com o terceiro setor (seara privada) e acaba por
esvaziar completamente o estado de responsabilidades relativas questo social.
Alm das j expostas, atinentes cidadania ativa e ao papel do estado e da
sociedade, existem outras questes em aberto, especificamente a respeito dos direitos
sociais, que merecem destaque.
Atinentes s condies necessrias para uma vida digna e livre de dominao, os
direitos sociais surgiram em uma dimenso coletiva, como resultado de lutas sociais
historicamente produzidas, em movimentos de reivindicao promovidos por grupos de
pessoas espoliadas, representados tradicionalmente pela figura dos trabalhadores.
Nesse sentido, considerando-se as transformaes polticas e sociais que marcam
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o perodo contemporneo, indagou-se sobre quais seriam, atualmente, a natureza ou o


contedo, o referencial subjetivo e o(s) agente(s) responsvel(is) em relao cidadania
social. Como questionou Domingues102, com base nas principais questes suscitadas
outrora por Bobbio: em que consistem os direitos sociais, a quem eles abrangem e quem
tem o dever de prov-los?
Ao contrrio do que se argumenta, o contedo positivo dos direitos sociais
(dever de prestaes) no os distingue, enquanto problema, em relao aos direitos
polticos e civis; afinal, todos esses direitos possuem natureza ambivalente, ou seja,
simultaneamente positiva e negativa, demandando aes e omisses em relao a seus
titulares.
Assim, tambm os direitos polticos (e.g., com despesas para a realizao de
eleies e propaganda poltico partidria) e os direitos civis (e.g., com custos ligados
mquina burocrtica estatal, especialmente envolvendo o Judicirio e questo da
segurana pblica) implicam em gastos pblicos e intervenes estatais. Da mesma
forma, os direitos sociais demandam abstenes do estado para a sua promoo. Isto ,
trata-se de opo poltica (legislativa e/ou governamental) a ordem de prioridade
conferida aos direitos de cidadania103.

102
DOMINGUES, Jos Maurcio. Cidadania, direitos e modernidade, op. cit., p. 218.
103
Nesse sentido, merece mrito a doutrina jurdica brasileira, especialmente Ingo W. Sarlet (A eficcia
dos direitos fundamentais, op. cit., pp. 268 e ss.), ao identificar a dupla dimenso (positiva e negativa) dos
107

Nesse sentido, considerando a existncia de relaes tensas e contraditrias entre


os direitos de cidadania e a multidimensionalidade da cidadania contempornea,
considero insuficientes os esquemas limitados que tradicionalmente se utilizavam para
compreender esse conceito.
Quanto a quem caberia atualmente a titularidade dos direitos sociais, cumpre
considerar que, apesar de ainda estarem geralmente atrelados de modo formal
condio de trabalhador (e.g., direitos ao trabalho e previdncia social), no esto
mais identificados apenas com a questo de classe e abrangem outros referenciais
poltico-sociais. Com o reconhecimento da moradia, sade, educao, alimentao,
assistncia social etc. como direitos sociais, passou-se a abarcar uma gama mais ampla
de sujeitos, no raro desempregados, e a lhes conceder servios sociais de forma
individual. Nesse sentido, verifica-se uma recente tendncia de individualizao das
polticas sociais104, demonstrada emblematicamente pelos programas de renda mnima,
geralmente destinados a desempregados.
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Por outro lado, como demonstram os programas de aes afirmativas polticas


pblicas/privadas destinadas promoo da igualdade material e da insero social de
minorias voltados implementao de direitos sociais, novos sujeitos tm sido
identificados coletivamente enquanto titulares destes direitos, por pertencimento a
grupos sociais em razo de etnia, gnero, nacionalidade, orientao sexual etc.105 Assim,
como contraponto ao processo de individualizao das prestaes sociais, que
eliminaria qualquer senso de coletividade, tem-se a emerso de novas subjetividades
coletivas, revalorizando-as por meio de outros prismas.
Em suma, hodiernamente, a titularidade dos direitos sociais tem sido
compreendida como individual e/ou coletiva106. E, a depender do tipo de concepo que
se adote a esse respeito, ter-se- um certo tipo de poltica pblica e/ou social em relao

direitos fundamentais. Como exemplifica o autor, o direito social sade, por um lado, denota um dever
comissivo do estado em prover a sade (preventiva e curativa) a todos os cidados, e, por outro, implica
no dever do estado (e de seus agentes) de omisso na prtica de condutas que possam violar a sade de
qualquer cidado. Na literatura estrangeira, a tese da ambivalncia foi empiricamente demonstrada por
Stephen Holmes e Cass Sunstein (op. cit.), comprovando que o governo dos EUA destinava mais recursos
para a manuteno do sistema prisional do que para o custeio da seguridade social, e Vctor Abramovich
e Christian Courtis (op. cit., p. 32).
104
STRTH, Bo. The state and its critics: is there a post-modern challenge?. op. cit., p. 177; e
CASTEL, Robert. As metamorfoses da questo social: uma crnica do salrio, op. cit., p. 185.
105
DOMINGUES, Jos Maurcio. Cidadania, direitos e modernidade, op. cit., p. 233.
106
ABRAMOVICH, Vctor; COURTIS, Christian. Los derechos sociales como derechos exigibles. 2 ed.
Madrid: Trotta, 2004, pp. 21 e ss.
108

ao(s) destinatrio(s) dos direitos sociais: o da universalidade, o da particularidade, ou


ambos. Em que ponto isso positivo ou negativo, fica em aberto a questo.
Quanto definio do(s) sujeito(s) ou agente(s) responsvel(is) pela promoo
dos direitos sociais de cidadania, cumpre retomar a exposio e as concluses parciais
desenvolvidas no captulo anterior acerca das relaes entre estado e sociedade, e
economia e poltica. De acordo com o modelo poltico-social em questo, verificam-se
as seguintes correlaes: com a preponderncia do mercado sobre a poltica
democrtica, tpica da tradio do liberalismo, a seara privada tida como a responsvel
pelos direitos sociais, em detrimento do estado, tendo-se como agentes as igrejas,
associaes civis, clubes, empresas e os prprios mercados, que podem compor uma
determinada concepo privatista de sociedade civil. Ao revs, com a primazia da
poltica democrtica sobre a economia, o estado assume tal responsabilidade, autnoma
ou compartilhadamente (com a sociedade civil), ganhando fora espaos pblicos de
deliberao e uma pluralidade de sujeitos polticos, o que denota uma outra possvel
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compreenso de sociedade civil.


Com a intensificao do fenmeno das globalizaes, o estado nacional vem
perdendo fora e, progressivamente, a cidadania passa a no estar mais centrada
unicamente na sua soberania. Esse movimento tem sido caracterizado pelo advento da
cidadania global ou cosmopolita, que tem gerado um ativismo poltico sem fronteiras e
enfatizado a necessidade uma concepo ativa de cidadania na esfera transnacional.
Sem embargo das crticas geralmente dirigidas a essa nova concepo e a seus
limites, sua relao com a cidadania nacional revela uma questo interessante quando se
trata dos direitos sociais. Se por um lado tm aumentado a quantidade de instrumentos
normativos supranacionais (tratados, convenes etc.) de regulao do trabalho e de
questes sociais (e.g., via OIT), por outro, ainda no existem organizaes para alm
dos estados nacionais que implementem amplamente os direitos sociais tal como estes;
ou, como aduz Bo Strth, no existe um welfare state transnacional107.
Com base nas questes anteriormente suscitadas acerca das tenses e
complexidades no conceito contemporneo de cidadania, cabe apresentar as seguintes
consideraes acerca das potencialidades dos direitos sociais na cidadania
contempornea.

107
Cf. STRTH, Bo. The state and its critics: is there a post-modern challenge?, op. cit., pp. 186/187.
109

Com a retomada da cidadania ativa e a sua adequao conjuntura poltica e


social contempornea, nos termos de uma cidadania ativa sem fronteiras, a
concretizao plena dos direitos sociais certamente ser decisiva para uma reduo
drstica de desigualdades scioeconmicas, o que demonstra uma correspondente
necessidade de se democratizar o estado, a sociedade civil e a prpria democracia.
Para tanto, quanto ao fundamento da cidadania, deve-se ter como referncia uma
perspectiva ampla da poltica democrtica, e no a restritiva e elitista da economia de
mercado, de maneira a se conjugarem as atividades polticas dos cidados com a
elaborao e implementao de polticas sociais pelo estado e pela sociedade civil,
tendo-se claro o processo atual de redefinio das relaes entre esses sujeitos.
Porque abrange subjetividades polticas em termos de classes sociais e de
identidades poltico-culturais, e envolve simultaneamente indivduos isolados e
agrupados em redes coletivas, a cidadania social revela-se capaz de funcionar como
elemento catalisador das principais demandas sociais contemporneas. E engloba,
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tambm, questes de justia ligadas tanto redistribuio scio-econmica como ao


reconhecimento cultural smbolos dos conflitos polticos e sociais da virada do
milnio108.
Desta maneira, podem viabilizar no apenas mnimos sociais, mas um
processo de transformao de indivduos excludos em cidados plenos, atravs da
sua identificao como membros efetivamente reconhecidos no apenas na
institucionalidade jurdica, mas na comunidade poltica e social do cotidiano.
Pelo exposto, a ttulo de concluso parcial, entendo ser imprescindvel observar
e analisar a natureza dos direitos de cidadania e o modo como se distribui o poder na
sociedade, de maneira a ficarem claros os processos de reconhecimento e utilizao
poltica dos direitos sociais. Isto , com base nas relaes de poder e nas correlaes de
foras existentes em determinados contextos, o problema a ser enfrentado o das
condies polticas e sociais que se tem e se deve criar para alm do mbito jurdico,
pois o direito no far isso per si para viabilizar os direitos sociais, afinal os direitos
de cidadania no so auto-realizveis e no basta a sua proclamao normativa
(fundamento de legitimidade na legalidade) para lhes garantir efetividade e
universalidade concretas.

108
FRASER, Nancy. Da redistribuio ao reconhecimento? Dilemas da justia na era ps-socialista, op.
cit., pp. 245/282.
110

Cada contexto social, cultural, poltico e histrico identificado por espao e


tempo determinados tem seu ritmo prprio. Apesar de formalmente garantidos por lei,
os diferentes direitos de cidadania no tm sua aplicao assegurada na prtica, salvo
em condies propcias para a sua conjugao. Portanto, confiar em um suposto carter
automtico dos direitos tal como fazem os juristas consiste numa perigosa
armadilha, pois desta forma importantes conquistas democrticas ficaro restritas ao
mbito dos textos normativos das constituies e leis. Com isso, tais conquistas
consistiro no que a disputa discursiva e a apropriao dominante da linguagem
determinarem109, principalmente no mbito dos tribunais.
Isso ser tematizado e aprofundado no captulo seguinte, no qual considerarei o
contexto histrico, poltico e social da cidadania na Amrica Latina, cotejando as suas
diferentes fases, condicionantes e usos na formulao e efetivao de polticas pblicas
voltadas para a implementao de direitos sociais.
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109
TELLES, Vera da Silva. Direitos sociais: afinal do que se trata? Belo Horizonte: Ed. UFMG, 1999,
pp. 186/193; e STRTH, Bo. The state and its critics: is there a post-modern challenge?. op. cit., p.
168.
4
Cidadania e Polticas Sociais na Amrica Latina: anlises e
perspectivas

A categoria dos direitos sociais de cidadania e a prpria teoria moderna da


cidadania so frutos de construes histricas, sociais e polticas originrias do
continente europeu. Tendo seu pano de fundo contemporneo o neoliberalismo
dimenses globais, grande a tentao de se explorar o tema atravs de
generalizaes. Mas esse seria o caso de um trabalho de pura abstrao,
despreocupado com as questes concretas e as peculiaridades da vida social.
Como foi proposto no apenas se delinear a situao hodierna dos direitos
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sociais de cidadania e sua articulao com as polticas sociais, mas tambm


apresentar suas perspectivas de efetivao, em termos de uma cidadania
democrtica ampliada, tem-se o dever de partir do cenrio em que isso ser
analisado. Afinal, a histria no se desenvolve igualmente em qualquer espao e,
por mais que certos problemas aflijam simultaneamente vrios lugares, as
respostas para eles nem sempre sero adequadas para todo e qualquer contexto.
Consistindo cidadania social em objeto de estudo que no prescinde de
uma abordagem que concilie teoria e empiria, os problemas que a cercam exigem
uma delimitao precisa de tempo e um recorte particular de espao. Ademais,
diferentemente das cidadanias civil e poltica, que apresentam padres genricos
de reconhecimento e manifestao mundo afora (respectivamente, p. ex., com as
liberdades negativas e o sufrgio), a cidadania social denota caractersticas e
expresses particulares em cada contexto histrico, poltico, social e cultural1.
Como j adiantado na Introduo, o deslinde desse tema desemboca no
atual momento da histria, mais precisamente nas ltimas trs dcadas, quando o
neoliberalismo ascendeu e se consolidou enquanto ideologia e modelo capitalista
predominante. No entanto, para se partir de uma perspectiva especfica para

1
ROBERTS, Bryan. A dimenso social da cidadania. In: RBCS, So Paulo, ANPOCS, n. 33,
ano 12, fev, 1997, p. 06.
112

examinar esse quadrante, preciso ter em conta um contexto particular de


referncia e suas respectivas singularidades. Assim, levando em conta sua
importncia para a temtica, bem como a literatura escassa e reducionista
produzida a respeito no Brasil, entre os tericos do direito, optei por enveredar
pelo marco da Amrica Latina.
Adotando como premissa o alerta de Bendix, que preconiza um
desprendimento em relao a amarras inquebrantveis que atrelem o progresso de
quaisquer sociedades ao modelo de desenvolvimento social e ao paradigma do
processo de industrializao europeus2, empreenderei um esforo de sntese.
Buscarei assinalar as principais caractersticas e peculiaridades que marcam a
singularidade da trajetria da Amrica Latina, em termos das relaes entre os
modos de organizao produtiva, de configurao da sociedade e de formatao
da cidadania. Nesse cenrio especfico, sero projetadas as consideraes tericas
exploradas ao longo dos captulos anteriores e contextualizados pontos centrais,
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como as relaes entre estado e sociedade, pblico e privado, economia e poltica.


Antes de mais nada, uma advertncia se faz necessria sobre o que se
compreende aqui como Amrica Latina. Tendo em vista a heterogeneidade das
especificidades histricas e culturais dessa demarcao geogrfica que pode
inclusive desnortear pesquisadores experientes a se perderem em meio a um
mosaico de peculiaridades , perscrutarei apenas os aspectos comuns e os temas
que permitem traar uma linha de continuidade entre as experincias dos diversos
pases da regio3 a includos os das Amricas do norte e central como Mxico e
Nicargua , dentro de um mesmo contexto que envolve a cidadania,
especialmente a social.

4.1
Breves notas sobre o transcurso da cidadania e suas peculiaridades
no contexto latino-americano

No cenrio latino-americano, os elementos centrais da modernidade o


estado nacional, o capitalismo, a democracia e os direitos humanos revestem-se

2
BENDIX, Reinhard. op. cit., pp. 109 e ss.
3
Esta mesma compreenso e abordagem do recorte Amrica Latina adotada em
DOMINGUES, Jos Maurcio; MANEIRO, Maria. Introduo. In: Id. (Orgs.). Amrica Latina
hoje: conceitos e interpretaes. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2006, pp. 07/18.
113

de significados e ritmos diferentes em relao aos da Europa. Conseqentemente,


a cidadania tambm assume contedos e contornos bastante peculiares, como ser
explicitado a seguir.
Em sua organizao poltica e social, apesar de a regio ter contado com as
experincias dos povos azteca, inca e maia4, qualquer legado desta tradio foi
desconsiderado pelo processo de colonizao europeu, que dizimou os povos
nativos e tratou de impor e reproduzir sua lgica social prpria.
Ao contrrio do que se costuma afirmar a respeito, a modernizao do
continente americano assumiu caractersticas especficas em relao aos modelos
supostamente universais que lhe foram aplicados. Como ser explorado adiante,
Jess Souza afirma que os pases de capitalismo perifrico (a nova periferia)
foram submetidos a processos de modernizao seletiva5, de certa forma
diferenciando-se dos padres oficiais do ocidente.
A despeito da influncia colonizadora, o ambiente colonizado
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proporcionou feies prprias aos mecanismos e elementos modernizadores,


estabelecendo modelos poltico-sociais distintos em relao ao capitalismo
metropolitano. Com a passagem do sistema de propriedade coletiva pr-
colombiano para o privatista-individual europeu6, substituiu-se o modelo de
produo at ento preponderante na regio a economia de subsistncia, fundada
no trabalho coletivo por um incipiente capitalismo perifrico7.
Com a chegada dos colonizadores espanhis, foi implementado o sistema
scio-econmico da encomienda institudo pelas Leis de Burgos (de 1512 e
1513) e abolido em 1791 , segundo o qual os povos indgenas deveriam ficar
submetidos aos colonos (encomenderos), realizando trabalhos forados (artesanal
e manufatureiro) como forma de pagamento e retribuio metrpole pelos seus
ttulos de sditos da coroa espanhola. Em contrapartida, tambm sob a tutela dos

4
Cf. BOHN, Cludia Fernanda Rivera. As sociedades pr-colombianas: dimenso cultural,
econmica, poltico-social e jurdica. In: WOLKMER, Antonio Carlos. (Org.). Direitos Humanos
e Filosofia Jurdica na Amrica Latina. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004, pp. 13/54.
5
SOUZA, Jess. A modernizao seletiva: uma reinterpretao do dilema brasileiro. Braslia: Ed.
UnB, 2000.
6
POCHMANN, Marcio. Riqueza e concentrao de renda. In: SADER, Emir; JINKINGS,
Ivana. (Coords.). Enciclopdia Contempornea da Amrica Latina e do Caribe. So Paulo:
Boitempo editorial, 2006, p. 1057.
7
ANTUNES, Ricardo. Trabalho. In: SADER, Emir et alli. (Coords.). Enciclopdia..., op. cit, pp.
1159 e 1160.
114

colonos, tinham assegurado seu bem-estar, terreno e espiritual, com a garantia da


sua subsistncia e com a evangelizao catlica.
Com o avanar da sociedade colonial, persistindo o regime de escravido,
a mo-de-obra nativa progressivamente cedeu lugar aos negros capturados na
frica. Com a ampliao da explorao colonial e o desenvolvimento do
comrcio mundial, os novos escravos foram alocados no setor primrio em
atividades de extrao mineral e de agricultura para exportao , que veio a
pautar a insero internacional dos pases do continente americano.
Como reflexo da implementao do capitalismo8, a abolio da escravatura
desencadeou a formao de classes sociais, com uma ampla migrao das zonas
rurais para os novos centros urbanos nos diversos pases da Amrica Latina9. No
obstante, o principal artfice desse processo no foi uma burguesia em ascenso,
como na Europa, mas tradicionais grupos oligrquicos, que viabilizaram a
constituio, por volta de 1880, de um estado com este perfil.
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Dessa forma:

o Estado oligrquico foi a expresso poltico-administrativa de um modelo


econmico de acumulao capitalista via setor primrio-exportador, cujas
principais caractersticas polticas eram a hipertrofia do aparato repressivo do
Estado, a excluso da maioria da populao dos rgos de deciso, a eliminao
dos elementos democrtico-burgueses que se levantassem como alternativa
progressista ao desenvolvimento do capitalismo e, muitas vezes, a interveno
poltica direta ou indireta do capital monoplico.10 (grifos meus)

De um lado, na experincia europia, a formao poltica moderna se


deveu constituio de naes e posterior edificao de um aparato burocrtico
estatal, com a consolidao da burguesia como classe social hegemnica. Por
outro lado, possvel afirmar que a matriz poltico-cultural latino-americana

8
Em meio introduo do capitalismo nesse contexto, na virada do sc. XIX para o XX, ocorreu
a passagem do domnio ingls para o estadunidense sobre o comrcio na regio, o qual veio a se
transformar numa verdadeira tutela dos EUA sobre a geopoltica latino-americana, como forma de
proteo aos seus investimentos financeiros e com amparo na Doutrina Monroe (1823). As
principais posturas da patrulha ianque, ao longo do sculo XX, em relao Amrica Latina foram
as seguintes: (i) a do big stick, de Theodor Roosevelt (1901-1909); (ii) a da misso civilizatria,
de Woodrow Wilson (1912); (iii) a da poltica da boa-vizinhana, de Franklin D. Roosevelt
(1933); e (iv) a Operao Condor (1970). Cf. PRADO, Luiz Fernando Silva. Histria
Contempornea da Amrica Latina (1930-1960). 2 ed., Porto Alegre: Ed. UFRGS, 2004, p. 35; e
OLIVEIRA, Francisco de. Fronteiras invisveis. In: NOVAES, Adauto (Org.). Oito vises da
Amrica Latina. So Paulo: Ed. Senac SP, 2006, pp. 34/35.
9
MARTN-BARBERO, Jess. Projetos de modernidade na Amrica Latina. In: DOMINGUES,
Jos Maurcio; Mara Maneiro (Orgs.). Amrica Latina hoje..., op. cit., pp. 29 e ss.
10
WASSERMAN, Claudia. Histria Contempornea da Amrica Latina (1900-1930). 2 ed.,
Porto Alegre: Ed. UFRGS, 2004, p. 19.
115

fortemente estatal, assumindo um papel fundamental na vida social (...) o


carter estatista ou estadocntrico do desenvolvimento capitalista na Amrica
Latina11.
Tendo em vista a debilidade e o carter tardio da formao da sua
burguesia, e apesar da ausncia de homogeneidade entre seus diferentes pases, na
Amrica Latina o estado geralmente figurou como elemento central e a
sociedade civil como mero corolrio na composio da comunidade poltica e
na determinao da identidade nacional12 sendo raras as excees, como a
Argentina, onde o estado se formou a partir de uma nao pr-constituda13.
O estado caracteriza-se como o espao poltico por excelncia e,
freqentemente, dissociado da idia de uma nao unificada, sendo comum a
precedncia daquele em relao a esta nos processos de formao social na
regio14. Conseqentemente, como salienta Snia Fleury, ao invs de uma
conduo pautada pelos interesses de uma certa classe social para a formao de
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um mercado nacional, o cenrio latino-americano denota a predominncia da


esfera poltica sobre a econmica15. Em meu entendimento, no possvel
separar a poltica da economia, pois ambas se interpenetram e se condicionam
reciprocamente. Desta forma, considerando, ainda, que a poltica no se restringe
ao mbito do estado, a assertiva da autora deve ser encarada com ressalvas, j que
a organizao social na regio foi moldada pela prevalncia dos interesses
polticos das oligarquias, e no pela circulao de bens e servios.
Assim, possvel afirmar que, geralmente, a nao veio a ser constituda a
reboque do estado e, por conseguinte, representando um movimento de fora para
dentro16, a fim de viabilizar a expanso do capital internacional, e incorporando
um aparato burocrtico-institucional sem correlao com elementos identitrios e

11
BORON, Atilio A. Estado. In: SADER, Emir et alli. (Coords). Enciclopdia..., op. cit, pp.
510/511.
12
FLEURY, Snia. Estado sem Cidados: Seguridade Social na Amrica Latina. Rio de Janeiro:
Ed. FIOCRUZ, 1994, p. 135; e ROBERTS, Bryan. op. cit., p. 10.
13
FLEURY, Snia. Estado sem Cidados..., op. cit., pp. 145/146.
14
SOUZA, Jess. A construo social da subcidadania: para uma sociologia poltica da
modernidade perifrica. 1 reimp. Belo Horizonte: Ed. UFMG / Rio de Janeiro: IUPERJ, 2006,p.
99.
15
Segundo a autora: Nas sociedades dependentes de capitalismo retardatrio, (...) a constituio
do capitalismo e da dominao burguesa tiveram como condies de origem no o mercado, mas
a poltica. As conseqncias da exigncia da construo da unidade social atravs do poltico so
identificadas na necessidade de uma presena estatal precoce e aambarcadora da totalidade da
dinmica societal. FLEURY, Snia. op. cit., p. 136.
16
Idem. Ibidem, p. 139.
116

sem a correspondente formao de uma noo democrtica de cidadania.


Referindo-se ao caso brasileiro, Jos Murilo de Carvalho elaborou o conceito de
estadania. Como explica o autor, trata-se de:

una ciudadana construida de arriba hacia abajo y de una cultura poltica que
oscila entre el parroquialismo y la inactividad, con algunas incursiones en el
activismo poltico, adquiere gran importancia el examen de las relaciones de la
poblacin ante las embestidas del Estado orientadas ya a la ampliacin de su
capacidad de control, ya a la cooptacin de diversos grupos sociales. En el Brasil,
el siglo XIX estuvo marcado por el esfuerzo de construccin estatal, caracterizado
por los intentos de fortalecer el poder central, secularizar y racionalizar la
administracin pblica, y atraer a los sectores dominantes del agro y del comercio
17
hacia el interior del sistema poltico.

Assim, justifica-se a expresso Estado sem cidados, cunhada por


Snia Fleury para simbolizar o fato de que na Amrica Latina forjou-se um
cenrio em que a existncia de um poder poltico central no correspondeu a
criao de uma nao, entendida como a construo de uma sociabilidade
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minimamente necessria para legitimar o exerccio deste poder.18


Por conseguinte, os diversos nacionalismos que se formaram na regio
referem-se ao simbolismo criado em torno de determinadas personalidades e
personagens polticas, e no a projetos de nao articulados na sociedade civil,
motivo pelo qual se explica, ao menos em parte, o histrico dficit de integrao
entre os pases latino-americanos19.
Por seu turno, a cidadania surgiu na Amrica Latina de forma
extremamente restrita e desprovida de qualquer linearidade ou padro universal de
democratizao no seu processo de formao, que, conseqentemente, enfrentou
realidades distintas de acordo com cada contexto20. Como aduz Hilda Sabato:

Lejos de producirse un proceso gradual de ampliacin de ese derecho a partir de


una ciudadana restringida por requerimientos de propiedad o calificacin, como
prescribe el modelo marshalliano, en buena parte de Iberoamrica la
independencia introdujo un concepto relativamente amplio de ciudadano, que
tenda a incluir a todos los varones adultos, libres, no dependientes, lo que lo

17
CARVALHO, Jos Murilo de. Dimensiones de la ciudadana en el Brasil del siglo XIX. In:
SABATO, Hilda. (Coord.), op. cit., pp. 326.
18
FLEURY, Snia. Estado sem Cidados..., op. cit., p. 235.
19
OLIVEIRA, Francisco de. Fronteiras invisveis. In: NOVAES, Adauto (Org.). Oito vises da
Amrica Latina. So Paulo: Ed. Senac SP, 2006, pp. 23/47; e SADER, Emir. Encontros e
desencontros. In: NOVAES, Adauto. (Org.), op. cit., pp. 177/190.
20
SABATO, Hilda. Introduccin. In: Id. (Coord.). Ciudadana poltica y formacin de las
naciones. Perspectivas histricas de Amrica Latina. Mxico D.F.: Fondo de Cultura Econmica,
1999, pp. 29.
117

acercaba ms al citoyen de la Francia revolucionaria que al ciudadano propietario


21
propuesto por Locke.

No obstante as diferenas histricas entre as formaes polticas dos


pases da regio, estes apresentam certas similitudes que permitem identificar
traos comuns na trajetria da cidadania, como ser agora demonstrado.
Apesar de a Constituio espanhola de Cdiz (1812) cuja aplicao foi,
desde ento, imposta s colnias hispnicas ser comumente apontada como a
fonte original da cidadania moderna na Amrica Latina, Chvez e Carmagnani
apontam a experincia mexicana da segunda metade do sc. XVIII como marco
inicial para essa concepo na regio.
Considerando a concepo comunitria do social e o carter segregado das
comunidades polticas poca, os autores argumentam ser a vecindad o genuno
critrio fundador da cidadania, que atribua a titularidade de direitos polticos a
certos indivduos em razo da sua condio de vecinos22. Isto , sujeitos dotados
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de um estatuto particular e privilegiado que denotam a estrutura hierrquica


daquela sociedade , e concebidos enquanto homens territorialmente enraizados23.
Assim, en ltima instancia el ciudadano era un igual rodeado de desiguales24.
Como sintetiza Gonzalo Snchez Gmez:

La categora ciudadano en su forma inicial (...) no apunta en Amrica hispana a


una comunidad de iguales (como fue la usanza a partir de la Revolucin francesa)
sino a un campo de privilegios, de vnculos corporativos, y por lo tanto de
jerarquas, que tena, por lo dems, una precisa adscripcin espacial; la ciudadana
era, en efecto, un atributo de la ciudad, concebida en aquellos tiempos como la
25
nica sede del poder poltico, monopolizado por las elites.

Com esse vnculo debilitado somente durante a primeira dcada do sc.


XX entre vecindad e cidadania, esta assumiu uma conotao orgnica (e no
censitria, como no caso europeu), que denota o pertencimento a um certo

21
Idem, Ibidem, p. 19.
22
CHVEZ, Alicia Hernndez; CARMAGNANI, Marcello. La ciudadana orgnica mexicana
(1850-1910). In: SABATO, Hilda. (Coord.), op. cit., pp. 372 e ss. Como explicitam os autores,
el vecino es el que fija su domicilio en un pueblo con el nimo de permanecer en el, cuyo animo
se colige de su residencia habitual por espacio de diez aos, o se pruebe con hechos que
manifiesten tal intencin, por ejemplo, si uno vende propiedades en un punto y las compra en otro
donde se halla establecido. Idem, Ibidem, p. 375.
23
GUERRA, Franois-Xavier. El soberano y su reino: reflexiones sobre la gnesis del ciudadano
en Amrica Latina. In: SABATO, Hilda. (Coord.), op. cit., pp. 41/42.
24
GMEZ, Gonzalo Snchez. Ciudadana sin democracia o con democracia virtual: a modo de
conclusiones. In: SABATO, Hilda. (Coord.), op. cit., p. 441.
25
Idem, Ibidem, p. 432.
118

territrio e a separao entre o pas real e o previsto nas leis. Sua principal
conseqncia, a municipalizao da poltica, produziu os primeiros casos de
clientelismo e personalismo na regio a partir da noo de cidadania26.
A distino entre cidadania ativa e passiva tambm encontrou guarida nos
pases latino-americanos, e serviu de critrio fundamental para a sua organizao
e a prtica poltica27.
Diversamente do que ocorrera alhures, na experincia latino-americana a
incorporao dos indivduos na cidadania no se deu de forma universal nem
atravs do reconhecimento de direitos polticos e/ou civis, mas de maneira
seletiva/restrita e por meio da atribuio de direitos de carter social analisados
no prximo tpico. A condio dos indivduos enquanto integrantes da
comunidade poltica dependeu das suas posies no processo produtivo, que lhes
garantiria, ou no, um status de cidadania expresso pela titularidade de direitos.
Com a entrada do liberalismo econmico na Amrica Latina, a partir da
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segunda metade do sc. XIX, formou-se um modelo censitrio e restrito de


cidadania poltica. Diferentemente do europeu, este foi moldado por estados de
perfil autoritrio e comandados por fortes oligarquias, cuja permanncia no poder
diante da comunidade poltica era sempre posta como prioridade, em detrimento
da integrao e participao dos demais grupos sociais, at ento alijados do
processo poltico28.
Em meio consolidao do estado burgus e do modelo de sociedades
industriais na regio, a hegemonia oligrquica sucumbiu diante da ascenso de
novos sujeitos polticos, representados por novas classes sociais burguesia,
proletariado, classes mdias e campesinato unificadas politicamente enquanto
classes anti-oligrquicas.
Em virtude das repercusses polticas, econmicas e sociais
marginalizao dos trabalhadores, crescimento demogrfico, migraes internas
para os centros urbanos etc. da crise de 1929 sobre a regio, as dcadas de 1930

26
CHVEZ, Alicia Hernndez; CARMAGNANI, Marcello, op. cit., pp. 376 e 401/403.
27
Nesse sentido, por exemplo, a Constituio da Argentina, de 1853, reconheceu formalmente tal
clivagem, deixando uma multido margem do sistema poltico. QUIROGA, Hugo. Dficit de
ciudadana y transformaciones del espacio pblico. In: CHERESKY, Isidoro. (Comp.).
Ciudadana, sociedad civil y participacin poltica. Buenos Aires: Mio y Dvila Eds., 2006, pp.
116.
28
WASSERMAN, Claudia. op. cit., p. 71.
119

e seguintes ficaram marcadas por novas articulaes entre estado e sociedade29.


Estas, por sua vez, notabilizaram-se por um crescimento do pauperismo e da
economia (perodo do nacional-desenvolvimentismo, 1940/1960), bem como
por um aumento incisivo da presso popular na reivindicao da questo social,
que gerou uma srie de bandeiras de luta (entre elas a mestiagem e, de forma
embrionria, o indigenismo) para a formao de uma desejada identidade latino-
americana30.
Esse perodo ficou conhecido como a era dos populismos nacionalistas31
na Amrica Latina, marcada por governos autoritrios e fundados no
personalismo de lderes carismticos, destacando-se os casos de Brasil
(varguismo), Argentina (peronismo) e Mxico (cardenismo), adeptos e praticantes
de polticas de controle social pela via do corporativismo. Em razo da sua
pertinncia com a cidadania social, essas experincias sero abordadas com mais
detalhes no prximo tpico.
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No obstante, quanto cidadania poltica, pode-se afirmar que elas


representaram um movimento de mo dupla: de um lado, proporcionaram a
ampliao do rol de cidados e participantes da vida pblica; de outro, exerceram
o controle sobre a ao poltica dos novos sujeitos sociais com a represso e
manipulao dos sindicatos. Nesse primeiro sentido, a cidadania poltica foi
bastante alargada no plano formal, tendo sido estendida a segmentos sociais

29
Idem, Ibidem, p. 46; e PRADO, Luiz Fernando Silva. Histria Contempornea da Amrica
Latina (1930-1960). 2 ed., Porto Alegre: Ed. UFRGS, 2004, p. 18.
30
PRADO, Luiz Fernando Silva. op. cit., pp. 13 e 19/22.
31
Tendo em vista a sua complexidade e a especificidade da sua manifestao em cada contexto
nacional na Amrica Latina, ao invs de se tratar do fenmeno do populismo no singular, o correto
conceb-lo no plural, como populismos. Assim, tem-se as seguintes experincias: (...) de forma
geral, denominam-se populistas os governos de Getlio Vargas (1930-1945/1951-1954) e o de
Joo Goulart (1961-1964), no Brasil; o de Juan Domingo Pern (1946-1955), na Argentina; o de
Lzaro Crdenas (1934-1940), no Mxico; o de Victor Paz Estensoro (1952-1956/1960-1964) e
Hernn Siles Zuazo (1956-1960), na Bolvia; o de Jos Maria Velasco Ibarra (1934-1935/1944-
1947/1952-1956/1961 e 1968-1972), no Equador; alm de tambm serem considerados como
populistas os movimentos polticos aprista (Apra-Peru, liderado por Victor Ral Haya de la
Torre) e o gaitanismo (Colmbia, liderado por Jorge E. Gaitan), que nunca chegaram ao poder.
PRADO, Maria Ligia Coelho. O populismo na Amrica Latina (Argentina e Mxico). So Paulo:
Brasiliense, 1981, p. 49. Apud PRADO, Luiz Fernando Silva. op. cit., p. 49. Sobre o tema,
algumas obras so referenciais, dentre elas: IANNI, Octavio. La formacin del Estado populista en
Amrica Latina. Mexico: Era, 1974; WEFFORT, Francisco C. O populismo na poltica brasileira.
Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1978; e FERREIRA, Jorge. O populismo e sua histria: debate e
critica. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2001.
120

outrora alheios poltica (e.g., as mulheres), com a atribuio do direito ao voto,


chegando-se a estabelecer paulatinamente o sufrgio universal32.
Em razo de uma acentuada crise dos estados democrtico-burgueses e do
conseqente declnio de diversos governos populistas, inaugurou-se no perodo
entre 1960 e 1990 uma conturbada fase de ascenso de regimes de ditaduras
militares33. Atravs de uma srie de golpes de estado34 articulados e apoiados
pelos EUA , houve uma forte reao das classes dominantes ao crescimento
poltico das camadas sociais subalternas, o que determinou uma ampla restrio e
represso ao exerccio da cidadania poltica. Como conseqncia, houve um
esvaziamento forado do espao poltico e numa desmobilizao popular
generalizada.
Como forma de se revigorar o capitalismo latino-americano, os governos
militares firmaram e buscaram implementar os seguintes compromissos:
desnacionalizao da economia, desmantelamento do capitalismo de Estado;
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acentuada reduo das obrigaes do estado quanto ao bem-estar social;


promoo da concentrao de capital; orientao pr-monoplica do setor
agrrio; e pauperizao da classe operria.35
Tendo em vista esse modelo de cidadania poltica, a democracia assumiu
caractersticas prprias na Amrica Latina. A partir dos processos de
independncia e republicanizao, desde o sculo XIX, at o perodo de transio
da dcada de 1980, identifica-se na regio uma tnica de alternncia entre regimes
autoritrios e de democracias formais. Em meio a essa oscilao, a cidadania
civil foi constantemente menosprezada e ao revs da experincia europia, em
que figurou como elemento central , s veio a se formar tardiamente, como fruto

32
Em ordem cronolgica, o sufrgio foi assim reconhecido nos principais pases da Amrica
Latina: Equador (1929 e 1978); Uruguai (1932 e 1934), Brasil (1932 e 1988), Repblica
Dominicana (1942); Venezuela (1946), Argentina (1947); Costa Rica (1949); Chile (1949 e 1970);
El Salvador (1950); Bolvia (1952); Guiana (1953); Mxico (1954); Honduras (1954); Peru (1955
e 1979); Colmbia (1957); Nicargua (1957); Guatemala (1965); Paraguai (1967). Cf. Laboratrio
de Estudos Experimentais (LEEX) do IUPERJ. Disponvel na Internet em:
http://www.ucam.edu.br/leex/Inter/Cronolog1.htm.
33
GUAZZELLI, Cesar Augusto Barcellos. Histria Contempornea da Amrica Latina (1960-
1990). 2 ed., Porto Alegre: Ed. UFRGS, 2004, pp. 09 e 96.
34
Em ordem cronolgica, assim ocorreram os golpes militares na Amrica Latina: Peru (1962 e
1968), Repblica Dominicana (1963), Brasil e Bolvia (1964), Argentina (1966 e 1976), Uruguai e
Chile (1973). Ficaram ilesos, nesse perodo, Venezuela, Colmbia e Mxico. GUAZZELLI,
Cesar Augusto Barcellos. op. cit., p. 28.
35
Idem, Ibidem, p. 30.
121

das reivindicaes contrrias ao autoritarismo militar e suas medidas, de forte teor


poltico, restritivas liberdade.
Conseqentemente, s se comeou a tratar mais intensamente da temtica
dos direitos humanos, cuja origem est fundada na matriz liberal da poltica e
dos direitos subjetivos, no final do sculo XX, quando foram reconhecidos mais
amplamente direitos civis, possibilitando a formao de agendas polticas
envolvendo a questo.
Em suma, ao contrrio do que ocorreu com os povos colonizadores, nossos
estados nacionais sempre foram inacabados, repletos de fraturas sociais e s
vieram a se organizar como tal tardiamente, na virada do sculo XIX para o XX.
Isso sem falar que, no que diz respeito questo social, como ser visto no tpico
seguinte, jamais se formou na regio algo parecido com um Welfare State.
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4.2
A cidadania social na Amrica Latina: a incluso seletiva na
cidadania via reconhecimento de direitos sociais

Com a influncia ideolgica da doutrina anarcossindicalista propagada


por Mikhail Bakunin no final do sculo XIX , uma srie de movimentos polticos
e sociais (urbanos e rurais) partiu para o enfrentamento com a ditadura do
caudilho Porfrio Daz, desencadeando-se um complexo processo poltico que
viabilizou a promulgao, em 05 de fevereiro de 1917, do mais relevante
documento poltico-jurdico do incio do sculo XX: a Constituio do Mxico36.
Em um contexto de ampla movimentao e mobilizao popular,
desigualdades sociais extremas e forte represso contra as minorias sociais e
tnicas, os mexicanos instituram pela primeira vez na histria, em nvel
constitucional, normas jurdicas reconhecendo as demandas de tais grupos
essencialmente as trabalhistas no formato de direitos de cidadania de cunho

36
Como sintetiza Fbio Konder Comparato, seriam os seguintes os pilares da Constituio
mexicana: proibio de reeleio do Presidente da Repblica (Porfrio Diaz havia governado
mediante reeleies sucessivas, de 1876 a 1891), garantias para as liberdades individuais e
polticas (sistematicamente negadas a todos os opositores do presidente-ditador), quebra do
poderio da Igreja Catlica, expanso do sistema de educao pblica, reforma agrria e proteo
do trabalho assalariado. (A afirmao histrica dos direitos humanos. 3 ed. So Paulo: Saraiva,
2004, p. 173).
122

social: direito identidade cultural indgena (art. 2), direito educao (art. 3),
direito ao trabalho e seguridade social (art. 123 e ss.) e etc.37.
Na sntese de Fbio Konder Comparato, cumpre sublinhar que

a Constituio mexicana, em reao ao sistema capitalista, foi a primeira a


estabelecer a desmercantilizao do trabalho, ou seja, a proibio de equipar-lo a
uma mercadoria qualquer, sujeita lei da oferta de da procura no mercado. Ela
firmou o princpio da igualdade substancial de posio jurdica entre
trabalhadores e empresrios na relao contratual de trabalho, criou a
responsabilidade dos empregadores por acidentes do trabalho e lanou, de modo
geral, as bases para a construo do moderno Estado Social de Direito.38

Diferentemente do caso mexicano, em que se congregaram movimentos


urbanos e rurais, as demais experincias revolucionrias da Amrica Latina,
deflagradas aps o incio do ciclo das revolues, em 1910, caracterizaram-se
pela formao de movimentos operrios urbanos, principais antagonistas das
oligarquias nacionais.
Apesar da sua enorme relevncia histrica, e da sua repercusso inclusive
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mundial (no caso mexicano), essas experincias polticas de reivindicao e


reconhecimento de um vis social da cidadania caracterizam-se tambm pelas
suas singularidades nacionais, vez que no exerceram efeitos diretos sobre os
demais pases da regio, que apresentaram um desenvolvimento diferenciado da
cidadania.
Ao contrrio do que preconiza a leitura marshalliana da cidadania, a
realidade da Amrica Latina demonstra um outro desenvolvimento histrico39.
Aqui, a gnese da figura do cidado se iniciou em meio a regimes burocrticos-
ditatoriais e atravs de uma apropriao autoritria (caudilhismo) e tardia do tema
das necessidades sociais, que lhes conferiu uma aplicao populista e clientelista
tpica de revolues de cima para baixo por meio da concesso de direitos
sociais para grupos polticos seletos.
Geralmente anteriores aos direitos polticos, os direitos sociais so
concebidos pelo senso comum como ddivas concedidas por governantes
populistas, e no como frutos de conquistas populares. Sem embargo, tal como se
verifica nos casos argentino e brasileiro (a ser retomado adiante), preciso

37
Idem, ibidem, pp. 173 e ss.
38
Idem, ibidem, p. 177.
39
Cf. CARVALHO, Jos Murilo de. Cidadania no Brasil o longo caminho. 5 ed. Rio de
Janeiro: Civilizao Brasileira, 2004.
123

considerar a existncia de uma antiga luta poltica, precedente ao perodo dos


populismos, que expressa uma linha de continuidade entre as reivindicaes
proletrias e o posterior reconhecimento formal desses direitos.
Por seu turno, os direitos civis ainda se encontram em fase de
implementao em muitos pases do continente, acompanhados de novos direitos
multiculturais voltados para as populaes indgenas, principalmente dos pases
andinos.
De acordo com Guillermo ODonnell, quando comparada com o processo
de desenvolvimento da noo tradicional de cidadania formulada por Thomas H.
Marshall, a Amrica Latina apresenta uma cidadania invertida. Como relata o
autor,

primero, se otorgaron algunos derechos sociales, ms limitados que en el


Noroeste [Europa e EUA], y en las ltimas dos dcadas en la mayora de los
pases aqullos han sido profundamente revertidos. Ms tarde, adquisicin de
derechos polticos, a travs de procesos pasados o presentes de democratizacin
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poltica. Y tercero, an hoy, derechos civiles implantados de manera sesgada e


intermitente. ste es el patrn nacional-populista seguido por Argentina, Bolivia,
Brasil, Ecuador, Mxico y Per. () Con algunas salvedades que no hace falta
aclarar aqu, las secuencias del Noroeste se aplican de manera bastante
aproximada a Costa Rica, Chile y Uruguay.40

Considerando os casos de Chile, Uruguai, Brasil e Argentina, Snia Fleury


divide o tratamento da questo social41 na regio em trs perodos: (i) formao,
(ii) expanso e (iii) consolidao/crise/esgotamento.
No primeiro momento, Chile e Uruguai mostraram-se como pioneiros no
tratamento da questo social, bem antes da dcada de 1930. Inicialmente,
adotaram sistemas muturios restritos aos servidores do estado e
progressivamente ampliados com a instituio de programas sociais voltados para
os trabalhadores em geral. Como afirma a autora:

as condies de emergncia das medidas de proteo social na Amrica Latina


esto associadas ao processo de crise do modelo agroexportador e do exerccio
liberal do poder, implicando na mudana da relao Estado/sociedade. Se as
primeiras medidas foram destinadas a servidores civis e militares com vistas a
fortalecer o poder central e a identidade nacional, mas no configuraram um
modelo de proteo social, a emergncia das camadas mdias urbanas e do

40
O DONNELL, Guillermo. Notas sobre la democracia en Amrica Latina.. In: La Democracia
en Amrica Latina: El debate conceptual sobre la democracia, PNUD, 2004, p. 55.
41
SOARES, Laura Tavares. Questo social. In: SADER, Emir et alli. (Coords.). Enciclopdia...,
op. cit, pp. 1106/1118.
124

operariado colocaram as questes da participao e da reproduo social na arena


poltica.42

Na segunda fase, denominada de corporativista ou populista, destacaram-


se as experincias de Brasil (varguismo), Argentina (peronismo) e Mxico
(cardenismo), marcadas pela centralidade das figuras carismticas de seus
governantes e por estruturas de cooptao e barganha no tratamento da questo
social43.
Muito semelhante cidadania regulada praticada no Brasil explicitada
no prximo tpico , a Argentina teve uma experincia mais redistributiva de
cidadania social, com sindicatos mais fortes, porm tambm marcada pela
marginalizao dos mais pobres e por polticas clientelistas44.
Centrado na figura de Juan Domingo Pern, esse processo foi
desenvolvido em dois momentos distintos. Na primeira fase do peronismo (1946-
51), buscou-se escamotear a luta de classes por meio de um compromisso entre
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capital e trabalho, e da adoo de um modelo corporativista de sindicalismo.


Aproveitando-se das circunstncias econmicas favorveis busca pelo pleno
emprego, o governo de carter autoritrio, centralizador, nacionalista e
estatizante adotou diversas polticas sociais redistributivas. J na sua segunda
etapa (1951-55), o peronismo enfrentou srias dificuldades econmicas e no
conseguiu lograr o mesmo xito do perodo anterior, vindo a ser derrubado por um
golpe militar em 195545.
Com a ascenso de Lzaro Crdenas ao governo mexicano, entre 1934 e
1940, o estado foi definido como o motor do capitalismo nacional e o responsvel
pelo desenvolvimento econmico auto-sustentado. Com o diferencial de ter
realizado a reforma agrria, o cardenismo se alinhou aos populismos argentino e
brasileiro por conjugar dois elementos fundamentais. De um lado, uma nfase na
questo social, com a atribuio de uma srie benefcios aos trabalhadores

42
FLEURY, Snia. Estado sem Cidados..., op. cit., p. 179.
43
Como aduz Snia Fleury, A vinculao da poltica social acumulao, atravs do estatuto da
cidadania regulada pela insero na estrutura produtiva, denota o modelo de relao
Estado/sociedade no qual o Estado assume a centralidade na conduo do processo de
industrializao substitutiva de importaes, capitaneando o desenvolvimento e regulando a
reproduo social por meio da introduo de instrumentos de mediao do conflito entre capital e
trabalho. FLEURY, Snia. Estado sem Cidados..., op. cit., p. 185.
44
QUIROGA, Hugo. Dficit de ciudadana y transformaciones del espacio pblico, op. cit., p.
122.
45
PRADO, Luiz Fernando Silva. Histria Contempornea da Amrica Latina (1930-1960), op.
cit., pp. 56/58.
125

urbanos e rurais; de outro, um controle corporativo sobre esses sujeitos polticos,


posteriormente desmobilizados pelo aparato estatal46.
O cardenismo ficou marcado por privilegiar as organizaes sociais e as
massas populares em detrimento dos indivduos e das demandas particulares.
Assim, tem-se que as principais dificuldades de acesso cidadania social no
Mxico se devem ao padro corporativo de distribuio, insuficincia de
recursos fiscais e alta proporo da populao com graves carncias47.
Em reao aos populismos, a j mencionada ascenso de ditaduras
militares resultou na formao de governos autoritrios, cujas metas iniciais foram
estabelecer uma primazia do setor financeiro sobre a poltica democrtica e
eliminar a participao dos trabalhadores no processo poltico, privando-lhes dos
direitos de cidadania conquistados at ento. No que tange ao tratamento da
questo social, houve uma forte centralizao das polticas pblicas, viabilizadas
atravs de reformas burocrticas que:
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caracterizam-se pela tentativa de excluso do processo decisrio das polticas


sociais das foras mobilizadoras em torno da questo social durante o perodo
populista, de forma a eliminar o jogo poltico da barganha e presso exercidas
pelas categorias de trabalhadores e intermediadas pelas organizaes sindicais e
pelos partidos polticos. A despolitizao da questo social correspondeu, ao
mesmo tempo, ao fortalecimento das estruturas burocrticas do executivo,
valorizao da tecnoburocracia e das medidas racionalizadoras, levadas a cabo
em um contexto de supresso da cidadania poltica e eliminao dos canais de
representao e organizao das demandas sociais.48

Posteriormente, com o advento do neoliberalismo e a transio


democrtica, foram implementados na regio dois modelos de reformas quanto s
polticas sociais: o liberal produtivista, praticado no Chile, e o universal
publicista, aplicado no Brasil.

46
Idem, Ibidem, p. 65.
47
GORDON, Sara. Ciudadania y derechos sociales: criterios distributivos? In: ZICCARDI,
Alicia. Pobreza, desigualdad social, y ciudadana: los limites de las polticas sociales en Amrica
Latina. CLACSO, 2001, p. 32.
48
FLEURY, Snia. Estado sem Cidados..., op. cit., p. 211.
126

4.2.1
A experincia brasileira em termos de cidadania, direitos e polticas
sociais

Dentre outros fatores, as diferenas de idioma e costumes tradicionalmente


distanciaram o Brasil dos demais pases do continente, sendo comum no
imaginrio cultural brasileiro a ausncia de uma idia de pertencimento ao
universo latino-americano49. Apesar disso, o pas possui importantes traos
comuns a seus vizinhos, que permitem inseri-lo no mesmo contexto scio-
poltico. o que buscarei demonstrar com a apresentao da experincia brasileira
quanto formao e desenvolvimento da cidadania e dos direitos e polticas
sociais.
Segundo Jess Souza, os clssicos da sociologia brasileira (Srgio Buarque
de Holanda, Raimundo Faoro, Roberto DaMatta, entre outros), tradicionalmente
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apresentam a idia de um Brasil modernizado para ingls ver, uma


modernizao superficial, epidrmica e de fachada50. Nesse sentido,
preconizando a idia de que o europesmo poderia explicar a formao social
brasileira como uma continuidade em relao aos povos colonizadores, o autor
compreende que essa sociologia da inautenticidade caracteriza-se por sua
referncia a elementos como herana ibrica, personalismo e
patrimonialismo.
Diante dessa constatao, a partir de uma reconstruo da argumentao
de Gilberto Freyre nos pontos em que este diverge da tradio iberista , o autor
desenvolve uma abordagem alternativa perspectiva da inautenticidade. Com
isso, objetiva realizar uma reinterpretao do processo peculiar de formao
scio-poltica brasileira. Calcada numa vinculao entre idias e prticas, e
instituies sociais, a noo de modernizao seletiva51 considera as
especificidades da incorporao social dos valores impostos pelos colonizadores,
e traz tona elementos obscurecidos pelo continusmo europeu. Este ser o mote

49
OLIVEIRA, Francisco de. Fronteiras invisveis. In: NOVAES, Adauto (Org.), op. cit, pp.
23/47; e SADER, Emir. Encontros e desencontros. In: NOVAES, Adauto. (Org.), op. cit., pp.
177/190.
50
SOUZA, Jess. A modernizao seletiva..., op. cit., p. 11.
51
Idem, Ibidem, passim.
127

adotado neste tpico para a demonstrao da experincia brasileira de construo


da cidadania.
Com base em Gilberto Freyre, Jess Souza considera o ano de 1808 como
marco inicial do processo de modernizao brasileiro, em razo de dois eventos
fundamentais: (i) a vinda da famlia real portuguesa da metrpole para a colnia; e
(ii) a abertura dos portos em Portugal52. Esses episdios representam o advento de
uma nova poca para a histria do Brasil, na qual deu-se incio implementao
de um aparato de estado racional e de uma cultura de mercado, viabilizados por
uma srie de valores morais e costumes sociais trazidos na bagagem da
comitiva real.
Segundo Jess Souza, a implementao desse processo brasileiro de
transformao poltica e social possui duas fases fundamentais. A primeira
caracterizada por um modelo de organizao social calcado numa lgica de poder
pessoal, representada pela figura do senhor de terras e identificada pelo
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patriarcalismo e pela escravido53. Dotado de soberania absoluta tanto na seara


pblica (como representante do poder local insubordinado ao poder central), como
na privada (enquanto chefe de famlia), esse personagem denota uma concepo
poltica-social de marca autoritria, totalitria e oligrquica.
Na segunda fase da modernizao brasileira, identificada por maiores
graus de implementao do aparato burocrtico e de desenvolvimento do mercado
institucionalizao dos valores individualistas e burgueses , tem-se uma
mudana de eixo com a paulatina adoo de uma lgica de poder impessoal, tpica
da modernidade europia. Nesse contexto, a abolio formal da escravido
consiste em importante fator para a mudana social em curso e a caracterizao de
um primeiro modelo de cidadania no pas.
Antes mesmo de 1888, formava-se no Brasil uma nova classe social
intermediria aos senhores de terras e aos escravos vale lembrar que estes
ltimos posteriormente foram substitudos pelos imigrantes europeus nos
trabalhos pesados , composta pelos agregados ou dependentes, nos campos

52
Em sentido contrrio, a maioria dos autores da sociologia patrimonialista brasileira (por todos,
Srgio Buarque de Holanda) reconhece um outro marco para esse processo: a chegada ao pas dos
imigrantes italianos e alemes, que teriam trazido consigo os valores modernos. Cf. SOUZA,
Jess. A modernizao seletiva..., op. cit., p. 252.
53
SOUZA, Jess. A construo social da subcidadania..., op. cit., pp. 101 e ss.
128

urbano e rural. Eis a formao do que Jess Souza denomina de ral estrutural, a
qual vir representar a classe social detentora da condio de subcidadania54.
Desprovidos de reconhecimento social, entre outros fatores, em razo da
sua inutilidade para o processo produtivo e de serem destitudos de patrimnio,
tais sujeitos tinham status de formalmente livres, mas no condies de
subsistncia prpria. Tidos como homens a rigor dispensveis, desvinculados
dos processos essenciais sociedade55, os agregados ou dependentes eram
socialmente integrados por meio de favores dos senhores de terras, aos quais
tornaram-se vinculados por elos de dependncia e dominao.
Objetivando representar a condio desses indivduos (e de seus
descendentes), marcada por uma cultura poltica da ddiva, que expressava uma
total confuso entre pblico e privado, Teresa Sales cunhou a expresso
cidadania concedida. Nas palavras da autora:

A cidadania concedida, que est na gnese da construo de nossa cidadania,


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est vinculada, contraditoriamente, no-cidadania do homem livre e pobre, o


qual dependia dos favores do senhor territorial, que detinha o monoplio privado
do mando, para poder usufruir dos direitos elementares da cidadania civil.56

Nessa senda, o sistema do coronelismo representa uma lgica at ento


indita de entrelaamento entre pblico e privado no exerccio do poder poltico,
caracterstica da Primeira Repblica e doravante reproduzida, em razo da sua
vinculao ao modelo de estrutura agrria, que permaneceu inalterado. Sem
embargo da progressiva centralizao do poder em estruturas polticas
institucionais, orbitantes ao governo federal, a dominao senhorial e local
continuava a viger, porm de forma revigorada.
Com a paulatina ampliao do sufrgio, os indivduos antes desprezados
passaram a representar um papel relevante nos pleitos eleitorais. De maneira a
garantir suas eleies para os governos estaduais, os polticos necessitavam do
apoio e dos currais eleitorais dos senhores de terras, os quais dependiam, como
54
Ao invs de usar locues como excluso social por ele tidas como imprprias , o autor
adota o termo subcidadania para representar a condio de no reconhecimento social de
indivduos formalmente tidos como cidados, porm fatualmente desprezados em razo da sua
posio desprezvel perante o processo produtivo capitalista. Cf. SOUZA, Jess. A
modernizao seletiva..., op. cit., p. 268.
55
SOUZA, Jess. A construo social da subcidadania..., op. cit., p. 122.
56
SALES, Teresa. Razes da desigualdade social na cultura poltica brasileira. In: RBCS, So
Paulo, ANPOCS, n. 25, ano 9, jun., 1994, pp. 26/37. Ainda sobre o tema, veja-se: OLIVEIRA,
Francisco de. Da ddiva aos direitos: a dialtica da cidadania. In: RBCS, So Paulo, ANPOCS,
n. 25, ano 9, jun., 1994, pp. 42/44.
129

contrapartida, da proteo oficial/institucional para assegurar sua predominncia


local. Assim, constitua-se um sistema poltico no qual se firmava uma promscua
relao de compromisso entre o poder privado decadente e o poder pblico
fortalecido57.
Quem melhor delineou a noo de coronelismo entre os estudiosos da
teoria social no Brasil foi Victor Nunes Leal, que o concebeu como:

resultado da superposio de formas desenvolvidas do regime representativo a


uma estrutura econmica e social inadequada. No , pois, mera sobrevivncia do
poder privado, cuja hipertrofia constituiu fenmeno tpico de nossa histria
colonial. antes uma forma peculiar de manifestao do poder privado, ou seja,
uma adaptao em virtude da qual os resduos do nosso antigo e exorbitante
poder privado tm conseguido coexistir com um regime poltico de extensa base
representativa. Por isso mesmo, o 'coronelismo' sobretudo um compromisso,
uma troca de proveitos entre o poder pblico, progressivamente fortalecido, e a
decadente influncia social dos chefes locais, notadamente dos senhores de
58
terras.

Durante o perodo da Repblica Velha, a situao desses sujeitos perante a


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sociedade comeou a ganhar tanta relevncia que fez com que o estado deixasse
de ignor-los e passasse a tomar medidas em relao a eles. Para expressar a
postura governamental de violncia e represso adotada na poca, diante de um
quadro de pauperizao e insalubridade generalizadas, vale recordar a notria
frase atribuda ao ex-presidente Washington Luis, que teria dito tratar-se a questo
social de caso de polcia59.
Em meio ortodoxia liberal preconizada pela Constituio de 1891, tinha-
se uma postura estatal nada absentesta em relao s liberdades fundamentais,
desprovidas de proteo jurdica, dos indivduos pobres e miserveis. Nesse
sentido, afirma-se que no Brasil, o liberalismo surgiu antes da democracia,
como elemento destinado a justificar a implementao e expanso da economia
industrial, e no a assegurar garantias fundamentais e universais para os cidados

57
LEAL, Victor Nunes. Coronelismo, enxada e voto: o municpio e o regime representativo no
Brasil. 3 ed., 1 reimp., Rio de Janeiro: Ed. Nova Fronteira, 1997, pp. 275/276; e FLEURY,
Snia. Estado sem Cidados: Seguridade Social na Amrica Latina. Rio de Janeiro: Ed
FIOCRUZ, 1994, p. 145.
58
LEAL, Victor Nunes. Coronelismo, enxada e voto..., op. cit., p. 40.
59
FLEURY, Snia. Estado sem Cidados..., op. cit., p. 129; e SEELANDER, Airton Cerqueira-
Leite. Pondo os pobres no seu lugar igualdade constitucional e intervencionismo segregador na
Primeira Repblica. In: COUTINHO, Jacinto Nelson de Miranda et alli. (Orgs.). Dilogos
constitucionais: direito, neoliberalismo e desenvolvimento em pases perifricos. Rio de Janeiro:
Renovar, 2006, pp. 01/26.
130

perante o estado60. Assim, cabe acrescentar, trata-se de um liberalismo


econmico, e no poltico.
Com o avanar do capitalismo industrial e como resposta aos impactos da
crise financeira de 1929 sobre o pas, adotou-se um progressivo intervencionismo
estatal na economia, que culminou na formao de um estado nacional de perfil
autoritrio, centralizado e intervencionista. Tal poltica promoveu um verdadeiro
redimensionamento das relaes do estado com a sociedade, principalmente com a
implementao do modelo do corporativismo. Nessa poca, as relaes entre
pblico e privado se rearticularam de tal maneira que se chega a afirmar ter
havido uma renovao das estruturas do pas, instituindo-se um novo marco na
histria brasileira. Como sintetiza Luiz Werneck Vianna:

A concepo organicista parte da absoro do privado pelo pblico, e da


rejeio do conflito como meio de resoluo das disputas sociais. O Estado
tutelar transforma em funes tcnico-jurdicas as relaes mercantis,
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apresentando-se como uma summa ratio da sociedade civil. A sociedade e o


mercado de trabalho em particular so recobertos pela legislao, com o fim de
solidarizar seus componentes num todo orgnico, incapazes isoladamente de
conviverem em harmonia. Tudo que privado se reveste de um carter pblico,
conformando um ramo do direito que se pretende autonomizar das relaes
mantidas pela sociedade civil. Com isso, impede-se a percepo da sociedade
como um mercado, embora legitime-se o indivduo possessivo.61

Alm do processo de reorganizao da estrutura produtiva no pas, a


sucesso de eventos polticos marcantes nesse perodo a Revoluo de 1930 e
sua lgica de centralizao do poder, contrariadas pela Revoluo
Constitucionalista de 1932 e pelas reaes das oligarquias locais proporcionou
uma reviravolta em relao questo social, passando esta de caso de polcia a
objeto de polticas pblicas seletivas, voltadas promoo da cidadania pela via
do corporativismo. Nesse sentido, a questo social foi codificada em direitos
sociais de cidadania, atribudos pelo estado a uma clientela especfica de sujeitos
polticos os trabalhadores urbanos , que passaram a ser reconhecidos como
cidados no em razo da sua qualidade de pessoas integrantes da comunidade
poltica, mas devido sua condio profissional.

60
VIANNA, Luiz Werneck. Liberalismo e sindicato no Brasil. 3 ed., Rio de Janeiro: Paz e Terra,
1989, pp. 40 e ss.
61
Idem, Ibidem, p. 29.
131

Como se diz no jargo popular, os direitos sociais de cidadania foram


incorporados ao ordenamento jurdico brasileiro de cima para baixo. Assim,
argumenta-se que obtiveram reconhecimento no enquanto conquista popular ou
da classe operria tal como nos pases europeus que j os haviam adotado , mas
como uma ddiva concedida pelo governante populista, no caso o presidente
Getlio Vargas, conhecido na poca como o pai dos pobres... Esse o
entendimento comum entre os socilogos e juristas brasileiros, com destaque para
o pioneirismo de Oliveira Vianna62.
No obstante, entendo ser correta a tese de ngela de Castro Gomes, que
sustenta que a consagrao de direitos sociais no Brasil teria sido fruto de um
processo de barganhas polticas, desencadeado por grupos revoltosos e refreado
por Vargas, inicialmente por meio de represso punitiva e posteriormente atravs
de polticas sociais clientelistas63.
Na mesma linha, preciso atentar observao de Luiz Werneck Vianna
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no sentido de se interpretar a histria com a desmitificao da retrica getulista e


da sua prtica durante o Estado Novo, desvelando-se a ideologia implcita a elas.
Assim, o autor argumenta que h, basicamente, duas tradies a se refutar acerca
da elaborao das leis trabalhistas no pas: a tese do carter de outorga dos direitos
sociais e a compreenso da Revoluo de 1930 como marco divisor no tratamento
da questo social.
Primeiramente, ao contrrio da iluso construda sobre a concesso
gratuita de direitos de cidadania pelo estado aos trabalhadores justificada pela
suposta inexistncia de reivindicaes e/ou presses polticas, como, por exemplo,
a greve geral de 1917, a partir de movimentos operrios , Werneck Vianna
desvenda um acobertamento propositado da real capacidade de organizao e
mobilizao das classes inferiores. O autor argumenta que o verdadeiro
significado da legislao trabalhista dessa poca consiste numa estratgia de
marginalizao poltica da maioria da populao excluda da cidadania por no
possuir, at ento, a condio de trabalhar e de controle corporativo (poltico e
social) sobre as entidades de organizao operria. De tal maneira, restringiram-se

62
VIANNA, Oliveira. Direito do Trabalho e Democracia Social. Rio de Janeiro: Jos Olmpio,
1945.
63
Cf. GOMES, ngela de Castro. A inveno do trabalhismo. 3 ed. Rio de Janeiro: Ed. FGV,
2005.
132

e reprimiram-se as aes de descontentamento dessa classe em relao burguesia


industrial64.
Com a demonstrao de uma dominao poltica mascarada de barganha
poltica contratual sem comutao de benefcios a chamada ideologia do pacto
ou da outorga65 , o autor desconstri a tese do reconhecimento de direitos sociais
como ddivas do governo getulista, o que no impede que tal noo seja aplicada
a perodos anteriores, como foi acima delineado.
Em segundo lugar, Werneck Vianna sustenta ter a questo social sido
dotada de um paulatino reconhecimento no repressivo antes de 1930. Em tal
panorama, intensificou-se a interveno estatal na economia impulsionada pela
emenda constitucional de 1926, que criou na Cmara Federal a Comisso de
Legislao Social , a criao da Previdncia Social (1927) e a elaborao de uma
esparsa legislao social.
Aps a ascenso de Vargas, sob as vestes de um discurso progressista
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republicano, as leis trabalhistas no sofreram aumento quantitativo, mas sim uma


alterao estrutural decorrente da rearticulao do estado e das suas relaes com
a sociedade, com a adoo de uma nova ordem corporativa. Eis o elemento que
demarca os dois perodos iniciais de tratamento da questo social o anterior e o
posterior a 1937, e no 1930 , apesar do seu continusmo em termos de produo
legislativa66.
Tendo em vista as caractersticas desse modelo de cidadania construdo e
aplicado no contexto brasileiro, Wanderley Guilherme dos Santos formulou o
conceito de cidadania regulada. Segundo o autor:

64
VIANNA, Luiz Werneck. op. cit., pp. 31/35.
65
Como afirma Werneck Vianna (op. cit., p. 35.): A ideologia da outorga ser, sem dvida,
resultante de um pacto. Porm, no entre o Estado e as classes subalternas, e sim entre as
diferentes faces das classes dominantes. Nele, liberalismos de diferentes procedncias, como o
fordista da indstria, o legal-formal e livre-cambista no setor agrrio-exportador e o puramente
ttico do catolicismo integral, repelindo-se mutuamente, declinam dos seus postulados para se
reencontrarem eles tambm sob controle estatal. (grifos meus).
66
VIANNA, Luiz Werneck. op. cit., pp. 33/35. Vale ressaltar que durante o perodo do Estado
Novo, foram elaboradas importantes leis trabalhistas/sociais, como a que instituiu o salrio
mnimo, de 1940, e a Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), de 1943, de maneira a justificar
uma postura intervencionista e paternalista do estado a servio do poder hegemnico das principais
oligarquias. Em nvel constitucional, o Brasil incorporou os direitos sociais pela primeira vez
somente na carta de 1934, tendo como fontes de recepo em termos de legislao trabalhista,
securitria e eleitoral a Constituio do Mxico (1917) e os modelos constitucionais europeus da
poca, principalmente a Constituio alem de Weimar (1919). Diferentemente do que se poderia
imaginar com base na trajetria desses pases, a histria brasileira jamais apresentou um modelo
democrtico de direitos sociais. Cf. WOLKMER, Antnio Carlos. Constitucionalismo e direitos
sociais no Brasil. So Paulo: Acadmica, 1989.
133

Por cidadania regulada entendo o conceito de cidadania cujas razes se


encontram, no em um cdigo de valores polticos, mas em um sistema de
estratificao, e que, ademais, tal sistema de estratificao ocupacional definido
por norma legal. Em outras palavras, so cidados todos aqueles membros da
comunidade que se encontram localizados em qualquer uma das ocupaes
reconhecidas e definidas em lei. A extenso da cidadania se faz, pois, via
regulamentao de novas profisses e/ou ocupaes, em primeiro lugar, e
mediante ampliao do escopo dos direitos associados a estas profisses, antes
que por expanso dos valores inerentes ao conceito de membro da
comunidade.67 (grifos no original)

Jess Souza considera que a lgica de seletividade expressa por esse


conceito seria a grande novidade do processo brasileiro em relao tendncia
equalizante da Europa. Enquanto no velho continente o reconhecimento da
cidadania social ocorreu num cenrio em que j vigorava o sufrgio universal e se
tinha uma certa tradio de direitos civis, a realidade brasileira demonstra uma
vinculao da cidadania inicialmente condio de trabalhador (e, depois, de
trabalhador filiado a sindicato oficial) para posteriormente ser expandida
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formalmente para os subcidados, juridicamente considerados como membros da


comunidade poltica.
Nesse sentido tambm se manifesta Jos Murilo de Carvalho68, cuja
investigao histrica sobre a poltica brasileira refuta a reproduo da seqncia
cronolgica proposta por Thomas H. Marshall para os direitos de cidadania (civis,
polticos e sociais).
Como o autor busca comprovar, no perodo do varguismo se formou um
prottipo de cidadania pautado por direitos sociais, sem que j existissem direitos
individuais e polticos previamente assegurados69. Em seguida, segundo sustenta,
passou-se para uma fase de ampliao paulatina da abrangncia dos direitos
polticos simultaneamente expanso dos direitos trabalhistas coletivos , que
no foram definitivamente reconhecidos at a Constituio Federal de 1988,
quando se firmou o sufrgio universal. Por fim, quanto aos direitos civis,

67
SANTOS, Wanderley Guilherme dos. Dcadas de espanto e uma apologia democrtica. Rio de
Janeiro: Rocco, 1998, p. 103. Apud SOUZA, Jess. A modernizao seletiva..., op. cit., p. 262.
68
Cf. CARVALHO, Jos Murilo de. Cidadania no Brasil: o longo caminho, op. cit.
69
Como relata o autor, desde o sculo XIX, a cidadania no Brasil foi construda de cima para
baixo. Com a passagem dos indivduos da submisso ao paroquialismo condio de sditos, os
cidados ativos na poca eram apenas os votantes, jurados e guardas nacionais, destacando-se o
fato de a participao cidad ser mais intensa nos tribunais de jri que na via eleitoral. Por seu
turno, os direitos civis eram verdadeira letra morta, no existindo na prtica social e, quando
muito, restringindo-se a um pequeno e seleto grupo. CARVALHO, Jos Murilo de. Dimensiones
de la ciudadana en el Brasil del siglo XIX, op. cit., pp. 333, 341 e 343.
134

Carvalho argumenta que, apesar de terem recebido previso formal nas


constituies de 1824 e 1891, estes somente s vieram a se materializar
concretamente a partir da carta de 1988, sendo que ainda pairam srias dvidas
quanto sua manifestao concreta no cenrio hodierno.
Conseqentemente, alm de um certo atraso em relao aos principais
pases capitalistas do ocidente, a recepo dos direitos sociais no Brasil apresenta
outro componente diferenciado: a desigualdade jurdica e poltica. Primeiramente,
porque a incidncia dos direitos sociais era pequena, vez que abarcava somente
trabalhadores urbanos, minoria na poca; em segundo lugar, devido lgica do
corporativismo apregoado por Vargas, que oficializou diversas representaes dos
trabalhadores (sindicatos, associaes etc.) e exerceu sobre elas um forte controle.
Aps o interregno democrtico de 1945 a 1964, quando a lgica de
controle estatal por meio da cidadania foi atenuada em razo do crescimento da
autonomia dos trabalhadores, um novo perodo de autoritarismo foi deflagrado no
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Brasil. Quanto ao seu tratamento da questo social, como conseqncia da


centralizao da estrutura do estado promovida por esse regime tecnocrtico-
militar, concentrou-se no Executivo federal a responsabilidade pela formulao e
implementao das polticas pblicas.
No exerccio dessas atividades, um reflexo da estratgia de restrio das
liberdades polticas e desmobilizao popular foi a prevalncia do tecnicismo
burocrtico sobre a participao dos trabalhadores (afetados por redues salariais
e represso aos sindicatos). Desse modo, evidenciou-se uma submisso da
proteo social ao desenvolvimento econmico, simbolizada pela reduo dos
gastos sociais. A partir da dcada de 1970, que representou o auge do
autoritarismo do regime e o incio de uma guinada para a sua abertura, com o
retorno da concepo das polticas sociais como controle das organizaes
polticas, foram institudos novos benefcios sociais e criados diversos programas
e entidades governamentais para a sua implementao.
De acordo com Potyara Pereira, o histrico da proteo social no Brasil
pode ser dividido em cinco fases. Alm das trs anteriormente apresentadas
(laissefairiana, populista/desenvolvimentista e tecnocrtico-militar), a autora
135

considera a de transio para a democracia liberal e a neoliberal, as quais sero


abordadas nos prximos tpicos70.
Em todo esse processo de reconhecimento dos direitos sociais sempre
presentes, ao menos formalmente, nos textos constitucionais brasileiros (1934,
1937, 1946, 1967/69, 1988)71 , a cidadania social recebeu diferentes tratamentos
e foi manejada com distintos propsitos. No obstante, verifica-se uma tnica
constante de discrepncia entre normatividade e faticidade, evidenciada j em
187272 e intensificada nas ltimas dcadas, que demonstra a insuficincia da
dimenso jurdica e a necessidade de se criar condies polticas para a
concretizao desses direitos na prtica social.

4.3
A nova conjuntura poltica e social da Amrica Latina no final do
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sculo XX: o advento da confluncia perversa entre ampliao


democrtica e retrao neoliberal

Em termos econmicos, a dcada de 1980 reconhecida como a dcada


perdida para os pases latino-americanos, pois conjugou uma forte recesso com
um exponencial aumento da dvida externa. Nesse perodo, evidenciou-se o fim de
um ciclo de cerca de cinqenta anos do desenvolvimentismo como matriz social,
poltica e econmica preponderante na regio, dando o sistema preconizado pela
CEPAL mostras claras de enfraquecimento diante da conjuntura mundial de
monetarizao da economia73.

70
PEREIRA, Potyara A. P. Necessidades humanas: subsdios crtica dos mnimos sociais. 3 ed.
So Paulo: Cortez, 2006, pp. 127/180.
71
Cf. BONAVIDES, Paulo; ANDRADE, Paes de. Histria constitucional do Brasil. Braslia: Paz
e Terra, 1989; e BERCOVICI, Gilberto; MASSONETTO, Lus Fernando. Os direitos sociais e as
constituies democrticas brasileiras: breve ensaio histrico. In: CARVALHO, Salo de. et alli.
(Org.). Direitos humanos e globalizao: fundamentos e possibilidades desde a teoria crtica. Rio
de Janeiro: Lumen Juris, 2004, pp. 505/524. Nessa fase de constitucionalizao dos direitos
sociais, merecem destaque, na conjuntura da Amrica Latina, as constituies de Costa Rica de
1949 (arts. 50 a 74 e 76 a 89) e Uruguai de 1967 (arts. 41, 44, 45, 46, 53 a 59 e 67 a 71).
72
Como relata Jos Murilo de Carvalho, A pesar de que exista una legislacin que obligaba a
abrir escuelas en todos los distritos y a pesar del interese personal del emperador, el ndice de
alfabetizacin en 1872 era de 15,7% de la poblacin total, o de 18,5% de la poblacin libre. En
1920, casi medio siglo despus, el ndice de alfabetizacin apenas llegaba a 24% de la poblacin
total. (Dimensiones de la ciudadana, op. cit., p. 344).
73
Em sntese, o desenvolvimentismo consiste num vis do pensamento latino-americano, aplicado
em regimes polticos diferenciados (ditaduras e democracias eleitorais), que preconizou um
136

Simultaneamente ao crescimento das reivindicaes dos movimentos


sociais e ao avanar de um amplo processo poltico de redemocratizao
institucional na regio, elementos explorados adiante, delineava-se no campo
econmico uma forte guinada para o neoliberalismo. Mundialmente,
intensificava-se a implementao da lgica de acumulao por espoliao, a
qual afetou o cenrio latino-americano, assolado por crises financeiras, e ensejou
inmeros emprstimos de dlares junto a instituies supra-estatais.
Em substituio ao modelo estatal do nacional-desenvolvimentismo,
vigente durante os regimes burocrticos-autoritrios (o que no inclui Chile e
Argentina) da segunda metade do sculo XX, o arqutipo neoliberal acometeu a
Amrica Latina de forma avassaladora e lhe imps o novo receiturio universal da
economia mundializada e hegemnica74. O Chile j funcionara como laboratrio
para o desenvolvimento desse modelo com o assassinato de Salvador Allende e
a derrubada do seu governo democrtico pelo golpe militar de 1973. Entretanto,
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os demais pases do continente somente sofreram a investida neoliberal nas


dcadas de 1980 e 1990, justamente quando passavam por uma transio para a
democracia e iniciavam reformas sociais de base75. Basicamente, as figuras
retricas centrais para a sua legitimao consistiram no combate ao populismo e
na promessa de crescimento econmico76.
Principalmente ao longo da dcada de 1990, perodo de transio
institucional para o neoliberalismo, promoveram-se profundas transformaes nas
relaes entre estado e sociedade, com base no Plano Brady para a Amrica
Latina. A partir dos postulados da globalizao hegemnica, tal diretiva

modelo de acumulao perifrico e tinha como objetivo central a industrializao da Amrica


Latina, atravs da substituio das importaes de bens de produo e de consumo. Sob o seu
plio, concebia-se o mercado como um complexo denso de dimenses (social, poltica etc.)
transcendentes da economia, e o estado com perfil intervencionista na economia e nas relaes
sociais. MARTINS, Carlos Eduardo. Pensamento social. In: SADER, Emir et alli. (Coords.).
Enciclopdia..., op. cit, p. 926.
74
Cf. ROSENMANN, Marcos Roitman. Neoliberalismo. In: SADER, Emir et alli. (Coords.).
Enciclopdia..., op. cit, pp. 848/855.
75
BORON, Atlio A. A transio para a democracia na Amrica Latina: problemas e
perspectivas. In: Id. Estado, Capitalismo e Democracia na Amrica Latina. Rio de Janeiro: Paz e
Terra, 1994, pp. 07/48.
76
MANN, Michael. A crise do Estado nao latino-americano. In: DOMINGUES, Jos
Maurcio; Mara Maneiro (Orgs.). Amrica Latina hoje..., op. cit., pp. 184/185.
137

apresentava fortes crticas ao estado e apontava para o seu desaparecimento,


revelando uma verdadeira cultura de estadofobia77.
Com nfase na reorganizao (reduo) estrutural do aparato burocrtico
estatal mediante reformas constitucionais e desestatizaes e na formao de
uma rea de livre comrcio (a ALCA78), foram implementadas diversas polticas
para a adequao dos pases da regio s exigncias dos ajustes estruturais
apregoados por Washington (vide captulo 2, item 2.5.2.).
Aps uma srie de resultados desastrosos nos campos econmico e social,
que culminaram na crise ps-1995, foi deflagrada uma segunda onda de reformas
neoliberais, que implicaram na adoo das seguintes medidas:

1) substituio do cmbio fixo e apreciado pelo cmbio flutuante e


administrado; 2) elevao do supervit primrio dos governos para reduzir o
endividamento; 3) maior flexibilizao do mercado de trabalho, para aumentar o
nvel do emprego; 4) aumento da poupana interna, por meio da reforma da
previdncia; 5) controle pblico dos preos em setores no-competitivos
privatizados; 6) maior transparncia nas futuras privatizaes.79
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No obstante o sucesso eleitoral e ideolgico do modelo neoliberal na


regio, as sucessivas crises que a tm atravessado demonstram seu fracasso
econmico, culminante em um grande desajuste social80, representado por um
quadro de ainda mais desigualdades e injustias81.
Com base nos estudos e pesquisas divulgados pela CEPAL em dezembro
de 200682, aps as duas ondas de reformas polticas, implementadas em

77
BORON, Atilio. Estado. In: SADER, Emir et alli. (Coords.). Enciclopdia..., op. cit, pp. 511 e
515.
78
Para uma sntese dos objetivos propostos para a ALCA, veja-se ALMEIDA, Jos Gabriel Assis
de. Verbete ALCA. In: ARNAUD, Andr-Jean; JUNQUEIRA, Eliane Botelho. (Orgs.).
Dicionrio da Globalizao..., op. cit., pp. 09/10. Com a ascenso de uma srie de partidos de
centro-esquerda ao poder institucional na Amrica Latina, ao longo dos ltimos anos, houve um
arrefecimento capitaneado por Brasil (Lula) e Argentina (Kirchner) nas negociaes para a
formao da ALCA, sendo possvel afirmar que dificilmente ela venha a se concretizar. Diante
dessa conjuntura, os EUA optaram por uma mudana de estratgia para a liberalizao do
comrcio entre as Amricas, partindo para a celebrao de acordos bilaterais com os pases mais
alinhados s suas polticas externa e econmica, como Colmbia, Uruguai e Paraguai.
79
ROSENMANN, Marcos Roitman. Neoliberalismo. In: SADER, Emir et alli. (Coords.).
Enciclopdia..., op. cit, p. 346.
80
SOARES, Laura Tavares. Desajuste social. In: SADER, Emir et alli. (Coords.).
Enciclopdia..., op. cit, pp. 405/406.
81
ANDERSON, Perry. Balano do neoliberalismo. In: SADER, Emir. (Org.). Ps-
Neoliberalismo: as polticas sociais e o Estado Democrtico. 6 ed. So Paulo: Paz e Terra, 1995,
pp. 09/23.
82
CEPAL. Balance preliminar de las economas de Amrica Latina y el Caribe. Disponvel na
Internet em: http://www.cepal.org/publicaciones/xml/2/27542/lcg2327_p_e_.pdf ;
138

atendimento s diretivas do Consenso de Washington, possvel argumentar que


resta comprovada no cenrio atual da Amrica Latina (incluindo o Caribe) a
completa falcia dos argumentos neoliberais.
Mesmo com a reduo do tamanho do estado e dos gastos sociais,
considerando o perodo entre os anos de 1997 e 2006, o prometido crescimento
econmico foi e tem sido pfio em todos pases da regio com mdia de 2,96%
ao ano (Grfico 1, anexo) e tem a companhia de um aumento das desigualdades
sociais com uma populao, em mdia, de 41,93% (cerca de 211.170.000
pessoas) dentro da linha de pobreza e 17,31% (cerca de 87.170.000 pessoas)
abaixo da linha de indigncia (Tabela 1, anexo). Isso sem mencionar, ainda nesse
mesmo perodo, a estabilizao dos valores da alta dvida externa e das elevadas
taxas de desemprego urbano (Tabelas 2 e 3, anexo), respectivamente, nas mdias
de US$720.925.000 e 10,13%.
Ao analisar esse cenrio, Atlio Born compreende-o como uma
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paisagem aterrorizante. Segundo o autor, trata-se de:

() un continente devastado por la pobreza, la indigencia y la exclusin social;


un medioambiente agredido y en gran parte destruido, sacrificado en el altar de
las ganancias de las grandes empresas; una sociedad desgarrada y en acelerado
proceso de descomposicin; una economa cada vez ms dependiente, vulnerable,
extranjerizada; una democracia poltica reducida a poco ms que un peridico
simulacro electoral, pero en donde el mandato del pueblo (), para no hablar de
sus esperanzas y expectativas, son sistemticamente desodos por las sucesivas
autoridades que se constituyen despus de los comicios.83

Em suma, ao longo da dcada de 1990, a economia se sobreps poltica e


questo social, coroando a lgica neoliberal de monetarizao das relaes
pessoais que, como ser visto adiante, foi duramente questionada na regio por
diversos movimentos polticos e sociais, at ento inditos, de protestos.

CEPAL. Panorama social de Amrica Latina 2006. Disponvel na Internet em:


http://www.cepal.org/publicaciones/xml/0/27480/PSE2006_Sintesis_Lanzamiento.pdf
83
BORON, Atlio A. Despus del saqueo: el capitalismo latinoamericano a comienzos del nuevo
siglo. In: Id. Estado, Capitalismo y Democracia en Amrica Latina. Buenos Aires: CLACSO,
2003, p. 17.
139

4.3.1
A transio democrtica, a nova cidadania e a (trans)formao da
normatividade poltico-jurdica latino-americana

No campo poltico institucional, simultaneamente ao processo de


reestruturao do modelo capitalista de organizao produtiva at ento em vigor
na regio, transcorreu (e, em meu entendimento, continua a transcorrer) uma
longa fase de transio democrtica84. Aps anos de ditaduras sanguinrias, com
o acrscimo da presso exercida pela comunidade internacional e do
enfraquecimento do apoio de Washington, ficou patente o esgotamento dos
regimes autoritrios, decorrente de sucessivas crises econmicas e sociais, e
reflexo da insuficincia dos planos de governo implementados e das polticas de
supresso de liberdades impostas aos cidados.
Nos mais diversos contextos nacionais, alguns efeitos so fundamentais
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em termos de cidadania nesses processos de abertura democrtica. Dentre eles,


dois sero agora destacados em virtude dos desdobramentos positivos que
geraram nos planos poltico e social.
Por um lado, como resposta s atrocidades praticadas pelas ditaduras em
relao a seus (nem sempre) opositores, surgiram diversos movimentos de direitos
humanos de defesa dos desaparecidos (e.g., o das mes da Praa de Maio, na
Argentina)85. Suas principais aes vm sendo destinadas busca pelas pessoas
e/ou corpos desvanecidos, bem como identificao e punio dos militares
envolvidos nos episdios de barbrie.

84
Considero a transio democrtica na Amrica Latina em um sentido amplo, no qual, apesar da
evidenciada estabilidade institucional e da regularidade das eleies democrticas evidenciadas
desde a dcada de 1980, os regimes democrticos ainda se encontram em fase de consolidao.
Basta observar que permanecem em aberto questes como a ampliao da cidadania, a
universalizao dos direitos, a incluso social, e o extermnio da fome, da misria e das
desigualdades. Por outro lado, h quem compreenda esse processo em um sentido estrito, que
identifica a retomada e implementao da democracia apenas com os primeiros anos de abertura e
reinstitucionalizao formal. ODONNELL, Guillermo. Acerca del Estado, democratizacin y
algunos problemas conceptuales. Una perspectiva latinoamericana con referencias a pases
poscomunistas. In: CARBONELL, Miguel et alli. (Coords.). Estado de Derecho: concepto,
fundamentos, y democratizacin en Amrica Latina. Buenos Aires: Siglo Veintiuno Ed., 2002, pp.
235/264.
85
GONZLEZ, Rodrigo Stumpf. Direitos Humanos da Amrica Latina: transies inconclusas e
a herana das novas geraes. In: CARVALHO, Salo de. et alli. (Orgs.). Direitos Humanos e
Globalizao: fundamentos e possibilidades desde a Teoria Crtica. Rio de Janeiro: Lumen Juris,
2004, pp. 491/504.
140

Alm da abertura dos arquivos oficiais do estado (algo ainda por se fazer
em diversos pases, como o Brasil) e da obteno de indenizaes pecunirias, as
famlias das vtimas das ditaduras e os movimentos de defesa dos direitos
humanos conseguiram uma importante conquista: o estabelecimento de uma
relao direta entre cidados e estado, a partir da implementao de uma cultura
de direitos humanos na regio (quase dois sculos aps as revolues liberais no
hemisfrio norte) e de fiscalizao da sociedade civil sobre a atuao estatal.
Por outro lado, com a retomada formal da democracia, buscou-se conferir-
lhe uma ampliao em seu vis material, reconhecendo-se as demandas de grupos
sociais minoritrios (no necessariamente no sentido quantitativo), de carter
poltico, social, tnico, etc. Para tanto, na reorganizao institucional foi
fundamental a participao ativa e direta de amplos e novos setores da sociedade
civil, antes situados margem do processo poltico, que se mobilizaram em torno
da bandeira da cidadania. Esta, ento, passava a ser concebida como estratgia
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para o reconhecimento das necessidades dos excludos e para a implementao de


polticas pblicas destinadas construo de uma cidadania de baixo para
cima86.
Nesse contexto, os movimentos sociais87 ganharam evidncia e
emergiram como novos sujeitos no processo poltico, atuando no campo no-
institucional por meio de um formato indito de ao poltica direta, porm
almejando resultados no plano oficial e exercendo influncia direta na estrutura
legislativa e governamental.
Em conjunto com os atores tradicionais do escrete da disputa poltica
sindicatos e partidos polticos , os movimentos sociais passaram a integrar a
centralidade do processo poltico. Para tal, adotaram a cidadania como
denominador comum entre os mais diversos movimentos polticos
contemporneos (mulheres, negros e minorias tnicas, homossexuais, idosos e
pensionistas, consumidores, ecologistas, trabalhadores urbanos e rurais) e setores

86
DAGNINO, Evelina. Concepciones de la ciudadana en Brasil: proyectos polticos en disputa.
In: CHERESKY, Isidoro. (Comp.). Ciudadana, sociedad civil y participacin poltica, op. cit,
2006, p. 389.
87
TADDEI, Emilio. Movimentos sociais. In: SADER, Emir et alli. (Coords.). Enciclopdia...,
op. cit, pp. 811/819.
141

ligados a questes urbanas das grandes cidades como moradia, sade, educao,
desemprego, violncia88.
Como atesta a seguinte assertiva de Evelina Dagnino, resta comprovado,
tanto no processo de formao como nos sujeitos da cidadania ampliada, o
potencial catalisador deste conceito, de maneira a pr em prtica a tese de Nancy
Fraser enunciada no captulo anterior. Esta tese preconiza a necessidade de
conjugao entre as demandas por redistribuio e reconhecimento como
estratgia central na ao poltica do incio do sculo XXI. Confira-se:

Estos movimientos, organizados en torno a demandas diversas, encontraron en


la nocin de ciudadana no solo una herramienta til en sus luchas particulares,
sino tambin un poderoso nexo articulador para establecer vnculos comunes. La
demanda por la igualdad de derechos incorporada en la concepcin predominante
de ciudadana, fue luego extendida y especificada segn las diversas demandas en
juego. Como parte des este proceso de redefinicin de la ciudadana, se puso en
especial nfasis en su dimensin cultural, incorporndose preocupaciones
contemporneas como subjetividades, identidades y el derecho a la diferencia.
()
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La referencia a los derechos y a la ciudadana creci al punto de constituir el


ncleo central de un mbito tico-poltico comn en el que una gran parte de
estos movimientos y otros sectores de la sociedad fueron capaces de compartir
sus luchas y retroalimentar sus esfuerzos.89

No sentido do que foi articulado nos captulos anteriores, a cidadania


ampliada (ou nova cidadania) representa, alm do reconhecimento de novos
direitos a personagens antigos, e de direitos antigos a novos personagens, a
constituio de sujeitos sociais ativos e de identidades coletivas em meio a um
cenrio poltico e social revigorado. Com as devidas escusas pela extenso do
texto, vale conferir as caractersticas dessa nova concepo de cidadania
identificada a partir do contexto brasileiro, porm de indubitvel verificao no
contexto geral da Amrica Latina nas palavras de Evelina Dagnino:

A ento chamada nova cidadania, ou cidadania ampliada comeou a ser


formulada pelos movimentos sociais que, a partir do final dos anos setenta e ao
longo dos anos oitenta, se organizaram no Brasil em torno de demandas de acesso
aos equipamentos urbanos como moradia, gua, luz, transporte, educao, sade,
etc. e de questes como gnero, raa, etnia, etc. Inspirada na sua origem pela luta
pelos direitos humanos (e contribuindo para a progressiva ampliao do seu

88
TELLES, Vera da Silva; PAOLI, Maria Clia. Direitos sociais: conflitos e negociaes no
Brasil contemporneo. In: ALVAREZ, Snia et alli. (Orgs.). Cultura e poltica nos movimentos
sociais latino-americanos. Belo Horizonte: Ed. UFMG, 2000, pp. 138/139; e DAGNINO, Evelina.
Concepciones de la ciudadana en Brasil: proyectos polticos en disputa..., op. cit., pp. 394/395.
89
DAGNINO, Evelina. Concepciones de la ciudadana en Brasil, op. cit., pp. 388 e 395.
142

significado) como parte da resistncia contra a ditadura, essa concepo buscava


implementar um projeto de construo democrtica, de transformao social, que
impe um lao constitutivo entre cultura e poltica. Incorporando caractersticas
de sociedades contemporneas, tais como o papel das subjetividades, o
surgimento de sujeitos sociais de um novo tipo e de direitos tambm de novo
tipo, bem como a ampliao do espao da poltica, esse projeto reconhece e
enfatiza o carter intrnseco da transformao cultural com respeito construo
da democracia. Nesse sentido, a nova cidadania inclui construes culturais,
como as subjacentes ao autoritarismo social como alvos polticos fundamentais
da democratizao. Assim, a redefinio da noo de cidadania, formulada pelos
movimentos sociais, expressa no somente uma estratgia poltica, mas tambm
uma poltica cultural.90

Como materializao poltico-jurdica da transio democrtica e resultado


da formao da cidadania ampliada, elaborou-se uma normatividade
constitucional at ento indita na Amrica Latina, com forte nfase democrtica
na questo social. Trata-se da adoo do modelo de estado social e democrtico
de direito, inspirado diretamente nas constituies de Portugal (1976) e Espanha
(1978), e nas formulaes de importantes tericos como o portugus J.J. Gomes
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Canotilho e do espanhol Elias Daz.


No contexto sul-americano, vale destacar as experincias de Brasil e
Argentina. No caso do primeiro, a Constituio Federal de 1988 representa um
pacto plural, elaborado com base numa srie de compromissos firmados entre
diferentes setores da populao, resultado de um debate amplo e aberto. Em seu
bojo, absorveu uma srie de institutos e princpios at ento inditos no
constitucionalismo brasileiro, tais como o mandado de injuno, a centralidade da
dignidade da pessoa humana e um vastssimo catlogo de direitos fundamentais,
com destaque especial para o valioso rol de direitos sociais (arts. 6 a 10, 196 a
210, 201 a 204 e 205 a 214, e 227), culturais (arts. 215 e 216) e ecolgicos (art.
225).
Por seu turno, a Argentina promoveu em 1994, ano do auge do
neoliberalismo no pas, uma relevante reforma na sua Constituio, editada em
1853. Na prtica, o objetivo dos congressistas era viabilizar a re-eleio do
presidente Carlos Menm e, assim, garantir a intensificao das polticas
neoliberais. Apesar de fortalecer a desregulamentao do mercado e os planos de

90
Idem, Sociedade civil, participao e cidadania: de que estamos falando?. In: MATO, Daniel.
(coord.). Polticas de ciudadana y sociedad civil en tiempos de globalizacin. Caracas: FACES,
Universidad Central de Venezuela, 2004, pp. 103/104.
143

desestatizao, essa reforma manteve intacto o texto do chamado artigo 14 bis91


incorporado pela Conveno de 1957 , o qual veio a ser considerado, na
prtica, como letra morta pelos sucessivos governantes, assim enfraquecendo-se
os direitos ligados proteo social.
Na esteira da reorganizao institucional deflagrada regionalmente por
Brasil e Argentina, porm com um forte apelo s questes inerentes aos povos
indgenas e s especificidades scio-culturais de cada pas, foram promulgadas as
seguintes constituies, com os respectivos dispositivos referentes a direitos
sociais de cidadania: Colmbia (1991): arts. 1, 25, 38, 39, 42 a 77, 150 (19.f) e
215; Paraguai (1992): arts. 1, 6, 66 e 68 a 100; Peru (1993): arts. 2.15 e 4 a 29;
Equador (1998): arts. 1, 23.20 e Cap 4 (30-82); Venezuela (2000): art. 2 e 75 a
118; e Bolvia (1967; reformada em 2002): arts. 1, II; 6, III; 7, a, d, e, f, k; 132;
156 a 164 e 177 a 19292.
Dentre as conseqncias dessa adoo constitucional do modelo de estado
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social, destacam-se, em matria de direitos de cidadania, os efeitos positivos e


negativos advindos do reconhecimento da eficcia imediata dos direitos sociais
perante o Poder Judicirio, ponto que ser explorado em tpico adiante.
Por fim, vale destacar a mais recente proposta de normatividade social
apresentada para a regio, no plano internacional: a Carta Social das Amricas93,
documento elaborado pelo governo da Venezuela, que prev a adeso voluntria
pelos demais pases latino-americanos e reconhece cinco tipos de direitos de
cunho social, quais sejam: (i) direitos sociais fundamentais; (ii) direitos
comunitrios; (iii) direitos econmicos; (iv) direitos culturais; e (v) direitos dos
povos indgenas e dos afrodescendentes; normatividade e documentos
internacionais de direitos humanos na Amrica Latina.

91
Art. 14 bis: El trabajo en sus diversas formas gozar de la proteccin de las leyes, las que
asegurarn al trabajador: condiciones dignas y equitativas de labor; jornada limitada; descanso
y vacaciones pagados; retribucin justa; salario mnimo vital mvil; igual remuneracin por igual
tarea; participacin en las ganancias de las empresas, con control de la produccin y
colaboracin en la direccin; proteccin contra el despido arbitrario; estabilidad del empleado
pblico; organizacin sindical libre y democrtica, reconocida por la simple inscripcin en un
registro especial. () El Estado otorgar los beneficios de la seguridad social, que tendr
carcter de integral e irrenunciable (). Sobre os direitos sociais na Argentina, confira-se:
BIDART CAMPOS, Germn J. (Coord.). Economa, Constitucin y Derechos Sociales. Buenos
Aires: Ediar, 1997.
92
Em 1980, a Constituio do Chile j fazia previso a direitos sociais em seus artigos 9, 10 e 16 a
19.
93
SOARES, Laura Tavares. Carta Social. In: SADER, Emir et alli. (Coords.). Enciclopdia ...,
op. cit, pp. 257/258.
144

4.3.2
Os reflexos da confluncia perversa sobre a cidadania e as
polticas sociais

Considerando o contexto acima delineado, em que dois movimentos


polticos aparentemente contrapostos demonstram confluir harmonicamente,
Evelina Dagnino cunhou a expresso confluncia perversa94 para simbolizar a
conjugao da transio democrtica com a implementao do projeto neoliberal
na Amrica Latina. Segundo a autora, a confluncia demonstra a juno entre
uma tnica de ampliao substancial da democracia, advinda de reivindicaes da
sociedade civil e dos movimentos sociais, e uma postura restritiva e minimalista
da poltica paulatinamente assumida pelo estado. J o adjetivo perversa (em
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espanhol, tramposa) denota a discrepncia entre o que aparenta e o que realmente


decorre desse fenmeno, cujos resultados so nebulosos e inesperados.
Basicamente, opera-se um processo de redefinio de sentidos em relao
a termos e sujeitos tradicionais da teoria poltica segundo a autora, os principais
so sociedade civil, participao e cidadania , de maneira a se realizar uma
apropriao semntica de importantes bandeiras da democracia e transform-las,
por meio da discursividade e de forma ilusria e imperceptvel, em instrumentos
de justificao e efetivao do neoliberalismo.
Como salienta Dagnino, apesar de o neoliberalismo transparecer uma
lgica de desmobilizao e apatia polticas, ambos os projetos necessitam de uma
sociedade civil ativa e bastante eficiente para a consecuo dos seus objetivos95.
Ao invs de negar a importncia da sociedade civil, a estratgia neoliberal trata de
reformular a identidade daquela, configurando-a como espao para o
desenvolvimento da atuao individual dos particulares.
Para tanto, uma srie de responsabilidades, principalmente as relativas
questo social, so despolitizadas com a sua retirada da seara do estado e
transferncia para o mbito privado, passando a incumbncia da prestao de

94
DAGNINO, Evelina. "Sociedade civil, participao e cidadania: de que estamos falando?"...,
op. cit., pp. 95/110.
95
Idem, Concepciones de la ciudadana en Brasil: proyectos polticos en disputa...., op. cit., p.
402.
145

servios sociais para entidades filantrpicas. Assim, a apropriao neoliberal da


sociedade civil faz com que esta acabe sendo confundida com o terceiro setor e
venha a ser destituda de qualquer aspecto ou papel poltico.
A noo de participao poltica tambm reconstituda mediante um
processo de privatizao dos espaos e sujeitos polticos. Com o deslocamento de
questes eminentemente pblicas para a seara privada, as organizaes no-
governamentais (ONGs) surgem como atores fundamentais para o desempenho
das tarefas antes cabveis ao estado.
Com a respeitabilidade adquirida por estas entidades, decorrente dos
elementos tcnicos e profissionais das suas composio e atuao, o estado
gerencial passa a lhes confiar uma srie de atribuies e a lhes remunerar pelos
servios prestados em seu nome. Outro fator relevante que caracteriza essa
retrica neoliberal o seu esvaziamento da atuao poltica, justificado com a
naturalizao das desigualdades e a privatizao das relaes de solidariedade,
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estas ltimas transformadas em medidas voluntrias de caridade a serem adotadas,


facultativamente, de acordo com a moral individual de cada particular.
Por fim, ao invs da sua nova perspectiva ampliada, assumida na regio
em meio a um espao pblico revigorado e por sujeitos coletivos politicamente
atuantes, a cidadania passa a ser explorada numa acepo restritiva, privada e
atomizada, consubstanciando no mais o pertencimento comunidade poltica,
mas a integrao dos indivduos ao mercado competitivo.
Segundo Garretn, a cidadania neoliberal apresenta, basicamente, duas
grandes conseqncias: (i) a existncia de dois tipos de cidadania: as novas
cidadanias imaginadas ou desejadas e as cidadanias institucionalizadas
clssicas; e (ii) a caracterizao de um duplo conflito entre includos e excludos
em relao cidadania: pelo acesso tanto condio de cidados como aos
direitos da nova cidadania96.
Esse novo arqutipo representa os reflexos da insuficincia do modelo
minimalista neoliberal, consistindo as cidadanias imaginadas ou desejadas em
aspiraes para alm do campo institucional, vez que no se verifica a existncia
de uma institucionalidade adequada para o reconhecimento de novas demandas.

96
GARRETN, Manuel Antonio. Sociedad civil y ciudadana en la problemtica latinoamericana
actual. In: CHERESKY, Isidoro. (Comp.). Ciudadana, sociedad civil y participacin poltica,
op. cit., pp. 52/53.
146

Assim, emergem novos problemas ligados cidadania em campos de poder nos


quais a outorga de direitos no cabe mais ao estado nacional, e.g., espaos
econmicos transnacionais, relaes de gnero, esfera ambiental, comunidades
locais, regionais e supranacionais.
De outra banda, as cidadanias institucionalizadas clssicas revelam uma
freqente tenso entre os direitos de cidadania tradicionais e um enfraquecimento
das organizaes sociais e instituies polticas responsveis pela sua promoo.
Tendo em vista esses fatores, cumpre agora traar uma anlise acerca da situao
recente dos direitos de cidadania, de maneira a se ter uma idia sobre a sua
configurao contempornea, das relaes que vm mantendo entre si, bem como
dos indicativos que apresentam para o futuro diante do novo cenrio poltico e
social que tem se formado na regio.
De modo geral, tal como ocorrido nos pases nucleares do capitalismo, o
fenmeno do retorno do cidado tambm se manifestou no contexto latino-
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americano, tendo sido a temtica da cidadania revigorada tanto na produo


terica como na prtica poltica. Como tpico da natureza histrica e poltica
desse conceito, ele sofreu diversos avanos e retrocessos, que podem ser
representados atravs de uma anlise da sua dimenso enquanto status de direitos
e obrigaes, examinando-se um a um os diferentes direitos de cidadania.
Em primeiro lugar, merecem destaque os direitos civis, cuja proeminncia
nunca foi da tradio dos pases latino-americanos. Aps o perodo de transio
democrtica e de superao dos regimes ditatoriais durante a dcada de 1980, tais
direitos foram novamente reconhecidos normativamente nos diversos textos
constitucionais e internacionais, tendo recebido especial destaque novas variaes
do tradicional direito de propriedade, agora abarcando a titularidade de bens
imateriais como marcas e patentes. Sem embargo, o que se verifica em matria de
direitos civis um tremendo retrocesso, ilustrado por alguns fatores:
agigantamento da abrangncia de condutas sociais pelo direito penal, restrio de
garantias clssicas de liberdade, aumento das taxas de encarceramento,
crescimento dos ndices de violncia e mortes no campo e nas cidades.
Em relao aos direitos polticos, constata-se uma importante
manifestao do fenmeno da confluncia perversa, j explorado anteriormente.
A ampla constitucionalizao do sufrgio universal decorrente da
democratizao dos governos no continente conviveu (e continua a conviver),
147

aparentemente de forma pacfica, com uma apatia poltica generalizada e uma


crise da democracia representativa, temperadas com fortes doses de desigualdades
scio-econmicas e de ndices elevados de pobreza.
Com essa compreenso restrita dos direitos polticos e da participao
poltica, como limitados ao exerccio do direito de votar, desconsidera-se a
dimenso de fiscalizao e contestao, inerente ao ncleo da idia de
democracia. Conseqentemente, passa a preponderar a lgica do acesso
justia, segundo a qual se condiciona o exerccio da cidadania poltica ao
ingresso no Judicirio, espao no qual se questionam polticas e condutas
(omissivas e/ou comissivas) do estado e de particulares.
Em decorrncia disso, busca-se anular a importncia dos movimentos
sociais, principalmente por meio de tentativas governamentais de criminalizao
de antigas e tradicionais organizaes sociais e populares, como o MST no Brasil,
as unies de cocaleros na Bolvia, o movimento zapatista no Mxico etc. Nessa
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senda, a sociedade civil volta a ser concebida como contraposta ao estado tal
como na dicotomia liberal da separao entre pblico e privado e
freqentemente tm sido alvo de confuses com o terceiro setor97 e corporificada
pelas ONGs98. Assim, a sociedade passa a ser deslocada do mbito decisrio para
o da execuo das polticas pblicas, especialmente as sociais, voltadas para a
implementao da cidadania.
Quanto aos direitos de nacionalidade, surgiu uma tendncia inovadora,
porm no menos decepcionante. Com um acentuado crescimento dos ndices de
imigrao entre os cidados latino-americanos, tm ocorrido dois
desdobramentos, um interno e outro externo. Primeiramente, verifica-se um
grande contingente migratrio dos pases mais pobres da regio para os vizinhos
menos mseros. No entanto, ao invs de oportunidades de emprego e melhores
condies de vida, muitas vezes os cidados nmades acabam por trabalhar em
condies sub-humanas e viver em situao ilegal, tal como ocorre em grandes
centros urbanos como So Paulo, Cidade do Mxico etc. Em segundo lugar, tem-
se o caso dos imigrantes que tentam a sorte em pases como os EUA e os da

97
SOARES, Laura Tavares. Terceiro setor. In: SADER, Emir et alli. (Coords.). Enciclopdia...,
op. cit, pp. 1153/1154.
98
DAGNINO, Evelina. Sociedade civil, participao e cidadania: de que estamos falando? ...,
op. cit., p. 100.
148

Europa, e acabam tendo resultados ainda piores, sendo considerados como


desplazados permanentes e simbolizando a figura dos novos prias99.
No que tange aos direitos culturais (ou multiculturais), houve avanos
significativos na proteo jurdica de minorias tnicas e sociais: reconheceram-se,
normativamente, demandas por polticas identitrias e de valorizao da cultura,
tradio e costume dos povos indgenas latino-americanos, principalmente os
andinos. Suas articulaes com os direitos sociais e polticos so fundamentais
para a eliminao (ou, pelo menos, atenuao) das desigualdades na regio, vez
que conferem a grupos sociais historicamente discriminados, simultaneamente,
um direito diferena, com a preservao e promoo de suas heranas culturais,
e um direito isonomia material, com o asseguramento de nveis dignos de
condies de vida e da viabilidade de uma participao poltica igualitria.
Hodiernamente, a humanidade vive o paradoxo de dispor de uma mquina
produtiva que, apesar de ser fantstica na gerao de riquezas, encontra-se
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propositadamente concentrada nas mos de poucos. Jamais a distribuio de renda


foi to desigual e cruel quanto na atualidade, especialmente na Amrica Latina100,
em destaque no Brasil: o segundo pas mais desigual do mundo em distribuio de
renda, perdendo somente para a africana Serra Leoa101.
Ao contrrio do que se poderia imaginar, os efeitos da normatividade
jurdica antes apresentada costumam denotar uma constitucionalizao simblica
em matria de direitos sociais, encobertando-se um enorme paradoxo; na verdade,
a maior disparidade do mundo entre norma e fato social: enquanto a maioria das
constituies fazem previso expressa ao modelo de estado social, a questo
social no continente latino-americano apresenta uma srie de retrocessos.

99
Como visto na nota n. 134, do captulo 2, os imigrantes latino-americanos representam mais da
metade dos cerca de 11 milhes de imigrantes ilegais atualmente residentes nos EUA, sem falar
nos optaram pela Europa.
100
Segundo dados apresentados por Mrcio Pochmann, Em 2002, por exemplo, os 20% mais
ricos concentravam 55% de toda a renda nacional da Argentina, 62% da do Brasil e 58% da do
Mxico e das cerca de 150 milhes de famlias latino-americanas, somente 10% absorvem
quase 47% do fluxo anual de renda, contabilizado pelo Produto Interno Bruto (PIB). Em
palavras, pouco mais de 15 milhes de famlias apropriaram-se de quase 750 bilhes de dlares,
apenas no ano de 2004. (Riqueza e concentrao de renda. In: SADER, Emir et alli. (Coords.).
Enciclopdia..., op. cit, pp. 1058/1059 e 1060).
101
Segundo pesquisa divulgada, em 01/06/2005, pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
(IPEA), ligado ao Ministrio do Planejamento, cerca de 01% dos brasileiros mais ricos (1,7 milho
de pessoas) detm uma renda equivalente aos ganhos dos 50% mais pobres (86,5 milhes de
pessoas). De acordo com a pesquisa, numa lista de 130 pases, o Brasil fica a frente apenas de
Serra Leoa, um pequeno pas africano, no quesito distribuio de renda. Para consultar a ntegra
da pesquisa, confira-se: http://www.planejamento.gov.br.
149

Exemplos dessas involues so: aumento das desigualdades sociais e da pobreza,


da dificuldade de acesso a servios de necessidades bsicas, da concentrao de
renda, da periferizao da pobreza, do desemprego, do subemprego e da
informalidade no trabalho, do decrscimo da mobilidade social etc. ,
representados pelos ndices de pobreza e indigncia, respectivamente, de 48,3%
(200.000.000 pessoas) e 22,5% (93.000.000 pessoas) em 1990, e 44%
(221.000.000 pessoas) e 19,4% (97.000.000 pessoas) em 2002, entre a sua
populao (vide grfico 1, anexo).
Com base na conjuntura poltica e social e no arcabouo jurdico-
normativo, acima apresentados, possvel extrair uma srie de conseqncias
sobre a caracterizao da cidadania, especialmente a social, e as polticas sociais
na regio nesse incio de sculo XXI.
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4.3.2.1
A cidadania social e sua apropriao neoliberal

Os resultados nefastos da confluncia perversa entre a ampliao


democrtica e a estratgia neoliberal na Amrica Latina so mais evidentes em
relao cidadania social do que em qualquer seara.
Como j adiantado, a principal marca desse processo consiste na
despolitizao da questo social102. Atravs de uma forte conexo entre cidadania
e mercado, que substitui a figura do cidado pela do consumidor, opera-se uma
descoletivizao das demandas sociais e uma individualizao dos direitos de
cidadania. Conseqentemente, verifica-se um crescente esfacelamento dos direitos
sociais, comumente justificado pelo o argumento de que eles atravancam o
progresso econmico e impedem a reduo dos encargos do estado, motivo pelo
qual seus defensores e titulares passam a ser tidos como inimigos das naes103.
Para o sucesso dessa retrica, fundamental o esvaziamento da arena
poltica, realizado por meio da redefinio de sentidos, acima apresentada, em

102
DAGNINO, Evelina. Concepciones de la ciudadana en Brasil: proyectos polticos en
disputa...., op. cit., p. 407.
103
Idem, Ibidem, p. 403. Esse mesmo argumento apresentado e rejeitado por VIEIRA, Oscar
Vilhena. A Constituio e sua reserva de justia: um ensaio sobre os limites materiais ao poder de
reforma. So Paulo: Malheiros, 1999, pp. 137/138.
150

relao ao espao (estado sociedade civil), ao modelo de participao (ativa


delegada), responsabilidade (coletiva individual), abrangncia (universal
seletiva) e concepo (direito caridade) dominantes quanto questo social.
Desta forma, a cidadania neoliberal requer a participao ativa da
sociedade civil, compreendida enquanto espao privado e representada pelo
terceiro setor (ONGs), para a substituio do estado no desempenho de funes
ligadas responsabilidade social, de maneira que, ao invs de uma interveno
poltica direta, tem-se uma mera gesto estatal sobre a participao espontnea
dos particulares. Assim, preponderando a perspectiva individualista, tem-se uma
concepo de solidariedade moral e estritamente privada, pautada pela prtica
voluntria e seletiva de medidas de filantropia, direcionadas unicamente s
pessoas em situao de extrema necessidade104.
Apesar de a existncia dos direitos sociais parecer no estar ameaada no
plano normativo, a sua efetivao vem sendo drasticamente reduzida, o que
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demonstra uma tendncia recente, que merece destaque em razo dos seus
desdobramentos sobre a prtica cidad em alguns pases na Amrica Latina.
Trata-se da descoberta e da explorao do Judicirio como espao para a
efetivao dos direitos sociais e exerccio da cidadania.
Com a inrcia, muitas vezes propositada, do Poder Executivo em cumprir
determinaes constitucionais e/ou legais, bem como em promover polticas
pblicas voltadas para a concretizao de direitos sociais, o vis jurdico da
cidadania passou a ser manejado no mais apenas como garantia formal da
titularidade de determinados direitos, mas como instrumento para a sua efetivao
na seara judiciria105. Essa nova situao caracterizada por Snia Fleury como

104
DAGNINO, Evelina. Concepciones de la ciudadana en Brasil: proyectos polticos en
disputa, op. cit., pp. 405/406; e Idem, Sociedade civil, participao e cidadania: de que estamos
falando?, op. cit., p. 102.
105
Nesse sentido, como salientam os pesquisadores do Centro de Direitos Humanos de Nrnberger
(Alemanha), Michael Krennerich e Manuel Eduardo Gngora Mera (op. cit.), os direitos sociais
ganharam maior relevncia na seara jurdica. Confira-se: Durante largo tiempo los derechos
sociales ocuparon una posicin secundaria dentro de los sistemas jurdicos nacionales e
internacionales de proteccin de los derechos humanos. Sin embargo, desde los aos noventa, las
demandas por una realizacin efectiva de los derechos a condiciones dignas de trabajo, a la
salud, seguridad social, alimentacin, agua, vivienda, educacin y cultura, entre otros, tambin
comenzaron a tomar fuerza en Amrica Latina. En los principios fundamentales de sus
Constituciones nacionales y en los acuerdos internacionales vigentes en su legislacin interna,
los Estados se han comprometidos a respectar, proteger y dar cumplimiento a derechos tan
largamente desatendidos y violados. Ello ha involucrado adems no sin controversias desde el
derecho internacional pblico a las organizaciones internacionales y a las empresas
151

a revolta da cidadania106, por consistir numa eliminao do monoplio do


Executivo em relao questo social, realizada atravs de uma instituio
democrtica (o Poder Judicirio) e contrariamente uma postura poltica estatal.
Nessa senda, assentou-se a dispensa da necessidade de intermediao
legislativa para a aplicao jurisdicional dos direitos sociais, os quais tiveram um
crescente impulso quanto justiciabilidade da sua dimenso positiva, que consiste
na determinao de obrigaes de fazer ao poder pblico, em termos de prestaes
positivas envolvendo o dispndio de recursos financeiros para a soluo,
preponderantemente, de casos extremos, tais como os de fornecimento de
medicamentos, custeio de tratamentos mdicos etc.
Nesse novo flanco, bastante explorado em pases como Brasil, Colmbia,
Argentina e Uruguai, visando a equilibrar as polmicas e interminveis discusses
acerca da separao de poderes e da limitao de verbas pblicas oramentrias,
os juristas tm conferido aplicao aos j mencionados institutos do mnimo
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existencial e da reserva do possvel (vide captulo 3, item 3.4.2), de maneira a


modular a concesso de prestaes sociais nas reas de moradia, sade, educao,
seguridade social etc.107
Essa tendncia automaticamente refletida nas polticas sociais, enquanto
instrumentos de efetivao dos direitos tpicos da cidadania social, e, na minha
opinio, proporciona mais conseqncias negativas que positivas.
Em alguns pases, ultimamente o Judicirio vem garantindo a efetivao
de direitos sociais a inmeros litigantes, frustrados com a inrcia do poder
pblico, portanto sendo o reconhecimento da sua eficcia direta uma importante
conquista. No entanto, enquanto esse vis envolve geralmente casos extremos, o
problema social geral e estrutural. A atuao do Judicirio ser sempre
contingente, pois por mais que determine a concesso de prestaes sociais pelo
Executivo, estas sero limitadas (por questes como oramento, abrangncia...),
jamais abarcaro a grande massa da populao e no supriro as principais
demandas desta (desemprego, pobreza, desigualdade, desnutrio, desabrigo etc.).
Ademais, h de se considerar que a imensa maioria dos cidados latino-

transnacionales, en razn a la enorme influencia que detentan sobre las condiciones polticas,
econmicas y sociales de los pases latinoamericanos. (grifos meus)
106
FLEURY, Snia. Estado sem Cidados..., op. cit., p. 204.
107
ABRAMOVICH, Vctor; COURTIS, Christian. Los derechos sociales como derechos
exigibles, op. cit; e ARANGO, Rodolfo; LEMAITRE, Julieta. (Dir.). Jurisprudencia
constitucional sobre el derecho al mnimo vital. Bogot: Ed. Uniandes, 2002.
152

americanos, principalmente os brasileiros, no tm sequer condies fsicas, qui


financeiras e/ou tcnicas, de acesso ao Judicirio, em razo das suas condies de
pobreza, sade, moradia etc. Assim, a efetivao judicial dos direitos sociais
acaba ficando restrita s classes mdias e alheia aos mais pobres e necessitados,
invisveis diante da tica forense.
Em decorrncia do fenmeno da judicializao da poltica e das relaes
sociais108, verifica-se um aparente avano e um importante retrocesso em relao
questo social, com a progressiva tendncia de superviso das polticas pblicas
e sociais pelos tribunais109 quando o correto seria conjugar-se esse vis
jurisdicional com um poltico-econmico de elaborao e efetivao de polticas
sociais robustas. Isso implica numa temerria descrena em relao participao
poltica e ao exerccio da cidadania nos espaos no institucionais.
Outro fator que pode ser atribudo confluncia perversa, mas que diz
respeito a uma transmutao da prpria cidadania social, consiste no surgimento,
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na arena poltica, de novos sujeitos ligados questo social. Alm dos


movimentos sociais, cuja trajetria foi acima delineada, outros atores se
constituram em meio tendncia acima apresentada, denotando a desvinculao
da cidadania da perspectiva unicamente trabalhista da questo social.
Com o arrefecimento generalizado do sindicalismo e a pulverizao das
demandas sociais entre identidades coletivas diversas, surgiu uma srie de
movimentos de carter policlassista, cuja unidade ocorre ao se ter o estado como
alvo de reivindicaes, tornando-se a proteo social mais ampla que a
correspondente s demandas antes apresentadas, unicamente, a partir dos
sindicatos e partidos polticos110.
Um exemplo interessante dado pelo caso do Uruguai, que viu surgir um
protagonismo dos aposentados num questionamento em massa, atravs da
estratgia da revolta da cidadania, de polticas estatais de negativa de reajuste de

108
CITTADINO, Gisele. Judicializao da poltica, Constitucionalismo democrtico e separao
de poderes. In: VIANNA, Luiz Werneck. (Org.). A democracia e os trs poderes no Brasil. Belo
Horizonte: Ed. UFMG, 2002, pp. 17/41.
109
Por todos, FREIRE JNIOR, Amrico Bed. O controle judicial de polticas pblicas. So
Paulo: RT, 2005; e BARCELLOS, Ana Paula de. Constitucionalizao das polticas pblicas em
matria de direitos fundamentais: o controle poltico-social e o controle jurdico no espao
democrtico. In: SARMENTO, Daniel; SOUZA NETO, Cludio Pereira de. (Orgs.). A
constitucionalizao do Direito: fundamentos tericos e aplicaes especficas. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2007, pp. 599/635.
110
FLEURY, Snia. Estado sem Cidados..., op. cit., p. 221; e DAGNINO, Evelina. "Sociedade
civil, participao e cidadania: de que estamos falando?" ..., op. cit., pp. 104/106.
153

benefcios previdencirios. No caso brasileiro, quando da Assemblia Nacional


Constituinte de 1987/88, alm de representaes de aposentados, teve grande
importncia a congregao de segmentos como de mdicos, sanitaristas,
servidores pblicos, ndios, feministas etc.111.
Alm dessas experincias, vale destacar o crescimento dos movimentos
sociais transnacionais112 na regio, o quais vm exercendo um ativismo marcado
por manifestaes de protesto e fiscalizao em relao a polticas sociais
deficientes ou inexistentes, cobrando dos estados maiores investimentos em
programas para a reduo da pobreza e das desigualdades scio-econmicas, bem
como para a promoo do pluralismo poltico e das demandas dos grupos sociais
minoritrios.

4.3.2.2
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Delineamento dos novos modelos de polticas sociais adotados na


regio

Como conseqncia dessa reconfigurao generalizada da cidadania e dos


seus reflexos sobre a cidadania social, inevitvel que no se altere o padro de
polticas sociais at ento praticado na Amrica Latina. Para um exame mais
detalhado sobre o assunto, preciso ter em conta a complexidade do conceito de
polticas sociais, que envolve uma srie de aspectos e dimenses. Estes, por sua
vez, refletem as articulaes entre os temas antes desenvolvidos e so sintetizados
por Snia Fleury da seguinte forma:

una dimensin valorativa, fundada en un consenso social, que responde por las
orientaciones y normativas que permiten escalonar prioridades y tomar
decisiones; una dimensin estructural, que recorta la realidad de acuerdo a
sectores, basados en la lgica disciplinar y en las prcticas y estructuras
gubernamentales; el cumplimento de funciones vinculadas tanto a los procesos
de legitimacin como tambin a los de acumulacin, en la reproduccin de la
estructura social; procesos poltico-institucionales e organizativos relativos a la

111
FLEURY, Snia. Estado sem Cidados..., op. cit., pp. 219 e ss.
112
Na definio de Jos Mara Gmez, o movimento social transnacional consiste num sujeto
plural y heterogneo por definicin, que rehabilita la poltica como prctica colectiva de lucha
basada en la deliberacin y participacin democrtica, en lo compromiso con los derechos
humanos, el dilogo intercultural y en la solidaridad con los pueblos, abrazando utopas de
emancipaciones sociales de igualdad y diferencias (). (El segundo Foro Social Mundial de
Porto Alegre y los desafos del movimiento social global contrahegemnico, op. cit., p. 335).
154

toma de decisiones sobre la identificacin de los problemas, escalonamiento de


prioridades y diseo de estrategias, as como la asignacin de recursos y medios
necesarios al cumplimento de metas; un proceso histrico de formacin de
actores polticos y su dinmica relacional en las disputas por el poder; y la
generacin de normas, muchas veces legales, que definen los criterios de
redistribucin y inclusin en una determinada sociedad. La opcin por una o otra
conceptualizacin debe tener en consideracin las consecuencias implicadas en
cada una de ellas.113 (grifos meus)

No obstante seja clara a opo constitucional por sistemas abrangentes de


cobertura da questo social entre os pases da Amrica Latina, o que implica num
perfil amplo de polticas sociais, com a reduo das tarefas do estado e a perda de
espao da poltica na determinao dos rumos da sociedade, o mais importante
instrumento de efetivao da cidadania social experimenta um forte refluxo114.
Dada a compreenso das polticas pblicas como mediao das relaes entre
estado e sociedade, e das polticas sociais como expresso da correlao de foras
polticas num determinando contexto espao-temporal115, explica-se, mas no se
justifica, a inoperncia do Poder Executivo e a tendncia da sua substituio ao
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menos em certos casos pelo Judicirio, enquanto agente identificado como


responsvel pela promoo de prestaes sociais.
Tendo em vista a atual submisso das polticas sociais s polticas
econmicas116 simbolizada pelas reformas da previdncia117 a progressiva
universalizao da cobertura das polticas sociais (seguridade social, gerao de
empregos, distribuio de renda, sade, educao, moradia, saneamento bsico,
alimentao), desenvolvida na Amrica Latina na segunda metade do sc. XX,
cede espao para os fenmenos da universalizao excludente dos benefcios
sociais e da incluso segmentada na cidadania118. O primeiro representa a
conjugao entre a manuteno de uma ampliao formal da abrangncia da

113
FLEURY, Snia. Polticas Sociales y Ciudadana. In: INDES. Washington D.C.: BID, 1999,
pp. 05/06.
114
Segundo Snia Fleury, As transformaes em curso no campo das polticas sociais
apresentam duas tendncias de movimento que se deslocam desde o central para o local, e desde
o pblico para o privado, podendo-se afirmar que se est processando uma readequao do
padro do relacionamento entre Estado e sociedade. (Estado sem Cidados..., op. cit., p. 233).
115
Idem, Ibidem, pp. 129/130.
116
ROBERTS, Bryan R. A dimenso social da cidadania, op. cit., p. 19.
117
A Previdncia sempre vista como foco de altas despesas e dficits insanveis para o poder
pblico, isso sem falar nos alegados entraves melhoria das condies de trabalho, decorrentes da
sua indexao, no Brasil, como critrio para elevao do salrio mnimo. SOARES, Laura
Tavares. Reformas da Seguridade Social. In: SADER, Emir et alli. (Coords.). Enciclopdia...,
op. cit, pp. 1095/1096.
118
FLEURY, Snia. Estado sem Cidados..., op. cit., pp. 227, 229 e 234.
155

proteo social e a simultnea excluso ftica do acesso dos cidados a tais


benefcios. J o segundo caracteriza a insero de grupos antes marginalizados no
mbito da cidadania, porm no limite das suas demandas mais especficas e
bsicas.
Dessa forma, as caractersticas fundamentais do modelo de proteo social
atualmente aplicado na regio podem ser extradas das seguintes contradies,
aparentemente existentes: centralizao e descentralizao; acumulao e
redistribuio; seletividade e universalidade; estatismo e privatismo119.
Nesse sentido, emblemtico o fenmeno da americanizao das
polticas sociais, verificado no Brasil (e em outros pases da regio, como Chile
e Argentina) ao longo das ltimas dcadas, no qual as provises pblicas ficam
para os pobres (que em geral tm baixa capacidade de expressar o desagrado
com a negligncia que os prejudica) e o mercado se encarrega da oferta de
proteo a preos e qualidade variveis de acordo com o bolso do cliente aos
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que dispem de alguma renda para compr-la120.


Ademais, segundo Maria Lcia T. Werneck Vianna, esse fenmeno gera
um outro desdobramento, concebido como a soluo condominial para a
seguridade social. Com o deslocamento dos cidados que possuem uma certa
quantidade de renda, para a busca por servios e benefcios de seguridade social
no mercado, as prprias empresas empregadoras internalizam, para as suas
estruturas privadas, atividades ligadas a esse setor, a fim de abarcar seus
respectivos trabalhadores. Assim, enquanto aquelas passam a deter um poder
maior de controle e negociao sobre estes, cria-se um abismo de desigualdades
cada vez maior em relao aos desempregados ou trabalhadores informais121.

119
Idem, Ibidem, p. 224.
120
VIANNA, Maria Lcia Teixeira Werneck. A americanizao (perversa) da seguridade social
no Brasil: estratgias de bem-estar e polticas pblicas. 2 ed. Rio de Janeiro: Revan / IUPERJ /
UCAM, 2000, p. 14. Assim, de acordo com a tradicional classificao de Esping-Andersen quanto
aos modelos de sistemas de bem-estar liberal, corporativista e social-democrata , verifica-se
atualmente uma tendncia de transio do arqutipo corporativista para o liberal. Cf. ROBERTS,
Bryan R. A dimenso social da cidadania, op. cit., p. 08.
121
VIANNA, Maria Lcia Teixeira Werneck. op. cit., p. 196. No que tange seguridade social, em
particular, a autora delineia da seguinte forma do fenmeno em questo: (...) a americanizao
da proteo social implicou simultaneamente a deteriorao do sistema pblico (para os pobres)
e o crescimento de uma indstria da seguridade (para as camadas mdias e assalariados
formais). De modo anlogo ao ocorrido na rea da sade, os benefcios previdencirios mais
comuns e necessrios (ao grosso da populao) tiveram seus valores achatados ao mesmo tempo
que a previdncia privada foi estimulada. Como acontece com os planos privados de sade, o
controle sobre as entidades que atuam na previdncia privada baixo e a cesta de benefcios
oferecidos varia de um fundo para outro (...). Assim, estabeleceu-se uma relao de
156

Entre outras reas de polticas sociais, a seguridade social foi escolhida


como exemplo simblico para retratar os fenmenos de aniquilao dos demais
direitos sociais de cidadania previstos nos textos constitucionais. Assim, ela revela
um importante bice implementao ftica de um estado de bem-estar
universalista e redistributivo, tal como preconizado, e.g., pela Constituio
brasileira de 1988: a predominncia de grupos de presso e interesses particulares
(os famosos lobbies) nos centros decisrios. Isso comprova a assertiva de Evelina
Dagnino quando aborda o deslocamento dos cidados e da sociedade civil do
mbito decisrio para o da execuo das polticas sociais, que retrata um pequeno
ndice de mobilizao poltica e unificao de demandas sociais122, apesar da
introduo formal das organizaes populares no processo decisrio das polticas
pblicas, integrando conselhos gestores123.
Como j foi mencionado, nos textos constitucionais atualmente em vigor
na Amrica Latina esto previstos extensos leques de direitos sociais, com
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destaque para o reconhecimento de direitos culturais, que objetivam assegurar o


atendimento s demandas de grupos sociais minoritrios. Nesse sentido, h de se
destacar que tem ocorrido um crescimento de polticas sociais voltadas para a
integrao de minorias historicamente marginalizadas, principalmente com a
adoo de mecanismos inclusivos, como as aes afirmativas.
Por outro lado, especialmente no Brasil, e em alguns outros pases da
Amrica do Sul como Bolvia e Venezuela, recentemente foram impulsionados
grandes investimentos estatais nas atividades de economia solidria124. No
entanto, de um modo geral, o que tem se verificado na regio uma prevalncia
da economia monetarista, em atendimento s determinaes macro-econmicas do
sistema financeiro internacional, em detrimento do social, quando muito atenuado
no plano micro.
Representante mximo de uma tendncia de governos, propalados como
sendo de esquerda, que se desvirtuam de suas plataformas sociais apresentadas
nos perodos eleitorais, o governo Lula merece maiores consideraes. Ao

complementaridade invertida entre pblico e privado que refora a lgica da universalizao


excludente, transformando os iguais portadores de direitos universais em diferentes cidados-
consumidores de benefcios estratificados. Idem, Ibidem, p. 189.
122
DAGNINO, Evelina. Sociedade civil, participao e cidadania: de que estamos falando?. ...,
op. cit., p. 102.
123
FLEURY, Snia. Estado sem Cidados..., op. cit., p. 232.
124
Cf. SINGER, Paul. Introduo economia solidria. 1 reimp. So Paulo: Fundao Perseu
Abramo, 2004.
157

contrrio do que se cogitava antes da sua eleio, quando se ventilou inclusive que
romperia com as agncias financeiras internacionais, Lula adotou uma postura
voltada para o ajuste fiscal e a conteno do dficit pblico, apostando suas fichas
em altas taxas de juros e na produo de supervits primrios125.
Isto , implementou uma poltica macroeconmica austera e alinhada com
o neoliberalismo e com as pautas do mercado financeiro internacional.
Simultaneamente, sua postura interna sempre demonstrou uma notria
preocupao com a questo social, tendo promovido avanos nos programas
sociais, aumentado a proviso oramentria de gastos pblicos com o social e
buscado disciplinar certas matrias h muito desconsideradas126. No obstante,
isso no significa que tenham ocorrido mudanas estruturais em relao aos
governos anteriores127.
Dentre as principais iniciativas do governo Lula na rea social, constam:
(i) uma reforma da previdncia, em 2003; (ii) os programas Fome Zero e Bolsa
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Famlia; (iii) o Programa Primeiro Emprego; e (iv) a criao de fundos e


programas de financiamento para a educao bsica (FUNDEB) o ensino superior
(PROUNI).
Como prova da adoo, no Brasil, da lgica neoliberal de incluso na
cidadania, via participao no mercado, foram editadas duas leis: (i) a Lei n.
10.735/2003, que dispe sobre a concesso de micro-crdito populao de baixa
renda e a microempreendedores; e (ii) a Lei n. 10.820/2003, que autoriza a
realizao de emprstimos e financiamentos, por trabalhadores regidos pela CLT,
com desconto em folha de pagamento.
Na minha avaliao, seus principais resultados tm sido, de um lado, uma
grande ampliao do consumo e um conseqente aquecimento do mercado
interno, e, de outro, um progressivo endividamento dos cidados mais pobres
vidos pela aquisio dos produtos da moda expostos pela mdia e um
comprometimento de parte relevante dos seus salrios. No obstante, o que mais

125
OLIVEIRA, Francisco de. O momento Lnin. In: Novos Estudos, CEBRAP, So Paulo, n.
75, jul., 2006, pp. 23/47.
126
A ttulo exemplificativo, com base em projeto de iniciativa do governo federal, recentemente
foram promulgadas, pelo Congresso Nacional, duas leis que envolvem demandas h muito
reivindicadas pela sociedade brasileira. Trata-se da Lei n. 11.445/07, que estabelece as diretrizes
sobre saneamento bsico, e da Lei n. 11.346/06 (Lei de Segurana Alimentar LSA), que institui o
Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional.
127
ALMEIDA, Maria Hermnia Tavares de. A poltica social no Governo Lula. In: Novos
Estudos, CEBRAP, So Paulo, n. 70, nov., 2004, pp. 07/17.
158

chama a ateno nesse tipo de incluso no capitalismo a repetio da tradio


seletiva da cidadania no pas, vez que persiste em vincular as demandas scio-
econmicas deteno da condio formal de emprego, excluindo os
desempregados e trabalhadores informais, portanto, a grande maioria da
populao.
Assim, a cidadania neoliberal faz com que as polticas sociais assumam
um novo carter, assim delineado, respectivamente, por Snia Fleury, Evelina
Dagnino e Laura Tavares Soares:

A orientao atual, de inspirao neoliberal, baseada nos princpios de


descentralizao, privatizao e focalizao propugna pela segmentao das
clientelas das polticas sociais, reservando ao Estado o papel de protetor da
parcela mais pobre, aqueles que devero ser assistidos, enquanto o setor privado
se encarregaria daqueles mais bem pagos, cuja capacidade de contribuio
apresenta um interesse lucrativo.128
(...) as polticas sociais so cada vez mais formuladas estritamente como
esforos emergenciais dirigidos a determinados setores sociais, cuja
sobrevivncia est ameaada. Os alvos dessas polticas no so vistos como
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cidados, com direitos a ter direitos, mas como seres humanos carentes, a serem
atendidos pela caridade, pblica ou privada.129
Quem no puder pagar [pelos servios sociais] deve comprovar sua pobreza. A
filantropia substitui o direito social. Os pobres substituem os cidados. A ajuda
individual substitui a solidariedade coletiva. O emergencial e o provisrio
substituem o permanente. As microssolues ad hoc substituem as polticas
pblicas coletivas. O local substitui o regional e o nacional. o reinado do
minimalismo no social para enfrentar a globalizao no econmico.130

Tendo em vista a sua marca de representatividade do modelo de polticas


sociais atualmente predominante, em decorrncia das diretrizes apresentadas pelo
neoliberalismo, e sua importncia diante de um contexto de tamanhas
desigualdades sociais, merecem considerao os programas sociais de renda
mnima.

128
FLEURY, Snia. Estado sem Cidados..., op. cit., p. 233.
129
DAGNINO, Evelina. Concepciones de la ciudadana en Brasil: proyectos polticos en
disputa...., op. cit., p. 108.
130
SOARES, Laura Tavares. Questo social. In: SADER, Emir et alli. (Coords.).
Enciclopdia..., op. cit, p. 1114.
159

4.3.2.2.1
Os programas de renda mnima como representao da atual tnica
de polticas sociais na Amrica Latina: algumas consideraes sobre
a experincia brasileira em termos de Renda Bsica de Cidadania

Como resposta ao agravamento das desigualdades sociais na Amrica


Latina, resultante das polticas de ajuste estrutural impostas pelo neoliberalismo,
seus artfices entenderam pela necessidade de se atenuar, e no resolver, tais
mazelas com medidas corretivas, representadas por programas de alvio da
pobreza. Nesse sentido, foi elaborada uma srie de projetos e documentos por
organizaes internacionais alinhadas com a investida neoliberal, no intuito de se
viabilizar um esforo conjunto de atores inter e supranacionais, para a melhoria
das condies de vida dos habitantes da regio, obviamente nos limites do
minimalismo liberal.
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Entre eles, destacam-se os seguintes: (i) ajuste com rosto humano, do


UNICEF (1987); (ii) PROANDES Programa Andino de Servios Bsicos
contra a Pobreza, abrangendo Bolvia, Colmbia, Equador, Peru e Venezuela
(1989); (iii) World Development Report 1990: Poverty, do Banco Mundial
(1990); (iv) Programa Conjunto sobre Polticas Sociais para a Amrica Latina,
de ILPES e OEA (1992); (v) Reforma social e pobreza, de BID e PNUD
(1993); e (vi) Transformao produtiva com equidade, da CEPAL (90)131.
Na avaliao de Laura Tavares Soares:

Os programas de alvio pobreza focalizados nos mais afetados ou nos mais


vulnerveis continuam sendo recomendados, mesmo com o reconhecimento de
que os problemas sociais no so residuais e que os mais afetados so na
realidade a maioria. O carter de alvio desses programas sequer tem
compensado as perdas e os danos dos mais pobres, como nem chega perto das
suas verdadeiras causas. Dessa forma, em vez de evoluirmos para um conceito de
Poltica Social como constitutiva do direito de cidadania, retrocedemos a uma
concepo focalista, emergencial e parcial, em que a populao pobre tem de dar
conta dos seus prprios problemas.132

131
Idem, Programas de alvio da pobreza. In: SADER, Emir et alli. (Coords.). Enciclopdia...,
op. cit, pp. 967/968.
132
Idem, Questo social. In: SADER, Emir et alli. (Coords.). Enciclopdia..., op. cit, p. 1115.
Ainda segundo a autora, parece imperativo recorrer a um estado que pudesse cumprir de fato
com esse papel redistributivo e, ao mesmo tempo, sustentasse a existncia de circuitos ou redes
pblicas que permitissem a incluso por meio da garantia dos direitos de cidadania, como o
acesso educao, sade, habitao, ao saneamento bsico, cultura e ao lazer. Essa
incluso no se daria apenas por meio da transferncia de renda que corre o risco de
reproduzir apenas as polticas de subsdio demanda do Banco Mundial , mas pela existncia de
160

No plano nacional, alm do Brasil, outros pases latino-americanos vm


aplicando e desenvolvendo programas de renda mnima. So eles: Colmbia
(Programa Famlias em Ao), Venezuela (Programas Beca Escolar e de
Subsdio Familiar), Argentina (Programa Jefes de Hogar), Mxico (Programa
Oportunidades) e Chile (Fundo de Solidariedade e Inovao Social FOSIS)133.
Tendo em conta seus pontos em comum, tais programas sociais podem ser
caracterizados como de perfil focalizado, seletivo, emergencial e paliativo,
representando polticas destinadas a aliviar a pobreza e a atenuar as desigualdades
que marcam setores especficos da populao, especialmente os indigentes e
miserveis134.
Por mais que sejam apresentadas pretenses de universalizao, sempre
paulatina, para esses programas, trata-se de um modelo de incluso na cidadania
pela via do mercado, com a concesso de renda, geralmente, desacompanhada de
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prestaes materiais como servios sociais de base, como sade, educao etc.
Outro ponto relevante o fato de que, para a realocao da renda, optou-se pela
via distributiva, financiada pelo estado com recursos arrecadados com tributos, e
no pela alternativa redistributiva, em que se retira a riqueza dos mais opulentos
para repass-la diretamente aos mais pobres.
No plano terico, tais programas de insero e renda mnima envolvem
sempre muita polmica sendo defendidos por antagonistas extremos no espectro
poltico (desde Milton Friedman a Antonio Negri) e correspondem s
formulaes de uma renda cidad ou, mais recentemente, renda bsica de
cidadania135.
No que tange experincia brasileira, a Constituio de 1988 prev a
universalizao do acesso aos direitos sociais. Para tanto, reformulou-se a

redes pblicas universais que garantissem o acesso por meio da ampliao e da redistribuio
dos bens e servios pblicos.
133
Apesar de virem sendo desenvolvidos a partir da dcada de 1990, ainda h pouqussimas
pesquisas tericas e empricas a respeito dos programas de renda mnima na Amrica Latina, o
que representa grandes dificuldades quanto a fontes de pesquisa. Para evitar a repetio das
informaes j reunidas sobre o assunto, remeto ao panorama apresentado em FIGUEIREDO,
Ivanilda. Polticas pblicas e a realizao dos direitos sociais. Porto Alegre: Safe, 2006, pp.
130/138.
134
DAGNINO, Evelina. Concepciones de la ciudadana en Brasil: proyectos polticos en
disputa, op. cit., p. 404.
135
Cf. VAN PARIJS, Philippe; VANDERBORGHT, Yannick. Renda bsica de cidadania:
argumentos ticos e econmicos. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira: 2006.
161

distribuio das atribuies nas diferentes esferas federativas, de maneira a se


descentralizar tanto o financiamento dos gastos sociais como a sua
implementao136.
A prtica poltica tem sido bastante distinta. Na linha das medidas
corretivas para o ajuste estrutural, o governo de Fernando Henrique Cardoso
(FHC) desconsiderou a diretriz social universalizante, deixando de atuar em reas
como moradia e saneamento bsico, e instituiu polticas sociais focalizadas, por
meio de programas no-contributivos de assistncia social: Bolsa-Escola,
Erradicao do Trabalho Infantil, Bolsa-Alimentao, Auxlio-Gs, Agente
Jovem, Programa de Sade da Famlia, Programa de Apoio Agricultura
Familiar, alm do Projeto Alvorada, para os 2.361 municpios brasileiros com
maior proporo de habitantes situados abaixo da linha da pobreza137. As
principais caractersticas desses projetos consistem na exigncia de contrapartidas,
de difcil fiscalizao, na gesto federal e na implementao municipal.
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Caracterizado por uma postura de continuidade e mudana em relao aos


governos anteriores quanto ao tratamento da questo social, a principal marca das
polticas sociais da plataforma eleitoral de Lula consiste na bandeira da
transferncia de renda para os mais pobres, a ser empunhada por meio de um
aumento da eficcia do gasto social e da efetividade dos programas e aes do
governo federal. Para tanto, calcou-se inicialmente em dois documentos
fundamentais: (i) o Projeto Fome Zero; e (ii) o Programa de Poltica Econmica
e Reformas Estruturais.
Mesmo dotado de ampla repercusso, o Programa Fome Zero acabou
sucumbindo, basicamente, devido a trs fatores: (i) pela sua falta de objetivos
especficos; (ii) por demandar uma articulao complexa entre diversos
ministrios e uma multiplicidade de aes; e (iii) pelo seu formato centralizador,
com a atuao direta do governo federal nos Municpios138. Em seu lugar, o
Programa Bolsa Famlia foi constitudo como carro-chefe do governo federal, que
unificou as bolsas alimentao e escola e o auxlio-gs, anteriormente criados por
FHC.

136
ALMEIDA, Maria Hermnia Tavares de. A poltica social no Governo Lula, op. cit, p. 09.
137
Idem, Ibidem, p. 10.
138
Idem, Ibidem, p. 14.
162

Aps cerca de quatro anos da sua reformulao, o Programa Bolsa Famlia


ainda enfrenta srios desafios e j apresenta resultados concretos, os quais
merecem anlise diante das caractersticas da cidadania e das polticas sociais
praticadas no Brasil e na Amrica Latina.
Em sua implementao, o Bolsa Famlia apresentou uma srie de
deficincias e distores, sendo comum a veiculao, pela imprensa, de casos de
usos polticos do programa pelos poderes locais e de fraudes, por exemplo, na sua
concesso para pessoas/famlias de renda superior exigida. No primeiro caso,
verifica-se a persistncia do elemento coronelista quando se trata de viabilizar o
acesso cidadania e de implementar polticas sociais atravs dos poderes locais,
que, em tese, seriam os mais adequados para tal em razo da proximidade e do
contato direto que tm com as comunidades a ser atendidas. J o segundo
elemento evidencia uma questo operacional que repete as falhas do modelo
estadocntrico de cidadania social, pois no contempla uma participao efetiva e
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direta da sociedade na efetivao dessa poltica pblica.


Quanto aos resultados do programa, ndices do governo federal indicam
um crescimento do nmero de famlias beneficiadas de 2,3 milhes em 2003, para
8,7 milhes em 2005 e 11,6 milhes no final de 2006, tendo sido atingidas as
metas numerrias projetadas no incio do mandato de Lula139. Nesse interregno,
foi promovida uma srie de reformulaes com o objetivo de se aprimorar o Bolsa
Famlia, tais como a juno de programas sociais, a concentrao do cadastro de
beneficirios e a busca de maior transparncia por meio de mecanismos de
controle social.
Divulgada em setembro de 2006, a pesquisa Misria, desigualdade e
estabilidade: o segundo real, elaborada pelo Centro de Polticas Sociais do IBRE
FGV/RJ140, caracterizou a ampliao do Bolsa Famlia como um dos principais
responsveis fatores da reduo do nvel de pobreza no Brasil. Segundo o estudo
coordenado pelo economista Marcelo Nri, ao longo dos ltimos anos, embora
persista uma estagnao na concentrao de renda, verificou-se uma queda

139
Cf. SUPLICY, Eduardo Matarazzo. Renda bsica de cidadania: a resposta dada pelo vento.
Porto Alegre: L&PM, 2006.
140
NERI, Marcelo Cortes. (Coord.). Misria, desigualdade e estabilidade: o segundo real. Centro
de Polticas Sociais, IBRE FGV/RJ, 2006. Disponvel na Internet em http://www.fgv.br/cps. Para
uma pesquisa de campo realizada em uma das reas de maiores ndices de pobreza no pas, o
agreste de Pernambuco, veja-se: FIGUEIREDO, Ivanilda. Polticas pblicas e a realizao dos
direitos sociais, op. cit., pp. 181/205.
163

relevante da misria (renda mensal de at R$ 60,00 per capita) de 11,73% em


1992 para 5,32% em 2005, principalmente nas reas rurais, tendo a renda
proveniente das bolsas representado 1,77% da renda per capita em 2005, quase o
dobro dos 0,95% em 2001141.
Alm de relevantes para o Brasil, esses avanos so paradigmticos para
os demais pases latino-americanos, tendo sido considerados como tal, inclusive,
por instituies supranacionais como o Banco Mundial.
Tendo em vista esse cenrio, h certos problemas, que considero serem
essenciais, a serem equacionados para o avano do Programa Bolsa Famlia. So
eles: (i) a incipiente conjugao com outros programas sociais, principalmente nas
reas de educao e sade; (ii) o dficit de participao da sociedade civil na sua
reformulao e efetivao; (iii) a exigidade do valor das bolsas, que atualmente
representam sequer a metade do valor do salrio mnimo nacional; (iv) a
precariedade da fiscalizao sobre o cumprimento das condicionalidades exigidas
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para a sua concesso; e (v) as implicaes da transferncia de renda no aumento


da dvida pblica e, conseqentemente, da carga tributria.
Ademais, no obstante j se tenha estabelecido a progressiva
universalizao da renda mnima como parmetro legal, previsto na Lei n.
10.835/04 de autoria do senador Eduardo Suplicy142 (PT-SP) e influenciada pelo
sistema de renda bsica de cidadania, proposto, entre outros, por Philippe van
Parijs143 , considero ser chegado o momento de se tomar uma deciso terica a
nortear o prosseguimento desse modelo de poltica social no Brasil.
Ao invs do perfil localizado e restrito que assumiu durante os dois
governos de Cardoso, o Bolsa Famlia foi ampliado pelo governo Lula. Cumprida
a sua primeira etapa, abre-se um novo horizonte para o seu prosseguimento,
evidenciado por algumas questes ainda em aberto: Qual a natureza desse
programa? Sua meta real ser mesmo a renda mnima universal (ou renda bsica

141
Cf. NERI, Marcelo Cortes. (Coord.). Misria em queda: mensurao monitoramento e metas.
Centro de Polticas Sociais, IBRE FGV/RJ, 2005. Disponvel na Internet em:
http://www3.fgv.br/ibrecps/queda_da_miseria/CPSdaFGV_IBRE_MisriaEmQuedaFim2.pdf.
142
SUPLICY, Eduardo Matarazzo. Renda de cidadania: a sada pela porta. 3 ed. amp. So
Paulo: Cortez, 2004.
143
VAN PARIJIS, Philippe; VANDERBORGHT, Yannick. Renda bsica de cidadania:
argumentos ticos e econmicos. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira: 2006.
164

de cidadania)144? Como aumentar o valor das bolsas? mais correta a


manuteno ou a abolio das condicionalidades para o recebimento da bolsa145?
Pelo exposto, considero que os resultados do Programa Bolsa Famlia o
credenciam como experincia vlida a ser, uma vez aprimorada, reconhecida
como contribuio para os demais pases da Amrica Latina, por serem estes
igualmente assolados por ndices preocupantes de misria extrema, desigualdades
sociais e informalidade no trabalho. Sem embargo, preciso sempre levar em
conta o legado histrico da cidadania no continente, de maneira a se prevenir
qualquer conotao populista e/ou clientelista no manejo desse perfil de poltica
social.

4.4
Concluses parciais: perspectivas para a cidadania e as polticas
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sociais no atual cenrio poltico e social latino-americano

Diante do exposto, possvel fazer um pequeno balano para apontar as


principais caractersticas da cidadania social na Amrica Latina at o final do
sculo XX, de maneira a delinear as suas perspectivas diante das inovaes
apresentadas recentemente no contexto poltico e social na regio. Posteriormente,
na concluso, tais aspectos sero retomados e confrontados.
Contrariamente tradio histrica da regio, recentemente a poltica tem
cedido terreno economia, transferindo-se do estado para a sociedade civil, esta
compreendida como seara privada, o real poder decisrio sobre uma srie de
questes relativas composio e aos rumos da comunidade poltica, e
principalmente sobre o tratamento da questo social. Nesse sentido, as relaes de
continuidade entre pblico e privado voltam a ter fortes imbricaes, porm de
maneira diversa. Atualmente, os comandos voltados para a primazia dos interesses
particulares sobre os pblicos partem de fora da burocracia estatal, no mais
ocupando seus artfices, necessariamente, cargos ou funes dentro da estrutura

144
NEGRI, Antonio; COCCO, Giuseppe. Bolsa Famlia embrio da renda universal. In: Folha
de So Paulo, 05.01.2006.
145
ACKERMAN, Bruce; VAN PARIJS, Philippe; ALSTOTT, Anne. (Eds.). Redesigning
distribution: basic income and stakeholder grants as cornerstones for an egalitarian capitalism.
London / New York: Verso, 2006.
165

governamental, mas atuando em parceria institucional a partir de suas


organizaes financeiras-empresariais.
Como bem identificou Francisco de Oliveira, traando um paralelo entre
as realidades recentes da frica do Sul e do Brasil perfeitamente extensvel aos
pases latino-americanos com alguns dos atuais governos de centro-esquerda , a
lgica acima delineada representada, por meio de uma reflexo gramsciana,
como uma hegemonia s avessas. Trata-se de um fenmeno novo, tpico da era
da globalizao, em que os setores dominantes representados pelos capitalistas
consentem em transferir aos dominados a administrao burocrtica do estado e a
difuso da retrica poltica (espao pblico), porm sob a condio de estes
manterem intactos os alicerces do modelo de produo capitalista e de
obedecerem aos comandos expedidos a partir do mercado (seara privada)146.
Em relao concepo de cidadania preconizada por Thomas H.
Marshall, tem-se clara a existncia de um forte dficit de cidadania147,
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ocasionado pela incorporao tardia e seletiva desse conceito na prtica poltica e


social na regio e, posteriormente, pela no aplicao da normatividade jurdica ao
plano concreto. Com o enfraquecimento do corporativismo marca fundamental
das relaes entre estado e sociedade nesse contexto , a perda do protagonismo
dos sindicatos na cena poltica e o surgimento de novas demandas sociais, vem
ocorrendo uma progressiva pulverizao da questo social.
No processo de redemocratizao ocorrido na regio, a cidadania pode ser
considerada como conquista das mobilizaes populares pelo reconhecimento de
novas reivindicaes sociais na comunidade poltica. Como demonstra o caso
brasileiro, ainda que tenha havido uma importante participao de segmentos
corporativos, ganharam espao outros setores antes inexistentes ou inexpressivos.
Para uma caracterizao do atual cenrio poltico e social na Amrica
Latina, nesse incio de sculo XXI, sero a seguir delineados os perfis dos
espaos institucional e no institucional da ao poltica, bem como as
configuraes das relaes pblico/privado e estado/sociedade. Por fim, sero
identificados os principais sujeitos da cidadania e suas reivindicaes enquanto

146
OLIVEIRA, Francisco de. Hegemonia s avessas. In: Revista Piau, So Paulo, n. 4, jan.,
2007, pp. 56/57.
147
NUN, Jos. Estado y ciudadana. In: La Democracia en Amrica Latina: El debate
conceptual sobre la democracia, PNUD, 2004, pp. 159/176.
166

contedo da cidadania social. Para tanto, revela-se primordial o resgate da


dimenso histrica e da compreenso da cidadania como estratgia148.
Ao longo dos ltimos anos, motivada por uma ampla ascenso de partidos
polticos de centro-esquerda aos governos nacionais, caracterizou-se uma
conjuntura poltica institucional, de certa forma, inovadora na regio. Trata-se
da chamada esquerdizao da Amrica Latina. Embora no se trate de partidos
e, principalmente, de governos, orientados para a prtica do socialismo,
respeitadas as peculiaridades de cada caso, pode-se afirmar que se est,
atualmente, diante de uma frente social de carter multifacetrio. Esta simboliza
uma ascenso ao poder institucional envolvendo desde grupos sociais minoritrios
que reivindicam suas tradies culturais (e.g., Bolvia e Equador) a legatrios de
grupos guerrilheiros (Nicargua) e ex-integrantes do movimento sindical (Brasil).
Primeiramente, apesar de alguns casos de instabilidade institucional
como quedas de presidentes e tentativas de golpes de estado, durante a dcada de
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1990 , evidencia-se como principal denominador comum na regio o fato de


vigorarem amplamente regimes de democracia, ao menos formal, ao invs da
tradicional alternncia entre liberdade e autoritarismo que marcou o sculo XX.
Considerando as composies governamentais presentemente institudas,
com exceo das figuras de Felipe Caldern no Mxico (2006/____) e lvaro
Uribe na Colmbia (2002/2006 e 2006/____), identificados como conservadores e
plenamente alinhados a Washington, h um grupo de governantes que pode ser
agrupado em torno de uma trajetria de sensibilidade em relao questo social.
So eles: Hugo Chvez na Venezuela (1999/____), Luis Incio Lula da Silva no
Brasil (2002/2006 e 2006/____), Nestor Kirchner na Argentina (2003/____),
Tabar Vzquez no Uruguai (2004/____), Evo Morales na Bolvia (2005/____),
Michelle Bachelet no Chile (2006/____), Daniel Ortega na Nicargua

148
Como aduz Dagnino, isto significa enfatizar o seu carter de construo histrica, definida
portanto por interesses concretos e prticas concretas de luta e pela sua contnua transformao.
Significa dizer que no h uma essncia nica imanente ao conceito de cidadania, que o seu
contedo e seu significado no so universais, no esto definidos e delimitados previamente, mas
respondem dinmica dos conflitos reais, tais como vividos pela sociedade num determinado
momento histrico. Esse contedo e significado, portanto, sero sempre definidos pela luta
poltica. DAGNINO, Evelina Os movimentos sociais e a emergncia de uma nova noo de
cidadania. In: Id. Anos 90 Poltica e sociedade no Brasil. So Paulo: Ed. Brasiliense, 1994, p.
106.
167

(2006/____), Alan Garcia no Peru (2006/____), Rafael Correa no Equador


(2006/____) e, possivelmente, Nicanor Duarte Frutos no Paraguai (2003/____)149.
Entre alguns destes nomes, considerados como extremistas em razo de
seus discursos de ruptura e renovao, verifica-se uma postura de re-fundao
nacional. Esta tem sido viabilizada pela formao de assemblias nacionais
constituintes (casos de Venezuela, Bolvia e Equador) para a reformulao do
aparato estatal em consonncia com os anseios dos povos a acirra-se o
componente tnico historicamente marginalizados do processo poltico pelas
classes dominantes, legatrias da colonizao hispnica. Nesse sentido, como
declarou recentemente o novo presidente equatoriano, Rafael Correa, ao prometer
realizar em seu pas uma revoluo cidad: A Amrica Latina no vive uma
poca de mudanas, mas uma mudana de poca150.
No caso dos demais pases, observa-se uma continuidade dos novos
governos quanto aplicao da poltica econmica neoliberal, conjugada com a
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adoo de polticas pblicas direcionadas para os indivduos e grupos sociais mais


pobres, visando a reduzir as desigualdades que persistem existindo em meio ao
pensamento nico da busca pelo crescimento econmico a todo custo.
No campo no-institucional apresentam-se as maiores inovaes ligadas
prtica poltica e promoo da cidadania social na Amrica Latina. A principal
delas consiste na criao e no desenvolvimento de um ativismo transnacional, cuja
expresso mxima o Frum Social Mundial (FSM), experincia gestada na
regio a partir de Porto Alegre. Alm do FSM, vale destacar a realizao do
Frum Social das Amricas (FSA), em 2004, do Frum Meso-americano, em
2002 e 2004, e do I Encontro pela Humanidade e contra o Neoliberalismo,
promovido em 1996 pelo movimento zapatista.
Como afirma Jos Mara Gmez a respeito do FSM, trata-se de um
movimento de movimentos de propsitos emancipatrios, carter contra-
hegemnico, heterogneo, plural, no doutrinrio, e dinmica descentralizada de
ao poltica direta no violenta. Seus atores so no estatais e interagem em meio
a um movimento social global em formao, com vistas constituio de um

149
TADDEI, Emilio. Movimentos sociais. In: SADER, Emir et alli. (Coords.). Enciclopdia...,
op. cit, p. 818.
150
DELCAS, Marie. L'Amrique latine vit un changement d'poque, selon le prsident
quatorien. In: Le Monde. Disponvel na Internet em: http://www.lemonde.fr. Acesso em
16/01/2007.
168

espao pblico supranacional e de uma sociedade civil global. Esses agentes


possuem uma relao intrnseca com a cidadania social, por eles mais defendida e
reivindicada em protestos e atividades fiscalizao em relao a (in)ao estatal
do que promovida. Segundo o autor, as principais questes em aberto em
relao a esse ativismo transnacional consistem nas suas representatividade social,
transparncia e democracia interna151.
Diante dos acontecimentos polticos e sociais dos ltimos anos ocorridos
em seu pas e no cenrio latino-americano, como um todo, Hugo Quiroga
apresenta uma descrio fidedigna da reconfigurao do espao pblico e da
reativao da cidadania com a participao poltica direta, analisando um a um
seus elementos. Na sntese do autor argentino:

La lgica de la participacin popular directa tiene otro fundamento, la


movilizacin sistemtica, la accin colectiva, ms all de lo que establece el
encuadre constitucional de la democracia y el Estado de derecho. Se busca un
formato diferente de la poltica, que circula por fuera de los canales
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institucionales (parlamento, partidos, comicios) para trasladarla a las asambleas


populares, a la participacin directa. En lugar de las urnas, se prefiere la calle
como mbito de la accin poltica y la confrontacin. (), la calle es el espacio
pblico privilegiado. Se critica el carcter meramente representativo de la
poltica, pero se la recupera con otro formato, desde el ejercicio colectivo de la
decisin.152 (grifos meus)

De acordo com Garretn, formaram-se recentemente na regio alguns


novos modelos de relacionamento entre estado e sociedade153, sendo ponto
comum entre eles a j destacada universalidade da democracia formal.
O primeiro denominado de politicista e representa os processos em
que a sociedade se reconstri a partir da poltica e possui duas variantes:
(i) a da hipermobilizao poltica: como demonstra o caso da Venezuela,
tem-se uma democracia contnua, na qual o sujeito poltico o povo mobilizado,
em contato direto com o governante carismtico. Seus riscos consistem na
polarizao da sociedade e na dificuldade de institucionalizao da liderana
personalista. Como aduz Cheresky, capitaneado por uma liderana personalista,
151
GMEZ, Jos Maria. El segundo Foro Social Mundial de Porto Alegre y los desafos del
movimiento social global contrahegemnico, op. cit., pp. 325/327.
152
QUIROGA, Hugo. Dficit de ciudadana y transformaciones del espacio pblico. In:
CHERESKY, Isidoro. (Comp.). Ciudadana, sociedad civil y participacin poltica. Buenos Aires:
Mio y Dvila Eds., 2006, p. 135.
153
GARRETN, Manuel Antonio. Sociedad civil y ciudadana en la problemtica
latinoamericana actual. In: CHERESKY, Isidoro. (Comp.). Ciudadana, sociedad civil y
participacin poltica, op. cit, pp. 54/56.
169

esse modelo possui relao direta com a cidadania, firmando apoio, sem
intermediaes, nas massas enquanto esfera deliberativa154. Assim, acrescento
outra caracterstica a esse arqutipo, a demasiada concentrao de poderes no
Executivo, recentemente reivindicada por Hugo Chvez e concedida pelo
parlamento venezuelano, como resposta crise da representao parlamentar; e
(ii) a do modelo partidista: este o caso do Chile e, segundo entendo,
tambm do Uruguai, cujas sociedades se reorganizam via sufrgio, atravs do
sistema de partidos polticos, os quais ostentam o posto de principais sujeitos na
arena poltica e expressam como debilidade a dificuldade de canalizar demandas
sociais, correndo o risco de estabelecerem uma possvel distncia entre sociedade
e poltica.
O segundo consiste no modelo societalista, que tem a sociedade como
ponto de partida para a reconstruo da comunidade poltica e tambm apresenta
duas vertentes:
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(i) a tnica: representada pelos casos de Bolvia, Equador e Mxico


(Chiapas), essa componente evidencia um somatrio da identidade tnica ao
conjunto da nao como identidade coletiva, viabilizando uma significativa
redefinio da idia de nao, tal como tradicionalmente concebida na regio, e a
formao de uma nova subjetividade poltica; e
(ii) a dos movimentos sociais transnacionais: identificada pelas
experincias de Porto Alegre (FSM) e dos desdobramentos de Chiapas
(insurreio zapatista, de 1994, do EZLN), a unio dos movimentos anti-
globalizao e altermundialista corporificada por novos sujeitos na cena poltica,
como as redes de ativismo transnacionais/globais e as ONGs. Sua principal
debilidade consiste na dificuldade de implementao institucional e poltica das
suas bandeiras.
J o terceiro, chamado de tecnocrtico de mercado e representado pelas
organizaes financeiras supranacionais (FMI e Banco Mundial, alm da OMC),
consiste no vis neoliberal, marcado por uma crtica radical ao estado e pela
estratgia de reduo do papel dirigente deste e de eliminao do aspecto ativo da
poltica.

154
CHERESKY, Isidoro. La ciudadana y la democracia inmediata. In: Id. (Comp.). Ciudadana,
sociedad civil y participacin poltica, op. cit, pp. 64/65.
170

Em razo das transformaes proporcionadas na (e pela) cidadania,


tambm demonstram se reconfigurar a esfera pblica e suas relaes com a seara
privada, promovendo-se diversas articulaes em termos de polticas sociais155.
Nesse sentido, Garretn afirma que o grande tema da atualidade na
Amrica Latina consiste nas formas de reconstruo do espao poltico, dos
pontos de vista tanto do estado como da sociedade civil156, ambos devendo
interagir e levar em conta, simultaneamente, como nveis paralelos as esferas
local, nacional e supranacional. Conseqentemente, revela-se necessria uma
redefinio nas formas tradicionais de aquisio e de titularidade da cidadania,
que se transformaria em pluricidadania, congregando, nos casos de imigrantes, a
originria, a derivada e a supranacional.
Desta forma, sustenta-se a necessidade de se desestatizar a cidadania e
compreend-la por meio de uma dimenso mais societria157, de maneira a
corresponder ao pertencimento dos indivduos a mltiplas formas de interao na
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comunidade poltica entre elas a sociedade enquanto espao pblico associativo


, e no apenas a um estado como corpo poltico institucional.
Alm do estatal e do associativo, sustenta-se que h um novo significado
para o espao pblico, qual seja, o miditico158. Representado simbolicamente
pelo governo Kirchner, na Argentina, o espao pblico miditico d sustentao a
uma espcie de governo da opinio pblica (ou democracia de audincia),
considerada mais forte que os partidos polticos, no qual h um desprezo pelo
dilogo institucional159. Assim, verificam-se como traos comuns na vida pblica

155
Nesse sentido, verificam-se, basicamente, quatro modalidades de bem-estar social, formadas
com as possveis concepes resultantes das combinaes entre pblico/privado e
coletivo/individual: (i) participativa; (ii) cooperativa familiar; (iii) associativa filantrpica; e (iv)
individualista absentesta. ROBERTS, Bryan R. op. cit., p. 12.
156
Segundo o autor um novo sentido para sociedade civil seria possvel compreendendo-a como
um conjunto de actores que contribuye especficamente a la reconstruccin de la polis y la
ciudadana, como aquel sujeto de demandas y proyectos que reconstituyen efectivamente el
espacio donde la sociedad y el pas se producen como tales. GARRETN, Manuel Antonio. op.
cit., p. 57.
157 Segundo Quiroga, esta deve ser
entendida como un conjunto de derechos y prcticas participativas que
se ejercita y opera tanto a nvel del Estado como de la sociedad civil, y que otorga a todos los
indivduos una pertenencia real como miembros de una comunidad QUIROGA, Hugo. op. cit., p.
136. Nesse sentido, para a formao de um modelo de cidadania social menos centrado no
Estado, compreende como possveis sujeitos alternativos o mercado, a famlia, a comunidade e as
associaes voluntrias, sendo os dois primeiros de difcil eficcia. ROBERTS, Bryan R. op. cit.,
pp. 13/15.
158
QUIROGA, Hugo. op. cit., pp. 127 e 129.
159
Idem, Ibidem, p. 132. Como aduz Cheresky, a centralidade da figura do presidente Kirchner na
cena poltica argentina sustentada pela opinio pblica, de modo que a relao direta estabelecida
171

(i) uma ampliao cada vez maior da distncia entre governantes e governados,
(ii) uma pretenso de presena cidad direta na vida poltica e social, no mais
mediante grupos intermedirios, mas pela opinio pblica, e (iii) uma maior
diversidade de atores160.
Com a debilitao dos atores polticos institucionais (partidos polticos e
sindicatos) e da tradio populista na Amrica Latina, verifica-se uma mudana
no centro de gravidade da vida poltica e um crescimento da presena cidad na
configurao de uma nova esfera pblica161. Trata-se da substituio da fbrica
pela rua como smbolo do espao pblico162. Como resposta insuficincia da
representao eleitoral, a presena cvica renasce multifacetada e heterognea,
expressando uma nova configurao dos sujeitos coletivos e o surgimento de um
espao cidado que habilita linhas de evoluo variadas163.
Os novos movimentos sociais164 se constituram com base em dois eixos
principais: as carncias sociais (caso dos sem-terra, sem-teto etc.) e a identidade
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tnica. Basicamente, assumem a forma de mobilizaes de protestos, tanto


urbanos (dos desempregados) como rurais (dos sem-terra), de carter imediato,
espordico e instantneo. Estas representam a constituio de atores polticos em
pleno espao pblico, numa reapropriao coletiva do territrio social e com o
exerccio de uma forma de democracia imediata e participativa, pautada pela ao
direta nas vizinhanas e por novos modos de interpelao ao poder institucional
mediante a manifestao da opinio pblica, tudo isso conjugado com a ascenso
de um novo tipo de internacionalismo165.
Distinguem-se das formas tradicionais de manifestaes populares por no
exigirem a concentrao fsica dos manifestantes num local especfico, ficando
estes pulverizados em diversos espaos, assim tendo-se uma maior adeso.

pela Casa Rosada com o povo lhe confere altas taxas de popularidade. CHERESKY, Isidoro. op.
cit., p. 68.
160
CHERESKY, Isidoro. op. cit., pp. 66/69.
161
Idem, Ibidem, p. 62. Ainda segundo o autor, Se retrajeron las identidades polticas
permanentes, los partidos tradicionales se fueron desagregando. La ciudadana, (), como arena
para la constitucin de identidades polticas contingentes, parece ser la caracterstica de la vida
poltica. (p. 88); e QUIROGA, Hugo. op. cit., p. 132.
162
QUIROGA, Hugo. op. cit., p. 131.
163
CHERESKY, Isidoro. op. cit., p. 74.
164
TADDEI, Emilio et alli. Las nuevas configuraciones de los movimientos populares en
Amrica Latina. In: BORON, Atilio; LECHINI, Gladys. Poltica y movimientos sociales en un
mundo hegemnico. Lecciones desde frica, Asia y Amrica Latina. Buenos Aires: CLACSO,
2006, pp. 227/250.
165
TADDEI, Emilio. op. cit., p. 816.
172

Ademais, seus motes so geralmente reativos, consistindo em respostas de


descontentamento em relao a governos, governantes e/ou decises/polticas de
ampla repercusso na vida social.
No sentido das aes dos movimentos transnacionais contrrios ao
neoliberalismo como os embates de Seattle (EUA), em 1999, e de Genova
(Itlia), em 2001, e as jornadas contra a interveno militar no Iraque (2003/2004)
, ocorreu uma srie de manifestaes na Amrica Latina, em que diversos
protestos e diferentes grupos sociais convergiram na luta contra as polticas
neoliberais, principalmente as privatizaes: (i) a do caracazo, em 1989, na
Venezuela; (ii) a da guerra da gua, em 2000, em Cochabamba (Bolvia); (iii) a
da frente ampla cvica de Arequipa (Peru), em 2002, contra a venda de empresas
pblicas do setor eltrico; (iv) a do congresso democrtico do povo do Paraguai,
em 2002; (v) as de repdio ao NAFTA e s desestatizaes promovidas pelo
governo de Vicente Fox no Mxico, em 2005; e (vi) a das insurreies indgenas e
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campesinas no Equador, em 2005166.


Entre essas formas pblicas de manifestao, so emblemticos os dois
eventos mais recentes, ocorridos na Argentina: os cacerolazos e os piquetes.
Os primeiros representaram protestos espontneos, pacficos e
multitudinrios, auto-convocados espontaneamente, na virada de 2001 para 2002,
em reao aos elevados ndices de pobreza e desemprego na Argentina. Seu
estopim foi a divulgao da adoo da poltica do corralito restrio
movimentao de contas bancrias e ao saque de dinheiro em papel que
desagradou a populao e desencadeou a ida s ruas de milhes de cidados,
tendo culminado na renncia do ento presidente Fernando de la Ra167.
J os piquetes, ocorridos a partir de meados da dcada de 1990, apesar de
no terem sido to espontneos como os cacerolazos da classe mdia, pois foram
fomentados por sindicatos e partidos polticos, envolveram a presena de novos
sujeitos na cena poltica. Trata-se dos piqueteiros, que se constituram enquanto
agrupamento poltico de cidados pobres e/ou desempregados, reconhecidos
enquanto tal a partir do movimento social de protestos contra a demisso de

166
TADDEI, Emilio. op. cit., pp. 814 e 817; e BORON, Atlio. Despus del saqueo: el
capitalismo latinoamericano a comienzos del nuevo siglo. In: Estado, Capitalismo y Democracia,
op, cit., p. 18.
167
Este foi o cacelorazo mais importante entre diversos j realizados na Amrica Latina, como
os chilenos (1971/1973 e 1982/1987), os venezuelanos (dcada de 1990) e outro argentino (1996).
173

trabalhadores da empresa YPF, privatizada em 1999, e as mazelas


principalmente a indigncia crescente resultantes das sucessivas crises
econmicas que acometeram o pas168.
O elemento mais interessante nesses novos sujeitos polticos coletivos a
efemeridade do seu agrupamento e da sua disperso, cuja explicao encontra
fundamento no modelo de vida social contemporneo, no qual a busca pela
subsistncia vital e pela conquista/manuteno de um emprego preenchem a
maioria, seno a integralidade, do tempo das pessoas169. Nesse sentido, de acordo
com as componentes da condio humana identificadas e estudadas por Hannah
Arendt, hodiernamente verifica-se uma enorme prevalncia do labor e da
fabricao em detrimento da ao poltica, que acaba ficando em segundo plano,
principalmente quando exige uma maior dedicao dos cidados, como nos casos
os membros de partidos polticos e sindicatos, de atuao institucional.
De outra banda, h de se destacar que, atualmente, a tendncia da
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conflitividade na regio tambm tem sido fortemente pautada por questes


tnicas, destacando-se por ser, entre todas as presentes experincias mundiais, a
que congrega mais claramente o combate a desigualdades sociais com a luta por
reconhecimento poltico-cultural. Com a bandeira do multiculturalismo, os
movimentos sociais organizados que, ao contrrio dos piqueteiros, possuem
mobilizao permanente reacenderam os debates sobre a existncia de
verdadeiras naes na regio e tm reivindicado estados plurinacionais e
autonomia de governos para as diferentes nacionalidades tnicas (p. ex., Mxico,
Equador, Bolvia)170.
Portanto, chama a ateno o fato de que os novos atores coletivos na cena
poltica latino-americana desempenham, simultaneamente, dois papis de extrema
relevncia em sua relao com o poder institucional: (i) o de fiscalizao e veto
quanto s medidas adotadas pelo estado; e (ii) o de reivindicao, como nos
pleitos tnicos171. Numa perspectiva geral, pode-se afirmar que esses sujeitos

168
MANEIRO, Mara. Movimentos Sociais e Estado: uma perspectiva relacional. In: Id. &
DOMINGUES, Jos Maurcio (Orgs.). Amrica Latina hoje..., op. cit., pp. 83/121.
169
QUIROGA, Hugo. op. cit., p. 126; e ROBERTS, Bryan R. op. cit., p. 17.
170
TREJO, Guillermo. Etnia e mobilizao social: uma reviso terica com aplicaes quarta
onda de mobilizaes indgenas na Amrica Latina. In: DOMINGUES, Jos Maurcio; Mara
Maneiro (Orgs.). Amrica Latina hoje..., op. cit., pp. 225/275.
171
CHERESKY, Isidoro. op. cit., p. 90.
174

incorporam a estratgia da cidadania, mas geralmente sem pretenses de ruptura


com o poder institucional constitudo172.
Diante do exposto, com as diversas atualizaes que vem recebendo, o
conceito de cidadania assume cada vez mais um carter multidimensional e
mostra-se capaz de atravessar tanto a seara das necessidades como a das
liberdades, abarcando as demandas por redistribuio e reconhecimento.
Conseqentemente, a cidadania social adquire um contedo mais amplo que o
tradicionalmente reivindicado atravs das demandas trabalhistas, ampliando-se
tambm a sua titularidade para novos sujeitos coletivos e para indivduos antes
alheios a ela.
Isso permite caracteriz-la, por um lado, como um importante vetor de
democratizao do estado e da sociedade civil, e, por outro, como catalisador de
bandeiras de conotao identitria.
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172
Idem, Ibidem, p. 63.
5
Concluso

Com base nos temas apresentados e nas anlises desenvolvidas ao longo


dos captulos anteriores, sero agora sistematizados os principais problemas
identificados acerca do objeto da dissertao e das questes deles decorrentes. A
partir desses elementos, sero delineados alguns desdobramentos, com a
apresentao de dilemas e tpicos que permanecem em aberto, a serem pensados e
enfrentados em pesquisa futura.
A partir da clivagem entre as dimenses ativa e passiva da cidadania, ficou
evidenciada a insuficincia da concepo liberal a qual compreende os cidados
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como detentores de um status de titularidade de direitos perante o estado e como


tendentes a serem espectadores na arena poltica , pois no promoveu, de fato, a
incluso universal na comunidade poltica, nem melhores condies de igualdade
entre os indivduos, mostrando-se no muito permevel s demandas
caractersticas levantadas na sociedade e no mundo contemporneos. Tendo em
vista a isonomia normativa da cidadania liberal, em que todos possuem
formalmente o status de cidados, as pessoas atualmente no so mais
distinguidas entre cidados e no-cidados, mas entre cidados e sub-cidados, de
acordo com as posies que ocupam diante do processo produtivo e na estrutura
de poder da sociedade capitalista.
Sem embargo, o legado dessa tradio apresenta relevantes contribuies
como o empoderamento legal com os direitos de liberdade e a expanso, mesmo
que formal, do status de cidadania, o que representa avanos em relao
concepo ativa tpica da Antigidade Clssica e do Renascimento. Portanto, no
cabe encapsular esses elementos no mbito do liberalismo, devendo-se incorpor-
los na construo de um conceito atualizado de cidadania democrtica, que denote
uma perspectiva multidimensional na qual se conjuguem as concepes passiva e
ativa.
176

Como demonstrado, o pano de fundo da construo moderna da cidadania,


marcado por uma srie de transformaes histricas, implica na compreenso de
que, atualmente, esse conceito no pode mais ser analisado unicamente a partir do
prisma das classes sociais, sendo imprescindvel considerarem-se as questes
extra-econmicas, representadas pelas demandas poltico-culturais por
reconhecimento. Novos agentes tm surgido no cenrio poltico, desvelando a
necessidade de se compreender a cidadania atravs da conjugao da noo de
status de direitos com as de pertencimento e participao. Para tanto, como
sugerido pelos estudiosos que compartilham desse entendimento, preciso
equilibrar direitos e responsabilidades, em termos solidrios e no individualistas,
bem como conjugar os espaos polticos institucionais e no-institucionais.
Esse panorama contemporneo da cidadania tambm revela novos espaos
para a sua formao e efetivao. No paradigma da modernidade, a partir das
articulaes entre pblico e privado identificadas nos contextos estudados, estado
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e sociedade desempenharam papis distintos em relao cidadania e questo


social.
Com a primazia da seara privada sobre a pblica, tpica da viso
individualista burguesa, o acesso dos indivduos comunidade poltica foi
determinado pelas suas posies no processo produtivo, incumbindo aos sujeitos
privados a adoo, no plano local, de medidas de caridade diante das necessidades
vitais dos no-cidados. Ao revs, quando da preponderncia da esfera pblica
sobre a privada, caracterizando a passagem da perspectiva poltica atomista para a
estadocntrica, o estado nacional notabilizou-se como figura referencial da
cidadania, assumindo a responsabilidade pela garantia dos direitos dos cidados.
Em meio a esse processo de delimitao das relaes entre estado, sociedade e
indivduos, inicialmente foram perpassadas as esferas local e nacional, sendo
posteriormente considerada a seara regional e, com a intensificao do fenmeno
das globalizaes, tambm a internacional e a supranacional.
Na rearticulao dessas perspectivas, a questo social figurou como vetor
de unificao dos movimentos polticos subalternos, tendo funcionado a
reivindicao e o reconhecimento dos direitos sociais como catalisadores das
demandas dos trabalhadores perante o estado capitalista. Em meio a uma relao
de sinergia entre estado e sociedade, novos sujeitos coletivos se formaram
aglutinando-se em torno da sua posio de portadores de fora de trabalho,
177

buscando a incluso na cidadania atravs do atendimento a condies de vida


digna e de igual participao poltica, demandas a partir das quais recentemente se
tem ampliado a cidadania social.
Com o enfraquecimento do estado social e a ascenso do neoliberalismo,
passou-se a preconizar um retorno concepo restritiva da cidadania, o que
resultou numa reformulao retrgrada na sua prtica. Essa meta foi e tem sido
viabilizada por uma estratgia de esvaziamento da poltica, privatizao dos
processos deliberativos e, principalmente, despolitizao da questo social, que
tem implicado em uma involuo das liberdades civis, descrdito na democracia
representativa e agravamento da pobreza e das desigualdades sociais.
Alm disso, a lgica do pensamento ultra liberal busca canonizar a idia
de que no cabe mais pensar a cidadania numa perspectiva emancipatria,
devendo-se conceber tal conceito como sempre limitado pelas contingncias do
mercado. Assim, restaria justificada a recuperao dos elementos da sistemtica
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das Poor Laws inglesas para as atuais polticas pblicas, quais sejam: o localismo,
a caridade, a seletividade e a limitao das prestaes materiais s necessidades
vitais mais elementares.
Nesse cenrio, o fenmeno do retorno do cidado ilustra o fato de que as
repercusses dessa rearticulao na teoria poltica contempornea indicam que a
cidadania consiste no principal conceito em voga na atualidade, assim como
indicam mais a plausibilidade de se repensar a cidadania social e seus resultados
que a necessidade de se elimin-la do conceito de cidadania.
Entre os que adotam este entendimento, varia-se de concepes
minimalistas a ampliadas sobre a abrangncia e a efetivao dos direitos sociais
de cidadania, as quais tm como principal ponto de convergncia a compreenso
de que a perspectiva estadocntrica da cidadania social insuficiente e deve ser
profundamente revista, mas no abandonada. Entretanto, no h consenso quanto
ao modelo mais indicado para substitu-la, complement-la ou suplement-la,
motivo pelo qual o caminho mais correto para a efetivao dos direitos sociais
depender sempre da faticidade do contexto histrico-social e das condies
polticas em que tais transformaes ocorrem.
Como se buscou demonstrar, a experincia da Amrica Latina bastante
rica em termos polticos e sociais, e tem muito a oferecer para a reformulao e o
aprimoramento da teoria da cidadania no contexto contemporneo. Entre as suas
178

principais contribuies para esse conceito, destacam-se a trajetria histrica


diferenciada da cidadania em relao ao cenrio europeu, bem como s inovaes
que tem produzido em meio a atual conjuntura poltica mundial.
Por um lado, o contexto latino-americano demonstra uma incluso seletiva
na comunidade poltica, com um reconhecimento corporativo de direitos de
cidadania, no qual os sociais precederam os civis e polticos, e, apesar de serem
conquistas populares, simbolizaram um uso poltico singular da cidadania social,
como instrumento de controle estatal e manipulao poltica dos grupos
subalternos. Influenciados pelo modelo de Bismarck, os governos populistas
latino-americanos implementaram polticas sociais como forma de incluso
seletiva de grupos e/ou sujeitos polticos na cidadania, assim marginalizando um
contingente significativo da populao. Portanto, resta historicamente
comprovada a inexistncia, na Amrica Latina, de algo parecido com o modelo
europeu de estado social, ou welfare state, o que caracteriza como falsa a premissa
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assumida pela maioria dos juristas no tratamento dos direitos sociais.


Por outro, a Amrica Latina apresenta um importante diferencial ao
evidenciar a prtica de novas formas de cidadania ativa ainda pendentes de uma
teorizao mais cuidadosa no mbito da sociologia , caracterizadas por arenas
polticas sem precedentes e sujeitos constitudos em meio a movimentos polticos
e sociais de carter classista e/ou tnico. O mote desses atores so as bandeiras da
igualdade e da diferena, que congregam novas demandas e reivindicaes,
funcionando como motor da reativao da poltica e da vertente ativa da
cidadania, justamente numa poca em que arrefece-se a identidade operria, ante a
preponderncia do trabalho informal, e fortalece-se a componente tnico-cultural,
como elementos aglutinadores.
Nesse sentido, pode-se afirmar que a cidadania hodierna na Amrica
Latina no consiste mais em ddiva concedida por senhores de terras e
governantes populistas. Atualmente, representa conquistas democrticas
formalizadas em direitos constitucionais (cidadania passiva), reconhecidos a partir
da atuao reivindicativa de novos sujeitos polticos e sociais que atriburam e
vm atribuindo ao conceito de cidadania um contedo ampliado. Esses novos
atores demonstram resgatar a poltica numa nova perspectiva no-institucional, ao
explorar espaos alm dos estados, exercendo um ativismo poltico, nacional e
transnacional, voltado promoo e defesa da cidadania democrtica.
179

De certa forma, isso pode representar a possibilidade de se promover uma


dinmica que avance em elementos para uma almejada integrao dos pases
latino-americanos, pois se trata de uma convergncia poltica voltada para a
expanso da cidadania democrtica. Portanto, trata-se de um vis importante nos
debates sobre identidades coletivas latino-americanas, que levam em conta
essencialmente as tradies tnico-culturais dos diferentes povos do continente,
em que pesem as suas singularidades histricas.
A partir das teorias apresentadas, no captulo 3, como marco para a anlise
da incorporao do conceito de cidadania na prtica poltica da Amrica Latina,
que apresentam um discurso crtico perspectiva estadocntrica da poltica,
verifica-se uma aposta na sociedade civil enquanto agente promotor e espao de
implementao da cidadania social. Porm, a realidade latino-americana
demonstra que isso pode piorar o tratamento da questo social, a qual atualmente
no est mais atrelada unicamente ao trabalho. Com a apropriao e re-
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significao neoliberal das noes de cidadania, participao, sociedade


civil, esvazia-se o estado e esfera pblica, e privatiza-se a responsabilidade
social.
Nesse sentido, ficam em aberto algumas questes, que merecem ser objeto
de futuras reflexes, de maneira a avanar a compreenso dos fatores que
condicionam as transformaes do conceito de cidadania e as atualizaes
incutidas na sua prtica cotidiana.
Quanto cidadania social e s polticas sociais, apesar das tendncias
recentemente observadas, permanece em reformulao o modelo a orient-las.
Considerando-se que os diferentes direitos de cidadania no tm o mesmo ritmo e
so pautados, na sua prtica concreta, por uma relao de constantes avanos e
retrocessos, e que a titularidade dos direitos sociais tem sido compreendida,
hodiernamente, como individual e coletiva, permanece a seguinte questo: At
que ponto positiva a individualizao das polticas sociais representada pelos
programas de renda mnima e em que medida estes podem contribuir para a
expanso da cidadania democrtica?
J em relao cidadania ativa, tem-se outras questes: Como possvel
pensar a cidadania ativa e pratic-la na conjuntura contempornea? Quais so seus
sujeitos? Qual seu contedo? Em que espaos se realiza? Com que objetivos?
180

Como pode se desenvolver na esfera transnacional? Qual seu modo mais eficaz de
exerccio: a deliberao e/ou o ativismo poltico?
Para se conceber o cidado como uma figura dotada de condies
materiais de vida digna, de identidade coletiva e efetiva participao poltica, faz-
se necessrio um resgate da poltica e da concepo ativa da cidadania, com uma
conjugao entre os direitos de cidadania e as noes de pertencimento e de
participao. Assim, torna-se possvel recuperar a conotao emancipatria desse
conceito e implementar uma nova lgica que viabilize uma concretizao
expansiva dos direitos de cidadania, incompatvel com qualquer compreenso
clientelista e paternalista.
No campo terico, essa concepo encontra amparo em alguns autores
contemporneos, discordantes em certos aspectos, porm confluentes na defesa de
uma cidadania ativa em detrimento da passividade da cidadania liberal. Por seu
turno, no plano da prtica poltica preciso considerar o contexto especfico em
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que se tenciona ver manifestada essa projeo terica.


Eis o aprendizado extrado dos resultados desta dissertao.
6

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