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SENTENÇA
Processo nº: 0021901-11.2013.8.26.0053 - Ação Civil Pública
Requerente: 'MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO
Requerido: Fazenda Pública do Estado de São Paulo e outro
Este documento foi liberado nos autos em 13/03/2017 às 10:36, é cópia do original assinado digitalmente por RANDOLFO FERRAZ DE CAMPOS.
Vistos.
Para conferir o original, acesse o site https://esaj.tjsp.jus.br/esaj, informe o processo 0021901-11.2013.8.26.0053 e código 1H000000388AG.
Ministério Público do Estado de São Paulo ajuizou ação civil pública em face
do Estado de São Paulo, alegando que: em 12 de março de 2013, foi instaurado o inquérito civil
com autos nº 181/13 – 5ª Promotoria de Justiça da Capital para acompanhar projeto de habitação a
ser implantado na região central da Capital por meio de Parceria Público-Privada (PPP) que visa à
oferta de 20.222 unidades habitacionais na área, o qual foi lançado pelo réu; diante de suposta
ausência de participação popular na elaboração de tal projeto, foi instaurado referido inquérito
civil no bojo do qual se apurou não ter havido efetiva participação popular; assim foi que a
Secretaria de Estado da Habitação – SH e sua Agência Paulista de Habitação Social – Casa
Paulista, diante da aprovação de modelo da Parceria Público-Privada pelo Conselho Gestor do
Programa Estadual de Parcerias Público-Privadas, por meio de reunião realizada em 27 de
fevereiro de 2013, comunicou aos interessados que realizaria audiência pública em atendimento
ao disposto no art. 39 da Lei Federal nº 8.666/93 a fim de tornar pública a modelagem em
questão, visando à concessão administrativa para requalificação urbana da área central da cidade
de São Paulo a partir da oferta de habitação e prestação de serviços correlatos; a fim de
implementar o projeto, em 2 de março de 2013 foi firmado Protocolo de intenções que entre si
celebraram o Estado de São Paulo e o Município de São Paulo, criando Grupo de Trabalho para
acompanhamento do protocolo firmado por 4 representantes de cada parte envolvida (Estado e
Município) para o desenvolvimento do projeto; pouco depois, em 25 de março do mesmo ano, foi
realizada audiência pública, contudo, “teve efeitos meramente relacionados à exigência da Lei de
Licitações”, de modo que não pretendeu a efetivação da participação popular na fase de
planejamento urbano; ou seja, “tudo até aqui realizado sem um único chamamento da sociedade
civil, dos movimentos populares ou de moradias, das comunidades afetadas ou interessadas, dos
órgãos do próprio Estado incumbidos de proteção desses interesses – Ministério Público e
fls. 2
Defensoria Pública – da população, enfim de qualquer um ou de quem quer que fosse estranho às
hostes palacianas ou da zona de influencia econômica interessada em mais sorvedouro de
dinheiro público”; a participação popular é necessária e vem prevista no Estatuto da Cidade (art.
2º, II, art. 43, art. 44 e art. 45), porém violou o réu tais disposições legais, expondo apenas
“apresentações em power point apresentada na audiência pública que – insista-se – nada teve a
ver com participação popular em formulação, execução e acompanhamento de planos,
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programas e projetos de desenvolvimento urbano – promovidos pelo Governo do Estado não
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podem ser considerados informações prestadas à população; são meros esquemas sem os
respectivos materiais de fundamentos: estudos, projetos, planos, programas, absolutamente
insuficientes para o conhecimento do assunto, necessário ao exercício da constitucional
democracia representativa”; a falta de participação popular na discussão do projeto pode gerar
prejuízos ao programa de habitação social em questão, haja vista haver o risco de ser iniciado
“um processo de repasse das habitações e a transferência do subsídio público para as classes
mais altas, seja porque os moradores não conseguiram arcar com os custos do financiamento, ou
porque foram seduzidos a vender seus imóveis devido à valorização imobiliária”, já que a única
modalidade de política habitacional constante do projeto consiste em propriedade privada quando
o ideal seria um parque de locação social “onde os moradores pagam o aluguel de acordo com a
renda”; e além disso, a ocupação das Zonas Especiais de Interesse Social deve ser discutida com
a participação popular para desenvolver projeto “em concordância com a dinâmica existente e
suas especificidades, acompanhar e fiscalizar o processo de atendimento habitacional
relocações, e não apenas produzir novas moradias”. Pediu, em consequência, seja sustada toda e
qualquer tramitação administrativa ou legislativa sem que se garanta a efetivação da participação
da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na
formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento
urbano relacionado à Parceria Público Privada para concessão administrativa na área central da
cidade de São Paulo para fins de plano habitacional. Requereu medida liminar para idêntico fim.
da população e das associações representativas da comunidade, podendo ser averiguado tal fato
pelos documentos juntados; assim é que a audiência pública realizada em 27 de fevereiro de 2013
contou com a participação de mais de oito dezenas de participantes, inclusive representantes de
movimentos de moradias, universidades, Defensoria Pública e demais entidades da sociedade
civil, públicas e privadas, “quando o tema foi amplamente discutido com a sociedade civil,
conforme lista de presença e ata respectiva”; no período de consulta pública realizada entre 10 de
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maio e 10 de junho do corrente ano, dezenas de participantes apresentaram centenas de
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manifestações; o Decreto Estadual nº 53.823/2008, que regulamentou a Lei Estadual nº 12.801, de
15 de dezembro de 2008, garantiu 1/4 das vagas aos representantes de organizações populares,
com atuação comprovada na área de habitação popular, o que assegura por si só a plena
representatividade da sociedade, mediante efetiva participação da sociedade civil no Conselho
Estadual de Habitação; a Parceria Público-Privada “foi objeto de discussão e debate também no
âmbito do referido Conselho nas reuniões realizadas, as quais contaram, como já visto, não só
com a presença, mas sobretudo com a participação dos membros representativos das
organizações populares atuantes na área de habitação popular”; a lide é “manifestamente
temerária, de tão patente a inconsistência da tese jurídica sustentada pelo autor”; se deferida a
liminar, milhares de pessoas que seriam diretamente beneficiadas com a oferta de moradias na
área central de São Paulo serão prejudicadas; assim, a medida requerida ocasionará grave lesão à
ordem pública, frustrando a expectativa legítima da população que diretamente e indiretamente
poderia ser beneficiada pela implementação da política pública do Estado; e deve, portanto, ser
indeferida a liminar requerida pelo autor.
Citado (fls. 769), o Estado de São Paulo ofereceu contestação (fls. 770/795),
acompanhada de documentos (fls. 796/895), sustentando que: preliminarmente, é a
Municipalidade parte legítima para figurar no polo passivo da ação, já que, tratando-se de
litisconsórcio passivo necessário, a ausência de sua formação na origem rende ensejo à extinção
do processo por ilegitimidade passiva; o pedido é juridicamente impossível, já que houve
participação popular na discussão do projeto em questão; no mérito, o ordenamento jurídico
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brasileiro não autoriza o controle administrativo prévio de atos normativos “a não ser nos casos
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em que há ofensa a cláusula pétrea da Constituição Federal ou por ofensa ao devido processo
legislativo, o que inocorre na espécie”; a Parceria Público-Privada em questão está inserida em
um contexto de aprimoramento da política pública de habitação do Estado de São Paulo, sendo de
extrema relevância, já que permitirá ao “poder público alavancar a oferta de infraestrutura e
equipamentos públicos na região central”; e o requerimento do autor quanto à imposição de
multa de R$ 100.000,00 por dia em caso de descumprimento da obrigação é despropositado, já
que tal pagamento, caso seja determinado, será suportado pelo Erário Estadual.
Indeferido foi o ingresso dos senhores Armando Maximo Maciel, Ana Perpetua
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Pinto dos Santos Botas e Elisabete da Conceição Maciel como assistentes litisconsorciais (fls.
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1.074).
É o relatório.
Passo a decidir.
Há, ainda, que elucidar ter sido o Município de São Paulo excluído do polo
passivo da ação por decisão proferida em sede de julgamento de agravo de instrumento.
II
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ex vi do art. 23, IX, da Constituição Federal, in verbis:
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"Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios:
...
IX - promover programas de construção de moradias e a melhoria das
condições habitacionais e de saneamento básico".
Aludido programa é abordado em arquivo PDF que se encontra na internet1 e do
qual são extraídas as seguintes informações (as quais são também, ainda que parcialmente,
reproduzidas no documento de fls. 70/92).
(i) tem por escopo gerar "oferta de unidades habitacionais de interesse social na
área central da cidade de São Paulo, tendo como pressuposto o grande número de imóveis
subutilizados nessa região";
(iii) como população-alvo da PPP "famílias com renda bruta mensal de até 10
salários mínimos vigentes no estado de São Paulo" distribuídas em cinco faixas salariais (com
50% das unidade habitacionais para as duas faixas menos favorecidas), observado para tanto o
"atendimento dirigido para a população que trabalha, com vínculo empregatício, na área central
da cidade de São Paulo", excluído dele quem for "proprietário e ou possuir financiamento de
1http://www.habitacao.sp.gov.br/casapaulista/downloads/ppp/ppp_habitacional_chamamento_publico_no_centro_de_
sp_03.pdf
fls. 7
- ter por foco de interesse a renovação urbana de áreas determinadas que foram
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divididas ou individualizadas em seis setores de intervenção (Ferrovia Setor Oeste; República-
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Bela Vista; Liberdade-Brás; Indústrias Cambuci/Moóca; Ferrovia - Setor Leste; e Indústrias
Belém), sendo, pois, cada qual dotado de recorte territorial específico;
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e
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- providenciar a regularização fundiária de áreas ou empreendimentos indicados
pela SH.
- regularização fundiária; e
- garantir a contraprestação; e
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- mediar o inter-relacionamento com a sociedade civil organizada.
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Referentemente às propostas a serem feitas pelo pretendente à condição de
parceiro privado, deverão elas ser analisadas por setor de intervenção, devendo atender diversos
requisitos e exigências distribuídos em onze itens (Plano Urbanístico Conjunto da Intervenção;
Identificação e Detalhamento do Elenco de Produtos; Análise dos Investimentos; Descrição do(s)
plano(s) de intervenção(ões); Análise dos Serviços a serem Prestados; Análise e Projeção das
Receitas; Estimativas de custos e despesas; Estimativas do fluxo de contraprestações e dos
impactos orçamentários e financeiros do projeto na modalidade de PPP; Proposta das Condições
de Equalização para Cálculo dos Subsídios; Análise de Viabilidade Econômico-financeira;
Modelagem jurídico-institucional; e Avaliação de impacto e Risco).
IV
Como se verifica do escorço feito acerca da PPP Habitacional no precedente
tópico, quer-se por ele implementar ambicioso projeto com o escopo de revitalizar a região
central do Município de São Paulo mediante oferta de unidades habitacionais de interesse social.
Eis porque a Municipalidade de São Paulo foi convidada pela aqui ré (Fazenda
Pública do Estado de São Paulo) a consorciar-se àquela PPP Habitacional (de tal aspecto cuida o
Protocolo de Intenções celebrado entre os Poderes Executivos paulista e paulistano em 28 de
fevereiro de 2013 e que se vê por cópia a fls. 98/103 bem como o documento de fls. 274, subscrito
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pelo então Prefeito da Capital e com data de 27 de fevereiro de 2013).
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V
A Lei Federal n. 10.257/01 prescreve, por seus arts. 2º, II, e 43, o seguinte:
"Art. 2o A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento
das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes
diretrizes gerais:
...
II gestão democrática por meio da participação da população e de
associações representativas dos vários segmentos da comunidade na
formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano;
...
Art. 43. Para garantir a gestão democrática da cidade, deverão ser utilizados,
entre outros, os seguintes instrumentos:
I órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e
municipal;
II debates, audiências e consultas públicas;
III conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional,
estadual e municipal;
IV iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano".
Atendeu-se esta diretriz legal ?
Sim, ainda que de forma não tão eficiente como poderia sê-lo.
E não deveria ter havido, a partir daí, novas reuniões para debater naquele
Conselho, de forma mais efetiva, o projeto então apresentado ?
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Seguramente, sim, inclusive à vista de suas atribuições legais (art. 4º da Lei
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Estadual n. 12.801/08), mas desde então a PPP Habitação somente foi cuidada naquele Conselho
em apenas mais uma reunião (de 19 de dezembro de 2012) e mesmo assim apenas para se fazer
alusão ao Programa de Parcerias Público-Privadas com notícia de que em seu âmbito se
apresentou e logrou-se obter aprovação junto ao Conselho Gestor das PPP´s de projeto para
"construção de unidades habitacionais com início nas áreas centrais" do Município de São Paulo
(fls. 258, in fine).
E desta consulta pública teve ciência o Ministério Público por meio do Promotor
de Justiça que subscreve a petição inicial, conforme se infere do documento de fls. 57 consistente
em e-mail por ele recebido em 12 de março de 2013 de pessoa de nome Ângela Seixas Pilotto, a
qual o avisa a respeito de, "para acompanharmos, comunicado referente à PPP da Habitação que
promete fazer 10 mil unidades habitacionais na área central de São Paulo ..." (e anexo ao e-mail,
seguiu-se cópia do aviso da audiência pública então a realizar-se em 25 de março de 2013).
Mas participou dela a mesma pessoa que enviou o e-mail, tanto que, a seu
respeito, elaborou "relatório" com data de 25 de março de 2013 e enviou-o ao Ministério Público
na pessoa do Promotor de Justiça que subscreve a petição inicial.
fls. 12
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plano, projeto e/ou programa.
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Ocorre que, de acordo com o que emana dos autos, é mesmo caso de
improcedência da ação.
Há também de ser considerado que, ainda que tenha por finalidade colaborar na
remodelação da região central desta Capital, a PPP Habitação é apenas uma das várias medidas
urbanísticas voltadas a tanto e tem ela por essência o fornecimento de habitação.
déficit habitacional imenso a pretexto de participação popular. Esta é mister para política urbana,
mas não é necessária para fornecer habitação.
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se pelo só fornecimento de habitações, tanto que o lhe vier associado quanto às intervenções
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urbanísticas necessárias no seu âmbito abrangerá não só a execução de seu programa habitacional
a cargo da ré e do particular que se associar a ela, mas medidas outras várias que serão, inclusive,
tomadas pela Municipalidade de São Paulo, ficando, em consequência, impossível de presumir
que serão olvidadas questões como as pertinentes às ZEIS.
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Especial de Licenciamentos da Prefeitura do Município de São Paulo (anexa),
que, ao contrário do que afirma o Ministério Público, a implantação das HIS
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e HMP não tem influência no estoque de potencial construtivo, portanto, não
o esgota, como afirma na inicial, sendo inverídica a assertiva de que
eventual destinação futura das ZEIS para esta modalidade de atendimento
estará prejudicada.
A propósito, conforme amplamente divulgado pela mídia, informo que o
Governo do Estado e o Município estão adotando as medidas visando a
celebração de CONVÊNIO objetivando, dentre outros, a cooperação mútua
no desenvolvimento e implantação dos empreendimentos resultantes da
Parceria Público-Privada, o que englobará, sem dúvidas as ações visando o
esclarecimento aos interessados, inclusive às entidades mencionadas no
Plano Diretor" (fls. 245/246; a respeito do informe contido no penúltimo
parágrafo ora transcrito, conforme documento de fls. 377).
A improcedência da ação, destarte, é patente.
b) "ampliação das formas de aquisição de terrenos pela concessionária. que poderá ocorrer pela
via negocial com participação dos proprietários em projetos associados, possibilidade que
deverá reduzir a necessidade de desapropriações" e (ii-c) disponibilização pelo Poder
Concedente de 100% das áreas destinadas às habitações de Interesse Social (HIS) e pela
concessionária de 100% das áreas necessárias às Habitações de Mercado Popular( HMP) (fls.
1.109/1.111 e 1.146; aqui, cabe uma ressalva: falou-se a fls. 1.110 que a indicação de áreas para
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expropriação pela concessionária deveria recair "sobre terrenos ou imóveis não edificados,
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subutilizados ou não utilizados, nos conceitos preconizados no Título II, Capítulo III, Subseção I,
da Lei Municipal n. 16.050, de 31 de julho de 2014 (Plano Diretor Estratégico do Município de
São Paulo)", diretriz esta que, porque "sempre fez parte do projeto desde a sua concepção", teria
de ser introduzida na minuta de contrato integrante do edital na forma do item 29.1.2.5.1 –
conforme redação que se vê a fls. 1.146 -, porém tal restrição de indicação de áreas não foi
introduzida realmente, tanto que o contrato efetivamente celebrado não contém aquele item,
consoante se vê a fls. 1.135 anverso, daí que o informe feito a fls. 1.110 não é verdadeiro);
(ii) a PPP Habitacional, especificamente para a região central desta Capital, foi
objeto de audiência pública realizada na Câmara Municipal de São Paulo, realizada em 9 de
outubro de 2013 (fls. 1.172/1.222) e divulgada entre 1º e 8 de outubro de 2013 (fls. 1.159/1.165);
e
VI
Posto isto, julgo improcedente em parte ação proposta pelo Ministério Público
do Estado de São Paulo em face do Estado de São Paulo.
Carlos Alberto Menezes Direito, v.u., j. 19.12.00, DJ 19.3.01, pág. 105: "O Ministério Público,
autor da ação civil pública, não responde pelos ônus da sucumbência, salvo comprovada má-fé,
nos termos da Lei especial de regência ... Tem razão o Ministério Público quanto aos ônus da
sucumbência. Trata-se de ação civil pública, que tem regência própria para a sucumbência. É
nesse sentido a jurisprudência da Corte: REsp n° 47.242/RS, Relator o Senhor Ministro Gomes de
Barros, DJ de 17.10.94; REsp n° 26.140/SP, Relator o Senhor Ministro Antônio de Pádua
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Ribeiro, DJ de 30.10.95; REsp n° 1.523/MS, Relator o Senhor Ministro José Delgado, DJ de
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14.10.96; REsp n° 57.162/MG, Relator o Senhor Ministro Antônio de Pádua Ribeiro, DJ de
28.11.96").
P.R.I. e C..