Alterações no Plano Diretor de Porto Alegre sem participação popular

ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
@ (PROCESSO ELETRÔNICO)
RP
Nº 70071549513 (Nº CNJ: 0365145-61.2016.8.21.7000)
2016/CÍVEL
ADIN. LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL QUE DISPÕE

SOBRE ALTERAÇÕES NO PLANO DIRETOR. AUSÊNCIA
DE PARTICIPAÇÃO POPULAR.
É inconstitucional a Lei Complementar n.º

792/2016, do Município de Porto Alegre, porque
alterou o Plano Diretor, sem a necessária
observância da exigência constitucional de
participação popular. Violação aos artigos 5º,
parágrafo único; 10; 82, incisos VII e XI; 149,
incisos I, II e III, § 3º; e 152, § 3º, todos da
Constituição Estadual. Lições doutrinárias.
Precedentes jurisprudenciais.
JULGARAM PROCEDENTE. UNÂNIME.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ÓRGÃO ESPECIAL
Nº 70071549513 (Nº CNJ: 0365145- COMARCA DE PORTO ALEGRE

61.2016.8.21.7000)
PREFEITO MUNICIPAL DE PORTO ALEGRE PROPONENTE
CAMARA MUNICIPAL DE PORTO ALEGRE REQUERIDO
PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO INTERESSADO

GRANDE DO SUL
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos os autos.
Acordam os Desembargadores integrantes do Órgão Especial do

Tribunal de Justiça do Estado, à unanimidade, em julgar procedente a Ação Direta
de Inconstitucionalidade.
Custas na forma da lei.
Participaram do julgamento, além do signatário, os eminentes

Senhores DESEMBARGADORES LUIZ FELIPE SILVEIRA DIFINI (PRESIDENTE),
ARISTIDES PEDROSO DE ALBUQUERQUE NETO, MARCELO BANDEIRA PEREIRA,
SYLVIO BAPTISTA NETO, LUIZ FELIPE BRASIL SANTOS, MARIA ISABEL DE
AZEVEDO SOUZA, MARCO AURÉLIO HEINZ, GUINTHER SPODE, LUÍS AUGUSTO
1
PODER JUDICIÁRIO
RP
Nº 70071549513 (Nº CNJ: 0365145-61.2016.8.21.7000)
2016/CÍVEL
COELHO BRAGA, ALZIR FELIPPE SCHMITZ, CARLOS CINI MARCHIONATTI, CARLOS

EDUARDO ZIETLOW DURO, ANGELA TEREZINHA DE OLIVEIRA BRITO, IRIS HELENA
MEDEIROS NOGUEIRA, MARILENE BONZANINI, PAULO ROBERTO LESSA FRANZ,
GELSON ROLIM STOCKER, MYLENE MARIA MICHEL, DENISE OLIVEIRA CEZAR, ANA
BEATRIZ ISER, DIÓGENES VICENTE HASSAN RIBEIRO, ANA PAULA DALBOSCO,
SÉRGIO MIGUEL ACHUTTI BLATTES E MARTIN SCHULZE.
Porto Alegre, 20 de fevereiro de 2017.
DES. RUI PORTANOVA,

Relator.
RELATÓRIO
DES. RUI PORTANOVA (RELATOR)
Inicialmente, adoto o relatório contido no parecer ministerial:
“Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo

Prefeito Municipal de Porto Alegre, objetivando a retirada do ordenamento
jurídico da Lei Complementar Municipal n.º 792, de 26 de fevereiro de 2016, do
Município de Porto Alegre, que inclui incisos VII e VIII no caput do artigo 83 e
artigo 84-A na Lei Complementar n.º 434, de 1º de dezembro de 1999 – Plano
Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental (PDDUA) -, e alterações
posteriores, ampliando o rol de Áreas de Revitalização e estabelecendo-lhes
regime urbanístico.
O proponente teceu considerações acerca de sua legitimidade para

a demanda e referiu, em suma, que o Poder Legislativo Municipal de Porto
2
PODER JUDICIÁRIO
RP
Nº 70071549513 (Nº CNJ: 0365145-61.2016.8.21.7000)
2016/CÍVEL
Alegre, por meio do Projeto de Lei Complementar n.º 20/2011, que culminou na
edição da norma ora guerreada, inseriu comando normativo que não contemplou o
princípio constitucional da participação popular, inserto no artigo 177, parágrafo
5º, da Constituição Estadual, visto que dispôs, sem prévio debate, sobre matérias
típicas de planejamento e gestão do território, alterando as disposições das Leis
Complementares Municipais n.º 434, de 1º de dezembro de 1999, n.º 646, de 22
de julho de 2010 e n.º 667, de 03 de janeiro de 2011, que instituíram o Plano
Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental de Porto Alegre, as quais foram
elaboradas e aprovadas mediante a participação da população da cidade.
Ressaltou, também, que a ampliação das áreas urbanas e de expansão urbana
prevista na normativa guerreada não veio acompanhada dos respectivos
planejamento e ordenação, consoante preconiza o artigo 177, caput e parágrafo
2º, da Constituição Estadual. Acrescentou que o planejamento e gestão do uso e
ocupação do solo urbano com ordenação do território são atividades que
necessitam de autorização orçamentária para possibilitar o custeio da
infraestrutura e serviços públicos necessários, o que importa em vício de
inconstitucionalidade, por violação aos artigos 5º, parágrafo único, 10, 82, incisos
VII e XI, 149, incisos I, II e III e parágrafo 3º, e 152, parágrafo 3º, todos da
Constituição Estadual. Gizou que a Lei impugnada extrapolou os limites
constitucionais, na medida em que, ao implementar alteração no Plano Diretor,
com consequências no orçamento municipal, acarretou impacto, também, nas
finanças públicas, importando violação ao princípio da harmonia e independência
entre os Poderes. Postulou o deferimento de medida cautelar, a fim de
determinar a suspensão dos efeitos da Lei Complementar n.º 792, de 26 de
fevereiro de 2016, do Município de Porto Alegre, e, ao final, a procedência do
pedido para fins de ver declarada sua inconstitucionalidade (fls. 04-21). Acostou
documentos (fls. 22-101).
O pedido liminar formulado foi deferido (fls. 107-117),

suspendendo-se os efeitos da Lei Complementar n.º 792, de 26 de fevereiro de
3
PODER JUDICIÁRIO
RP
Nº 70071549513 (Nº CNJ: 0365145-61.2016.8.21.7000)
2016/CÍVEL
2016, do Município de Porto Alegre, inexistindo notícia acerca de eventual

interposição recursal.
O Procurador-Geral do Estado, regularmente citado (fls. 126-128),

atuando na curadoria especial da integridade jurídica dos atos normativos
infraconstitucionais, pugnou pela manutenção da legislação questionada, forte no
princípio que presume sua constitucionalidade (fls. 135-136).
A Câmara Municipal de Porto Alegre, devidamente notificada (fls.

121 e 129-132), sustentou, preliminarmente, a impossibilidade jurídica do pedido,
pela presença de vício de inconstitucionalidade do parágrafo 5º do artigo 177 da
Constituição Estadual, em face ao preconizado pelo artigo 25, caput, da
Constituição Federal. Argumentou que os Estados-membros, na elaboração de seu
processo legislativo, não podem se afastar do modelo federal, ao qual devem se
sujeitar, obrigatoriamente. Asseverou que, em decorrência do modelo contido na
Carta Federal, não resta espaço, na Constituição Estadual, para os Estados
membros criarem procedimento diverso para a forma de instituição de regiões
metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas de
Municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução
de funções públicas de interesse comum. Gizou que, se aos Estados-membros não
resta espaço para estabelecer processo legislativo, na matéria apontada, de modo
diferente ao modelo federal, com mais razão não poderá ser estabelecido, na
Carta Estadual, processo mais complexo do que o modelo insculpido na
Constituição Federal, para os Municípios, sob o risco de, além de configurar
violação ao princípio da simetria, previsto nos artigos 25, caput, e 29, caput,
ambos da Constituição Federal, incorrer em malferimento ao princípio federativo
e à autonomia municipal, nos termos dos artigos 1º, caput, e 18, ambos da
Constituição Federal. Destacou que a Constituição Federal apenas determinou
que o plano diretor fosse aprovado pela Câmara Municipal, exigindo, para tal,
mera lei ordinária sem quórum especial. Requereu a extinção do feito sem
julgamento de mérito, postulando, ainda, o reconhecimento da
4
PODER JUDICIÁRIO
RP
Nº 70071549513 (Nº CNJ: 0365145-61.2016.8.21.7000)
2016/CÍVEL
inconstitucionalidade do parágrafo 5º do artigo 177 da Constituição Estadual,

conforme a argumentação expendida. No mérito, em suma, manifestou-se pela
constitucionalidade da norma atacada, que decorreria diretamente da iniciativa
concorrente, nos termos dos artigos 48 e 61 da Constituição Federal, devendo
haver interpretação restritiva das hipóteses de limitação da iniciativa
parlamentar. Colacionou precedentes jurisprudenciais. Destacou que apenas não
foi realizada audiência pública ou outra forma de participação direta, pois
nenhuma entidade manifestou interesse, durante a tramitação do projeto de lei
perante o Poder Legislativo Municipal. Postulou a improcedência do pedido (fls.
139-161). Juntou documentos (fls. 162-281).”
O MP opinou pela procedência da ação.
É o relatório.
VOTOS
DES. RUI PORTANOVA (RELATOR)

Adianto, é caso para julgamento de procedência da ação, na linha
do despacho deste relator que deferiu o pedido liminar, nos seguintes termos:
Vistos etc.
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade

ajuizada pelo PREFEITO MUNICIPAL DE PORTO
ALEGRE contra a CÂMARA MUNICIPAL DE PORTO
ALEGRE, e tendo por objeto a Lei Complementar
Municipal n.º 792/2016.
A referida lei surgiu de iniciativa do vereador

Reginaldo Pujol, e tem por objeto alterações no
5
PODER JUDICIÁRIO
RP
Nº 70071549513 (Nº CNJ: 0365145-61.2016.8.21.7000)
2016/CÍVEL
Plano Diretor de Porto Alegre (Lei Complementar

n.º 434/1999).
No que interesse à presente demanda, a

alteração incluiu os incisos VII e VIII no art. 83, e
incluiu o art. 84-A no Plano Diretor.
Tais alterações foram objeto de veto por parte

do Prefeito Municipal, veto esse que foi depois
derrubado pela Câmara de Vereadores.
Eis o texto ao final promulgado pela Câmara dos

Vereadores, após a derrubada do veto:
Art.83.....................................
.............................................
.............................................
.............................................
.............................................
..
VII – Terceira Perimetral e áreas
contíguas, compreendendo uma
faixa de 120m (cento e vinte
metros) em cada lado do
alinhamento das vias que compõem
o seu eixo de desenvolvimento,
objeto de regime urbanístico
especial; e
VIII – VETADO.
Art. 84-A. Os terrenos contidos

total ou parcialmente nas faixas
referidas nos incs. VII e (VETADO)
do art. 83 desta Lei Complementar,
cujos padrões de fracionamento
estão estabelecidos no Anexo 8.3
desta Lei Complementar, terão seus
regimes urbanísticos alterados,
conforme segue:
6
PODER JUDICIÁRIO
RP
Nº 70071549513 (Nº CNJ: 0365145-61.2016.8.21.7000)
2016/CÍVEL
I – densidade bruta, código 13 do

Anexo 4 desta Lei Complementar;
II – grupo de atividade, código 05 do
Anexo 5.1 desta Lei Complementar;
III – índice de aproveitamento, valor
do índice aplicado sobre o terreno,
conforme o Anexo 6 desta Lei
Complementar, com a possibilidade
de uso do Solo Criado e de
Transferência de Potencial
Construtivo até o limite de 3,0 (três
vírgula zero), Índice de
Aproveitamento Máximo; e
IV – regime volumétrico, código 11
do Anexo 7.1 desta Lei
Complementar.
§ 1º A diferença entre o índice 3,0
(três vírgula zero) e o índice de
aproveitamento do terreno, sob a
forma de Solo Criado, poderá ser
adquirida de forma direta,
dispensada a licitação.
§ 2º Dos recursos auferidos nos
termos do § 1º deste artigo, 10%
(dez por cento) serão revertidos
para investimentos no Hospital
Materno-Infantil Presidente Vargas
e no Hospital de Pronto Socorro, e o
restante, no Fundo Municipal de
Habitação de Interesse Social.
§ 3º Excetuam-se ao disposto neste
artigo as faixas de terrenos que se
constituem Áreas de Interesse
Cultural e as Áreas de Ambiência
Cultural constantes no Anexo 3
desta Lei Complementar.
Na presente demanda, o autor alega

inconstitucionalidade, por ofensa aos artigos
176; e 177, “caput”, §§ 2º e 5º, da Constituição
Estadual, combinado com o art. 29, XII, da
7
PODER JUDICIÁRIO
RP
Nº 70071549513 (Nº CNJ: 0365145-61.2016.8.21.7000)
2016/CÍVEL
Constituição Federal; bem como por ofensa aos

artigos 5º, parágrafo único; 10; 82, incisos VII e
XI; 149, incisos I, II e III, § 3º; e 152, § 3º, todos
da Constituição Estadual.
Vale a pena transcrever os textos dos artigos

citados como ofendidos pela norma aqui atacada.
Por primeiro, o texto dos artigos 176 e 177,

“caput”, §§ 2º e 5º, da Constituição Estadual; e o
texto do art. 29, XII, da Constituição Federal:
Art. 176. Os Municípios definirão o

planejamento e a ordenação de
usos, atividades e funções de
interesse local, visando a:
I - melhorar a qualidade de vida nas
cidades;
II - promover a definição e a
realização da função social da
propriedade urbana;
III - promover a ordenação
territorial, integrando as diversas
atividades e funções urbanas;
IV - prevenir e corrigir as distorções
do crescimento urbano;
V - promover a recuperação dos
bolsões de favelamento, sua
integração e articulação com a
malha urbana;
VI - integrar as atividades urbanas e
rurais;
VII - distribuir os benefícios e
encargos do processo de
desenvolvimento das cidades,
inibindo a especulação imobiliária,
os vazios urbanos e a excessiva
concentração urbana;
8
PODER JUDICIÁRIO
RP
Nº 70071549513 (Nº CNJ: 0365145-61.2016.8.21.7000)
2016/CÍVEL
VIII - impedir as agressões ao meio

ambiente, estimulando ações
preventivas e corretivas;
IX - promover a integração,
racionalização e otimização da
infra-estrutura urbana básica,
priorizando os aglomerados de
maior densidade populacional e as
populações de menor renda;
X - preservar os sítios, as
edificações e os monumentos de
valor histórico, artístico e cultural;
XI - promover o desenvolvimento
econômico local;
XII - preservar as zonas de proteção
de aeródromos, incluindo-as no
planejamento e ordenação referidos
no “caput”;
XIII - promover, em conjunto com o
órgão a que se refere o art. 235
desta Constituição, a inclusão
social, inclusive a disponibilização
de acesso gratuito e livre à
Internet.
Art. 177. Os planos diretores,

obrigatórios para as cidades com
população de mais de vinte mil
habitantes e para todos os
Municípios integrantes da região
metropolitana e das aglomerações
urbanas, além de contemplar os
aspectos de interesse local, de
respeitar a vocação ecológica, o
meio ambiente e o patrimônio
cultural, serão compatibilizados
com as diretrizes do planejamento
do desenvolvimento regional.
(omissis);
§ 2.º A ampliação de áreas urbanas
ou de expansão urbana deverá ser
9
PODER JUDICIÁRIO
RP
Nº 70071549513 (Nº CNJ: 0365145-61.2016.8.21.7000)
2016/CÍVEL
acompanhada do respectivo
zoneamento de usos e regime
urbanístico.
(omissis);
§ 5.º Os Municípios assegurarão a
participação das entidades
comunitárias legalmente
constituídas na definição do plano
diretor e das diretrizes gerais de
ocupação do território, bem como
na elaboração e implementação dos
planos, programas e projetos que
lhe sejam concernentes.
Art. 29. O Município reger-se-á por

lei orgânica, votada em dois turnos,
com o interstício mínimo de dez
dias, e aprovada por dois terços dos
membros da Câmara Municipal, que
a promulgará, atendidos os
princípios estabelecidos nesta
Constituição, na Constituição do
respectivo Estado e os seguintes
preceitos:
(omissis)
XII - cooperação das associações
representativas no planejamento
municipal;
(omissis).
Agora, o texto dos artigos 5º, parágrafo único;

10; 82, incisos VII e XI; 149, incisos I, II e III, § 3º;
e 152, § 3º, todos da Constituição Estadual:
Art. 5.º São Poderes do Estado,

independentes e harmônicos entre
si, o Legislativo, o Executivo e o
Judiciário.
Parágrafo único. É vedado a
qualquer dos Poderes delegar
10
PODER JUDICIÁRIO
RP
Nº 70071549513 (Nº CNJ: 0365145-61.2016.8.21.7000)
2016/CÍVEL
atribuições, e ao cidadão investido

em um deles, exercer função em
outro, salvo nos casos previstos
nesta Constituição.
Art. 10. São Poderes do Município,

si, o Legislativo, exercido pela
Câmara Municipal, e o Executivo,
exercido pelo Prefeito.
Art. 82. Compete ao Governador,

privativamente:
(omissis);
VII - dispor sobre a organização e o
funcionamento da administração
estadual;
(omissis);
XI - enviar à Assembléia Legislativa
os projetos de lei do plano
plurianual, de diretrizes
orçamentárias e dos orçamentos
anuais, previstos nesta
Constituição;
(omissis).
Art. 149. A receita e a despesa

públicas obedecerão às seguintes
leis, de iniciativa do Poder
Executivo:
I - do plano plurianual;
II - de diretrizes orçamentárias;
III - dos orçamentos anuais.
(omissis);
§ 3.º A Lei de Diretrizes
Orçamentárias compreenderá as
metas e prioridades da
administração pública estadual,
contidas no Plano Plurianual, para o
11
PODER JUDICIÁRIO
RP
Nº 70071549513 (Nº CNJ: 0365145-61.2016.8.21.7000)
2016/CÍVEL
exercício financeiro subsequente,

orientará a elaboração dos
orçamentos anuais, disporá sobre as
alterações na legislação tributária e
estabelecerá a política tarifária das
empresas da Administração Indireta
e a de aplicação das agências
financeiras oficiais de fomento,
sendo que, no primeiro ano do
mandato do Governador, as metas e
as prioridades para o exercício
subsequente integrarão o Projeto
de Lei do Plano Plurianual, como
anexo.
Art. 152. O plano plurianual, as

diretrizes orçamentárias, os
orçamentos anuais e os créditos
adicionais constarão de projetos de
lei encaminhados ao Poder
Legislativo.
(omissis);
§ 3.º As emendas aos projetos de
leis orçamentárias anuais ou aos
projetos que as modifiquem
somente poderão ser aprovadas
quando:
I - sejam compatíveis com o plano
plurianual e com a lei de diretrizes
orçamentárias;
II - indiquem os recursos
necessários, admitidos apenas os
provenientes de anulação de
despesa, excluídos os que incidam
sobre:
a) dotação para pessoal e seus
encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias
constitucionais do Estado para os
Municípios;
12
PODER JUDICIÁRIO
RP
Nº 70071549513 (Nº CNJ: 0365145-61.2016.8.21.7000)
2016/CÍVEL
d) dotações para investimentos de

interesse regional, aprovadas em
consulta direta à população na
forma da lei;
III - sejam relacionados com:
a) a correção de erros ou omissões;
b) os dispositivos do texto do
projeto de lei.
A parte autora alega que a inconstitucionalidade

da Lei Complementar n.º 792/2016 se dá por (a)
ausência de participação popular para alteração
do Plano Diretor; (b) supressão de exigência
constitucional que qualifica o processo
legislativo em matéria urbanística, o qual exige
estudos técnicos prévios às proposições; e (c)
vício de iniciativa, por tratar-se de lei que
impacta no orçamento municipal.
Relatei. Fundamento e decido.
Analisando a inicial e documentos, e cotejando a

questão em debate com os dispositivos
constitucionais apresentados como violados, vale
a pena, desde logo, fazer algumas considerações,
ainda que em juízo de cognição sumária.
O projeto de lei depois transformado na Lei

Complementar n.º 792/2016, foi levado à
votação pela Câmara de Vereadores, mas sem
antes ser objeto de debate das entidades
comunitárias legalmente constituídas.
Isso, em princípio, viola o comando contido no

art. 177, § 5º, da Constituição Estadual, que
concretiza o princípio da democracia direta ou
participativa em questões de natureza
urbanística.
13
PODER JUDICIÁRIO
RP
Nº 70071549513 (Nº CNJ: 0365145-61.2016.8.21.7000)
2016/CÍVEL
Sobre esse tema, vale a pena lembrar as

observações de Maricelma Rita Meleiro, feitas
quando da abordagem do tema na obra
“Princípio da Democracia Participativa e o Plano
Diretor”, (In “Temas de Direito Urbanistico”, SP,
Imprensa Oficial do Estado: Ministério Público do
Estado de São Paulo, 1999, pág. 86):
A afirmação de que o princípio

democrático não pode atuar sem a
presença da soberania popular se
faz atualmente mais consistente
com a concepção básica de que a
formação da vontade estatal não se
faz apenas com a atuação dos
representantes do povo
democraticamente eleitos. Mais, a
participação direta dos cidadãos é
colocada na Constituição atual como
uma das formas de realização da
soberania popular. A democracia
passa da atuação mediata do povo,
para a promoção de comportamento
imediato, evoluindo para o que se
convencionou denominar de
“democracia participativa”.
Não por outra razão, este colegiado já decidiu

por diversas vezes no sentido de que alterações
no plano diretor, mas sem participação popular,
são inconstitucionais.
Ilustra:
AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE.
MUNICÍPIO DE BOM JESUS. LEI
MUNICIPAL N.º 2.422/06. PLANO
DIRETOR URBANO DO MUNICÍPIO.
PRINCÍPIO DA DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA (ART. 177, §5º, DA
14
PODER JUDICIÁRIO
RP
Nº 70071549513 (Nº CNJ: 0365145-61.2016.8.21.7000)
2016/CÍVEL
CE). INOBSERVÂNCIA. Ação direta

em que se postula a declaração de
inconstitucionalidade da Lei
Municipal n.º 2.422, de 23 de
outubro de 2006, dispondo acerca
do plano diretor urbano do
Município de Bom Jesus. A norma do
art. 177, § 5º, da CE, concretizando
o princípio da democracia direta ou
participativa, exige, como requisito
de validade do processo legislativo,
a efetiva participação da
comunidade na definição do plano
diretor do seu Município.
Insuficiência da única consulta
pública realizada pelo Município de
Bom Jesus. Inconstitucionalidade
formal, por afronta ao art. 177,
§5º, da CE, da Lei n.º 2.422, de 23
de outubro de 2006, do Município
de Bom Jesus. Concreção também
da norma do art. 40, §4º, I, do
Estatuto da Cidade. Precedentes.
JULGARAM PROCEDENTE A AÇÃO
DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE. UNÂNIME.
(Ação Direta de
Inconstitucionalidade Nº
70029607819, Tribunal Pleno,
Tribunal de Justiça do RS, Relator:
Paulo de Tarso Vieira Sanseverino,
Julgado em 25/01/2010)
No mesmo sentido: 70028427466 e 70020527149,

dentre outros tantos na mesma linha.
Também se verifica que o projeto de lei depois

transformado em lei, não foi precedido de
estudos técnicos prévios, o que em tese
consubstancia violação aos artigos 176 e 177,
ambos da Constituição Estadual.
15
PODER JUDICIÁRIO
RP
Nº 70071549513 (Nº CNJ: 0365145-61.2016.8.21.7000)
2016/CÍVEL
Por fim, no que se refere ao alegado vício de

iniciativa, convém ter em mente algumas
peculiaridades do caso.
Antes de mais, convém trazer à baila a lição de

Hely Lopes Meirelles (In “Direito Municipal
Brasileiro”, 10. ed., SP, Malheiros, 1998, pág.
527), especificamente acerca do Plano Diretor:
A iniciativa desse projeto de lei,

embora não esteja expressamente
reservada ao Executivo, só poderá
ser tomada pelo prefeito (...) A
complexidade técnica da elaboração
de um plano diretor, na
abrangência dos seus múltiplos
aspectos urbanísticos,
principalmente de uso e ocupação
do solo urbano, exige profissional
habilitado para concebê-lo
(engenheiro, arquiteto ou
urbanista) e equipes especializadas
em pesquisa e na feitura dos
diversos elementos que vão compor
o projeto de lei (texto, mapas,
plantas etc.). Nessas condições, a
Câmara de Vereadores dificilmente
estará habilitada a elaborar um
projeto completo de plano diretor
no Município, mas poderá, com a
sensibilidade política de seus
membros, aprimorar, através de
emendas, o projeto recebido do
Executivo.
Teme-se, em função disso, ocorrência de vício de

iniciativa.
De qualquer forma, ainda que não pelo motivo

acima exposto, no caso concreto, mais do que
simplesmente envolver complexidade técnica, a
16
PODER JUDICIÁRIO
RP
Nº 70071549513 (Nº CNJ: 0365145-61.2016.8.21.7000)
2016/CÍVEL
lei aqui atacada, segundo parecer elaborado

pelos Técnicos da Secretaria Executiva do
FUNPROMOB, ligada à Secretaria da Fazenda (fls.
44/47), causará aumento de gastos, já que
aumentará a área de revitalização urbana, o que
demandará aquisição de solo e alteração na
infra-estrutura existente (malha viária,
transporte público, abastecimento de água, rede
de esgoto, energia elétrica, iluminação pública,
coleta de lixo, aumento de circulação de veículos
e pedestres etc).
Tudo a tornar lícita a projeção, ao menos em

princípio, de que a lei em debate, por importar
em aumento de gastos, viola os artigos 5º,
parágrafo único; 10; 82, incisos VII e XI; 149,
incisos I, II e III, § 3º; e 152, § 3º, todos da
Constituição Estadual.
O MP opinou no mesmo sentido:
A matéria em liça envolve o âmbito urbanístico,

sendo, portanto, da competência concorrente da
União, Estados e Municípios, consoante previsto
no artigo 24, inciso I, da Constituição Federal1.
Em nível estadual, o plano diretor e as leis

municipais de diretrizes gerais de ocupação do
território estão expressamente previstas no
parágrafo 5º do artigo 177 da Constituição
Estadual, cujo conteúdo normativo é
autoaplicável. In verbis:
Art. 177 – Os planos diretores,

obrigatórios para as cidades com
população de mais de vinte mil
habitantes e para todos os
1
Art. 24 – Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
Inciso I – direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico.
17
PODER JUDICIÁRIO
RP
Nº 70071549513 (Nº CNJ: 0365145-61.2016.8.21.7000)
2016/CÍVEL
Municípios integrantes da região

metropolitana e das aglomerações
urbanas, além de contemplar os
aspectos de interesse local e
respeitar a vocação ecológica, serão
compatibilizados com as diretrizes
do planejamento do
desenvolvimento regional.
(...)
§ 2º - A ampliação de áreas urbanas
ou de expansão urbana deverá ser
acompanhada do respectivo
zoneamento de usos e regime
urbanístico.
(...)
§ 5º - Os Municípios assegurarão a
participação das entidades
comunitárias, legalmente
constituídas, na definição do
plano diretor e das diretrizes
gerais de ocupação do território,
bem como na elaboração e
implementação dos planos,
programas e projetos que lhe
sejam concernentes. (Grifo
acrescido).
Nesse sentido, o entendimento dessa Corte de

Justiça no sentido de que o artigo 177, parágrafo
5º, da Carta Estadual é dispositivo autoaplicável:
ADIN. BENTO GONCALVES. LEI

COMPLEMENTAR N. 45, DE 19 DE
MARCO DE 2001, QUE ACRESCENTA
PARAGRAFO UNICO AO ART-52 DA
LEI COMPLEMENTAR N. 05, DE 03 DE
MAIO DE 1996, QUE INSTITUI O
PLANO DIRETOR URBANO DO
MUNICIPIO. O ART-177, PAR-5 DA
CARTA ESTADUAL EXIGE QUE NA
DEFINICAO DO PLANO DIRETOR OU
18
PODER JUDICIÁRIO
RP
Nº 70071549513 (Nº CNJ: 0365145-61.2016.8.21.7000)
2016/CÍVEL
DIRETRIZES GERAIS DE OCUPACAO

DO TERRITORIO, OS MUNICIPIOS
ASSEGUREM A PARTICIPACAO DE
ENTIDADES COMUNITARIAS
LEGALMENTE CONSTITUIDAS.
DISPOSITIVO AUTO-APLICAVEL.
VICIO FORMAL NO PROCESSO
LEGISLATIVO E NA PRODUCAO DA
LEI. AUSENCIA DE CONTROLE
PREVENTIVO DE
CONSTITUCIONALIDADE. LEIS
MUNICIPAIS DO RIO GRANDE DO SUL
SOBRE POLITICA URBANA DEVEM
OBEDECER A CONDICIONANTE DA
PUBLICIDADE PREVIA E
ASSEGURACAO DA PARTICIPACAO DE
ENTIDADES COMUNITARIAS, PENA DE
OFENSA A DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA. OFENSA AO
PRINCIPIO DA SEPARACAO DOS
PODERES E VIOLACAO FRONTAL AO
PAR-5 DO ART-177 DA CARTA
ESTADUAL. ADIN JULGADA
PROCEDENTE. (14 FLS.) (Ação
Direta de Inconstitucionalidade Nº
Vasco Della Giustina, Julgado em
01/04/2002) (Grifo acrescido).
Pelo que se extrai do aludido dispositivo

constitucional, os planos diretores são
obrigatórios para as cidades com população de
mais de vinte mil habitantes, além de
contemplar os aspectos de interesse local e
respeitar a vocação ecológica.
Ademais, na elaboração das referidas leis, os

Municípios assegurarão a participação das
entidades comunitárias, legalmente constituídas,
na definição do plano diretor e das diretrizes
gerais de ocupação do território, bem como na
19
PODER JUDICIÁRIO
RP
Nº 70071549513 (Nº CNJ: 0365145-61.2016.8.21.7000)
2016/CÍVEL
elaboração e implementação dos planos,

programas e projetos que lhe sejam
concernentes.
Dito dispositivo da Constituição Estadual vai ao

encontro do estatuído no artigo 29, inciso XII, da
Constituição Federal, que assegura a cooperação
das associações representativas no planejamento
municipal.
Segundo tal premissa - relativa à participação

das entidades representativas da sociedade no
planejamento municipal -, concretizada no
artigo 40, parágrafo 4o, inciso I e artigo 43,
inciso II do Estatuto da Cidade (Lei Federal n.º
10.257, de 10 de julho de 2001), é indispensável
que sejam viabilizados à população os meios para
interagir no processo de definição e elaboração
da norma, sob pena de vulneração ao princípio
constitucional da participação popular no
planejamento urbano (artigos 29, inciso XII; 30,
inciso VIII e 182, todos da Constituição Federal e
artigo 177, parágrafo 5º da Constituição
Estadual).
Sobre o assunto, já se pronunciou essa Colenda

Corte:
AÇÃO DIRETA DE
MUNICÍPIO DE LAJEADO. ALTERAÇÃO
DO PLANO DIRETOR. INICIATIVA
CONCORRENTE DO PODER
EXECUTIVO E DO PODER
LEGISLATIVO MUNICIPAIS. EXIGÊNCIA
DE PARTICIPAÇÃO POPULAR NO
PROCESSO LEGISLATIVO. ART. 177, §
5º, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL.
AUSÊNCIA DE DISCIPLINA
CONSTITUCIONAL ACERCA DA
FORMA DA PARTICIPAÇÃO DA
20
PODER JUDICIÁRIO
RP
Nº 70071549513 (Nº CNJ: 0365145-61.2016.8.21.7000)
2016/CÍVEL
COMUNIDADE. AUDIÊNCIAS PÚBLICAS

REALIZADAS ANTES DA APROVAÇÃO
DOS PROJETOS DE LEI QUE
PROPORCIONARAM RAZOÁVEL
DISCUSSÃO DA MATÉRIA PELA
POPULAÇÃO LOCAL.
INCONSTITUCIONALIDADE NÃO
CONFIGURADA. LEI MUNICIPAL QUE
NÃO ASSEGUROU QUALQUER FORMA
DE PARTICIPAÇÃO POPULAR.
INCONSTITUCIONALIDADE
CONFIGURADA. AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA
PROCEDENTE EM PARTE. UNÂNIME.
(Ação Direta de
Vicente Barrôco de Vasconcellos,
Julgado em 22/08/2011)
AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE. LEI
MUNICIPAL. ALTERAÇÃO NO PLANO
DIRETOR DO MUNICÍPIO DE
SAPIRANGA. AUSÊNCIA DE
AUDIÊNCIA PÚBLICA. OFENSA AO
ESTATUTO DA CIDADE - LEI NO.
10.257/2001 - BEM COMO ÀS
CONSTITUIÇÕES ESTADUAL E
FEDERAL. São inconstitucionais as
leis municipais nºs 3.302, 3.303,
3.368, 3.369, 3.404, 3.412, 3.441 e
3.442, todas de 2004, do Município
de Sapiranga, editadas sem que
promovida a participação
comunitária para a deliberação de
alteração do plano diretor do
município sem a realização de
audiência pública prevista em lei.
AÇÃO JULGADA PROCEDENTE. (Ação
Civil Pública Nº 70015837131, Órgão
21
PODER JUDICIÁRIO
RP
Nº 70071549513 (Nº CNJ: 0365145-61.2016.8.21.7000)
2016/CÍVEL
Especial, Tribunal de Justiça do RS,

Relator: Arno Werlang, Julgado em
26/02/2007)
A inconstitucionalidade arguida pelo proponente,

ora examinada, portanto, diz respeito ao
procedimento formal de aprovação do texto
legal, que tramitou sem ser submetido à
consulta popular.
É cediço que o escopo da participação popular,

no mais das vezes consistente na realização de
audiências públicas, é servir de suporte fático
para que o Legislador Municipal possa deliberar e
votar de forma mais próxima aos anseios dos
cidadãos, após a apresentação do Projeto de Lei
elaborado.
Assim, a audiência pública ou outra forma de

garantir o devido respeito à democracia direta,
ao contrário de mero convite, é instituto de
participação administrativa aberta a indivíduos e
a grupos sociais, cumprindo duas funções. A
primeira delas, como instrumento destinado a
prestar informações, esclarecimentos, fornecer
dados e documentos sobre a matéria que será
objeto de deliberação para a comunidade
interessada e que será atingida pela decisão
administrativa. A segunda função refere-se aos
cidadãos manifestarem suas opiniões,
apresentarem propostas, apontarem soluções e
alternativas, possibilitando o conhecimento pela
Administração Pública das opiniões e visões dos
cidadãos sobre o assunto que será objeto de
deliberação.
O resultado obtido com a realização da audiência

pública ou outra forma de participação popular,
sem dúvida, servirá de substrato para o
desencadeamento do processo legislativo; por
outro lado, os vícios existentes no procedimento
22
PODER JUDICIÁRIO
RP
Nº 70071549513 (Nº CNJ: 0365145-61.2016.8.21.7000)
2016/CÍVEL
legislativo que desrespeitou o princípio

constitucional da participação popular
acarretarão, necessariamente, a nulidade do
direito posto, por não refletir a manifestação
legítima da soberania do povo, e, assim, não
deverá subsistir no mundo jurídico.
A propósito do tema transcreve-se,

parcialmente, o voto proferido quando do
julgamento da Ação Direta de
Inconstitucionalidade autuada sob o n.º
70020914131, datado de 30 de junho de 2008, da
lavra do eminente relator, Desembargador José
Aquino Flôres de Camargo:
“(...) Assim, possível concluir, em

primeiro lugar, que o sistema
constitucional exige, no processo
legislativo referente à organização
do Plano Diretor e nas diretrizes
gerais de ocupação do território,
seja propiciada a participação
popular. Em segundo lugar, não há
detalhamento da forma e condições
em que se daria a referida
participação popular, sendo certo
afirmar, não obstante isso, que
referidas normas são
autoaplicáveis, não sendo letra
morta.(...)”.
Nesse cenário, a preservação do princípio da

democracia participativa, como condicionante à
constitucionalidade do Plano Diretor, já foi
reconhecida por esse egrégio Tribunal Pleno,
conforme ementas abaixo transcritas:
AÇÃO DIRETA DE
MUNICÍPIO DE BOM JESUS. LEI
MUNICIPAL N.º 2.422/06. PLANO
23
PODER JUDICIÁRIO
RP
Nº 70071549513 (Nº CNJ: 0365145-61.2016.8.21.7000)
2016/CÍVEL
DIRETOR URBANO DO MUNICÍPIO.

PRINCÍPIO DA DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA (ART. 177, §5º, DA
CE). INOBSERVÂNCIA. Ação direta
em que se postula a declaração de
inconstitucionalidade da Lei
Municipal n.º 2.422, de 23 de
outubro de 2006, dispondo acerca
do plano diretor urbano do
Município de Bom Jesus. A norma
do art. 177, § 5º, da CE,
concretizando o princípio da
democracia direta ou
participativa, exige, como
requisito de validade do processo
legislativo, a efetiva participação
da comunidade na definição do
plano diretor do seu Município.
Insuficiência da única consulta
pública realizada pelo Município de
Bom Jesus. Inconstitucionalidade
formal, por afronta ao art. 177,
§5º, da CE, da Lei n.º 2.422, de 23
de outubro de 2006, do Município
de Bom Jesus. Concreção também
da norma do art. 40, §4º, I, do
Estatuto da Cidade. Precedentes.
JULGARAM PROCEDENTE A AÇÃO
DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE. UNÂNIME.
(Ação Direta de
Paulo de Tarso Vieira Sanseverino,
Julgado em 25/01/2010). (Grifo
acrescido).
AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº
1.468, DE 31 DE OUTUBRO DE 2001,
DO MUNICÍPIO DE HORIZONTINA.
24
PODER JUDICIÁRIO
RP
Nº 70071549513 (Nº CNJ: 0365145-61.2016.8.21.7000)
2016/CÍVEL
ALTERAÇÃO DO PLANO DIRETOR.

VÍCIO NO PROCESSO LEGISLATIVO.
AUSÊNCIA DE PARTICIPAÇÃO DA
COMUNIDADE. OFENSA AO ART. 177,
§ 5º, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL E
AO ART. 29, XII, DA CONSTITUIÇÃO
FEDERAL. É inconstitucional a Lei nº
1.468/2001, do Município de
Horizontina, pois editada sem que
promovida a participação
comunitária, para deliberação de
alteração do Plano Diretor do
Município, conforme exige o art.
177, § 5º, da Constituição Estadual
e o art. 29, XII, da Constituição
Federal. AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA
PROCEDENTE, POR MAIORIA. (Ação
Direta de Inconstitucionalidade Nº
Francisco José Moesch, Julgado em
20/07/2009)
AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº
456/2006, DO MUNICÍPIO DE SÃO
JOSÉ DO NORTE, QUE INSTITUI O
PLANO DIRETOR. EMENDA
LEGISLATIVA Nº 005/2006, QUE
ALTERA SUBSTANCIALMENTE A
REDAÇÃO ORIGINAL DO ART. 38,
QUE DISPÕE ACERCA DO
ZONEAMENTO URBANO.
DESRESPEITO, PELO LEGISLADOR
NORTENSE, À NORMA QUE
DETERMINA A PARTICIPAÇÃO DA
COMUNIDADE NO PLANEJAMENTO
URBANO, EM TODAS AS FASES DO
PROCESSO DE FORMAÇÃO DA LEI.
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL.
VÍCIO QUE AFETA UNICAMENTE O
25
PODER JUDICIÁRIO
RP
Nº 70071549513 (Nº CNJ: 0365145-61.2016.8.21.7000)
2016/CÍVEL
DISPOSITIVO LEGAL ALTERADO PELA

EMENDA MODIFICATIVA. OFENSA
AOS ARTIGOS 29, XII, DA
CONSTITUIÇÃO FEDERAL E ARTIGO
177, PARÁGRAFO 5º, DA CARTA
POLÍTICA DO ESTADO. AÇÃO DIRETA
DE INCONSTITUCIONALIDADE
JULGADA PARCIALMENTE
PROCEDENTE. (Ação Direta de
Osvaldo Stefanello, Julgado em
02/06/2008)
Como consabido, é certo que a elaboração e as

alterações do Plano Diretor Municipal devem
obediência ao princípio constitucional da
democracia participativa, providência necessária
e cogente à edição do ato normativo, nos termos
estabelecidos pelos artigos 8º, caput, e artigo
177, parágrafo 5º, da Constituição Estadual2,
bem como pelos artigos 1º, caput e parágrafo
único, e 29, inciso XII, da Constituição da
República3.
2
Constituição Estadual:
Art. 8º - O Município, dotado de autonomia política, administrativa e financeira, reger-se-á por
lei orgânica e pela legislação que adotar, observados os princípios estabelecidos na
Constituição Federal e nesta Constituição.
Art. 177 – Os planos diretores, obrigatórios para as cidades com população de mais de vinte
mil habitantes e para todos os Municípios integrantes da região metropolitana e das
aglomerações urbanas, além de contemplar os aspectos de interesse local e respeitar a vocação
ecológica, serão compatibilizados com as diretrizes do planejamento do desenvolvimento
regional.
(...)
§ 5º - Os Municípios assegurarão a participação das entidades comunitárias, legalmente
constituídas, na definição do plano diretor e das diretrizes gerais de ocupação do território,
bem como na elaboração e implementação dos planos, programas e projetos que lhe sejam
concernentes.
3
Constituição Federal:
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e
Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como
fundamentos: (...)
Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos
ou diretamente, nos termos desta Constituição.
Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício
mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a
promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do
26
PODER JUDICIÁRIO
RP
Nº 70071549513 (Nº CNJ: 0365145-61.2016.8.21.7000)
2016/CÍVEL
O parágrafo 5º do artigo 177 da Constituição

Estadual conforma-se aos princípios estatuídos
no caput e parágrafo único do artigo 1º da
Constituição Federal, que explicita a República
Federativa do Brasil como um Estado
Democrático de Direito, em que o povo tem
acesso ao processo de formação da vontade
estatal.
Não basta a participação indireta, marcada pela

representatividade legislativa. Mister se faz a
participação efetiva da comunidade envolvida e
de quaisquer interessados, seja em razão do
princípio da participação popular, seja pela
observância do princípio da publicidade, basilar
à Administração Pública.
Tal exigência, aliás, tem razão de ser, consoante

as observações de Guilherme Wagner Ribeiro4:
“(...) Sabe-se que a interpretação

de uma norma não deriva apenas da
leitura do seu texto, fazendo-se
necessário considerar o contexto no
qual se insere a realidade sobre a
qual a norma irá incidir. A
experiência brasileira em
planejamento urbano demonstrou a
ineficácia dos planos diretores
produzidos em gabinetes e sujeitos
apenas à influência do mercado
imobiliário. À margem da cidade
legal, em que se pretende ver
cumpridas as regras do
planejamento urbano, cresce de
respectivo Estado e os seguintes preceitos:

(...)
XII - cooperação das associações representativas no planejamento municipal.
4
RIBEIRO, Guilherme Wagner. Processo legislativo municipal e o plano diretor. Disponível em
http://www.almg.gov.br/bancoconhecimento/tematico/processo%20legislativo%20municipal%20e%20plano%20dir
etor2.pdf.
27
PODER JUDICIÁRIO
RP
Nº 70071549513 (Nº CNJ: 0365145-61.2016.8.21.7000)
2016/CÍVEL
forma acentuada a cidade ilegal,

em que não se asseguram aos seus
habitantes condições dignas de vida.
Esse crescimento desordenado
provoca sérios impactos sobre a
qualidade de vida de todos na
cidade, pois com freqüência ocorre
em áreas de preservação ambiental.
Nesse sentido, a participação da
sociedade na elaboração dos
planos diretores, antes de ser
uma obrigação legal estabelecida
pelo Estatuto da Cidade, é uma
condição para que o plano diretor
atenda às necessidades da
população. Sendo assim, a
exigência legal de participação da
sociedade civil na elaboração do
Estatuto não ofende a autonomia
municipal (...)
A participação popular na fase de
elaboração do projeto no Poder
Executivo não supre a exigência
imposta ao Poder Legislativo de
realizar audiências ou debates
públicos, bem como divulgar as
informações que subsidiam o
projeto. Afinal, ainda que a
elaboração do texto na fase pré-
legislativa tenha culminado com
uma proposta que reflita os
interesses dos diversos atores
sociais, cabe à Câmara Municipal
fazer chegar ao conjunto da
sociedade o que, com este projeto,
se propõe para a cidade.” (Grifo
acrescido).
Sobre o tema, as observações de Maricelma Rita

Meleiro5, feitas quando da abordagem ao tema
5
Temas de Direito Urbanístico. São Paulo, Imprensa Oficial do Estado: Ministério Público do Estado de São Paulo,
1999, pág. 86.
28
PODER JUDICIÁRIO
RP
Nº 70071549513 (Nº CNJ: 0365145-61.2016.8.21.7000)
2016/CÍVEL
“Princípio da Democracia e o Plano Diretor”,

merecem destaque, porque elucidam o tema:
“A afirmação de que o princípio

democrático não pode atuar sem a
presença da soberania popular se
faz atualmente mais consistente
com a concepção básica de que a
formação da vontade estatal não se
faz apenas com a atuação dos
representantes do povo
democraticamente eleitos. Mais, a
participação direta dos cidadãos
é colocada na constituição atual
como uma das formas de
realização da soberania popular.
A democracia passa da atuação
mediata do povo, para a
promoção de comportamento
imediato, evoluindo para o que se
convencionou denominar de
“democracia participativa.”
(Grifo acrescido).
Assim, a participação popular, mediante a

cooperação das associações representativas no
planejamento municipal e seus desdobramentos,
se transforma em requisito para verificar a
constitucionalidade da norma correlata.
A ordem constitucional determina que o

administrador público proporcione à comunidade
local a efetiva e transparente participação no
processo de elaboração do Plano Diretor, através
de diversos instrumentos, e não por apenas uma
única e singular oportunidade, sob pena de
relegar a aplicabilidade do princípio da
participação popular, insculpido, no âmbito
estadual, no artigo 177, parágrafo 5º, da
Constituição Gaúcha.
29
PODER JUDICIÁRIO
RP
Nº 70071549513 (Nº CNJ: 0365145-61.2016.8.21.7000)
2016/CÍVEL
Aliás, uma única audiência pública isolada sequer

atende à literalidade da Lei Federal n.º
10.257/2001 – Estatuto das Cidades – que usa a
expressão, sempre, no plural (audiências,
debates e consultas públicas – artigo 40,
parágrafo 4º, inciso I6).
A concretização do princípio democrático na

elaboração da política urbanística, instrumento
básico da política de desenvolvimento e de
expansão urbana, representa importante
conquista da sociedade brasileira, porquanto
atinge os objetivos de ordenar o pleno
desenvolvimento das funções sociais da cidade e
o de garantir o bem-estar de seus habitantes.
A participação popular no processo legislativo

serve justamente ao propósito de disponibilizar
espaço público para discussão e manifestação
acerca do que é “razoável” no planejamento
urbanístico e seus desdobramentos. Embora não
vinculativa, repercute inequivocamente na opção
dos agentes políticos de mandato eletivo. E
malgrado a indiscutível legitimidade do Poder
Judiciário para realizar o juízo técnico de
equidade que traduz o “razoável”, tal
prerrogativa diz tão só com o produto do
processo legislativo, não autorizando o
afastamento da precedente legitimidade
conferida à cidadania pelo parágrafo 5º do artigo
177 da Constituição Estadual para que as forças
sociais contribuam para um juízo do “razoável”
durante o processo legislativo.
Diante do exposto, extrai-se que as alterações

realizadas no Plano Diretor de Desenvolvimento
Urbano Ambiental de Porto Alegre (PDDUA)
6
Art. 40 (...)
§4º - No processo de elaboração do plano diretor e na fiscalização de sua implementação, os Poderes Legislativo e
Executivo municipais garantirão:
I – a promoção de audiências públicas e debates com a participação da população e de associações
representativas dos vários segmentos da comunidade.
30
PODER JUDICIÁRIO
RP
Nº 70071549513 (Nº CNJ: 0365145-61.2016.8.21.7000)
2016/CÍVEL
pendem de intervenção popular, conforme

interpretação teleológica e sistemática do artigo
177, parágrafo 5º, da Constituição Estadual, do
artigo 29, inciso XII, da Carta Federal e do
parágrafo 4o do artigo 40 da Lei Federal n.º
10.257/01.
De outra banda, a norma legal ora guerreada não

foi precedida de estudos técnicos que
permitissem ao legislador a análise da adequada
ordenação territorial em face do regime
urbanístico adotado no Município, o que acarreta
mais uma afronta ao texto constitucional, mais
especificamente aos artigos 176 e 177, parágrafo
5º, ambos da Carta Estadual7.
Para além disso, importa assinalar que, como se

viu, o diploma legal impugnado dispõe sobre
alteração no Plano Diretor de Desenvolvimento
Urbano Ambiental (PDDUA), cuja edição adveio
de proposta proveniente do Poder Legislativo
Municipal (Projeto de Lei n.º 20/2011), que
culminou na edição da Lei Complementar n.º
792/2016 de Porto Alegre.
Como se sabe, a competência dos Municípios, em

se tratando de matéria urbanística, é ampla e
advém de permissivo constitucional que lhes
assegura a autonomia para legislar sobre
assuntos de interesse local, para promover
adequado ordenamento territorial, e, ainda,
para executar a política de desenvolvimento
urbano, de acordo com as diretrizes fixadas pela
União, no exercício de suplementar a legislação
federal e a estadual, consoante o disposto nos
artigos 30, incisos I, II e VIII, e 182, ambos da
Constituição Federal, in verbis:
Art. 30. Compete aos Municípios:
7
Dispositivos da Constituição Estadual transcritos neste parecer.
31
PODER JUDICIÁRIO
RP
Nº 70071549513 (Nº CNJ: 0365145-61.2016.8.21.7000)
2016/CÍVEL
I - legislar sobre assuntos de

interesse local;
II - suplementar a legislação federal
e a estadual no que
couber;
(...)
VIII - promover, no que couber,
adequado ordenamento territorial,
mediante planejamento e controle
do uso, do parcelamento e da
ocupação do solo urbano;
Art. 182 - A política de

desenvolvimento urbano, executada
pelo Poder Público municipal,
conforme diretrizes gerais fixadas
em lei, tem por objetivo ordenar o
pleno desenvolvimento das funções
sociais da cidade e garantir o bem-
estar de seus habitantes.
Na Constituição Estadual, tal competência vem

grafada no artigo 176, que estabelece diretrizes
à política urbana:
Art. 176 - Os Municípios definirão o

planejamento e a ordenação de
usos, atividades e funções de
interesse local, visando a:
I - melhorar a qualidade de vida nas
cidades;
II - promover a definição e a
realização da função social da
propriedade urbana;
III - promover a ordenação
territorial, integrando as diversas
atividades e funções urbanas;
IV - prevenir e corrigir as distorções
do crescimento urbano;
32
PODER JUDICIÁRIO
RP
Nº 70071549513 (Nº CNJ: 0365145-61.2016.8.21.7000)
2016/CÍVEL
V - promover a recuperação dos

bolsões de favelamento, sua
integração e articulação com a
malha urbana;
VI - integrar as atividades urbanas e
rurais;
VII - distribuir os benefícios e
encargos do processo de
desenvolvimento das cidades,
inibindo a especulação imobiliária,
os vazios urbanos e a excessiva
concentração urbana;
VIII - impedir as agressões ao meio
ambiente, estimulando ações
preventivas e corretivas;
IX - promover a integração,
racionalização e otimização da
infra-estrutura urbana básica,
priorizando os aglomerados de
maior densidade populacional e as
populações de menor renda;
X - preservar os sítios, as
edificações e os monumentos de
valor histórico, artístico e cultural;
XI - promover o desenvolvimento
econômico local;
XII - preservar as zonas de proteção
de aeródromos, incluindo-as no
planejamento e ordenação referidos
no “caput”.
Colocada dessa forma a competência que detém

o Município para editar leis sob a temática do
planejamento urbanístico, cumpre destacar que
a iniciativa, em hipóteses como as previstas pelo
diploma legal impugnado, deve ser unicamente
do Poder Executivo.
Tudo porque a matéria atinente à gestão da

cidade decorre, essencialmente, da
33
PODER JUDICIÁRIO
RP
Nº 70071549513 (Nº CNJ: 0365145-61.2016.8.21.7000)
2016/CÍVEL
administração realizada pelo Chefe do Poder

Executivo, o que leva à conclusão de que, na
hipótese em exame, foi violado o princípio da
separação dos Poderes, contido no artigo 10 da
Constituição Provinciana e no artigo 2º da
Constituição Federal, que assim dispõem:
Constituição Estadual:
Art. 10 - São Poderes do Município,

si, o Legislativo, exercido pela
Câmara Municipal, e o Executivo,
exercido pelo Prefeito.
Constituição Federal:
Art. 2º São Poderes da União,

si, o Legislativo, o Executivo e o
Judiciário.
Embora o Município seja dotado de autonomia

política e administrativa, dentro do sistema
federativo, essa autonomia não detém caráter
absoluto, já que se limita ao âmbito pré-fixado
pelo ente estrutural e hierarquicamente
superior, isto é, a Constituição Federal8.
Tal autonomia deve ser exercida com a

observância dos princípios contidos na
Constituição Federal e na Constituição Estadual
para a consecução de suas quatro capacidades
básicas: (a) capacidade de auto-organização
(elaboração de lei orgânica própria); (b)
capacidade de autogoverno (eletividade do
Prefeito e dos Vereadores às respectivas Câmaras
Municipais); (c) capacidade normativa própria
8
SILVA, José Afonso da. Direito constitucional positivo, 13ª ed., São Paulo, Malheiros, 1997, p. 459.
34
PODER JUDICIÁRIO
RP
Nº 70071549513 (Nº CNJ: 0365145-61.2016.8.21.7000)
2016/CÍVEL
(autolegislação, mediante competência para

elaboração de leis municipais); (d) capacidade de
autoadministração (administração própria para
manter e prestar serviços de interesse local);
que refletem, respectivamente, a autonomia
política (capacidades de auto-organização e de
autogoverno), normativa (capacidade de fazer
leis próprias sobre matéria de suas
competências), administrativa (administração
própria e organização dos serviços locais) e
financeira (capacidade de decretação de seus
tributos e aplicação de suas rendas).
A autonomia do Município, portanto, deve

respeitar o princípio da separação dos Poderes,
contando o artigo 10 da Constituição do Estado
com a expressa previsão de que eles atuam de
forma independente e harmônica, regra, aliás,
que também consta do artigo 2º da Constituição
Federal, igualmente aplicável no âmbito
estadual por força do artigo 8º da Constituição
Provinciana.
Calha destacar, pelo ensino de Hely Lopes

Meirelles9, sobre a atuação do Prefeito
Municipal e da Câmara de Vereadores:
(...) O Prefeito atua sempre por

meio de atos concretos e
específicos, de governo (atos
políticos) ou de administração (atos
administrativos), ao passo que a
Câmara desempenha suas
atribuições típicas editando normas
abstratas e gerais de conduta (leis).
Nisso se distinguem
fundamentalmente suas atividades.
O ato executivo do Prefeito é
dirigido a um objetivo imediato,
concreto e especial; o ato
9
Direito Municipal Brasileiro, 15ªed., São Paulo, Malheiros: 2006, p. 712.
35
PODER JUDICIÁRIO
RP
Nº 70071549513 (Nº CNJ: 0365145-61.2016.8.21.7000)
2016/CÍVEL
legislativo da Câmara é mediato,

abstrato e genérico(...) O prefeito
provê in concreto, em razão do seu
poder de administrar; a Câmara
provê in abstracto em virtude de
seu poder de regular. Todo ato do
prefeito que infringir a prerrogativa
da Câmara – como também toda
deliberação da Câmara que invadir
ou retirar atribuição da Prefeitura
ou do Prefeito – é nulo, por ofensivo
ao princípio da separação de
funções dos órgãos do governo local
(CF, art.2º c.c. o art.31), podendo
ser invalidado pelo Judiciário.(...)”
A Lei em exame, dessa forma, no que diz com a

temática atinente ao planejamento urbanístico,
ofende a separação do exercício das funções
estatais, porque, na sua elaboração, o Poder
Legislativo ingressou na esfera de competência
do Poder Executivo.
É bem verdade, a propósito, que não há previsão

de iniciativa legislativa reservada na matéria.
Entretanto, pela natureza e pelos requisitos que
o sistema constitucional estabelece para a
elaboração da legislação urbanística, é lícito
afirmar que ela demanda planejamento
administrativo. E o planejamento na ocupação e
uso do solo urbano das cidades é algo que só o
Poder Executivo é habilitado, estrutural e
tecnicamente, a fazer.
Considerando que ao Poder Legislativo cabe

legislar, e ao Poder Executivo cabe administrar,
é lícito concluir que o ato legislativo que invade
a esfera da gestão administrativa – que envolve
ações de planejamento, estabelecimento de
diretrizes e a realização propriamente dita do
que foi estabelecido na fase do planejamento
36
PODER JUDICIÁRIO
RP
Nº 70071549513 (Nº CNJ: 0365145-61.2016.8.21.7000)
2016/CÍVEL
(realização de atos administrativos concretos) – é

inconstitucional, por violar a regra da separação
entre os Poderes.
No caso, alcança-se a conclusão de que o Poder

Legislativo Municipal violou a regra que exige
independência e harmonia entre os Poderes,
invadindo a esfera das atribuições do Poder
Executivo Municipal.
Nessa esteira:
AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE. LEIS
MUNICIPAIS. INSTITUIÇÃO DO
PLANO DIRETOR. PRINCÍPIO DA
PARTICIPAÇÃO POPULAR. REQUISITO
CONSTITUCIONAL. NECESSIDADE DE
PUBLICIDADE PRÉVIA E
ASSEGURAÇAO DA PARTICIPAÇAO DE
ENTIDADES COMUNITÁRIAS. OFENSA
AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS
PODERES E VIOLAÇÃO FRONTAL AO
§ 5º DO ART. 177 DA
CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. AÇÃO
DIRETA JULGADA PROCEDENTE.
(Ação Direta de
Guinther Spode, Julgado em
26/03/2007) (Grifo acrescido)
Por derradeiro, cabe registrar que, pela simples

leitura da norma guerreada, que se mostra
inconstitucional pelos fundamentos já trilhados,
não se evidencia, necessariamente, qualquer
elemento indicativo de aumento de despesa,
verificação tal a depender de análise mais
detida, relacionada, inclusive, ao exame de
37
PODER JUDICIÁRIO
RP
Nº 70071549513 (Nº CNJ: 0365145-61.2016.8.21.7000)
2016/CÍVEL
elementos fáticos de prova, circunstância essa

que não afasta sua inadequação constitucional.
Como corolário dos argumentos expendidos,

impõe-se o acolhimento da pretensão veiculada
na peça vestibular, julgando-se procedente o
pedido nela deduzido, a fim de ver reconhecida a
inconstitucionalidade da Lei Complementar
Municipal n.º 792, de 26 de fevereiro de 2016, do
Município de Porto Alegre, por afronta aos
artigos 8º, caput, 10, 82, inciso VII, 176 e 177,
parágrafos 2º e 5º, todos da Constituição
Estadual. (grifos no original)
Convém fazer dois últimos destaques.
A um, não deixa de ser inusitada a defesa apresentada, ao alegar

que a lei não seria inconstitucional em face da Constituição Estadual, porque a
Constituição Estadual seria inconstitucional em face da Constituição Federal.
O inusitado de tal defesa reside no fato de que, ao atacar a baliza

constitucional estadual apontada como indicadora da inconstitucionalidade da lei,
a defesa implicitamente reconhece que a lei está mesmo em desconformidade
com a Constituição Estadual.
A dois, o pedido de reconhecimento de inconstitucionalidade da

Constituição Estadual em face da Constituição Federal sequer tem campo ou
espaço para apreciação na presente demanda, julgada perante este Órgão
Especial deste TJRS.
Em controle concentrado, só quem tem competência para apreciar

eventual inconstitucionalidade de ato normativo (mesmo que seja de Constituição
Estadual), mas em face da Constituição Federal, é o excelso STF.
38
PODER JUDICIÁRIO
RP
Nº 70071549513 (Nº CNJ: 0365145-61.2016.8.21.7000)
2016/CÍVEL
ANTE O EXPOSTO, julgo procedente a ação, para o fim de declarar a

inconstitucionalidade da Lei Complementar Municipal n.º 792/2016 de Porto
Alegre, nos moldes da fundamentação retro.
DES. GELSON ROLIM STOCKER - Eminentes colegas.
É sabido que tanto a elaboração como eventuais alterações no Plano

Diretor Municipal devem respeitar a participação popular, nos termos do que
estabelecem os dispositivos da Constituição Federal, Constituição Estadual e,
especificamente, o Estatuto da Cidade.
No entanto, importa ressaltar neste momento, considerando a

dimensão de pessoal que envolve, além das despesas geradas, entendo que não é
toda e qualquer mudança que deva suportar a estrutura reclamada pela
Administração Pública; mas, sim, aquelas que envolvam efetiva alteração no Plano
Diretor e que possam afetar a vida das pessoas e população ao entorno do local
envolvido.
No caso em comento, neste sentido, além de outras questões como

falta de autorização orçamentária e planejamento estrutural, pelo que se vê
expressamente do voto condutor, percebe-se que a alteração realizada causa
efetivo impacto e modificação no território do Município e Porto Alegre,
necessitando, portanto, de concreta e efetiva participação popular, de modo a
ensejar a aprovação das alterações realizadas.
Sendo assim, no caso concreto, acompanho o voto do culto Relator.
DES. MARCELO BANDEIRA PEREIRA – Senhor Presidente, estou de pleno acordo

com as conclusões do voto do eminente Relator.
Porém, apenas para ressalvar posição que tenho sustentado
perante este órgão, destaco que não acolho o argumento de que não seria dado
levar em conta eventual inconstitucionalidade, perante a Constituição Federal, do
39
PODER JUDICIÁRIO
RP
Nº 70071549513 (Nº CNJ: 0365145-61.2016.8.21.7000)
2016/CÍVEL
dispositivo da Constituição Estadual que estaria sendo contrariado pela lei

municipal em xeque.
Representa-me evidente que o tribunal pode e deve,
reconhecendo a inconstitucionalidade do artigo da Constituição Estadual, negar
êxito à pretensão de afastamento do mundo jurídica da norma que o contrarie. E
isso, é claro, sob o color de definição de questão prejudicial (pressuposto para a
inconstitucionalidade pretendida é a higidez jurídica na norma com a qual é
cotejada), voltada, pois, não à declaração da inconstitucionalidade da
Constituição Estadual, o que, de fato, em ação direta, competiria ao Pretório
Excelso, mas, sim, à manutenção da lei municipal hostilizada, em face da falta de
pressuposto necessário para o seu afastamento.
TODOS OS DEMAIS DESEMBARGADORES VOTARAM DE ACORDO COM O RELATOR.
DES. LUIZ FELIPE SILVEIRA DIFINI - Presidente - Ação Direta de

Inconstitucionalidade nº 70071549513, Comarca de Porto Alegre: "À UNANIMIDADE,
JULGARAM PROCEDENTE A AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE."
40

Alterações no Plano Diretor de Porto Alegre sem participação popular

Enviado por

Dados do documento

Título original

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Alterações no Plano Diretor de Porto Alegre sem participação popular

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

ADIN. LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL QUE DISPÕE

É inconstitucional a Lei Complementar n.º

JULGARAM PROCEDENTE. UNÂNIME.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ÓRGÃO ESPECIAL

Nº 70071549513 (Nº CNJ: 0365145- COMARCA DE PORTO ALEGRE

PREFEITO MUNICIPAL DE PORTO ALEGRE PROPONENTE

CAMARA MUNICIPAL DE PORTO ALEGRE REQUERIDO

PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO INTERESSADO

Vistos, relatados e discutidos os autos.

Acordam os Desembargadores integrantes do Órgão Especial do

Custas na forma da lei.

Participaram do julgamento, além do signatário, os eminentes

COELHO BRAGA, ALZIR FELIPPE SCHMITZ, CARLOS CINI MARCHIONATTI, CARLOS

Porto Alegre, 20 de fevereiro de 2017.

DES. RUI PORTANOVA,

DES. RUI PORTANOVA (RELATOR)

Inicialmente, adoto o relatório contido no parecer ministerial:

“Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo

O proponente teceu considerações acerca de sua legitimidade para

O pedido liminar formulado foi deferido (fls. 107-117),

2016, do Município de Porto Alegre, inexistindo notícia acerca de eventual

O Procurador-Geral do Estado, regularmente citado (fls. 126-128),

A Câmara Municipal de Porto Alegre, devidamente notificada (fls.

inconstitucionalidade do parágrafo 5º do artigo 177 da Constituição Estadual,

O MP opinou pela procedência da ação.

DES. RUI PORTANOVA (RELATOR)

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade

A referida lei surgiu de iniciativa do vereador

Plano Diretor de Porto Alegre (Lei Complementar

No que interesse à presente demanda, a

Tais alterações foram objeto de veto por parte

Eis o texto ao final promulgado pela Câmara dos

Art. 84-A. Os terrenos contidos

I – densidade bruta, código 13 do

Na presente demanda, o autor alega

Constituição Federal; bem como por ofensa aos

Vale a pena transcrever os textos dos artigos

Por primeiro, o texto dos artigos 176 e 177,

Art. 176. Os Municípios definirão o

VIII - impedir as agressões ao meio

Art. 177. Os planos diretores,

Art. 29. O Município reger-se-á por

Agora, o texto dos artigos 5º, parágrafo único;

Art. 5.º São Poderes do Estado,

atribuições, e ao cidadão investido

Art. 10. São Poderes do Município,

Art. 82. Compete ao Governador,

Art. 149. A receita e a despesa

exercício financeiro subsequente,

Art. 152. O plano plurianual, as

d) dotações para investimentos de

A parte autora alega que a inconstitucionalidade

Relatei. Fundamento e decido.

Analisando a inicial e documentos, e cotejando a

O projeto de lei depois transformado na Lei

Isso, em princípio, viola o comando contido no

Sobre esse tema, vale a pena lembrar as

A afirmação de que o princípio

Não por outra razão, este colegiado já decidiu

CE). INOBSERVÂNCIA. Ação direta

No mesmo sentido: 70028427466 e 70020527149,

Também se verifica que o projeto de lei depois