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ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO NOS PEQUENOS

ESTADOS INSULARES:
O CASO DE CABO VERDE

CARLOS ALBERTO DOS SANTOS TAVARES

TESE DE DOUTORAMENTO EM GEOGRAFIA E PLANEAMENTO


TERRITORIAL

ESPECIALIZAÇÃO EM PLANEAMENTO E ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO

MAIO, 2013
ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO NOS PEQUENOS
ESTADOS INSULARES:
O CASO DE CABO VERDE

CARLOS ALBERTO DOS SANTOS TAVARES

TESE DE DOUTORAMENTO EM GEOGRAFIA E PLANEAMENTO


TERRITORIAL

Especialização em Planeamento e Ordenamento do Território

MAIO, 2013
Tese apresentada para cumprimento dos requisitos necessários à obtenção do grau de Doutor
em Geografia e Planeamento Territorial – Especialidade de Planeamento e
Ordenamento do Território, realizada sob a orientação científica da Profa. Doutora
Margarida Angélica Pires Pereira Esteves.

Apoio do Ministério do Ambiente, Habitação e Ordenamento do Território de

Cabo Verde

II
O território nacional constitui património de todas as gerações de cabo-verdianos, presentes
e futuras. O seu ordenamento e planeamento constituem imperativo nacional.

(Lei de Bases de Ordenamento do Território e Planeamento Urbanístico)

III
Aos meus pais
pelo esforço na minha formação e por sempre acreditarem em mim;

À minha esposa Aliny e ao meu filho Bryan,


que, através do amor, dão sentido a minha vida

À todos que, de forma empenhada, com ética e bom senso, lutam diariamente por territórios
melhor ordenados e comunidades com melhor qualidade de vida.

IV
AGRADECIMENTOS

“Ninguém é tão bom o suficiente para dispensar a bondade dos outros”


Anónimo

A elaboração de uma tese de doutoramento é, sobretudo, uma responsabilidade


individual, o resultado de uma investigação pessoal. Contudo, este trabalho não teria sido
possível sem os contributos, estímulos e apoios de muitas pessoas e instituições.

Manifesto um agradecimento especial à Professora Doutora Margarida Pereira, pela


orientação atenta e segura, paciência, disponibilidade e incentivo, para que pudesse chegar até
ao fim; pelos ensinamentos a nível do planeamento e ordenamento do território ao longo do
meu percurso académico no Departamento de Geografia e Planeamento Regional, a qual fez
sempre com humanidade, competência académica e rigor científico;

Aos entrevistados: Sara Lopes; Manuel Inocêncio Sousa; Pedro Delgado; Carlos Pires
Ferreira; Ulisses Correia e Silva; Vera Almeida, Francisco Tavares, João Baptista e Sousa;
António Soares, Américo Nascimento, José Pinto de Almeida, Fernandinho Teixeira, Manuel
Ribeiro, Orlando Cruz e Pedro Lopes, pela disponibilidade e atenção reiterada;

À Jeiza Tavares (Diretora Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento


Urbano) e ao Carlos Varela (Coordenador da Unidade de Coordenação do Cadastro Predial),
pela abertura e boa vontade na cedência de documentos, e permanente troca de impressões
sobre o processo de planeamento, estado do ordenamento do território e realidade fundiária
em Cabo Verde.

Ao Manuel Barradas, Wagner Sá Nogueira, Ulbano Sá Nogueira, João Semedo,


Johannes Fidler e à Mira Évora, Ivete Ferreira, Luísa Soares, Clotilde Tiene, pelo apoio moral
e pelas reflexões tidas;

Ao Samir Reis da Unidade de Coordenação do Cadastro Predial, pela assistência no


trabalho de campo e bases cartográficas disponibilizadas bem como à Euda Miranda e Evânia
Santos da referida unidade, pela pronta disponibilidade.

À Janice Silva (Coordenadora Nacional da ONU-Habitat), pelas reflexões sobre o


mundo urbano e pela cortesia na cedência de relatórios da instituição e à Emanuela Santos e

V
ao Orlando Monteiro (do Instituto Nacional de Estatísticas), pela disponibilização dos dados
estatísticos;

Ao Francisco Carvalho, Suzano Costa e Aquiles Almada, pelas obras bibliográficas


facultadas e reflexões estimulantes sobre a realidade cabo-verdiana, amizade e encorajamento
da pesquisa, amigos que sempre me incentivaram para avançar com o trabalho, mesmo em
momentos de hesitação e incertezas.

A todos os professores com quem tive a oportunidade de adquirir conhecimentos e


saberes e que foram importantes na minha formação; aos funcionários das diversas
instituições que me atenderam e acolheram com simpatia e amabilidade.

À minha família, especialmente a minha mulher Aliny, pelo apoio incondicional,


compreensão e paciência – e ao meu filho Bryan, pelo seu sorriso inocente, a quem devo um
pedido de desculpas pelas presenças incompletas e pelas ausências em passeios ou
brincadeiras.

Seria muito ingrato, se não tirasse umas linhas para manifestar o meu profundo
reconhecimento e agradecimento em termos institucionais ao Ministério do Ambiente,
Habitação e Ordenamento do Território, pelo apoio concedido.

VI
ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO NOS PEQUENOS ESTADOS INSULARES: O CASO DE CABO
VERDE

Autor: Carlos Tavares

RESUMO

O estudo tem como tema central o ordenamento do território em Cabo Verde. A


investigação pretende demonstrar a relevância da política de ordenamento do território para
um pequeno estado insular, capaz de gerir o desequilíbrio entre a fragilidade do seu
ecossistema e as acentuadas pressões sociodemográficas e económicas, assegurando o seu
desenvolvimento sustentável. Em termos metodológicos, além da análise crítica da
bibliografia temática e de documentos institucionais, desenvolveu-se um intenso trabalho de
campo que integrou o levantamento dos problemas de ordenamento em todas as ilhas e em
todas as áreas urbanas do país, a realização de entrevistas a atores responsáveis por políticas e
intervenções no território e a aplicação de questionários.
Cabo Verde sofreu desde a independência acentuadas transformações económicas e
sociais, com uma crescente pressão sobre o seu território e recursos. Este processo de
transformação não tem sido acompanhado de um planeamento consistente, e o território
espelha inúmeras patologias, nomeadamente nas áreas urbanas e orla costeira. Num país
fragmentado e ambientalmente frágil, de parcos recursos, e com muitas carências por suprir, o
ordenamento do território ainda não se afirmou como componente essencial do
desenvolvimento, sendo uma política fraca.
O processo de acelerada urbanização do país, a par da ausência de uma gestão urbana
efetiva, originou múltiplas disfunções (alastramento de áreas informais, dificuldade de acesso
ao solo, défice habitacional e de infraestruturas básicas, desqualificação urbana generalizada),
comprometendo a criação de cidades inclusivas e sustentáveis.
A zona costeira, onde se concentra a maior parte da população, tem sofrido
intervenções cada vez mais desqualificadoras. A ocupação tem sido descontrolada e sem visão
estratégica. Os empreendimentos turísticos têm originado perturbações nos ecossistemas de
elevada vulnerabilidade biofísica e disfuncionalidades diversas. A extração de inertes já
provocou danos irreversíveis nos recursos naturais.
O sistema de gestão territorial revela desfasamento em relação à prática dos agentes e
às marcas no território. O desrespeito pelas normas legalmente gizadas, a par de falhas de
articulação e coordenação, e de deficiente envolvimento público têm contribuído para o
agravamento das situações.
Para vencer a causa do ordenamento do território é necessário o envolvimento do
sector privado e das populações. E isto passa por uma governança colaborativa que mobilize
recursos e estimule a participação, ao mesmo tempo que esclarece direitos e deveres. Só desta
forma é possível criar verdadeiros projectos transformativos.

VII
A nível urbano importa erguer e materializar uma política integrada de solos e de
cidades, privilegiando a reabilitação e consolidação urbana. Na orla costeira, a estratégia deve
contemplar um plano de ordenamento da orla costeira e programas de requalificação de áreas
degradadas, e evitar a ocupação do domínio público marítimo. O turismo deve ser
equacionado à luz da integração ambiental e socioterritorial. Ao mesmo tempo é necessária a
salvaguarda efetiva das áreas protegidas e o ordenamento da atividade extrativa.
O sistema de gestão territorial tem de ser adaptado à realidade do país. E é
indispensável fortalecer as instituições com conhecimentos mais inovadores e ajustados aos
desafios emergentes bem como incrementar uma cultura cívica mais valorizadora do
território.

Palavras-chaves: Estados insulares, Cabo Verde, Ordenamento do Território, Planeamento,


Áreas Urbanas, Orla costeira, Participação pública, Integração, Legalidade

VIII
SPATIAL PLANNING IN SMALL ISLAND STATES: THE CASE OF CAPE VERDE

Author: Carlos Tavares

ABSTRACT

The study is focused on spatial planning in Cape Verde. The research aims to
demonstrate the relevance of the policy of spatial planning for a small island state, able to
manage the imbalance between its fragile ecosystem and the economic and demographic
pressures, ensuring its sustainable development. In methodological terms, beyond the critical
analysis of thematic bibliography and institutional documents, we develop an intense field
work that included the survey of the problems of spatial planning in all the islands and in all
urban areas of the country, conducting interviews to actors responsible for policies and
interventions in the territory and questionnaires.
Cape Verde has suffered since independence accentuated economic and social change,
with increasing pressure on their territory and resources. This process of transformation has
not been accompanied by a consistent planning, and territory reflects numerous pathologies,
particularly in urban areas and shorelines. In a fragmented country, of scarce resources and
many needs to fill, the spatial planning has not been stated as an essential component of
development, being a weak policy.
The process of rapid urbanization of the country, coupled with the lack of an effective
urban management, originated multiple dysfunctions (spread of informal areas, difficulty of
access to land, lack of housing and basic infrastructure, urban widespread disqualification),
jeopardizing the creation of cities inclusive and sustainable.
The coastal area, which concentrates most of the population, has had increasingly
negative interventions. The occupation has been uncontrolled and without strategic vision.
Tourist development has put pressure on natural resources and led to a disruption in the
ecosystems of high biophysical vulnerability and various dysfunctions. The extraction of sand
already caused irreversible damage to natural resources.
The territorial management system proves to be divergent in relation to the practice of
agents and territorial marks. Failure to follow the legal rules, coupled with articulation and
coordination failures, and deficient public involvement have contributed to the worsening of
the situation.
To overcome the problems of spatial planning is necessary to involve the private
sector and individuals. And it goes through a collaborative governance to mobilize resources
and encourage participation, while clarifying rights and duties. Only in this way it is possible
to create truly transformative projects.
In urban areas it is necessary to materialize an integrated land and cities policies,
favoring urban consolidation and urban requalification as well as housing programs for low-
income population. In coastal areas, the strategy must include a plan for coastlines and
programs for degraded areas, and avoid the use of maritime public domain. Tourism must be

IX
integrated with the environment, territory and society. At the same time it is necessary to
safeguard protected areas and plan the mining activity.
The territorial management system has to be adapted to the reality of the country. And
it is essential to strengthen the institutions with the most innovative knowledge and adjusted
to emerging challenges and increase civic culture increase civic culture about the importance
of spatial planning.

Keywords: Island States, Cape Verde, Spatial Planning, Urban Areas, Coastal zone, Public
Participation, Integration, Legality

X
ABREVIATURAS E SIGLAS

ANMCV – Associação Nacional do Municípios de Cabo Verde


BADEA – Banco Árabe para o Desenvolvimento de África
CEDEAO – Comunidade Económica dos Estados da África Ocidental
CNOT – Conselho Nacional de Ordenamento do Território
CPLP – Comunidade dos Países de Língua Portuguesa
CRCV – Constituição da República de Cabo Verde
DGA – Direção Geral do Ambiente
DGOTDU – Direção Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano
DGOTA – Direção Geral do Ordenamento do Território e Ambiente
DGOTH – Direção Geral de Ordenamento do Território e Habitação
DGUHMA – Direção Geral do Urbanismo, Habitação e Meio Ambiente
DNOT – Diretiva Nacional de Ordenamento do Território
DPNU – Divisão de População das Nações Unidas
EROT – Esquema Regional de Ordenamento do Território
FNUAP – Fundo das Nações Unidas para a População
GAPH – Gabinete de Apoio a Política de Habitação
IDE – Investimento Direto Estrangeiro
IDH – Índice de Desenvolvimento Urbano
IFH – Imobiliária Fundiária e Habitat
INE – Instituto Nacional de Estatísticas
INGRH – Instituto Nacional de Gestão de Recursos Hídricos
LBOTPU – Lei de Bases do Ordenamento do Território e do Planeamento Urbanístico
LNEC – Laboratório Nacional de Engenharia Civil
MALU – Ministério de Administração Local e Urbanismo
MCA – Millennium Challenge Account
MAHOT – Ministério de Ambiente, Habitação e Ordenamento do Território
MDHOT – Ministério de Descentralização, Habitação e Ordenamento do Território
MHOP – Ministério da Habitação e Obras Públicas
OBC – Organizações de Base Comunitária
ODM – Objetivos do Milénio
OMC – Organização Mundial do Comércio
OMT – Organização Mundial do Turismo

XI
ONU – Organização das Nações Unidas
ONU – HABITAT – Agência das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos
PIMOT – Planos Intermunicipais de Ordenamento do território
PD – Plano Detalhado
PDM – Plano Diretor Municipal
PDU – Plano de Desenvolvimento Urbanístico
PEOT – Plano Especial de Ordenamento do Território
PENH – Plano Estratégico Nacional de Habitação
PIB – Produto Interno Bruto
PMA – Países menos avançados
PNB – Produto Nacional Bruto
PND – Plano Nacional de Desenvolvimento
PNUD – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
PSOT– Plano Sectorial de Ordenamento do Território
PUD – Plano Urbanístico Detalhado
QUIBB – Questionário Unificado de Indicadores Básicos de Bem-estar
RGCHU – Regulamentação Geral de Construção e Habitação Urbana
RNOTPU – Regulamento Nacional de Ordenamento do Território e Planeamento Urbanístico
SIDS - LDC – Pequenos Estados Insulares em Desenvolvimento - Países Menos
Desenvolvidos
SDTBM – Sociedade de Desenvolvimento Turístico de Boavista e Maio
UE – União Europeia
UNCTAD – Conferência das Nações Unidas para Comércio e Desenvolvimento
UNFCCC – Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas
ZDTI – Zona de Desenvolvimento Turístico Integral
ZEE – Zona Económica Exclusiva
ZRPT – Zona de Reserva e Proteção Turística

XII
ÍNDICE GERAL
Pág.

DEDICATÓRIA........................................................................................................... ………IV
AGRADECIMENTOS .............................................................................................................. V
RESUMO ................................................................................................................................ VII
ABSTRACT ............................................................................................................................. IX
ABREVIATURAS E SIGLAS................................................................................................. XI

1.INTRODUÇÃO ...................................................................................................................... 1
1.1 Justificativa e problemática............................................................................................... 1
1.2 Objectivos e Tese ................................................................................................................ 3
1.3 Estrutura do trabalho ........................................................................................................ 5
1.4 Metodologia......................................................................................................................... 7

I PARTE
ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO NOS PEQUENOS TERRITÓRIOS
INSULARES – SUPORTE PARA UM DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL

CAPÍTULO 1 - FUNDAMENTOS CONCETUAIS DO ORDENAMENTO


DO TERRITÓRIO ................................................................................................................... 13
1.1 Ordenamento do Território................................................................................. ………13
1.1.1 Génese e Evolução .......................................................................................................... 13
1.1.2 Conceito, Objetivos e Princípios ..................................................................................... 18
1.2. Planeamento como instrumento técnico da política do ordenamento do
território .................................................................................................................................. 22
1.2.1 Conceito .......................................................................................................................... 22
1.2.2 Fases do processo de planeamento territorial .................................................................. 24
1.2.3 Princípios fundamentais .................................................................................................. 33
1.2.4 Participação pública no planeamento .............................................................................. 35
1.2.4.1 Conceito ....................................................................................................................... 35
1.2.4.2 Objectivos e princípios ................................................................................................. 35
1.2.4.3 Razões ou motivações da (não) participação .............................................................. 37

XIII
1.2.4.4 Mecanismos e meios de envolvimento público ............................................................ 38
1.2.5 Papel dos agentes públicos e dos privados no planeamento ........................................... 42
1.2.5.1 Contextualização .......................................................................................................... 42
1.2.5.2 Parcerias público-privadas: vantagens e desvantagens .............................................. 43
1.2.6 Suportes à prática do planeamento .................................................................................. 44
1.2.6.1 Institucionais ................................................................................................................ 44
1.2.6.2 Políticos........................................................................................................................ 45
1.2.6.3 Técnicos ...................................................................................................................... 46
1.2.6.4 Influência da cultura na prática do planeamento ........................................................ 47
1.3 Principais desafios que atendem ao ordenamento do território ............................. …51
1.3.1 Gestão da urbanização e promoção do desenvolvimento urbano ................................... 51
1.3.2 Gestão dos recursos naturais, proteção e valorização ambiental .................................... 57
1.4 Síntese do capítulo/aspectos a reter ................................................................................ 62

CAPÍTULO 2 - ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E SUA ARTICULAÇÃO COM O


DESENVOLVIMENTO EM ESTADOS INSULARES ......................................................... 64

2.1 Conceito de Pequenos Estados Insulares ....................................................................... 64


2.2 Especificidades dos Pequenos Estados Insulares........................................................... 65
2.2.1 Rstrições territoriais ........................................................................................................ 66
2.2.2 Vulnerabilidades e especificidades económicas ......................................................... …67
2.2.3 Vulnerabilidades e especificidades ambientais ............................................................... 69
2.3 Estratégias para um desenvolvimento sustentável ........................................................ 74
2.4 Síntese do capítulo/aspectos a reter ................................................................................ 76

II PARTE
ESTUDO DE CASO: CABO VERDE

CAPÍTULO 3 - ENQUADRAMENTO GERAL ..................................................................... 79

3.1 Localização e configuração .............................................................................................. 79


3.2 Meio físico e recursos naturais ........................................................................................ 81
3.3 Riscos Naturais ................................................................................................................. 86
3.4 Situação social e económica ............................................................................................. 87
3.5 Caracterização demográfica............................................................................................ 92

XIV
3.6 Infra-estruturas de transportes..................................................................................... 100
3.7 Sistema urbano e povoamento ...................................................................................... 103
3.8 Especificidades das ilhas habitadas .............................................................................. 111
3.8.1 Santo Antão ................................................................................................................... 112
3.8.2 S.Vicente ....................................................................................................................... 115
3.8.3 S.Nicolau ....................................................................................................................... 118
3.8.4 Sal .................................................................................................................................. 121
3.8.5 Boavista ......................................................................................................................... 124
3.8.6 Maio .............................................................................................................................. 127
3.8.7 Santiago ......................................................................................................................... 130
3.8.8 Fogo ............................................................................................................................... 133
3.8.9 Brava ............................................................................................................................. 136
3.9 Síntese do capítulo/aspectos a reter .............................................................................. 139

CAPÍTULO 4 - ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO COMO TAREFA DO ESTADO


CABO-VERDIANO............................................................................................................... 141

4.1 Princípios e objectivos .................................................................................................... 141


4.2 Estrutura político-administrativa do território ........................................................... 143
4.3 Competências no Ordenamento do território .............................................................. 145
4.3.1 Ao nível central ............................................................................................................ 145
4.3.1 Ao nível Local .............................................................................................................. 146
4.4 LBOTPU e RNOTPU .................................................................................................... 150
4.5 Instrumentos de Gestão Territorial .............................................................................. 154
4.5.1 Tipologias e subordinação hierárquica .......................................................................... 154
4.5.2 Entidades intervenientes no processo de elaboração dos planos ................................... 157
4.5.3 Estado de elaboração, linhas de orientações e repercussões espaciais .......................... 158
4.5.3.1 DNOT ......................................................................................................................... 158
4.5.3.2 EROT .......................................................................................................................... 161
4.5.3.3 PEOT .......................................................................................................................... 165
4.5.3.4 PU............................................................................................................................... 170
4.6 Síntese do capítulo/aspectos a reter .............................................................................. 177

XV
CAPÍTULO 5 – ÁREAS URBANAS .................................................................................... 179

5.1 Processo de urbanização ................................................................................................ 179


5.2 Tipologias e perfis gerais ............................................................................................... 181
5.3 Problemas estruturais .................................................................................................... 195
5.3.1 Carência habitacional e saneamento básico .................................................................. 195
5.3.2 Assentamentos informais .............................................................................................. 202
5.4 Factores explicativos ...................................................................................................... 211
5.4.1 Planeamento, políticas de solo e de habitação .............................................................. 211
5.4.2 Estrutura institucional e modus operandi .................................................................... 218
5.4.3 Sistema económico - financeiro .................................................................................... 220
5.4 Síntese do capítulo/aspectos a reter .............................................................................. 222

CAPÍTULO 6 - ORLA COSTEIRA ..................................................................................... 224

6.1 Caracteristicas gerais e potencialidades ....................................................................... 224


6.2 Ocupação urbana ........................................................................................................... 227
6.3 Turismo ........................................................................................................................... 234
6.3.1 Cabo Verde como destino turístico ............................................................................... 234
6.3.2 Ocupação turística e áreas de valor ambiental .............................................................. 239
6.4 Extracção de inertes ....................................................................................................... 256
6.5 Entidades com jurisdição na orla costeira ................................................................... 266
6.6 Síntese do capítulo/aspectos a reter .............................................................................. 270

CAPÍTULO 7 – PARTICIPAÇÃO, INTEGRAÇÃO, LEGALIDADE ................................ 272

7.1 Participação pública no processo de planeamento territorial .................................... 272


7.2 Integração e coordenação estratégica ........................................................................... 285
7.3 Cumprimento da legalidade .......................................................................................... 294
7.4 Síntese do capítulo/aspectos a reter .............................................................................. 302

XVI
CAPÍTULO 8 – PERSPETIVAS DE ATORES .................................................................... 304

8.1 Apreciação geral do estado de ordenamento do território ........................................ 304


8.2 Áreas urbanas ................................................................................................................. 305
8.3 Orla Costeira .................................................................................................................. 308
8.4 Participação, Integração, Legalidade ........................................................................... 310
8.5 Síntese do capítulo/aspectos a reter .............................................................................. 313

CONCLUSÃO ....................................................................................................................... 314

BIBLIOGRAFIA .................................................................................................................... 324


ÍNDICE DE FIGURAS .......................................................................................................... 348
ÍNDICE DE QUADROS ........................................................................................................ 352
APÊNDICE ............................................................................................................................ 355
A. Guião de Entrevista ........................................................................................................... 356
B. Questionário....................................................................................................................... 365

XVII
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

1.INTRODUÇÃO

1.1 Justificativa e problemática

Os postulados do desenvolvimento sustentável determinam o desejável equilíbrio entre


as realidades económica, social e ambiental, ao serviço da qualidade de vida das populações e
das gerações futuras. A sustentabilidade emerge hoje como necessidade para a própria
sobrevivência, cada vez mais com maior premência e legitimidade, encerrando a lógica da
conservação do capital natural e a valorização da natureza e da saúde humana.

Nessa perspetiva, as estratégias têm que ser baseadas numa visão mais alargada, sendo
mais amigas do ambiente, prudentes na gestão adequada dos recursos naturais, no respeito
pela capacidade de carga dos ecossistemas, no fortalecimento da resiliência natural e social,
mitigando as desigualdades sociais, ao mesmo tempo que contribuem para reforçar a
cidadania e as capacidades institucionais e de governança a todos os níveis de decisão.

Porém, num mundo de economia de mercado, ancorada no neoliberalismo, a


sustentabilidade tem sido muito mais retórica do que realidade concreta. A necessidade do
aumento da produtividade, da aceleração do crescimento económico, não tem conseguido
encontrar uma plataforma de entendimento satisfatório com essa sustentabilidade, sobretudo
nos países em desenvolvimento, onde ainda há muitas carências por suprir.

Num quadro influenciado por interesses económicos cada vez mais ávidos por novas
fontes de lucros e de poder, encravados numa sociedade progressivamente imediatista e
consumista, de fraquezas institucionais, de défice de articulação estratégica comprometida e
fracasso das políticas territoriais e sociais, emergem situações de desequilíbrios e disfunções
no funcionamento dos sistemas territoriais. E a tendência é para os problemas territoriais se
tornarem cada vez mais complexos, num contexto de dinâmicas e pressões muitas vezes
contraditórias e num quadro de falta ou escassez de recursos e inadequação das ações dos
governos.

As cidades, enquanto palco de vivência humana e dos processos económicos, sócio-


políticos e culturais, são a tradução dessa complexidade. Embora mundialmente diferenciada,
assiste-se, para o bem e para o mal, a uma intensificação da urbanização com concentração
crescente de populações e de atividades em meio urbano e nas cidades. Hoje, mais de metade
da população mundial vive em áreas urbanas e as tendências mostram que esse número
aumentará para dois terços nas próximas duas gerações. A humanidade caminha em direção a

1
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

um mundo marcado por uma urbanização generalizada, colocando desafios exigentes à


governação contemporânea.

As cidades são uma grande conquista da humanidade e da nossa civilização, mas o


desenvolvimento urbano é um desafio caro para as civilizações atuais, nomeadamente garantir
saneamento e habitação adequados, acesso aos equipamentos básicos e um ambiente saudável
e qualidade de vida para todos os citadinos, num mundo em constante transformação.

O incremento da urbanização verifica-se sobretudo nos países em desenvolvimento,


onde é menor a capacidade e pouco consolidada a cultura dos governos para operacionalizar
um sistema de planeamento ativo e coerente e onde a interiorização do sentido da valorização
do território e a construção de uma consciência urbana enquanto bem coletivo são desafios
permanentes. O acesso ao solo, à habitação, às infraestruturas e equipamentos urbanos ficou
inacessível a muitos residentes urbanos dos países em desenvolvimento, sobretudo, às pessoas
mais pobres, que acabam por não ter o direito à cidade. O processo de crescimento urbano não
é, em muitos casos, bem gerido, contribuindo para a produção informal de solo urbano e o
aparecimento de fenómenos urbanísticos marginais, compondo, em muitos países, um quadro
ameaçador. Há uma incongruência entre o ritmo de crescimento dessas cidades e a capacidade
de previsão e de atuação das autoridades, em que a degradação urbana avança muito mais
depressa do que a eliminação das suas manifestações patológicas.

As cidades, que poderiam ser espaços de oportunidades, sobretudo para se escapar à


pobreza, têm-se tornado palcos de profundo desespero e polos de crise social para uma grande
franja da sua população, vivendo à margem dos benefícios da urbanização. As autoridades
revelam-se incapazes de entender à diversidade e complexidade do contexto urbano, incluindo
as forças que afetam as áreas urbanas.

A par do fenómeno da urbanização, a questão ambiental assume hoje uma importância


crucial, pelo aumento crescente da pressão humana no meio ambiente que, muitas vezes, sem
acautelar as limitações associadas aos ecossistemas e aptidões naturais, tem trazido consigo
riscos que ameaçam a vida humana. É hoje reconhecido que o ambiente está mais ameaçado.
Assiste-se à degradação ambiental, através de práticas de atividades geradoras de
desequilíbrios como a sobre-exploração dos recursos naturais, incluindo minerais, a ocupação
desordenada do litoral, com as orlas costeiras sujeitas a pressões por múltiplas atividades
antrópicas, alterando profundamente a paisagem e rompendo com o equilíbrio natural dos
ecossistemas, fazendo com que a gestão costeira e, em termos mais gerais, a ambiental, seja,

2
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

em todo o mundo, um dos grandes desafios do século XXI, particularmente nos pequenos
estados insulares.

Esses estados, onde se enquadra Cabo Verde, em virtude das suas caraterísticas, são
muito vulneráveis e com pouca resiliência, sendo permeáveis às perturbações e mais
suscetíveis às repercussões das alterações ambientais, com todas as suas implicações nos
ecossistemas por si ecologicamente sensíveis e na qualidade de vida das pessoas.

Com recursos limitados, muitos dos estados insulares têm elegido o turismo como um
dos principais vetores de desenvolvimento económico, para contrariar os custos da
insularidade e da fragmentação territorial e para resolver os seus problemas estruturais de
desemprego e pobreza. Contudo, trata-se de um turismo exigente em termos de recursos e que
procura aproveitar as potencialidades das zonas costeiras, gerando problemas diversificados e
complexos.

O dilema é, pois, de como fazer crescer a economia desses países sem agravar ainda
mais os seus problemas ambientais e territoriais. Cabo Verde encontra-se nesta encruzilhada:
um país em fase de descolagem do seu desenvolvimento que, não apresentando uma ocupação
territorial muito intensa, em comparação com algumas realidades, tem muitas marcas e
práticas inadequadas que perigam o alcance do seu desenvolvimento sustentável.

1.2 Objetivos e Tese

É no quadro anteriormente descrito que se inscreve a presente investigação, tendo


como objetivo geral demonstrar a relevância da política de ordenamento do território para um
pequeno estado insular, capaz de gerir o desequilíbrio entre a fragilidade do seu ecossistema e
as acentuadas pressões sociodemográficas e económicas, assegurando o seu desenvolvimento
sustentável.

O trabalho tem como objetivos específicos:

 identificar os principais problemas de ordenamento do território das ilhas


habitadas do arquipélago, enquanto partes integrantes de um país insular;
 analisar o ordenamento do território em Cabo Verde, enquanto tarefa
fundamental do Estado e os instrumentos de suporte;
 estudar o sistema urbano e as disfunções das áreas urbanas, com enfoque na
situação habitacional, na ocupação informal e no saneamento básico;
3
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

 sistematizar os principais problemas da orla costeira e os fatores que estão na sua


génese e agravamento;
 demonstrar o défice de participação pública nos processos de planeamento
territorial, bem como a deficiente integração e cumprimento da legalidade, com
reflexos negativos no modo de ocupação e utilização do território, quer no
processo de planeamento territorial.

A tese baseia-se na premissa de que em Cabo Verde a ausência/deficiência de um


planeamento territorial, tem comprometido o desenvolvimento sustentável do país.

Assim, pretende-se demonstrar o desfasamento entre o sistema de gestão territorial


instituído e a prática que dele fazem os agentes responsáveis pela sua aplicação, procurando
respostas para as seguintes questões:

 faz sentido persistir num modelo de gestão territorial complexo e oneroso, para o
qual parece não haver os meios necessários à sua operacionalização?

 como fazer convergir a atuação pública na resolução dos problemas mais


prementes, no sentido de um rumo consistente para o desenvolvimento sustentável
do país?

Dada a extensão da temática, a tese está focalizada em três domínios que se têm como
essenciais para ancorar a política de ordenamento do território em Cabo Verde, a saber:

 Áreas urbanas – A existência de um sistema urbano desequilibrado e com


disfunções urbanas diversas, associadas ao acelerado e anárquico aumento das áreas
informais, à dificuldade de acesso ao solo e à carência habitacional, ao défice de
saneamento e de qualidade urbanística em geral, impõem atuações consistentes para
atenuar os desequilíbrios, as desigualdades, assim como para elevar a qualidade dos
espaços urbanos, permitindo assim a geração de competitividade, oportunidades e
melhoria da qualidade de vida das pessoas.

 Orla costeira - A zona costeira nacional possui uma extensão de cerca de 1000
km, com 80% dos aglomerados populacionais concentrada nessa faixa, sendo um
ecossistema de elevada vulnerabilidade biofísica. Porém, tem sofrido uma intervenção
antrópica intensa e cada vez mais desqualificadora. A ocupação urbana e turística (setor
assumido pelo poder público como eixo central do desenvolvimento do país), a par da
extração de inertes, geram múltiplas disfunções que afetam a qualidade de vida e a

4
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

segurança das populações, e degradam de modo irrecuperável recursos naturais essenciais


à promoção de um desenvolvimento sustentável. Neste contexto de tensões é
indispensável a definição de estratégias para o correto planeamento e gestão da orla
costeira.

 Participação, Integração, Legalidade - A participação dos cidadãos nos


processos de planeamento e gestão territorial é muito incipiente no país. Também a
articulação e coordenação estratégica entre atores públicos e políticas setoriais, bem como
o respeito pela legalidade estão longe de serem consolidadas. Daí, a necessidade de
construir modelos de governança capazes de mobilizar a atuação dos atores, públicos e
privados, em redor de um projeto territorial comum, quebrar barreiras entre setores e
níveis de poder, assegurar a coordenação estratégica e a racionalização das ações,
valorizar o território enquanto bem coletivo, elevar a cidadania territorial, garantir e
viabilizar a participação pública e estabilizar o respeito pelos regimes legais e pelas
situações jurídicas validamente constituídas.

1.3 Estrutura do trabalho

Para além da introdução e conclusão, a tese está estruturada em duas partes e sete
capítulos.

I PARTE- ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO NOS PEQUENOS ESTADOS INSULARES – SUPORTE

PARA UM DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL

A I parte está organizada em 2 capítulos. No primeiro – Fundamentos concetuais do


ordenamento do território - é feita uma reflexão crítica, procurando sistematizar os enunciados
teóricos de diversos autores ligados à temática do Ordenamento e Planeamento Territorial. Os
diferentes conceitos, objetivos, princípios são revisitados, demonstrando a sua abrangência e
complexidade. Evidencia-se o planeamento territorial como um dos instrumentos
fundamentais que os poderes públicos podem utilizar para ordenar de forma mais harmoniosa
os assentamentos humanos e as suas atividades. Também é analisada a participação pública e
as parcerias público-privadas neste processo. É ainda dada particular atenção aos principais
problemas que atendem ao ordenamento do território, com enfoque sobre as áreas urbanas e a
degradação ecológica. O segundo capítulo - O Ordenamento do território e a sua articulação
com o desenvolvimento em estados insulares - é dedicado aos pequenos territórios insulares,
cuja caraterísticas e especificidades impõem condicionantes próprias à política de

5
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

ordenamento do território, evidenciando as restrições decorrentes da insularidade e da


dimensão, as atividades económicas e os pilares para um desenvolvimento sustentável.

II PARTE – CASO DE ESTUDO: CABO VERDE

A II parte está dividida em 5 capítulos:

Cabo Verde: Enquadramento Geral - este capítulo tem por finalidade fazer uma
caraterização do país e de cada ilha do ponto de vista físico, demográfico, social e económico,
ao nível das infraestruturas, do sistema urbano e do povoamento. Analisa-se, ainda, as
especificidades das ilhas, incluindo os seus pontos fracos/debilidades, pontos
fortes/potencialidades, oportunidades e ameaças.

O ordenamento do território como tarefa fundamental do estado cabo-verdiano - este


capítulo aborda o planeamento e ordenamento do território cabo-verdiano como um
imperativo nacional consagrado na Constituição da República e na Lei de Bases do
Ordenamento do Território e Planeamento Urbanístico. Os princípios e os objetivos pelos
quais se regem a política de ordenamento do território em Cabo Verde são referenciados bem
como a estrutura político-administrativa e competências no ordenamento do território (nível
central e local). São ainda analisadas a tipologia de instrumentos de gestão territorial em Cabo
Verde e as entidades intervenientes na elaboração e aprovação dos planos, bem como as
linhas orientadoras e as repercussões espaciais de alguns desses instrumentos.

Áreas urbanas – este capítulo debruça-se sobre as áreas urbanas cabo-verdianas,


abordando o fenómeno da urbanização no país, os principais problemas urbanos e os fatores
explicativos. O enfoque é colocado na situação habitacional, na ocupação urbana por
assentamentos informais, saneamento básico e espaços públicos.

Orla Costeira - este capítulo é dedicado à orla costeira – interface entre a terra e o
oceano – identificando e explicando os principais problemas, com destaque para a ocupação
por aglomerados populacionais, ocupação turística e a extração de inertes, os impactes
territoriais associados e as intervenções públicas que lhe são direcionadas.

Participação, Integração, Legalidade – este ponto demonstra o défice de participação


pública nos processos de planeamento territorial, o deficiente cumprimento da legalidade e
que os diferentes atores públicos e privados, têm atuações dominadas pela lógica (e
interesses) setoriais e individuais, consubstanciando-se em situações que penalizam
negativamente o processo de planeamento e o ordenamento do território.

6
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

1.4 Metodologia

De acordo com os objetivos e finalidades desta investigação, no que diz respeito à


abordagem, optou-se por realizar uma pesquisa de natureza demonstrativa e propositiva, com
vertentes qualitativa e quantitativa. A vertente qualitativa centrou-se na análise exploratória,
incluindo de interação das variáveis para compreendermos a natureza e caraterísticas dos
fenómenos. Da mesma forma fazemos uso da pesquisa quantitativa, utilizando modelos e
dados estatísticos para explicar os factos.

Partindo das estruturas teóricas sobre ordenamento do território, centramos depois a


atenção em Cabo Verde e especificamente nos diferentes domínios de análise (figura 1).

O Ordenamento do Território nos pequenos Estados insulares:


O Caso de Cabo Verde

Enquadramento conceptual Cabo Verde: Enquadramento


do Ordenamento do Geral e especificidades das
Território ilhas

Ordenamento do Território e Sistema de Gestão Territorial


Desenvolvimento nos Caboverdeano
Pequenos Territórios
Insulares
Domínios específicos
de análise:

Identificação e caraterização
dos problemas
Areas Urbanas

Fatores explicativos
Orla Costeira

Participação, Integração, Recomendações para


Legalidade superação dos problemas

Figura 1 - Esquema de abordagem metodológica

O desenvolvimento desta pesquisa baseou-se num conjunto de tarefas de acordo com o


esquema apresentado na figura 2.

7
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Assim, numa primeira fase, procedeu-se a pesquisa bibliográfica e a leitura


exploratória de obras literárias, artigos científicos, comunicações apresentados em encontros
científicos e relatórios de organismos internacionais para apoiar a conceptualização da
temática.

Numa segunda fase, ocorreu a recolha de dados/informação em diversas instituições.


Tivemos acesso a um conjunto de instrumentos e programas de ordenamento do território, que
analisámos para perceber as linhas de orientação, as condições de operacionalização bem
como avaliar o grau de execução. Assim, analisamos, entre outros:

 legislação de ordenamento do território, urbanismo e ambiente (Lei de Bases do


Ordenamento do Território e Planeamento Urbanístico, Regulamento Nacional do
Ordenamento do Território e Planeamento Urbanístico, Lei quadro da
descentralização, Estatutos dos Municípios, Lei dos Solos, Regime Jurídico de
Edificação Urbana, proposta do Regime Jurídico de Operações Urbanísticas –
Loteamento, Regime Jurídico das Zonas de Desenvolvimento Turístico Integral,
Lei de Bases do Ambiente, Regime Jurídico dos Espaços Naturais, Regime
Jurídico do Domínio Público Marítimo, Diploma de proibição de extração de
areia, etc.);
 planos de ordenamento do território elaborados ou em elaboração (Diretiva
Nacional Ordenamento do Território, Esquemas Regionais Ordenamento
Território, Planos Urbanísticos, Planos Especiais, Planos setoriais);
 relatórios ambientais;
 programas urbanos;
 relatórios de consulta pública dos instrumentos de gestão territorial;
 relatórios de inspeções territoriais.

A terceira fase foi dedicada ao trabalho de campo. Este traduziu-se na visita a todas as
ilhas do país, para um contacto direto com as diferentes realidades locais. A auscultação dos
principais atores institucionais fez parte desta etapa. Utilizou-se a entrevista estruturada, que
obedece a um plano constituído por uma série de questões previamente escolhidas e
integradas num guião (ver apêndice). Entrevistamos responsáveis das entidades públicas,
ministros, autarcas de pequenos e grandes municípios: Ministra do Ambiente, Habitação e
Ordenamento do Território; Ministro das Infraestruturas Transportes e Telecomunicações;
Diretor Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano; Diretor Geral do
Turismo; Presidente da Associação Nacional dos Municípios e Presidentes das Câmaras
8
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Municipais de Praia; Santa Cruz, Ribeira Brava, Tarrafal de S.Nicolau; Boavista; São
Salvador do Mundo; Mosteiros; Maio e Paúl. Um técnico da Associação ambientalista Natura
2000 foi igualmente entrevistado.

O objetivo foi identificar as suas visões, as suas estratégias de atuação, coordenação e


(des) articulação de políticas, uma vez que ordenamento do território é influenciado pela ação
de todos estes atores.

Da mesma forma foi aplicado um questionário à população (ver apêndice) para avaliar
a participação dos cidadãos nos processos de planeamento do território, complementando
assim outras fontes utilizadas para suster a fundamentação nesta matéria no contexto nacional.
Perante a impossibilidade de uma aplicação direta em todo o país, recorreu-se ao estudo local
de Mindelo na ilha de S.Vicente para avaliar a participação pública no processo de
planeamento, no intuito de se proceder a uma generalização analítica das conclusões para
Cabo Verde. Assim, foi aplicado um questionário a 500 indivíduos de Mindelo, entre
Novembro e Dezembro de 2011, por meio de amostragem aleatória.

Para além das fontes já mencionadas, tivemos a oportunidade de frequentar e


acompanhar diversos encontros de comité de seguimento de planos, apresentações públicas de
instrumentos de gestão territorial de âmbito nacional, regional e local, congressos, workshops,
seminários, debates e formações relacionados com o ordenamento do território e planeamento
urbanístico, organizadas pela DGOTDU e por outras entidades, em que participaram
especialistas nacionais e estrangeiros, oradores com experiência governativa ou de direção de
organismos públicos, promotores privados, particulares, técnicos das câmaras municipais e de
departamentos centrais, e que contribuíram para abrir pistas de reflexão e clarificar situações
ligadas à investigação.

Também, durante o período da investigação tivemos a possibilidade de visitar três


países: Espanha (Canárias), Portugal e Angola.

Nas Canárias, um território marcado pela insularidade e fragmentação como Cabo


Verde, foi possível contactar com políticos, técnicos e instituições de diferentes domínios,
permitindo conhecer o sistema canarino de planeamento, visitar em três ilhas (Gran Canárias,
Tenerife e Lanzarote) espaços urbanos, naturais e turísticos. Uma região que praticamente já
resolveu o seu problema de construção informal com recurso a programas habitacionais
públicos e ao realojamento. Os espaços naturais cobrem cerca de 50% do território do
arquipélago, quase todos com Planos Especiais, estando enquadrados na oferta turística.

9
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Canárias durante muito tempo sofreu uma forte pressão turística, com alguns desaires
ambientais associados. Com um volume de turistas muito superior ao de Cabo Verde,
Canárias, há cerca de 11 anos, decidiu não criar mais camas, optando por ir diminuindo a
capacidade de carga existente, e melhorando a qualidade das infraestruturas, à medida que vão
sendo remodelados. Em termos de intensidade de ocupação turística, Cabo Verde é visto
como Canárias 30 anos antes e as recomendações são para evitar os erros aí cometidos.

Em Portugal, um país ligado historicamente à Cabo Verde, visitamos a Direção Geral


de Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano e em sessões de reuniões tivemos a
oportunidade de contactar com técnicos da instituição e vários especialistas, e que nos
permitiram obter informações sobre o ordenamento e sistema de planeamento português,
adquirir conhecimentos valiosos sobre Ordenamento do Território. O nosso sistema legal de
ordenamento do território e urbanismo foi muito influenciado pela realidade portuguesa,
tendo o país contado com a colaboração direta de muitos técnicos e especialistas portugueses,
que igualmente participaram em trabalhos de elaboração de planos e projetos e ministração de
formações diversas.

Em Angola, a visita à capital Luanda permitiu contactar uma realidade preocupante


em termos urbanos, constituindo um exemplo complexo do fenómeno de expansão urbana e
dos seus reflexos, que em alguns casos se aproxima-se da realidade cabo-verdiana. A par de
projetos urbanos imponentes, estende-se com maior dimensão e com imperativos violentos
uma cidade anárquica, de aparência desconcertante, de trânsito caótico, de deficiente
tratamento de resíduos, de habitações ilegais, subequipada de equipamentos coletivos e
infraestruturas, num cenário de acentuadas desigualdades urbanísticas, onde o custo de vida é
elevado, o poder de compra fraco e a qualidade de vida, para muitos, uma miragem. Em
Angola participamos no encontro da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa – CPLP-
sobre resíduos e podemos ainda conhecer os projetos das autoridades para o setor do
saneamento e habitação.

10
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Fontes:
Obras e artigos científicos,
comunicações, relatórios de
Pesquisa organismos internacionais,
Bibliográfica/documental documentos de diversas
instituições

Obtenção de
dados
Observação direta
Entrevistas a atores institucionais Instrumentos:
Inquérito a população Guião de Entrevistas
Participação em comité de seguimento de Questionário
planos, apresentações públicas de Observação visual e
instrumentos de gestão territorial, participante
workshops, seminários, debates e formações Fotografias

Figura 2 - Esquema de obtenção de dados/informação

Quanto ao tratamento da informação, este baseou-se sobretudo na análise de


conteúdos, analítico e sintético de obras científicas, documentos oficiais, relatórios de
entrevistas, e relatórios das instituições, etc.) e no tratamento estatístico dos dados. Envolveu
grande volume de informação. Da análise decompôs-se os dados por forma a tornar simples a
informação complexa e através da síntese fez-se um tratamento de reconstituição, permitindo
a visão de conjunto. Foram utilizados dados estatísticos, gráficos, fotografias e mapas para
ilustrar alguns dos conteúdos apresentados. Word, Excell, Arcgis, Google earth foram os
softwares informáticos utilizados (figura 3).

Tratamento de dados
Análise de conteúdos, analítico e
sintético de obras científicas, de
documentos oficiais e de relatório de
entrevistas
Ferramentas
Word, Excell, Arcgis,
Gvsig, Google earth
Tratamento Representação variáveis
dos dados Gráficos, mapas, figuras,
Quadros

Figura 3 - Esquema de tratamento de dados

11
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

I PARTE
ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO NOS PEQUENOS ESTADOS INSULARES - UM
SUPORTE PARA UM DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL

12
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

CAPÍTULO 1. FUNDAMENTOS CONCETUAIS DO ORDENAMENTO DO


TERRITÓRIO

1.1 Ordenamento do Território

1.1.1 Génese e Evolução

A expressão ordenamento do território (aménagement du territoire) tem origem em


França em meados do século XX (1944), utilizada por um serviço responsável pela
relocalização de polos/centros industriais. Mais tarde (1950) tornou-se num objetivo político,
havendo a preocupação de conseguir a melhor repartição das pessoas em função dos recursos
naturais e atividades económicas (MADIOT, 1993). Entendia-se que, com políticas de
descentralização de cariz económica, era possível alcançar maior equilíbrio/reequilíbrio num
contexto de desequilíbrio territorial.

O ordenamento do território estava associado às políticas regionais de índole


económica. Na década de 50/60 do século XX, considerava-se que o desenvolvimento era
uma consequência da industrialização (indústria como principal fator de desenvolvimento). A
preocupação era, então, aumentar o produto e o investimento. As políticas de
desenvolvimento baseavam-se na acumulação de capital como condição necessária ao
crescimento do Produto Nacional Bruto (PNB). As políticas e estratégias de ação valorizavam
a visão funcionalista, prevalecendo a divisão hierárquica e funcional do espaço, onde
dominam os modelos tipo centro-periferia e os conceitos de crescimento polarizado.

“A teoria de polarização parte do princípio de que o crescimento económico não se


produz de um modo uniforme, mas sim em determinados lugares que reúnem condições
particularmente favoráveis para que se instale neles atividades motoras, geralmente
industriais, muito dinâmicas e com capacidade de induzir efeitos multiplicadores no seu
entorno, ao aumentar a oferta de bens e serviços” (MENDES, 1997:343).

O processo era desencadeado em setores económicos (indústrias potentes e


inovadoras) mais dinâmicos e propulsores, a partir de polos específicos, difundindo depois
para outros setores e territórios, impulsionando assim, o desenvolvimento regional/local.

De acordo com MENDES (1997), a consequente aceitação de que o crescimento


concentrado nos polos era mais eficiente, mas que não impedia exercer efeitos positivos no

13
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

território circundante, justifica sua influência sobre a planificação territorial em países como
França, Itália e Espanha.

Porém, os resultados das políticas de desenvolvimento industrial baseadas nos polos


de crescimento trouxe reflexos negativos muito além dos seus efeitos positivos, acabando este
modelo por entrar em declínio. A perspetiva economicista (centrado no crescimento
económico) do desenvolvimento, trouxe graves consequências para a comunidade:
degradação do ambiente, desemprego, pobreza e desigualdades (territoriais e sociais). Nesta
primeira fase, o ordenamento do território como um sucedâneo do planeamento regional, tem
como objetivo da política regional diminuir a macrocefalia.

Mas, a redução das desigualdades conduziu a um dilema complexo, uma vez que
segundo LOPES, A.S. (2001), a maximização do crescimento tende a acentuar o
desequilíbrio, do mesmo modo que reduzir os desequilíbrios significa sempre sacrificar ritmos
de crescimento. De facto, as preocupações de crescimento económico não implicam a
organização da sociedade em termos territoriais.

É nesta ótica de redução de assimetrias económicas e sociais, que o ordenamento do


território procura o desenvolvimento socioeconómico equilibrado das regiões, a melhoria da
qualidade de vida, a gestão responsável dos recursos naturais, a proteção do ambiente, a
utilização racional do território.

Na verdade, o ordenamento do território só se afirma nos meados do século XX, não


obstante ter havido políticas corretoras na primeira parte do século (LACAZE, 1998), mais
concretamente no Reino Unido, enquanto necessidade de se proceder à organização do
desenvolvimento urbano dentro do seu âmbito territorial. As políticas corretoras surgiram
para dar respostas aos problemas que a ocupação, o uso e a transformação do território
começaram a acarretar, sobretudo com a industrialização que gerou, para além de disfunções
urbanas, desequilíbrios regionais de riqueza e de oportunidades e a degradação dos recursos
naturais. A existência de desequilíbrios foi um fator primordial para a tomada de consciência
da necessidade de políticas de ordenamento do território (LANVERSIN, 1979).

“Com o fenómeno da urbanização crescente das sociedades e com a passagem de uma


base económica agrária para uma base industrial e mercantilista impõe-se exigências de
ocupação física e social dos solos urbanos e não urbanos, os quais o urbanismo não está apto a
responder” (FRADE, 1999:29). Exigia-se, pois, respostas de forma integrada. Por isso, “o
conceito de ordenamento do território surge como resposta a uma necessidade de integração

14
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

territorial que ultrapassa os limites da urbe, ou seja da cidade e dos espaços adjacentes”
(PARTIDÁRIO, 1999:26). Portanto, surgiu uma nova abordagem, independente do
Urbanismo, dedicada a estabelecer metodologias para a ocupação racional do território numa
perspetiva mais ampla, e que presta grande atenção à expansão dos núcleos urbanos, à
localização das infraestruturas e seu impacto sobre os aspetos ambientais.

A crise energética dos anos 70 pôs em evidência a fragilidade de muitos dos


pressupostos baseados na priorização do crescimento económico. Ao mesmo tempo, “O
fenómeno da programação do espaço entrou em declínio parcial durante a segunda metade da
década de setenta e toda a década de oitenta” (FRADE, 1999:39). A crise fez com que o
ordenamento do território, enquanto instrumento de planeamento económico e equilíbrio
regional, perdesse protagonismo, associado à perda progressiva do papel do estado devido à
pressão dos agentes económicos no sentido da liberalização da economia.

Num contexto de mudança e num quadro complexo de crise, ganhou consistência a


perspetiva territorialista (anos 80), baseada no desenvolvimento endógeno de cada região e na
integração do território como agente do desenvolvimento. É a abordagem do empowerment,
enfatizando a autonomia de comunidades territorialmente organizadas na condução do seu
desenvolvimento, tendo sob controlo os investimentos concretizados pelas empresas e
entidades públicas (STÖHR, 1981; FRIEDMAN, 1992). Defendia-se a máxima mobilização
do potencial de desenvolvimento existente nos territórios (recursos naturais, humanos e
institucionais), com o objetivo prioritário da satisfação das necessidades básicas da respetiva
população para a criação da sua auto-resiliência. Ou seja, cada território deve ser protagonista
do seu próprio desenvolvimento.

De acordo com MENDES (1997), a sua especificidade face às teorias anteriores radica
no facto de o desenvolvimento ser interpretado como resultado da influência conjunta tanto de
fatores económicos como extraeconómicos (institucionais, culturais e sistemas de valores,
relações sociais, heranças históricas...), que, além do mais, apresentam um carácter localizado.

Neste quadro, o ordenamento já se tinha tornado uma disciplina autónoma. Porém,


num contexto da globalização (a partir dos finais dos anos 80), as regiões ficaram obrigadas a
revelar maior dinâmica, flexibilidade, capacidade de inovação, de qualificação dos seus
recursos humanos e de inserção em redes globais.

Também nos finais dos anos 80 afirma-se a perspetiva do desenvolvimento


sustentável, definida pela Comissão Mundial de Ambiente e Desenvolvimento. A visão

15
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

qualitativa do desenvolvimento começa a ganhar espaço. O relatório “O nosso futuro comum”


(Relatório Bruntland) divulga o conceito de Desenvolvimento Sustentável, usado para
exprimir o desejável equilíbrio entre as realidades económica, social, cultural e ecológica, no
sentido de garantir as necessidades atuais sem por em risco a satisfação das necessidades das
gerações futuras. Esta visão do desenvolvimento mostra que o crescimento económico, por si
só, não é suficiente para o progresso da humanidade. A Agenda 21, aprovada na Conferência
do Rio em 1992, é um documento que visa a operacionalização dos princípios aprovados,
através de recomendações e Diretivas respeitantes a todos os domínios da sustentabilidade.

A sustentabilidade é multidimensional como indica SEQUINEL (2002) (quadro 1).

Quadro 1 - As diferentes vertentes da sustentabilidade


Base física do processo de crescimento. Tem como principal objetivo a
Sustentabilidade Ecológica
manutenção dos recursos naturais associados às atividades produtivas.

Manutenção da capacidade de sustentação dos ecossistemas. Implica a


Sustentabilidade Ambiental capacidade de absorção e recomposição dos ecossistemas em face das
interferências antrópicas.

Melhoria da qualidade de vida das populações. Visa a mitigação das


desigualdades sociais e a universalização do atendimento social,
Sustentabilidade Social
especialmente em áreas como a saúde, educação, habitação e segurança
social.

Construção da cidadania. Visa garantir a plena incorporação dos indivíduos


Sustentabilidade Política
no processo de desenvolvimento.

Implica uma gestão eficiente de todos os recursos envolvidos no processo


Sustentabilidade Económica
produtivo, a par de incentivos ao investimento público e privado.

O quadro demográfico de um determinado território deve ser analisado/gerido


Sustentabilidade Demográfica consoante a sua capacidade de suporte, ou seja, as suas reservas ao nível de
recursos naturais e o ritmo de crescimento económico.

Capacidade de manter a diversidade cultural, através da defesa de valores e


Sustentabilidade Cultural práticas que concorrem para a construção/preservação da identidade de um
povo.

Criação e fortalecimento de instituições que contribuam e incentivem


Sustentabilidade Institucional
múltiplos critérios de sustentabilidade.

Busca de maior equidade no interior de um determinado território (geralmente


Sustentabilidade Espacial um país). Aposta no equilíbrio concertado nas relações entre diferentes
subunidades (promoção do dinamismo intra-regional).

Fonte: Sequinel, 2002 (adaptado).

16
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Hoje, o desenvolvimento consiste na mobilização de todas as forças sociais, culturais e


políticas, na integração setorial e territorial, na incorporação das questões da sustentabilidade,
muito para além do crescimento, baseado em indicadores quantitativos de natureza
económica.

Para GÓMEZ OREA (2007b), qualquer modelo que adote como referência planear o
desenvolvimento territorial sustentável deve considerar os seguintes critérios (agrupados em
torno de três elementos: as atividades humanas, sua localização e regulação):

• partir do conhecimento do meio físico, suas potencialidades e limitações;


• entender a população como componente territorial e a acomodação populacional
de forma sustentável;
• definir as atividades a partir dos recursos endógenos, problemas e aspirações e
oportunidades de localização;
• definir o povoamento como um sistema em rede policêntrico, núcleos compactos
e polifuncionais;
• apostar na urbanização de baixa densidade, apoiado em oportunidades iguais a
todo tipo de assentamentos;
• novas relações campo-cidade;
• instituições fortes, descentralizadas e eficientes.

Figura 4 - Modelo para planear o desenvolvimento territorial sustentável


GÓMEZ OREA (2007b:13)

17
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

1.1.2 Conceitos, objetivos e princípios

No que diz respeito ao conceito, é difícil dar uma definição precisa de ordenamento do
território. Para LANVERSIN (1979), o ordenamento do território constitui uma noção pouco
clara, questionando mesmo se toda a instalação, modificação ou transformação constitui
ordenamento do território. Segundo PUJADAS e FONT (1998), o ordenamento do território
devido à sua juventude como ciência não tem ainda conceitos sedimentados e consensuais, em
virtude das diversas interpretações que tem vindo a receber. Mesmo porque “não existem
grandes reflexões sobre o que abrange, exatamente este conceito” (ALVES, 2007:48). O
conceito pode ainda assumir significados diferentes de país para país (MORPHET, 2011).

GÓMEZ OREA (2007a), reconhecendo a dificuldade de reduzir a expressão a uma


definição precisa, diz que o conceito gira sempre à volta de três elementos: as atividades
humanas, o espaço e o sistema que entre ambos configuram.

O Conselho da Europa definiu o ordenamento do território como “a tradução espacial


das políticas económicas, social, cultural e ecológica de uma sociedade” (Carta Europeia do
Ordenamento do Território, 1984:6). Neste sentido lato, implica a territorialização das
políticas públicas, visando o desenvolvimento harmonioso do território. No ordenamento
territorial confluem as políticas ambientais, as políticas de desenvolvimento económico,
social e cultural, cuja natureza é influenciada por modelo de desenvolvimento económico
dominante em cada país.

Visto como a aplicação em concreto das políticas económicas nacionais, “O


ordenamento do território é uma forma de tornar efetivos no espaço físico, as decisões
tomadas no plano económico pelos poderes públicos, em ordem a gerir as potencialidades de
todas as regiões e melhorar a repartição dos rendimentos entre os cidadãos” (FRADE,
1999:34). Para a autora se não houvesse a tradução espacial ou geográfica do planeamento
económico, este tornar-se-ia abstrato e irreal.

A este propósito, MERLIN (2002) refere que sem organização do espaço, a


planificação económica seria incompleta, conduzindo a desigualdades sociais e desequilíbrios
espaciais graves. Porém, o autor afirma também que sem planificação económica, o
ordenamento ficaria reduzido a um exercício fútil e que a ação voluntária do estado perderia
toda a sua força se não for suportada por uma planificação económica menos rígida. E que
acomodaria mal as ideias liberais. Assim, organização espacial e desenvolvimento económico
são interdependentes. A organização espacial influencia o desenvolvimento económico e este

18
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

condiciona a organização espacial. Na verdade, a noção de desenvolvimento territorial é mais


adequada para traduzir a visão do território num quadro de desenvolvimento económico e
social.

Em sentido restrito, implica organizar o espaço biofísico de acordo com as suas


vocações e atividades com base em conhecimentos técnicos e científicos (COSTA LOBO et
al; 1990). Na mesma linha, GÓMEZ OREA (2007a) diz que ordenar um território é distribuir,
ordenar e regular as atividades humanas nesse território, de acordo com determinadas regras e
critérios.

Segundo a Carta Europeia do Ordenamento do território (1984:6) “ é simultaneamente,


uma disciplina científica, uma técnica administrativa e uma política, concebida com uma
aproximação interdisciplinar e global tendente ao desenvolvimento equilibrado das regiões e a
organização física do espaço numa conceção integradora”. Técnica porque implica o estudo
de um território para a identificação das suas fragilidades, necessidades e potencialidades
visando estabelecer um plano de ação, implicando análise, diagnóstico e modelação do
sistema territorial, sua projeção futura e cenários prospetivos bem como gestão a realizar para
a concretização das soluções. Uma ciência pela necessidade do estudo e conhecimento da
organização e do desenvolvimento do território a várias escalas. Política pública, porque se
trata de uma política que define os objetivos e os meios de intervenção da administração
pública na organização do território, a várias escalas (SILVA, 2001; GÓMEZ OREA, 2007a).

O ordenamento do território tem diversos objetivos, consoante as necessidades e as


prioridades dos Estados, sendo a sua determinação uma tarefa essencialmente política (Carta
Europeia do Ordenamento do Território, 1984). Todavia, o seu objetivo último é promover o
desenvolvimento territorial sustentável e a qualidade de vida atual e futuro das populações. O
ordenamento do território tem como propósito resolver problemas territoriais. E como refere
LOPES, A.S. (2001), raro será o país que não é confrontado com a existência de regiões
problemas. O ordenamento do território visa também a criação de oportunidades, assumindo
uma posição pró-ativa e não reativa na resolução dos problemas.

De acordo com PEREIRA (1997:73), “o ordenamento do território visa a utilização


otimizada do espaço, procurando dar resposta e compatibilizar as necessidades das atuações
que têm tradução no território (da habitação ao emprego, da circulação ao consumo e ao lazer)
sem colocar em risco o ambiente e a utilização dos recursos endógenos”

19
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Para GÓMEZ OREA (2007b:12), o ordenamento do território é “uma função da


Administração Pública orientada a conseguir o desenvolvimento sustentável da sociedade
mediante a previsão de sistemas territoriais harmónicos, funcionais e equilibrados, capazes de
proporcionar a população uma qualidade de vida satisfatória.

De acordo com a Carta Europeia do Ordenamento do território (1984) os objetivos


fundamentais do Ordenamento do território são:

 desenvolvimento equilibrado das regiões, apoiar as regiões deprimidas e conter o


crescimento rápido e desmesurado de outras, estimular a transferência de
tecnologias, melhorar o reforço da rede urbana, proteger as zonas rurais, orientar a
localização das atividades económicas, dinamizar e capacitar os recursos
humanos, definir as redes de infraestruturas e equipamentos sociais;
 melhoria da qualidade de vida- melhorar as condições de vida e o bem-estar das
pessoas através do seu acesso ao uso de serviços e infraestruturas públicas e do
património natural e cultural seja por meio da criação de empregos, acesso à
habitação, dotação de equipamentos, lazer e a um ambiente sadio com qualidade;
 gestão responsável dos recursos naturais e proteção do meio ambiente; gerir os
conflitos entre a procura crescente de recursos naturais e a necessidade da sua
conservação, de forma a compatibilizar com a satisfação das necessidades
crescentes de recursos, assim como o respeito pelas peculiaridades locais, gestão
responsável do solo como suporte de atividades, conservação dos recursos
naturais, dos ecossistemas, do ar, da água, da paisagem, belezas naturais e do
património cultural e arquitetónico;
 utilização racional dos recursos, aceitando a complementaridade e uso múltiplo do
solo, deve-se controlar a implementação das atividades balizado por um adequado
planeamento de forma a garantir a salvaguarda do interesse coletivo.

Quanto aos princípios, a Carta Europeia do Ordenamento do Território (1984), refere


que o ordenamento do território deve ser: democrático (orientado no sentido de assegurar a
participação da população, implicando o reforço da consciência cívica dos cidadãos através do
acesso à informação e à intervenção nos procedimentos de elaboração, execução, avaliação e
revisão dos instrumentos de gestão territorial); global e integrador (integrando as políticas
setoriais, preconizando a articulação e compatibilização do ordenamento com as políticas de
desenvolvimento económico e social); funcional (ter em conta a especificidade do território) e
prospetivo (visão a longo prazo). Porém, outros princípios podem ser considerados: interesse

20
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

público, em que a intervenção do Estado e dos poderes públicos, sobre o território, deve
prosseguir sempre finalidades de interesse coletivo e não interesses particulares;
sustentabilidade, que preconiza a conservação, salvaguarda, proteção e valorização dos
valores e recursos do território (ambiental, cultural, natural) assegurando a satisfação das
necessidades presentes sem comprometer os recursos das futuras gerações; subsidiariedade,
como processo descentralizado, e que impõe a coordenação dos procedimentos dos diversos
níveis da Administração Pública de forma a privilegiar o nível decisório mais próximo do
cidadão; equidade, no sentido de garantir o acesso aos recursos territoriais, as oportunidades
de todo o território tendo como propósito corrigir desequilíbrios existentes nos níveis de
desenvolvimento.

O ordenamento do território permite definir um modelo de utilização do território que


garante sustentabilidade:

 evita que os usos humanos interfiram nos processos ecológicos, definindo áreas
mais adequadas para a ocupação humana e suas atividades;
 preserva os bens que integram o património histórico e cultural, ajudando na sua
valorização;
 permite definir os melhores traçados e com menores impactos ambientais e em
termos gerais permite reconhecer o conflito entre usos e tomar medidas para
proteger os valores ambientais, reconsiderar traçados ao adotar outros com menor
impacto;
 propicia a localização de assentamentos humanos, atendendo aos riscos naturais e
a conexão aos serviços gerais;
 proporciona que as atividades se concentrem nas localizações mais adequadas,
evitando sua dispersão e a duplicação de gastos desnecessários, valorizando assim
o solo como um bem escasso;
 possibilita acompanhar a geração de solo urbanizável às necessidades de
crescimento, diminuindo ou desestimulando a especulação imobiliária e os preços
do solo;
 contribui para a competitividade, atraindo investimentos, ao proporcionar aos
promotores solo apto e em segurança para instalar as atividades produtivas, ou
para levar a cabo processos de urbanização;
 propicia a organização dos assentamentos rurais, evitando a dispersão e ocupação
de solos úteis, nomeadamente para a segurança alimentar;

21
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

 permite reservar solo para infraestruturas como: porto, aeroporto, estações de


tratamento de resíduos, de aproveitamento de energia, de produção de água,
depósitos de combustíveis, evitando assim constrangimentos futuros;
 permite distribuir os serviços entre as distintas partes do território, permitindo
uma maior equidade na qualidade de vida dos cidadãos;
 contribui para elevar a cidadania territorial, a integração e coordenação
administrativa horizontal e vertical.
Em suma, podemos afirmar que ordenar o território é distribuir a população e
atividades no espaço para atingir uma disposição adequada ou conveniente em função de
determinados objetivos. É tudo que seja contrário ao caos, à desordem, à indisciplina, à ação
irrefletida, às ideias avulsas e à descoordenação. O ordenamento do território assume-se como
essencial para evitar o desequilíbrio regional, problemas de acessibilidade, mistura de usos
incompatíveis, degradação ambiental, desintegração social, perda de eficiência económica e
competitividade e com isso permitir melhor o desempenho dos territórios e a melhoria da
qualidade de vida das pessoas. Mas a “ordem” que se procura tem implicações na repartição
dos custos e dos benefícios. O ordenamento do território não é neutro. Qualquer modelo
territorial não beneficia todos do mesmo modo. Por isso é tão importante a definição de
objetivos e do modo modelo territorial associado.

1.2 Planeamento como instrumento técnico da política do ordenamento do território

“Os homens pensam no amanhã desde que começaram a praticar as virtudes da


prudência e do bom senso, embora assim tenham procedido sem ter dado mais importância ao
facto” (HILLMAN, 1964:51).

1.2.1 Conceito

Planear é um ato intrínseco à natureza humana, sendo por isso, uma prática antiga. De
acordo com PARTIDÁRIO (1999) a natureza racional e organizativa do Homem, constituem
importantes fatores impulsionadores da necessidade deste para, quer individual quer
coletivamente, planear a sua atividade quotidiana, criando uma sequência temporal, espacial
ou social. Para HEALEY (2006), a complexidade de processos políticos, económicos,
combinados com desigualdades sociais, exclusões sistemáticas, degradação ambiental, o
colapso nos processos de mercado, conduziram a crescente necessidade de gestão da relação
22
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

socioespacial e dentro dos estados e cidades. Ou seja, passou-se a planear de um modo mais
formal.

Nesta linha, REIGADO (2000:48) diz que o planeamento é “um processo de análise
(do passado e do presente) de antecipação ao futuro, de programação, de ação/execução, de
controlo, de correção e de avaliação dos resultados”.

De acordo com MERLIN P. et CHOAY F. (2005), o planeamento é um processo de


fixação, por uma coletividade territorial ou um Estado, após estudos e reflexões prospetivas,
de objetivos a atingir, dos meios necessários, das etapas de realização dos objetivos e dos
métodos de realização e monitorização.

GLASSON (1983) numa definição de planeamento, diz que é uma sequência geral de
ações desenhadas para resolver problemas no futuro. Não obstante a atenção que se deve dar a
resolução de problemas atuais, planea-se sobretudo para o futuro, no sentido de evitar
problemas.

As definições de planeamento são muitas, mas há aspetos comuns que podemos


identificar. Assim, o planeamento é um conjunto de estudos e ações (o que fazer) visando
atingir determinados objetivos num dado horizonte temporal (qual a finalidade e o prazo de
concretização), utilizando determinados meios para a concretização desses objetivos (como
fazer). O planeamento é processual, racional e para o futuro.

Através do planeamento estuda-se o território para se conhecer com profundidade


todas as suas caraterísticas e que constituirá a base para elaboração de um plano cuja
finalidade é o ordenamento do território e o desenvolvimento sustentável.

O plano, é um documento onde se expressa formal e politicamente as opções de


planeamento para um dado território, sendo um quadro de referência no apoio as decisões e
aos processos de gestão. O plano constitui com maior ou menor importância relativa no
planeamento, a figura de referência deste (CARVALHO, 2005).

O Plano deve indicar a utilização mais racional e eficiente do território/recursos para


que o custo em energia, tempo e dinheiro seja o mínimo possível. Deve indicar a melhor
localização para as habitações, escolas, parques, áreas para o comércio, indústria; mencionar
como resolver os problemas, conflitos e disfunções; como salvaguardar os recursos, fazer o
aproveitamento das potencialidades, visando a organização e harmonia do território e
melhoria da qualidade de vida das pessoas.

23
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

“Os planos, mais do que regras, devem apresentar soluções para os problemas que se
equacionam no seu domínio de intervenção, devendo a sua componente regulamentar
orientar-se para o estímulo e apoio ao desenvolvimento, contribuindo para as realizações
necessárias ao bem-estar das populações” (PARDAL, S. e COSTA LOBO, M., 2000:4).

O planeamento é importante para (re) ordenar o território e evitar o surgimento de


problemas territoriais. Surge cada vez mais como uma necessidade face às dinâmicas de
transformação territorial, que em muitos casos geram resultados negativos para os territórios,
nomeadamente: crescimento desequilibrado, localização inadequada de atividades, fraturas e
disfunções territoriais, sociais e económicas, carências de infraestruturas, habitação e
transportes, predação de recursos e degradação ambiental. Os desafios associados à
globalização, descentralização, proliferação de grupos de interesses, esclarecimento e
envolvimento público, à gestão de recursos escassos, à falta de articulação entre decisores e
fraco sentido de orientação e coordenação institucional tornam o planeamento um instrumento
oportuno e necessário.

Como refere PARTIDÁRIO (1999), face aos fenómenos indutores de alterações


territoriais e fatores de impacte geradores de degradação, o planeamento surge como um
elemento que de modo contínuo e sistemático atua contrário às forças de perturbação,
contribuindo para o necessário equilíbrio da tradução espacial das políticas económica, social,
cultural, e ecológica da sociedade.

O planeamento é exigência imperiosa de disciplinamos a transformação e ocupação do


território. Um território não planeado enfrenta grandes dificuldades que tendem a agravar e a
comprometer a qualidade de vida de seus habitantes. Os territórios que não são planeados não
têm um futuro promissor.

1.2.2 Fases do processo de planeamento territorial

Até final do século XX prevaleceu um planeamento racionalista, linear, verticalizada,


de cariz tecnocrático, baseado numa visão centralizada de decisão em que não há divulgação
da informação de forma adequada, nem incentivo ao envolvimento direto da população e de
outros agentes na tomada de decisões. O planeamento era essencialmente uma atividade de
decisões racionais e centralizadas (FALUDI, 1987). Partindo de um sistema padronizado, o

24
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

objetivo era produzir um plano enquanto imagem ótima do território para um determinado
horizonte temporal num contexto territorial previsível e implementar o plano.

O aumento da complexidade da estrutura social, económica e territorial e os reflexos


daí resultantes fez com que os pressupostos em que se apoia a visão racionalista fossem
parcialmente comprometidos, colocando em evidência as suas limitações para responder aos
desafios contemporâneos. Este planeamento rígido não consegue lidar com alteração de
conjuntura e incertezas, fazendo com que o plano deixe de ser em muitos casos uma
referência.

O planeamento baseado na racionalidade técnica segundo DAVOUDI e STRANGE


(2009), provou ser caro e disfuncional, se mostrou ambicioso e ingénuo. Especialmente na
esteira da crise do petróleo e subsequente recessão do início dos anos 1970 e da incapacidade
do estado para transformar 'lugares imaginados” em “realidade física”. De acordo com os
autores, a essência da racionalidade técnica baseava-se na ordem e na razão em relação a uma
realidade que está cheio de desordem e irracionalidade.

Surge assim, como mais adequado para se adaptar a complexidade e a tendência para a
fragmentação, um planeamento colaborativo, em rede, de esforço coletivo (HEALEY, 2006),
que facilite a interação entre setores, colaboração da comunidade para a construção de
consensos, tornando desta forma o processo mais eficiente e democrático, capaz de contrariar
a descoordenação nas ações territoriais, e gerar economia de tempo, energias, racionalização
de recursos e defesa do interesse público, entendido como bem comum, a que GRANT
(2005), entende ser maior que a soma total de todos os interesses individuais na sociedade.

Na perspectiva de HEALEY, o paradigma colaborativo no planeamento envolve


(ALLMENDINGER e TEWDWR-JONES, 2002b):

 planeamento como processo interativo e interpretativo


 planeamento de discurso fluido e envolvendo todas as partes interessadas
 respeito pela discussão interpessoal e cultural
 problemas, estratégias são identificados e avaliados na “arena pública”, onde
também os conflitos são mediados
 os participantes são capazes de desenvolver capacidade refletiva, ganhar
conhecimento com outros participantes e de colaborar para modificar as condições
existentes
 os participantes participam nas decisões e não apenas na definição de objectivos.

25
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

De acordo com HEALEY (2006), o planeamento colaborativo é mais adequado para


lidar com tomada de decisão e implementação, mais criativo, mais inclusivo e com maior
legitimidade, justo e sustentável. O planeamento colaborativo tornou-se o paradigma que
domina o planeamento urbano e o debate académico (ALLMENDINGER e TEWDWR-
JONES, 2002a).

Na linha desse posicionamento, compreende-se que o planeamento que era


essencialmente voltado para o controlo do uso do solo, localizado, através de sistemas de
zonamento, resultando planos muito mais físicos e rígidos, esteja a ser complementado com
uma maior componente estratégica, onde prevalece a construção conjunta de visão, meios e
ações, a concentração em áreas estratégicas nucleares, determinando de forma critica os
pontos fortes, fracos, oportunidades e ameaças, tendo em conta as tendências externas e
incorporando mecanismos de monitorização.

Num contexto de fragmentação do poder e partilha de responsabilidades, a


cooperação, a negociação, a colaboração vertical e horizontal são aspetos chaves para resolver
os conflitos decorrentes das políticas de ordenamento do território. Permite contrariar
barreiras e efeitos indesejáveis que possam resultar de comportamentos diversificados e
contraditórios dos agentes com responsabilidades na gestão do território e criar espaços de
debate mais profícua, permitindo desta forma, a construção e partilha de uma visão comum e
mais coerente, a racionalização de tempo e dinheiro e consequentemente melhor desempenho
das instituições sobre o território.

Nesta linha surge também o conceito de Governança entendido como um processo, em


que os agentes territoriais, público e privados, definem uma visão comum e cooperam com
vantagens mútuas, tendo como base os interesses públicos ou coletivos (PORTAS e outros,
2003). Esta abordagem visa envolver na base de cooperação e diálogo todos os atores
públicos e privados, estimular parcerias contratualizadas com o setor privado, maior
envolvimento da população no controle social da administração pública e na definição e
implementação de políticas públicas. Na perspetiva da governança, o território é visto como
uma construção social e política.

“Trata-se, afinal, da transição de um Estado diretamente interventor e executor, que


atua de forma verticalizada e setorializada de acordo com uma visão de comando e controlo,
para uma outra conceção do papel do Estado, centrada em intervenções de natureza sobretudo
reguladora e estratégica, valorizadoras de relações diversificadas com distintos atores e
crescentemente organizadas em rede” (FERRÃO, 2010a:131).
26
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Com o envolvimento de "novos atores" externos para na arena política, o desafio da


governança é criar novas formas de integração de fragmentação, e as novas formas de
coerência de inconsistência (DAVOUDI, 2008). Esta arena passa a ser o espaço público onde
os problemas e soluções são encontrados mediante discussão, onde segundo FRIEDMAN
(1995), a comunicação ganha sentido, começando com diferenças, não concordância, para se
procurar a concordância e o acordo e a busca do bem comum. E este bem comum segundo o
autor não pode ser assumido a priori, nem determinado pelos investigadores, sendo uma
noção do processo que emerge no curso do próprio planeamento.

Para isso, é preciso, de acordo com PEREIRA (2009a:97-98), uma administração


inteligente, pró-ativa e mobilizadora de vontades, construtora de consensos, com liderança
dos processos de reconfiguração dos territórios:

 que agilize os processos de atuação para não ser ultrapassada pela agilidade das
dinâmicas sociais e económicas;
 que mobilize os atores na conceção, construção, avaliação e utilização de um
projeto territorial; que ajude a criar uma cultura de território, ensinando a olhar para
este como um recurso vital, que é preciso preservar e potenciar em favor da
comunidade;
 que trabalhe no fortalecimento das estruturas de articulação (verticais e horizontais)
e de concertação e na transparência dos processos negociais (para serem
credibilizados);
 que estimule a criação de Comunidades inteligentes, isto é, capazes de ter uma
influência efetiva e persistente na configuração dos seus espaços de vida: e
contribuam para a construção de um projeto territorial;
 que combata as atitudes individualistas (do cidadão, do município, do departamento
da administração central…) e ajude a construir uma consciência de território
enquanto bem coletivo, fundamental na mudança de comportamentos e na
influência da tomada de decisões.

A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS (2001), estabeleceu no livro


branco da Governança europeia cinco princípios em que se baseia a boa governança: abertura,
participação, responsabilização, eficácia e coerência.

27
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Abertura - as instituições deverão trabalhar de uma forma mais transparente com uma
estratégia de comunicação ativa e utilizando uma linguagem acessível ao grande público e
facilmente compreensível.

Participação - a qualidade, pertinência e eficácia das políticas dependem de uma ampla


participação desde a conceção até à execução.

Responsabilização - é necessário estabelecer atribuições no âmbito dos processos


legislativo e executivo. Mas é também necessária uma maior clareza e responsabilidade de
todos os que participam na elaboração e aplicação das políticas, seja a que nível for.

Eficácia - as políticas deverão ser eficazes e oportunas, dando resposta às necessidades


com base em objetivos claros, na avaliação do seu impacto futuro e, quando possível, na
experiência anterior. A eficácia implica também que as políticas sejam aplicadas de forma
proporcionada aos objetivos prosseguidos e que as decisões sejam adotadas ao nível mais
adequado.

Coerência - as políticas e as medidas deverão ser coerentes. A coerência implica uma


liderança política e uma forte responsabilidade por parte das instituições, para garantir uma
abordagem comum e coerente no âmbito de um sistema complexo.

No contexto da governânça, STEAD e MEIJERS (2009), sistematizam as relações


interorganizacionais em três conceitos chapéus:

 integração: processo ou atividade que liga atores ou organizações, tendo como


premissa base que as questões tratadas transcendem as fronteiras das políticas e
decisões setoriais estabelecidas. Está focado na visão geral e objetivos
transversais;
 coordenação: processo ou atividade que liga atores, tendo em vista ajustamentos
ou alinhamentos de políticas e projetos específicos, para alcançar propósitos
definidos. Aqui procura-se reduzir lacunas, contradições, redundâncias no sentido
de uma maior consistência e harmonia.
 cooperação: processo focado nos objetivos operacionais, na colaboração entre
organizações a nível dos programas concretos, recursos, informação.

Há um conjunto de fatores que podem ter uma influência negativa ou positiva nesses
processos colaborativos. STEAD e MEIJERS (2009) categorizam os vários tipos de fatores
facilitadores e inibidores de integração em termos gerais (quadros 2 e 3).

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Quadro 2 - Facilitadores de integração


Convergência a nível de definição do problema, ideologias profissionais, interesses e
Fatores políticos abordagens
Status relativamente parecidos de organizações envolvidas na coordenação
Entendimento das necessidades da outra instituição e perceção que aquelas são
compatíveis, podendo aumentar a eficiência
Perceção que a integração aumenta a capacidade de gerir incerteza e complexidade
Ganhos de influência sobre outros domínios setoriais
Compromisso com a integração e coerência política por parte da liderança política
Apoio político
Capacidade de partilhar visão geral e identificar questões transversais

Fatores Procedimentos padronizados, permitindo uma maior supervisão e manutenção de um


institucionais/organizacionais padrão ordenado e confiável do fluxo de recursos de outras organizações envolvidas
Similitude de estruturas, capacidades, necessidades e serviços de organizações
envolvidas
Existência de uma visão central e capacidade de coordenação responsável para atingir
objetivos transversais, a longo prazo

Fatores Correspondentes necessidades reais ou benefícios comuns, e recursos escassos


económicos/financeiros Perceção de ganhos em recursos (tempo, dinheiro, informação, bens, legitimidade,
status)
Partilha de custos e riscos no desenvolvimento de produtos e políticas
Perceção de economia de escala
Alocação dos orçamentos aos temas e políticas transversais, em vez de ser para os
setores
Estruturas de incentivos, sistemas de avaliação e recompensas, estimulando a
integração

Processos, gestão e fatores Grupo de abordagens centradas em problemas


instrumentais Proximidade geográfica, facilitando interação e comunicação (formal e
informal) entre decisores e Staff
Funções organizacionais ou de pessoal complementares
Mecanismos para prever, detetar e resolver conflitos políticos no início do processo
Existência de um quadro político estratégico que ajuda a garantir que as políticas
setoriais são consistente com os objetivos globais e prioridades governamentais
Processo de decisão organizado para conciliar as prioridades políticas e imperativos
orçamentais
Processos flexíveis de execução e mecanismos de monitorização capazes de ajustar s
políticas à luz de novas informações
Sistemática do diálogo intersetorial
Capacidade para envolver todos os atores indispensáveis e deixar de fora outros
Capacidade de assumir a diversidade e a multiformidade de rede e atores
Natureza aberta de rede

Atitude positiva e cultura organizacional para trabalhar com outras organizações em


um esforço conjunto
Fatores comportamentais, Boas relações históricas
culturais e pessoais Avaliação positiva de outras organizações e pessoal envolvido
Pessoas na organização capaz de entender sua própria e outros benefícios "possíveis
de coordenação e de plano de intervenção
Disposição para cooperar, a necessidade de experiência e cultura de confiança
Partilhada de entendimento, que permita que questões mais amplas, tornar percetível
para especialistas
Adaptado de STEAD e MEIJERS (2009:325)

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Quadro 3 - Inibidores da integração


Prioridades interesses, ideologias, perspetivas ou objetivos divergentes, levando a uma
Fatores políticos
falta de consenso sobre a natureza do problema e as soluções
Perda de poder organizacional, posição estratégica, prestígio, autoridade e medo de ser
ligada com falhas dos outros
Guarda de domínios administrativos e tentativa de estendê-los
Falta de compromisso, apoio e liderança política
Diferenças de status e assimetrias de escala entre os setores
Aspirações políticas de curto prazo versus o tempo necessário para a integração
Perda de autonomia e capacidade de controlar os resultados de forma unilateral
Objetivos setoriais muitas vezes com prioridade sobre objetivos transversais
Burocratização, gerando custos de comunicação elevados, fragmentando comunicação e
Fatores
levando a baixos níveis de comunicação interna, que torna difícil manter redes
institucionais/organizaci
interorganizacionais
onais
Grandes diferenças de aumentos de custos institucionais e organizacionais
Fragmentação de níveis de governo
Pessoal inadequadamente treinados e alta rotatividade de pessoal de política que conduz a
uma falta de continuidade
Falta de capacidade de visão central, acima da disputa de questões setoriais Falta de uma
estrutura de autoridade formal (hierarquia)
Custos superam os benefícios
Fatores
Perceção de recursos limitados ou desequilibrados para partilhar
económicos/financeiros
Diferentes ciclos de planeamento orçamentais e incerteza de recursos entre os setores,
complicando a coordenação estrutural
Medo de perder recursos (tempo, dinheiro, informações, matérias-primas, legitimidade,
status)
Tempo necessário para gerir a logística
Custos e oportunidades diretos de gestão e gastos de tempo de pessoal no trabalho de
arranjos transversais
Custos significativos caindo sobre um orçamento, enquanto os benefícios revertem para
outros
Orçamentos alocados em uma base departamental ou setorial, ao invés de políticas ou
metas
Pouco ou nenhuma recompensa para se atingir os seus objetivos
Comunicação pouco frequente ou inadequada
Processos, gestão e
Falta de um diálogo sistemático entre setores
fatores instrumentais
Medo de atrasos na solução devido a problemas de coordenação
Tensão entre a autonomia dos indivíduos envolvidos na colaboração e na sua
responsabilidade para com o 'pai' da organização
Diferenças nos procedimentos
Reconhecimento insuficiente de multiformidade da rede
Complexas relações e linhas de prestação de contas, o que implica riscos e dificuldades de
gestão
Falta de mecanismos de gestão
Fracas relações históricas e avaliação negativa da cooperação anterior e formação de
Fatores
imagem negativa de outras organizações
comportamentais,
Sanções percecionadas por membros da rede em caso de cooperação com novos membros
culturais e pessoais
Interesses adquiridos
Falta de um entendimento comum resultante de abordagens e linguagem (especialista)
não-convergente
Más relações pessoais entre os principais atores e diferentes estilos de trabalho
Defesa profissional, reforçando domínio da defesa
Falta de uma estrutura de cooperação e de consulta orientada
Vista sobretudo sobre objetivos da organização ou do usuário final dos serviços
Adaptado de STEAD e MEIJERS (2009:326)

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Em matéria de faseamento do processo de planeamento territorial, este pode ser


conceptualizado e sistematizado nas seguintes fases: formulação de objetivos e a sua
hierarquização; caraterização e diagnóstico territorial; reajustamento de objetivos; definição
de cenários alternativos e decisão sobre o cenário a adotar; desenvolvimento da proposta;
formulação do plano e gestão do plano.

Formulação de objetivos e a sua hierarquização - corresponde ao primeiro passo de


qualquer processo de planeamento e é fundamental, pois, orienta-nos a onde se quer chegar.
Sem um propósito determinado não pode haver planeamento. Podemos ter um propósito geral
(organização e desenvolvimento sustentado do território, racionalização do recursos, melhoria
qualidade de vida) e fins especializados (melhorar a acessibilidade, construir habitação social,
definir áreas de expansão, reservar espaços para parques e jardins, regulamentar o uso da
propriedade). A definição de objetivos passa por um diálogo entre técnicos e políticos e deve
envolver também a população. Não poderá ser imposto ou determinado pelo planeador.

Caraterização e Diagnóstico Territorial - corresponde ao conhecimento da realidade e


sua evolução. Elabora-se um inventário da situação existente bem como o diagnóstico
territorial nos mais diversos domínios, nomeadamente dos aspetos biofísicos (clima, geologia,
litologia, geomorfologia, hidrogeologia e recursos hídricos Solos, vegetação e fauna, uso do
solo e unidades de paisagem, património natural e cultural, qualidade física do ambiente),
aspetos socioeconómicos (demografia, condições de vida, atividades económicas),
infraestruturas (saneamento, abastecimento, aeroportuárias, portuárias e rodoviárias),
equipamentos (educação, saúde, cultural, social e religioso, desportivos administrativos,
abastecimento e recreativo). Deve-se atender à evolução do passado recente, situação atual e
tendências de evolução, os programas em cursos e o grau de eficácia da sua aplicação.

O diagnóstico implica identificar não só os problemas, conflitos e situações de


disfunções do sistema mas também as potencialidades, tendo em vista a fase propositiva
(definição das soluções). São várias as técnicas utilizadas para o efeito, entre os quais, a ficha
de problemas, técnica SWOT, matriz de conflitos, matriz de impactes cruzadas, matriz de
valoração (GÓMEZ OREA, 2007a).

A partir da análise e diagnóstico, os objetivos podem ser pormenorizados e


hierarquizados.

31
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Definição de cenários alternativos e decisão sobre o cenário a adotar - uma alternativa


é um conjunto coerente de propostas ou medidas para a consecução do conjunto de objetivos.
Na fase de cenarização deve-se atender ao:
 objetivos do plano;
 problemas (natureza, dimensão, prioridade de resolução);
 meios disponíveis (financeiros, técnicos, organizacionais);
 horizonte de concretização;
 constrangimentos endógenos e exógenos.

De seguida assume-se um cenário, desenvolvendo as propostas que devem ser


concretizadas no período de vigência de um plano de ordenamento. São várias as técnicas
utilizadas para a seleção de alternativas, baseados em critérios económicos, sociais,
ecológicos, das quais podemos destacar: análise custo – beneficio, técnica de análise
multicritério, técnica de simulação, análise de impactes (PUJADAS E FONT, 1998; GÓMEZ
OREA, 2007a).

Formalização do plano - com as propostas determinadas deve-se elaborar o plano


(entendido como um documento/conjunto de documentos formais onde é apresentado os
estudos de caraterização e diagnóstico e se expressa formal e politicamente as opções de
atuação para um dado território). Esse documento é sujeito ao parecer das entidades com
relevância e interesse na matéria e submetido a participação pública (abordado mais a frente).
Da consulta pública pode resultar um conjunto de contributos que, sendo válidos, devem ser
incorporados no plano. Após introdução de eventuais sugestões o plano é aprovado nos
termos legais.

Gestão do plano - Consiste em materializar as orientações ou propostas do plano de


acordo com o estabelecido e controlar a forma da sua execução. Portanto, a gestão deve
fundamentar-se nas determinações e orientações dos planos. Porém, “Na sociedade mediática
em que vivemos o poder depende de tal forma da dinâmica das iniciativas e do ritmo de
anúncios de novas realizações, que não é concedida à gestão o tempo necessário à sua
fundamentação em planos, passando a atuar num jogo de ideias avulsas, muito ao sabor das
sensibilidades pós-modernas” (PARDAL, S. e COSTA LOBO, M., 2000:6-7).

Trata-se de uma fase, “onde se revelam interesses e contradições, muitas vezes até aí
menorizadas ou insuspeitos e onde soluções tidas como adequadas ficam comprometidas, por
vezes inviabilizadas, por falta de diálogo e concertação” (PEREIRA, 2003:191). Esta

32
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

constatação configura a gestão do território como uma fase de gestão de conflitos. De facto, a
execução do plano pode ficar comprometida pelas vulnerabilidades e influências do sistema
em que se insere, o que evidencia que o processo de planeamento tem limitações, entre os
quais, a inadequação dos governos, a insuficiência de recursos e a impreparação institucional.

Todavia, o processo de planeamento não se esgota na execução do plano. É importante


analisar a realidade de forma contínua para tomar decisões capazes de adaptar as
determinações dos planos à realidade em constante mutação e dinâmica. A avaliação é uma
tarefa indispensável no contexto do planeamento e ordenamento território, permitindo
reconhecer que ações precisam de ser desenvolvidas ou reforçadas.

Porém, a maior parte dos sistemas de planeamento urbano não têm monitorização e a
avaliação como parte integrante das suas operações (UN-HABITAT 2009:VII). Esta ausência
pode comprometer o desempenho do plano e penalizar o território, na medida em que não
permite ter uma visão atualizada sobre o sistema territorial e atuar de forma atempada e
adequada. O planeamento é uma atividade contínua no tempo, cíclica, um processo que nunca
tem fim. “Não são admissíveis intervalos, interrupções. Não faz sentido” (COSTA LOBO,
1999:21).

De acordo com BATISPTA E SILVA (2003), avaliação pode ser ex ante (quando se
ponderam as alternativas, antecipam-se as medidas e soluções para fazer face aos problemas
atuais e futuros tendo em conta os objetivos e princípios traçados), in continum/monitorização
(ao longo da fase de execução do plano) e ex-post (no final do horizonte temporal do plano).
Quanto à forma, os planos territoriais podem ser avaliados de 2 formas: avaliação do plano
em si e avaliação do funcionamento do plano (LOURENÇO, 2003).

1.2.3 Princípios Fundamentais

O processo de planeamento deve ser balizado por um conjunto de princípios,


sistematizando aqui os mais importantes (REIGADO, 2000; BATISPTA E SILVA, 2003;
HEALEY, 2006; DAVOUDI e STRANGE, 2009; LITMAN, 2010).

 Eficiente (no tempo e nos recursos)


O território é um organismo vivo em permanente mutação. Face à dinâmica do território é
necessário que o planeamento seja eficiente, atuando em tempo útil. Não devemos demorar

33
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

muito tempo para estudar e intervir no território. Por outro lado, num quadro de escassez de
recursos é essencial a sua racionalização e afetação adequada.

 Global e Integrado
Todos os aspetos devem ser observados, os objetivos, opções, perspetivas, conhecimentos e
impactes significantes devem ser considerados.

 Participativo, inclusivo e interativo


O planeamento deve ser democrático, aberto, interativo, comunicativo, orientado no sentido
de assegurar a participação da população, criando confiança e corresponsabilização. As
oportunidades de participação devem ser criadas.

 Lógico
Cada etapa conduz à próxima, muito embora essa ordenação lógica seja flexível.

 Aprendizagem e amadurecimento constantes


A aprendizagem e experiência adquiridas a nível das decisões ou da execução prática devem
ser aproveitadas para a melhoria contínua do processo.

 Flexível
A incerteza quanto ao futuro é grande e é uma condicionante a atender, pelo que a prudência
recomenda a elaboração de planos que não sejam rígidos para que no futuro possamos vir a
absorver soluções e oportunidades não prevista. Todavia, flexível não significa permissível.

 Compreensível e transparente

Definição clara dos objetivos. Os resultados devem ser entendidos pelas pessoas afetadas.
Todos os envolvidos entendem como o processo opera pelo que a transmissão de informação
deve ser fluida e fidedigna entre todos os atores.

 Resiliente
O sistema de planeamento deve ter mecanismos capazes de absorver perturbações e efeitos
indesejáveis, mantendo a sua organização e capacidade de resposta. Do mesmo modo que, o
futuro deve ser planeado numa lógica de adaptação e valorização dos territórios.

34
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

1.2.4 Participação pública no planeamento

1.2.4.1 Conceito

O planeamento é uma atividade social (HEALEY, 2006) e o seu sucesso requer um


envolvimento ativo do público, integrando todos os cidadãos individuais ou organizados em
associações representativas. Na prática, há muitos públicos, posicionando-se positiva ou
negativamente sobre um plano/projeto e há especificamente os Stakeholders que de acordo
com MORPHET (2011), são pessoas ou grupos que entendem terem direitos e interesses e
que podem ser afetados direta ou indiretamente pela decisão. Potenciais afetados pela decisão
podem ser do setor público, organismos não governamentais ou um cidadão individual
(Proprietários, negociantes, departamentos governamentais, grupos sociais, associações). Os
Stakeholders podem sentir-se afetados por razões diversas, entre as quais questões
económicos como emprego, valor da propriedade, uso (direção da via, vista), social (justiça
social, riscos), valores (direito de animais, ecologia, arqueologia, religião).

“A participação pública é o processo pelo qual as preocupações do público,


necessidades e valores são incorporados na tomada de decisão corporativa e governamental”
(CREIGHTON, 2005:7). Para o autor, é uma interação e comunicação bidirecional. Implica
um conjunto de mecanismos intencionalmente instituídos para envolver o público ou os seus
representantes na tomada de decisão administrativa (BEIERLE e CAYFORD, 2002).

Pormenorizando a nível das políticas territoriais, “por participação pública entende-se


processos de informação, consulta e envolvimento público, onde haja lugar à discussão com o
público de propostas concretas de desenvolvimento e suas alternativas e os efeitos de opção
de desenvolvimento ao nível do ambiente e ordenamento do território” (PARTIDÁRIO,
1999:11).

1.2.4.2 Objetivos e Princípios

O propósito do envolvimento público pode ser sistematizado em 5 pontos essenciais,


de acordo com BEIERLE e CAYFORD (2002):
 incorporar contributos públicos na decisão
 melhorar a qualidade substantiva da decisão
 resolver conflitos entre interesses competitivos

35
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

 criar confiança nas instituições


 educar e informar o público.

De um modo geral, o envolvimento do público permite conhecer melhor a realidade e


tomar melhores decisão, reduzindo conflitos e a reação à mudança. BEIERLE e CAYFORD
(2002) demonstram que a participação do público tem melhorado a política ambiental,
desempenhado um importante papel educativo e ajudado a resolver o conflito e desconfiança
que normalmente afetam as questões ambientais. A este propósito, REED (2008) diz que a
qualidade da decisão decorrente da participação tem vindo a melhorar, não obstante a
necessidade de desenvolvimento de mais estudos a comprovar esta evidência. O autor ainda
refere que a participação pública deverá ter como filosofia enfatizar o empowerment,
equidade, confiança e aprendizagem.

A reação do público surge muitas vezes agressiva e acusatória devido à falta de


oportunidades de participação efetiva. Segundo ELLIS (2000) há, cada vez maior evidências
de que a legitimidade pública está em colapso, resultando não somente um aumento do
desengajamento com a democracia local, mas também uma proliferação de grupos de protesto
monotemáticos e, com posicionamentos violentos contra as propostas de desenvolvimento. É
dentro desta contexto que o imperativo para uma reavaliação da relação do público com o
processo de controlo de desenvolvimento deve ser visto.

O planeamento efetivo é um processo negociado entre as diferentes partes afetadas,


que tem diferentes valores, preocupações e interesses em jogo (FRIEDMAN, 1995). A
participação pública é um requisito fundamental para o seu sucesso. Podemos ter um plano
menos bom mas participado, com aceitação social, onde as pessoas se reveem,
corresponsabilizando–se em relação às soluções. “Será este crescente envolvimento das
pessoas e organizações, pedagógica e politicamente rico para todos que poderá promover e
fazer desenvolver estratégias com aceitação e, mais do que isso, identificação coletiva com o
plano e o seu projeto de transformação” (BATISPTA E SILVA, 2003:44). Nenhum plano de
longo alcance pode ser implementado e ter sucesso sem o entendimento e aceitação da
população.

De uma forma mais abrangente, o envolvimento público na tomada de decisão


governamental permite criar e suster uma sociedade cívica forte, sendo, por isso, parte
importante da definição da democracia.

36
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Como princípios fundamentais para a participação pública, podem ser elencados os


seguintes (CREIGHTON, 2005; JACINTO, 2005; MORPHET, 2011):

 disponibilidade de informação adequada e relevante – as pessoas não participam


sem informação suficiente e objetiva
 acessível - linguagem clara e simples – uma mensagem não compreensível torna-se
uma barreira para a participação pública no processo de planeamento e as pessoas
ficam ser saber de forma cabal para que se quer determinado plano ou programa.
Da mesma forma que deve-se usar métodos apropriados
 transparente e oportunidades claras de envolvimento
 envolvimento público desde o início – mesmo antes do processo de planeamento
para se discutir os motivos que o determinaram
 contínua, não um único evento
 processo organizado – não acontece de forma acidental
 feedback sobre o contributo – ao público deve ser dado um sinal se o seu contributo
foi útil e de que forma ajudou a melhorar a decisão. É uma forma de o indivíduo
reconhecer a relação entre o seu contributo e a decisão final e se sentir compensado
no seu esforço e evitar fenómenos generalizados de desencanto e desilusão.

1.2.4.3 Razões ou motivações da (não) participação

A participação pública é uma questão de hábito, de aptidão, habilidade, de interesse e


de oportunidade, um meio de autoexpressão ou mesmo de passatempo. Algumas razões
típicas podem ser elencadas, com contribuições de HILLMAN (1964), BEIERLE e
CAYFORD (2002), CREIGHTON (2005), MORPHET (2011).

Razões ou motivações da participação


 Orgulho cívico
 Boa vontade e consciência social
 Companheirismo e sentimento de força decorrente da convivência com outras
pessoas, ou de sua manipulação
 Válvula de escape para excesso de energia
 Desejo de prestígio
 Ressentimentos e mágoas que se podem organizar em expressão nacional

37
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

 Necessidade de relações, nos negócios ou na vida profissional.

Razões da não participação


 Falta de dinheiro
 Insuficientemente informado (desconhecimento do processo por deficiente
divulgação, dificuldade acesso a informação/documentação)
 Complexidade das questões - Linguagem demasiado técnica e pouco acessível
 Falta de interesse/apatia
 Falta de tempo
 Pouca socialização
 Receio das represálias
 Planeamento visto como um processo burocrático, não encorajando o envolvimento
 Impressão de ser inútil o esforço por os problemas parecerem insolúveis
 Relutância em arriscar-se, ser diferente ou considerado um reformador
 Oportunidades de participação nem sempre bem definidas para serem apreendidas
pelo individuo inexperiente
 Satisfeito com a decisão dos peritos – não tem contributo efetivo a dar para os
resultados finais
 Conhecimento insuficiente ou inexperiência para participar
 Hora e localização dos encontros
 Estilo
 Falta de confiança no processo.

1.2.4.4 Mecanismos e meios de envolvimento público

PRETTY (1995), baseando no modelo de ARNSTEIN (1969) propõe 7 níveis de


envolvimento público, partindo da participação manipuladora para a auto-mobilização. De
uma participação passiva, em que as comunidades participam para ser dito o que foi decidido
ou já aconteceu, a uma participação interdisciplinar, que busca perspetivas múltiplas e faz
uso de processos sistémicos e estruturados de aprendizagem; no último nível, as pessoas
participam tomando iniciativas independentemente de instituições externas para alterar os
sistemas.

38
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Para BEIERLE e CAYFORD (2002), a participação pública como contínuo pode ser
sistematizada quatro categorias: informar o público, ouvir o público, engajar na resolução de
problemas (definir o problema, as alternativas para a sua solução e os critérios de avaliação) e
desenvolver acordos. A informação pública por si só não corresponde a participação pública.

São vários meios de envolvimento público, sendo que alguns são mais informativos
outros mais deliberativos, alguns sistematizados no quadro 4. Os métodos participatórios
apenas devem ser escolhidos quando os objetivos do processo estiverem claramente
articulados, o nível de engajamento apropriado aos objetivos identificados e os Stakeholders a
incluir no processo selecionados. Da mesma forma que deve ser adaptado ao contexto de
tomada de decisão, incluindo socioculturais (ALLEN, W.; KILVINGTON, M., HORN, C.
2002; REED, 2008). Por exemplo, métodos que requerem leitura e escrita devem ser evitados
em participantes iliterados (REED, 2008).

39
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Quadro 4 - Mecanismos e meios de envolvimento público

Meios Descrição

Reunião de um grupo de pessoas que têm como objetivo discutir ou analisar um


Workshops Públicos determinado assunto de forma interativa, alargados às várias partes interessadas para,
em conjunto, com a finalidade de se conhecer e perceber as suas perspetivas e
opiniões, ao mesmo tempo que se encoraja e potencia a geração de contributos
efetivos, capaz de conduzir ao desenvolvimento de ideias construtivas. Normalmente
acontece num ambiente de diálogo informal, informado e alargado.

Fóruns de grupos de Partes interessadas podem participar em reuniões ou diálogos para obter imputs sobre
interesse os pontos de vista de pessoas que expressam um interesse na questão em análise. As
reuniões podem ter vários formatos (por exemplo, audiências públicas).

Criação de uma página Web para informar o público, podendo ter funções
Internet colaborativas.
Brochuras Panfleto ou folheto de informação ao público. Deve ter mensagens claras, linguagem
simples e ter qualidade.

Grupo de 12 cidadãos escolhidos aleatoriamente, com reuniões rotineira (ex. quatro


Painel de cidadãos vezes por ano) para analisar e discutir problemas e tomar decisões. Funcionam como
caixas-de-ressonância para as autoridades governamentais.

Grupos de cidadãos com variados fundos se reúnem para discutir problemas numa
base científica e técnica. Consiste em 2 etapas:
Conferência de Consenso 1) reuniões com especialistas, discussões, trabalhando no sentido do consenso
(envolve um pequeno grupo de pessoas);
2) conferência durante o qual as principais observações e conclusões são
apresentadas para os meios de comunicação e públicos em geral.

Grupo de 12-20 cidadãos escolhidos aleatoriamente reúnem ao longo de vários dias


Júris populares para deliberar sobre uma questão: numa primeira fase são informados sobre o
assunto, ouvem depoimentos de testemunhas e interroga-os; depois discutem o
assunto e chegam a uma decisão. Normalmente encontram-se vários dias, a fim de
deliberar e produzir uma decisão ou recomendações.

Exposição de documentos do plano para consulta e registo de comentários/sugestões.


Exposições Deve acontecer em áreas públicas, locais acessíveis. É aconselhável e útil ter um
staff, dando mais informação e encorajando as pessoas a participar e deixar
sugestões. Documentação com linguagem clara.

Questionários Recolha de informações junto de cidadãos (por amostragem), em que as mesmas


perguntas são feitas aos indivíduos pesquisados: Pode ser realizado por entrevistador
presencialmente, telefone ou correio. As questões devem ajustar-se ao público-alvo.

Grupos Focais Discussão de um determinado tópico, envolvendo 6-12 indivíduos selecionados com
objetivo de cumprir critérios específicos, a fim de amplamente representarem um
segmento especial da sociedade. Único encontro cara-a-cara estruturado para ser
informal e para estimular a discussão aberta entre os participantes. A discussão é
facilitada por um moderador.

Fonte: ABELSON e outros (2003), BEIERLE e CAYFORD (2002), CREIGHTON (2005), MORPHET (2011)

40
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Os processos participativos precisam de tempo, esforços de organização, base legal,


recursos, comprometimento político, comunicação e compromissos claros. Frequentemente,
os fatores financeiros são apontados como limitativos ao desenvolvimento de mecanismos de
envolvimento público mais alargado. Porém, segundo CREIGHTON (2005) o real custo da
decisão não é quanto tempo e quão caro é alcançar a decisão, mas sim quanto tempo leva e
quanto custa resolver o problema. Se considerarmos o custo total do projeto ou programa
desde seu início até a sua satisfatória implementação, a participação pública normalmente
permite ganhar tempo e dinheiro.

UN-HABITAT (2009:109) estabelece as seguintes condições e caraterísticas para uma


participação bem-sucedida:

 compromisso na liderança municipal, incluindo a política


 uma política nacional e um quadro legislativo que estimula níveis mais
elevados de governo
 apropriados arranjos políticos capaz de assegurar a coordenação e capacidade
para assunção de responsabilidades
 envolvimento amplo e inclusivo de todas as partes interessadas, com múltiplos
canais de participação;
 processo aberto, justo e responsável pelos resultados que são compreensíveis,
transparentes
 oportunidades de participação que podem influenciar a tomada de decisão
 priorização e estabelecimento da sequência de ação
 distinção entre a curto e o longo prazo
 planeadores qualificados capazes de realizar uma mediação/facilitação
independente e flexível
 ferramentas adequadas para a forma e finalidade de processo participativo
 esforço voluntario
 apoio e colaboração com organizações da sociedade civil
 métodos de aprendizagem para organizar e capacitar os pobres
 processos de monitoramento e avaliação de resultados para manter progresso
atual e aprender com experiência
 relações mais estreitas na lei e na prática entre planeamento urbano e
multissetorial de gestão e planeamento de uso do solo.
41
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

1.2.5 Papel dos agentes públicos e dos privados no planeamento

1.2.5.1 Contextualização

Até os anos 80 prevaleceu um Estado providência com papel regulador e


intervencionista direto em diversos setores. Predominava o desenvolvimento de políticas de
desenvolvimento regional e de equilíbrio territorial e social com forte aposta no investimento
público em infraestruturas e equipamentos. O planeamento adotado até então era racionalista,
com elaboração de planos rígidos. A iniciativa privada desempenhava um papel diminuto na
transformação da organização do território (ALVES, 2007).

Num contexto de crise do modelo fordista na década de 80, da estagnação da


economia e da diminuição dos recursos públicos ganhou relevo um estado menos
intervencionista, mais flexível. A lógica do mercado e as ideias neoliberais prevalecem sobre
o planeamento como prerrogativa exclusiva dos agentes públicos, sendo este substituído em
muitos casos pelos projetos de iniciativa privada. A lógica da rentabilidade do privado trouxe
desequilíbrios e desigualdades de oportunidades, fazendo repensar a atuação dos estados
sobre o território.

No entanto, hoje, na sequência dos problemas associados à lógica do mercado, os


Estados estão cientes que terão de aumentar a regulação sem menosprezar o mercado e a
iniciativa privada, procurando um equilíbrio entre regulação, intervenção pública e iniciativa
privada.

As ideias neoliberais de mercado contribuem para a sensação que se tem da crise de


um modelo de intervenção do Estado com funções hegemónicas necessárias e suficientes, de
provisão e de redistribuição territorial de recursos, e esta emergência de sentido mais liberal,
altera as relações entre o Estado e a sociedade civil (…) (PORTAS e outros, 2003).

Surge, assim, a oportunidade para o aparecimento de parcerias público privados, que


podem ocorrer em domínios tão diversos como: infraestruturas, prestação de serviços
(abastecimento de água, energia, transportes, telecomunicações saúde, educação), habitação e
desenvolvimento local. A complexidade e problemas territoriais são também acompanhados
por desafios financeiros, muitas vezes difíceis de mobilizar. Tendo em conta os recursos
limitados ou insuficientes do setor público para dotação de infraestruturas e serviços torna-se
necessário um maior contributo do investimento privado. Esta situação permitiria diminuir o
encargo financeiro dos agentes públicos no investimento sobre o território.
42
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

1.2.5.2 Parcerias público-privadas: vantagens e desvantagens

Algumas das vantagens das parcerias público-privadas podem ser resumidas nos
seguintes aspetos: poupança de custos devido ao papel do setor privado que dá um impulso
fundamental para o ganho económico; economias de escala por motivar o setor privado para
organizar as suas atividades de forma que impulsiona a eficiência e maximizar retornos sobre
investimentos; saídas e resultados baseados em contratos que ligam pagamentos a
performance; partilha de riscos entre o setor público e os privados; entregas On Time, pois o
setor privado tem interesse financeiro que projetos e serviços sejam entregues dentro do
prazo, se não antes; melhoria da Gestão Pública, devido à transferência de riscos e
responsabilidades o setor público fica liberto para se concentrar em outras questões políticas
importantes tais como o planeamento de serviços urbanos e monitorização de desempenhos;
melhoria dos níveis de serviço, por reunir os pontos fortes dos setores público e privado,
compartilhando uma gama diversificada de recursos, tecnologias, ideias e habilidades de
forma cooperativa, contribuindo para melhorar ativos de infraestrutura urbana e serviços que
são entregues ao povo (UN-Habitat, 2011d).

“As parcerias público-privadas têm gerado ganhos de eficiência em países


desenvolvidos como Canadá, Holanda e Reino Unido. Nesses países, as parcerias têm tido um
contributo significativo na redução dos custos e no aumento da eficiência operacional de
projetos de desenvolvimento urbano, nomeadamente de habitação acessível, instalações de
tratamento de água, estradas e hospitais. E há evidências que indicam que as parcerias
público-privadas são um importante instrumento que pode ser usado para ajudar a ampliar
ativos de infraestrutura, juntamente com serviços urbanos básicos, para os bairros mais
pobres” (ONU-Habitat, 2011d: 2).

Como desvantagens apontam-se custos adicionais que, se não for gerida de forma
adequada, podem corroer algumas das potencialidades económicas e benefícios deste modelo;
perda de controlo público sobre as decisões importantes relativas a uma gama de questões
públicas, incluindo de serviços públicos básicos, o que periga a satisfação do interesse público
e a justiça social; perda de responsabilidade, se os contratos não forem claramente definidos,
sendo que o risco se torna maior e mais variado quanto maior é a complexidade dos projetos.
(UN-Habitat, 2011d).

43
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

As condições essenciais para o sucesso das parcerias público – privadas passam pela
existência de uma comunicação eficaz, normas contratuais claras, uma estrutura
administrativa eficaz e eficiente, procedimentos administrativos menos burocráticos a todos
os níveis decisórios da administração para acompanhar de forma eficiente a execução dos
projetos e dar resposta atempada às solicitações dos privados. Passa por estabelecer critérios
de avaliação e desempenho. A parceria deve estabelecer um ciclo regular de revisão do seu
desempenho.

A associação com os privados deve ser balizada pela procura de uma solução que seja
socialmente adequada. É necessário harmonizar os interesses públicos e privados sem perder
de vista o carácter social e a perspetiva global de planeamento. Por exemplo, não podemos
separar a negociação imobiliária do planeamento urbanístico. Tem de haver uma convivência
saudável sem o segundo perder a sua identidade (CARVALHO, 2005). Não se pode ignorar a
importância dos privados, mas estes têm de assumir a sua quota-parte de responsabilidade no
processo de planeamento e ordenamento do território.

Num contexto de complexidade territorial, os atores, públicos e privados, devem


buscar um consenso organizacional para definir objetivos e uma visão comum para
desenvolvimento do território, e cooperarem para a sua concretização

1.2.6 Suportes à prática do planeamento

1.2.6.1 Institucionais

Estes representam a organização dos níveis de planeamento, as entidades responsáveis


por esses níveis, atribuições e competências dos respetivos órgãos, a afetação de recursos, a
distribuição de responsabilidades por cada atividade de planeamento, nomeadamente na
elaboração e seguimento de determinados planos e leis, a estrutura de poder, o nível de
centralização, desconcentração e descentralização, a forma como as instituições agregam e
articulam informação, como comunicam, a integração, articulação e complementaridade entre
os diferentes níveis de planeamento e atores, a forma como encaram o território.
De acordo com HEALEY (2006), a dimensão do desenho institucional levanta 5
questões:
 divisão das tarefas e sua distribuição entre níveis de governação
 fronteira entre governo formal e a sociedade

44
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

 uso de expertise administrativo e técnico


 os mecanismos de gestão de conflitos

O sistema institucional desempenha um papel importante no processo de planeamento,


porque as caraterísticas desse sistema, determinam a sua eficiência e eficácia. Num sistema
institucional onde predomina a centralização, setorialização, processos burocráticos e uma
linha de comunicação não funcional, o processo de planeamento será menos integrador,
eficiente e consistente e os resultados e marcas territoriais mais insatisfatório. Ao contrário,
num sistema institucional descentralizado, onde predomina processos colaborativos, de
integração e cooperação intersetorial, o planeamento é mais eficiente e democrático. O
sistema institucional varia de país para país, em função das particularidades de história,
aspetos socioeconómicos e políticos.

1.2.6.2 Políticos

O planeamento como atividade política envolve decisões e ações revestidas da


autoridade soberana do poder político. É uma intervenção deliberada dos responsáveis.
Segundo HEALEY (2006:84), “planeamento não é uma atividade de valor neutral, é
profundamente politico e expressa poder”. A decisão política é necessária na definição da
visão, dos objetivos, da estratégia a escolher, na mobilização e alocação dos recursos. Em
todo o processo de planeamento é preciso haver uma vontade política para desencadear o
processo, respeitar e fazer respeitar as diretrizes estabelecidas. O político deve estar
predisposto a garantir a articulação e fazer a concertação entre os diferentes níveis (setorial e
horizontal). Especificamente, um ministro de ordenamento território tem que ser
politicamente forte, com uma clara proteção do primeiro-ministro, com uma grande
capacidade dialogante e coordenação política, sobretudo para que o setor possa ganhar
resiliência face aos efeitos indesejáveis de outras políticas (FERRÃO, João, 2009,
Comunicação Oral).

As estabilidades e instabilidades políticas, as divergências ou os entendimentos


políticos e as mudanças de ciclos políticos têm sempre repercussões ao nível do planeamento.
A alternância do poder afeta a evolução do processo de planeamento: “estando este associado
a um ciclo longo, confronta-se com os ciclos curtos do poder político (aos níveis nacional,
regional e local), muitas vezes desfasados, o que pode comprometer um projeto territorial (por
abandono, adiamento, desarticulação ou amputação de elementos estruturantes) e, por
arrastamento, o desenvolvimento desse território, caso aquele não esteja escorado em

45
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

estruturas de governança territorial que lhe confiram continuidade e solidez” (PEREIRA,


2009b: 819-820).

Os poderes públicos estão sujeitos a uma grande pressão por parte dos promotores
privados. As pressões a que hoje a governação está sujeita, é caso para dizer, parafraseando
LICHFIELD e DARIN-DRABKIN (1980:57), que “o modelo do político individual agir de
acordo com a sua consciência deve ser quase raro na governação contemporânea”. O poder
político no planeamento e ordenamento do território está sujeito à uma grande pressão e é
uma área permeável a abusos de poder. Mas a governação deve ter como princípio
fundamental a responsabilidade e a ética, no sentido da defesa do interesse público. Até
porque, “o decisor político, num regime democrático estável e com relativa transparência
funcional, está crescentemente em cheque” (MOURATO, 2009:154).

1.2.6.3 Técnicos

O papel do técnico no planeamento é facilitar as tomadas de decisão que resultam em


melhores ações. A decisão politica é tanto mais fácil quanto melhor for o trabalho técnico.
Não há soluções exclusivamente técnicas e não há decisões políticas corretas sem sustentação
técnica (FERRÃO, João, 2009, Comunicação Oral). E como refere PINHO (2012), não
podemos separar a solução técnica dos propósitos políticos que a precedem e que lhe dão
legitimidade.

A forma como os planeadores se relacionam com os políticos tem influência na


natureza das decisões tomadas. De cordo com CAMPBELL (2001), não obstante o papel
central que esta relação desempenha na atividade do planeamento ainda é pouco discutido na
literatura académica, estando mesmo envolto em misticismo e sigilo.

A intervenção técnica no processo de elaboração dos planos pressupõe o uso de


conhecimentos científicos que introduzem elementos objetivadores para a caraterização e
diagnóstico da realidade, bem como para a formulação de alternativas. Especificamente, os
planeadores devem procurar o equilíbrio entre interesses em jogo; olhar para as diferentes
oportunidades e apresentar alternativas para diferentes opções, tendo em conta os meios reais
de implementação e como foco a defesa do interesse público e a justiça social e territorial.
HEALEY (2009) apelida de procura por imperativos morais de resultados justos e
sustentáveis. Os planeadores lidam com a complexidade e devem aprofundar as causas dos
problemas ou procurar problemas potenciais e não podem trabalhar com ambiguidades e

46
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

incertezas, não obstante, segundo FORESTER (1989) trabalhar em contextos de grande


incertezas, de desequilíbrios de poder e de objetivos ambíguos e conflituosos.

Devem estar preparados para lidarem com diferentes contextos e interesses. E neste
contexto deve procurar alianças, percebendo os interesses dos outros atores para poder
mediar, negociar gerir da melhor forma os conflitos. O planeador deve ser um diplomata, estar
ciente do seu poder, mas também das suas próprias limitações (FORESTER, 1989).

Ao mesmo tempo que, segundo UMEMOTO (2011), deve respeitar emoções das
pessoas, simpatizar com a sua raiva, frustração, medo ou confusão. Daí o papel importante
que se atribui também ao planeador na ampliação de oportunidades de participação cívica em
práticas de ordenamento do território (TORFING e SORENSEN, 2008).

O técnico de planeamento tem a responsabilidade de ter uma visão integrada, aberta e


pluralista. Segundo HEALEY (2009), trata-se de uma sensibilidade holística e abrangente,
uma faculdade capaz de compreender o contexto mais amplo de um problema, enquanto
seleciona aspetos específicos e ações para orientar a ação em curso.

Os planeadores, como indivíduos, são influenciados por toda uma série de códigos e
experiências, com repercussões na actividade profissional do planeamento. Essa influência
pode ser, em alguns casos, "explícita" e noutros, "implícita". O pensamento implícito decorre
de crenças e valores derivados de vida e educação. O pensamento explícito decorre de reação
às influências (TEWDWR-JONES, 2002). Não obstante essa influência, deve haver o
primado geral da obrigação de profissionalismo (CAMPBELL e MARSHALL, 2002).

A experiência profissional em planeamento não se cinge a competência técnica. As


capacidades de liderança, comunicação, negociação são igualmente importantes. Por outro
lado, em todo o discurso e prática do planeador a ética deve ser um elemento fundamental
que, juntamente com a técnica e alguma utopia, desempenha um papel determinante para a
transformação progressista do território e da sociedade. Mas os planeadores não são infalíveis
e o planeamento pode ser frustrante para os técnicos.

1.2.6.4 Influência da cultura na prática do planeamento

Os sistemas de planeamento e ordenamento do território, incluindo os aspetos


institucionais, político e técnico, estão inter-relacionados com o contexto e base cultural da
sociedade. Não sendo nosso propósito retratar nesta investigação de forma exaustiva o

47
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

conceito de cultura, importa compreendermos primeiramente o que significa para


entendermos a sua ligação com o planeamento e ordenamento do território.

Cada sociedade, em resultado de um conjunto de fatores, tem formas peculiares de


pensar, sentir, agir e estar na vida. A este conjunto que chamamos de cultura, é o reflexo de
padrões comportamentais (costumes, usos, tradições, hábitos). Aplica-se tanto ao indivíduo
como como ao coletivo de uma comunidade.

De cordo com PIRES (2004) de um modo geral, a cultura refere-se aos componentes
simbólicos e apreendidos do comportamento humano, tais como, a língua, a religião, os
hábitos de vida, e as convenções. Sendo o oposto do instinto, é muitas vezes considerada
como aquilo que distingue o homem do animal. No âmbito desta perspetiva, cultura, que
apenas o Homem possui, corresponde ao desenvolvimento intelectual e a um refinamento de
atitudes.

Para MALINNOWSKI (1997:37), “a cultura consiste no conjunto integral dos


instrumentos e bens de consumo, nos códigos constitucionais dos vários grupos da sociedade,
nas ideias e artes, nas crenças e costumes humanos. Quer consideramos uma cultura muito
simples ou primitiva quer uma cultura extramente complexa e desenvolvida, confrontamo-nos
com um vasto dispositivo, em parte material e em parte espiritual, que possibilita ao homem
fazer face aos problemas concretos e específicos que se lhe deparam”.

A cultura não é herdada geneticamente, mas herdada, apreendida e partilhada


socialmente, num processo contínuo (FILHO, 2003; PIRES, 2004; MALINNOWSKI, 1997).
“A nossa cultura não é fixada e dada, nem é passiva, mas fluída e dinâmica, envolvendo o que
fazemos e refazemos através do nosso esforço para “fazer sentido” para nós e para pessoas a
nossa volta” (HEALEY, 2006:62). A cultura conceptualiza-se através de um sistema coerente
e lógico. Por outro lado, nenhuma cultura se mantém estática, transforma-se no decurso do
tempo. Umas mudam de forma lenta e impercetível, outras rapidamente, de forma superficial
ou profunda.

A conceção do planeamento e da tomada de decisão são influenciados pelo contexto


cultural e pelo suporte cultural da sociedade ou das pessoas envolvidas nesse processo
(KNIELING e OTHENGRAFEN (2009b). A nossa cultura, incluindo aos sistemas de valores,
tradições e crenças, determina muito a forma como encaramos o território bem como a
eficiência e eficácia do planeamento e ordenamento do território. Por exemplo, “os modelos
de participação são influenciados pelo nível cultural das próprias sociedades e da valia dada

48
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

ao recurso “território”: mais reivindicativos de direitos ou mais colaborativos na procura de


soluções; mais amorfos ou mais atentos perante a ação pública” (PEREIRA, 2009b:820). Da
mesma forma que integração interorganizacional é influenciada por fatores comportamentais,
culturais ou pessoais, facilitando ou inibindo essa integração.

Por isso, se compararmos diferentes sistemas de planeamento espacial, é


surpreendente que, mesmo sistemas semelhantes, mostram resultados bastante diferentes. E a
resposta está no papel crucial desempenhado pela cultura. As habilidades, conhecimento,
atitudes, talentos, motivações e competências podem ter implicações no sucesso e fracasso do
ordenamento do território (ERNSTE, 2012). Segundo o autor, tem-se negligenciado que o
ordenamento do território não é apenas o planeamento do espaço físico, mas sobre o
planeamento das práticas espaciais das pessoas e organizações, daqueles que são objeto do
planeamento. Por outro lado, advoga que tem-se ignorado as pessoas envolvidas nos
processos de ordenamento do território, esquecendo que tem capacidade de interpretar e
reinterpretar as regras e normas no quadro das suas próprias motivações pessoais.

Da mesma linha MOURATO (2009), argumenta a relação entre a criação de


conhecimento, sua influência na evolução conceptual em políticas públicas e a mudança
cultural/organizacional/cívica que daí poderá resultar. Neste sentido, a falta de capitalização
do conhecimento afeta o ordenamento do território, na medida em que é um catalisador de
mudança e dinâmica cultural. Por outro lado, como refere o autor a necessidade do reforço ou
criação de um sentido de identidade territorial, no pressuposto de que: não nos identificamos
com o que não conhecemos.

Com base nos pressupostos de KNIELING e OTHENGRAFEN (2009a; 2009b),


FERRÃO (2011) diz que às crenças e valores, às distintas opções e preferências de uso e
transformação do solo denominamos “cultura do território”, que determina o perfil social de
cidadania territorial. A cidadania territorial no sentido positivo implica a identificação do
território como um recurso vital, o reconhecimento do direito a um território bem ordenado,
aprazível e inclusivo, mas também a assunção de deveres e responsabilidades. As diferentes
visões e práticas da política de ordenamento do território, denominamos “Cultura de
Ordenamento do Território” que determinam o perfil de orientação perante o ordenamento do
território mais ou menos alinhado com os paradigmas técnico-racional, estratégico-
competitivo liberal e estratégico-cooperativo neomoderno (FERRÃO, 2011:128).

FERRÃO (2011), apresenta uma caraterização esquemática dos vários subsistemas de


cultura com interferência nas políticas de ordenamento do território (quadro 5).
49
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Quadro 5 - Caraterização esquemática dos vários subsistemas de cultura com interferência


nas políticas de ordenamento do território
Paradigmas/Tipo Ideais

Subsistemas Moderno Neoliberal Neomoderno


de cultura (Racionalidade tecnocrática, (desregulamentação, (governança, democracia
«Estado de Direito» privatização) deliberativa, planeamento
colaborativo
Cultura Político-
Institucional Visão moderna Visão neoliberal Visão neomoderna

 Processos de  Estado (centralizado ou  Desregulamentação.  Governança, descentralização,


decisão descentralizado).  Subalternização do democratização, participação.
 Interesse Público  Definição e salvaguarda interesse público face  Interesse público «negociado».
 Processos de do interesse público. a interesses  Legitimação por procura de
legitimação de  Relevância do particulares. consensos/negociação.
ação pública conhecimento técnico,  Desvalorização da
conformidade legal. atividade social de
planeamento.

Cultura
Administrativo- Visão burocrático Visão empresarial Visão colaborativa
organizacional
 Sectorialização,  Pragmatismo, eficácia  Decisões colaborativas,
 Processos de planeamento e administrativa. cooperação e coordenação
decisão programação racionais,  Satisfação de interorganizacional.
 Orientação processos hierárquicos, cidadãos e empresas  Capacitação institucional,
 Prestação de contas rotinas burocráticas. como «clientes» empowerment de cidadãos e
 Racionalidade  Prestação de contas comunidades.
instrumental, soluções por parte da  Monitorização e avaliação
estandardizadas. Administração. como fonte de mobilização,
 Cumprimento de regras aprendizagem e inovação
formais, mas social.
vulnerabilidade à
informalização.

Cultura de Visão técnico-racional Visão estratégico- Visão estratégico-colaborativa


Ordenamento do competitiva
Território  Regulação do uso do  Intervenção integrada e
solo.  Visão estratégia a estratégica a favor de uma
 Finalidade  Rigidez de planos. favor da agenda partilhada de
 Flexibilização  Intervenção estatal. competitividade desenvolvimento territorial.
 Papel dos privados  Culturas nacionais. territorial.  Flexibilização inclusiva,
 Exposição à  Flexibilização sensibilidade à diversidade.
globalização e casuística.  Governança de base territorial,
europeização  Papel facilitador do planeamento participado e
Estado, centralidade colaborativo.
dos atores privados.  Europeização e globalização.
 Globalização.
Fonte: FERRÃO (2011:82)

50
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

1.3 Principais desafios que atendem ao ordenamento do território

São vários os problemas e desafios que atendem ao ordenamento do território. No


entanto, aqui focamos nos problemas associados à gestão da urbanização e promoção do
desenvolvimento urbano, à gestão dos recursos naturais, proteção e valorização ambiental.

1.3.1 Gestão da urbanização e promoção do desenvolvimento urbano

“Os maiores desafios urbanos do séc. XXI incluem o rápido crescimento de muitas
cidades e o declínio de outras” Ban KI-Moon - Secretário-geral das Nações Unidades (UN-
HABITAT, 2009:V). Embora mundialmente diferenciada, assiste-se a uma intensificação da
urbanização com concentração crescente de populações e de atividades em meio urbano e nas
cidades. Hoje, mais de metade da população mundial vive em áreas urbanas.

Segundo o Programa das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos - ONU


Habitat, em 1950, um terço da população mundial vivia em cidades. Hoje, esta proporção
aumentou para mais de metade e vai continuar a crescer até dois terços, ou seja, 6 bilhões de
pessoas em 2050. O mundo está indubitavelmente a tornar-se urbano. “Em 2030, em todas as
regiões em desenvolvimento, incluindo Ásia e África, teremos mais pessoas a viver nas áreas
urbanas do que nas áreas rurais. Nos próximos 20 anos, o Homo sapiens, irá tornar-se Homo
sapiens urbanus em todas as regiões do planeta” (UN-HABITAT, 2011c:VII).

Tal constatação reafirma-se não só através da tendência geral de concentração da


população mundial em áreas urbanas, como também pela progressiva e crescente centralidade
dos centros urbanos nos processos económicos, sociopolíticos e culturais da vida
contemporânea (BEAJEAU GARNIER, 1997).

É sobretudo nos países em vias de desenvolvimento que o crescimento da população


mundial e urbana vai ocorrer (África, Ásia e América Latina) (quadro 4), ou seja, onde é
menor a capacidade dos governos em proverem serviços, infraestruturas urbanas, onde a
resiliência aos fenómenos e desastres naturais é menor. Por outras palavras, é em locais onde
ainda falta suprir necessidades básicas para a qualidade de vida das populações e onde não
existe tradição em matéria de planeamento urbano, que se irá assistir ao mais intenso
incremento do fenómeno da urbanização e é nesses países que a “Política de cidades exige
mudanças profundas de natureza política e organizacional” (FERREIRA, 1999:7). O

51
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

crescimento da população urbana no século XXI será em grande parte composto por
população em situação de pobreza.

Quadro 6 - Crescimento da população mundial e taxa de crescimento urbano (2010-2030)

Fonte: UN – HABITAT (2011a:3)

A elevada taxa de urbanização relaciona-se com o êxodo rural e o crescimento natural


da população nas cidades. A carência de terras, as adversidades naturais, a pobreza e da falta
de oportunidades de emprego, a baixa qualidade e quantidade de infraestruturas, a par do
efeito de atração exercida pelos melhores empregos e serviços existentes nas cidades são
razões que marcam o abandono das áreas rurais. O declínio do investimento e das
oportunidades em meio rural propicia a fuga da população, consequência que justifica, por sua
vez, a ausência de investimentos, e esta, mais despovoamento.

A intensidade do processo de urbanização transportou para as cidades, na proporção


direta da sua dimensão e aceleração, a aglomeração de vantagens e de oportunidades, mas
também os principais problemas de polarização e de exclusão social (PORTA e outros, 2003).

As questões urbanas são variadas, sistematizados aqui os mais importantes (UN-


HABITAT, 2003; UN-HABITAT, 2009; UN–HABITAT, 2011a; HABITAT, 2011c;
PEREIRA, 2009a; PEREIRA, 2009b).

52
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Das questões globais associados ao desenvolvimento urbano destacam-se:

Alterações Climáticas e riscos naturais em meio urbano

As áreas urbanas são vulneráveis aos efeitos previsíveis das alterações climáticas (hoje
reconhecido cientificamente), impulsionada por fatores associados às atividades antrópicas
(poluição), ao elevado grau de artificialização do território citadino. Tendo implicações a nível
do acréscimo de riscos naturais, as consequências podem ser devastadores em virtude da
elevada concentração de pessoas, edifícios, infraestruturas e atividades. Ou seja, as cidades
são grandes responsáveis pelas alterações climáticas mas também são particularmente
vulneráveis aos seus efeitos. Para responder aos seus impactos, as áreas urbanas devem
desencadear ações de mitigação e adaptação e adotar o planeamento como ferramenta
indispensável. A intensidade do risco ambiental em áreas urbanas pode ser influenciada pelas
más práticas de ocupação do solo. A prática de incluir questões de alterações climáticas e
riscos naturais nas agendas municipais e nas nossas práticas de urbanismo e de ordenamento
do território deve ser uma realidade na medida em que os seus efeitos afetam os recursos,
localização de assentamentos humanos e investimentos, e consequentemente a
competitividade e qualidade de vida das áreas urbanas.

Energia

A maioria das cidades do mundo são petróleo-dependente. As cidades precisam


incrementar medidas opostas à utilização desenfreada de combustíveis fósseis para a produção
de energia, que tem mostrado ser insustentável. A aposta passa pela eficiência e exploração de
recursos renováveis. Cada vez mais deve-se introduzir critérios climáticos e eficiência
energética no desenvolvimento urbano, incluindo nos transportes, para desenvolvimento de
cidades sustentáveis.

Segurança alimentar

O preço dos alimentos aumentou em todo o mundo, o que tem várias consequências,
especialmente para os pobres, que são os mais afetados. O planeamento urbano deve ter em
conta as atividades de agricultura urbana em espaço aberto urbano, incluindo em terreno vazio
aguardando urbanização.

Alteração do tamanho da população em cidades grandes e pequenas

O crescimento e declínio de população urbana é encontrado em todas as partes do


mundo, embora o último fenómeno é mais comum em regiões desenvolvidas e em transição.

53
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Nas regiões em desenvolvimento, o crescimento é um padrão dominante. A gestão adequada


do declínio da população pode abrir oportunidades significativas como terra disponível para a
agricultura urbana.

Desigualdade de rendimento

A desigualdade de rendimento aumentou em todas as regiões do mundo, que por sua


vez, resultou em forte contraste entre riqueza e pobreza. O desafio de planeamento para
resolver este problema é tentar encontrar formas de promover políticas redistributivas,
integração e coesão social.

Diversidade Cultural

O número crescente de migrantes em todo o mundo fez com que as cidades ao redor
do mundo se tornassem cada vez mais multicultural. Esta nova realidade apresenta acrescidos
desafios aos planeadores que deverão mediar entre estilos de vida e contraditórias expressões
culturais.

Nos países em desenvolvimento são evidentes algumas questões específicas:

Crescimento Urbano

O crescimento rápido da população urbana estabeleceu um quadro urbano complexo


nos países em desenvolvimento, que sofrem de problemas e constrangimentos graves,
nomeadamente: carência de alojamento e de equipamentos coletivos, escassez ou ausência de
infraestruturas básicas (água, energia, resíduos sólidos e saneamento básico), desemprego e
insegurança (ocupação de áreas de risco, criminalidade). As autoridades mostram
incapacidade para controlar o crescimento urbano, porque o ritmo em que acontece é sempre
superior às previsões e à sua capacidade de controlar e minimizar os problemas. Em termos
populacionais o destaque para o crescimento da população jovem que impõe necessidades
específicas.

A maior parte do novo crescimento acontece nas áreas periurbanas, originando áreas
urbanas extensivas e fragmentadas, sendo que, em muitos o novo assentamento é informal. A
gestão dessas áreas é complexa e onerosa do ponto de vista de infraestruturação, exigindo
abordagens mais inovadoras de intervenção, a exemplo de parceria com as comunidades
locais. De acordo com UN-HABITAT (2009), o desenvolvimento de redes de serviços e
tecnologias alternativas (Solar ou energia eólica) pode ser o caminho mais adequado para
atender a essas áreas, questionando também se o planeamento de áreas periurbanas áreas

54
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

exige uma ação de planeamento local ou regional, e que nível de governo está em melhor
posição para lidar com essas áreas. A combinação de abordagens de planeamento regional e
local podem bem ser necessárias. Associado a esta questão evidencia-se o aumento do preço
de mercado imobiliário impulsionado por investimento estrangeiro com consequências
negativas no desenvolvimento urbano.

Informalidade Urbana

A atividade e os assentamentos informais são marcas das cidades em


desenvolvimento. A presença de assentamentos e construções à margem da legalidade
urbanística, correspondendo a extensas manchas de pobreza urbana, confusão a nível da
propriedade, é sinal inequívoco da ineficácia do planeamento. De acordo com UN-HABITAT
(2003), em 2001, quase 1 bilhão de pessoas, ou 32 por cento da população urbana do mundo,
vivia em assentamentos informais, a maioria nos países em desenvolvimento. Sem uma ação
concertada por parte das autoridades municipais, os governos nacionais e os atores da
sociedade civil, o número de moradores de favelas continua a aumentar na maioria dos países
em desenvolvimento. E se nenhuma ação séria for tomada, os moradores de favelas em todo o
mundo deverão passar para cerca de 2 bilhões nos próximos 30 anos.

Os assentamentos informais e a pobreza não são apenas uma manifestação de uma


explosão populacional, ou mesmo das forças da globalização. Os assentamentos informais
devem ser vistos como o resultado de um fracasso das políticas de habitação, das leis e
sistemas de distribuição, bem como das políticas nacionais e urbanas e da fraca capacidade
institucional e de coordenação. O fator mais importante que limita o progresso na melhoria
das condições de vida e de habitação de grupos de baixo rendimentos em assentamentos
informais é a falta de uma verdadeira vontade política para resolver a questão de uma maneira
estruturada, sustentável e em larga escala (UN-HABITAT, 2003). Para resolver os problemas
dos assentamentos informais, é preciso implementar políticas urbanas de planeamento e
gestão, dentro do contexto estratégico da redução da pobreza.

Desigualdade e pobreza

O acesso aos bens, recursos e serviços urbanos é desigual devido em grande parte à
falhas de políticas sociais e de planeamento. E os pobres são os pobres urbanos que mais
sofrem com uma cidade disfuncional. “A experiência confirma que as intervenções casuísticas
tendem a beneficiar os territórios mais ricos (ou mais favorecidos) e os atores com maiores

55
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

recursos (ou com maior influência) e a comprometer os territórios e as comunidades mais


fragilizados” (PEREIRA, 2009b:818).

Desequilíbrio entre agenda verde e o crescimento económico

Nos países em desenvolvimento este equilíbrio é precário, sendo necessário passos


mais firmes no sentido de maior inclusão efetiva da agenda verde no processo de
desenvolvimento.

Nos países mais desenvolvidos, os problemas urbanos colocam-se quer na cidade


consolidada, que perde população, emprego e funções e se degrada fisicamente, quer na
periferia urbana, extensiva e dispersa. No entanto, a alteração da estrutura de mercados de
trabalho tem deixado muitos cidadãos pobres e desempregados urbanos. Os níveis elevados de
consumo recursos e dependência de veículos particulares - devido às deslocações cada vez
mais intensas, mais longas, diversificadas e aleatórias (o que se repercute no consumo de
combustíveis e no acréscimo da poluição e do congestionamento), geração de resíduos e
crescimento em larga escala de bairros de baixa densidade colocam desafios aos planeadores.

Uma vez que as áreas urbanas tendem a tornar-se cada vez mais complexa, a
urbanização sustentável é um dos desafios mais prementes da comunidade global no século
21. Segundo AMADO (2010), o modelo da sustentabilidade urbana nas cidades encerre em si
os princípios de Sustentabilidade – Economia, Ambiente e Social, aos quais se acrescentará a
componente da governança, por ser hoje imprescindível a participação da população e a
partilha da tomada de decisão, como fator indispensável ao sucesso do funcionamento das
futuras cidades sustentáveis (figura 5).

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Economia
• Atividades sustentadas
• Produção de riqueza
• Gestão de recursos
• Redistribuição justa

Ambiente
• Responsabilidade Intergeracional;
• Protecção dos Recursos;
• Valorização do Património Natural;
• Ordenamento do Território;
• Eco-eficiência

Social
• Equidade Social
• Coesão Social
• Satisfação das necessidades
coletivas e individuais
• Integração das minorias

Governança
• Processo de decisão partilhado e
transparente
• Assegurar a participação de todos

Figura 5 - Modelo de Sustentabilidade Urbana (AMADO, 2010)

Os esforços devem ser feitos no sentido de tornar as cidades ambientalmente


habitáveis, economicamente produtiva e socialmente inclusiva, num contexto em que a
governança assumirá um papel determinante e o planeamento indispensável.

1.3.2 Gestão dos recursos naturais, proteção e valorização ambiental

A questão ambiental é hoje crucial, na medida em que a pressão exercida pelo homem
no meio ambiente tem aumentado de forma crescente e continuada. E com isso, a degradação
ecológica e delapidação de recursos.

As degradações ambientais podem derivar de uma incorreta seleção de atividades que


suportam o desenvolvimento, da sua localização não respeitosa com a capacidade acolhedora
do meio, da sobre-exploração dos recursos naturais renováveis e não renováveis e, por último,
do esquecimento da capacidade de assimilação dos componentes ambientais: ar, água, solo
(GÓMEZ OREA, 2007a).

57
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

A perda de solos férteis, de zonas florestadas ou de biodiversidade, a degradação de


recursos hídricos pela sobre-exploração ou exploração intensiva e ocupação humana sem
acautelar as limitações associadas aos ecossistemas naturais ou à aptidão de uma dada parcela
do território, são alguns dos problemas mais prementes. No entanto, muitas dessas
degradações/pressões trazem consigo riscos que ameaçam a vida humana, ao provocarem
profundas alterações no meio ambiente e o esgotamento de recursos. Pelo que o respeito pela
capacidade de carga do meio físico é fundamental, no sentido de avaliar que uso pode ser feito
no meio, atendendo à sua fragilidade e sua potencialidade.

Direta ou indiretamente, todas as atividades afetam e interagem com seu ambiente (ou
seja, sistemas ecológicos, econômicos e sociais). Tais interações segundo podem ser
classificados como sendo compatíveis, incompatíveis no tempo, incompatíveis no tempo e no
espaço, disfuncionais, complementares, sinérgicas (GÓMEZ OREA, 2007a; FAO, 2008):
• compatíveis: as atividades podem coexistir no mesmo espaço e ao mesmo tempo
• incompatíveis no tempo: as atividades podem praticar-se no mesmo espaço, mas
não ao mesmo tempo
• incompatíveis no tempo e no espaço: as atividades não podem coexistir no mesmo
espaço e ao mesmo tempo
• disfuncionais: o exercício de uma atividade diminui a qualidade dos fatores que
determinam a outra
• complementares: a complementaridade entre duas atividades existe quando elas
partilham o(s) mesmo(s) recurso(s) ou instalações sem conflito e quando uma
atividade fornece inputs à outra
• sinérgicas: duas ou mais atividade são sinergéticas quando a sua interação resulta
num acréscimo da atividade económica (ou do bem estar) com benefícios
ambientais superiores à soma dos seus resultados individuais.

O ordenamento do território procura otimizar essas interações, localizando as


atividades no território de forma a maximizar as sinergias e as relações de complementaridade
e minimizar as disfuncionalidades.

A questão ambiental ganha sentido sobretudo no contexto em que o crescimento da


população tornou-se uma preocupação crescente. O número de pessoas capazes de viver da
economia rural estagnou e a grande maioria da população emigrou para as áreas urbanas, em
especial para as situadas nas zonas costeiras. Em 2000 cerca de 62% da população mundial
vivia na zona costeira, estimando-se que esta percentagem passe para 74% no ano 2025

58
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

(quadro 7). A ocupação do litoral pelo homem tem aumentado muito nas últimas décadas e
consequentemente a pressão antrópica sobre essa zona. Infelizmente, este crescimento nem
sempre foi, ou é, acompanhado de uma política clara de planos de gestão, de ordenamento e
desenvolvimento sustentado do litoral enquanto recurso natural (BORGES, LAMEIRAS, e
CALADO, 2009). Esta pressão tem diminuído a resiliência desse ecossistema, por si
ecologicamente sensível.

Quadro 7 - População urbana em diferentes ecossistemas por regiões, 2000-2025

Fonte: UN-HABITAT (2011a:4)

“A maioria das maiores cidades do mundo está situada na costa marítima, ou nas
proximidades da costa marítima, aumentando a probabilidade de a elevação do nível das
águas tornar-se numa realidade prejudicial à medida que o século avança” (FNUAP,
2009:58).

Num contexto de alterações climáticas, hoje reconhecido como um proeminente


desafio do século XXI, a intensificação do crescimento populacional junto ao litoral, agravada
por ocupações inadequadas, a par da implantação turística e da exploração de recursos
motivados por razões económicas, traz múltiplos problemas à gestão do território.

As mudanças climáticas potenciam os riscos naturais, entendidos como os fenómenos


naturais que podem criar perigo para o homem, aos seus bens ao meio ambiente, pelo que a
precaução assume-se como um dos princípios fundamentais do ordenamento do território. No
entanto, a avaliação da perigosidade na definição das localizações das populações e das
atividades económicas e prevenção dos riscos naturais é muitas vezes subestimada pelas

59
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

autoridades e pela própria população nas intervenções territoriais. A não consideração ou a


insuficiente determinação dos riscos nas ações de ocupação e transformação do território,
pode ter implicações gravosas. Pelo que se torna necessário a adaptação de mitigação e de
adaptação. Como refere ROXO (2003), os seres humanos têm de aprender a viver com os
fenómenos naturais e saber minimizar consequências negativas que possam resultar da sua
interação com o meio.

Embora com dimensões diferenciadas, são vários os exemplos de danos materiais e


perdas humanas decorrentes dessa situação que acontecem nos mais diversos países do
mundo. ''O princípio da precaução e das considerações ambientais devem estar incluídos em
todos os processos de tomada de decisão e não só onde as avaliações de impacte ambiental
são obrigatórias” (CONSELHO EUROPEU DE URBANISTAS, 2003:30).

A necessidade de, por um lado, fazer crescer o território do ponto de vista económico,
satisfazendo as necessidades básicas da população e, por outro, a premência de ordenar e
proteger o ambiente, constitui um dos principais dilemas do ordenamento do território. Mas, o
argumento do crescimento tem sido muito mais forte que o discurso da sustentabilidade,
sobretudo nos países em vias de desenvolvimento onde ainda há muitas carências por suprir.

A maior parte das ações preconizadas pelo ordenamento do território não se destinam
a ser eficazes a curto prazo, mas sim a preparar o futuro (REIGADO, 2000). Há autores que
apontam que dificilmente podem ser ajuizadas para um período inferior a 20 anos (BRITO,
1997). Na verdade, a consciencialização para ordenar o território/proteger o ambiente exige
tempo e só pode concretizar-se a longo prazo.

O facto de os resultados do ordenamento do território não serem visíveis a curto prazo


faz com que, muitas vezes, não lhe seja dada a devida importância como setor de governação,
levando as autoridades a abrir mão de muitas das prerrogativas a nível de organização
territorial e de proteção ambiental em detrimento de ações com efeitos imediatos, capazes de
impulsionar o crescimento económico. Mas essa competitividade deve poder encontrar uma
plataforma de convergência com a sustentabilidade de forma a não ser comprometido o
desenvolvimento das gerações futuras. A sustentabilidade no tempo das civilizações humanas
vai depender da sua capacidade de se submeter aos preceitos de prudência ecológica e de
fazer um bom uso da natureza. “Hoje enfrentamos um desafio que requer uma mudança em
nossa forma de pensar, de modo que a humanidade pare de ameaçar seu sistema de apoio a
vida. Somos chamados a ajudar a terra a curar suas feridas, nesse processo curar as nossas

60
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

próprias. Com efeito, abraçar toda a criação em toda a sua diversidade, beleza e maravilha”
(FNUAP, 2009:77).

61
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

1.4 Síntese do capítulo/aspetos a reter

O ordenamento do território é uma política pública que visa distribuir, organizar e


regular as atividades humanas de forma mais satisfatória de acordo com determinadas regras e
critérios, visando atingir o desenvolvimento sustentável dos territórios e a qualidade de vida
das pessoas. No ordenamento territorial confluem as políticas ambientais, as políticas de
desenvolvimento económico, social e cultural, cuja natureza é influenciada por modelo de
desenvolvimento económico dominante em cada país.

O ordenamento do território assume-se como essencial para evitar o desequilíbrio


regional, problemas de acessibilidade, mistura de usos incompatíveis, degradação ambiental,
desintegração social, perda de eficiência económica e competitividade. É balizado por
princípios fundamentais como interesse público, sustentabilidade, coordenação, participação
pública.

O planeamento, enquanto instrumento técnico da política de ordenamento do território,


através de um conjunto de estudos e ações, constitui uma via para alcançar os objetivos de
ordenamento do território. Um território não planeado enfrenta grandes dificuldades que com
o tempo tendem a se agravar e a comprometer a qualidade de vida de seus habitantes.

O planeamento é uma atividade social e o seu sucesso requer um envolvimento ativo


do público. O planeamento deve ser democrático, aberto, interativo, orientado no sentido de
assegurar a participação da população, gerando confiança e corresponsabilização. As
oportunidades de participação devem ser criadas. A participação pública é um requisito
fundamental para o sucesso do planeamento e permite criar e suster uma sociedade cívica
forte. Da mesma forma que são vários os atores a envolver neste processo. O investimento
público não é suficiente para responder às necessidades da sociedade, sendo indispensável a
contribuição dos privados. Contudo, os Estados estão cientes que terão de aumentar a
regulação sem menosprezar o mercado, procurando um equilíbrio razoável entre intervenção
pública e a iniciativa privada, de forma a evitar desequilíbrios e desigualdades.

Daí a importância da materialização da governança territorial, em que é necessário


integrar políticas, mobilizar todos os agentes territoriais, público e privados, de forma a
cooperarem, tendo como base os interesses públicos. O ordenamento do território é mais
eficaz quando traduz uma vontade de integração, coordenação e de cooperação entre as
autoridades envolvidas.

62
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

A prática do planeamento é suportada pelo sistema institucional, político e técnico,


que determinam a sua eficiência e eficácia. Estes suportes estão inter-relacionados com o
contexto e base cultural da sociedade, e variam de país para país. Os valores, as distintas
opções e preferências de uso e transformação do solo, as diferentes visões e práticas da
Política de ordenamento do território são condicionados pela cultura de cada sociedade. Nos
países em vias de desenvolvimento é menor a capacidade dos governos em operacionalizarem
um sistema eficiente e eficaz de planeamento, devido ao défice de cultura territorial e de
valorização do território enquanto essencial no processo de desenvolvimento.

As questões territoriais têm importância crescente e os desafios colocados hoje aos


territórios são cada vez mais complexos. Assume-se como desafios prementes: gestão da
urbanização e promoção do desenvolvimento urbano, num contexto em que mais de metade
da população mundial vive em áreas urbanas, num quadro de múltiplos problemas, sobretudo
nos países em desenvolvimento, onde a carência de alojamento e de equipamentos coletivos,
escassez ou ausência de infraestruturas básicas, a insegurança e a informalidade do território
assumem proporções ameaçadoras; gestão dos recursos naturais, proteção e valorização
ambiental, que hoje é crucial, na medida em que a pressão exercida pelo homem no meio
ambiente tem aumentado de forma crescente e continuada. E daí, a degradação ecológica e
delapidação de recursos. Pelo que esta gestão racional e criteriosa visa evitar o esgotamento
de recursos. E que a localização das atividades seja respeitosa com a capacidade acolhedora
do meio.

Todos esses desafios exigirão das autoridades um posicionamento inteligente,


estratégico e comprometido com a sustentabilidade, sobretudo nos países em vias de
desenvolvimento, onde os recursos são limitados. Nesses países não há muita margem para
sistemas que desperdicem tempo e dinheiro e para ensaios e falsas partidas na
operacionalização das políticas de ordenamento do território, sob pena das intervenções de
correção serem onerosos e dada a escassez de recursos, insolúveis com repercussões negativas
no desempenho do território e na qualidade de vida dos cidadãos.

63
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

CAPÍTULO 2 - ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E SUA ARTICULAÇÃO COM O


DESENVOLVIMENTO EM ESTADOS INSULARES

2.1 Conceito de Pequenos Estados Insulares

A aproximação ao significado da palavra insularidade permite constatar uma grande


diversidade de conceitos, padecendo todos de escassa precisão conceptual (ALMADA, 2011).
Não obstante, do ponto de vista geográfico está a referir-se à situação singular das ilhas que
são “terras” totalmente circunscritas por uma massa de água, portanto fisicamente isoladas de
outras “terras” (BOUCHARD, 2004).

Os Pequenos Estados Insulares estão localizados principalmente na África, Pacífico e


Caraíbas. São estados com população igual ou inferior a um milhão e meio de habitantes e
com reduzida dimensão, geralmente não ultrapassando os 4000 km2. As suas Zonas
Económicas Exclusivas (ZEE) são muitas vezes maiores que as suas áreas territoriais. Por
exemplo, a ZEE de Cabo Verde é quase 190 vezes maior que a sua área (4033 km2) e a de
Nauru (no Pacífico), é de cerca de 15 mil vezes o seu tamanho territorial (21 km2).

Os pequenos estados insulares são normalmente considerados espaços muito


vulneráveis e com pouca resiliência, embora a situação seja variável de estado para estado, em
função da sua capacidade ou incapacidade de adaptação. Vulnerabilidade é a sensibilidade de
uma entidade (população, ecossistema, economia, sociedade, sistema espacial) de se deixar
dominar ou se destruir por uma perturbação, enquanto resiliência é a capacidade de uma
entidade fazer face a essa perturbação e de se recuperar (BOUCHARD, 2004).

A vulnerabilidade desses estados é multidimensional (BRIGUGLIO, 1995;


BOUCHARD, 2004, HUSSAIN, 2008):

 económica (riscos que decorrem dos choques externos nos sistemas produtivos locais,
na distribuição e no consumo);
 ambiental (riscos associados aos ecossistemas naturais - marinhos e terrestres);
 social (riscos que afetam a sociedade e os grupos);
 Socioeconómica (influências negativas na coesão social).

64
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Assim, a vulnerabilidade pode ser apresentada em função de dois fatores : exógenos


(fatores externos que as pequenas ilhas não conseguem controlar) e endógenos (fatores locais
que agravam ou limitam as influências dos fatores exógenos) (BOUCHARD, 2004).

De acordo com BRIGUGLIO (1995) quando medimos vulnerabilidade estamos a


medir a exposição as forças externas fora do nosso controlo. Porém, a pobreza intensifica os
efeitos da vulnerabilidade. Para demonstrar tal facto o autor utiliza o paradoxo de Singapura,
que não sendo um país pobre, é um país vulnerável. É o caso também de Malta.

Em relação à resiliência de um sistema, este pode ser definido como a sua capacidade
social ou ecológica de absorver perturbações, continuando a manter as mesmas estruturas
básicas ou modos de funcionar, a capacidade de se auto-organizar e de se adaptar ao stress e
às modificações impostas do exterior (MIMURA, N., L. e outros, 2007).

2.2 Especificidades dos Pequenos Estados Insulares

Os pequenos Estados insulares não são um grupo homogéneo. As suas caraterísticas


variam de acordo com os aspetos físicos, sociais, políticos, culturais, étnicos e nível de
desenvolvimento económico. Porém, partilham um conjunto de caraterísticas semelhantes,
nomeadamente a fragmentação territorial, o isolamento geográfico e nível de acessibilidade
geralmente fraco, a pequena dimensão dos mercados domésticos; população reduzida;
recursos limitados, alta suscetibilidade aos desastres naturais, fundos limitados, grande
dependência das importações de produtos, energia e tecnologia, alta densidade populacional,
agravando a pressão sobre os recursos já por si reduzidos (HESS, 1990; NURSE e outros,
2001).

Na verdade, há territórios continentais que padecem dos mesmos constrangimentos.


As múltiplas desvantagens dos pequenos estados insulares ocorrem noutros estados, mas os
impactos são maiores nos territórios insulares. De facto, o que distingue as ilhas dos demais
territórios é a ação simultânea desses elementos.

Nos estados insulares os subsistemas económicos, sociais/demográficos, culturais,


político, físico e ecológico são fortemente interdependentes. A interação destes subsistemas
define o comportamento e a sustentabilidade de uma ilha perante influências externas e
adaptações internas. Um equilíbrio sustentável é alcançado quando cada subsistema funciona
aceitavelmente, resultando em aumentos de rendimentos, melhoria de saúde, riqueza cultural,
autonomia de decisão, diversidade biológica (BASS e DALAL-CLAYTON, 1995).
65
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

2.2.1 Restrições territoriais

A insularidade é uma desvantagem dos pequenos estados insulares. A insularidade


acentua o desequilibro territorial, as diferenças de povoamento, a distribuição assimétrica da
população, o que condiciona as políticas de desenvolvimento e ordenamento do território. A
fragmentação interna em unidades territoriais diferenciadas dificulta o equilíbrio regional e o
desenvolvimento de conjunto (FARINÓS DASÌ e outros, 2002).

Os constrangimentos intrínsecos à insularidade “influenciam as orientações das


políticas de desenvolvimento a adotar, devido à descontinuidade territorial que delimita o
espaço económico e contribui para o aparecimento de deseconomias de escala resultantes da
necessidade de multiplicação de infraestruturas básicas, económicas e sociais”. (FERREIRA,
1998b: 10-11).

De facto, a não rentabilidade de infraestruturas é uma marca na gestão desses


pequenos estados insulares. Num território pequeno e fragmentado, com uma população
reduzida e um mercado interno disperso, a gestão do território, das infraestruturas e dos
recursos constitui um desafio permanente. É preciso atender ao isolamento, resolver os
problemas dos transportes/comunicações, infraestruturas autónomas em cada ilha, contrariar
os desequilíbrios demográficos e económicos, superar o crescimento urbano.

Os problemas derivados de uma difícil articulação espacial têm repercussões na


dinamização de atividades produtivas e intercâmbios de mercadorias e serviços, e na melhoria
do nível de vida da população. As dificuldades de comunicação entre as ilhas constituem fator
de isolamento e induzem custos particularmente elevados.

Nos territórios insulares a articulação espacial baseia-se no transporte terrestre (pela


comunicação no interior de cada ilha), e nos transportes marítimo e aéreo com ligação
interilhas e destas com o exterior. As estradas são, na maioria das ilhas, sinuosas,
repercutindo-se também no desenvolvimento económico. A existência em todos os
arquipélagos de ilhas ainda sem ligação direta (marítima/aérea), juntamente com a sua
designação de territórios economicamente "menores", representa uma agudização dos
desequilíbrios regionais (FARINÓS DASÌ e outros, 2002). Em Cabo Verde, por exemplo, os
transportes aéreos domésticos não servem duas ilhas (Brava e Santo Antão), o que acentua
ainda mais o seu isolamento. Daí, os portos assumirem-se como os meios de transportes
tradicionalmente mais importantes.

66
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Por outro lado, “O espaço urbanizado é tão mais importante quanto mais reduzidas são
as dimensões do território nacional” (GOITIA, 1982: 88) e, atendendo a que o afluxo de
populações às cidades acontece sobretudo em países com maiores dificuldade económicas, os
problemas ampliam-se. Com o passar dos anos, as ilhas vão sedimentando a hierarquia dos
sítios principais e as áreas mais densificadas da ocupação humana.

Nos países insulares é comum a tendência para um desenvolvimento polarizado, com a


concentração numa das ilhas ou polos de desenvolvimento de serviços, oportunidades de
emprego, etc. As grandes cidades absorvem as populações, contribuindo para a sua
distribuição espacial assimétrica, indiretamente para o despovoamento rural e disparidades
espaciais. Em cada arquipélago uma ilha salienta-se em relação às outras, em regra a região
geográfica da capital. É o caso de Cabo Verde, onde a Praia, a capital do país, se situa em
Santiago, a maior ilha do arquipélago. Por isso, são necessárias políticas de ordenamento do
território visando a repartição ou redistribuição satisfatória da população e das atividades
económicas.

2.2.2 Vulnerabilidades e especificidades económicas

As caraterísticas dos estados insulares têm grandes implicações nas suas estruturas
económicas: o reduzido tamanho do mercado doméstico devido à pequena dimensão
demográfica não possibilita colher os benefícios de economia de escala (BRIGUGLIO, 2003).
A pequena dimensão obriga muitas vezes que os investimentos públicos e privados operem
abaixo do seu nível de eficiência mínima, tendo como consequência altos custos de produção;
custos elevados de transportes no comércio internacional; isolamento geográfico e a
dependência de importações e exportações levam a que as pequenas ilhas sejam influenciadas
pelas tendências de comércio internacional, dado o seu pequeno volume de trocas
relativamente aos mercados externos (BASS e DALAL-CLAYTON, 1995; ESTEVÃO,
2001).

A este propósito ALMADA (2011), demonstra que a insularidade condiciona o


comportamento económico desses estados, e de Cabo Verde em particular, fazendo com que
sejam economicamente muito vulneráveis e apresentem um tecido empresarial pouco
competitivo. Não obstante defender também que a configuração territorial acaba por dotar
esses países de um conjunto de vantagens comparativas.

67
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

A dependência alimentar e energética tende a ser muito acentuada. Por exemplo, Malta
produz apenas 20% das reservas alimentares e Cabo Verde 10 a 15%. Ambos têm recursos
limitados de água potável e não têm nenhuma fonte de energia doméstica. Barbados importam
quase a totalidade dos alimentos, combustíveis e materiais de construção. São Tomé importa
82.7% dos produtos (UNCTAD, 2005).

A figura 6 evidencia o índice de vulnerabilidade à crise económica de alguns estados


insulares em desenvolvimento. Este índice é definido com base em cinco indicadores usados
para medir a exposição à crise económica: (a) exportação por PIB per capita, (b) investimento
estrangeiro direto (em percentagem do PIB), desenvolvimento da assistência oficial (em
percentagem do PIB); (d) remessas dos trabalhadores (em percentagem do PIB), e (e) turismo
recetivo (como uma percentagem do PIB). A capacidade de mitigar a crise é avaliada através
de cinco indicadores diferentes: (a) dívida externa pública, ações em relação ao PIB, (b) total
de reservas em meses de importações; poupança (c) bruto em relação ao PIB, (d) a eficácia do
governo: banco Mundial Worldwide Governance Indicators, e (e) Índice de Desenvolvimento
Humano.

Fonte: UN (2010)

Figura 6 – Índice de vulnerabilidade à crise económica para 24 estados insulares em


desenvolvimento comparado com a média dos Pequenos Estados insulares em desenvolvimento -
países menos desenvolvidos

Os estados insulares têm dinâmicas e níveis de desenvolvimento muito variados.


Alguns dependem da agricultura, silvicultura e pecuária, outros do turismo. Canárias,
Baleares e Melila possuem economias altamente especializadas no setor terciário. Em Cabo

68
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Verde, o setor terciário é aquele com maior contribuição no Produto Interno Bruto, e a
agricultura é uma atividade com pouco peso. Contudo, este setor não pode ser ignorado
devido à sua importância em termos de segurança alimentar. A pesca apresenta enorme
potencial, mas ainda é pouco explorada, não obstante alguns estados terem uma relação mais
forte com os oceanos e fazerem uso dela como estratégia de inserção no mercado global
(Singapura). As ilhas Marshall e Tuvalu dependem dos seus recursos marinhos. Hong Kong,
Singapura, Kiribati, ilhas Marshall, Malta e Barbados têm algumas das mais altas densidades
do mundo, mas uma base económica frágil e sistemas produtivos vulneráveis, tornando-os
economicamente dependentes dos mercados e investimentos estrangeiros.

A indústria é um setor pouco dinâmico. Enfrenta múltiplos constrangimentos,


nomeadamente: escassez de recursos naturais suscetíveis de industrialização; problemas de
abastecimento de água (escassez e baixa qualidade); condicionamentos decorrentes da
localização geográfica e da estrutura territorial regional (que aumentam os custos de
transportes e facilitam a entrada de produtos industriais importados); escassa presença de
infraestruturas técnicas e de serviços de produção pela forte dependência das comunicações;
debilidade do mercado interno por causa da emigração, circunstância que impede o
desenvolvimento de uma maior taxa produtiva; recursos humanos poucos qualificados e com
pouca capacidade de iniciativa e ausência de uma ação institucional decidida para a promoção
de uma atividade industrial (FARINÓS DASÌ e outros, 2002).

O turismo é o motor de desenvolvimento de muitos territórios insulares (caso de


Baleares, Canárias, Madeira, Cabo Verde, países de Caraíbas, Maurícias e Seychelles, Malta,
etc.). As pequenas ilhas são consideradas como lugares atraentes para efeitos de recreação e
turismo (BUTLER, 1993). O clima favorável, as belezas naturais e a imagem de exotismo
favorecem a sua prática. Em média, a receita do turismo internacional representou em 2007,
51% do valor da exportação dos pequenos Estados insulares em desenvolvimento (UN, 2010).

2.2.3 Vulnerabilidades e especificidades ambientais

Os pequenos estados insulares tendem a ser ambientalmente vulneráveis, sobretudo


devido ao seu limite assimilativo e a sua capacidade de carga (BRIGUGLIO, 2003). De
acordo com UNFCCC (2005), apesar de as ilhas contribuírem pouco para a emissão de gases
com efeito de estufa, são dos territórios mais suscetíveis às repercussões das alterações
climáticas e desastres naturais, tais como secas, tempestades, cheias e subida do nível do mar.

69
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

O Índice de Vulnerabilidade Ambiental é baseado em 50 indicadores que cobrem


riscos naturais / antropogénicas, resiliência e integridade do ecossistema, e abrange questões
relacionadas com as mudanças climáticas, biodiversidade, água, agricultura e pescas, saúde
humana, desertificação e exposição a desastres naturais. A figura 7 evidencia o índice de
vulnerabilidade ambiental de alguns estados insulares em desenvolvimento.

Fonte: UN (2010)
Figura 7 – Índice de vulnerabilidade ambiental para 33 estados insulares em desenvolvimento
comparado com a média dos Pequenos Estados insulares em desenvolvimento - países menos
desenvolvidos

Cerca de 90% dos pequenos estados insulares em desenvolvimento estão situados nos
trópicos, o que favorece a ocorrência desses fenómenos, com todas as suas implicações na
maior parte da atividade económica dessas ilhas (nomeadamente na agricultura – produção de
alimentos, turismo-impactos na zona costeira e marinha, etc.).

Fonte: UN (2010)
Figura 8 – Desastres em Pequenos Estados insulares em desenvolvimento por tipo de
desastre, 1990-2009

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Fonte: UN (2010)
Figura 9 – Número de Pequenos Estados insulares em desenvolvimento afetados por
desastres naturais

São territórios com zona costeira relativamente grande, tornando-os particularmente


vulneráveis aos riscos marítimos. “A pequena superfície de ilhas como por exemplo as dos
arquipélagos de Cabo Verde e dos Açores, e o elevado comprimento relativo da sua faixa
costeira, os contrastes fisiográficos entre franja litoral e região interior destas, levam-nos
facilmente a perceber que a linha de costa deste tipo de ilhas tem importância particular na
vida quotidiana dos insulares. Com efeito, o litoral muitas vezes representa uma das poucas
parcelas de terra que ofereceu e muitas vezes oferece ainda as melhores condições para a
fixação do Homem, apesar dos perigos inerentes à proximidade do oceano” (BORGES,
LAMEIRAS, e CALADO, 2010:67-68). Uma grande proporção de população de muitos
estados insulares vive em baixas elevações costeiras (Low Elevation Coastal Zone (LECZ)),
definido como área contíguo a costa que é apenas 10 metros acima do nível da água do mar
(Maldivas, Bahamas, Bahrain, Suriname) (UN, 2010). A zona costeira é um dos ambientes
naturais mais dinâmicos e frágeis, onde o equilíbrio dinâmico natural pode ser facilmente
alterado, assumindo esta situação particular ênfase em ilhas pequenas (BORGES,
LAMEIRAS, e CALADO, 2009). O aumento da pressão obre as zonas costeiras é
acompanhado de ausência de planeamento e regulação, causando, mesmo danos
irrecuperáveis (HESS, 1990).

A vulnerabilidade ambiental é agravada pela pressão da prática de algumas atividades.


Muitas ilhas têm como atividade principal o turismo, representando frequentemente a
exploração dos poucos recursos existentes, tais como a água potável, e ainda a produção de
resíduos sólidos e líquidos, muitas vezes sem soluções para o seu tratamento.

71
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Vários pequenos países insulares começaram a investir, com grande


custo financeiro, na implementação de diversas estratégias para compensar a escassez de água
corrente. Bahamas, Antigua e Barbuda, Barbados, Maldivas, Seychelles, Singapura, Tuvalu e
outros têm investido em infraestruturas de dessalinização. No entanto, no Pacífico alguns dos
sistemas estão agora a ser usados somente na estação seca, devido aos problemas operacionais
e altos custos de manutenção. A necessidade de introduzir e expandir tecnologias de energia
renovável em pequenas ilhas foi reconhecida há muitos anos, embora o progresso na
implementação tenha sido lento. Muitas vezes, as opções para o crescimento económico em
pequenas ilhas são baseadas em estratégias adotadas em países maiores, onde os recursos são
muito maiores e as alternativas significativamente menos dispendiosas (MIMURA, N. L. e
outros, 2007).

O rápido crescimento da procura e a ausência de planeamento são os principais fatores


explicativos do forte impacte ambiental do desenvolvimento turístico naqueles espaços. O
crescimento desordenado converteu grande parte do litoral Balear e das Canárias (Espanha)
em “formigueiros” humanos com crescente degradação ambiental sobre espaços litorais de
valor ecológico (dunas, margens). A degradação ambiental estende-se aos espaços não
diretamente turísticos, pelo impacte que provoca a elevada mobilidade privada e o progressivo
incremento do número de visitantes. Assim, os incêndios florestais e a degradação de espaços
naturais ocorrem no interior das ilhas, cujo recursos são valiosos como oferta turística
complementar. A ocupação e os impactes do setor turístico em ambas as regiões apresentam
uma série de aspetos negativos (FARINÓS DASÌ e outros, 2002).

O crescimento rápido e desordenado e a ausência/escassez de uma parte significativa


de equipamentos e infraestruturas turísticas (espaços de lazer, de serviços, infraestruturas de
comunicação) penaliza a qualidade do produto turístico final. A oferta continua destinada a
um turismo de massa que necessita de um incremento progressivo do número de visitantes
para manter a sua visibilidade. Isto provoca um ciclo vicioso que impede a sustentabilidade
daquele modelo a longo prazo. Porém, só recentemente esse aspeto começou a merecer
atenção. “O crescimento rápido e contínuo do turismo e a procura de novos destinos implica
que mais cedo ou mais tarde a comunidade sinta os efeitos – positivos e negativos – do
desenvolvimento desse setor [...] uma monocultura do turismo pode ter consequências
nefastas para a qualidade do próprio destino; a dependência excessiva de uma atividade
económica única aumenta a vulnerabilidade económica da região. Uma boa gestão do destino
é indispensável a um turismo sustentável” (OMT, 2002: 22).

72
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Na Conferência Internacional sobre Turismo Sustentável nos Pequenos Estados


Insulares, realizada em Lanzarote, em 1998, o secretário-geral da OMT disse que “[...] pela
sua vulnerabilidade, as pequenas ilhas – sobretudo quando estão em desenvolvimento – são
mais sensíveis que outros destinos ao excesso de turismo […] o turismo pode ser uma opção
viável para as pequenas ilhas, porém na base firme dos princípios do desenvolvimento
sustentável e sobretudo, se contar com o apoio económico e técnico dos organismos
internacionais” (OMT, 1998: 1).

Num contexto em que as ilhas atingem rapidamente o limiar de capacidade de carga, o


turismo tem provocado significativas transformações no meio ambiente e, em muitos casos, a
deterioração irreversível das áreas de valor ecológico devido ao crescimento descontrolado
das infraestruturas turísticas e à falta de uma visão integral do ordenamento e planeamento
territorial (BRIGUGLIO e BRIGUGLIO, 1995; FARINÓS DASÌ e outros, 2002). Impactos
ambientais negativos causados pela atividade turística podem a longo prazo destruir o turismo
em si. Daí a opção por um turismo sustentável, viável a longo prazo e que não degrade o meio
ambiente onde ele existe a tal ponto que proíbe o êxito de desenvolvimento de outras
atividades (BRIGUGLIO e BRIGUGLIO (1995). O turismo sustentável implica dar atenção a
utilização racional dos recursos, respeitar o ambiente, apostar na diversidade, planear a
atividade turística, envolver as comunidades locais, assegurar a formação, investigação,
marketing responsável (OMT, 1998; KIMMEL, 2007). Apesar dos seus aspetos negativos, é
indiscutível a relevância do turismo na modernização e desenvolvimento económico desses
espaços. E poderá ser uma das principais potencialidades para superar as dificuldades
estruturais ligadas à localização geográfica e à insularidade do território.

A vulnerabilidade ambiental afeta toda a atividade económica, influenciando os preços


e subtraindo recursos a outras atividades para a minimização das suas consequências
(BRIGUGLIO, 1995). Essa vulnerabilidade faz com que esses estados sejam mais suscetíveis
aos problemas adicionais.

O isolamento geográfico das ilhas favorece o endemismo em termos de fauna e flora,


sendo espaços importantes em termos de biodiversidade. Contudo, o nível de resiliência das
espécies é baixo, não só pelo escasso número de elementos, mas também pelas suas
caraterísticas de endemismo, pelo que estas espécies têm maiores dificuldades em recuperar
de influências negativas.

73
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

2.3 Estratégias para um desenvolvimento sustentável

A evolução económica e social dessas ilhas está condicionada por elementos


estruturais e debilidades intrínsecas que impõem, na maior parte dos casos, dificuldades na
prossecução de um processo de desenvolvimento consistente e sustentável (FARINÓS DASÌ
e outros, 2002).

A gestão dos pequenos estados insulares passa por responder a questões do tipo: Como
combater o isolamento? Como resolver os problemas dos transportes/comunicações? Como
financiar infraestruturas autónomas em cada ilha? Como contrariar os desequilíbrios
demográficos e económicos? Como superar as dificuldades de controlar o crescimento
urbano? Como proteger o ambiente? As questões colocadas identificam problemas que só
uma gestão adequada pode ajudar a responder e minimizar. Aliás como refere Hussain (2008),
a boa governança é uma pré-condição vital para reduzir a vulnerabilidade dos pequenos
estados insulares.

No sentido de implementar a Agenda 21 das Nações Unidas para o Desenvolvimento


Sustentável, adotada em 1992 na Conferência do Rio, que reconhece as ilhas como um caso
especial de fragilidade ambiental e económica, teve lugar nos Barbados, em 1994, a
Conferência das Nações Unidas sobre o Desenvolvimento Sustentável das Pequenas Ilhas. A
Declaração de Barbados definiu as bases para o desenvolvimento sustentável desses estados e
estabeleceu princípios e compromissos a adotar em várias áreas, designadamente: alterações
climáticas, turismo, desastres naturais, resíduos, recursos marinhos, água, ordenamento do
território, energia, biodiversidade, transporte, ciência e tecnologia. A Cimeira Mundial para o
Desenvolvimento Sustentável, realizada em Joanesburgo em 2002, reafirmou a necessidade
de olhar com atenção para o desenvolvimento das ilhas.

A conferência dos Estados insulares nas ilhas Maurícias (Janeiro de 2005), sob o lema
Pequenas ilhas, grandes desafios, fez uma revisão do programa de ação do desenvolvimento
sustentável. Uma das grandes preocupações foi a gestão e governânça nos pequenos estados
insulares e a importância da gestão do solo devido à sua progressiva degradação, pondo em
causa o seu uso sustentável.

Face à exiguidade e fragmentação do território e à escassez dos recursos naturais, o


desenvolvimento nos pequenos estados insulares, tem que se apoiar, essencialmente, na sua
força de trabalho, na abertura ao exterior, numa gestão eficaz e estratégica dos recursos e na
descentralização. Os estados insulares devem aproveitar as vantagens comparativas da
74
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

insularidade, gerando rendimentos, retirando proveito da sua posição geográfica, do clima,


dos recursos paisagísticos.

BASS e DALAL-CLAYTON (1995) apontam alguns fatores chave para o


desenvolvimento sustentável de um pequeno estado insular, nomeadamente: entender às suas
caraterísticas ecológicas, económicas, recursos e valores; avaliar as interações com
influências externas; seus impactos e identificar meios de aumentar as interações positivas;
"negociar" de uma forma estratégica; instituir a participação pública em decisões e gestão de
recursos; capacitação, combater desperdício e tirar proveito de fontes renováveis de energia.

UNDP (2002) refere que os governos dos pequenos estados insulares em


desenvolvimento devem institucionalizar a prática de envolver a participação local no
planeamento e na conceção e implementação de iniciativas de capacitação, a fim de torná-los
mais relevantes e eficazes.

Os estados insulares terão de procurar um equilíbrio mais harmonioso entre a


economia, o ambiente e a sociedade. Um equilíbrio razoável entre as considerações de
equidade na distribuição espacial das atividades, das infraestruturas e equipamentos e a
competitividade global. Para isso, o esforço tem de ser estrutural, no sentido de se integrar as
políticas setoriais para se atingir os objetivos de mudança, a nível local, regional e
internacional. A água, energia, tecnologia e conhecimento devem ser os pilares do
desenvolvimento sustentável. Um apropriado desenvolvimento tecnológico favorece a
capacidade produtiva em todos os setores, recursos marinhos, florestas, agricultura, indústria,
etc., reduz a pobreza, promove a educação, a saúde, a coesão social e estabilidade. Os
territórios sujeitos a maiores pressões, nomeadamente em áreas urbanas e orla costeira, devem
merecer uma atenção especial.

Falar de um equilíbrio razoável não significa replicar o mesmo modelo por todas as
unidades de conjunto, mas permitir que cada ilha defina o seu cenário de desenvolvimento,
pois para o equilíbrio do arquipélago é essencial que cada ilha tenha capacidade para valorizar
a sua identidade e atingir o seu próprio equilíbrio territorial. (PEREIRA, Margarida, 2010,
Comunicação Oral).

75
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

2.4 Síntese do capítulo/aspetos a reter

Os pequenos estados insulares não são um grupo heterogéneo e as suas especificidades


variam de acordo com os aspetos físicos, sociais, políticos, culturais, étnicos e nível de
desenvolvimento económico. Porém, partilham de caraterísticas semelhantes, nomeadamente
a fragmentação territorial, o isolamento geográfico, a escassez de recursos naturais
exploráveis, a pequena dimensão dos mercados domésticos, a dependência externa.

Normalmente são espaços com pouca resiliência e particularmente vulneráveis nos


aspetos ambientais, económico e social. São territórios mais suscetíveis às repercussões das
alterações climáticas e desastres naturais, com todas as suas implicações na maior parte da
atividade económica dessas ilhas. A vulnerabilidade ambiental é agravada pela pressão da
prática de algumas atividades.

As políticas de desenvolvimento e ordenamento do território são condicionadas pela


insularidade, devido à fragmentação territorial. Os territórios insulares apresentam
vulnerabilidades intrínsecas que impõem, na maior parte dos casos, dificuldades na
prossecução de um processo de desenvolvimento consistente e sustentável.

O turismo é o motor de desenvolvimento de muitos territórios insulares. O clima


favorável, as belezas naturais e a imagem de exotismo favorecem a sua prática. Porém, o
turismo tem provocado significativas transformações no meio ambiente e, em muitos casos, a
deterioração irreversível das áreas de valor ecológico devido ao crescimento descontrolado
das infraestruturas turísticas e à falta de planeamento e de uma visão integrada do território.
Daí a necessidade do alinhamento com as preocupações de um turismo sustentável, dando
atenção à utilização racional dos recursos, ao respeito pelo ambiente, à aposta na diversidade,
ao planeamento da atividade turística e ao envolvimento das comunidades locais.

Sendo os estados insulares frágeis aos choques naturais e humanos, a procura de um


equilíbrio mais harmonioso entre a economia, o ambiente e a sociedade deve ser o paradigma
a adotar pelos pequenos estados insulares. Um equilíbrio razoável entre as considerações de
equidade na distribuição espacial das atividades, das infraestruturas e equipamentos e a
competitividade global. Os territórios sujeitos a maiores pressões, nomeadamente em áreas
urbanas e orla costeira, devem merecer uma atenção especial.

76
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

É preciso valorizar e desenvolver um planeamento efetivo. A principal explicação para


o fraco desempenho dos governos dos pequenos estados insulares em desenvolvimento tem
sido a incapacidade de planear, apesar do gasto de recursos significativos em consultoria.

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

II PARTE

ESTUDO DE CASO: CABO VERDE

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

CAPÍTULO 3 – ENQUADRAMENTO GERAL

3.1 Localização e configuração

Cabo Verde fica situado no Oceano Atlântico, a cerca de 455 km do cabo com o
mesmo nome, no extremo ocidental africano. Trata-se de um arquipélago de reduzida
dimensão territorial (4033 km2), repartido por 10 ilhas (Santa Luzia não é habitada) e oito
ilhéus, dispostos em dois grupos em função do seu posicionamento face aos ventos
dominantes: o de Barlavento, constituído pelas ilhas de Santo Antão, S. Vicente, Santa Luzia,
S. Nicolau, Sal e Boavista, e o de Sotavento, formado pelas ilhas de Maio, Santiago, Fogo e
Brava (Figura 10).

Figura 10 - Localização geográfica de Cabo Verde e as ilhas do arquipélago

As ilhas apresentam dimensões diferentes, variando entre os 991km2 (Santiago) e os


35 km2 (Santa Luzia). Porém, considerando a Zona Económica Exclusiva (ZEE), a superfície
total é de 734.265 Km2.

79
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Quadro 8 - Comparação da dimensão das ilhas de Cabo Verde

Superfície Cumprimento Largura Ponto Altitude


Ilhas e ilhéus (km2) máximo (metros) máxima culminante máxima
(metros) (metros)
Santo Antão 779 42 750 23 970 Topo da Coroa 1 979
S.Vicente 227 24 250 16 250 Monte Verde 725
Santa Luzia 35 12 250 5 350 Topona 339
S.Nicolau 343 44 500 22 000 Monte Gordo 1 304
Sal 216 29 800 12 125 Monte Grande 406
Boavista 620 28 900 30 800 Estancia 387
Maio 269 24 100 16 300 Penoso 436
Santiago 991 54 900 28 800 Pico de Antónia 1 394
Fogo 476 26 300 28 800 Pico do Fogo 2 829
Brava 64 10 500 23 900 Fontaínhas 976
Fonte: BEBIANO (1932)
AMARAL (2001)

Sendo um país-arquipélago, implica custos significativos de insularidade, quer no que


respeita aos transportes interilhas e com o exterior do país, quer no que respeita a custos de
coesão social e territorial resultantes da prestação de serviços às populações através das redes
de equipamentos e infraestruturas públicas. A fragmentação territorial origina limitações de
economia de escala e dificulta o equilíbrio regional e o desenvolvimento de conjunto.

A localização de Cabo Verde tem grande importância estratégica, pois encontra-se no


ponto de interceção da rota que liga a África Ocidental aos Estados Unidos, ao Canadá e ao
Caribe e sobre a rota de travessia entre a Europa do Norte, o Mediterrâneo e o Brasil. A sua
situação geográfica, no centro das principais rotas de navegação marítima e aérea através do
Oceano Atlântico, fez, desde sempre, com que o país fosse um importante centro de
circulação de pessoas e mercadorias. A rentabilização da sua posição geoestratégica pode
trazer ganhos relevantes para o país. De facto, neste contexto tem vindo a assumir um
crescente protagonismo, particularmente nas relações entre a África Subsariana, a América
Latina (com destaque para o Brasil) e a União Europeia, onde a relação histórica com
Portugal tem um especial significado.

80
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

3.2 Meio físico e recursos naturais

Em Cabo Verde o meio físico impõe grandes restrições ao desenvolvimento regional. A


maior parte das ilhas, de origem vulcânica, são montanhosas e rochosas, com pontos de maior
altitude na ilha do Fogo (no Pico, um vulcão em atividade com 2 829 metros), em Santo
Antão (no Topo da Coroa, com 1 979 metros), excetuando-se o Sal (Figura 11), a Boavista e o
Maio, as três ilhas orientais mais planas e mais próximas do continente africano.

Fonte: Cortesia Jeiza Tavares, 2010

Figura 11 - Vista parcial da ilha do Sal (foto de avião)

A acidentada orografia dificulta a articulação interna em cada uma das ilhas e condiciona
a implantação de assentamentos humanos.

Fonte: Foto do autor, 2010

Figura 12 - Vista parcial de uma área montanhosa da ilha de Santiago

A vegetação é escassa. Os solos aráveis representam apenas 10% da superfície (cerca de


metade em Santiago) (INGRH, 2000), o que condiciona a prática da agricultura. Os solos
agrícolas são geralmente pouco profundos, bastante pedregosos, sobretudo os de origem
basáltica e os existentes sobre declives muito acentuados.

81
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Os recursos naturais exploráveis também são escassos, situação que condiciona o


desenvolvimento do país. Para além do calcário e pozolana, os recursos proveem sobretudo do
mar (sal e pescado). Os recursos minerais mais abundantes são as rochas de construção como
o basalto, piroclastos e fonólitos. No litoral destacam-se as areias e cascalhos. No que diz
respeito a fontes de energia, de destacar o sol, o vento e as águas do mar, ainda pouco
explorados.

A localização de Cabo Verde na extremidade ocidental da faixa do Sahel (Figura 13)


justifica um clima tropical com caraterísticas de aridez e semiaridez, com uma longa estação
seca (Novembro-Julho) e as chuvas concentradas na época mais quente (Agosto-Outubro).

Fonte: http://www.climatempo.com.br

Figura 13 - Poeira desértica sobre as ilhas de Cabo Verde

Os recursos hídricos são limitados. A escassez de água é preocupante, obrigando a


valorizar o recurso e a recorrer ao processo de dessalinização de água salobra ou salgada do
mar como fonte alternativa. O país não possui cursos de água permanentes nem lagoas. As
ribeiras são normalmente de natureza torrencial.

Devido à irregularidade temporal das chuvas e à inclinação do relevo, os caudais são


efémeros. A escassez de chuva origina uma seca estrutural e persistente, provocando
problemas de abastecimento de água (população, atividades económicas, animais).

A água para consumo e irrigação provém da exploração das águas subterrâneas. O


balanço hidrológico mostra que 13% das chuvas que cai sobre o arquipélago alimentam os
aquíferos, enquanto 87 % das águas se perde sob forma de escoamento superficial e por
evapotranspiração (INGRH, 2000).

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Os recursos hídricos subterrâneos concentram-se sobretudo em três ilhas (Santiago,


Santo Antão e S. Nicolau). O problema de água é mais agudo nas outras ilhas. A construção
de barragens (a primeira foi a de Poilão na ilha de Santiago – Figura 14), financiada pela
cooperação internacional, favoreceu algumas localidades, constituindo um potencial relevante
para a modernização da agricultura e da pecuária.

Fonte: Foto do autor, 2010

Figura 14 - Vista parcial da barragem de Poilão

A paisagem variada e o património histórico e arquitetónico das ilhas constituem também


recursos. Cabo Verde apresenta um clima suave e com sol abundante, médias anuais de
20º/25ºC, e água do mar pura e cristalina, condições excelentes para a prática do turismo
balnear. A litoralidade do arquipélago favorece, por outro lado, a sua relação económica
através do mar.

Fonte: Foto do autor, 2011

Figura 15- Vista parcial da Praia de Santa Maria – Ilha do Sal

Em termos de fauna e flora, o país apresenta espécies vegetais da macaronésia, plantas


tropicais da cintura saheliana e aves errantes. Há cerca de uma centena de plantas endémicas,
quadro dezenas de aves reprodutoras, das quais duas dezenas são endémicas e mais de uma
dezena de répteis endémicos.
83
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Porém, Cabo Verde tem um ambiente frágil. A fragilidade dos sistemas naturais é devida,
em grande parte, ao carácter desértico do seu território, à falta de água no solo e no subsolo e
à extensão da orla costeira (cerca de 1020 km) constituída por falésias e praias de grande
sensibilidade biofísica.

A falta de recursos origina pressões sobre os recursos naturais, que é indispensável


acautelar. O (des) equilíbrio população – recursos é delicado e preocupante. Em 2003
(Decreto-Lei nº3/2003 de 24 de Fevereiro), foi criada a Rede Nacional de Áreas Protegidas,
constituída por áreas, caraterizadas em função dos bens e valores a proteger. Foram
declaradas 47 áreas protegidas, com interesse nacional e mundial (ver distribuição por ilhas
nos quadro 9).

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Quadro 9 – Áreas protegidas declaradas em Cabo Verde

Ilha Espaço natural Categoria


Moroços Parque natural
Santo Antão Cova/ribeira Paúl/Torre Parque natural
Cruzinha Reserva natural
Pombas Paisagem protegida
Tope de Coroa Parque natural
São Vicente Monte Verde Parque natural
Santa Luzia Santa Luzia Reserva natural
Ilhéus Branco e Raso Ilhéus Branco e Raso Reserva integral
Monte Gordo Parque natural
São Nicolau
Monte do Alto das Cabaças Reserva natural
Salinas de Pedra Lume/Cagarral Paisagem protegida
Monte Grande Paisagem protegida
Rabo de Junco Reserva natural
Baia da Murdeira Reserva natural (marinha)
Sal
Costa da Fragata Reserva natural
Serra Negra Reserva natural
Buracona-Ragona Paisagem protegida
Salinas de Santa Maria Paisagem protegida
Morrinho de Filho Monumento natural
Ponta do Sino Reserva natural
Morrinho do Açúcar Monumento natural
Terras Salgadas Reserva natural
Casas Velhas Reserva natural
Barreiro e Figueira Parque natural
Lagoa Cimidor Reserva natural
Maio
Praia do Morro Reserva natural
Salinas do Porto Inglês Paisagem protegida
Monte Penoso e Monte Branco Paisagem protegida
Monte Santo António Paisagem protegida
Boa Esperança Reserva natural
Ilhéu de Baluarte Reserva natural integral
Ilhéu dos Pássaros Reserva natural integral
Ilhéu de Curral Velho Reserva natural integral
Ponta do Sol Reserva natural
Boavista Tartaruga Reserva natural
Parque Natural do Norte Parque natural
Monte Caçador e Pico Forçado Paisagem protegida
Morro de Areia Reserva natural
Curral Velho Paisagem protegida
Monte Santo António Monumento natural
Ilhéu de Sal Rei Monumento natural
Monte estância Monumento natural
Rocha estância Monumento natural
Serra da Malagueta Parque natural
Santiago
Serra do pico de António Parque natural
Fogo Bordeira/Chã das Caldeiras e Pico Novo Parque natural
Ilhéus de Rombo Ilhéus de Rombo Reserva natural

Fonte: Decreto-Lei n.º 3/2003, de 24 de Fevereiro

85
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

3.3 Riscos Naturais

Cabo Verde é um país sujeito a grande diversidade de riscos naturais, constituindo um


elemento fundamental a considerar nas políticas de ordenamento do território. A localização
sub-saheliana e as caraterísticas morfológicas e geológicas das Ilhas potenciam situações de
riscos.

De destacar o risco das cheias/inundações e de movimento de massas nas vertentes


devido ao carácter torrencial das águas em épocas de chuvas. Anualmente registam-se
situações de inundações e desabamentos, nomeadamente nas ilhas de S. Nicolau, Santo
Antão, S. Vicente, Santiago e Maio, com danos nas atividades económicas e nas habitações,
perdas humanas e o isolamento temporário de povoações.

As cheias/inundações em meio urbano são comuns em épocas de chuvas, devido à


localização de muitos aglomerados em fundos de vale. Os riscos de desabamentos estão
fundamentalmente associados a processos hidrológicos e climáticos que acontecem devido ao
trabalho de sapa na base das vertentes ou à infiltração da água das chuvas nas fendas das
rochas.

Também importa referir o risco de seca, de desertificação e de erosão dos solos,


associados à irregularidade da pluviosidade, à aridez e escassez de solos. A seca é uma
ameaça constante, sendo um dos principais fatores do êxodo rural e despovoamento. A
raridade dos solos cultiváveis cria uma pressão elevada sobre o ambiente, levando à ocupação
de solos marginais, de que resulta um intenso processo erosivo e, consequentemente, a
degradação do seu já limitado potencial produtivo. Esta pressão obriga à exploração dos
terrenos nas encostas, que constituem mais de 60% dos terrenos cultiváveis. O cultivo
permanente dos solos com declives superiores a 30% é o fator mais importante de degradação
dos solos (INGRH, 2000).

Para além destas situações comuns a todas as ilhas, as ilhas do Fogo e Brava são
marcadas pelos riscos associados à atividade vulcânica e sísmica. A última erupção no Fogo
foi em 1995, mas as duas ilhas têm tido uma atividade sísmica constante, embora de baixa
intensidade.

86
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Quadro 10 - Tipos de riscos e ilhas mais vulneráveis de ocorrência

Tipo Ilhas Mais Vulneráveis


Erupção Vulcânica Fogo, Brava, Santo Antão
Sismos Fogo, Brava, Santo Antão
Maremotos Todas as Ilhas
Movimentos de Massas Santiago, Fogo, Brava, S.Antão,
Riscos Naturais S.Vicente, S. Nicolau
Erosão Costeira Todas as Ilhas
Seca Todas as Ilhas
Cheias e inundações Todas as Ilhas
Tempestades e Ciclones Todas as Ilhas

3.4 Situação social e económica

Cabo Verde tem tido um desempenho positivo em termos sociais e económicos. As


mudanças estruturais ocorridas na sociedade cabo-verdiana desde a sua independência
culminaram, em 2008, com a entrada no grupo dos países de desenvolvimento médio,
abandonando o grupo dos países menos avançados (PMA).

A conjugação de políticas sociais e macroeconómicas eficazes tem garantido ao país


um lugar de destaque nos Indicadores de Desenvolvimento Humano. Segundo o Relatório de
Desenvolvimento Humano 2011, do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
(PNUD), Cabo Verde apresenta um IDH de 0,568, ocupando a 133º posição num total de 187
países avaliados. Depois de Portugal (41º) e Brasil (84º), Cabo Verde é o país melhor
classificado na Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (CPLP).

Segundo dados do Instituto Nacional de Estatísticas - INE (2010), a esperança média


de vida de um cabo-verdiano à nascença tem vindo a aumentar e situa-se nos 74 anos. A taxa
de alfabetização de adultos evoluiu de 73,3% (em 2000) para 83,8% (em 2010) e a taxa de
analfabetismo de 25,2% para 17%. O país tem registado uma diminuição da mortalidade
infantil, passando de 26 por mil, em 2000 para menos de 20 por mil em 2010. De acordo com
o Relatório de Desenvolvimento Humano 2011, Cabo Verde apresenta um Rendimento
Nacional Bruto per capita de 3402 dólares americanos, quando em 1990 era sensivelmente
metade desse valor e, em 1975, apenas de 300 dólares.

87
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Cabo Verde continua a destacar-se em todos os indicadores dos países africanos seus
vizinhos. É um dos poucos países Africanos que estão prestes a cumprir os Objetivos do
Milénio (ODM). Em 2000, os chefes de Estado e de Governo que participavam na
Assembleia Geral das Nações Unidas, assinaram a Declaração do Milénio que levou à
formulação dos oito objetivos específicos de desenvolvimento cuja meta para o seu
cumprimento é o ano 2015, nomeadamente: Erradicar a pobreza extrema e a fome; Alcançar o
Ensino Primário Universal; Promover a igualdade entre os sexos e a autonomia das Mulheres;
Reduzir a Mortalidade Infantil; Melhorar a Saúde Materna; Combater o VIH/Aids, a malária e
outras doenças; Assegurar um ambiente sustentável; Estabelecer uma parceria Mundial para o
Desenvolvimento. Segundo o Relatório ODM de Cabo Verde (2010), o país já alcançou
quatro desses objetivos (atingir o ensino primário universal, promover a igualdade de género,
reduzir a mortalidade infantil e melhorar a saúde materna).

A rede de serviços básicos de saúde e de educação cobre razoavelmente o país,


correspondendo, de uma forma geral, às necessidades das populações locais. De acordo com
os dados do Ministério da Saúde (2011), em 2010 funcionam no país 191 estabelecimentos de
saúde, sendo 30 centros de saúde, 34 postos sanitários e 113 unidades sanitárias de base. A
rede de equipamentos educativos cobre todo o território nacional, nomeadamente nos níveis
Pré-escolar, de Ensino Básico Integrado e Ensino Secundário. Segundo dados do Ministério
da Educação (2010), no ano letivo 2009/2010 existiam no país cerca de 500 estabelecimentos
de ensino pré-escolar, 434 escolas do ensino básico e 47 estabecimentos do ensino secundário.

Não obstante os avanços conseguidos pelo país, existem desafios a superar,


nomeadamente o desemprego e a pobreza, tendo sido o combate a esses flagelos erigidos pelo
Governo como objetivo central das políticas de desenvolvimento. Os dados apresentados pelo
INE referentes a 2010 indicam uma taxa de desemprego de 10,7%, sendo maior no meio
urbano (11,8%) e menor no meio rural (8,4), afetando sobretudo a faixa etária dos 15-24 anos
(21,3%) e, neste grupo, particularmente as mulheres (25,5%). A taxa de atividade é de 59,1%,
sendo 63% no meio urbano e 52,5% no meio rural.

No tocante à pobreza, segundo dados do QUIBB 2007, entre 2000/2001 e 2007, a taxa
nacional caiu de 36,7 % para 26,6 %, verificando-se uma diminuição tanto no meio urbano
como no meio rural e em todos os concelhos do país. O limiar da pobreza fixado era de
49.485 ECV. A pobreza no meio urbano em 2007 era de 13,2% e no meio rural, 44,3%,
incidindo sobretudo nas mulheres (33%) e nas pessoas de todos os níveis de instrução,
particularmente nas sem instrução (41%) e com ensino básico (25,6%). De acordo com a

88
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

categoria socioeconómica do chefe do agregado familiar, a pobreza afeta os trabalhadores por


conta própria na área agrícola (46,2%), desempregados (39,2%), empregadas domésticas
(30,2%), administração pública (19,2%), setor empresarial (18%). A diminuição da pobreza
nas áreas rurais continua a ser um grande desafio, onde a concentração de pobres é maior,
pois as oportunidades de emprego formal são reduzidas e há maior dependência da agricultura
e pesca artesanal. O valor do índice de Gini era de 0,47, sendo 0,45 no meio urbano e 0,38 no
meio rural1.

Atividades económicas

A economia cabo-verdiana é condicionada, entre outros aspetos, pela sua configuração


insular, reduzida dimensão territorial, escassez de recursos naturais e influências externas, o
que dificulta a expansão das diversas atividades. No entanto, a geografia de Cabo Verde
proporciona condições naturais que, devidamente exploradas, lhe conferem inúmeras
vantagens do ponto de vista económico, de que a Zona Económica Exclusiva (ZEE) e o
património paisagístico constituem exemplos bem ilustrativos.

A produção agrícola representa apenas 10 a 15 % das necessidades alimentares,


importando o país mais de 80% dos alimentos. Apenas 10 % da superfície nacional (40.000
hectares) tem vocação agrícola.

Fonte: Foto do autor, 2011

Figura 16 - Vista parcial de campo agrícola no concelho de Santa Cruz – Ilha de Santiago

1
O valor do índice Gini oscila entre 0 e 1 e é crescente com a concentração. O valor 0 indica a inexistência de
dissimilaridades na repartição do rendimento e o valor 1 caracteriza a máxima concentração do rendimento e
desigualdade total.

89
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

A raridade e irregularidade das chuvas provocam secas cada vez mais longas,
causadoras de um défice hídrico permanente e de uma progressiva desertificação. Nestas
condições excecionalmente difíceis, a produção alimentar é sempre deficitária, o que põe em
causa a segurança alimentar, sobretudo da população rural.

O setor da agricultura e pecuária, apesar de absorver 47% da mão-de-obra nacional,


tem uma pequena percentagem no PIB (5,2%). A instabilidade da produção agrícola e o
aumento populacional criam um conflito permanente entre o ambiente e os recursos (solos e
água).

A infraestruturação em meio rural, nomeadamente a construção de estradas de


penetração e de escoamento de produtos, o programa de luta contra a pobreza, a expansão do
micro crédito e a assistência à adoção da rega gota a gota têm proporcionado melhores
condições de vida às pessoas e maiores rendimentos no setor agrícola. Os investimentos no
âmbito do Millennium Challenge Account (MCA), nomeadamente os projetos de Gestão de
Bacias Hidrográficas e de Apoio à Agricultura, o aumento da captação, armazenamento e
distribuição de água pluviais, e os serviços de extensão têm constituído avanços de relevo
para a atividade agrícola.

A pesca é uma atividade com elevada potencialidade de desenvolvimento, embora


apenas 20% dessa capacidade seja explorada, tendo um peso residual no PIB. Esta situação
está relacionada com a pouca expressão da frota pesqueira, constituída por botes, utilizando
métodos artesanais, destinados ao consumo direto de peixe. A frota de pesca industrial sofre
grandes constrangimentos, dos quais se destacam: embarcações obsoletas e de reduzida
dimensão, fraco equipamento de navegação e deteção, ausência de um espírito empresarial,
inexistência de incentivos financeiros, falta de preparação profissional e ainda difícil
escoamento da produção, carências a nível de conservação e transformação do pescado.

Fonte: Foto do autor, 2011

Figura 17 – Atividade piscatória tradicional – Ilha do Maio


90
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

A estrutura industrial é incipiente e concentrada nas cidades da Praia e do Mindelo,


onde se localizam mais de 90% das unidades industriais. A indústria tem desempenhado um
papel limitado na economia, representando uma pequena percentagem do PIB. A estrutura
industrial é dominada por pequenas empresas, a maior parte pertencente ao setor privado.

Segundo FERREIRA (1998b), o desenvolvimento industrial está condicionado pela


escassez de recursos (matérias primas), exiguidade do mercado, elevados custos de fatores de
produção (mão de obra e transportes), telecomunicações, pouca tradição industrial e fraca
qualificação da mão-de-obra, escassez de recursos financeiros, limitando a capacidade de
investimento e dependência externa.

A incipiente industrialização e a insuficiência de infraestruturas não permitem a


exploração conveniente dos parcos recursos existentes. Porém tem-se investido em pequenas
unidades de produção, como conservas de carne, peixe, frutas e legumes, fabricação de
refrigerantes, cerveja e aguardente e artigos de vestuário e calçado.

O setor da Construção é um dos mais dinâmicos no país, com taxas de crescimento


assinaláveis (média anual de 19,5% nos últimos 5 anos), em parte consequência do aumento
dos investimentos no setor turístico e do investimento público (infraestruturas) durante o
período.

A economia cabo-verdiana é essencialmente terciária, com o setor dos serviços e


comércio a ocupar mais de 70% da produção interna. O comércio grossista e retalhista, a
utilização dos portos e aeroportos e turismo constituem atividades relevantes. O turismo é um
dos principais vetores de desenvolvimento económico, afirmando-se como uma fonte de
receita importante. Segundo o Banco de Cabo Verde, em 2008, o turismo representava cerca
de 60 % dos serviços e é para onde são canalizados mais de 90% dos investimentos externos.

O Plano Estratégico 2010-2013, aprovado em 2010 pelo Governo, propõe atingir um


fluxo de 500 mil turistas/ano, cifrado atualmente em pouco mais de 300 mil. Segundo
estatísticas do Banco de Cabo Verde, em 2008 o turismo gerou receitas na ordem de 25,3
milhões de contos cabo-verdianos (229,8 milhões de euros), o que representa 19,4% do PIB
do país. O crescimento do turismo contribuiu substancialmente para o forte desempenho
económico de Cabo Verde na última década.

A balança comercial é deficitária e apresenta um elevado grau de dependência.


Segundo as estimativas da Câmara do Comércio, Indústria e Turismo – Portugal - Cabo
Verde, as importações corresponderam, em 2005, a 353 milhões de euros e as exportações a

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

14,2 milhões de Euros. Cabo Verde importa quase a totalidade dos produtos que consome e as
importações são equivalentes a 40% do PIB. A dependência é particularmente elevada em
relação aos bens estratégicos, tais como os produtos alimentares e os produtos energéticos. O
país depende quase totalmente da importação dos produtos petrolíferos para satisfazer as suas
necessidades energéticas. O valor da dívida externa é elevado (acima dos 50% do PIB).

Portugal tem cooperado e ajudado fortemente Cabo Verde a nível económico e social,
o que resultou na indexação de sua moeda, o escudo cabo-verdiano, ao euro, e no crescimento
de sua economia interna. Cabo Verde estabeleceu, em finais de 2007, uma parceria especial
com a União Europeia, a par da adesão à Organização Mundial do Comércio (OMC), o que
poderá trazer vantagens à dinamização da sua economia.

O país é membro da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (CPLP) e da


francofonia. Conta, entre outros, com o Banco Mundial (em projetos como Programa
Nacional de Luta contra a Pobreza), o Banco Europeu de Investimentos, o Banco Árabe para
o Desenvolvimento de África a nível de construção e modernização das infraestruturas, e com
o fundo de Millennium Challenge Corporation, Agência do Governo dos Estados Unidos que
gere a iniciativa Millennium Challenge Account (MCA).

O MCA constitui uma ajuda importante para o desenvolvimento de projetos em vários


domínios (recursos hídricos, agroindustrial, infraestruturação - melhoria de portos e estradas).

3.5 Caraterização demográfica

Cabo Verde é uma nação mestiça, onde não existem etnias. A língua oficial é
Português e no quotidiano fala-se o crioulo com diferentes padrões em cada uma das ilhas.
Segundo os dados do Censo 2010 (INE), a população residente no país é de 491.875
habitantes, sendo 50,5% do género feminino e 49,5% do género masculino.

Quadro 11- Distribuição do efetivo populacional em Cabo Verde por género (2010)

Masculino Feminino Total


Efetivo % Efetivo % Efetivo %
243.315 49,5% 248.260 50,5% 491.875 100
Fonte: INE

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

A população residente tem uma distribuição assimétrica no território nacional, com


tendência para se acentuar, não obstante o crescimento elevado nas ilhas turísticas de Boavista
e Sal. As quatro ilhas mais populosas são: Santiago, S. Vicente, Santo Antão e Fogo que,
correspondendo a 61,2% do território nacional, albergam 87,7% da população residente do
país. Santiago (24,5% do território) tem mais de metade da população residente de Cabo
Verde (55,7%), evidenciando uma tendência para reforçar esse posicionamento no contexto
nacional.

Quadro 12 – Repartição da população de Cabo Verde, por ilhas, em 2010

Ilha Efetivo %
Santo Antão 43.915 8,9
S.Vicente 76.140 15,5
S.Nicolau 12.817 2,6
Sal 25.779 5,2
Boavista 9.162 1,9
Maio 6.952 1,4
Santiago 274.044 55,7
Fogo 37.071 7,5
Brava 5.995 1,2
Total 491.875 100
Fonte: INE

A ilha de Santiago tem tido um papel determinante no crescimento demográfico de


Cabo Verde. Santiago e S.Vicente representam, em conjunto, 30,1% do território nacional e
71,2% da população do país. Boavista, a terceira maior ilha em termos territoriais, apenas tem
1,9% da população total.

93
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Figura 18 – Repartição da população de Cabo Verde, por ilhas, em 2010

Esta distribuição geográfica da população, muito heterogénea, está relacionada com


vários fatores, incluindo os de ordem económica. Na verdade, o mapa económico está
correlacionado com o mapa demográfico.

A população residente de Cabo Verde em 1990 era de 341.491 habitantes, passando


para 434.625 habitantes no ano 2000 e 491.575 habitantes em 2010 (Figura 19). A população
tem sofrido aumentos sucessivos e a tendência é para a continuação desse crescimento.

Fonte de dados: INE


Figura 19 – Evolução da população residente, Cabo Verde, 1950-2010.

94
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

A evolução por ilhas mostra um aumento populacional em seis ilhas, tendo a perda da
população acontecido apenas em Santo Antão, S.Nicolau e Brava (figura 20).

Figura 20 – Evolução da população residente de Cabo Verde por ilhas (2000 e 2010)

A população residente de Cabo Verde registou uma taxa de variação de cerca de 27,3
% de 1990 para 2000 e de 13,2 % de 2000 para 2010, e um crescimento médio anual de 2,4%
na década de 90 e de 1,2% na década de 2000, evidenciando uma redução da taxa de
crescimento populacional.

95
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

A taxa de crescimento médio anual difere entre as ilhas e concelhos. As ilhas de Santo
Antão, S.Nicolau e Brava perderam população no último período censitário, tendo ocorrido
um crescimento acentuado da população nas ilhas da Boavista (7,8%) e Sal (5,5%) que,
juntamente com concelho da Praia (2.9%) apresentam taxas de crescimento médio superior à
média nacional (1,2%). O concelho da Praia continua a ser o mais populoso do país. Em 2000,
a Praia concentrava cerca de 25% dos habitantes, tendo aquele valor subido para 26,9% em
2010.

Quadro 13 – Evolução da população por concelhos e taxa média de crescimento anual

(TCMA) (2000 e 2010)

Concelho 2000 2010 TCMA Variação


2000-2010
(%)
Ribeira Grande 21.594 18.890 -1,3 -12,5
Paul 8.385 6.997 -1,8 -16,6
Porto Novo 17.191 18.028 0,5 4,9
S. Vicente 67.163 76.140 1,3 13,4
Ribeira Brava 8.467 7.580 -1,1 -10,5
Tarrafal de S. Nicolau 5.180 5.237 0,1 1,1
Sal 14.816 25.779 5,5 74,0
Boavista 4.209 9.162 7,8 117,7
Maio 6.754 6.952 0,3 2,9
Tarrafal 17.792 18.565 0,4 4,3
Santa Catarina 40.852 43.297 0,6 6,0
Santa Cruz 25.234 26.617 0,5 5,5
Praia 98.118 131.719 2,9 34,2
S. Domingos 13.320 13.808 0,4 3,7
Calheta de S. Miguel 16.128 15.648 -0,3 -3,0
S. Salvador do Mundo 9.172 8.677 -0,6 -5,4
S. Lourenço dos Órgãos 7.781 7.388 -0,5 -5,1
Ribeira Grande de Santiago 8.234 8.325 0,1 1,1
Mosteiros 9.535 9.524 0,0 -0,1
S. Filipe 23.127 22.248 -0,4 -3,8
Santa Catarina do Fogo 4.769 5.299 1,1 11,1
Brava 6.804 5.995 -1,3 -11,9
Total 434.625 491.875 1,24 13,2
Fonte de dados: INE

96
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Fonte de dados: INE

Figura 21 - Taxa média de crescimento anual por concelhos, 2000-2010

A densidade populacional do país tem aumentado, situando-se em 2010 em 121,8


habitantes por km2, aumentando em 14 habitantes em relação ao ano 2000, altura em que a
densidade era de 107,8 hab./km2. Espacialmente, apresenta grandes diferenças, que se
acentuaram no último período censitário.

Concelho
1 Ribeira Grande
2 Paul
3 Porto Novo
4 S. Vicente
5 Ribeira Brava
6 Tarrafal de S. Nicolau
7 Sal
8 Boavista
9 Maio
10 Tarrafal
11 Santa Catarina
12 Santa Cruz
13 Praia
14 S. Domingos
15 Calheta de S. Miguel
16 S. Salvador do Mundo
17 S. Lourenço dos Órgãos
Ribeira Grande de
18 Santiago
19 Mosteiros
20 S. Filipe
21 Santa Catarina do Fogo
22 Brava

Figura 22 – Densidade populacional por concelhos, 2000

97
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Concelho
1 Ribeira Grande
2 Paul
3 Porto Novo
4 S. Vicente
5 Ribeira Brava
6 Tarrafal de S. Nicolau
7 Sal
8 Boavista
9 Maio
10 Tarrafal
11 Santa Catarina
12 Santa Cruz
13 Praia
14 S. Domingos
15 Calheta de S. Miguel
16 S. Salvador do Mundo
17 S. Lourenço dos Órgãos
18 Ribeira Grande de Santiago
19 Mosteiros
20 S. Filipe
21 Santa Catarina do Fogo
22 Brava

Figura 23 – Densidade populacional por concelhos, 2010

O país apresenta uma estrutura de população jovem (54,4% da população tem menos
de 25 anos, sendo que 31,6% tem menos de 15 anos). A idade média é de 26,8 anos.

Fonte: INE
Figura 24 – Pirâmide etária, Cabo Verde, 2010

98
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Os agregados familiares têm, em 2010, uma dimensão média de 4,3 membros,


revelando uma diminuição em relação ao ano de 2000 (4,6 membros).

Fonte de dados: INE

Figura 25 - Dimensão média dos agregados familiares por concelho, 2010

O quadro populacional cabo-verdiano é marcado por uma corrente de emigrantes


expressiva. Conta com uma diáspora numerosa, mas muito ligada ao país, garantindo
remessas que constituem uma receita fundamental para ajudar a equilibrar o orçamento do
estado.

De acordo com o documento Migrações em Cabo Verde – Perfil Nacional 2009, as


estimativas sobre o número de cabo-verdianos residentes no estrangeiro são muito díspares. O
centro de pesquisa para o desenvolvimento das migrações apontava, em 2007, para cerca de
200 mil cabo-verdianos a viver no estrangeiro, contrário ao extinto Instituto de apoio ao
emigrante, que indicava cerca de 500 mil em 1998. No entanto, de acordo com o documento
Migrações em Cabo Verde – Perfil Nacional 2009, tem-se verificado uma diminuição
crescente da tendência de emigração, atingindo -5,1 migrantes por mil habitantes entre 2005-
2010, prevendo-se a diminuição para -4.7 migrantes por cada milhar de habitantes no período
2010-2015.

Segundo o Banco de Cabo Verde (BCV, 2009), as remessas de emigrantes registaram


um aumento em termos globais desde 1990 até 2008, apesar de alguns períodos de recuos
ligeiros, passando de 3,14 mil milhões de escudos (1990) para cerca de 10 mil milhões de
escudos (2010).

99
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

De igual forma o fluxo migratório proveniente dos países vizinhos faz considerar a
necessidade de políticas relativas às migrações e priorizar estratégias de integração dos
imigrantes. De acordo com o documento Migrações em Cabo Verde – perfil nacional 2009, a
imigração para Cabo Verde cresceu nas últimas décadas. Os dados mais recentes indicam que
a população imigrante aumentou cerca de 20 %, passando de 8.931 em 1991 para 11.183 em
2005. De acordo com os dados do INE em 2010, a população estrangeira em Cabo Verde era
de 14.373 efetivos, provenientes sobretudo de outros países do continente africano (71,7%).

3.6 Infraestruturas de transportes

A população do país distribui-se de forma assimétrica entre ilhas, havendo situações


de isolamento de localidades dentro de cada ilha. Neste contexto os transportes assumem
particular relevância.

O Governo tem apostado na infraestruturação do território. A rede portuária e


aeroportuária tem vindo a melhorar com o programa de expansão e modernização dos portos e
aeroportos levado a cabo pelo Ministério das Infraestruturas, Transportes e
Telecomunicações, sendo crucial para o desenvolvimento económico e social, devido à
condição insular do país. No entanto, persistem carências no transporte interno,
nomeadamente para a Brava, S.Nicolau e Maio, que afetam o dinamismo económico dessas
ilhas. Porém, estão em curso projetos na área de transporte marítimo destinados a eliminar tais
constrangimentos.

No domínio rodoviário, os programas de expansão e reabilitação das infraestruturas


rodoviárias têm melhorado a rede de estradas para suportar o escoamento dos produtos e
desencravar ilhas ou regiões.

O Banco Mundial tem apoiado a expansão e reabilitação das infraestruturas em


Santiago, São Nicolau, São Vicente e Maio. O MCA em Santiago e Santo Antão tem
beneficiado dos melhoramentos nas infraestruturas pela cooperação luxemburguesa, e Fogo
pelo Banco Árabe para o Desenvolvimento de África (BADEA). O maior problema das
infraestruturas de transportes em Cabo Verde diz respeito à sua manutenção e conservação.

Os portos são fundamentais na estruturação e gestão do território. São a porta de


entrada de mercadorias no país e funcionam como os maiores distribuidores de carga entre
ilhas, seguido do transporte aéreo. Os principais portos são: Porto da Praia (ilha de Santiago),
Porto Grande (ilha de S. Vicente) e Porto Palmeira (ilha do Sal).
100
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Figura 26 - Localização dos principais portos de Cabo Verde

Apesar das melhorias registadas, a rede portuária sofre ainda de muitas patologias,
entre as quais uma frota inadequada, empresas com fraca qualidade, serviços portuários e
agências sem condições para garantir o funcionamento normal do sistema de transporte
marítimo. Segundo Câmara do Comércio, Indústria e Turismo – Portugal – Cabo Verde, no
domínio portuário, o país tem uma extensão de cais insuficiente para o crescimento da taxa
média anual de tonelagem de mercadorias carregadas e descarregadas ao ritmo do
crescimento do PIB.

Fonte: Foto do autor, 2011


Figura 27 – Vista parcial do Porto da Praia - Praia

101
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

No que diz respeito às infraestruturas aeroportuárias, 7 das 9 ilhas habitadas têm


aeroportos operacionais e existem 4 aeroportos internacionais: Praia (Santiago), Amílcar
Cabral (Sal), Cesária Évora (S.Vicente) e Aristides Lima (Boavista).

Figura 28 - Localização das infraestruturas aeroportuárias operacionais em Cabo Verde

Os transportes aéreos domésticos são frequentes e abrangem todo o arquipélago, com


exceção da Brava e de Santo Antão.

Fonte: Foto do autor, 2011


Figura 29 - Vista parcial do aeroporto da Boavista

102
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

3.7 Sistema urbano e povoamento

Cabo Verde divide-se em 22 concelhos e tem 24 cidades (quadro 14). A Cidade da


Praia é a capital do país.

Quadro 14 – Lista das cidades de Cabo Verde

Ilhas Município Cidades


Porto Novo Porto Novo
Santo Ribeira Grande
Antão Ribeira Grande Ponta do Sol
Paúl Pombas
S. Vicente S. Vicente Mindelo
S. Nicolau Ribeira Brava Ribeira Brava
Tarrafal Tarrafal
Sal Sal Santa Maria
Espargos
Boavista Boavista Sal Rei
Maio Maio Porto Inglês
Tarrafal Tarrafal
S. Miguel Calheta
Santiago Santa Cruz Pedra Badejo
São Domingos Várzea da Igreja
Praia Praia
Ribeira Grande de Santiago de Cabo
Santiago Verde
Santa Catarina Assomada
S. Lourenço dos Órgãos João Teves
S. Salvador do Mundo Achada Igreja
Fogo S. Filipe S. Filipe
Santa Catarina do Fogo Cova Figueira
Mosteiros Igreja
Brava Brava Nova Cintra

Fontes: UCCP

103
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Em 2010 Cabo Verde passou de 6 cidades para 24 cidades, pois as sedes dos
Municípios foram elevados a categoria de cidades2.

Muitas vilas não dispõem de condições populacionais, funcionais e económicos


efetivas para tal desiderato. No entanto, essa decisão política significa um compromisso do
Governo em criar as condições para o desenvolvimento das cidades. É avançada a tese de que
essas sedes, não sendo na altura verdadeiras cidades, serão vértices da futura expansão
urbana, apoiada pela infraestruturação e equipamentos próprios de uma cidade. Do nosso
ponto de vista, é muito discutível o critério administrativo de que toda a sede de município é
cidade, quaisquer que sejam as suas caraterísticas demográficas, sociais ou funcionais.
Localidades tipicamente rurais são classificadas como urbanas, aumentando de forma
artificial e enganadora a percentagem de população urbana.

O sistema urbano nacional é desequilibrado, e bipolarizado pelas cidades da Praia e do


Mindelo. Entre os diferentes centros urbanos do país há acentuadas diferenças na população,
dotação de equipamentos, infraestruturas e serviços do território, e também em atividades
económicas.

A partir dos anos noventa do século passado, assiste-se, embora de forma ainda muito
ténue, a um progressivo crescimento dos centros secundários (os de dimensão média), como
sejam: cidades de Pedra Badejo, no Concelho de Santa Cruz, de Assomada, no Concelho de
Santa Catarina, de Porto Novo e de São Filipe. Porém, não exercem ainda uma atração capaz
de atenuar o crescente afluxo populacional em direção à capital.

Aproximadamente 26% da população de Cabo Verde está concentrada na cidade da


Praia e 14,2% na cidade do Mindelo.

2
Lei n°77/VII/2010, de 23 de Agosto de 2010, que estabelece o regime da divisão, designação e determinação das
categorias administrativas das povoações, em vigor desde 3 de Setembro de 2010.

104
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Cidades POP.
2010

1 Ponta do Sol 1.300


2 Ribeira Grande 3.328
3 Pombas 1.263
4 Porto Novo 9.429
5 Mindelo 70.468
6 Ribeira Brava 1.887

7 Tarrafal 3.766
8 Espargos 15.997
9 Santa Maria 5.772
10 Sal Rei 5.407
11 Porto Inglês 2.982
12 Tarrafal 6.177
13 Calheta 4.220
14 Pedra Badejo 9.345
15 Assomada 12.026
16 Achada Igreja 1.406
17 João Teves 1.699
18 Várzea da Igreja 2.583
19 Praia 127.899
20 Santiago de CV. 1.214
21 S. Filipe 8.125
22 Cova Figueira 659
23 Igreja 3.598
24 Nova Cintra 1.127

Figura 30 – Distribuição da população por cidades, 2010

Praia é o concelho com maior saldo migratório, seguido de S.Vicente, Sal e Boavista (quadro
15).

105
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Quadro 15 – Saldo migratório dos concelhos de Cabo Verde

Concelhos Residentes Entradas % De Saídas % de Saldo


entrada Saída Migratório
Ribeira Grande 18890 2304 2,4 10754 11,4 -8450
Paul 6997 647 0,7 4955 5,3 -4308
Porto Novo 18028 2810 3,0 6993 7,4 -4183
S. Vicente 76140 19508 20,7 9168 9,7 10340
Ribeira Brava 7580 796 0,8 3582 3,8 -2786
Tarrafal de S. Nicolau 5237 762 0,8 1467 1,6 -705
Sal 25779 12004 12,8 2970 3,2 9034
Boavista 9162 3861 4,1 1387 1,5 2474
Maio 6952 783 0,8 1240 1,3 -457
Tarrafal 18565 1822 1,9 2134 2,3 -312
Santa Catarina 43297 3479 3,7 5821 6,2 -2342
Santa Cruz 26617 2114 2,2 4802 5,1 -2688
Praia 131719 34842 37,0 10876 11,6 23966
S. Domingos 13808 1385 1,5 4618 4,9 -3233
S. Miguel 15648 491 0,5 3498 3,7 -3007
S. Salvador do Mundo 8677 1017 1,1 3280 3,5 -2263
S. Lourenço dos Órgãos 7388 776 0,8 3671 3,9 -2895
Ribeira Grande de Santiago 8325 906 1,0 1537 1,6 -631
Mosteiros 9524 531 0,6 1550 1,6 -1019
S. Filipe 22248 2242 2,4 7177 7,6 -4935
Santa Catarina do Fogo 5299 386 0,4 869 0,9 -483
Brava 5995 607 0,6 1724 1,8 -1117
Total 491875 94073 100,0 94073 100,0

Fonte: INE, censo 2010

A Praia exerce grande atração sobre o espaço rural da ilha de Santiago e das restantes
ilhas, incluindo S.Vicente (quadro 15). A partir da independência, a Praia cresceu
explosivamente em resultado da forte migração interna, originada pela seca e pelas
perspetivas de encontrar trabalho na maior cidade do país.

106
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Fonte:UCCP, INE, censo 2010


Elaboração própria

Figura 31 – Percentagem de saídas de cada uma das ilhas com destino a Praia em relação ao
total de saídas das respetivas ilhas

Todos os órgãos de soberania, embaixadas e representações internacionais e o


essencial da administração pública estão concentrados na cidade da Praia.

Do ponto de vista económico, Praia, Mindelo e Sal reúnem o essencial da atividade


empresarial. Praia é o centro mais importante. Em 2008 detinha cerca de 26% das empresas
existentes em Cabo Verde e cerca de 59% das existentes na ilha de Santiago (quadro 16).
Relativamente ao número de pessoal ao serviço, 87% estavam nas ilhas do Sal, Santiago e S.
Vicente que foram responsáveis por 96% do volume de negócios.

107
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Quadro 16 – Nº de empresas em Cabo Verde e sua distribuição espacial, em 2008

Ilha Número %
Santo Antão 602 6,9
S.Vicente 1.775 20,4
S.Nicolau 335 3,8
Sal 940 10,8
Boavista 237 2,7
Maio 212 2,4
Santiago 3710 42,8
Interior Santiago 1.490 17,0
Praia 2.220 25,8
Fogo 714 8,2
Brava 171 2,0
Total 8.716 100
Fonte: INE (III recenseamento empresarial)

Praia tem 1 dos 4 aeroportos internacionais do país. De acordo com dados da Agência
Nacional de Aviação Civil, em 2009, o aeroporto da Praia representou 30,8% do movimento
das aeronaves e 30,7% do total dos passageiros (embarque, desembarque, trânsito). A cidade
da Praia tem o porto mais importante do país (Porto da Praia) que movimenta mais de 60% do
total das cargas.

Ao nível dos equipamentos estruturantes, e especificamente ao nível da saúde, Praia


alberga 1 dos 2 Hospitais Centrais do país (Dr. Agostinho Neto), unidade com valências em
praticamente todas as especialidades e com área de influência nacional, dispondo de 334
camas, representando cerca de 33% do total das camas das estruturas sanitárias do país
(Relatório Estatístico da Saúde, 2009).

No desporto, a Praia alberga o estádio da Várzea, equipamento desportivo de


referência com capacidade para 8 mil pessoas e que recebe jogos de competição de futebol de
nível regional, nacional e internacional. No entanto, está em construção o estádio nacional de
Cabo Verde na parte norte da cidade, com capacidade de 15 mil espectadores e que
incorporará uma pista de atletismo.

Ao nível da formação superior, Praia e Mindelo concentram o essencial das


universidades e o maior número de alunos (quadro 17). Essas cidades, particularmente a
cidade da Praia, recebem alunos de todos os concelhos.

108
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Quadro 17 – Instituições de formação superior

Nome da Instituição Tipo Localização Nº de


alunos
1 Universidade Pública de Cabo Verde (Uni-CV) Pública Praia/Mindelo 2.085
2 Universidade Jean Piaget de Cabo Verde (Uni- Privada Praia/Mindelo 1.050
Piaget)
3 Instituto de Estudos Superiores Isidoro da Graça Privado Mindelo 237
(IESIG)
4 Instituto Superior de Ciências Económicas e Privado Praia/Mindelo 1.135
Empresariais (ISCEE)
5 Instituto Superior de Ciências Jurídicas e Sociais Privado Praia 431
(ISCJS)
6 Mindelo - Escola Internacional de Arte (M_EIA) Privado Mindelo 15
7 Universidade Lusófona de Cabo Verde Baltasar Privado Mindelo 205
Lopes da Silva
8 Universidade Intercontinental de Cabo Verde Privado Praia 123
(ÚNICA)
9 Universidade de Santiago (US) Privado Assomada 321
Fonte: Anuário da Educação 2009/2010

Na cidade da Praia estão localizadas polos de 6 das 9 Universidades de Cabo Verde. A


mesma situação ocorre na cidade do Mindelo, mas a Praia concentra maior número de alunos.

A cidade da Praia é o centro com maior dinâmica cultural. Nos últimos anos adquiriu
salas de espetáculos e de conferências (o Salão Nobre da Assembleia Nacional, o Auditório
Nacional, a Biblioteca Nacional, o Arquivo Histórico Nacional e o Palácio da Cultura).

A cidade do Mindelo, para além dos aspetos anteriormente referidos, tem o setor
industrial mais desenvolvido do país (panificação, massas alimentares, refrigerantes, moagem
de cereais e café, sabão, indústria hoteleira, construção naval, construção civil). A atividade
comercial é importante, muito ligada ao Porto Grande.

Mindelo alberga o Hospital Central Baptista de Sousa, com área de influência


nacional, dispondo de 219 camas, representando cerca de 21,6% do total das camas das
estruturas sanitárias do país (Relatório Estatístico da Saúde, 2009). Como hospital central, o
Baptista de Sousa também recebe pacientes de outras ilhas, sobretudo das ilhas de Barlavento.

Em relação ao povoamento, em Cabo Verde, predomina o povoamento concentrado


urbano. A maior parte da população concentra-se nas cidades, entendido como um
“aglomerado populacional contínuo, de extensão limitada, com um núcleo urbano que integre

109
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

equipamentos estruturantes, onde a atividade fundamental é a função de serviços,


nomeadamente nas áreas político-administrativa, de saúde, hotelaria, cultura, educação,
banca, muitas vezes associada à da indústria e cuja população é heterogénea na sua origem e
profissão”3.

O povoamento está muito concentrado no litoral. Grande parte da população (cerca de


80%) ocupa e utiliza a zona costeira, albergando a localização dos principais aglomerados
populacionais.

Fonte: Foto do autor, 2012


Figura 32 – Localidade de Ribeira Pratas – Tarrafal de Santiago

Ao longo das vias de comunicação é comum uma cintura de ocupação linear intensa
que liga os principais centros ao interior. Na evolução mais recente do povoamento sobressai
o aumento da dispersão da construção ao longo das vias e entre as linhas de água. Esse tipo de
assentamento humano está associado à prática de atividades agriculturas, mormente de
regadio e também, por vezes, à propriedade do solo.

Quando disperso e desregrado, acarreta avultados custos de intervenção pública, quer


em termos de prestação de cuidados de assistência em casos de emergência, quer na
disponibilização das redes de infraestruturas e de equipamentos públicos básicos,
nomeadamente redes de distribuição de água e de energia.

3
Segundo definição da Lei nº 77/VII/2010

110
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

3.8 Especificidades das ilhas habitadas

Atendendo à diversidade do território cabo-verdiano, com problemas e potencialidades


específicas na perspetiva de ordenamento do território, sistematizam-se, de seguida, essas
particularidades para cada ilha recorrendo a três análises:
 quadro síntese dos elementos peculiares, relativos à localização e configuração,
meio físico e recursos naturais, situação económica, aspetos demográficos e sociais,
sistema urbano e povoamento, e infraestruturas de transportes;
 esquema geral dos principais elementos estruturantes de ocupação do território;
 matriz swot, identificando os pontos fortes/potencialidades, pontos
fracos/debilidades, oportunidades e ameaças.

111
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

3.8.1 Santo Antão


Quadro 18 - Especificidades da ilha de Santo Antão
1.Localização No grupo do Barlavento, é a segunda maior ilha de Cabo Verde com 779 km2, e com uma elevação máxima
e configuração de 1.979 metros (Topo Coroa).
Orografia acidentada, com altas montanhas, barrancos profundos e vertentes íngremes, clima variado, indo
do muito árido a húmido. Rica em espécies vegetais e animais, pozolana e recursos hídricos subterrâneos. A
2. Meio físico e paisagem tem grande valia, mas constitui um recurso não aproveitado. Para além de 5 áreas protegidas
recursos naturais declaradas, tem uma cobertura florestal importante, nomeadamente de pinheiros, no planalto leste. Em
algumas praias perto dos principais centros urbanos, tem ocorrido uma grande pressão sobre a extração de
inertes, como areia e cascalho.
3. Riscos naturais Cheias e inundações, deslocamento de materiais das vertentes, incêndio florestal.
4. Situação A principal atividade é a agricultura, mas o terciário é um setor dinâmico. Potencialidades para o
económica desenvolvimento da agricultura, pecuária, pesca, agroindústria e turismo.
É a 3ª ilha mais populosa. A população tem registado uma variação irregular, associada a surtos migratórios,
5. Aspetos sobretudo para S. Vicente. A população diminuiu (- 6,9%) no último período censitário (de 47.170 hab. para
demográficos 43.915 hab. entre 2000 e 2010). É a ilha com os maiores índices de pobreza (45.6%) afetando sobretudo os
e sociais desempregados (QUIBB, 2007). A taxa de desemprego é de 9% (INE, Censo 2010).

A rede urbana é dominada pelas cidades de Porto Novo, Ponta do Sol, Ribeira Grande e Pombas, com
6. Sistema funções políticas e administrativas e alguma concentração de equipamentos públicos e privados. Porto Novo
urbano e é a cidade mais relevante do ponto de vista funcional e Ribeira Grande em termos de dimensão
estrutura de populacional. No meio rural predomina o povoamento disperso. Vários aglomerados rurais estão ligados à
povoamento exploração dos vales agrícolas.
Na ilha funcionam para além do hospital regional, 2 centros de saúde, 11 postos sanitários e 27 unidades
sanitárias de base (MS, 2011); e 66 Jardins, 78 escolas do ensino básico e 6 estabelecimentos do ensino
secundário) (ME, 2010). As redes de serviços básicos de saúde e de educação cobrem razoavelmente a ilha,
não obstante a necessidade do seu reforço nas áreas rurais. Todas as localidades da ilha apresentam défice
em termos de equipamentos públicos associados à cultura, desporto e lazer, com maior incidência nas áreas
rurais. A habitação é um problema, devido à precariedade e às deficientes condições de habitabilidade.
As áreas urbanas informais mais expressivas estão no Porto Novo, associada à dispersão das construções
que invadiram o leito das ribeiras. O défice de infraestruturas afeta 88,1% (8685) das habitações. Em casas
sem acesso à rede de esgotos, sem acesso à rede de eletricidade e sem acesso à rede de água vivem 13%
(1316) das famílias (INE, Censo 2010). Muitas zonas da ilha não possuem água canalizada e não existe rede
de esgotos na ilha, com exceção de uma pequena rede de recolha em Porto Novo. A deposição de resíduos
sólidos urbanos ocorre numa lixeira selvagem a céu aberto. Não há recolha seletiva nem tratamento de
resíduos sólidos.
7. Infraestruturas A principal infraestrutura de transportes interilhas é o Porto Marítimo de Porto Novo. As ligações diretas
de transportes regulares são para a ilha de S.Vicente (duas viagens por dia), mas a ligação às restantes ilhas do país é
deficiente. Tem um pequeno aeroporto, inoperacional. Isto é, não dispõe de ligações aéreas. As
infraestruturas rodoviárias estão adaptadas às condições orográficas da ilha, mas é necessária a sua
beneficiação facilitando o acesso ao Porto Novo e o desencravamento de comunidades rurais.

112
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Figura 33 – Esquema geral da ilha de Santo Antão

113
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Quadro 19 – Análise SWOT da ilha de Santo Antão

Pontos Fortes/Potencialidades Pontos Fracos/Debilidades

Valor ambiental e paisagístico Território acidentado


Grande biodiversidade terrestre e marinha e riqueza Deficiente ligação às restantes ilhas
endémica do país
Grande potencial para desenvolvimento da Insuficiente cobertura territorial das
agricultura, pecuária, pesca e agro-indústria rodovias
Elevado potencial turístico em segmentos como o Recursos naturais exploráveis
eco e o agroturismo, turismo de montanha, de escassos
desportos subaquáticos e investigação marinha Deficiente aproveitamento do valor
Potencialidades para um melhor aproveitamento dos paisagístico e do mar
ecossistemas florestais de altitude em prol do Diminuição da população
fomento do turismo ecológico e rural, da medicina Elevada taxa de pobreza
tradicional e de atividades de lazer Elevada taxa de desemprego
Recursos hídricos subterrâneos Baixa cobertura de rede de
Prevalência de população jovem infraestruturas básicas
Efetivo populacional (embora em perda) Falta de habitação social
Ligações marítimas regulares com S.Vicente Despovoamento de algumas
Existência de áreas para desenvolvimento turístico localidades rurais
Oportunidades Ameaças

Crescente valorização do património natural Riscos naturais (desabamentos


Escassez de produção alimentar no país cheias, inundações urbanas,
Diversificação do produto turístico (turismo de desertificação)
mergulho/subaquático, turismo de natureza) Subida do nível do mar provocada
Intensificação da complementaridade com S.Vicente pelas alterações climáticas
Pressão excessiva sobre o solo
agrícola
Extração de areia nas praias e leito
das ribeiras
Tendência para a emigração
Persistência de perda de população
Intervenções avulsas em setores
económicos relevantes, como o
turismo
Descaraterização cultural e do
114
comportamento social
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

3.8.2 S.Vicente
Quadro 20 - Especificidades da ilha de S.Vicente
1.Localização No grupo do Barlavento, tem 227 km2 e altitude máxima de 750 metros (Monte Verde).
e configuração
2. Meio físico e Exiguidade de recursos naturais, extrema aridez e escassez de chuvas, sendo necessário recorrer à
recursos naturais dessalinização. Apresenta áreas de elevado valor geológico e geomorfológico e alta biodiversidade
marinha. Tem 1 área protegida declarada (Monte Verde). A extração de inertes para a construção
civil é um problema sensível, pela degradação provocada no litoral, bem como a ocupação do
domínio público marítimo com fábricas, centrais de abastecimento e depósitos de combustíveis.
3. Riscos naturais Seca, cheias e inundações, sobretudo na cidade do Mindelo.
A população ativa está empregada sobretudo no setor terciário (comércio e serviços). Há potencial
4. Situação para o desenvolvimento do cluster do mar (rede de produção de empresas fortemente
económica interdependentes, ligados entre si numa cadeia de valor acrescentado, associando também a
universidade).
S. Vicente concentra quase metade da população do Barlavento e 15,5% da população do país. É a
5. Aspetos segunda ilha mais populosa do arquipélago, com uma população jovem. A tendência é para a
demográficos evolução populacional positiva. A ilha passou de 67.163 hab. em 2000 para 76.140 hab. em 2010,
e sociais com uma taxa de crescimento médio de 1,3 %, superior a média nacional. O desemprego é o
principal problema social, com uma taxa superior à média nacional (14,8%) (INE, Censo 2010). A
incidência da pobreza é de 13,6% (QUIBB, 2007). Crianças de rua e delinquência juvenil são
outros males sociais.
Possui o segundo maior centro urbano do país – Mindelo (70.468 hab.), a par de outros centros
6. Sistema urbano urbanos como Baia das Gatas, Salamansa, Calhau e a localidade piscatória de S.Pedro. É a ilha
e mais urbana do país (cerca de 93% de população), prevalecendo o povoamento concentrado urbano.
Estrutura de Os problemas urbanos mais significativos são a construção informal e a falta de habitação social e
povoamento de drenagem na cidade. O défice de infraestrutura afeta 46,2% (8716) das habitações. Em casas
sem rede de esgotos, sem rede de eletricidade e sem rede de água vivem 8,98% (1694) das famílias
(INE, Censo 2010). Tem aterro controlado, mas não há recolha seletiva nem tratamento de resíduos
sólidos. Tem hospital central, 5 centros de saúde e 3 unidades sanitárias de base (MS, 2011); e 29
Jardins, 35 escolas do ensino básico e 6 estabelecimentos do ensino secundário (ME, 2010). As
redes de serviços básicos de saúde e educação correspondem, de uma forma geral, às necessidades
das populações locais, concentrando-se essencialmente na cidade de Mindelo, sobretudo as
carências mais expressivas nas zonas espontâneas periféricas à cidade e nas áreas fora deste núcleo
urbano principal.
O porto de Porto Grande tem um papel relevante no desenvolvimento da ilha e do país. O aeroporto
7. Infraestruturas internacional de S. Pedro tem ligações áreas internas diretas e diárias para as ilhas de Santiago, Sal,
de transportes S.Nicolau, Boavista e pela via marítima está ligada a Santo Antão, Praia, Sal e S.Nicolau. São
importantes as complementaridades entre S.Vicente e Santo Antão. A rede rodoviária é constituída
por estradas nacionais e municipais, ligando as principais localidades, a maioria em bom estado de
conservação.

115
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Figura 34 – Esquema geral da ilha de S.Vicente

116
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Quadro 21 – Análise SWOT da ilha de S.Vicente

Pontos Fortes/Potencialidades Pontos Fracos/Debilidades

Infraestruturas portuárias (Porto Grande) e aéreas Extrema aridez


(aeroporto internacional de S.Pedro) de dimensão Escassez de chuvas e insuficiência de
internacional recursos hídricos
Boa rede de estradas Ausência de aptidão agrícola
Elevado potencial turístico em segmentos como Recursos naturais exploráveis escassos
turismo do litoral, cultural, turismo de Elevada taxa de desemprego e de
mergulho/subaquático e desportos náuticos e o pobreza
turismo de natureza Dimensão de construção informal
Potencial para o desenvolvimento do setor pesqueiro Insuficiência de rede de saneamento e
e do cluster do mar de tratamento
Potencial para o desenvolvimento de energias Incorreto tratamento de resíduos
renováveis (água do mar, sol e vento) urbanos
Prevalência de população jovem. Delinquência juvenil e crianças de rua.
Riqueza patrimonial do Mindelo
Oportunidades Ameaças

Áreas de desenvolvimento turístico Riscos naturais associados a


Desenvolvimento do cluster do mar inundações urbanas
Energias renováveis, podendo ser utilizadas para Extração de pedras, cascalho, brita e
aumento da produção de energia e para areia sem ordenamento da atividade
dessalinização da água do mar extrativa
Captação de fundos externos para investigação em Degradação ambiental e paisagística;
biodiversidade Espaços de alto valor que não foram
Desenvolvimento de atividades culturais declarados áreas protegidas
Intensificação da complementaridade com S.Antão Ocupação espontânea na periferia de
Mindelo
Dependência alimentar dos recursos
externos
Crise económica internacional

117
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

3.8.3 S.Nicolau
Quadro 22 - Especificidades da ilha de S.Nicolau

1.Localização No Barlavento, apresenta uma forma alongada, com uma superfície de 338 km2 e altitude máxima
e configuração de 1.304 metros (Monte Gordo).
Relevo bastante acidentado. Diferenciação entre a parte este da ilha (mais árida) e a Oeste (mais
2. Meio físico e verde). Os recursos naturais são escassos, com destaque para os recursos do mar. A ilha apresenta
recursos naturais potencialidades nos domínios ambiental e paisagístico. Tem uma área protegida com grande valia
(Monte Gordo).
3. Riscos naturais Riscos de desabamentos e cheias/inundações, com maior relevo na área urbana de Ribeira Brava. A
seca e a erosão do solo marcam as comunidades rurais.
4. Situação Fraca dinâmica da economia, apoiada nas atividades do setor primário (agro-silvo-pastoril e pesca).
económica
Diminuição progressiva da população nas últimas décadas, com maior incidência nas áreas rurais.
5. Aspetos A população passou de 13.661 em 2000 para 12.817 em 2010 (-6,2%). A ilha está exposta ao
demográficos fenómeno da emigração. Tem falta de recursos humanos qualificados. A taxa de desemprego é de
e sociais 7% (INE, Censo 2010) e a de pobreza 13% (QUIBB, 2007).
População distribui-se de forma dispersa pela ilha, em pequenos povoados com pouca infraestrutura
coletiva. Há 2 cidades: Ribeira Brava (com arquitetura do tipo colonial/português e edifícios
6. Sistema urbano emblemáticos) e Tarrafal. Existem ainda os aglomerados rurais de povoamento concentrado e
e alguns encraves singulares. A habitação é um problema, devido à precariedade e às condições de
estrutura de habitabilidade. Insuficiências em infraestruturas básicas, em particular nas áreas rurais. O défice de
povoamento infraestrutura afeta 100% (3256) das habitações: na ilha nenhuma habitação tem todas as
infraestruturas. Em casas sem rede de esgotos, sem rede de eletricidade e sem rede de água vivem
12,71% (414) das famílias. Existência de lixeira controlada. Não há recolha seletiva nem
tratamento de resíduos sólidos.
Nas redes de saúde e ensino funcionam, para além do hospital regional, 2 centros de saúde, 3 postos
sanitários e 10 unidades sanitárias de base (MS, 2011), e 16 Jardins, 21 escolas do ensino básico e 2
estabelecimentos do ensino secundário (ME, 2010). Os equipamentos de ensino evidenciam alguma
degradação e carência de alguns serviços, pelo que impõe-se a sua renovação. Permanece alguma
dependência relativamente a outros concelhos em relação ao acesso a serviços de saúde de
especialidade e de ensino superior. O défice de equipamentos de saúde, desportivos e culturais,
afeta sobretudo localidades mais encravadas da ilha.
Ligações marítimas com a ilha são escassas devido a constrangimentos portuários (ligação direta
com Sal). As ligações aéreas dos voos comerciais são muito limitadas, condicionando o
desenvolvimento da ilha (não há ligação direta, havendo passagem pela ilha do Sal). A acentuada
7. Infraestruturas topografia da ilha dificulta a passagem das infraestruturas viárias, ficando muitos dos seus núcleos
de transportes mal conectados com o resto dos aglomerados. Situação de encravamento de algumas localidades
(caso de Carriçal).

118
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Figura 35 – Esquema geral da ilha de S.Nicolau

119
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Quadro 23 – Análise SWOT da ilha de S.Nicolau

Pontos Fortes/Potencialidades Pontos Fracos/Debilidades

Valor ambiental e paisagístico Relativo isolamento da ilha devido


Área protegida com grande riqueza endémica e a dificuldades de transportes
biodiversidade Território muito acidentado
Grande potencial para desenvolvimento da pesca Recursos naturais exploráveis
Elevado potencial turístico em segmentos como o escassos
eco e o agroturismo, náutico e pesca desportiva Deficiente aproveitamento do valor
Pesca e processamento e conservação pescado paisagístico, do mar e dos recursos
Recursos piscícolas abundantes piscícolas
Recursos hídricos subterrâneos Diminuição da população
Arquitetura do tipo colonial/português, pelas suas Elevada taxa de pobreza
ruas estreitas e pelos seus edifícios emblemáticos Insuficiência de infraestruturas
Prevalência de população jovem turísticas
“Tranquilidade” da população Deficientes infraestruturas gerais
Falta de habitação social
Êxodo rural - despovoamento de
algumas localidades
Oportunidades Ameaças

Localização entre S.Vicente e Sal (dois centros Riscos naturais (desabamentos,


importantes de escoamento de produtos agrícolas e inundações urbanas, desertificação)
piscícolas Pressão excessiva sobre o solo
Crescente valorização do património natural agrícola
Alteração de mercados turísticos, favorecendo o Exploração de pedras, cascalho,
turismo de nicho, associada a estratégia nacional de brita e areia negra
promoção do turismo rural, cultural e ecológico Regressão populacional
Programas da administração central Tendência para a emigração
(infraestruturação, habitacional, luta contra a Município sem recursos financeiros
pobreza) para responder às necessidades

120
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

3.8.4 Sal
Quadro 24 - Especificidades da ilha do Sal
1.Localização No grupo do Barlavento, no extremo Nordeste do arquipélago de Cabo Verde, tem uma superfície de 216
e configuração km2 e uma altitude máxima de 406 metros (Monte Grande).
Relevo plano e paisagem árida. É a segunda ilha mais plana, com ligeiras elevações. A escassez de
precipitação, a carência de água e a salinidade dos solos formam condicionantes ao desenvolvimento da
2. Meio físico e agricultura. O Município do Sal é abastecido na sua totalidade com água dessalinizada. Grandes extensões
recursos naturais de areia, sal e argila. Apresenta excelentes condições para o turismo balnear e desportos náuticos, onde se
destacam o surf e o windsurf, o mergulho e a pesca submarina. Há 11 espaços naturais protegidos
declarados. Problema de extração de inertes e de ocupação do domínio público marítimo.
3. Riscos naturais Seca, erosão costeira, cheias e inundações.
Turismo balnear é o motor da economia. Os complexos turísticos têm-se instalando desde os anos 60,
principalmente na cidade de Santa Maria. O setor terciário ocupa a maior parte dos empregados. Na ilha
estão localizados 12 dos 44 hotéis, 38,7% dos quartos (3051) e 44,7% de todas as camas (6292)
4. Situação disponíveis no país (INE, 2011). É a segunda ilha com mais entrada de hóspedes (35,4%) e mais dormidas
económica (42,9%). Os hóspedes são sobretudo do Reino Unido, Itália e Alemanha. Potencial para o desenvolvimento
do cluster aéreo, criando uma rede de produção de empresas do setor fortemente interdependentes, ligados
entre si numa cadeia de valor acrescentado, associando também a universidade.
Crescimento acelerado da população, que passou de 14.816 hab. para 25.776 hab. entre 2000 e 2010
5. Aspetos (+74%), com tendência para aumentar. É um importante pólo de atração da população das outras ilhas do
demográficos país e dos originários dos países da Comunidade Económica da África do Oeste. Há problemas sociais,
e sociais como a criminalidade e a prostituição. A taxa de desemprego é de 10,8%, ligeiramente superior a média
nacional (INE, Censo 2010) e a de pobreza é de 4% (QUIBB, 2007).
O número de povoados é exíguo, existindo extensas manchas sem ocupação. Destacam-se as cidades de
Santa Maria e Espargos, e as povoações de Palmeira e Pedra de Lume. É a segunda ilha mais urbana do
6. Sistema país (92,5%), predominando o povoamento concentrado urbano. Há uma desadequação da infraestrutura
urbano e geral e das infraestruturas turísticas ao acréscimo dos fluxos turísticos, e ao crescimento acelerado dos
estrutura de centros urbanos. Há problema de falta de habitação para a população de baixo rendimento e muitos
povoamento assentamentos informais. O défice de infraestrutura afeta 95,3% (5512) das habitações. Em casas sem rede
de esgotos, sem rede de eletricidade e sem rede de água, vivem 9,64% (557) das famílias (INE, Censo
2010). Não há rede municipal de esgotos. Há um aterro sanitário, mas não existe recolha seletiva nem
tratamento de resíduos sólidos. A cobertura por rede de saúde e educação é satisfatório, albergando
hospital regional, 2 centros de saúde e 2 unidades sanitárias de base (MS, 2011); e 11 Jardins, 6 escolas do
ensino básico e 1 estabelecimento do ensino secundário (ME, 2010). Os equipamentos concentram-se
sobretudo nos Espargos e Santa Maria. Está em construção um novo Liceu em Santa Maria, sendo dotando
de condições exigidas pela lei ao estatuto de cidade não obstante já o ser administrativamente, em virtude
de ser um centro turístico com especial relevância para a economia nacional.
7.Infraestruturas Alberga o Aeroporto Internacional Amílcar Cabral, sede do cluster aéreo e o Porto das Palmeiras.
de transportes Ligações áreas diretas com Praia, S.Vicente e Boavista e portuárias com S.Vicente, S.Nicolau e Praia. As
infraestruturas rodoviárias, ligando os principais aglomerados populacionais, são boas.

121
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Figura 36 – Esquema geral da ilha do Sal

122
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Quadro 25 – Análise SWOT da ilha do Sal

Pontos Fortes/Potencialidades Pontos Fracos/Debilidades

Aeroporto Internacional Aridez


Praias extensas e de grande beleza Recursos naturais exploráveis
Grande potencial para desenvolvimento da pesca escassos
Elevado potencial turístico em segmentos como Problemas no abastecimento de
turismo balnear e desportos náuticos, onde se água
destacam o surf e o windsurf, o mergulho e a pesca Desadequação da infraestrutura
submarina geral (saúde, segurança, energia e
Prevalência de população jovem água) e das infraestruturas turísticas
População em crescimento ao aumento dos fluxos turísticos e
ao crescimento acelerado dos
centros urbanos
Ausência de rede municipal de
esgotos
Deficiente planeamento do turismo
Problemas de prostituição e da
criminalidade
Existência de bairros de barracas
nos aglomerados
Oportunidades Ameaças

Intenção do Governo em transformar Cabo Verde Extração de areia das dunas


num destino turístico de eleição Degradação paisagística
Existência de áreas para desenvolvimento turístico Subida do nível do mar provocada
Desenvolvimento do cluster aéreo pelas alterações climáticas
Saturação de alguns destinos concorrentes Pressão turística sobre a orla
Parceiros internacionais disponíveis para financiar costeira
programas de desenvolvimento urbano Imigração massiva
Concorrência internacional dos
novos destinos competitivos
Recessão económica internacional
pode afetar o fluxo turístico e a
realização de novos investimentos

123
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

3.8.5 Boavista
Quadro 26 – Especificidades da ilha da Boavista
No grupo do Barlavento, tem uma superfície de 620 km2 e uma altitude máxima de 387 (Estância).
1.Localização Com uma configuração quase circular, é a terceira maior ilha em termos de dimensão, e a mais
e configuração próxima do continente africano.
É a ilha mais plana e com o maior potencial para o turismo balnear. Grandes extensões de areia clara
e com vegetação dominada por palmeiras. Existência de belas praias. Tem muitos locais de desova de
2. Meio físico e tartarugas marinhas. Alberga 14 das 47 áreas protegidas do país. Os ecossistemas dunares estão
recursos naturais constantemente sob pressão humana.

3. Riscos naturais Seca, erosão costeira, cheias e inundações.


Turismo é o motor económico da ilha. Boavista é o mercado turístico que mais tem crescido no país.
Alberga 8 dos 44 hotéis de Cabo Verde. É a ilha com mais entrada de hóspedes (38,9%) e mais
4. Situação dormidas (47,2%). Os hóspedes são sobretudo do Reino Unido, Alemanha e França. É a segunda ilha
económica com maior oferta de alojamento em termos de quartos (32,5%) e camas (31,1%). A oferta é de 2568
quartos e 4376 camas. A pesca de lagosta é destinada à exportação.
Não obstante ser a terceira ilha em termos de dimensão, Boavista é das ilhas menos populosa, com
5. Aspetos 1,9% da população do país. Mas a população tem aumentado de modo significativo: passou de 3.452
demográficos hab. em 1990 para 4209 hab. em 2000 e 9.162 hab. em 2010, registando a mais elevada taxa de
e sociais crescimento média anual entre 2000-2010 (7,8%), muito superior à média nacional (1,2%). A taxa de
desemprego é inferior a média nacional (5,7%) (INE, Censo 2010). A taxa de pobreza é de 8%
(QUIBB, 2007).
Os núcleos mais importantes são a cidade de Sal Rei, Estância de Baixo e Rabil. A infraestrutura
geral e infraestruturas turísticas estão desadequados ao crescimento acelerado dos centros urbanos e
ao aumento dos fluxos turísticos. Há carência de alojamento/habitação para a população de baixo
6. Sistema urbano rendimento e para trabalhadores da indústria hoteleira. Os bairros informais têm sido a forma
e encontrada para suprir as necessidades, atingindo já uma dimensão preocupante (em extensão e em
estrutura de número de alojamentos). O défice de infraestrutura afeta 2459 habitações. Habitações sem rede de
povoamento esgotos, água e eletricidade representam 30,01% (INE, Censo 2010). O problema dos resíduos
sólidos tem-se agravado nos últimos anos com o acréscimo populacional e o desenvolvimento
turístico. Existência de lixeira controlada. Não há recolha seletiva nem tratamento de resíduos
sólidos. Na ilha funciona 1 hospital regional, 1 centro de saúde, 3 postos sanitários e 5 unidades
sanitárias de base (MS, 2011); e 10 Jardins, 7 escolas do ensino básico e 1 estabelecimento do ensino
secundário (ME, 2010). Mas a maior parte dos equipamentos concentra-se na cidade de Sal Rei.
O Aeroporto Internacional de Rabil e o Porto de Sal Rei são importantes motores de
7. Infraestruturas desenvolvimento económico. Há constrangimentos no que respeita às ligações marítimas e aéreas
de transportes com as outras ilhas. A cobertura da rede viária é deficiente, não servindo toda a ilha e há necessidade
de melhoria do seu estado de conservação.

124
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Figura 37 – Esquema geral da ilha da Boavista

125
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Quadro 27 – Análise SWOT da ilha da Boavista


Pontos Fortes/Potencialidades Pontos Fracos/Debilidades

Aeroporto internacional de Rabil Aridez


Valor ambiental e paisagístico Fragilidade ambiental
Belas Praias de areia branca Recursos naturais exploráveis
Riqueza marinha e grande potencial para escassos
desenvolvimento da pesca Problemas no abastecimento de
Elevado potencial turístico em segmentos como turismo água
balnear e desportos náuticos, onde se destacam o surf e Desadequação da infraestrutura
o windsurf, o mergulho e a pesca submarina geral (saúde, segurança, energia e
Grande potencial de recursos energéticos (alternativos) água) e das infraestruturas turísticas
Existência de planos de ordenamento das zonas de ao crescimento acelerado dos
desenvolvimento turístico integral centros urbanos e ao aumento dos
Benefício da posição geoestratégica do país (e também fluxos turísticos
dentro do arquipélago – está, basicamente, no centro) Deficientes ligações marítimas e
População pacífica e acolhedora aéreas com as outras ilhas
Prevalência de população jovem Rede viária deficiente em termos de
Forte identidade cultural e patrimonial (canto, dança, cobertura e estado de conservação
folclore, artesanato, literatura, culinária, etc.) Escassez de alojamentos, sobretudo
População em crescimento para população de baixa renda
Existência de barracas com
dimensões preocupantes
Oportunidades Ameaças

Intenção do Governo em transformar Cabo Verde um Degradação paisagística


destino turístico de eleição Subida do nível do mar provocada
Perspetivas de desenvolvimento do turismo na ilha pelas alterações climáticas
Existência de áreas para desenvolvimento turístico Pressão turística sobre a orla
Processo de infraestruturação e transformação da Ilha costeira
em curso, protagonizado pelas autoridades públicas Imigração massiva
Saturação de alguns destinos concorrentes Concorrência internacional dos
novos destinos competitivos
Crise económica e financeira
mundial pode afetar o fluxo
turístico e a realização de novos
investimentos
126
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

3.8.6 Maio
Quadro 28 – Especificidades da ilha do Maio
No grupo do Sotavento, tem uma superfície de 269 km2 e altitude máxima de 436 metros
1.Localização (Penoso). Com uma forma oval, é a quinta maior ilha do arquipélago. Está a 23km da Ilha de
e configuração Santiago, isto é, a 3h de barco ou 15mn de voo da capital do país.
Predominantemente plana, é árida, rica em sal e em quantidade e variedade de peixes nas
suas águas. Alberga o maior perímetro florestal do país. Extensas praias de areia branca e
água cristalina, com um potencial elevado para o turismo balnear e de desportos náuticos, a
2. Meio físico e recursos pesca desportiva, o mergulho e o turismo de natureza. A maior parte da água de
naturais abastecimento às populações provém da dessalinização da água do mar. Tem 7 espaços
naturais protegidos declarados.
3. Riscos naturais Seca, erosão costeira, cheias e inundações.

A par da agricultura de sequeiro, a economia da ilha baseia-se na pecuária extensiva, na


pesca artesanal, na extração do sal, do calcário e do carvão vegetal, e na transformação de
produtos locais, nomeadamente, da moagem, iodização e ensacamento do sal, fabrico do
queijo de cabra e da secagem da carne de cabra e do peixe. O turismo começa a despontar,
mas tem um contributo pouco expressivo no quadro geral do turismo no arquipélago - 0,3%
4. Situação económica do fluxo total em 2011. As infraestruturas são muito incipientes: a oferta de alojamento é
reduzida, 47 quartos e 85 camas.
Maio é a segunda ilha menos habitada, tendo apenas 1,4 % da população total do país. Em
5. Aspetos demográficos 1990 tinha 4.969 habitantes, em 2000, 6.754 hab., tendo passado para 6.952 hab. em 2010,
e sociais registando no período 2000-2010 uma taxa de crescimento médio de 0,3%. A população
com idade inferior a 25 anos representa cerca de 62%. A taxa de desemprego é de 8,3%
(INE, Censo 2010) e a de pobreza de 15% (QUIBB, 2007).
6. Sistema urbano e A cidade do Porto Inglês é a sede administrativa e o maior centro urbano. No interior, há
estrutura de pequenos povoados que se dedicam sobretudo à pesca, à agricultura e pecuária e à indústria
povoamento extrativa (sal, carvão). Quanto às redes de infraestruturas, não existe a rede de esgotos, e
9,34% das habitações não dispõe de qualquer infraestrutura (esgotos, água e eletricidade).
Existência de lixeira selvagem. Não há recolha seletiva nem tratamento de resíduos sólidos.
As redes de serviços básicos de saúde e de educação concentram-se essencialmente na
cidade do Porto Inglês. Para além do hospital, a ilha tem 1 centro de saúde, 2 postos
sanitários e 3 unidades sanitárias de base (MS, 2011); e 11 Jardins, 12 escolas do ensino
básico e 1 estabelecimento do ensino secundário (ME, 2010).
O acesso e o escoamento de pessoas e bens à Ilha do Maio são assegurados pelos transportes
7. Infraestruturas aéreo e marítimo. Assegurados pelos TACV, realizam-se 2 voos semanais entre a Cidade da
de transportes Praia e a Ilha. Maio é também servida por ligações marítimas (1 por semana para a Praia).
As ligações com as outras ilhas (aéreas e marítimas) são deficientes. A mobilidade interna é
feita pelos transportes rodoviários, mas a rede viária é insuficiente.

127
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Figura 38 – Esquema geral da ilha do Maio

128
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Quadro 29 – Análise SWOT da ilha do Maio

Pontos Fortes/Potencialidades Pontos Fracos/Debilidades

Valor ambiental e paisagístico Aridez


Perímetro florestal de grande extensão Fragilidade ambiental
Belas praias de areia branca Deficientes ligações com as outras
Boas condições de tempo durante todo o ano ilhas (aéreas e marítimas)
Potencial elevado para o turismo balnear e de Debilidade de infraestruturas turísticas
desportos náuticos, a pesca desportiva, o mergulho e Inexistência de rede esgotos
o turismo de natureza Insuficiência de rede viária
Potencial para o turismo de saúde, passível de ser Fraca disponibilidade de mão-de-obra
explorado nas suas extensas salinas
Riqueza marinha
Tradição e potencial para desenvolver a pecuária
Prevalência de população jovem
Planos de ordenamento das Zonas de
desenvolvimento turístico integral
Tranquilidade e “Morabeza” da população (arte de
bem receber)
Gastronomia rica em produtos do mar

Oportunidades Ameaças

Intenção do Governo em transformar Cabo Verde um Alterações climáticas e riscos naturais


destino turístico de eleição Subida do nível do mar provocada
Existência de áreas para desenvolvimento turístico pelas alterações climáticas
ainda por explorar Extração de areia nas praias
Saturação de alguns destinos concorrentes Pressão turística
Programas da administração central Degradação ambiental
(infraestruturação, habitacional, luta contra a Tendência para a emigração
pobreza) Falta de recursos financeiros
Cooperação com a comunidade internacional e Concorrência internacional dos novos
descentralizada destinos competitivos
Desenvolvimento da pesca (consumo interno e Recessão económica internacional
exportação) pode afetar a realização de
investimentos

129
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

3.8.7 Santiago
Quadro 30 – Especificidades da ilha de Santiago
1.Localização No grupo do Sotavento, é a maior ilha do arquipélago com uma superfície de 991 km2 e altitude máxima
e configuração de 1394 m (Pico de Antónia).
Relevo acidentado. Reúne 50% dos terrenos férteis do arquipélago e importantes recursos hídricos
2. Meio físico e subterrâneos. Alberga 2 áreas protegidas (Serra Malagueta e Pico de Antónia). A exploração
recursos naturais descontrolada de inertes é intensa e afeta particularmente as zonas litorais bem como a ocupação do
domínio público marítimo.
3. Riscos naturais Cheias e inundações urbanas, seca, desertificação, erosão dos solos.
A base económica da ilha é de carácter terciário, com grande peso do emprego no setor público
4. Situação administrativo, associada à presença da capital do País. Mas a agricultura e a pesca continuam a ter um
económica papel importante na subsistência das famílias.
É a ilha mais populosa, com mais metade da população do arquipélago (55,7%). Em 2000 tinha 236.352
hab., atingindo 274.044 hab. em 2010. Tem tido um papel determinante no crescimento demográfico do
país, assumindo-se desde 1950 como o principal pólo de crescimento populacional. Estrutura etária
5. Aspetos bastante jovem. O desemprego afeta sobretudo os jovens. A taxa de desemprego na cidade da Praia é de
demográficos 11,3% e no resto da ilha de Santiago, 9% (INE, Censo 2010). Elevada taxa de pobreza (36%) (QUIBB,
e sociais 2007).
Existência de um pólo francamente urbano e de dimensão muito superior aos restantes, a Cidade da
Praia, a capital de Cabo Verde. Tem 9 concelhos e 9 cidades. Possui sítios de interesse histórico como:
6. Sistema “Cidade Velha” (património mundial), o antigo campo concentração do Tarrafal e o centro histórico da
urbano e cidade da Praia (Plateau).
estrutura de Verifica-se uma tendência crescente para a ocupação por habitações informais em encostas, mesmo nas
povoamento mais declivosas, leito das ribeiras e marginal das principais vias e estradas de acesso ao interior. Em
meio rural há também povoamento disperso. Problema de construções informais, sobretudo na cidade da
Praia e de habitação precária na generalidade dos seus municípios. O défice de infraestrutura afeta 89,3%
(52851) das habitações. Em casas sem rede de esgotos, sem rede de eletricidade e sem rede de água
vivem 16,13% (9540) das famílias (INE, Censo 2010). Existência de lixeiras selvagens a céu aberto. Não
há recolha seletiva nem tratamento de resíduos sólidos. Em Santiago concentra-se a maior oferta de
ensino superior do país. Na ilha funciona para além do hospital central e regional, 14 centros de saúde,
13 postos sanitários e 50 unidades sanitárias de base (MS, 2011); e 293 Jardins, 216 escolas do ensino
básico e 24 estabelecimentos do ensino secundário (ME, 2010). A cidade da Praia é o centro com maior
concentração de equipamentos. Alguns núcleos urbanos elevados administrativamente à categoria de
cidades apresentam défices de equipamentos públicos (caso de João Teves, Achada Igreja, Santiago de
Cabo Verde). Carências de equipamentos de saúde, desporto, cultura e lazer, sobretudo nas áreas rurais.
As principais infraestruturas de transportes são o aeroporto internacional da Praia e o Porto da Praia. Nas
7. Infraestruturas infraestruturas rodoviárias, a rede principal de estradas da ilha de Santiago é densa e o traçado das vias
de transportes adaptado às condições orográficas da ilha. O seu estado de conservação é razoável.

130
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Figura 39 – Esquema geral da ilha de Santiago

131
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Quadro 31 – Análise SWOT da ilha de Santiago


Pontos Fortes/Potencialidades Pontos Fracos/Debilidades

Valor ambiental e paisagístico Aridez


Riqueza e diversidade paisagística Recursos naturais exploráveis
Maiores bacias hidrográficas e recursos hídricos escassos
subterrâneos Degradação de praias
Potencial para o desenvolvimento da pecuária e Áreas urbanas de fraca qualidade
agricultura urbanística
Potencial para o turismo balnear e de desportos Insuficiência de infraestruturas
náuticos, a pesca desportiva, o mergulho e o turismo básicas
de natureza Baixa cobertura de rede de
Concentração das funções inerentes à capitalidade do abastecimento de água
país Baixa cobertura de rede de esgotos
Aeroporto internacional da Praia Problemas no abastecimento de
Festas de romarias ou tradicionais que constituem água
importantes manifestações culturais Problemas no abastecimento de
População jovem energia
Valioso património histórico (Cidade Velha com Incidência da pobreza, sobretudo no
classificação de património da humanidade e outros meio rural
sítios históricos com interesse (ex: Campo
concentração do Tarrafal e Plateau)
Oportunidades Ameaças

Situação na ilha de maior dimensão que alberga o Riscos de desabamentos, cheias e


principal centro urbano (Praia) inundações
Existência de áreas para o desenvolvimento da Pressão sobre terras (más práticas
agricultura agropecuárias) e erosão hídrica
Intenção do Governo em transformar Cabo Verde um (perda de solos)
destino turístico de eleição Extração de inertes nos leitos das
Existência de áreas para desenvolvimento turístico; ribeiras e nas praias
Programas da administração central Degradação ambiental
(infraestruturação, habitacional, luta contra a Rápido crescimento populacional
pobreza) Desequilíbrios intra-ilha
Intensificação dos movimentos
migratórios para cidade da Praia

132
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

3.8.8 Fogo
Quadro 32 – Especificidades da ilha do Fogo
1.Localização No grupo do Sotavento, com forma circular e uma superfície de 476 km2 e altitude máxima 2829
e configuração metros (Pico do Fogo).

Possui uma orografia singular, de formato cónico, com paisagem vulcânica impressionante cujo
2. Meio físico e elemento central é a enorme cratera de onde emerge o Pico do vulcão do Fogo. Fraca
recursos naturais disponibilidade de água potável. Os solos constituem um dos principais recursos naturais da ilha:
muito ricos do ponto de vista mineralógico, são os melhores solos do País. Potencialidades para o
desenvolvimento do ecoturismo, do turismo de natureza e do turismo gastronómico e medicinal.
Alberga o parque natural do Fogo. A apanha da areia na orla para a construção civil é um
problema ambiental sensível, que contribui para a degradação da paisagem.
3. Riscos naturais Sismos, erupções vulcânicas, erosão e seca

4. Situação Atividade económica baseada na agricultura, na pesca e no comércio. A produção vinícola tem
económica expressão na economia local.

A ilha tem 7,5% da população do país, tendo registado no período 2000-2010 uma ligeira quebra
5. Aspetos populacional (de 37.431 hab. para 37.051 hab.). A pressão demográfica nos principais centros
demográficos urbanos é elevada. Estrutura etária jovem. A emigração constitui um fenómeno estrutural na
e sociais sociedade foguense. A taxa de desemprego é de 7,2% (INE, Censo 2010) e a de pobreza, 39%
(QUIBB, 2007).
A rede urbana é dominada pelas cidades de São Filipe, de Igreja (nos Mosteiros), e de Cova
6. Sistema urbano Figueira (em Santa Catarina). Estes centros urbanos concentram as principais funções políticas e
e administrativas da ilha, equipamentos públicos e privados, enquanto sede dos respetivos
estrutura de concelhos. O povoamento rural é disperso.
povoamento Não existe rede de esgotos. Em casas sem rede de esgotos, sem rede de eletricidade e sem rede de
água vivem 26,79% (2211) das famílias (INE, Censo 2010). As águas residuais domésticas são
lançadas em fossas sépticas ou na natureza. Existência de lixeira selvagem a céu aberto. Não há
recolha seletiva nem tratamento de resíduos sólidos. Existe hospital regional, 2 centros de saúde,
2 postos sanitários e 10 unidades sanitárias de base (MS, 2011); e 52 Jardins, 48 escolas do ensino
básico e 5 estabelecimentos do ensino secundário (ME, 2010). Os equipamentos concentram-se
sobretudo na cidade de S.Filipe. Há carências enormes de equipamentos noutros centros urbanos
como Cova Figueira, elevada administrativamente à categoria de cidade sem cumprir requisitos
funcionais e números de eleitores mínimos constantes na lei.
7. Infraestruturas A rede de estradas é constituída principalmente por estradas circulares, dominada por dois
de transportes importantes anéis. A rede de estradas municipais corresponde a estradas de ligação entre as duas
circulares e por estradas de acesso às diversas localidades. A ilha conta com duas infraestruturas
aeroportuárias: o aeródromo de S. Filipe e o dos Mosteiros (este inativo há já algum tempo).
Dispõe ainda do porto de Vale dos Cavaleiros.

133
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Figura 40 – Esquema geral da ilha do Fogo

134
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Quadro 33 – Análise SWOT da ilha do Fogo

Pontos Fortes/Potencialidades Pontos Fracos/Debilidades

Presença de um vulcão imponente, que domina a ilha Aridez


Paisagem de grande interesse geológico Elevada pressão demográfica nos
Solos muito ricos do ponto de vista mineralógico principais centros urbanos.
Potencialidades para o desenvolvimento do Acentuado desequilíbrio na
ecoturismo, do turismo de natureza e do turismo cobertura de equipamentos
gastronómico coletivos
Potencial para o desenvolvimento da agricultura Fluxo emigratório com relativa
Prevalência de população jovem expressão
Cultura de vinha com expressão na economia local Deficientes ligações com as outras
ilhas (aéreas e marítimas)
Insuficiência de infraestruturas
gerais e turísticas
Extração descontrolada de inertes
nos leitos das ribeiras e nas praias
Vulnerabilidade social e acentuada
incidência de pobreza
Elevada taxa de desemprego
(sobretudo juvenil)
Oportunidades Ameaças

Processo em curso de infraestruturação e Riscos de sismos e erupções


transformação da Ilha, protagonizado pelas vulcânicas
autoridades públicas Pressão excessiva sobre o solo, as
Melhoria dos transportes interilhas terras e sobre a exploração de
A orla marítima, com praias de areia negra e águas pedras, cascalho, brita e areia,
profundas e ricas em biodiversidade, oferece boas motivada pela dinâmica crescente
oportunidades para o desenvolvimento de atividades da construção civil
turísticas de mergulho, pesca submarina e turismo Persistência de tendência para a
medicinal emigração (sobretudo para os EUA)
Acentuada dependência da
emigração

135
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

3.8.9 Brava
Quadro 34 – Especificidades da ilha da Brava
1.Localização No grupo do Sotavento, no extremo sul do arquipélago, é a mais próxima do
e configuração continente sul-americano. De forma arredondada é a menor das ilhas habitadas,
com uma superfície de 67,4 km2 e atitude máxima de 976 metros (Fontainhas).
2. Meio físico e recursos Relevo muito acidentado, húmida e conhecida por “ilha das flores”, devido à sua
naturais beleza paisagística. Parcos recursos naturais.

3. Riscos naturais Sismo, desabamentos, cheias, inundações e seca.


A agricultura, a pecuária e a pesca são as atividades dominantes. As
transferências dos emigrantes têm um peso muito importante na economia
doméstica da grande maioria da população da ilha, devido à grande comunidade
4. Situação económica de originários da Brava residentes nos USA. A ilha exporta peixe fresco e seco
para as ilhas do Fogo e Santiago.
A ilha tem 1,2% da população do país. No último período censitário (2000-
5. Aspetos demográficos 2010) perdeu 11,9% da população, tendo passado de 6.804 hab. para 5.995 hab.
e sociais em 2010. A taxa de desemprego é de 9,6% (INE, Censo 2010) e a de pobreza
35,1% (QUIBB, 2007).
A cidade de Nova Cintra é a localidade principal, marcada pela beleza
arquitetónica das suas construções típicas.
6. Sistema urbano e Não há rede de esgotos. Em casas sem rede de esgotos, sem rede de eletricidade
estrutura de povoamento e sem rede de água vivem 10,88% das famílias (INE, Censo 2010). Existência
de lixeira controlada. Não há recolha seletiva nem tratamento de resíduos
sólidos.
Défice de equipamentos de saúde, com dependência dos serviços sanitários
especializados da ilha vizinha, Fogo, ou da capital do país. Funcionam 1 centro
de saúde, 2 postos sanitários e 2 unidades sanitárias de base (MS, 2011). Em
termos de rede de educação, funcionam 12 Jardins, 11 escolas do ensino básico e
1 estabelecimento do ensino secundário (ME, 2010). Os equipamentos
concentram-se sobretudo em Nova Cintra.
7. Infraestruturas Os transportes são deficientes, o que condiciona o desenvolvimento da ilha.
de transportes Brava não tem ligações aéreas com as demais ilhas (tal como Santo Antão).
Existe um pequeno Porto (Furna) que garante uma ligação marítima regular com
Fogo e Praia. A principal estrada insular une Furna com Cidade de Nova Cintra
(no interior) e continua, atravessando os núcleos mais povoados e antigos da
ilha. A ilha dispõe de rede de acessos a todas a localidades.

136
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Figura 41 – Esquema geral da ilha da Brava

137
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Quadro 35 – Análise SWOT da ilha Brava

Pontos Fortes/Potencialidades Pontos Fracos/Debilidades

Território acidentado
Valor ambiental e paisagístico (ilha das flores) Isolamento - sem um aeroporto
Elegância das construções típicas funcional
Potencial para o desenvolvimento do turismo de Fluxo emigratório expressivo
natureza Dependência dos serviços sanitários
Produção de peixe para outras ilhas especializados da ilha do Fogo ou da
“Morabeza” da população capital do país
População jovem Carência de mão-de-obra qualificada
e também de quadros técnicos e
superiores
Aproveitamento deficiente do
potencial silvo-pastoril da ilha
Oportunidades Ameaças

Melhoria das ligações marítimas Riscos de desabamentos e sismos


Desenvolvimento da pesca Tendência para a emigração
Desenvolvimento de uma oferta turística (sobretudo para os EUA)
diferenciada complementar com a ilha do Fogo Acentuada dependência da
(tirando partido da proximidade entre as duas ilhas) emigração

138
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

3.10 Síntese do capítulo/aspetos a reter

O ordenamento do território em Cabo Verde apresenta um quadro de complexos


desafios, atendendo às caraterísticas do país e às configurações das dinâmicas territoriais e
sociais.

Cabo Verde é um país pequeno, insular, fragmentado, parco em recursos naturais, com
crescimento populacional crescente, de grandes fragilidades ambientais e de um crescimento
económico e social por consolidar. Está sujeito a múltiplos riscos naturais, nomeadamente
desabamentos, cheias, inundações, sismos, seca, desertificação, subidas do nível do mar, com
tendência para se agravarem em função das alterações climáticas, elementos fundamentais a
considerar nas políticas de ordenamento do território.

Acompanhando a tendência mundial, o país tem uma intensificação do fenómeno da


urbanização e, hoje, a maior parte da população (62%) concentra-se nas áreas urbanas
(embora este valor esteja sobrevalorizado, pois muitas áreas urbanas apenas o são
administrativamente). O sistema urbano do país é muito desequilibrado (em termos
populacionais, dotação de equipamentos, dinâmica económica), dominado pelos centros
urbanos de Praia e do Mindelo, existindo aí uma elevada pressão provocada quer pela
instalação de população que cada vez mais aí aflui, quer pelo desenvolvimento das atividades
económicas. A dinâmica turística tem também colocado enormes pressões sobre os
assentamentos humanos, com destaque para as ilhas do Sal e da Boavista.

No litoral encontramos formas de povoamento muito concentradas. Grande parte da


população (cerca de 80%) ocupa e utiliza a zona costeira, albergando os principais
aglomerados populacionais. O facto de a maior parte das ilhas serem acidentados reduz ainda
mais o território humanizado e intensifica a pressão sobre a faixa litoral, incluindo sobre os
recursos.

Em função das especificidades, as ilhas podem ser organizadas em subconjuntos


(quadro 36).

139
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Quadro 36 – Agrupamento das ilhas de acordo com especificidades

Ilhas
Especificidades Santo S. S. Sal Boavista Maio Santiago Fogo Brava
Vicente Nicolau
Antão
Maior dimensão
territorial

Mais montanhosas
Mais populosas
Maior taxa de
desemprego
Maior incidência da
pobreza
Mais agrícolas
Mais turísticas

Mais terciarizadas

Mais vulneráveis
ambientalmente
Maior valia
ambiental
Maiores problemas
de água
Maiores problemas
de esgotos
Maiores problemas
de resíduos sólidos
Maiores problemas
de assentamentos
informais
Maiores problemas
de apanha de inertes
Maiores problemas
de transportes com
outras ilhas
Elaboração própria

As ilhas mais turísticas (Sal e Boavista) são as que possuem maior valia ambiental.
Mas também são as que já apresentam graves disfuncionalidades (problemas de esgotos,
resíduos sólidos urbanos, assentamentos informais). Maio, ainda com um enorme potencial
turístico por aproveitar (condicionado por deficiência de transportes, de rede de esgotos e
recolha e tratamento de resíduos). Estas debilidades estão igualmente presentes na maior ilha
do país e também que acolhe a sua capital – Santiago. O facto das ilhas mais turísticas
apresentarem grandes valias ambientais exige um ordenamento da atividade turística exigente
e rigoroso, sob pena de a prazo, comprometer esses recursos e afetar irremediavelmente a
atividade.

140
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

CAPÍTULO 4. ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO COMO TAREFA FUNDAMENTAL


DO ESTADO CABO-VERDIANO

4.1 Princípios e Objetivos

Em Cabo Verde, o ordenamento do território é tarefa fundamental do Estado. A


Constituição da República4 de Cabo Verde - CRCV - nos artigos 72º e 73º atribui ao Estado
as funções de proteger a paisagem, a natureza, os recursos naturais e o meio ambiente, bem
como o património histórico-cultural e artístico nacional e, no intuito de garantir o acesso à
habitação, criar as condições necessárias para a transformação e modernização das estruturas
económicas e sociais, inseridas no quadro de uma política de ordenamento do território e do
urbanismo.

A Base I da Lei de Bases do Ordenamento do Território e Planeamento Urbanístico –


LBOTPU - estabelece que o planeamento e ordenamento do território cabo-verdiano
constituem imperativo nacional. Daí que o Estado e os municípios devem promover o correto
ordenamento e planeamento do território, no respeito pelo interesse público e pelos direitos,
liberdades e garantias, constitucionalmente reconhecidos (BASE II da LBOTPU).

De acordo com a BASE III da LBOTPU, a política de ordenamento do território deve


obedecer a princípios fundamentais como: Sustentabilidade e solidariedade inter-
geracional, que preconiza a conservação do capital de território natural e impõe que a taxa de
utilização da terra e o consumo de recursos renováveis não exceda a respetiva taxa de
reposição e que o grau de consumo de recursos não renováveis não exceda a capacidade de
desenvolvimento de recursos renováveis sustentáveis; Sustentabilidade ambiental, que
garante a preservação, a conservação e a valorização da natureza e da saúde humana,
designadamente, da biodiversidade, da qualidade do ar, da água e do solo, a níveis suficientes
para manter a vida humana, animal e vegetal; Coordenação, que preconiza a articulação e
compatibilização do ordenamento com as políticas de desenvolvimento económico e social, e
bem assim com políticas setoriais com incidência na organização do território, no respeito por
uma adequada ponderação dos interesses públicos e privados; Subsidiariedade, que impõe a
coordenação dos procedimentos dos diversos níveis da Administração Pública de forma a
privilegiar o nível decisório mais próximo do cidadão; Equidade, que assegura a justa
repartição dos encargos e benefícios decorrentes da aplicação dos instrumentos de gestão
4Constituição de 1992 com as sucessivas alterações. A mais recente alteração é a Lei Constitucional nº 1/VII/2010, de 3 de Maio (BO - I Série,
Número 7)

141
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

territorial; Participação, que preconiza o reforço da consciência cívica dos cidadãos através do
acesso à informação e à intervenção nos procedimentos de elaboração, execução, avaliação e
revisão dos instrumentos de gestão territorial; Liberdade de acesso à informação, que
propicie uma participação esclarecida e lúcida do cidadão nas questões relativas ao
ordenamento do território, desenvolvimento e planeamento urbanístico; Precaução que, a
mercê da grande mutabilidade do ambiente, previna externalidades imprevistas e
desconhecidas; Responsabilidade, que garante a prévia ponderação das intervenções com
impacto relevante no território e estabelece o dever de reposição ou compensação dos danos
que ponham em causa a qualidade ambiental; Contratualização, que incentiva a adoção de
modelos de atuação baseados na concertação entre a iniciativa pública e a iniciativa privada
na concretização dos instrumentos de gestão territorial; Segurança jurídica, que garante a
estabilidade dos regimes legais e o respeito pelas situações jurídicas validamente constituídas.

Na Base VI da LBOTPU são ainda estabelecidos os seguintes fins da política de


ordenamento do território e do urbanismo: Reforçar a coesão nacional, corrigindo as
assimetrias regionais e assegurar a igualdade de oportunidades dos cidadãos no acesso às
infraestruturas, equipamentos, serviços e funções urbanas; Promover a valorização integrada
das diversidades do território nacional; Assegurar o aproveitamento racional dos recursos
naturais, a preservação do equilíbrio ambiental, a humanização das cidades e a funcionalidade
dos espaços edificados; Assegurar a defesa e valorização do património histórico, cultural e
natural; Promover a qualidade de vida e assegurar condições favoráveis ao desenvolvimento
das atividades económicas, sociais e culturais; Racionalizar, reabilitar e modernizar os centros
urbanos e promover a coerência dos sistemas em que se inserem; Salvaguardar e valorizar as
potencialidades do espaço rural, lutar contra a desertificação e incentivar a criação de
atividades geradoras de rendimento; Acautelar a proteção civil da população, prevenindo os
efeitos decorrentes de catástrofes naturais ou da ação humana; Garantir o desenvolvimento
harmonioso e equilibrado das regiões, dos núcleos de povoamento; Assegurar o
dimensionamento e a localização das infraestruturas e equipamentos; Garantir a
disponibilização de terrenos para as atividades económicas, espaços públicos e edificação.

Os princípios e os fins da política de ordenamento do território e urbanismo gizados na


Constituição e na LBOTPU constituem grandes desafios para os atores envolvidos, que veem,
nos últimos anos, o setor a ter alguma mediatização, estando mais evidente na agenda política.
O Governo, ao pretender conferir ao setor maior centralidade, incorpora orientações de
política no programa de Governo, entendido o Ordenamento do Território como parceiro

142
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

estratégico do desenvolvimento sustentável, nas suas vertentes de sustentabilidade ambiental,


económica e social, e pela via do orçamento do estado, uma maior afetação de recursos.
Porém, num balanço retrospetivo do passado e até ao presente, não obstante as ações e
assunção discursiva de compromissos para incrementar medidas com vista a contrariar as
tendências negativas, não se tem conseguido aproximar de forma satisfatória os preceitos
fixados na LBOTPU das práticas e das marcas territoriais. Perante essa discrepância,
pontuamos o Ordenamento do Território, enquanto política pública, como pouco consistente,
vulnerável e de reconhecimento público longe do desejado.

4.2 Estrutura político-administrativa do território

A estrutura político-administrativa do país está organizada em dois níveis: central


(com governo e administrações desconcentradas) e o local, com os Municípios. O nível
regional não existe com legitimidade política. As freguesias como autarquias inframunicipais
ainda não estão configuradas, conforme admitido na Constituição da República.

Administração Central
(Ministérios, institutos Públicos e
outras administrações
desconcentradas)

Autarquias Locais
(Municípios)

Figura 42 – Modelo político-administrativo de Cabo Verde

No que diz respeito à organização territorial - administrativa, em 1975, havia 13


concelhos, tendo passado para 17 em 2000 e em Fevereiro de 2005 foi aprovado a lei de
criação de mais 5 municípios, passando para 22.

Em termos de estruturas regionais, não obstante ainda não estar consagrado, há a


corporização da ideia de uma descentralização e desconcentração a partir do conceito de
regiões plano, com poderes obrigatoriamente definido na lei. Esta ideia tem como matriz um

143
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

desenvolvimento que aproveite as vocações de cada ilha, com desconcentração de fatores


socioeconómicas, concedendo-lhes uma relativa autonomia económica.

No Colóquio “Descentralização e desconcentração administrativa: que modelo para


um pequeno estado insular e arquipélago como Cabo Verde”, realizado em 2007, ficou
expressa a opção do Governo, que abandona, por agora, a regionalização política, na medida
em que implica uma ampla autonomia das regiões. O governo defende que a criação das
regiões autónomas pode levar à macrocefalia do estado e atentar contra a legitimidade do
governo, indo contra a configuração do estado unitário, em que o governo deve ser a força
unificadora e coordenadora das políticas e consensos nacionais.

Na verdade, a prossecução das atribuições e delimitação das Autarquias Locais não


deve esvaziar o princípio basilar da unidade do Estado estabelecido na Lei-quadro da
Descentralização administrativa (Lei n° 69/VII/2010: 16 de Agosto). É fundamental não
ignorar que o pressuposto basilar deve ser garantir o melhor processo de administração do
território, diminuir assimetrias, criar melhores condições de vida para os cabo-verdianos,
combatendo a burocracia, disfunções territoriais, sociais e económicas. E nesta matéria não se
pode ignorar o papel de planeamento das regiões, que serve para gerir a mudança na
organização do território no sentido pró-ativo e que surge cada vez mais como uma
necessidade face às entropias territoriais.

Assim, a concretização de institucionalização do poder regional deve passar pela


assunção de um modelo ligado à funcionalidade e planeamento das regiões, por ser aquele que
se enquadra numa conceção positiva, dinâmica e moderna da regionalização. E isto implicaria
ancorar a regionalização em sistemas abertos, integrados, de exploração de
complementaridade, de sinergias, rentabilização das vocações, do aproveitamento da
economia de escala pela auto-insuficiência das ilhas. Em suma, na definição de uma estratégia
de desenvolvimento, estimulando as potencialidades, tradições ou identidades das ilhas no
sentido da coordenação e solidariedade para o fortalecimento da unidade e coesão nacional.

A regionalização administrativa teria vantagens para o ordenamento do território, pela


descentralização das ações de planeamento, nomeadamente elaboração de planos regionais
pelas regiões, ratificação dos planos urbanísticos, apoio mais direto aos Gabinetes técnicos,
podendo em termos gerais, contribuir para a criação de novas oportunidades territoriais, a
diminuição das assimetrias regionais e melhoria da qualidade de vida das populações,
incluindo o aumento dos níveis de participação.

144
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

4.3 Competências no Ordenamento do território

As competências na gestão do território estão muito repartidas. Para além da parte do


território sobre a responsabilidade dos municípios, a nível central são várias as entidades a
atuar neste domínio.

4.3.1 Ao nível central

O ordenamento do território enquanto política pública está sob a responsabilidade do


Ministério de Ambiente, Habitação e Ordenamento do Território (MDHOT) que tutela a
Direção Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano (DGOTDU).
Compete à DGOTDU o acompanhamento e avaliação regular do funcionamento do sistema
de gestão territorial e das práticas de gestão territorial, coordenar, promover e assegurar a
elaboração de planos e projetos no domínio do Ordenamento do Território, propor e promover
medidas normativas e regulamentares e de orientação e apoio técnico respeitantes ao domínio
da sua competência. A junção das políticas de ordenamento do território e de ambiente no
mesmo ministério aconteceu após as eleições legislativas de 2011. As duas áreas têm grandes
afinidades, o que poderá potenciar uma integração mais eficaz. Porém, mantêm-se separadas a
DGOTDU e a Direção Geral do Ambiente (DGA).

Para além do MAHOT, são várias as instituições com responsabilidades sobre partes
do território. A Cabo Verde Investimento e a Sociedade de Desenvolvimento Turístico de
Boavista e Maio gerem as Zonas de Desenvolvimento Turístico Integral - ZDTI; as florestas e
reservas agrícolas são geridas pelo Ministério do Desenvolvimento Rural; a orla marítima
pelo Ministério das Infraestruturas, Transportes e Telecomunicações; os parques eólicos e
industriais sob a responsabilidade de Ministério da Economia. E ainda há as redes de
equipamentos, de educação e de saúde, com tutelas próprias.

Fazendo uma breve retrospetiva, verificamos que devido à ausência generalizada de


meios organizacionais, humanos, materiais, financeiros nas Câmaras Municipais, a par da
insuficiência e/ou ausência de legislação no âmbito do planeamento e da organização e
funcionamento do poder local, no passado a responsabilidade de elaboração dos planos
urbanísticos recaía sobre o órgão central (Direção Geral de Urbanismo, Habitação e Meio
Ambiente - DGGUHMA). Não obstante carências variadas, a DGUHMA, elaborou uma

145
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

primeira geração de planos urbanísticos para alguns municípios, posteriormente suspensos por
dificuldades financeiras (TAVARES, 2006).

Em 1992 foi criada a Direção Geral do Ordenamento do Território e Ambiente


(DGOTA), que deveria assumir a elaboração dos Planos de Ordenamento do Território e
deixar os Planos Urbanísticos Municipais aos Municípios. Na sequência foi publicada, em
1993, a LBOTPU. Mas, após a lei de 1993 seguiram-se apenas atividades pontuais e uma
prática de planeamento coerente não foi desenvolvida nesses anos (FIDLER, 2011).

No entanto, o esforço para agarrar a política do Ordenamento do Território perdeu-se


quando a DGOTA foi extinta, em 1996, e só recriada em 2001 e dotada em 2002, tomando a
designação de Direção Geral de Ordenamento do Território e Habitação (DGOTH) e de
DGOTDU em 2010. Assim, entre 1996-2001, instalou-se um certo vazio institucional,
originando por parte de diversos setores tomadas de posições que se traduziram em
sobreposição de competências, a exemplo do ocorrido com a gestão das áreas turísticas
especiais. A par desse aspeto verificaram-se intervenções desarticuladas e descoordenadas que
originaram dispersão de esforços e de meios (TAVARES, 2006).

Neste momento a DGOTDU encontra-se muito mais capacitada, mas ainda


insuficiente para os desafios que há no setor.

4.3.2 Ao nível Local

O Programa de Governo 1981-85 instituiu o poder local como poder político, num
contexto de permanência do centralismo democrático, com o Estado a desempenhar o papel
central em todos os domínios. A descentralização só deu passos consistentes nos finais dos
anos 80 e início dos anos 90, com a publicação de um conjunto de diplomas, nomeadamente:
lei de bases das autarquias locais (Lei 47/III/89), lei eleitoral municipal (Lei 48/III/89), lei das
finanças locais (Lei 101-0/90), lei da organização e funcionamento da administração
municipal (D.L. 52-A/90) e com a revisão da Constituição da República, de 1992, que
fortaleceu o poder local, admitindo que as autarquias têm finanças e patrimónios próprios
(PNUD – CEA, 2002). Em 1991 foi adotada uma estrutura política multipartidária e o país
avançou rumo à descentralização política, tendo ocorrido as primeiras eleições autárquicas.

Segundo TAVARES (2006:74) “muitas das atribuições que antes pertenciam ao poder
central (Ministério da Administração Local e Urbanismo - MALU), foram transferidas para o
poder local (promoção social, obras públicas, licenciamento, infraestruturas no domínio do
146
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

saneamento, cobranças taxas). Com a descentralização, as autarquias passaram a ter um papel


importante no planeamento e gestão do território. Porém, foram atribuídas ao poder local
funções e responsabilidade de elaboração de planos sem os meios necessários, dificultando a
sua execução”.

Os meios materiais, humanos e financeiros faltavam, a articulação entre os agentes era


insuficiente e a indefinição das responsabilidades evidente. A par, ocorreram
constrangimentos associados ao atraso nas verbas escassas do Governo (PNUD – CEA,
2002:7). Portanto, muitas das atribuições e competências das autarquias não foram exercidas
cabalmente por falta de meios e regulamentação, que se arrastaram até à atualidade.

Mas foram lançadas algumas iniciativas como a criação do Gabinete de Apoio Técnico
Intermunicipal (por conjunto de ilhas ou por concelhos da mesma ilha), com o intuito de
apoiar a elaboração de planos de desenvolvimento municipal. Em 1995 foi criada a
Associação Nacional dos Municípios (ANMCV), que tem como objetivo a defesa dos
interesses comuns dos municípios, estimulando sinergias e complementaridades. A ANMCV
tem promovido esforços para dotar a administração local de mais condições, mas com
resultados modestos (TAVARES, 2006).

De acordo com os Estatutos dos Municípios (Lei 134/IV/95, de 3 de Julho de 1995), a


atuação dos municípios concretiza-se nas áreas do urbanismo, na administração, saneamento
básico, saúde, habitação, comércio, ambiente, proteção civil, emprego, transportes, educação,
promoção social, na elaboração de planos, estabelecimento de regulamentos, taxas e tarifas,
concessão de licenças, etc. Porém, há uma disparidade entre as competências e os recursos
dos municípios. Por isso, a maioria dos municípios recorre a geminações e a cooperações com
municípios estrangeiros, no sentido de colmatar as dificuldades financeiras e técnicas.

A baixa qualificação dos recursos humanos e a insuficiência de meios técnicos e


financeiros limitam o desempenho dos municípios, fazendo com que a situação atual do
planeamento municipal esteja longe do desejável. Há um grande desequilíbrio na distribuição
dos recursos humanos, sendo diminuto o pessoal qualificado nos municípios do
interior/periféricos. E muitos municípios não dispõem do Gabinete Técnico Municipal, o que
dificulta a gestão urbanística e a assumção das atribuições.

Os municípios reivindicam maior capacidade financeira para a assunção integral das


responsabilidades urbanísticas. As autoridades centrais reconhecem a necessidade de
capacitar institucionalmente os municípios para o exercício das suas competências e

147
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

atribuições, sobretudo no que diz respeito à autonomia financeira. A Lei das Finanças Locais,
de 1998, (Lei 76/V/98) incorpora mecanismos que permitem aos municípios ter uma maior
capacidade financeira, podendo, assim, levar a cabo a sua responsabilidade de elaboração de
instrumentos de ordenamento e gestão municipal. Em Setembro de 2005 foi aprovado a atual
lei das finanças locais (Lei n.º 79/VI/2005 de 5 de Setembro), que define o alargamento do
leque de taxas e receitas a favor dos municípios (art.º 5º). A nova lei permite que os
municípios tenham acesso a créditos internos (art.º 1, alínea d) no quadro da cooperação
descentralizada. Em termos gerais a lei tem como objetivo:

 reforçar e consolidar a autonomia financeira municipal, alargar a base tributária


Municipal;
 clarificar os mecanismos de transferência de recursos financeiros para os municípios;
 redefinir e fixar os critérios para a distribuição do Fundo de Financiamento Municipal;
 aumentar a base para o cálculo do Fundo de Financiamento Municipal;
 introduzir maior rigor e transparência na gestão municipal;
 introduzir maior previsibilidade de mobilização de recursos.

No entanto, iniciou-se em 2012 um processo para a revisão da Lei das Finanças


Locais, propondo um aumento de 10 para 17% da comparticipação dos municípios nas
receitas do Estado, reforçando assim, as transferências de recursos financeiros para os
municípios.

Os municípios reclamam maior autonomia financeira, pois continuam a depender


excessivamente do Governo para obter meios para a realização dos investimentos necessários
à promoção do desenvolvimento local. As transferências da Administração central para os
municípios atingiram em 2009, o montante de 3.345.619 contos, sendo que o peso do Fundo
de Financiamento Municipal foi de 75% deste valor. O grau de dependência financeira é de
51,86%. (MDHOT, Anuário Financeiro dos Municípios, 2009).

A lei-quadro da descentralização política (Lei n° 69/VII/2010, de 16 de Agosto) veio


orientar, disciplinar, harmonizar e uniformizar o processo de descentralização, reforçando a
sua credibilidade e enformando juridicamente o processo de transferências de competências
do Estado para as autarquias locais, de modo a que o processo seja orientado e regido por um
instrumento normativo e deixe de depender da vontade política de cada sujeito institucional;
definir as competências suscetíveis de serem descentralizadas; definir a metodologia do
processo de descentralização; indicar as condições em que as transferências devem ocorrer;

148
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

fixar os recursos financeiros que acompanham cada ato de transferência; apontar os


mecanismos de acompanhamento e seguimento do processo.

De acordo com a Direção Geral da Administração Local, o Governo aponta como


pilares da agenda da descentralização:
 apoio e desenvolvimento institucional municipal;
 desenvolvimento de competências dos recursos humanos municipais;
 consolidação e reforço da autonomia financeira municipal;
 modernização da administração municipal;
 implementação efetiva do regime da tutela de legalidade;
 consolidação e reforço das atribuições e competências municipais;
 cidadania e Participação;
 desenvolvimento da Cooperação Descentralizada

Os novos Estatutos dos Municípios estão em discussão para a posterior aprovação do


Parlamento. A revisão dos Estatutos dos Municípios (Lei 134/IV/95, de 3 de Julho de 1995)
visa:

 reforçar os poderes dos Municípios, clarificar e delimitar as competências dos seus


órgãos e evitar zonas de conflito com a Administração Central;
 efetivar a responsabilidade da Câmara Municipal (CM) perante a Assembleia (AM)
reforçando as competências das AM;
 adequar a configuração dos órgãos municipais, ao artigo 230º da Constituição da
República de Cabo Verde;
 parlamentarizar o Sistema de Governo Municipal;
 introduzir a liberdade na escolha dos Vereadores;
 reforçar a autonomia municipal e o papel das Associações de Municípios;
 realinhar os Estatutos com as iniciativas de Reforma do Estado e a Lei-quadro de
Descentralização (Lei n° 69/VII/2010).

Não obstantes as dificuldades enfrentadas pelos municípios, é inequívoco o seu


protagonismo nos vários setores de desenvolvimento de Cabo Verde. O poder local está a
afirmar-se como fundamental na resolução dos problemas das populações, na construção de
uma administração mais próxima dos cidadãos, na melhoria do bem-estar e progresso das
comunidades locais e no desenvolvimento dos municípios.

149
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

4.4 LBOTPU e RNOTPU

Lei de Bases do Ordenamento do Território e Planeamento Urbanístico – LBOTPU

Com contribuições de TAVARES (2006) apresentamos uma retrospetiva sobre a


criação da LBOTPU.

Em 1985 o Estado criou, pela primeira vez, uma lei de bases associada ao
Ordenamento do Território e Urbanismo – Lei de Bases do Planeamento Urbanístico (Lei n.º
57/II/85, de 22 de Junho), estabelecendo os princípios fundamentais do planeamento
urbanístico (mas não incluindo o regime urbanístico do solo).

Três anos depois, a Regulamentação Geral de Construção e Habitação Urbana


(RGCHU) (Decreto-lei n.º 130/88, de 31 de Dezembro) surge com o intuito de fazer face à
dinâmica dos setores de habitação e construção, carências de alojamentos e de serviços
urbanos. Revogou o DL 1043, de 13 de Junho de 1950.

Mais tarde é regulada a elaboração e aprovação dos Planos Urbanísticos referidos no


artigo 11º da Lei n.º 57/II/85, de 22 de Junho (Decreto n.º 87/90, de 13 de Outubro e Decreto
n.º 88/90, de 13 de Outubro).

Em 1993, a Lei n.º 85/IV/93 de 16 de Julho, que estabelece as Bases do Ordenamento


do Território e Planeamento Urbanístico (LBOTPU), revoga o diploma de 1985 (lei
Urbanística). Esta lei surge na sequência de uma Missão a Cabo Verde de especialistas
portugueses do Laboratório Nacional de Engenharia Civil (LNEC) (Vítor CAMPOS e
Fernando GONÇALVES), no âmbito dos estudos de legislação e regulamentação urbanística
(1992). Segundo TAVARES (2006), esses especialistas detetam problemas diversos, com
destaque para: legislação urbanística desfasada da realidade social; indefinições da legislação
em matéria de propriedade e uso do solo; conflitualidade entre proprietários e municípios
dada a cedência, pelo município, da posse de terrenos sem a expropriação estar consumada;
legislação demasiada exigente nos seus formalismos; dificuldade de expropriação para
melhoramentos urbanos (dotação de equipamentos, infraestruturação e disponibilização de
solos); elaboração de loteamentos sem apoio em Planos Urbanísticos Detalhados (PUD).

Nessa altura, a Direção Geral do Ordenamento do Território e do Ambiente (DGOTA)


tinha grandes limitações em termos de técnicos. E a aplicação da lei era acompanhada por

150
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

consultores estrangeiros que garantiam uma fraca permanência em Cabo Verde. PEREIRA
(coord.), GONÇALVES, CAMPOS (1992).

Com a dinâmica territorial e a aplicação da lei de 93, constatou-se um conjunto de


problemas, como a ausência de um quadro eficiente de sanções, para além de questões
insuficientemente tratadas como sejam os planos especiais, a problemática do loteamento, os
planos turísticos e industriais de iniciativa particular, incorreções técnicas, conceitos errados
ou desatualizados (ALMEIDA, 2005). A necessidade de rever a lei veio à discussão com a
realização do 1º Fórum sobre Ordenamento do Território, em 2001.

O poder público reconheceu que o quadro não era satisfatório e que os reflexos
provocados no território não eram desejáveis. As autoridades começaram a tomar consciência
que a persistência da falta de medidas eficazes em termos de Ordenamento do Território
poderiam estar a comprometer o futuro de Cabo Verde. Falou-se em definir políticas, mudar
tendências e discutir soluções.

É nesse quadro que surgiu a LBOTPU (Decreto-Legislativo n° 1/2006, de 13 de


Fevereiro). No plano teórico a LBOTPU estabelece a articulação espacial dos instrumentos
legalmente existentes. Concebe um sistema de ordenamento territorial que possibilita uma
ação coordenada, hierarquizada e integrada de diferentes níveis de governo, das ações, planos
e investimentos. Porém o sistema estabelecido ainda não foi concretizado plenamente.

Na Lei de Bases de 2006 foram detetadas incongruências e lacunas, o que implicou a


sua alteração em alguns pontos em 2010, sem alterar a sua filosofia e conteúdo essencial
(quadro 37).

151
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Quadro 37 – Principais alterações à LBOTPU de 2006

Situações anteriores Alterações


A alteração possibilitou a elaboração de um EROT para
O Esquema Regional de Ordenamento do uma ilha com um único concelho. Isto seria desejável, dado
Território abrange um grupo de ilhas vizinhas que o tratamento a nível regional, promovido pelo
ou os concelhos de uma mesma ilha Governo, não devia excluir ilhas por terem um só
Município (caso de São Vicente).
Os conceitos de homologação e ratificação, A dicotomia que dava azo a confusões foi eliminada. O
diferentes, eram utilizados para uma situação termo utilizado passou a ser “ratificação”, pois espelha
material única – a verificação pelo Governo, melhor o sentido da intervenção do Governo que deve
no quadro dos seus poderes de tutela da somente verificar a conformidade do plano à lei e outros
legalidade, da conformidade dos planos planos de grau hierárquico superior e, estando em
urbanísticos à lei. conformidade, confirmar a decisão dos órgãos municipais.
“Caso se verifique desconformidade ou Suprimiu-se a possibilidade de ratificar/homologar PDU ou
ausência de plano diretor municipal, os PD desconforme com o PDM, uma vez que subverte
planos de desenvolvimento urbano e os totalmente a hierarquia entre os planos urbanísticos dando
planos detalhados devem ser ratificados pelo lugar a arbitrariedades.
Governo, conferindo-lhes eficácia”.
“A ratificação dos planos pode ser parcial, Suprimiu-se a possibilidade de ratificação parcial dos
aproveitando apenas à parte conforme com as planos. Os planos são ratificados na sua totalidade.
normas legais e regulamentares vigentes e
compatível com os instrumentos e gestão
territorial eficazes”
“A aprovação final dos PU é da competência Foi revogado a alínea b) do nº 4 do artigo 92º do Estatuto
da AM”. De forma diferente dispõe o Estatuto dos Municípios.
dos Municípios que confere à Câmara
Municipal competência para aprovar os PD
(alínea b) do nº 4 do artigo 92º do Estatuto
dos Municípios).
“Os instrumentos de gestão territorial Entendeu-se que o plano deve ter um prazo de vigência
vinculativos dos particulares são mínima mas eliminou-se a obrigatoriedade de revisão, pois
obrigatoriamente revistos no prazo e tal pode não ser necessário nem oportuno.
condições legalmente previstos”.
A LBOTPU não distingue claramente o O âmbito de intervenção dos planos setoriais e dos planos
âmbito de intervenção dos planos setoriais e especiais foi clarificado.
dos planos de natureza especial, dando azo a
confusões.
Elaboração própria

Fonte: Decreto-Legislativo N 1/2006, de 13 de Fevereiro, alterado pelo Decreto-Legislativo N 6/2010, de 21 de


Junho de 2010

152
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Regulamento Nacional de Ordenamento do Território e Planeamento Urbanístico - RNOTPU

A LBOTPU de 2006 estabelece bases, princípios e objetivos gerais, mas não


estabelece o regime jurídico dos planos. Assim, delegou na sua BASE XLVIII que no prazo
de seis meses a contar da aprovação da mesma, o Governo apresentaria por Decreto – Lei, o
Regulamento Nacional de Ordenamento do Território e Planeamento Urbanístico, para
possibilitar em cada um dos âmbitos em que se exerce a ação da Administração pública,
disciplinar o uso, ocupação e transformação do território. Tal não aconteceu e criou-se um
vazio em termos regulamentares. A regulamentação surgiu só em 2010, num processo
coordenado pela Direção Geral Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano, mas
com subsídios de várias entidades e com apoios da cooperação austríaca e da Direção Geral
de Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano de Portugal.

A regulamentação configura-se como um dos pilares fundamentais da nossa


arquitetura legislativa relacionado com o território. Entre outras, o Regulamento Nacional de
Ordenamento do Território e Planeamento Urbanístico estabelece as responsabilidades de
entidades públicas e privadas; define o regime de elaboração, aprovação e execução dos
instrumentos de Gestão Territorial bem como o regime de relação jurídica entre os diversos
instrumentos; fixa o conteúdo material e documental dos planos; consagra o dever de
fundamentação dos planos de Ordenamento do Território; fornece aos municípios
instrumentos de atuação e programação da execução dos planos; estipula a repartição dos
custos de urbanização.

Estabelece, ainda, o direito de participação dos interessados na elaboração dos


instrumentos de gestão territorial, o direito à informação sobre os instrumentos de gestão
territorial em qualquer fase do processo de planeamento. No entanto, o regulamento não prevê
a penalização do não cumprimento desta disposição.

Esta disposição legal trouxe novos desafios aos municípios, nomeadamente o de


agilizarem o seu processo de contacto com a sua população – com a possibilidade de
desenvolver novos serviços digitais, de melhorar a sua eficiência enquanto organização. Mas
também constitui um desafio ao próprio organismo central responsável pelo Ordenamento do
Território, que deve criar e manter atualizado um sistema que assegure o exercício do direito à
informação, designadamente através do recurso a meios informáticos.

153
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Nesta linha, o Ministério da Descentralização, Habitação e Ordenamento do Território


iniciou, em Outubro de 2009, o projeto Sistema de Informação Territorial (SIT). O SIT deve
disponibilizar os planos em vigor e criar uma plataforma colaborativa comum de trabalho
entre organismos públicos com responsabilidade territorial, permitindo assim a consulta e um
melhor acompanhamento dos planos em vigor. No entanto, há desafios que se impõem na
criação de um SIT, impõe novos desafio, nomeadamente alterar a cultura das instituições na
partilha de informação, o investimento avultado em infraestrutura de suporte e recursos
humanos capacitados.

Em termos gerais, não obstante as alterações que possa vir a sofrer, o regulamento
apresenta aspetos positivos e constitui um passo importante no sentido de se continuar a
aperfeiçoar o regime de elaboração e execução dos planos, os procedimentos de consulta, a
concertação e participação dos interessados.

4.5 Instrumentos de Gestão Territorial

4.5.1 Tipologias e subordinação hierárquica

A LBOTPU e RNOTPU definem os seguintes instrumentos de gestão territorial:


a) Instrumentos de ordenamento e desenvolvimento territorial;
b) Instrumentos de planeamento territorial;
c) Instrumentos de política setorial;
d) Instrumentos de natureza especial.

Os instrumentos de ordenamento e desenvolvimento territorial, de natureza


estratégica, traduzem as grandes opções com relevância para a organização do território,
estabelecendo diretrizes de carácter genérico sobre o modo de uso do mesmo,
consubstanciando o quadro de referência a considerar na elaboração de instrumentos de
planeamento territorial. São a Diretiva Nacional de Ordenamento do Território e o Esquema
Regional de Ordenamento do Território.

Os instrumentos de planeamento territorial, de natureza regulamentar, estabelecem


o regime de uso do solo, definindo modelos de evolução da ocupação humana e da
organização de redes e sistemas urbanos e, na escala adequada, parâmetros de aproveitamento
do solo. São a) O Plano Diretor Municipal (PDM); b) O Plano de Desenvolvimento Urbano

154
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

(PDU); c) O Plano Detalhado (PD). Os instrumentos de planeamento territorial são


genericamente designados por “planos urbanísticos”.

Podem ainda dois ou mais Municípios da mesma ilha elaborar Planos Intermunicipais
de Ordenamento do território (PIMOT) que visam a articulação estratégica entre áreas
territoriais que, pela sua interdependência, necessitam de uma gestão integrada.

Os instrumentos de política setorial são instrumentos de programação ou de


concretização das diversas políticas setoriais com incidência na organização do território.
Planos com incidência territorial da responsabilidade dos diversos setores da Administração
Central.

Os instrumentos de natureza especial estabelecem o quadro espacial de um conjunto


coerente de atuações com impacte na organização do território. Identificam os interesses
públicos e estabelecem restrições e prescrições em relação às áreas abrangidas.

155
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Quadro 38 – Tipologias de instrumentos de Ordenamento do Território

Função Designação Âmbito Natureza


Territorial
Diretiva Nacional de Ordenamento do
Território Nacional Estratégica e
Instrumentos de (DNOT) programática –
ordenamento e Esquema Regional de Ordenamento do Regional estabelece
desenvolvimento Território (EROT) (abrange uma orientações de
territorial ilha ou um carácter genérico
grupo de ilhas
vizinhas)
Plano Diretor Municipal (PDM) Regulamentar –
Plano de Desenvolvimento Urbano integram diretrizes
Instrumentos de (PDU) definidas nos
planeamento territorial Municipal instrumentos de
Plano Detalhado (PD)
âmbito Nacional e
Regional
Instrumentos de Planos Sectoriais de Ordenamento do Estratégica
política setorial Território (PSOT): Plano nacional de
energia, plano nacional de agricultura,
plano estratégico nacional de turismo, Nacional
plano ambiental, plano nacional das
pescas, e outros domínios (floresta,
transportes, telecomunicações,
comércio, indústria, educação, saúde,
cultura, etc.).
Instrumentos de Planos Especiais de Ordenamento do Regulamentar
natureza especial Território (PEOT): Planos de – integram
Ordenamento de Áreas Protegidas ou diretrizes
outros espaços naturais de valor definidas nos
cultural, histórico ou científico; Planos instrumentos de
de ordenamento das zonas turísticas Nacional âmbito Nacional e
especiais ou zonas industriais; Planos Regional
de Ordenamento da Orla Costeira;
Planos de Ordenamento das Bacias
Hidrográficas.

Elaboração própria

Fontes: Decreto-Legislativo N 1/2006, de 13 de Fevereiro (LBOTPU), alterado pelo Decreto-


Legislativo N 6/2010, de 21 de Junho de 2010 e RNOTPU

156
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Os instrumentos de gestão territorial subordinam-se entre si, de acordo com respetivo


grau hierárquico. Os planos setoriais desenvolvem e concretizam no respetivo domínio de
intervenção as disposições/orientações definidas na DNOT.

Os EROT integram as regras definidas na DNOT e nos planos setoriais pré-existentes.


Os Planos Especiais de Ordenamento do Território traduzem um compromisso recíproco de
compatibilização com a DNOT e EROT. Os planos urbanísticos desenvolvem as orientações
dos EROT e dos planos especiais.

4.5.2 Entidades intervenientes no processo de elaboração dos planos

De acordo com a LBOTPU, os planos à escala nacional e regional são da


responsabilidade do Governo, enquanto os planos urbanísticos são da competência dos
Municípios (quadro 39).

157
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Quadro 39 - Entidades intervenientes no processo de elaboração dos planos

Planos Determinação de elaboração Aprovação prévia Aprovação Final


Pelo Conselho de Competência do Parlamento
DNOT Ministros
Resolução do Conselho de
Ministros – Governo Pelo Membro do Competência do Conselho de
EROT Governo Responsável Ministros
pela área do
Ordenamento do
Território

Instrumentos Portaria conjunta dos Sem aprovação prévia Competência dos membros do
de Política Membros do Governo Governo responsáveis pela tutela
Especial responsável pela tutela dos dos interesses a proteger ou das
interesses a proteger atividades a disciplinar.

Instrumentos Portaria ou decisão do . Competência dos membros do


de Política departamento competente da Sem aprovação prévia Governo responsáveis pela tutela
Sectorial Administração Central dos interesses a proteger ou das
atividades a disciplinar.

PDM Deliberação da Assembleia Competência da Assembleia


Municipal Municipal, sujeitos a ratificação
pelo governo.
PDU Deliberação da Assembleia
Pela Câmara Municipal
Municipal

PD Deliberação da Câmara
Municipal

Elaboração própria

Fonte: Decreto-Legislativo N 1/2006, de 13 de Fevereiro (LBOTPU), alterado pelo Decreto-Legislativo N


6/2010, de 21 de Junho de 2010 e RNOTPU

4.5.3 Estado de elaboração, linhas de orientações e repercussões espaciais

4.5.3.1 DNOT

Em Junho de 2009 foi decidida a elaboração da Diretiva Nacional de Ordenamento do


Território (DNOT), concluída em Abril de 2013.

158
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

A DNOT define diretrizes de atuações para o desenvolvimento sustentável,


estabelecendo critérios básicos de ordenamento e de gestão de recursos naturais e os objetivos
para o ordenamento de atividades sociais e económicas de âmbito territorial, tendo como
propósito o equilíbrio interterritorial e a qualidade de vida das populações (a médio/longo
prazo - 2025). A DNOT estabelece 7 Linhas Estratégicas e 33 Diretivas (quadro 40).

Quadro 40 – Linhas estratégicas e Diretivas da DNOT

Linhas estratégias Diretivas


1- Objetivos e criterios do ordenamento ambiental.
1.Valorização da identidade natural, cultural 2- Conservação e gestão das áreas de valor ambiental.
e paisagística de Cabo Verde como fator de 3- Proteção da biodiversidade.
desenvolvimento 4- Ordenamento da orla costeira e dos recursos marinhos
5- Património cultural.
6- Proteção e valorização da paisagem.
2.Posicionar Cabo Verde como referência de 7- Objetivos e critérios do ordenamento do turismo.
qualidade Turística 8- Para um turismo responsável.
9- Escolha do modelo turístico adequado.
10- Ritmos e prioridades.
11- Correcção e prevenção de deficits e desvios.
12- Coordenação na gestão da atividade turística
3.Avançar em direção à autossuficiência 13- Sustentabilidade e eficiência energética
energética e para a gestão integrada de 14- Critérios de sustentabilidade energética
resíduos 15-Integração da política energética no planeamento.
16- Eficiência energética e edificação
17- Gestão dos resíduos
4.Reforçar o sistema de transportes e 18- As comunicações como fator de coesão.
comunicação como fator de coesão e 19- Organização do transporte coletivo terrestre
desenvolvimento socioeconómico
5.Fomento do setor primário 20- Atividade agrícola e sustentabilidade económica
21- Proteçãoo do solo e da atividade agropecuária
22- Melhoria das condições de vida no meio rural
23- Ordenamento da pesca e da aquacultura
24- Ordenamento da atividade extrativa
6.Transformar os aglomerados urbanos em 25- Objetivos e critérios
cidades modernas 26- Planeamento e controle da autoconstrução
27- Incremento da promoção pública em matéria de
urbanização
28- Requalificação das zonas urbanas
29- Prevenção de riscos
7. Fortalecer a coordenação setorial e 30- Integração ambiental no planeamento
ambiental no contexto do planeamento 31- Integração da política setorial e ambiental no
territorial e urbanístico planeamento territorial insular
32- Reforço do princípio de hierarquia
33 - Cooperação interadministrativa e participação pública
Fonte: Proposta da DNOT, DGOTDU, 2013

159
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

A DNOT apresenta diretivas e uma proposta de ordenamento territorial que


consideramos ajustadas em termos gerais à realidade do país, com uma visão holística do
território nacional. O modelo territorial tem como base um conjunto de elementos, entre os
quais o desenvolvimento de operações estratégicas de interesse supra-insular (clusters do mar,
do céu, financeiro e da informação), pretendendo transformar o país num centro internacional
de prestação de serviços, pela valorização da posição estratégica de Cabo Verde.

O Modelo Territorial (Figura 43), de acordo com a DNOT, deve funcionar como uma
rede policêntrica em rede e complementar no sentido de aproveitamento do potencial de cada
ilha.

Sobre a estrutura dos núcleos urbanos, a DNOT apresenta uma classificação e define
os equipamentos para cada tipo de núcleo. Assim, temos a) Capital do Estado: Praia b)
Núcleos de serviços suprainsulares: Praia, Mindelo, Espargos e S.Filipe c) Núcleos de
serviços insulares: Porto Novo, Mindelo, Ribeira Brava, Espargos, Sal Rei, Porto Inglês,
Praia, Ribeira Grande de Santo Antão, Santa Catarina de Santiago, São Filipe e Nova Cintra.
d) Núcleos de serviços concelhios: as restantes sedes de municípios.

O modelo turístico atribuí diferentes vocações turísticas a cada ilha, sendo orientado
para unidades de média dimensão, procurando evitar os resorts fechados, e a formação de
urbanizações turísticas centrípetas, que ocupem um contínuo de praia, separadas do resto da
ilha. A DNOT define também um modelo ambiental (modelo de ordenamento terrestre e de
ordenamento da zona litoral e marinha) a ser respeitado pelos instrumentos de nível
hierarquico inferior.

160
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Escala: 1:200000
Fonte: Proposta da DNOT,2013, DGOTDU

Figura 43 – Modelo Territorial de Cabo Verde

4.5.3.2 EROT

No que diz respeito aos Esquemas Regionais de Ordenamento do Território (EROT),


em 2004 foi determinada a elaboração do EROT da ilha de Santiago e em 2005 os EROT de
Fogo e Santo Antão (em vigor). Ainda em 2008 foi determina a elaboração do EROT da Ilha
de São Nicolau (em vigor) e em 2011 os EROT de Sal e S.Vicente.

161
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Quadro 41 - Estado de elaboração dos EROT (Janeiro de 2013)

N.º B.O. e data de


Instrumento Fase
publicação do EROT
Em vigor. Plano publicado B.O. n.º 40/2010, I Série,
EROT SANTIAGO em B.O. Resolução nº 55 de 19 de Outubro
/2010:
Em vigor. Plano publicado B.O. n.º 40/2010, I Série,
EROT FOGO em B.O. Resolução nº 56 de 19 de Outubro
/2010:
Em vigor. Plano publicado B.O. n.º 40/2010, I Série,
EROT SANTO ANTÂO em B.O. Resolução nº 57 de 19 de Outubro
/2010:
Em vigor. Plano publicado B.O. n.º 23/2011, I Série,
EROT S.NICOLAU em B.O.Resolução n º de 4 de Julho -
23/2011:
EROT DAS ILHAS DO SAL e Em elaboração -
S.VICENTE,
EROT DAS ILHAS DA, Em elaboração -
BOAVISTA e MAIO
EROT DA ILHA DA BRAVA Por elaborar -

Fonte: B.O. n.º 40/2010, I Série, de 19 de Outubro; B.O. n.º 40/2010, I Série, de 19 de Outubro; B.O. n.º
23/2011, I Série, de 4 de Julho; DGOTDU,2011

Os EROT de Santiago, Fogo, Santo Antão e S.Nicolau entraram em vigor em 2010,


pelo que ainda não é possível uma avaliação aprofundada sobre os seus efeitos subsequentes
no território. No entanto, algumas ações previstas nos EROT já estão a ser executadas,
sobretudo em matéria de infraestruturas e equipamentos estruturantes. É o caso da circular da
ilha do Fogo e do Aterro sanitário único da ilha de Santiago, importantes investimentos que
visam, respetivamente, alargar a mobilidade territorial e solucionar o problema da deposição
dos resíduos sólidos. Por outro lado, deve-se equacionar na revisão dos Esquemas de Fogo e
Santo Antão, a localização das plataformas logísticas (Estação de tratamento de resíduos
sólidos, Central de combustíveis, Central Eléctrica Única), atendendo que as mesmas
conflituam com a servidão aeronáutica e radioeléctrica. Por outro lado, as câmaras municipais
das respectivas ilhas posicionam-se a favor dessa revisão, na medida em que determinadas
opções dos esquemas regionais não estão alinhadas com disposições dos planos diretores
municipais, interesses e realidade municipais, colocando em evidente a falta de concertação
entre a visão de longo prazo e os intervenientes do processo, com consequências financeiras,
dados os recursos que terão de ser mobilizados para a revisão e compatibilização dos planos.

162
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

O EROT de Santiago baseia-se num modelo de desenvolvimento ancorado em


infraestruturas estruturantes como vias rápidas, aeroportos, portos e centros de serviço e em
áreas para projetos de imobiliária turística. Ao reforçar a Praia como o principal centro urbano
com localização de equipamentos e infraestruturas estruturantes, não altera as desigualdades
regionais.

163
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Escala: 1:5000

Fonte: EROT Santiago, 2010, DGOTDU


Figura 44 – Modelo Territorial da Ilha de Santiago
164
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

O EROT da ilha de Santiago baseia-se em seis eixos estratégicos: a) Desenvolver e


consolidar uma Rede de Cidades; b) Valorizar o Espaço Rural e desenvolver centralidades
intermédias; c) Alargar a Mobilidade Territorial; d) Integrar Territorialmente o Turismo; e)
Valorizar os Espaços Naturais e; f) Qualificar os Espaços Urbanos.

A partir dos eixos relacionados com as áreas urbanas, os EROT reconhecem que as
respectivas ilhas precisam de centros urbanos qualificados, com dimensão demográfica que
proporcione massa crítica para a sustentação de serviços urbanos, de atividades económicas e
de práticas sociais e culturais, capazes de dinamizar o desenvolvimento económico, social e
cultural dessas ilhas. Daí incentivar a concentração da população e de atividades económicas
ligadas ao terciário, à indústria e à logística, bem como dos equipamentos coletivos com
maiores níveis de serviços diferenciados e maior capacidade de atração das populações,
polarizando assim territórios alargados. Defende-se a valorização do espaço público como
espaço organizador da cidade e condição da qualidade de vida urbana.

4.5.3.3 PEOT

A cobertura do país por PEOT é fraca: existem apenas 3 Planos de Gestão de Áreas
Protegidas (num total de 47 áreas declaradas) e 5 Planos de Ordenamento Turísticos num
universo de 29 zonas de desenvolvimento turístico integral. Não há planos de ordenamento da
orla costeira nem de ordenamento de bacias hidrográficas.

Quanto aos Planos de Gestão de Áreas Protegidas, oficialmente 3 (6,4%) das áreas
protegidas terrestres possuem Planos de Gestão concluídos, homologados pelo Governo e
publicados em Boletim Oficial (quadro 42). Está em implementação o projeto de consolidação
do sistema das áreas protegidas de Cabo Verde financiado pelo Fundo para o Ambiente
Global no valor de cerca de 4 milhões de dólares. O projeto visa criar novas unidades de áreas
protegidas e apoiar a elaboração de planos de gestão para as áreas protegidas de S.Vicente,
Santo Antão, Sal e Boavista.

165
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Quadro 42 - Planos de Gestão de Áreas Protegias em vigor (Janeiro de 2013)

Plano de Gestão de Estado de N.º B.O. e data de Obs.


Áreas Protegidas Ordenamento publicação do POT
B.O. n.º 15/2010, I Série, Resolução nº 20/2010, Aprova o
Parque Natural do Plano elaborado e de 19 de Abril Plano de Gestão do Parque Natural
Fogo da Ilha do Fogo publicado em B.O. do Fogo, Ilha
do Fogo.
Parque natural Serra Plano elaborado e B.O. n.º 45/2008, I Série, Resolução nº 40/2008:
da Malagueta na ilha publicado em B.O. de 08 de Dezembro Aprova o Plano de Gestão do
de Santiago Parque Natural de Serra Malagueta,
Ilha de Santiago.
B.O. n.º 45/2008, I Série, Resolução nº 41/2008:
Parque natural Monte
Plano elaborado e de 08 de Dezembro Aprova o Plano de Gestão do
Gordo na Ilha de São
publicado em B.O. Parque Natural do Monte Gordo,
Nicolau
Ilha de São Nicolau.

Os objetivos e as finalidades associados à elaboração desses planos são proteger,


conservar, ou restaurar elementos e processos naturais e culturais com toda a sua diversidade
biológica, singularidade e beleza; promover o desenvolvimento sócio-económico, através de
formas que conciliem a melhoria de qualidadede vida das comunidades locais com a
conservação dos valores naturais e culturais; ordenar os usos e atividades, compatibilizando-
se o uso público com a conservação dos valores naturais e culturais; potenciar as atividades
educativas, recreativas e científicas. Geralmente o Parque é classificado em zonas, em função
do maior ou menor nível de proteção requerida pela fragilidade dos seus elementos ou
processos ecológicos, pela sua capacidade de suportar usos, pela necessidade de dar
cabimento aos usos tradicionais e instalações existentes ou pelo interesse de aí instalar
serviços.

1:20.000

Fonte: Resolução nº 41/2008, B.O. n.º 45/2008, I Série, de 08 de Dezembro

Figura 45 – Planta de Zonamento da área protegida de Serra Malagueta

166
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

A gestão e controlo das áreas protegidas confronta-se com alguns constrangimentos,


nomeadamente a não publicação oficial dos limites e a ocupação indevida dessas áreas com
urbanização e alguma ineficiência no controlo institucional dessas áreas.

No que diz respeito aos POT, de 2008 a 2010 foram elaborados 5, correspondendo a
17,2% do universo das ZDTIs declaradas oficialmente.

Na ilha da Boavista todas as ZDTI`s sob a gestão da SDTBM possuem Planos de


Ordenamento Turístico (POT) concluídos, homologados pelo Governo e publicados em
Boletim Oficial (quadro 43).

Quadro 43 - Planos de ordenamento de ZDTI em vigor (Janeiro de 2013)

N.º B.O. e data de Obs.


ZDTI Fase
publicação do POT
Portaria nº 20/2008:
Em vigor. Plano B.O. n.º 25/2008, I Aprova o Plano de Ordenamento
Chave
elaborado e publicado Série, de 07 de Julho Turístico (POT) da Zona de
(Boavista)
em B.O. Desenvolvimento
Turístico Integral de Chaves.
Em vigor. Plano B.O. n.º 5/2009, I Portaria Conjunta n° 1/2009:
Morro de Areia elaborado e publicado Série, de 02 de Aprova o Plano de Ordenamento
(Boavista) em B.O. Fevereiro Turístico da ZDTI de Morro de
Areia.
Em vigor. Plano B.O. n.º 23/2009, I Portaria nº 21/2009:
elaborado e publicado Série, de 08 de Junho Aprova o Plano de Ordenamento
Santa Mónica
em B.O. Turístico (POT) da Zona de
(Boavista)
Desenvolvimento
Turístico Integral de Santa Mónica.
Portaria nº 20/2009:
B.O. n.º 23/2009, I Aprova o Plano de Ordenamento
Em vigor. Plano
Sul da Vila do Maio Série, de 08 de Junho Turístico (POT) da Zona de
elaborado e publicado
(Maio) Desenvolvimento
em B.O.
Turístico Integral de Sul da Vila do
Maio.
Em vigor. Plano B.O. n.º 2/2010, I Portaria nº 2/2010:
elaborado e publicado Série, de 11 de Aprova o Plano de Ordenamento
Ribeira de D. João em B.O. Janeiro Turístico (POT) da Zona de
(Maio) Desenvolvimento
Turístico Integral da Ribeira de D.
João, ilha do Maio.

Da mesma forma, na ilha do Maio, exceptuando o de Pau Seco, todos os planos de


ordenamento turístico estão concluídos, homologados pelo Governo e publicados em Boletim
Oficial.

167
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

De acordo com a Sociedade de Desenvolvimento Turístico de Boavista e Maio5, os


objetivos associados à elaboração dos POT prendem-se com:

a) Concretizar a política de ordenamento das zonas turísticas especiais de forma a estruturar


uma parcela do território municipal de acordo com um modelo e uma estratégia de
desenvolvimento orientado para o turismo;

b) Estabelecer normas gerais de ocupação, transformação e utilização do solo que permitam


fundamentar um correcto zonamento, a utilização e gestão das zonas turísticas abrangidas,
visando salvaguardar e valorizar os recursos naturais, promover a sua utilização sustentável,
bem como garantir a proteção dos valores ambientais e do património natural, paisagístico e
sócio-cultural;

c) Definir princípios, orientações e critérios que promovam formas de ocupação e


transformação do solo pelas atividades humanas, de forma integrada, de acordo com as
aptidões e potencialidades de cada área abrangida, com destaque para: Regulamentação dos
critérios de reclassificação do solo rural como solo de desenvolvimento de empreendimentos
turísticos;

d) Associação de edificabilidade em espaço rural a critérios de sustentabilidade, dimensão e


conexão com o desenvolvimento de infraestruturas turísticas;

e) Promoção do turismo de alta qualidade;

f) Desenvolvimento de programas turísticos orientados para áreas e necessidades específicas;

g) Promoção da qualidade de vida das populações;

h) Produção de formas integradoras de ocupação e transformação dos espaços que favoreçam


a salvaguarda da estrutura ecológica da ZDTI, a renovação dos ecossistemas e a expansão dos
espaços verdes;

i) Definir, quantificar e localizar as conexões com as infraestruturas básicas necessárias ao


desenvolvimento futuro, garantindo a equidade dos empreendimentos turísticos no acesso a
infraestruturas, equipamentos coletivos e serviços de interesse geral;

j) Definir, localizar, quantificar e hierarquizar os espaços da ZDTI de acordo com a aptidão


para o desenvolvimento turístico determinando, em cada caso, a capacidade de carga e / ou
níveis sustentáveis de exploração.

5
www.sdtibm.cv

168
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

O Plano Estratégico para o Desenvolvimento do Turismo em Cabo Verde 2010/2013,


estabelece balizas para a promoção da infraestruturação das ZDTI e das outras áreas turísticas
em geral, visando o desenvolvimento turístico de alta qualidade, assegurando a
compatibilização ambiental, infraestrutural e urbanística. Daí a aposta na infraestrutura local
que lhe serve de suporte, e a preservação ambiental para fazer face aos constrangimentos que
ainda se verificam nesses domínios. Porém, tem-se assistido ao desfasamento entre a
infraestrutura local e os investimentos turísticos e á falta de complementaridade territorial
entre empreendimentos turísticos e áreas existentes. Por outro lado, o risco de ocupação
indevida das ZDTI por expansão urbana e os conflitos com áreas de interesse ambiental
impõe a necessidade urgente de elaboração dos POT para as áreas que ainda faltam bem como
um controlo mais efetivo.

Os Planos Sectoriais de Ordenamento do Território (PSOT) completam os


instrumentos da responsabilidade da administração central. São instrumentos de programação
ou de concretização das diversas políticas setoriais com incidência na organização do
território, a exemplo de:

 Plano Estratégico para o Desenvolvimento do Turismo em Cabo Verde


 Plano Nacional de Saneamento Básico
 Documento de Estratégia de Crescimento e Redução da Pobreza
 Programa Nacional de Luta Contra a Pobreza
 Plano Estratégico dos Transportes
 Plano de Ação e Gestão Integrada dos Recursos Hídricos
 Plano Estratégico da Agricultura e Pesca
 Carta Desportiva de Cabo Verde
 Plano Estratégico para a Educação
 Politica Nacional de Saúde
 Estratégia de Desenvolvimento do Sector Eléctrico
 Estratégia Nacional para as Energias Domésticas
 Plano de Ação Florestal Nacional
 Plano Diretor de Irrigação
 Plano Diretor da Pecuária
 Programa de Ação Nacional de Luta contra Desertificação
 Plano de Ação Nacional para o Ambiente

169
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

 Estratégia e Plano de Ação Nacional para o Desenvolvimento das Capacidades na


Gestão Ambiental Global em Cabo Verde
 Estratégia Nacional e Plano de Ação sobre a Biodiversidade
 Estratégia e Plano de Ação Nacional sobre medidas de adaptação às mudanças
climáticas
 Plano Nacional de Adaptação às Mudanças Climáticas
 Plano Nacional de Contingência para Redução de Desastres
 Política Energética de Cabo Verde
 Plano Energético Renovável para Cabo Verde
 Estratégia Nacional para o Desenvolvimento do Sector Industrial
 Plano de Gestão dos Recursos da Pesca

Os planos setoriais não têm sido sujeitos a consulta pública como mandam a LBOTPU
e o RNOTPU e normalmente não são enviados à DGOTDU para emissão de parecer sobre os
seus efeitos territoriais. Na verdade, as políticas setoriais geradoras de afetação no território
foram integradas no sistema de gestão territorial, sob a designação de instrumentos de gestão
territorial de natureza setorial, mas têm sido um “elemento estranho” neste sistema, derivado
de alguma falta de entendimento do seu papel e impacto na transformação do território, da
falta de articulação, colaboração e coordenação eficazes.

4.5.3.4 PU

Em matéria de planos urbanísticos, muito antes da independência do país havia


indícios de atuações programadas por parte das autoridades com base nos planos inspirados
em esquemas tradicionais das cidades europeias, com formas rectangulares rígidas. De
destacar o traçado ortogonal do Plateau e o Bairro Craveiro na cidade da Praia e do núcleo
central no Mindelo. Este último foi desenvolvido através do plano de urbanização do
Mindelo, de 1838 (Linhas Gerais da História do Desenvolvimento Urbano da cidade do
Mindelo, 1984). O Plano propunha a reserva de espaços para hospital, cemitério, edifícios
públicos, matadouros e espaços de lazer. Em 1966 surge o Plano Parcelar da Zona Marginal
da Cidade do Mindelo, com o intuito de valorizar a zona junto ao Porto Grande, estabelecendo
também condicionantes à ocupação (Ministério do Ultramar, 1966). A povoação de Ponta do
Sol, em Santo Antão, obedeceu a um plano de edificação concebido em 1864, e Tarrafal de
Santiago teve um plano de higiene, arborização e alinhamento das ruas em 1865.

170
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Fonte: UCCP, Orto 1:5000


Figura 46 – Traçado ortogonal do Plateau- Cidade da Praia

Nos anos 80, sob a orientação do Ministério de Administração Local e Urbanismo


(MALU), mais precisamente sob a responsabilidade da Direção Geral do Urbanismo e Meio
Ambiente (DGUHMA), começaram a aparecer planos urbanísticos (Plano de
Desenvolvimento Urbano e Plano Detalhado), embora sem grande expressão. De destacar na
cidade da Praia, o PD da zona industrial de Tira-Chapéu (1983), Urbanização da Prainha
(programação de residências para diplomatas), Urbanização da Fazenda, Urbanização da sub
zona A do Palmarejo (1983), e PDU da Praia (1986). Outros planos foram iniciados, mas
posteriormente suspensos por dificuldades financeiras, tendo ficado apenas na fase inicial
como a do Paiol, Coqueiro, Castelão, Calabaceira, Lém Ferreira. Para S. Vicente foram
elaborados estudos de PD (não concluídos) de Chã de Alecrim, Fonte Filipe, Alto Celarine,
Monte Sossego, Madeiralzinho e Fonte de Meio.

Esses planos e estudos surgiram num contexto de ausência de um processo de


planeamento e de deficiente preparação das instituições, recorrendo as autoridades cabo-
verdianas a consórcios estrangeiros, pouco conhecedores da realidade local para a elaboração
desses planos, e por vezes sem enquadramento adequado. Por outro lado, envolviam-se
profissionais com fraca experiência e os meios financeiros e humanos eram escassos. Esta

171
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

situação fazia com que a elaboração dos planos se arrastasse por vários anos e depois de
aprovados pelas Câmaras, não tivessem consequências práticas.

Nos anos 90, surgiram o Plano Diretor de S. Vicente, PDU de Vila de Santa Maria,
PDU de Vila dos Espargos, PDU da cidade S. Filipe, da Vila Assomada, Vila de Pedra Badejo
e outros estudos, como esquema estrutural do PDM da Praia, da Boavista.

Mas os estudos/planos nunca foram capazes de acompanhar as dinâmicas demográfica


e urbana e os problemas inerentes que estavam a verificar-se nas principais cidades cabo-
verdianas. Esta situação relaciona-se com condições deficientes que presidiram à elaboração
de alguns planos. Na verdade, as realizações evidenciaram que as ações raramente se
aproximavam dos conceitos que nortearam a elaboração dos planos (TAVARES, 2006).

Assim, passamos de uma situação de ausência para outra de estudos limitados sem
consequências práticas. Esses estudos poucas vezes eram divulgados e não tinham em conta a
concertação com a população. Neste sentido, os planos elaborados na altura pouco
contribuíram para apaziguar os problemas de então, nomeadamente indefinições da legislação
em matéria de propriedade e uso do solo; dificuldade de expropriação para melhoramentos
urbanos (dotação de equipamentos, infraestruturação e disponibilização de solos); e
loteamentos.

Sem ferramentas para políticas urbanas e para a transformação do uso do solo e,


sobretudo, sem capacidade para aplicar as disposições regulamentares em vigor, as
autoridades deixaram total liberdade aos atores imobiliários, comprometendo dessa forma a
gestão do território, principalmente urbana.

A ausência de políticas territoriais, a ineficácia na implementação e a existência de


outros constrangimentos implicaram (TAVARES, 2006):

 implantação de projetos turísticos em áreas desaconselháveis, sem estudos de impacte


ambiental, e controlados sobretudo por estrangeiros;
 progressivo alargamento da mancha urbana nos principais aglomerados urbanos
associado ao crescimento de forma pouco estruturada;
 expansão e densificação dos bairros informais através de auto-construção clandestina e
precária;
 deficiência de infraestruturas e de equipamentos básicos;
 desqualificação urbana (social e espacial);

172
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

 défice habitacional e deficientes condições de habitabilidade de um elevado número de


fogos;
 estabelecimento de bairros autónomos devido à diminuição do risco de construir
ilegalmente;
 degradação dos centros históricos e perda da população do centro para a periferia;
 falta de articulação entre malhas urbanas;
 exclusão social;
 alargamento da construção em áreas de risco (em leitos de cheia, áreas inundáveis,
declives acentuados.

Depois da criação do Ministério do Ordenamento do Território e da aprovação da nova


LBOTPU em 2006, inicia-se outra fase de elaboração de planos urbanísticos, mais
enquadrada num processo de planeamento, não obstante os vários constrangimentos
associados.

Actualmente quase todos os municípios estão a elaborar o seu PDM (quadro 44),
encarados como instrumento importante para fazer face às disfunções territoriais e ao
desordenamento existente. Neste momento há 11 Planos Diretores Municipais homologados.

173
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Quadro 44 - Estado de elaboração dos PDM (Março de 2013)

Municípios Fase

1. Ribeira Grande Santo Antão Publicado no B.O. nº 18/2012, Iº Serie, de 21 de Março


2. Paúl Publicado no B.O. nº 14/2011, Iº Serie, de 18 de Abril
3. Porto Novo Proposta do Plano
4. S. Vicente Proposta do Plano em Consulta Pública
5. Ribeira Brava Publicado no B.O. nº7/2013, de 4 de Fevereiro
6. Tarrafal S. Nicolau Proposta do Plano
7. Sal Em vigor - B.O. n.º 3/2010, II Série, de 20 de Janeiro
8. Boavista Proposta do Plano em Consulta Pública
9. Maio Proposta do Plano em Consulta Pública
10. Tarrafal de Santiago Publicado no B.O nº 69/2012, Iº Serie, de 19 de Dezembro
11. Santa Catarina Santiago Em fase de ratificação
12. Santa Cruz Publicado no B.O. nº 55/2012, Iº Serie, de 2 de Outubro
13. Praia Proposta do Plano
14. S.Domingos Publicado no B.O. n.º 45/2008, II Série, de 26 de Novembro
15. São Miguel Publicado no BO nº 40/2012, II Série, de 13 de Julho
16. S. Salvador do Mundo Publicado no BO nº 37/2012, II Série, de 26 de Junho
17. S.Lorenço dos Órgãos Publicado no BO nº 50/2012, II Série, de 23 de Agosto
18. Ribeira Grande Santiago Proposta do Plano
19. Mosteiros Publicado no B.O. nº20/2012 , Iº Serie, de 2 de Abril
20. S.Filipe Em fase de ratificação
21. Santa Catarina do Fogo Em fase de ratificação
22. Brava Proposta do Plano
Fonte: DGOTDU, 2013

No quadro da cooperação entre o Governo de Cabo Verde e a Áustria, iniciou-se em


2008, a elaboração dos PDM dos Municípios da ilha de Santiago. A Sociedade de
Desenvolvimento Turístico de Boavista e Maio (SDTBM) apoia a elaboração dos PDM das
ilhas de Boavista e Maio, sendo os restantes elaborados pelas câmaras (através de empresas de
consultoria) com apoio financeiro do Ministério e orientações metodológicas da DGOTDU,
que acompanha o processo de elaboração.

174
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Fonte: DGOTDU

Figura 47 – Planta de Ordenamento do PDM de S.Domingos

Da análise dos PDM e PDU, podem-se apontar as principais tendências com


repercussões negativas na qualidade final dos planos: objetivos pouco confinados com a
realidade em estudo, mas associado ao objecto e conteúdo material do plano estabelecidos na
legislação; desfasamento entre os estudos de análise e diagnóstico e as soluções propostas;
soluções por vezes desajustadas da realidade; visão e estratégicas de desenvolvimento
praticamente inexistentes; ausência de cenarização; classificação/zonamento de usos e
respectiva regulamentação, bastantes restritivos; áreas de expansão definidas sem conexão
com as necessidades inventariadas; problemas de habitação e do solo urbano deficientemente
enquadrados; deficiente integração das políticas setoriais; deficiente integração das servidões
e restrições de utilidade pública; ausência de orientações sobre os mecanismos de execução e
seguimento; programa de ação sem definição clara de prioridades, atores e meios a mobilizar;
pouca participação da população; sem avaliação estratégica de impactes. Estas falhas também

175
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

são subprodutos das fragilidades institucionais que o país enfrenta em matéria de planeamento
territorial.

Como atesta urbanista DUBEAU (2011:28) no seu trabalho de coordenação do


processo de elaboração de planos urbanísticos na ilha de Santiago (financiado pela
cooperação austríaca) “tem-se verificado, em muitos municípios, uma visão e uma expectativa
de crescimento muito além do que os consultores baseados em dados técnicos, tais como o
desenvolvimento demográfico, entendem como realista”.

De realçar o papel desempenhado pela cooperação austríaca através de financiamento


de estudos de planeamento territorial na ilha de Santiago (FIDLER, 2008). A partir de 2003
iniciaram estudos de carácter metodológico, orientações práticas para o ordenamento local
que levaram à elaboração de alguns planos urbanísticos. PDU de Achada Falcão, Litoral de
Santiago maior – Centro, Achada Monte e Pilão Cão) e PD de Litoral de Cão Bom, Cruz
Grande, Ponta de Achada Fazenda, Achadona que ainda não foram submetidos a ratificação.
Com apoio da cooperação austríaca estão em elaboração, para além dos PDM dos concelhos
da Ilha de Santiago, o PDU de São Domingos, e da Zona norte da Cidade da Praia. Mas
assiste-se a uma fraca produção de planos urbanísticos à escala urbana (PDU e PD). Estão em
elaboração 12 PD, dos quais, 4 ratificados e 2 em ratificação, tendo todos o seguimento da
DGOTDU, que segue também a elaboração de 8 PDU.

176
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

4.6 Síntese do capítulo/aspetos a reter

Em Cabo Verde, o ordenamento do território é tarefa fundamental do Estado. A


Constituição da República atribui Estado as funções de proteger a paisagem, a natureza, os
recursos naturais e o meio ambiente bem como o património histórico-cultural e artístico
nacional e, no intuito de garantir o acesso à habitação, criar as condições necessárias para a
transformação e modernização das estruturas económicas e sociais, inseridas no quadro de
uma política de ordenamento do território e do urbanismo. A Lei de Bases do Ordenamento
do Território e Planeamento Urbanístico estabelece que o planeamento e ordenamento do
território cabo-verdiano constituem imperativo nacional.

O ordenamento do território em Cabo Verde rege-se por um conjunto de princípios


gerais: Sustentabilidade e solidariedade intergeracional, Subsidiariedade, Equidade,
Participação, Liberdade de acesso à informação, Precaução, Responsabilidade e Segurança
jurídica. O reforço da coesão nacional, o aproveitamento racional dos recursos naturais, a
preservação do equilíbrio ambiental, a defesa e valorização do património histórico, cultural e
natural; a promoção da qualidade de vida dos cidadãos constitui, entre outros, alguns fins da
política de Ordenamento do Território e do Urbanismo definidos na LBOTPU.

A estrutura político-administrativa do país está organizada em dois níveis: central


(com governos e administrações desconcentradas) e o local, com os Municípios. O nível
regional não existe com legitimidade política. Os municípios têm ganho um protagonismo
crescente no processo de desenvolvimento do país, mas, reivindicam maior capacidade
financeira e técnica para a assunção integral das responsabilidades urbanísticas, por
considerarem que há uma disparidade entre as competências e os recursos dos municípios. A
maior parte das receitas permanentes dos municípios provem da transferência do estado
central.

O setor de Ordenamento do Território e Habitação está sob a responsabilidade do


Ministério de Descentralização, Habitação e Ordenamento do território (MDHOT) que tutela
a Direção Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano (DGOTDU). No
entanto, as competências na gestão do território encontram-se muito repartidas por várias
instituições com responsabilidades sobre partes do território.

177
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

A LBOTPU e o RNOTPU configuram-se como pilares fundamentais da arquitetura


legislativa relacionada com o território e constituem por si só instrumentos de organização do
sistema nacional de planeamento. Os instrumentos de gestão territorial em Cabo Verde
englobam: instrumentos de ordenamento e desenvolvimento territorial (DNOT e EROT),
Instrumentos de planeamento territorial (Planos urbanísticos), instrumentos de política setorial
e Instrumentos de natureza especial.

A ausência de instrumentos para a transformação do uso do solo durante muito tempo


e a existência de outros constrangimentos tiveram consequências territoriais negativas,
nomeadamente implantação de projetos turísticos em áreas desaconselháveis, sem estudos de
impacte ambiental e alargamento progressivo da mancha urbana nos principais aglomerados
urbanos, em grande parte associado ao crescimento informal.

Os modelos territoriais e as propostas nos diferentes níveis nem sempre se ajustam às


realidades sobre que incidem, num quadro de algum défice de visão de longo prazo partilhado
e focado no interesse público, não existindo recursos suficientes para suster falhas de
mecanismos de coordenação e articulação. As condições de implementação dos planos não
estão asseguradas. Os planos revelam incongruências face às possibilidades institucionais,
particularmente a nível municipal. A tendência é para persistir um desfasamento entre o
ordenamento formal e as dinâmicas territoriais comandadas pelas pressões demográficas,
sociais e económicas, que acabam por prevalecer.

O sistema de gestão territorial, tal como está estipulado na LBOTPU, não tem sido
cumprido, sendo mais avançado do que a prática que dele é feita. O país mostra incapacidade
para cumprir todos os princípios consagrados na LBOTPU. O Ordenamento do Território,
enquanto política pública, em virtude das muitas fragilidades políticas, administrativas e
financeiras, revela-se pouco consistente. Também aqui, usando a expressão de FERRÃO
(2011), podemos dizer que o ordenamento do território se revela “uma política fraca”. Ora
num país com um território exíguo, fragmentado e com constrangimentos físicos múltiplos,
que reduzem de modo significativo as áreas com ocupação humana, a existência de uma
rutura entre o discurso formal de política de ordenamento do território e das suas práticas
pode conduzir à degradação dos recursos básicos e á agudização de problemas territoriais de
recuperação difícil. Assim, importa reajustar os objetivos ás capacidades reais de intervenção,
definir uma visão estratégica a perseguir de modo consistente, clarificar as prioridades de
intervenção e a calendarização das metas.

178
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

CAPÍTULO 5. ÁREAS URBANAS

5.1 Processo de urbanização

O processo de urbanização em Cabo Verde é inerente ao seu processo de povoamento.


Este foi iniciado pela ilha de Santiago que, em finais do século XV, tinha duas povoações,
com o estatuto de vila: Ribeira Grande, primeiro núcleo urbano do país (atual cidade Velha no
Município de Ribeira Grande de Santiago), que era um importante ponto de comércio de
escravos e abastecimento de navios, albergando a residência das autoridades civis, militares e
religiosas; e Alcatrazes, situada a Norte da ilha.

Do conjunto das ilhas, Santiago era a menos desfavorecida, a maior, tinha bons portos
e contava com boas nascentes de água doce. Por essa altura, deu-se o povoamento da atual
cidade de S. Filipe, na ilha do Fogo (BOLENO, 2001). Por volta de 1516, a Praia surge com a
designação de vila, embora com crescimento lento ao longo do século XVI, mas acaba por
suplantar a Ribeira Grande. No século XVI inicia-se o povoamento das ilhas de Santo Antão e
de S.Nicolau. As restantes ilhas seriam povoadas a partir do século XVII. Como caraterística
marcante dessa ocupação evidenciava-se a concentração urbana litorânea.

Em 1858, a vila da Praia de Santa Maria foi promovida à categoria de cidade, que
desde cedo contou com órgãos de poder formalmente instituídos e teve o comércio como a
sua principal atividade económica. Posteriormente, a cidade do Mindelo ganharia uma
posição geoestratégica na escala de navegação, o que permitiu o desenvolvimento desse
centro urbano a Norte do arquipélago. Assim, a Norte do país, Mindelo torna-se o principal
centro urbano, enquanto a Sul a cidade da Praia ganha maior destaque.

Todavia, o facto de ser um território insular e pobre em recursos naturais, influenciou


o processo de criação dos centros urbanos. Com efeito, a seca constante e prolongada punha
em causa o seu desenvolvimento económico e marcava de forma profunda a sociedade. De
acordo com AMARAL (2001), os movimentos migratórios têm uma longa tradição em Cabo
Verde, quer entre as ilhas, quer para fora delas. As fomes recorrentes a partir do século XVII
estimularam a população a uma grande mobilidade interna. Durante os períodos críticos da
história de Cabo Verde, designadamente, as secas prolongadas e que resultaram em fomes e
algumas epidemias, os fluxos migratórios acentuaram-se ciclicamente. A mobilidade
interinsular surge como um dos imperativos de sobrevivência da população (CORREIA E
179
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

SILVA, 2002). E, de uma forma geral, a perda de população de áreas mais deprimidas para as
de maiores oportunidades.

No período colonial, Cabo Verde era fundamentalmente rural, mas este cenário
mudou. Assim, acompanhando a tendência mundial, verifica-se uma intensificação do
fenómeno da urbanização. A população urbana passou de 35,5% em 1980 para 45,9% em
1990 e 53,9% em 2000. Segundo os dados do censo 2010, aquele valor é agora de 62%. Isto
é, em cada 100 cabo-verdianos, cerca de 62 vivem no meio urbano. Porém, esta taxa de
urbanização elevada é, em parte, fictícia, pois resulta de uma classificação administrativa de
cidades que não reúnem os requisitos demográficos, funcionais e económicos indispensáveis
aquele estatuto.

Fonte: INE

Figura 48 – Evolução da população urbana, Cabo Verde, 1980-2010

Os principais centros urbanos têm exercido uma atração crescente sobre as


populações, contribuindo para o êxodo rural e mobilidade populacional interilhas e para a
consequente urbanização.

Em termos de taxa de urbanização, o concelho da Praia é o mais urbano de Cabo


Verde (97,1%), seguido de S.Vicente (92,6) e do Sal (92,5%) (Figura 49).

180
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Fonte: INE

Figura 49 – Percentagem de população urbana, por concelhos, em 2010

5.2 Tipologias e perfis gerais

Em Cabo Verde, as áreas urbanas apresentam dinâmicas, dimensões espaciais e


demográficas diferenciadas. Com base na dimensão populacional apresentamos as seguintes
tipologias de cidades.

Fonte: UCCP, INE

Grandes Médias Pequenas Muito Pequenas


ss
Figura 50 – Tipologias de cidades

181
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

De seguida são analisadas as caraterísticas gerais das 24 cidades do país (do ponto de
vista de localização, estrutura espacial, habitação, infraestruturas, adequação dos
equipamentos face ao crescimento da última década, qualidade do espaço público,
organização do comércio). A sequência das cidades é apresentada seguindo a lógica da
disposição das ilhas de norte para sul.

Município/ Características gerais


Cidades
Principal pólo da ilha de Santo Antão, com 9.429 habitantes, situa-se sobre um
Porto Novo/ terreno de leve declive em direção ao mar. A cidade desenvolve-se em torno de um
eixo viário principal com conexão ao maior porto da ilha. Estando o centro com
Porto Novo sentido de orientação espacial, o mesmo não se pode dizer da periferia, onde existe
dispersão das construções que invadiram o leito das ribeiras e ocuparam zonas
inundáveis. A habitação constitui um problema devido às deficientes condições de
habitabilidade. A cobertura de equipamentos é razoável face ao crescimento
populacional. Os espaços de lazer e as áreas verdes são escassos. A rede de
infraestruturas básicas é reduzida, em particular a de saneamento. Não há recolha
seletiva nem tratamento de resíduos sólidos. O comércio é organizado, existindo
vendas de rua, nomeadamente junto ao porto.

Figura 51 – Vista aérea da cidade do Porto Novo

Ribeira Grande/ Localizada no litoral nordeste da ilha de Santo Antão, é o segundo núcleo mais
Ribeira Grande importante da ilha (3.328 habitantes), com funções políticas e administrativas, e com
alguma concentração de equipamentos públicos e privados. Os espaços verdes de
outros tempos tem vindo a diminuir em virtude da urbanização. A sua orografia, cria
condições físicas difíceis para o crescimento urbano. Trata-se de uma cidade bastante
vulnerável aos riscos naturais. As condições de habitação são globalmente
deficientes. O sistema de recolha e tratamento das águas residuais é precário. Exígua
cobertura de rede de saneamento e ausência de recolha seletiva e tratamento de
resíduos sólidos. O comércio é organizado.

182
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Figura 52 – Vista aérea da cidade de Ribeira Grande

Ribeira Grande Sede do concelho de Ribeira Grande de Santo Antão, com 1.300 habitantes, é a
de Santo Antão/ cidade mais a norte de Cabo Verde. Dispõe de funções administrativas e alguma
concentração de equipamentos. A cobertura de equipamentos é razoável face ao
Ponta do Sol
crescimento populacional. Escassez de espaços de lazer e de áreas verdes. Não existe
recolha seletiva nem tratamento de resíduos sólidos. Tem edifícios emblemáticos. O
comércio é organizado.

Figura 53 – Vista aérea da cidade de Ponta do Sol

Paúl/ Cidade litoral, com 1.263 habitantes, tem o mar e as altas montanhas como limites,
Pombas que determinam a configuração urbana. Muitas construções estão demasiadas
próximas do mar e das falésias. Trata-se de uma urbe de ruas estreitas com
caraterísticas rurais. O crescimento da área construída tem sido rápido, mas com
escassa possibilidade de expansão devido à orografia do terreno. Tem bairros de
condições precárias e insalubres. Insuficiência de equipamentos públicos. A cobertura
de rede de abastecimento de água é reduzida. O Sistema de recolha e tratamento das
águas residuais é precário. Não existe recolha seletiva nem tratamento de resíduos

183
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

sólidos. O comércio é organizado.

Figura 54 – Vista aérea da cidade das Pombas

Localizada à volta da baia natural de Porto Grande, é a segunda maior cidade do país
S. Vicente/ (70.468 habitantes), com cerca de 14% da sua população e 90% da população da ilha
de São Vicente. A seguir a Praia, é o centro mais importante com concentração de
Mindelo equipamentos estruturantes, de empresas e serviços. Com arquitetura portuguesa e
britânica, é património histórico nacional. Crescimento urbano acelerado, com grave
défice habitacional e um elevado número de construções informais na periferia. Em
termos gerais a cobertura de equipamentos é razoável face ao crescimento
populacional. Escassez de espaços públicos, incluindo áreas verdes, sobretudo na
periferia da cidade. Insuficiência de rede de saneamento e incorreto tratamento de
resíduos urbanos, não existindo recolha seletiva nem tratamento. Coexistência do
comércio organizado e informal (de rua).

Figura 55 – Vista aérea da cidade de Mindelo

184
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Ribeira Brava/ Localizada na região central da ilha de S.Nicolau, ao longo de uma ribeira com o
Ribeira Brava mesmo nome, e encravada na cordilheira de montanhas que domina a região. A
orografia compromete a expansão urbana. É o núcleo urbano mais importante da ilha,
sendo um pólo administrativo, económico-financeiro e comercial com delegações e
serviços desconcentrado do estado. Apresenta uma arquitetura do tipo
colonial/português, e edifícios emblemáticos. Trata-se de uma cidade bastante
vulnerável aos riscos naturais. A cobertura de equipamentos é razoável face ao
crescimento populacional. Carência de espaços de lazer. Tem deficientes condições
habitacionais e de infraestruturas de saneamento. O comércio é organizado.

Figura 56 – Vista aérea da cidade de Ribeira Brava


Fonte: Ortofotomapa 2010, 1:5000, UCCP

Tarrafal de Localizada num terreno plano, tem o mar como um dos seus limites. É o segundo
S.Nicolau/ núcleo urbano em importância da ilha de S.Nicolau (3.766 habitantes). Tem
condições para a expansão urbana. Insuficiência de equipamentos. Escassez de
Tarrafal
espaços de lazer e áreas verdes. Deficientes condições habitacionais e de
infraestruturas de saneamento. O comércio é organizado.

Figura 57 – Vista aérea da cidade de Tarrafal de S.Nicolau


Fonte: Ortofotomapa 2010, 1:5000, UCCP

185
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Sal/ Cidade costeira situada no sul da ilha do Sal, de cariz turística balnear, com 5.772
Santa Maria habitantes. Núcleo urbano com maior concentração de hotéis do país (5.712 camas).
Caracterizado por um traçado geométrico. A cobertura de equipamentos é razoável
face ao crescimento populacional. Escassez de espaços de lazer e áreas verdes. Há
uma desadequação da infraestrutura geral e de oferta de habitação ao acréscimo do
turismo, e ao crescimento acelerado do centro urbano, em parte devido ao grande
fluxo de imigrantes. Comércio organizado e informal, este último sobretudo dos
imigrantes da costa ocidental africana.

Figura 58 – Vista aérea da cidade de Santa Maria


Sal Localizada perto do aeroporto internacional do Sal, que esteve na sua génese.
Espargos Principal núcleo administrativo e comercial da ilha, tem 15.997 habitantes. O terreno
sob o qual se implanta é, em grande parte, plano. Na periferia da cidade há bairros
informais com dimensão preocupante (pela área ocupada e número de barracas), com
habitações sem condições de habitabilidade e apossando-se dos limites da zona de
proteção do aeroporto. São mais de 200 agregados familiares a viver nesses bairros.
A cobertura de equipamentos é razoável face ao crescimento populacional. Escassez
de espaços de lazer e áreas verdes. Comércio organizado e informal.

Figura 59 – Vista aérea da cidade de Espargos


Fonte: Ortofotomapa 2010, 1:5000, UCCP

186
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Boavista Localizada numa elevação costeira, possui pouco mais de 50% da população da ilha
Sal Rei (5.407 habitantes). Tem um crescimento bastante superior ao da média nacional, em
parte devido ao fluxo de imigrantes, decorrente do desenvolvimento da atividade
turística. Concentra a maior parte das infraestruturas e equipamentos da ilha.
Apresenta uma malha urbana mais ou menos regular, mas a qualidade arquitetónica
diminui com o afastamento do centro. A cobertura de equipamentos é razoável face
ao crescimento populacional. Escassez de espaços de lazer e áreas verdes Não existe
tratamento de resíduos sólidos nem rede de esgotos municipal. A infraestrutura geral
está desajustada ao aumento dos fluxos turísticos e ao crescimento acelerado do
centro urbano. A oferta do mercado de habitação não tem acompanhado o
crescimento populacional acelerado As condições da habitação na ilha são bastante
mais precárias que no resto do país. Há graves problemas de alojamento para a
população de baixo rendimento e para trabalhadores da indústria hoteleira. Os bairros
informais assumem dimensão preocupante (área ocupada e número de alojamentos).
São quase 1000 agregados familiares a viver nesses bairros, totalizando mais de 3000
mil pessoas. Comércio geralmente organizado e informal.

Figura 60 – Vista aérea da cidade de Sal Rei

Maio/ Maior aglomerado da ilha do Maio (2.982 habitantes), onde se concentram as funções
Porto Inglês mais centrais. A sua estrutura é de tipo matricial imperfeito. No edificado sobressai a
habitação unifamiliar isolada. A taxa de crescimento é exígua, pois não há pressão
para o aumento do parque habitacional. A cobertura de equipamentos é razoável face
ao crescimento populacional. Escassez de espaços de lazer e áreas verdes Deficiente
infraestruturação geral: o Porto Inglês carece de redes de infraestruturas de
saneamento básico e de evacuação de águas pluviais e os resíduos são depositados a
céu aberto numa lixeira na zona de Volta Grande, próximo da estrada e junto de uma
linha de água. Comércio organizado e informal.

187
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Figura 61 – Vista aérea da cidade de Porto Inglês

Tarrafal de Com 6.177 habitantes, está localizada entre a via central e o promontório litoral, com
Santiago/ uma malha urbana ortogonal, constituída por ruas em direção ao mar. Alberga uma
das praias mais bonitas do país e uma atividade piscatória de cariz familiar. A
Tarrafal cobertura de equipamentos é razoável face ao crescimento populacional. Escassez de
espaços de lazer e de áreas verdes. É servido por uma rede de esgoto ligada a uma
Estação de Tratamento de Águas Residuais (ETAR). O lixo é transportado para a
lixeira municipal a céu aberto No que diz respeito às condições de saneamento,
constata-se uma forte precariedades das habitações. Os bairros periféricos da Cidade
do Tarrafal, Chão Bom e as zonas rurais são os que apresentam situações mais
precárias em termos de habitabilidade. Comércio organizado e informal

Figura 62 – Vista aérea da cidade de Tarrafal de Santiago

188
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

S. Miguel/ Com 4.220 habitantes, está localizada ao longo de via estruturante de litoral,
Calheta onde estão a administração e os principais serviços públicos do concelho de S.
Miguel. A cobertura de equipamentos é razoável face ao crescimento
populacional. Não há assentamentos informais, mas existem habitações com
deficientes condições estética e de habitabilidade. Escassez de espaços de lazer
e áreas verdes. Não existe rede de esgotos, recolha seletiva nem tratamento de
resíduos sólidos. Comércio organizado e informal.

Figura 63 – Vista aérea da cidade de Calheta

Cidade do litoral leste da ilha de Santiago, sede do município de Santa Cruz,


Santa Cruz/ com 9.345 habitantes, marcada por um misto urbano-rural e crescimento
desqualificado. A cobertura de equipamentos é razoável face ao crescimento
Pedra Badejo populacional. Escassez de espaços de lazer e áreas verdes As condições de
habitação são globalmente deficientes. A qualidade urbanística é em geral
baixa, afetando negativamente a imagem da cidade. Fraca implantação de
espaços verdes urbanos. A cobertura de rede de esgotos é exígua e não tem
recolha seletiva nem tratamento de resíduos sólidos. Comércio organizado e
informal de rua.

189
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Figura 64 – Vista aérea da cidade de Pedra Badejo

São Domingos/ Cidade com caraterísticas rurais (2.583 habitantes), desenvolve-se ao longo de
Várzea da Igreja via estruturante da ilha de Santiago. A dotação de infraestruturas e
equipamentos públicos é fraca. Escassez de espaços de lazer e de áreas verdes.
Não existe rede de esgotos nem recolha seletiva e tratamento de resíduos
sólidos. Desqualificação do parque habitacional, em termos de salubridade e
em termos construtivos. Comércio organizado e de rua.

Figura 65 – Vista aérea da cidade de Várzea da Igreja


Fonte: Ortofotomapa 2010, 1:5000, UCCP

Localizada no sul da ilha de Santiago, tem o mar como um dos seus limites. É
Praia/ Capital de Cabo Verde, com uma dimensão (127.899 habitantes) e um papel
polarizador diferenciado dos restantes aglomerados. Concentra cerca de 1/3 da
Praia população do país. É o concelho com maior saldo migratório. Aí estão sediados
todos os órgãos de soberania, embaixadas e representações internacionais e o
essencial da administração pública e da atividade empresarial. É o centro com
dotação de equipamentos estruturantes, mas a cidade é marcada por uma
periferia com extensas manchas de habitações informais, onde a qualidade
urbanística é baixa. A cobertura de equipamentos é razoável face ao

190
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

crescimento populacional. Grande carência de espaços públicos abertos, áreas


verdes e de lazer, sobretudo nos bairros mais carenciados. Deficiente
infraestruturação geral. Não existe recolha seletiva nem tratamento de resíduos
sólidos. Grande presença de comércio informal com venda ambulante.

Figura 66 – Vista aérea da cidade da Praia

Ribeira Grande de Localizada no litoral sudoeste da ilha de Santiago, foi a primeira cidade
Santiago/ construída pelos europeus nos trópicos e a primeira capital de Cabo Verde.
Tem um valioso património arquitetónico, sendo património mundial da
Santiago de Cabo
humanidade. Com 1.214 habitantes, apresenta caraterísticas rurais, com fraca
Verde infraestruturação e equipamentos público, estando dependente da cidade da
Praia. Insuficiência de espaços de lazer. Existência de habitações informais
mas não em grande número, mas há habitações com grandes problemas de
habitabilidade. Não existe rede de esgotos nem recolha seletiva e tratamento de
resíduos sólidos. Comércio organizado.

Figura 67 – Vista aérea da cidade de Santiago de Cabo Verde

191
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Santa Catarina/ Localizada no centro da ilha de Santiago, é o segundo maior centro urbano da
Assomada ilha (12.026 habitantes), com concentração de atividades comerciais e de
serviços. Num misto de cidade-campo, é um importante pólo comercial. O
comércio assume um papel importante na cidade, com muito comércio
informal de rua. No centro da cidade encontramos uma forte presença de
edificado do tipo colonial português. Construções informais na periferia. Com
cobertura razoável de equipamentos face à demanda populacional, escasseando
espaços públicos de lazer. Presença de uma universidade de cariz privada.

Figura 68 – Vista aérea da cidade de Assomada

S. Lourenço dos Localização ao longo de via estruturante do centro da ilha de Santiago, tem
Órgãos/ 1.699 habitantes e caraterísticas rurais. Não obstante não se verificar bairros de
construções informais, nota-se falta de planeamento dos espaços existentes.
João Teves
Alguma degradação das habitações. com fraca infraestruturação e
equipamentos públicos. Escassez de espaços de lazer. A população usa
maioritariamente os equipamentos do município de Santa Catarina e também
da cidade da Praia. Não existe rede de esgotos nem recolha seletiva e
tratamento de resíduos sólidos. Comércio organizado e de rua.

Figura 69 – Vista aérea da cidade de João Teves


Fonte: Ortofotomapa 2010, 1:5000, UCCP

192
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Localizada ao longo da via estruturante do centro da ilha de Santiago, com


S. Salvador do 1.406 habitantes, apresenta caraterísticas rurais, uma fraca infraestruturação e
escassos equipamentos públicos. A cobertura de equipamentos é razoável face
Mundo/
ao crescimento populacional. Escassez de espaços de lazer. A população usa
Achada Igreja maioritariamente os equipamentos do município de Santa Catarina e também
da cidade da Praia Não existe rede de esgotos nem recolha seletiva e
tratamento de resíduos sólidos. Comércio organizado.

Figura 70 – Vista aérea da cidade de Achada Igreja


Fonte: Ortofotomapa 2010, 1:5000, UCCP

S. Filipe/ Situado no sudoeste da ilha do Fogo, virada para o mar, é uma das primeiras
S. Filipe cidades de Cabo Verde. Núcleo urbano mais importante da ilha (8.125
habitantes) com concentração de equipamentos, empresas e serviços. No centro
da cidade há uma forte presença de edificado do tipo colonial português. A
cobertura de equipamentos é razoável face ao crescimento populacional.
Escassez de espaços de lazer.

Figura 71 – Vista aérea da cidade de S.Filipe

193
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Santa Catarina do Aglomerado mais importante do concelho de Santa Catarina do Fogo, com 659
Fogo habitantes. Cidade com forte índice de ruralidade. Tende a expandir-se em
todas as direções, com altos custos para a infraestruturação. Fraca presença de
Cova Figueira equipamentos coletivos. Escassez de espaços de lazer. As condições de
habitação são geralmente deficientes. A infraestruturação básica é deficitária.
A cobertura por rede de água é reduzida, não há rede de esgotos nem recolha
seletiva nem tratamento de resíduos sólidos. Comércio em mercearias e
ambulante.

Figura 72 – Vista aérea da cidade de Cova Figueira

Mosteiros/ Caracterizada por uma concentração habitacional ao longo da zona litorânea.


Igreja Tem 3.598 habitantes. As edificações são construídas de forma contínua,
alinhadas ao longo da via principal. Verifica-se um crescimento habitacional
intensivo, provocado sobretudo pela migração das pessoas das zonas interiores
para o centro da cidade, à procura de emprego. Alberga os serviços
desconcentrados do Estado. A cobertura de equipamentos é razoável. Escassez
de espaços de lazer. A infraestruturação básica é, em geral, deficitária. Não
existe recolha seletiva nem tratamento de resíduos sólidos. A recolha, remoção
e tratamento de lixos e a acumulação de água das chuvas nas zonas baixas, são
problemas preocupantes. O setor comercial é organizado sobretudo em
mercearias e também há venda ambulante.

Figura 73 – Vista aérea da cidade de Igreja

194
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Com 1.127 habitantes, é o núcleo administrativo e cultural de maior densidade


Brava/ da ilha Brava. A forma do aglomerado é definida pelas bordas montanhosas e
pela rede viária. A estrutura urbana desenvolve-se a volta de dois eixos
Nova Sintra perpendiculares. É marcada pela beleza arquitetónica das suas construções
típicas. Cidade com fraca infraestruturação e equipamentos públicos. A
cobertura de equipamentos é razoável face ao crescimento populacional.
Escassez de espaços de lazer. Não existe rede de esgotos nem recolha seletiva e
tratamento de resíduos sólidos. Comércio organizado.

Figura 74 – Vista aérea da cidade de Nova Sintra


Fonte: Ortofotomapa 2010, 1:5000, UCCP

5.3 Problemas estruturais

O incremento da urbanização em Cabo Verde foi acompanhado do aumento da


complexidade dos problemas urbanos. O panorama atual da organização dos espaços urbanos
revela enormes deficiências, num contexto de desequilíbrio acentuado do sistema urbano.
As áreas urbanas do país enfrentam múltiplos problemas. Os mais estruturais estão
relacionados com a carência habitacional, o défice de saneamento básico, a ocupação
informal. E é sobre estes problemas que iremos debruçar de seguida, primeiro fazendo um
diagnóstico e depois apresentar os fatores explicativos.

5.3.1 Carência habitacional e saneamento básico

O défice habitacional é um dos problemas mais graves do país. Afeta todas as áreas
urbanas e sobretudo os estratos de população de menor rendimento.
Estudo elaborado pela IFH em 2008 (IFH - Diagnósticos do setor da habitação, 2008),
estimavam na altura, em cerca de 40 mil fogos o défice básico ou quantitativo, sendo 70,7%
195
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

(29.957) no meio urbano e em cerca de 66 mil fogos o défice qualitativo (domicílios


inadequados). Em meio urbano o défice qualitativo atingia 51,6% do valor total estimado. De
acordo com o referido estudo, os défices estimados apresentavam tendência para crescer.

Quadro 45–Défice habitacional básico ou quantitativo

2005 2008 2009 2010 2011


Ilhas Nº % Nº % Nº % Nº % Nº %
Santo Antão 5158 13,4 5238 12,8 5269 12,7 5292 12,5 5315 12,3
S.Vicente 7708 20,0 8195 20,1 8363 20,1 8536 20,2 8712 20,2
São Nicolau 1244 3,2 1218 3,0 1207 2,9 1198 2,8 1189 2,8
Sal 2402 6,2 2661 6,5 2751 6,6 2841 6,7 2933 6,8
Boavista 502 1,3 564 1,4 586 1,4 610 1,4 635 1,5
Maio 563 1,5 601 1,5 617 1,5 630 1,5 642 1,5
Fogo 2513 6,5 2539 6,2 2531 6,1 2535 6,0 2538 5,9
Brava 1020 2,6 982 2,4 967 2,3 950 2,2 933 2,2
Resto de Santiago 7278 18,9 7688 18,8 7830 18,8 7977 18,8 8126 18,8
Praia 10170 26,4 11100 27,2 11432 27,5 11777 27,8 12132 28,1
Total 38558 100 40786 100 41553 100 42346 100 43155 100

Fonte: IFH - Diagnósticos do setor da habitação, 2008

Quadro 46–Défice habitacional qualitativo


2008 2009 2010
Ilhas Nº % Nº % Nº %
Santo Antão 7155 10,8 7197 10,7 7229 10,6
S.Vicente 8618 13,1 8795 13,1 8976 13,1
São Nicolau 1560 2,4 1546 2,3 1535 2,2
Sal 2150 3,3 2222 3,3 2295 3,4
Boavista 680 1,0 706 1,1 735 1,1
Maio 906 1,4 930 1,4 948 1,4
Fogo 5468 8,3 5473 8,1 5481 8,0
Brava 887 1,3 874 1,3 858 1,3
Resto de Santiago 22396 33,9 22809 33,9 23236 33,9
Praia 16195 24,5 16679 24,8 17182 25,1
Total 66015 100 67231 100 68475 100

Fonte: IFH - Diagnósticos do setor da habitação, 2008

Os dados do estudo da IFH revelam que o défice é superior nas ilhas de maior
dinâmica económica e de maior oportunidade de emprego, como são os casos de Santiago,
São Vicente, Sal. A ilha da Boavista atualmente junta-se às ilhas já referidas, sendo a ilha com

196
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

maior crescimento turístico e com forte imigração. O rápido crescimento de assentamentos


informais na ilha fez aumentar de forma significativa o seu défice habitacional, tendo a IFH e
o GAPH reconhecido que, os dados estimados para Boavista foram ultrapassados pela
realidade.

Os dados do censo de 2010 revelam que, famílias que habitam em domicílios


improvisados, tais como: barraca6, contentor, habitação improvisada em edifício e alojamento
coletivo encontram-se, sobretudo nas ilhas de S.Vicente, Sal e Boavista.

De acordo com o censo de 2010, a densidade de ocupação (sobreocupação), afeta


38,65% das famílias, e 36,30% das famílias no meio urbano. Em Cabo Verde há 111.364
edifícios clássicos, sendo 72.035 em meio urbano. Cerca de 14,9% desses edifícios urbanos
(10.680) tem 1 alojamento. Se atendermos que a dimensão média do agregado familiar é de
4,2 pessoas facilmente se conclui que muitas famílias vivem em regime de sobreocupação
habitacional. Este problema afeta todos os concelhos, sendo mais significativo em Santa Cruz
(44,6%), Santa Catarina do Fogo (43,2%), São Lourenço dos Órgãos (42,4%), Mosteiros
(40,1%), São Salvador do Mundo (40,1%) e Praia (40,0%).

Em termos de condições habitacionais, e no que diz respeito à insuficiência de


infraestruturas de saneamento, a situação é preocupante, sendo os valores do censo 2010,
superiores às estimativas feitas pelo estudo da IFH para o mesmo ano. Segundo os dados do
Censo de 2010, o défice total de infraestruturas representa um valor elevado, quer em
unidades absolutas, 93.181 habitações, quer em unidades percentuais, 83,9%.

Quadro 47 – Habitações com défice de infraestruturas básicas, 2010

Varáveis de défice Défice


absoluto
Sem rede esgotos 89.462
Sem rede de água 47.560
Sem rede eletricidade 24.803

Fonte:INE, Censo 2010

6
Segundo INE, entende-se por Barraca – unidade de alojamento construída com restos de material não definitivo.
Inclui-se nesta modalidade as casas de lata/bidão/tambor e as construções feitas com madeira aparelhada, que não
tenha sido previamente preparada para esse fim (habitações de operários construídas normalmente com tábuas
destinadas a cofragens).

197
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

A carência é maior a nível de ligação à rede de esgotos (atinge 80,5% das habitações).
Com exceção de S.Vicente, em todos os Municípios mais de 65% das famílias habitam em
casas sem rede de esgotos.

Quadro 48 – Famílias que habitam casas sem esgoto por Município e meio de residência,
2010

Meio de residência
Total
Concelho Urbano Rural
Nº % Nº % Nº %
Ribeira Grande 754 65,4 3283 98,7 4037 90,1
Paul 232 75,6 1225 93,9 1457 90,4
Porto Novo 1508 71,5 1639 98,6 3147 83,5
S. Vicente 4748 26,9 1139 96,9 5887 31,2
Ribeira Brava 586 100,0 1428 100,0 2014 100
Tarrafal de S. Nicolau 880 100,0 362 100,0 1242 100
Sal 5134 95,9 334 78,2 5468 94,6
Boavista 1651 100,0 808 100,0 2459 100
Maio 872 100,0 1013 100,0 1885 100
Tarrafal 1342 89,8 2595 98,0 3937 95,1
Santa Catarina 2111 96,7 5804 98,9 7915 98,3
Santa Cruz 1608 81,1 3419 98,9 5027 92,5
Praia 23556 78,8 678 99,7 24234 79,2
S. Domingos 538 100,0 2130 100,0 2668 100,0
S. Miguel 932 100,0 2555 100,0 3487 100,0
S. Salvador do Mundo 292 100,0 1394 100,0 1686 100,0
S. Lourenço dos Órgãos 342 100,0 1099 100,0 1441 100,0
Ribeira Grande de Santiago 253 100,0 1401 100,0 1654 100,0
Mosteiros 853 100,0 1340 100,0 2193 100,0
S. Filipe 1987 100,0 2974 100,0 4961 100,0
Santa Catarina do Fogo 139 100,0 961 100,0 1100 100,0
Brava 306 100,0 1257 100,0 1563 100,0
Total 50624 70,5 38838 98,9 89462 80,5
INE, censo 2010

No meio urbano 70,5% dos alojamentos não estão ligados à rede pública de esgotos,
revelando a precariedade de evacuação de águas residuais. A rede de esgotos não abrange 13
das 24 cidades do - Tarrafal de S.Nicolau, Ribeira Brava (S.Nicolau), Porto Inglês (Maio), Sal
Rei (Boavista), Cidade de Santiago, Calheta, João Teves, Achada Igreja, Várzea da Igreja

198
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

(Santiago), Igreja, Cova Figueira, S. Filipe (Fogo) e Nova Sintra (Brava). Quando existe, a
cobertura é baixa. A situação mais favorável ocorre em S.Vicente. As fossas sépticas são
utilizadas em 48,1% dos alojamentos, mas apresentam baixo rendimento na depuração das
águas residuais e são suscetíveis de causar danos à qualidade da água, quando colocados
próximos de aquíferos subterrâneos. As estações de tratamento de águas residuais (ETAR)
existem somente nos seguintes centros urbanos: Praia, Mindelo, Santa Maria, Tarrafal e Pedra
Badejo (Plano Nacional de Saneamento, 2010). Nas restantes situações os esgotos são
lançados ao mar ou na natureza sem qualquer tratamento.

No país, 36,7% das famílias vivem em casas sem casa de banho. Cerca de 25% dos
alojamentos em meio urbano (17.824) não têm instalações sanitárias e 45,5% (32.781) não
têm instalações de banho ou duche. Ainda a nível da evacuação das águas residuais, o redor
da casa é utilizada por 36,3% da população urbana (28.158 agregados familiares) e a natureza
(mar, ar livre, céu aberto) é utilizado por 13,6% dessa população (10.548 agregados
familiares). Portanto, uma parte significativa da população urbana não tem acesso a um
serviço mínimo e adequado de evacuação das águas residuais, recorrendo à natureza para a
satisfação das suas necessidades, com todos os problemas ambientais associados,
repercutindo-se na salubridade ambiental e na qualidade de vida.

De acordo com os dados do Censo 2010, 38,6% dos alojamentos em meio urbano
(27.827) não têm acesso à rede pública de água canalizada. A franja da população desprovida
de ligações domiciliárias abastece através de chafarizes/fontanários ou autotanques, onde o
preço é maior. A água para o abastecimento público provém, na sua grande maioria, de águas
subterrâneas (furos e nascentes), com exceção dos centros urbanos das ilhas de Sal, S.Vicente
e Boavista, sobretudo abastecidas a partir de água dessalinizada. Cerca de 20,1% dos
alojamentos em meio urbano não possuem cozinha e 10% não tem acesso a eletricidade. O
fornecimentos de água e eletricidade são marcados por uma grande irregularidade, devido ao
subdimensionamento face às necessidades. Por outro lado, o estado defeituoso e obsoleto de
grande parte das redes de distribuição possibilita perdas consideráveis.

Cerca de 40% dos edifícios clássicos em meio urbano não estão concluídos, 18% estão
revestido com reboco mas sem pintura, 23% apresenta-se sem revestimento e com bloco à
vista e 2,7% sem revestimento, e com pedra à vista. Estes dados explicam em parte o
“cinzentismo” que prejudica a imagem e qualidade urbanística das cidades cabo-verdianas. As
habitações inacabadas e também a sua má qualidade são marcas vincadas das habitações
urbanas.

199
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Praia

Ribeira Brava Mindelo

Fonte: Fotos do autor, 2011

Figura 75 – Vistas parciais de habitações “cinzentas” em meio urbano

Somente 21,5% no meio urbano utilizam o carro do lixo. Aos contentores têm acesso
71,1% da população, mas em condições de deposição a céu aberto e precária. O redor da casa
é usado por 0,9% dos agregados familiares (706), para além de outros meios como a natureza
(2,9%, 2.227 agregados familiares).

Atualmente, os resíduos sólidos são um dos problemas mais preocupantes para o


ambiente. Em matéria de sua recolha, tratamento ou eliminação, de acordo com projeções
constantes no Plano Nacional de Gestão de Resíduos (2003), em 2010 a produção per capita
de resíduos seria de 740 gramas e a quantidade produzida a nível nacional de 113.397
toneladas ano. As lixeiras a céu aberto existentes às portas das cidades não são vedadas, o que
permite o livre acesso das pessoas e animais. Os resíduos perigosos estão misturados com os
RSU e da sua frequente queima resultam gases tóxicos. A localização das lixeiras é na
maioria dos casos inadequada, afetando a boa organização do território, na medida em que

200
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

conflituam com a proximidade dos assentamentos humanos e seus equipamentos, vias de


comunicação, rede de eletricidade, etc.

Figura 76 – Vista parcial de lixeira a céu aberto (ilha da Boavista)

A situação precária do saneamento a nível nacional, sobretudo em relação ao destino


dos dejetos/águas residuais e à recolha e tratamento dos resíduos sólidos urbanos, tem criado
problemas de saúde pública. O paludismo e a dengue são exemplos de doenças epidémicas
com baixa incidência no território nacional, mas que constituem já ameaças sérias, cujas
causas estão diretamente relacionadas com o deficiente saneamento do meio ambiente e das
águas residuais, em particular. A redução da percentagem da população sem acesso ao
saneamento é um requisito fundamental para o cumprimento dos Objetivos do Milénio
(ODM), nomeadamente do 7º objetivo - Assegurar um ambiente sustentável.

Os problemas de saneamento são agravados pela deficiente drenagem de águas


pluviais que constitui um problema crítico no meio urbano. Para além das enchentes naturais
em áreas ribeirinhas que atingem a população que ocupa os leitos de ribeiras, ou que utiliza
essas áreas para o depósito de resíduos sólidos e de demolição, há situações de inundações
urbanas por inexistência, insuficiência e subdimensionamento de infraestruturas de gestão de
drenagem de águas pluviais. Nos últimos anos, quase anualmente ocorrem situações de
alagamento, que tem afetado de forma particular as cidade da Praia, Mindelo, Ribeira Grande
(Santo Antão), Ribeira Brava e Tarrafal (S. Nicolau), Santa Maria (ilha do Sal) e Sal Rei
(Boavista).

201
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

5.3.2 Os assentamentos informais

O crescimento da periferia urbana através de assentamentos informais é uma marca


vincada das cidades de muitos países em desenvolvimento e que tem reflexos negativos na
funcionalidade do território e na segurança e qualidade de vida das pessoas.

A ocupação informal atinge várias cidades de Cabo Verde, com destaque para a Praia,
Mindelo, Espargos e Sal Rei. Embora com dimensões variáveis, nesses centros surgem
assentamentos informais à margem de qualquer processo de planeamento, com construções
efetuadas sem licença legalmente exigida, incluindo as realizadas em terrenos loteados
ilegalmente (terrenos privados, do estado e das autarquias locais).

As construções informais são de baixa qualidade. A maioria localiza-se em áreas sem


aptidão para a urbanização: fundo de vales, áreas de drenagem natural de águas pluviais,
declives acentuados, áreas instáveis do ponto de vista geotécnico. Mas também há
construções em áreas protegidas e em servidões administrativas ou em áreas que poderiam ser
destinadas a edificação de equipamentos e infraestruturas urbanas públicas.

A edificação de habitações informais é feita através da autoconstrução, de acordo com


os recursos das pessoas. Os bairros informais são quase sempre áreas subequipadas de
equipamentos coletivos, sem saneamento e as infraestruturas de água e energia, quando
inexistentes são marcadas pela ilegalidade das ligações domiciliárias. A estrutura urbana é
indefinida na maioria dos casos, sem sentido de alinhamento ou de unidade na composição do
edificado e também paisagem urbana. A precariedade que caracteriza estes bairros é física e
jurídica. Um grande número de casas e terrenos não tem documentação para certificar os
direitos de seus titulares e, quando a certidão existe, muitas vezes está desatualizada ou
registada somente na Câmara Municipal, e não no Registo Predial.

Por debaixo da armadura estética desconcertante nos bairros espontâneos, existem


graves problemas sociais como a pobreza, o desemprego, a delinquência, configurando-se em
marcadas desigualdades sociais e territoriais na cidade.

A preocupação atual com a habitação e o controlo da área espontânea, sem


infraestruturas e equipamentos, é a mesma da existente na década de 80. No entanto, a
situação é agora muito pior, devido ao avolumar do problema (aumento da área afetada, maior
número de famílias envolvidas) e há o risco desses problemas se acentuarem (na sequência do
aumento populacional e de falta de alternativas para a população insolvente) o que exige a

202
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

adoção urgente de políticas adequadas para atenuar/eliminar as situações mais gravosas e


evitar a continuação do seu alastramento.

Assentamentos informais em Sal Rei e Espargos

Sal Rei e Espargos são dois centros urbanos localizados nas ilhas turísticas de
Boavista e Sal, respetivamente, onde a ocupação informal tem dimensão preocupante e em
crescimento (em área urbana e número de fogos).

Parte significativa do défice habitacional nas ilhas essencialmente turísticas está


associada com o afluxo de trabalhadores para a construção civil e para o funcionamento dos
empreendimentos. Com o desenvolvimento turístico e a construção de unidades hoteleiras
deslocaram-se para estas ilhas inúmeros trabalhadores que, não tendo habitação no mercado
legal (por escassez da oferta ou incapacidade financeira para a custear) procuram solução nos
assentamentos informais, onde vivem em condições muito precárias.

Os grandes investimentos públicos e privados impulsionados pela dinâmica turística


têm contribuído para o aumento populacional ligado às migrações interilhas e a uma
população estrangeira flutuante. Esta recente explosão demográfica tem provocado uma forte
pressão, criando sérios problemas de gestão urbana. Sal e Boavista são duas ilhas que
apresentam um saldo migratório bastante positivo, só superados pela Praia e S.Vicente, tendo
a população dessas ilhas duplicado nos últimos 10 anos.

No caso da cidade de Sal – Rei, na ilha da Boavista, o maior assentamento informal é


o “Bairro de Salinas”, onde vivem cerca de 800 famílias - 3000 pessoas (1/3 da população da
ilha), ocupado na sua grande maioria por imigrantes vindos de países como o Senegal e a
Guiné, e da ilha de Santiago (apenas 4% da população é nascida na Boavista). Chã de Salinas,
que surgiu há 9 anos, apresenta uma situação habitacional e urbanística precária, marcada,
entre outros aspetos, pelo inacabado das construções e ausência de rede de infraestruturas e
equipamentos.

203
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Figura 77 – Assentamentos informais na cidade de Sal Rei – ilha da Boavista, 2011

O bairro teve início com a construção de barracas (construções precárias, tendo sido
denominado bairro da Barraca), mas rapidamente surgiram edifícios unifamiliares mais
sólidos (tijolo e cimento).

Fonte: Foto do autor, 2011

Figura 78 – Vistas parciais das habitações – Bairro Salinas - Sal Rei

204
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

A ausência generalizada de infraestruturas de saneamento básico potencia o


surgimento dos problemas sanitários e de saúde pública. As áreas circundantes ao bairro,
incluindo as salinas, servem para depósito de resíduos sólidos e evacuação de águas residuais.
Esta situação é potenciadora de doenças e epidemias que surgem sobretudo nas épocas
chuvosas.

Fonte: Foto do autor, 2011

Figura 79 – Acumulação de resíduos sólidos nos arredores do Bairro das Salinas - Sal Rei

O bairro cresceu sob uma salina, com infiltração de água do solo e por isso quando
chove a terra não seca. Não existem infraestruturas que permitam o escoamento da água,
sendo frequente o alagamento de ruas e casas.

Na ilha do Sal as construções informais estão dispersas pela ilha, estimadas em 320
alojamentos, com maior concentração nos bairros periféricos da cidade de Espargos,
nomeadamente em Alto de Santa Cruz (130) e Alto São João (110), com elevada proporção
de barracas de materiais provisórios como chapa/lata (7 em cada 10), que emergiram no final
da década de setenta, em consequência do intenso fluxo migratório gerado pela oferta de
emprego no ramo aeroportuário. As condições de habitabilidade são muito precárias, com
ausência de rede de infraestruturas de saneamento básico, o que acarreta sérios problemas
ambientais. A permanência de hábitos rurais é outra evidência nesses assentamentos, como a
criação de animais ao redor ou no interior da habitação.

205
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Figura 80 – Assentamentos informais na cidade de Espargos – ilha do Sal, 2011


Vista aérea da principal zona de barracas no Sal - Alto São João/Alto Santa Cruz

Assentamentos informais em Mindelo e Praia

As cidades do Mindelo e da Praia têm as maiores concentrações de assentamentos


informais. O crescimento informal ou ilegal da habitação representa, em termos quantitativos,
a maior parte da produção de habitação dessas duas cidades.

No Mindelo, há uma grande mancha de construções informais em crescimento. O


afluxo cada vez maior da população, na sua maior parte constituída por habitantes
provenientes das ilhas agrícolas vizinhas (Santo Antão e S. Nicolau), que ocupam de forma
desorganizada as zonas perifericas da cidade, sobretudo as encostas, a par da deficiente
atuação das autoridades municipaís, contribuem para o crescimento cáotico da cidade.

206
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Figura 81 – Assentamentos informais na cidade de Mindelo – ilha de S.Vicente, 2011

A cidade da Praia, é o caso mais paradigmático do problema da construção informal e


a tendência é para as habitações espontâneas se intensificarem, sendo já um problema
complexo para as autoridades. A cidade começou a expandir-se a um ritmo crescente depois
da grande seca dos finais de 1960. A situação difícil das áreas rurais provocou uma enorme
pressão sobre a capital e as autoridades nunca mostraram capacidade para controlar sua
expansão urbana. O ritmo de crescimento tem superado a previsão das autoridades. A cidade
cresceu acumulando graves problemas urbanos que não foram resolvidos adequadamente e
que comprometem seriamente a qualidade de vida da sua população. Embora não exista uma
quantificação segura, segundo os estudos do Plano Diretor da Praia (PDM, 2010) cerca de
50% da população urbana reside nas áreas espontâneas, que ocupam cerca de 57% do
território da cidade. Ou seja, quase 60% da mancha urbana habitacional da cidade é informal.
De acordo com os mesmos estudos, calcula-se que as ocupações que não foram objetos de

207
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

planeamento prévio representam ~8 km2 (57%), dos quais 3 km2 (21%) pertencem a áreas
não objeto de planeamento prévio mas em progressiva consolidação, e 5 km2 (36%) de
superfície pertencentes aos bairros de crescimento informal mais recentes (maioritariamente
construções clandestinas). A área informal da cidade aumentou mais de 120% entre 1990 e
2010.

Fontes: Base cartográfica: Ortofotomapa, 1:5000, UCCP


PDM, CMP

Figura 82 – Assentamentos informais na cidade da Praia, 2011

A autoconstrução, a dispersão das construções e a inexistência do sentido de


alinhamento, envolvência ou de unidade na composição do edificado e da paisagem urbana
são marcas vincadas da realidade informal na capital. Há excessiva horizontalidade com
habitações unifamiliares espalhadas pelo território, resultando num consumo cada vez maior
do solo, um bem escasso e finito, e que impõe elevados custos de infraestruturação.

208
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Mais do que um problema específico dos assentamentos informais, no país


encontramos bairros sem estrutura urbana elementar, exiguidade ou ausência de
infraestruturas básicas, elevados défices de espaços verdes e de espaços de encontro e lazer.

Fonte: Ortofotomapa 2010 1:5000, UCCP

Figura 83 – Ausência de sentido de alinhamento em assentamentos informais

Os assentamentos informais/espontâneos penalizam o ordenamento da área urbana e a


degradação do espaço público, tornando a cidade pouco atrativa e mais vulnerável. A
inexistência de lógica na implantação das construções faz com que haja redução das
acessibilidades, afetando a funcionalidade do território. Além disso, há uma diminuição da
capacidade de drenagem das águas pluviais, na medida em que as referidas construções
provocam a redução das larguras naturais das ribeiras; o aumento dos aterros e acumulações
de terras provenientes das escavações que, depositadas nas linhas de água, criam barramentos
e consequentes situações de alagamento. Grande parte das construções informais estão
implantadas em fundo de vales e nas áreas de declives acentuados, ficando sujeitas aos efeitos
das cheias e aos processos gravitacionais/movimento de massa. Cerca de 25% das construções
informais estão localizadas em vertentes com inclinações superiores a 30%.

209
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Fontes: Base cartográfica: Ortofotomapa, 1:5000, UCCP


PDM, CMP

Figura 84 – Ocupação informal em áreas de riscos – cidade da Praia

A ocupação informal tem sido tratada com intervenções pontuais e dispersas,


cingindo-se a melhorias de condições de habitabilidade e de infraestruturas básicas. As
soluções têm sido simplistas para um problema complexo. No país, até ao momento, não há
exemplos de intervenções estruturais, baseadas em programas operacionais para a reconversão
urbanística de bairros informais, capaz de resolver de forma satisfatória este problema. Não
obstante as intenções e posionamentos discursivos, não tem havido mobilização de recursos,
parcerias e vontades de forma concreta para intervenções integradas nesses assentamentos.

210
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

5.3.4 Principais fatores explicativos

Sem descurar o crescimento natural rápido da população urbana e o fenómeno das


migrações internas e de forma mais específica, o êxodo rural, há outros fatores explicativos
essenciais para explicar a carência habitacional, o défice de saneamento básico, a ocupação
informal e qualidade urbanística nas cidades cabo-verdianas. Entre eles, destacam-se a
ausência de planeamento, a inexistência de uma política de habitação e de dotação de
infraestruturação básica coerente e articulada com uma política de urbanismo e de
ordenamento do território, as imperfeições e insuficiências do sistema económico e
institucional, a falta de uma verdadeira vontade política para resolver esses problemas de uma
maneira estruturada e em larga escala.

Imigração e Ausência de Inadequação e Elevados Condições pouco Baixos


crescimento planeamento e de fraca preços no favoráveis de rendimentos
natural politicas de solo capacidade mercado formal financiamento da população
e de habitação institucional

Falta de Habitação Formação de


condigna Assentamentos
informais

Figura 85 – Fatores explicativos da formação dos assentamentos informais

5.3.4.1 Planeamento, políticas de solo e de habitação

A informalidade da ocupação do território e a desqualificação urbanística das cidades


refletem o défice de tradição urbanística e do planeamento urbano. Os poucos planos
elaborados no passado nunca conseguiram responder às demandas urbanísticas. A questão da
oferta de solo e a questão habitacional sempre foram abordadas de forma parcelar, através de
intervenções pontuais, deficientemente enquadradas no processo de planeamento, nos planos
e nas operações urbanísticas em geral. O crescimento da população urbana e da demanda
urbana em termos habitacionais e de infraestruturação sempre ultrapassou a lentidão das
autoridades nas previsões e nas realizações, fazendo com que as áreas urbanas tivessem
crescido com muitas deficiências.

211
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

A promoção de programas habitacionais e de solo urbanizável, sobretudo para as


camadas mais desfavorecidas da população, sempre foi incipiente, muito por culpa da
inexistência de uma política de habitação integrada e a ausência de soluções persistem no
tempo. A atuação ao nível de habitação social tem sido limitada e esporádica, quer por parte
da administração central quer por parte das câmaras.

Em 1982 foi criado o Instituto de Fomento a Habitação (IFH), para administrar o


parque habitacional do Estado (moradias que vinham sendo construídas desde a
independência), consistindo na sua distribuição a quadros do Estado, à cobrança de rendas e à
manutenção corrente. Após estar solucionado o problema de alojamento dos funcionários,
haveria fundos canalizados para a promoção pública de habitação social, mas este tipo de
habitação nunca teve impactes expressivos e convincentes.

Em 1999, o IFH passou de Instituto Público a Sociedade Anónima de capitais


públicos, com a designação de Imobiliária Fundiária e Habitat. Esta transformação refletiu-se
no seu modo de atuação: começou a agir por uma forte lógica do mercado, tendo por objeto a
promoção imobiliária, a edificação de imóveis, a compra e venda de imóveis, bem como a
urbanização e infraestruturação de terrenos e a compra e venda de lotes para construção. Essa
transformação levou a que a IFH deixasse gradualmente de intervir na promoção de habitação
social e na vertente do arrendamento. A IFH construiu e reabilitou em quase todos os
concelhos do País, 1.460 imóveis.

A IFH tem lançado programas habitacionais, apelidando-os de habitações sociais para


as camadas mais desfavorecidas da população. Porém, os preços não têm sido acessíveis. O
preço mínimo é de 2.850 mil ECV para um T1. E em regra estes fogos são destinados às
famílias com rendimento familiar mensal situado entre os 40 e os 100 mil ECV (caso do
projeto “Nha Kasa”), portanto nunca poderia ser denominada de habitação social. A realidade
demonstrou que o programa não teve sucesso junto dos mais desfavorecidos, num país onde o
salário mínimo (embora ainda não fixado, mas equacionado) é à volta de 10 mil ECV
mensais. Atualmente a IFH dá resposta, sobretudo, a um estrato da população médio/alto,
estando vocacionada para agir mais em função de mecanismos de mercado do que atender
preocupações de justiça e equidade social.

212
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Quadro 49 - Imóveis a construir por municípios até 2014 no âmbito do programa Casa para
Todos
Ilhas Municípios Classe A Classe B Classe Total
C
Boavista Boavista 350 300 150 800
Brava Brava 60 60 30 150
Mosteiros 50 50 25 125
Fogo São Filipe 80 80 40 200
Santa Catarina Fogo 30 30 15 75
Maio Maio 75 75 25 175
Paul 70 60 20 150
Santo Antão Porto Novo 100 100 50 250
Ribeira Grande 60 60 30 150
Sal Sal 450 350 200 1000
Praia 900 750 350 2000
Ribeira Grande de Santiago 100 75 25 200
Santa Catarina 250 250 125 625
Santa Cruz 150 125 75 350
São Domingos 140 115 70 325
Santiago São Lourenço dos Órgãos 50 50 25 125
São Miguel 50 50 25 125
São Salvador do Mundo 50 50 25 125
Tarrafal 50 50 25 125
S.Nicolau Ribeira Brava 50 50 25 125
Tarrafal 85 85 30 200
S.Vicente S.Vicente 500 350 150 1000
Total 3700 3165 1635 8400
Fonte: MDHOT
Classe A – família com rendimento mensal entre 0 e 40 mil escudos
Classe B - família com rendimento mensal superior a 40 mil escudos até 100.000 escudos
Classe C - família com rendimento mensal superior a 100.000 escudos até 180.000 escudos

O custo dos imóveis para classe A situa-se entre 2000 e 2750 contos. Se a família for
classificada como classe A, pode obter uma habitação através do arrendamento social, do
arrendamento resolúvel (com opção de compra ao fim de 10 anos de contrato), ou por compra
com empréstimos bancário, mediante os fundos de estado e o fundo de garantia se for
elegível. Sendo a lógica da IFH e do Governo a sustentabilidade do programa, a questão que
se levanta é a exequibilidade da entrega de habitação às populações de baixo rendimento ou

213
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

sem rendimento que não podem pagar (desempregados ou pessoas com empregos precários)
ou a mobilização de recursos para subsídios.

O programa “Casa para Todos” (designação do nosso ponto de vista infeliz pelas
expectativas que gera), está baseado no princípio de habitação de interesse social. Trata-se de
um programa estrutural que vai mudar pela positiva a face de muitas cidades do país. Porém,
poderá ter dificuldades de sucesso no estrato populacional de baixos rendimentos. Por outro
lado, pensamos que o programa na sua vertente de construção de novas unidades poderia ter
sido articulado com os assentamentos informais existentes, servindo este como alternativa de
realojamento para debelar em parte esses assentamentos, em particular os situados em áreas
de risco. Entendemos que o programa não garante a continuidade de uma política realmente
social de habitação, não obstante o seu valioso contributo para a redução do défice e oferta
alojativa.

O Governo, através do Ministério da Habitação e Obras Públicas (MHOP),


desenvolveu nos anos 80 os projetos PACIM (Projeto de autoconstrução assistida do
Campinho e Ilha de Madeira na cidade do Mindelo) e PROMEBAD (Projeto de
Melhoramento das condições de vida de Bairros Degradados na cidade da Praia) e em 2005
implementou o programa Operação Esperança, sendo que o propósito era apoiar famílias
carenciadas na reconstrução e ampliação das suas habitações e em alguns casos a construção
de raiz. Mas foram sempre intervenções pontuais, sem enquadramento em termos de
planeamento.

Em 2010, o Governo decidiu elaborar o Programa Nacional de Desenvolvimento


Urbano e Capacitação das Cidades, visando o melhor desempenho dos centros urbanos,
enquanto espaços de geração de oportunidades económicas, sociais e culturais, e que podem
contribuir para a melhoria da qualidade de vida das pessoas. Especificamente, o programa
pretende actuar nas vertentes de: capacitação institucional e técnica, reforço do quadro
regulamentar, informação e educação para a cidadania territorial, qualificação e requalificação
urbana e melhoria do ambiente urbano. Em função dos regimes de intervenção foram
definidos 8 eixos estratégicos:

 Gestão, ordenamento do território e a sua informatização


 Reforço das capacidades e cidadania territorial
 Definição, implementação e monitorização da política de solos e de habitação
 Promoção de uma política de mobilidade e inovação tecnológica

214
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

 Promoção do saneamento urbano e ambiental


 Dotação de equipamentos e infra-estruturação do território
 Promoção de uma política de energia eficiente, limpa e com sustentabilidade
 Promoção da segurança urbana e coesão social

O Programa Nacional de Desenvolvimento Urbano e Capacitação das Cidades ainda


não teve intervenções no território, cingindo-se até ao momento às actividades de
sensibilização e informação. Na verdade, trata-se de um programa ambicioso que está orçado
em 28 milhões de contos. A falta de recursos e a ausência de uma linha clara de actuação tem
feito com que o programa ainda não tenha os resultados esperados. Face a constatação de um
programa ambicioso em relação aos recursos escassos, difíceis de mobilizar, é necessário
definir projectos prioritários, áreas de intervenção pilotos e desenvolver uma estratégia de
mobilização de atores para a concretização das ações. Caso contrário, o programa ficará
essencialmente no papel e o melhoramento das cidades será uma miragem.

A realidade tem evidenciado a inexistência ao longo dos anos de uma verdadeira


política de solos e de habitação acessível, o que tem contribuído para empurrar os pobres para
o mercado informal do solo e habitação onde predomina a autoconstrução extensiva. Estando
a autoconstrução muito associada à gestão dos recursos mínimos das pessoas, esta justifica em
muitos casos as habitações inacabadas e também a sua má qualidade, marcas vincadas das
habitações urbanas.

Ao longo dos anos tem faltado mecanismos que garantam a função social da
propriedade. Nos centros urbanos a iniciativa fundiária municipal, entendida como a
infraestruturação, produção e oferta de solo urbanizado, é diminuta. A produção direta do solo
urbanizado por parte das Câmaras é praticamente inexistente como política programada. Não
tem havido intervenções de maneira estruturada e em larga escala. As atuações das câmaras
têm tido atuações quase sempre pontuais, fragmentadas, sem visão estratégica. Parece-nos
evidente que não é sustentável abordar a complexidade do problema da habitação e dos
assentamentos informais com medidas avulsas e dispersas.

As iniciativas de construção de habitação social por parte das câmaras municipais têm
sido inexpressivas. Na cidade da Praia, onde o problema é mais grave, a construção de
habitações sociais não chega a uma centena (Achada Grande, Bela Vista, Tira-chapéu,
Achada Mato), agudizado pelo facto de muitas dessas áreas habitacionais não serem
completadas com equipamentos e infraestruturas, e ao longo dos anos não ter havido uma

215
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

gestão adequada, fazendo com que as mesmas se tenham degradado, integrando atualmente a
contabilidade do défice habitacional.

As Câmaras têm tido um papel de “vendedor” do solo urbano, criado essencialmente a


partir do loteamento e sem enquadramento em planos. Ora, esta medida teve repercussões
negativas. Segundo CORREIA; COSTA LOBO, PARDAL (1995:85), “não é tecnicamente
sustentável permitir ou apoiar a realização de operações de loteamento urbano sem ser
enquadrado no planeamento municipal”. Nesta linha, é fundamental apostar no
desenvolvimento de planos detalhados (ainda residuais) para dar um enquadramento mais
adequado às operações de loteamento. O regime jurídico de operações urbanísticas tem como
um dos propósitos obrigar a que operações de loteamento fora de áreas cobertas com planos
detalhados sejam sujeitas ao parecer vinculativo por parte da DGOTDU. Uma medida que as
câmaras municipais consideram desnecessária e entendida como uma desconfiança por parte
do poder central. Porém, sendo a tutela constitucionalmente consagrada, há que desenvolver
mecanismos adequados de fiscalização e apetrechamento técnico do poder central para
acompanhamento dessa disposição do regime.

Na verdade, as câmaras municipais nunca lançaram as bases de um programa de


acesso ao solo urbano e de habitação para a população de baixos recursos com todos os
requisitos urbanísticos necessários. Até hoje, nenhuma câmara elaborou um plano estratégico
que orientasse a política habitacional a nível local.

A fraca infraestruturação, produção e oferta de solo urbanizado e de promoção


habitacional, resulta em parte da falta de terrenos na posse pública. O investimento municipal
na aquisição de terreno é fraco, devido à inexistência de uma política de solos. Os municípios
alegam falta de recursos financeiros. Porém não é desprezível o facto de os municípios
entenderem que não vale a pena adquirir solos e que os privados podem faze-lo. E quando
assim acontece “perde-se, obviamente, a capacidade de gerir o processo e de garantir uma
ordem na expansão urbana que otimizaria os recursos com as infraestruturas” (COSTA
LOBO, 1999:61).

Porém, não são apenas necessários meios financeiros para garantir a permanente
disponibilidade do solo municipal para os diferentes usos; os meios organizativos, técnicos,
políticos são igualmente importantes. E nestas vertentes os municípios apresentam ainda
muitas fragilidades. Sem terrenos, as Câmaras não conseguem evitar a morosidade na decisão
quanto à oferta de solo urbanizável – em tempo e local oportuno, o que contribui para a
procura da alternativa informal.
216
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Por outro lado, a lógica predominante durante muito tempo foi construir primeiro e
urbanizar depois, ou seja, as infraestruturas andam sempre a reboque das construções. A
proposta do regime jurídico de loteamento em fase final de elaboração pretende resolver este
problema, obrigando as câmaras a urbanizar antes da construção, uma disposição que tem
tanto de necessário como de desagrado dos municípios que alegam não ter os meios para a sua
aplicação. Porém, a ausência de planeamento e execução prévia da infraestruturação urbana
tem tido consequências negativas para as comunidades, nomeadamente nas deficientes
condições de habitabilidade e de salubridade do meio, afetando a qualidade de vida das
populações.
A localização inadequada de muitas áreas urbanas e a falta ou insuficiência, ou
subdimensionamento das infraestruturas, tem na ausência de planeamento uma das principais
causas, prevalecendo iniciativas avulsas geradas pelas dinâmicas económicas e sociais. Os
problemas associados a assentamentos informais exigem intervenções integradas, sobretudo
nos conjuntos espontâneos com maior dimensão e com implicações a nível do ordenamento
do território, sendo necessária a elaboração de planos de reconversão e a oferta de alternativas
para realojamento, quando necessário.

Enquadrada por uma política de solos por forma a definir claramente o papel não
apenas na gestão do solo, mas também no uso do solo, acesso, direitos, transferência, as
câmaras devem criar reservas fundiárias para promover a urbanização formal, incluindo
programas habitacionais, sobretudo para as camadas mais desfavorecidas. A inclusão social
deve ser a base para as estratégias apropriadas de gestão do solo urbano e tem que ser baseada
nos direitos claros ao solo: acesso e posse. São os pobres urbanos que mais sofrem com uma
cidade defeituosa. “Ordenar e qualificar a cidade exige uma política fundiária forte: perene e
persistente; inventiva; perspetivada de forma global, mas aplicada especialmente a cada uma
das diversas partes da cidade; articulando uma multitude de propriedades, agentes, recursos e
dinâmicas, públicos e privados; utilizando, de forma complementar instrumentos impositivos,
incentivadores, associativos e negociais” (CARVALHO, 2003:287).

É necessário promover uma política de solo baseada na dotação da Administração


local de uma efetiva capacidade para regular a ocupação e transformação do uso do solo,
defendendo e reforçando o interesse social da propriedade. Isto só é possível com a posse
pública do solo.

E de uma forma mais geral tem faltado um verdadeiro projeto de cidades. Este projeto
que, segundo FERREIRA (2005:124), “unifica diagnóstico, coordena atuações públicas e

217
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

privadas e estabelece um quadro (processo) coerente de mobilização e cooperação dos atores


sociais e urbanos”.

O Direito à Habitação é um direito fundamental definido na Constituição da


República. Esta, no seu art. 72º, estabelece que: Todos os cidadãos têm direito a habitação
condigna. Para garantir o direito à habitação, incumbe, designadamente, aos poderes públicos:
a) Promover a criação de condições económicas, jurídicas institucionais e infraestruturais
adequadas, inseridas no quadro de uma política de ordenamento do território e do urbanismo.
Portanto, por imperativo institucional e não por livre arbítrio, os poderes públicos devem
conceber e implementar as condições que garantam de forma efetiva o acesso à habitação, e a
política de habitação deverá estar articulado com a política global de urbanismo e de
ordenamento do território, o que até ao presente não tem sido efetivado de forma satisfatória.

5.3.4.2 Estrutura institucional e modus operandi

A organização e estrutura de muitos municípios e os recursos (sobretudo humanos)


que lhe estão afetos não refletem a dimensão da problemática do planeamento urbanístico.
Muitos municípios nunca foram dotados de um gabinete técnico, tendo vindo a funcionar a
título precário num quadro de insuficiência de técnicos e de bases técnicas, o que dificulta não
só o seu desempenho na função de planeamento e gestão como no controlo da ocupação
informal.

A ausência de um cadastro predial que garanta a correta identificação dos prédios, com
as respetivas confrontações, tem tido impactos negativos na gestão do território, dos recursos
fundiários e do desenvolvimento local, nomeadamente: confusão dos registos e levantamentos
cadastrais, gerando conflitos no que respeita à problemática da titularidade do solo, demora
nos atos administrativos de registo e do licenciamento das obras, procedimentos lentos e
embaraçosos de transação da propriedade, falta de segurança no trânsito jurídico da
propriedade e especulação imobiliária. O Governo decidiu trabalhar na Montagem do Sistema
Nacional de Cadastro Predial, numa abordagem ambiciosa e que impõe importantes desafios,
nomeadamente no que diz respeito ao custo, manutenção, segurança, atualização, qualidade
dos dados, capacidades, questões relacionadas com a governânça e articulação e
funcionamento das instituições. Além do mais são projetos que recorrem a fundos
estrangeiros e nesta ótica podemos levantar a questão da sua sustentabilidade.

218
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

O país não dispõe de um regime jurídico que regule e discipline as operações


urbanísticas, ou seja, as operações materiais de loteamento, de urbanização, de edificação e de
utilização e conservação dos edifícios. As poucas orientações existentes encontram-se
dispersas por vários diplomas, como nos Estatutos do Município e no antigo Regulamento
Geral de Construção e Habitação Urbana7. Não há também um regime jurídico de reconversão
de bairros informais, definindo o que isso significa, os procedimentos, os agentes, a partilha
das responsabilidades para que haja balizas legais claras e uniformização das intervenções. Os
municípios têm agido com trâmites e soluções isoladas que conduzem a pontos de vista e
rotinas diversas e procedimentos diferentes de concelho para concelho.

O controlo da transformação do uso do solo nos espaços exteriores e interiores aos


perímetros urbanos faz-se sobretudo através da fiscalização, que se revela inoperante e
ineficaz. A repressão policial e administrativa é fraca, a fiscalização deficiente, aliada a uma
certa cumplicidade das populações. Por outro lado, há uma reserva política em tomar medidas
antipopulares, pois a população é base de apoio eleitoral, funcionando o oportunismo e
cálculo político. De referir ainda a inércia, a passividade e complacência das autoridades face
ao fenómeno, num permanente e longo período de atitude de laisser-faire.

A análise dos processos não tem suficientemente em conta a questão da propriedade,


as infraestruturas, os aspetos técnicos e ambientais, baseando-se sobretudo em índices de
construção e cedência, aplicados a cada propriedade. O acompanhamento das obras depois de
licenciadas também é deficiente.

Os tempos de espera para muitos dos procedimentos urbanísticos é, também, um


incentivo à informalidade. A resposta às solicitações de lotes demora, às vezes, 5 ou mais
anos e muitas vezes não existe. A licença de construção para prédios com título de
propriedade, legalizados, ronda os 165 dias. O processo de inscrição de compra venda,
incluindo as etapas ante o registo matricial, o notário, e sua inscrição no registo predial dura
em média, 69 dias (VARELA, Carlos, Coordenador da UCCP, Comunicação Oral, 2011).

A realidade evidencia a necessidade de uma mudança de paradigma institucional. Por


outro lado, as intervenções neste domínio exigem uma cooperação forte entre a administração
local e central e que todos possam colocar a sua capacidade na construção de cidades mais
sustentáveis, o que é impossível com manchas de construções informais num quadro de
ruturas sócio-urbanísticas.

7
Decreto n.º 130/88, de 31 de Dezembro (já revogada)

219
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

5.3.4.3 Sistema económico - financeiro

Os preços praticados no mercado formal contribuem para a procura de alternativas


informais. Na cidade da Praia e nas ilhas turísticas o mercado imobiliário é exorbitante.
Encontramos lotes a 15 ou mais mil ECV por m2 (15 contos), sobretudo em áreas de
expansão urbana. Os promotores privados que orientam a sua promoção para as classes
sociais média e média-alta apresentam valores que variam entre os 6 e 15 milhões de ECV (6
a 15 mil contos). Por outro lado, o pagamento de arrendamento em zonas habitáveis é
inacessível para parte significativa da população, num contexto em que não existe lei de
arrendamento (TAVARES, 2006).

Os privados justificam o preço dos apartamentos com custos de aquisição do solo, da


construção e das operações publicitárias. Torna-se mais elevado porque a maioria dos
materiais de construção é importado, principalmente o material de acabamento e material de
fundição como o ferro e o aço. Os custos com a construção aumentaram mais de 40% entre
1998 e 2010.

Os valores praticados são excessivos até para a classe média (o salário mínimo, ainda
inexistente, mas equacionado, é a volta de 10 contos e o salário base de um técnico licenciado
na função pública é de 65 contos mensais) e são insuportáveis para uma população fragilizada
em termos económicos. A maior parte da população não suporta os custos ligados à
valorização fundiária, em crescimento. A especulação no acesso ao mercado do solo é grande
e continua a aumentar. A promoção imobiliária tem sido sobretudo privada, que tem uma
política direcionada para estratos sociais médio e altos e não estão interessados em construir
habitações a baixo custo para famílias de baixo rendimento, acentuando as diferenças sociais.
O estado não intervém na regulação dos preços e no combate à especulação, não sendo
cobradas as mais-valias resultantes da valorização fundiária, que são cativados na sua
totalidade pelos privados, permitindo aos promotores a apropriação de importantes lucros. O
controlo sobre o mercado imobiliário é inexistente bem como a ligação entre o planeamento
do uso do solo, o mercado imobiliário, a economia e a fiscalidade.

As deformações no mercado de solo permitem especulação e empurram os pobres para


o mercado informal. Para esta especulação contribui também uma clientela que adquire
grandes quantidades de terrenos mediante lavagem de capitais, resultado do tráfego de

220
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

drogas8, provocando a escassez do solo e aumento do seu valor. E para evitar a especulação e
garantir o correto ordenamento do território, a câmara deve, como refere CARVALHO
(2003), apresentar alternativas à iniciativa privada, quer seja legal ou clandestina.

Um outro constrangimento é o custo elevado do licenciamento. Para uma moradia


padrão, entre a aprovação do projeto, licenciamento e escritura/registo, o custo ronda os 700
contos, equivalente a mais de 60 vezes o salário mínimo, o que é um grande incentivo para
permanecer na informalidade.

As condições pouco favoráveis de financiamento são outro fator que influencia a


busca da informalidade. Não obstante a diminuição nos últimos anos das taxas de juros para
os empréstimos à habitação, que passou de 13% (antes de 2000) para cerca de 11% em 2011,
os valores permanecem ainda inacessíveis para muitos. Para a aquisição de terrenos, a taxa de
juros é de cerca de 9%. O crédito à habitação é um negócio rentável para a banca, existindo
uma forte concentração da atividade bancária neste tipo de crédito. O crédito para a aquisição
de terrenos/habitação cresceu 12 % nos últimos anos (Revista Iniciativa, 2011), alimentado
pelos promotores privados. De facto, a maioria da população não dispõe de rendimento nem
garantias suficientes para atender a essas condições de financiamento. Estas condições não
podem esquecer o baixo rendimento da população em Cabo Verde, onde cerca de 26,6% é
pobre, sendo que 13,2% da população urbana é pobre.

As construções informais são manifestações espaciais das desigualdades sociais.


Sendo assim, e como refere BONDUK (2012:90), “o acesso à habitação deve estar
necessariamente integrado com as políticas de desenvolvimento de criação de empregos para
permitir que ao mesmo tempo se possa enfrentar os problemas sociais, gerar oportunidades
económicas e condições para que a população supere as suas situações sociais mais agudas.
Não é apenas com subsídios que os problemas sociais vão ser resolvidos”.

De facto, a adoção de uma estratégia nacional integrada para diminuir as


desigualdades sociais e promover a redistribuição espacial da riqueza é indispensável para
conquistar melhores resultados na política de reconversão dos assentamentos informais. É
fundamental articular uma política de habitação integrada com as políticas de
desenvolvimento económico e social, de planeamento e ordenamento do território para que a
diminuição do défice habitacional seja uma realidade e não um mero objetivo.

8
Ficou provado nos casos judiciais no país o envolvimento ilícito de empresas imobiliárias e onde arguídos foram
condenados a penas pesadas e obrigados a devolver os bens adquiridos ilegalmente.

221
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

5.4 Síntese do capítulo/aspetos a reter

O incremento da urbanização em Cabo Verde foi acompanhado do aumento da


complexidade dos problemas urbanos. A organização dos espaços urbanos no país revela
enormes dificuldades. As áreas urbanas enfrentam múltiplas disfunções, estando as mais
generalizadas relacionadas com a carência habitacional, a exiguidade do saneamento básico, a
ocupação informal, a excessiva horizontalidade, o défice de espaços verdes, de espaços de
encontro, lazer e da qualidade urbanística em geral.

A carência habitacional é um problema grave, o défice de infraestruturação básica é


preocupante, sobretudo ao nível da cobertura de rede de esgotos e o tratamento de resíduos
sólidos é deficiente e danoso para o meio ambiente e para a saúde pública.

O despovoamento das áreas rurais e das ilhas mais deprimidas, em favor dos principais
centros urbanos do país, tem sido progressivo e as autoridades mostram grandes dificuldades
em controlar a expansão urbana. A maioria dos municípios não dispõe de políticas urbanas
consistentes nem de instrumentos e mecanismos de programação e gestão urbanística. A
ausência e ineficiência do planeamento, a falta de políticas de habitação e de solos, os
elevados preços de solo no mercado formal, as condições pouco favoráveis de financiamento,
a fraca iniciativa fundiária municipal, a morosidade na decisão quanto à oferta de solo
urbanizável, a atuação casuística das autarquias, a gestão negligente, e a insuficiência de
cooperação entre a administração central e local, em conjugação com a atuação dos privados,
a falta de uma (verdadeira) vontade política para resolver esses problemas de uma maneira
estruturada e em larga escala configuram-se como fatores determinantes no entrave ao
ordenamento urbano e acesso ao solo e habitação em áreas urbanas, bloqueando o
cumprimento do preceito constitucional do Direito à Habitação.

O crescimento acelerado da população urbana não tem sido acompanhado por medidas
eficazes para a diminuição efetiva das carências. As atuações têm sido dispersas e casuísticas
e pouco articuladas com a política global de urbanismo e de ordenamento do território,
sobretudo a nível municipal. A ausência de uma visão de futuro e da ação por antecipação e
de políticas de solo tem comprometido a construção de cidades organizadas, mais equilibradas
e inclusivas.

A urbanização informal, extensiva e fragmentada, muitas vezes localizada em áreas


sem aptidão para a urbanização, tem tido reflexos negativos na funcionalidade do território e

222
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

na segurança e qualidade de vida das pessoas, exigindo abordagens mais estruturais,


integradas e inovadoras.

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

CAPÍTULO 6. ORLA COSTEIRA

Em alguns países, especialmente em pequenos estados insulares em desenvolvimento,


a capacidade de utilizar, e em simultâneo de proteger, as suas zonas costeiras e marinhas, está
a falhar (HURON e KORATENG, 2006).

Em Cabo Verde o conceito de orla costeira não está definido. Apenas os conceitos de
orla marítima e de Domínio Público Marítimo têm enquadramento na legislação nacional.
Segundo a Lei nº 44/VI/2004, de 2 de Julho (que define e estabelece o regime jurídico dos
bens do domínio público marítimo do Estado), na sua arte. 3º, pertencem ao domínio público
marítimo, a orla marítima, compreendendo as praias e os terrenos das costas, enseadas, baías
contíguos à linha da máxima preia-mar, numa faixa de 80 metros, também estipulado na Lei
dos Solos (BO I Série, nº 26 – Decreto – Legislativo nº 2/2007) no Capítulo II – Domínio
Público do Estado, ponto 1, Arteº 10, alínea f).

Porém, a faixa dos 80 metros ainda não está delimitada em cartografia oficial,
tornando pouco claro o âmbito territorial de aplicação dos respetivos regimes de proteção.
Para além disso são adotados os mesmos parâmetros de delimitação (fixos) a nível nacional,
esquecendo a grande diversidade geomorfológica, Eda fó-climática, hidrológica e hidráulica,
e de povoamento, que justifica a necessidade de adaptação das soluções de ordenamento do
território às diferentes áreas.

Assim, no contexto desta investigação entendemos a orla costeira como interface entre
a terra e o oceano, numa faixa de intervenção de 300 metros, englobando o domínio público
marítimo.

6.1 Características e potencialidades

Em Cabo Verde a orla costeira apresenta uma grande diversidade, devido ao facto das
ilhas serem muito diferentes em termos de dimensão, orografia e extensão da linha da costa. A
extensão da orla costeira nacional é de cerca de 1017 Km.

As zonas costeiras são determinantes no processo de desenvolvimento do país, pois aí


existem ocupações, usos e atividades económicas muito importantes, beneficiando das suas
especificidades biofísicas. Destacam-se as infraestruturas portuárias e os transportes

224
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

marítimos, o turismo e as atividades balneares e de lazer, a náutica de recreio, as pescas, a


extração de areia (areia e cascalho), etc. Também uma parte significativa da população do
país (cerca de 80%) ocupa e utiliza a zona costeira, albergando os principais aglomerados
populacionais.

Nessa zona existe uma importante biodiversidade marinha e terrestre, falésias e praias
de grande sensibilidade biofísica, corredores de areia de alto valor ecológico e paisagístico,
locais de nidificação de tartarugas e aves. Aqui estão grande parte dos ecossistemas mais
valiosos e frágeis a conservar (LIMA, 2008; LIMA e MARTINS, 2009).

A importância das zonas costeiras tem sido traduzida numa pressão crescente sobre o
ambiente. A falta de recursos origina pressões sobre os recursos naturais. De entre as
atividades desenvolvidas com impactos na orla costeira, destaca-se a ocupação residencial,
industrial e turística e a extração de areia.

Cabo Verde enquadra-se nos países em que a maior parte da sua população se reside
na faixa costeira. Embora o seu litoral não esteja muito alterado, encontra-se na categoria de
alterado (figura 86).

225
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Figura 86 - População costeira e degradação do litoral

Fonte: HURON e KORATENG (2006:157)

226
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

6.2 Ocupação urbana

“A pequena superfície de ilhas como por exemplo as dos arquipélagos de Cabo Verde e dos
Açores, e o elevado comprimento relativo da sua faixa costeira, os contrastes fisiográficos entre franja
litoral e região interior destas, levam-nos facilmente a perceber que a linha de costa deste tipo de ilhas
tem importância particular na vida quotidiana dos insulares. Com efeito, o litoral muitas vezes
representa uma das poucas parcelas de terra que ofereceu e muitas vezes oferece ainda as melhores
condições para a fixação do Homem, apesar dos perigos inerentes à proximidade do oceano”
(BORGES, LAMEIRAS e CALADO, 2009:67-68).

Embora Cabo Verde seja um arquipélago, onde se poderia aproveitar as


potencialidades paisagísticas da orla, os cabo-verdianos têm vivido relativamente de costas
para o mar, traduzindo-se numa ocupação que, embora não sendo muito intensa, ocorreu de
forma inadequada. Em alguns concelhos rurais, com orla marítima, a atividade central das
famílias é a agricultura e criação de gado e não atividades ligadas ao mar. Vários aglomerados
populacionais estão implantados em zonas costeiras de elevado valor paisagístico, incluindo
na faixa do domínio público marítimo, onde a ocupação tem vindo a aumentar.

Os terrenos pertencentes ao domínio público marítimo só podem ser ocupados a título


precário, mas são suscetíveis de atribuição a particulares em regime de uso privativo, através
de licença ou contrato administrativo de concessão, mediante declaração da utilidade pública
do uso privativo de parcelas dominiais9. Na mesma linha, a lei do domínio público marítimo
diz que o uso e a ocupação de bens do domínio público marítimo podem ser concedidos, na
medida em que forem compatíveis com as exigências do uso público10. Porém, em Cabo
Verde não há um regime que estabeleça os critérios de uso privativo de parcelas de terreno no
domínio público marítimo.

O princípio da utilidade pública nem sempre é respeitado, marcado por casos de


concessão discricionárias que não prosseguem interesses que resultem em benefício da
coletividade e sem avaliar devidamente as alternativas.

9
Decreto Lei 2/2007, de 19 de Julho – Lei dos solos, art.13º
10
Art. 11º alínea 1 da Lei nº 44/VI/2004, de 2 de Julho

227
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Fonte: Foto do autor, 2010 e 2011


Base cartográfica – orto 1:5000, UCCP

Figura 87 – Implantação de um hotel com centro comercial (de 6 pisos) no domínio público
marítimo - Cidade da Praia

A utilização privativa do domínio público, mesmo a título precário, deve constituir a


exceção. Porém, tal não acontece. De facto, são inúmeros os loteamentos e construções nessa
faixa, licenciada ou não licenciada, com e sem auscultação da tutela e que têm impactos
visuais negativos e impedem a livre circulação e acesso às praias.

Fonte: Foto do autor, 2010


Base cartográfica – orto 1:5000, UCCP

Figura 88 – Construção no domínio público marítimo - Cidade da Praia

228
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Fonte: Foto do autor, 2010


Base cartográfica – orto 1:5000, UCCP

Figura 89 – Construção no domínio público marítimo – Lajinha- Mindelo – S.Vicente

Há aglomerados urbanos na proximidade excessiva da costa, que têm sentido os


efeitos de maré alta ou de ondulações quando passam tempestades tropicais no atlântico,
causando estragos materiais e pondo em causa a segurança das pessoas. É o caso, entre outros,
da Ribeira da Barca ou Porto Rincon em Santiago, onde durante os meses de Janeiro e Julho,
as habitações são frequentemente invadidas por água do mar, de Porto Inglês no Maio que são
afetadas pela ondulação, de cidade das Pombas em Santo Antão onde o mar é muito agitado, e
as casas construídas contíguas a praia estão totalmente expostas, havendo já sinais de
desabamentos e degradação profunda, portanto correndo riscos elevados.

Fonte: Foto do autor, 2010


Base cartográfica – orto 1:5000, UCCP

Figura 90 – Construção no domínio público marítimo – Ribeira Barca- Santa Catarina

229
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

A subida do nível do mar projetada para Cabo Verde até 2100 é de 50 – 60 cm


ROCHA (2011). A situação de subida de nível do mar afetava, sobretudo, Boavista, Sal, Maio
e Santo Antão (DUARTE, 2013). Estarão as autoridades dispostas a agir em função de
previsões relativo à um futuro mais ou menos longínquo?.

A verdade é que, os efeitos das alterações climáticas são hoje uma realidade
preocupante para os territórios insulares. O seu impacto na zona costeira pode ser devastador
sobretudo na presença de eventos extremos. E a tendência é para mais e mais intensos eventos
extremos. Apesar de a administração dispor já de Estratégia Nacional e Plano de Ação sobre
as Mudanças Climáticas (2001), não são ainda visíveis no terreno medidas de precaução em
matérias relacionadas com ocupação urbana na orla costeira. Porém, mesmo se não é possível
estar certo da quantidade e escala do dano, é melhor “estar no lado seguro” (HEALEY, 2006).

ROCHA (2011)

Figura 91 – Subida do nível do mar em Cabo Verde

Fonte: Foto do autor, 2010


Base cartográfica – orto 1:5000, UCC
Figura 92 – Construção no domínio público marítimo – Pedra Badejo – concelho de Santa
Cruz ilha de Santiago

230
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Fonte: Foto do autor, 2010


Base cartográfica – orto 1:5000, UCCP

Figura 93 – Construção no domínio público marítimo – Porto Inglês – Maio

A ocupação urbana sobre a costa condiciona a acessibilidade, a rede de circulação


pedonal ao longo de toda a linha de costa e os acessos às áreas balneares. O traçado hoje
existente em muitas frentes ribeirinhas é confuso e incoerente, com elementos que distorcem a
sua beleza e potencialidades.

A DNOT definiu como indispensável a protecção e valorização da paisagem,


recomendando que, sempre que seja morfologicamente possível, deve ser reservado espaço
suficiente para a adoção de soluções pedonais que separam as praias da edificação privada
através de avenidas, passeios, jardins públicos e similares. No entanto, para a concretização
desse desiderado, é preciso desenvolver medidas de recuperação de áreas costeiras, incluindo
mecanismos de relocalização territorial.

Fonte: Foto do autor, 2010


Base cartográfica – orto 1:5000, UCCP

Figura 94 – Construção no domínio público marítimo – Tarrafal – ilha de S.Nicolau

231
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Fonte: Foto do autor, 2010


Base cartográfica – orto 1:5000, UCCP

Figura 95 – Construção no domínio público marítimo – Sal Rei – Boavista

A par da ocupação residencial, verifica-se a presença de instalações industriais,


implantadas tanto em domínio público como numa faixa mais alargada da orla costeira. Em
muitos casos fazem a descarga de águas residuais não tratadas diretamente para o mar, não
obstante a Direção Geral do Ambiente considerar que a poluição de zonas costeiras não
constitui ainda um problema prioritário. Apesar da fraca atividade industrial, a Direção Geral
do Ambiente11 reconhece o risco de poluição associado a derrames de hidrocarbonetos,
devido ao abastecimento e tráfego marítimo nacional e internacional que utiliza as águas
territoriais e as da Zona Económica Exclusiva de Cabo Verde. A poluição da zona costeira
terrestre é causada pelo lançamento de resíduos sólidos e efluentes líquidos provenientes de
atividades humanas localizadas em terra. A poluição marinha é provocada pela frota de navios
nacional e internacional, portos e estaleiros.

O parque industrial na orla é essencialmente constituído por indústrias


transformadoras, sobretudo em Santiago e S.Vicente, cobrindo as áreas de: alimentação e
bebidas, conservas de peixe, calçado e vestuário, construção e reparação naval,
metalomecânica ligeira, sabões, tintas e medicamentos.

11
www.sia.cv

232
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

A indústria cervejeira na Praia situa-se a cerca de 150 m da costa, sendo um grande


produtor de efluentes, lançados ao mar sem qualquer tratamento. Esses efluentes são ricos em
matéria orgânica e, quando lançados ao mar, tendem a consumir o oxigénio dissolvido na
água, perigando desse modo a vida marinha nessa área.

Fonte: Foto do autor, 2011


Figura 96 – Vista parcial da fábrica de cerveja e refrigerantes Ceris – Praia

A fábrica de sabões, em S.Vicente, é uma pequena unidade em que a água não é objeto
de qualquer tratamento antes do seu lançamento na fossa e o problema de contaminação dos
lençóis freáticos nunca foi tido em conta. A orla marítima do Mindelo é ocupada ainda com
depósitos de combustíveis e oleodutos de empresas como a SHELL, ENACOL, fábricas de
reparação naval, de congelação, transformação do pescado, moagem de cereais, etc. os
impactes ambientais dessas são evidentes (SILVA, Marina, 2001). A indústria de conserva em
S.Nicolau também lança efluentes ao mar sem tratamento. As instalações de dessalinização,
em São Vicente, Santiago, Boavista e Sal, descarregam a salmoura diretamente para o mar.

Fonte: Foto do autor, 2010


Base cartográfica – orto 1:5000, UCCP

Figura 97 – Instalação de depósito de combustíveis na orla marítima - Mindelo – S.Vicente

233
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Da análise global da ocupação urbana na orla, por ilha, verifica-se que os maiores
impactes ocorrem nas ilhas com as maiores cidades e com atividade económica mais intensa,
seguindo-as as ilhas com desenvolvimento turístico (quadro 50).

Quadro 50 – Valoração qualitativa dos impactes da ocupação urbana na orla, por ilha
Gravidade (Valoração Qualitativa)
Problema Manifestação Santo S. S. Sal Boavista Maio Santiago Fogo Brava
Vicente Nicolau
Antão
Ocupação do
domínio
1 2 2 2 3 2 3 1 1
público
marítimo
Impacte
paisagístico
1 2 1 3 2 2 3 1 1
negativo
Ocupação Diminuição
urbana da fruição e
na orla 1 2 1 2 3 2 3 1 1
livre acesso
costeira Poluição 1 3 2 2 2 1 3 1 1
Apreciação 1 2,25 1,5 1,8 2 1,75 3 1 1
global

Elaboração própria

Gravidade: 1 - Baixa 2 - Médio 3 – Alta 4 - Muito Alta

6.3 Turismo

A costa africana tem-se tornado num atrativo e crescente destino para o turismo global
(HURON e KORATENG, 2006).

6.3.1 Cabo Verde como destino turístico

O turismo teve início na década de 60 do século passado, após a construção do


aeroporto internacional na ilha do Sal. No entanto, o crescimento do setor turístico como
atividade económica relevante no processo de desenvolvimento do país é recente (anos 90 do
século passado). O impulso foi dado pela congregação de diversos fatores, nomeadamente a
crescente visibilidade conferida pelo fenómeno Cesária Évora, a “descoberta” das ilhas por
investidores do setor, primeiro portugueses e italianos, depois espanhóis e ingleses, a
assunção do turismo como uma das principais alavancas da economia cabo-verdiana pelos

234
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

sucessivos governos desde então (Plano Estratégico do Desenvolvimento Turístico, 2010-


2013).

“O Governo tem reiterado a aposta estratégica no setor do turismo, tendo traçado um


conjunto de medidas a curto e médio prazo, no sentido de dinamizar o destino Cabo Verde,
12
criando vantagens competitivas face a destinos concorrentes” . Assim, fica claro que o
Governo estabelece o setor do turismo como estratégico para o desenvolvimento económico
do país.

Em 2011 entraram nos estabelecimentos hoteleiros, 475.294 hóspedes, mais do triplo


das entradas no ano 2000 (145.076). Em relação a 2010, a variação é de 24,5%.

Fonte: INE

Figura 98 – Evolução do número de hóspedes em Cabo Verde, 1990-2011

O Banco de Cabo Verde calcula que a entrada de turistas estrangeiros tenha gerado
receitas para o país na ordem dos 25,3 milhões de contos em 2008, um crescimento de 7,8%
em relação a 2007. As receitas com o turismo contribuem assim para 19,4% do PIB e 60,8%
no total das receitas do setor serviços. Dados do BCV e da Cabo Verde Investimentos indicam
que o turismo e investimentos imobiliários receberam 80,5% do Investimento Direto
Estrangeiro (IDE) em 2008.

A Ilha da Boavista representa o maior acolhimento, com 38,9% do total das entradas,
seguido da ilha do Sal, com 35,4% e Santiago com 12,6%. A ordem mantém-se em relação às
dormidas: Boavista com 47,2%, Sal com 42,9% e Santiago, com 4,6% (Figura 99).

12 Fátima Fialho - Ministra do Turismo, Indústria e Energia de Cabo Verde in observatorio turismo Cabo Verde, numero 3 Outubro 2010, pag.2

235
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Fonte: INE

Figura 99 – Hóspedes e Dormidas (%) segundo Ilhas, 2011

O principal mercado emissor de turistas, no ano 2011, continua a ser o Reino Unido,
com 19,0% do total das entradas, seguido de França, Portugal e Alemanha responsáveis por
14,0; 13,8% e 12,7% das entradas, respetivamente. Nas dormidas, o Reino Unido também
permanece no primeiro lugar com 27,1% do total, seguido de Alemanha, Itália e Portugal,
com 15,1%; 14,1% e 11,9% respetivamente (Figura 100).

Fonte: INE

Figura 100 – Hóspedes e Dormidas (%) por pais de residência dos hóspedes, 4º trimestre
2011
236
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Segundo o inventário anual realizado pelo Instituto Nacional de Estatística, junto dos
estabelecimentos hoteleiros, em 2011 existiam em Cabo Verde, 195 estabelecimentos
hoteleiros, o que corresponde a um acréscimo de 9,6%, face ao ano anterior. Essas unidades
oferecem uma capacidade de alojamento de 7.901 quartos, 14.076 camas, traduzindo num
acréscimo de 34,1%, 23,5% respetivamente, em relação ao ano anterior.

Quadro 51 - Evolução do número de estabelecimentos, quartos, camas, capacidade de


alojamento e pessoal ao serviço

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011


Estabelecimentos 132 142 150 158 173 178 195
Nº de Quartos 4.406 4.836 5.368 6.172 6.367 5.891 7.901
Nº de Camas 8.278 8.828 9.767 11.420 11.720 11.397 14.076
Capacidade de 10.342 10.450 11.544 13.708 14.096 13.862 17.025
alojamento
Pessoal ao serviço 3.199 3.290 3.450 4.081 4.120 4.058 5.178
Fonte: INE

A ilha de Santiago possui 43 estabelecimentos de alojamento turístico, o que


corresponde a 22,1% do total nacional. Seguem-se as ilhas de S.Vicente e Santo Antão com
32 e 29 estabelecimentos, respetivamente, e Sal, com 27.

Quadro 52 – Tipo de estabelecimento turístico por ilha, 2011

Hotéis Pensões Pousa Hotéis - Aldeamentos Residenciais Total


das apartamentos turísticos
Ilhas Nº % Nº % Nº % Nº % Nº % Nº % Nº %
Santo Antão 3 7 15 22 1 13 - - 1 10 9 17 29 14,9
S. Vicente 5 11 8 12 1 13 2 15 - - 16 30 32 16,4
S. Nicolau - - 4 6 - - 1 8 - - 3 6 8 4,1
Sal 12 27 5 7 - - 2 15 3 30 5 9 27 13,8
Boavista 8 18 2 3 - - 3 23 2 20 6 11 21 10,8
Maio - - 2 3 1 13 - - 1 10 3 6 7 3,6
Santiago 13 30 13 19 2 25 4 31 2 20 9 17 43 22,1
Fogo 3 7 14 21 2 25 4 31 2 20 9 17 43 22,1
Brava - - 4 6 1 13 - - - - 1 2 6 3,1
Total 44 100 67 100 8 100 13 100 10 100 53 100 195 100
% 22,6 34, 4,1 6,7 5,1 27,2 100
4
Fonte: INE

237
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Apesar dessas taxas de crescimento, o impacto do turismo em termos de geração de


emprego direto ainda não é muito expressivo. Em finais de 2011, os estabelecimentos
hoteleiros inventariados empregavam cerca de 5.178 pessoas, o que corresponde a um
acréscimo de 27,6% em relação ao ano 2010. Os hotéis são os principais empregadores,
representando cerca de 78,2% do total do pessoal. Seguem-se as pensões e os aldeamentos
turísticos. A ilha do Sal reúne a maioria do pessoal empregado nos estabelecimentos de
alojamento turístico - cerca de 39 em cada 100 empregados dos referidos estabelecimentos
encontram-se aí; em segundo lugar está Boavista, com 34. Cerca de 91% dos empregados é
nacional, estando sobretudo na restauração (16%), cozinha (15%) e limpeza de andares
(13%).

Quadro 53 - Pessoal ao serviço segundo o tipo de estabelecimento por ilha, 2011

Hotéis Pensões Pousa Hotéis - Aldeamentos Residenciais Total


das apartamentos turísticos
Ilhas Nº % Nº % Nº % Nº % Nº % Nº % Nº %
Santo Antão 63 2 70 18 - - - - - - 40 16 181 3,5
S. Vicente 193 5 74 19 - - - - - - 78 31 365 7
S. Nicolau - - 22 6 - - - - - - 9 4 34 0,7
Sal 1.809 45 37 10 - - - - 147 46 21 8 2.027 39,1
Boavista 1.589 39 - - - - 38 29 - - 33 13 1.776 34,7
Maio - - - - - - - - - - 8 3 22 0,4
Santiago 363 9 91 24 - - 57 44 - - 52 21 643 12,4
Fogo 30 1 66 17 - - - - - - - - 114 2,2
Brava - - 9 2 - - - - - - - - 16 0,3
Total 4.047 100 385 100 49 100 129 100 319 100 249 100 5.178 100
% 22,6 34,4 4,1 6,7 5,1 27,2 100

Fonte: INE

A maior expressão de alojamento em termos de quartos está na ilha do Sal (38,7%),


ocupando Boavista o 2º lugar, com 32,5%, e Santiago o 3º, com 11%. Os hotéis lideraram
com cerca de 73,4% dos quartos, seguindo as pensões, com 8,4% dos quartos. A maior
expressão de camas está na ilha do Sal (44,7%), seguido de Boavista, com 31,1%, e Santiago,
com 6,9%. Cerca de 76,8% das camas são dos hotéis.

238
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Quadro 54 – Número de camas por ilha, 2011

Número de %
Ilhas Camas
Santo Antão 521 3,7
S.Vicente 971 6,9
S.Nicolau 112 0,8
Sal 6.292 44,7
Boavista 4.376 31,1
Maio 85 0,6
Santiago 1.351 9,6
Fogo 323 2,3
Brava 42 0,3
Total 14.076 100
Fonte: INE

No ano em apreço, em média, a taxa de ocupação-cama, a nível geral, foi de 58%, com
um aumento de 8 pontos percentuais face ao ano transato. As ilhas da Boavista e do Sal
tiveram as maiores taxas de ocupação – cama com 83% e 61%, respetivamente.

6.3.2 Ocupação turística e áreas de valor ambiental

Cabo Verde tem condições naturais excelentes para o turismo de “sol e praia”,
caraterizadas pelas belas praias de areia branca. Sal, Boavista e Maio, devido à zona costeira
plana, com grande extensão de areia e maior plataforma insular, são as ilhas com maiores
potencialidades para o turismo balnear, em crescimento.

Fonte: Foto do autor, 2010


Figura 101 – Vista parcial da Praia de Santa Maria – Ilha do Sal

239
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Fonte: Foto do autor, 2010

Figura 102 – Vista parcial da Praia de Chaves – Ilha da Boavista

Os empreendimentos turísticos têm sido localizados sobretudo na orla costeira


(Figuras 103, 104 e 105). Segundo dados do INE (2010), mais de 70% dos estabelecimentos
hoteleiros do país estão aí implantados. Grupos investidores como Riu e Iberostar (Espanha),
Pestana e Oasis (Portugal), Stefania (Itália), entre outros, têm estabelecimentos nas principais
ilhas turísticas. Os projetos são considerados de utilidade turística quando têm, no mínimo, 10
quartos. Os incentivos são: isenção de direitos aduaneiros na importação de materiais
destinados à construção e exploração de hotéis e instâncias turísticas; isenção do Imposto
Único sobre o Património; 100% de isenção fiscal nos primeiros 5 anos e 50% nos 10 anos
seguintes.

Ciente dos valores paisagísticos da orla costeira, vistos como um atrativo turístico, a
administração decidiu, a partir de 1993, delimitar as zonas de desenvolvimento turístico
integral (ZDTI) no litoral com potencialidade turística (Figuras 103, 104 e 105). Estão
delimitados mais de 20 mil ha de ZDTI. Esta ação teve a vantagem de definir áreas de
reservas públicas, contendo, até certo ponto, a ocupação por aglomerados populacionais, mas
também gerou alguma controvérsia, que abordarmos mais a frente.

De acordo com regime jurídico de declaração e funcionamento das Zonas Turísticas


Especiais13, as Zonas de Desenvolvimento Turístico Integral são áreas que possuem especial
aptidão e vocação turística. As atuais ZDTI foram basicamente delimitadas pela
administração central (Instituto Nacional do Turismo) de forma unilateral, a “régua e
esquadro”, tendo em conta a proximidade da linha da costa e a tal aptidão, sem articulação e
concertação com os serviços centrais de ordenamento do território, do ambiente nem com o

13
Lei nº 75/VII/2010, de 23 de Agosto de 2010

240
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Município da área de localização, bem como com os respetivos proprietários ou associações


locais.

Para as intervenções urbanísticas nas ZDTI é obrigatório a elaboração prévia de Planos


de Ordenamento Turístico, e no seu planeamento são tidas em conta as vocações e motivações
turísticas mais importantes, nomeadamente, áreas de turismo rural, ecológico, urbano, cultural
e de negócios, de “resort” de praia, de golfe turístico, de residência de férias, de montanha, de
espaço rural, em ordem a dar às entidades públicas e aos potenciais investidores um quadro de
referências das tipologias de empreendimentos a viabilizar e suas caraterísticas principais,
garantindo a rápida concretização dos referidos projetos e consequentes investimentos. Como
prática, com a apresentação e aprovação do Master Plan e compra do terreno, os promotores
têm acesso às ZDTI para investimentos.

Na ilha do Sal praticamente todos os empreendimentos turísticos estão localizados na


orla - Odjo Água, Belorizonte, Novo Horizonte, Morabeza, Salinas Sea Show Room, Pontom,
Farol, Porto Antigo, Crioula, Vilage Brava, Dunas do Sal, DjadSal, Riu Garoupa, Riu Funana,
Sabura, Paradise Beach, Sab Sab, Meliá Tortuga Beach e outros empreendimentos associados
ao turismo residencial.

241
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Murdeira Vilage

Sab Sab

Paradise Beach

Riu Funana
Odjo Água

Riu Garoupa
Morabeza

Dunas de Sal Crioula DjadSal

Fonte - Base cartográfica: UCCP Elaboração própria

Figura 103– ZDTI e empreendimentos turísticos na orla costeira da Ilha do Sal

242
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Na ilha da Boavista estão localizados na orla costeira Marine Clube, Luka Kalema,
Estoril Beach, Cá Nicola, Orquídea, Decameron, Parque das Dunas, Iberostar, os 2 hotéis all
includes do grupo Riu (Karamboa e Tuareg) e outros empreendimentos associados ao turismo
residencial.

Decameron

Parque das Dunas

Riu Karamboa

Iberostar

Riu Tuareg

Fonte - Base cartográfica: UCCP Elaboração própria

Figura 104 – ZDTI e empreendimentos turísticos na orla costeira da Ilha da Boavista

243
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Na ilha do Maio os empreendimentos turísticos são em menor número, mas estão


também localizados na orla: Salinas Beach Resort, BelaVista, Marilu, Bom Sossego,
Tartaruga, Tropical.

Bela Vista

Salinas Beach Resort

Fonte - Base cartográfica: UCCP Elaboração própria

Figura 105 – ZDTI e empreendimentos turísticos na orla costeira da Ilha do Maio

244
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

No passado as unidades autorizadas sobre a orla eram de pequena dimensão (caso do


hotel morabeza). A partir da década de 90 iniciou-se uma ocupação mais intensiva, e agora o
cenário mudou com o aparecimento de grandes empreendimentos, alguns com mais de 700
quartos e com capacidade para mais de 2000 mil pessoas (exemplo dos hotéis do grupo Riu).

Figura 106 – Hotel Morabeza – ilha do Sal.

Riu Karamboa

Riu Funana

Fonte: Fotos do autor, 2011


Figura 107 – Hotéis all includes Riu Karamboa (Boavista) e Riu Funana (Sal) –
Empreendimentos turísticos de grandes dimensões.

245
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Não obstante a intensidade ser relativamente menor quando comparada com outras
realidades (por termos um turismo em crescimento), em quase todas as ilhas é evidente a falta
de prudência em algumas ocupações da orla costeira, nomeadamente implantação em áreas de
elevado valor paisagístico, no domínio público marítimo, em formação dunares de alto valor
ecológico, em zonas húmidas, em áreas de nidificação de tartarugas, sem integração adequada
com os valores naturais, quer em termos de implantação e disposição do edificado, quer ao
nível dos materiais utilizados.

Fonte: Foto do autor, 2011

Figura 108 – Hotel Odjo d´água – construído (excessivamente) sobre a orla marítima

O hotel Salinas Beach Resort (Figura 109) foi implantado na zona de salinas
(paisagem protegida), sem área de amortecimento. A classificação das salinas como espaço
protegido justifica-se, pois trata-se de uma paisagem natural e cultural de grande interesse.
Para além dos valores históricos e culturais das salinas, em parte responsáveis pelo
povoamento de estas áridas ilhas orientais, supõe um habitat idóneo para muitas espécies de
aves limnícolas e migrantes, com importância mundial. Também possuem um valor
paisagístico notável, de interesse turístico. Em 2011, parte do hotel foi inundado devido aos
efeitos de maré-alta e de ondulações, resultado de uma tempestade tropical no atlântico.

Fonte: Foto do autor, 2011

Figura 109 – Vista parcial do Salinas Beach Resort- Maio


246
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

O Hotel Riu Karamboa foi construído sobre um sistema dunar e no limite da reserva
natural de Boa Esperança, cujo fundamento para a proteção inclui a necessidade de
preservação e manutenção dos processos ecológicos derivados da dinâmica de areias. A
localização desta unidade hoteleira compromete a evolução natural das formações e cordões
dunares, e assim a proteção costeira natural, que tem colocando em risco o próprio hotel. Com
frequência é necessário resolver o problema de nuvens de areia no interior do complexo
hoteleiro. A implantação da unidade procurou manter livre os espaços para o uso balnear, sem
atender que os sistemas dunares e as praias são interdependentes.

Fonte: Google Earth, imagens 2010 Fonte: Foto do autor, 2011

Figura 110 – Cordão Dunar e Hotel Riu Karamboa na praia de Chave- Boavista

De acordo com COSTA, ALVES DA SILVA e VENTURA (2010:1), “a ilha da


Boavista apresenta singularidades relacionadas com a dinâmica marinha e eólica,
materializadas em extensas praias de areia branca, depressões salinas, dunas e barreiras
arenosas que condicionam a drenagem, entre outras, num espaço onde, de entre os processos
morfogenéticos o transporte e a acreção parecem assumir um papel mais importante que a
erosão”.

Os Planos de Ordenamento Turístico das Zonas de Desenvolvimento Turístico


Integrado preveem a ocupação da quase totalidade das áreas litorais, abrangendo as praias de
Chave (Figura 111), Morro de Areia, Santa Mónica (litoral ocidental e meridional), onde a
dinâmica de acumulação de areias continentais é particularmente ativa (COSTA, ALVES DA
SILVA e VENTURA (2010). A edificação dos empreendimentos turísticos nessas zonas
compromete a dinâmica de formação de cordões litorais e, consequentemente, a alimentação
das praias, fazendo com que percam as suas caraterísticas.

247
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Figura 111 – POT de Chave

Fonte: Google Earth, imagens 2010

Figura 112 – Vista parcial da ocupação turística na praia de Chaves- Boavista

248
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

O Hotel Riu Tuareg, na Praia de Santa Mónica, para além de situado numa área onde a
dinâmica de acumulação de areias é ativa, conflitua com a reserva natural de Tartaruga, onde
são proibidos, segundo o regime das áreas protegidas, quaisquer tipos de edificação. Os
fundamentos para a proteção da Reserva Natural de Tartaruga incluem a necessidade da
conservação das praias como áreas de nidificação de tartarugas e a existência de zonas
húmidas.

Fonte: Foto do autor, 2011

Figura 113 – Vista parcial do Hotel Riu Tuareg- Praia de Santa Mónica- Boavista

Cabo Verde representa o segundo maior ponto de desova no Atlântico Norte da


tartaruga vermelha ou comum (Caretta caretta). Esta espécie nidifica em praticamente todas
as ilhas. As ilhas mais orientais (Sal, Boavista e Maio) reúnem as principais praias de
nidificação, estando 90% da nidificação concentrada na ilha da Boavista, facto explicado
pelas excelentes praias, localizadas muito longe das populações (Associação ambientalista
SOS Tartarugas). O país tem a terceira maior população da espécie no mundo, apenas
superada por Omán e Florida.

A construção de resorts turísticos constitui uma das maiores ameaças para as


tartarugas marinhas no país, evidência corroborada pela Associação ambientalista Natura
2000. O desenvolvimento turístico costeiro aumentou o nível de ameaça para os animais, na
medida em que o acesso às praias é cada vez mais fácil.

249
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Fonte: Foto do autor, 2011

Figura 114 – Uso balnear-Sal

O problema da iluminação (não regulamentada) e a destruição de ninhos e criação de


sulcos por veículos perto da praia tem sido a causa de morte de muitos bebés e da
desorientação de adultos, sendo muitas vezes necessário a transferência de ovos das crias para
locais mais seguros. Encontramos Moto 4 e jipes conduzidos diretamente em cima das dunas,
praias e ninhos, uma situação ilegal. Mas a fiscalização é inexistente.

Fonte: Foto do autor, 2011 Fonte: SOS Tartaruga, 2011

Figura 115 – Moto 4 na Praia-Sal

250
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

De acordo com os dados da Associação ambientalista SOS Tartarugas, na zona de


Algodoeiro na ilha do Sal, onde está implantado o empreendimento turístico Paradise Beach
(numa área de 28 hectares para construção de 950 habitações, entre residências de luxo e
apartamentos e hotel de 4 estrelas), houve uma diminuição de cerca de 20% de ninhos de
nidificação de tartarugas de 2008 a 2011. Algodoeiro representava, em 2008, cerca de 33%
dos ninhos na ilha. Santa Maria que representava 6,34% em 2008, passou para 2,63% em
2011. Ao contrário, a zona de Serra Negra (ainda sem ocupação) passou de 15,3% em 2008
para 32, 3% em 2011.

Fonte: SOS Tartaruga, 2011

Figura 116 – Iluminação do empreendimento turístico Paradise Beach -Sal

Em Cabo Verde as tartarugas estão protegidas pela Constituição da República, pelo


Código Penal e por vários diplomas legais, além de classificadas como "Espécies em Perigo".
Segundo a organização não governamental SOS Tartarugas, as tartarugas marinhas podem
desaparecer do país num prazo de oito a dez anos se nada for feito para as proteger. Para a
manutenção deste valioso recurso é fundamental manter virgens as principais praias de
nidificação. Os impactes mais negativos da ocupação turística verificam-se nas ilhas mais
turísticas (Sal e Boavista).

251
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Quadro 55 – Valoração de impactes da ocupação turística, por ilha

Gravidade (Valoração Qualitativa)


Problema Manifestação Santo S. S. Sal Boavista Maio Santiago Fogo Brava
Vicente Nicolau
Antão
Impacte
paisagístico
1 2 1 3 2 1 2 1 1
negativo
Destruição de
formações
1 2 1 3 2 2 1 1 1
dunares e áreas
húmidas
Ocupação Diminuição de
turística nidificação de
1 1 1 3 2 1 2 1 1
espécies
Perda de
vegetação nativa
1 1 1 3 3 1 1 1 1
Especulação
Desordenamento
1 2 1 3 3 1 3 1 1
do território
Apreciação 1 1,6 1 3 2,4 1,2 1,8 1 1
global
Elaboração própria

Gravidade: 1 - Baixa 2 - Médio 3 - Alta 4 - Muito Alta

De acordo com os POT elaborados, estima-se que na Boavista, no horizonte de tempo


de 40 a 50 anos, serão criados, nas três ZDTI, (numa área de 5.710 ha), cerca de 44.634
quartos (89.269 camas). No mesmo período para a ilha do Maio, nas três ZDTI (numa área de
2.054 ha.), os números estimados são cerca de 17.493 quartos (34.986 camas). Para Sal,
segundo estudos do EROT da ilha, a ocupação total das ZDTI, resultaria numa estimativa, em
338.728 camas. É arriscado e especulativo apresentar previsões de crescimento para
horizontes temporais tão alargados, num contexto de mudanças rápidas societais, da ameaça
das alterações climáticas e estando Cabo Verde muito dependente de fluxos do exterior e
perante a incerteza das transformações decorrentes do acolhimento do território.

Porém, os números apontados revelam uma desproporção entre a carga proposta e a


fragilidade dos ecossistemas locais. Isto, no contexto de inadequação das medidas e ações
(evidentes no passado e no presente) significaria efeitos perversos sobre o território e a
incapacidade do mesmo suportar tal pressão, com consequências na perda de integridade das

252
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

áreas de valor ambiental e consequentemente de recursos naturais. A concretizar-se tal carga,


o destino, entraria, por certo, em degradação e declínio acentuado, comprometendo (de forma
quase irremediável) o desenvolvimento sustentável ambicionado e insistentemente referido
nos discursos e documentos oficiais.

A DNOT determina que, para aproveitar os naturais de ilhas como Boavista, Maio e
Sal, deve ser controlada a qualidade da oferta turística e, particularmente, em termos de
densidade, para adequar à capacidade de carga das ilhas e de cada zona e evitar uma imagem
massificada da ilha que retraia clientes de elevado poder de compra.

O país debate-se com um dos aparentes dilemas do ordenamento do território, isto é,


como equilibrar desenvolvimento económico e proteção do ambiente (MERLIN, 2002). Por
um lado, a necessidade de fazer crescer o território do ponto de vista económico, por outro, a
necessidade de ordenar e proteger o ambiente. Com o objetivo de diminuir os impactes
negativos da atividade turística sobre os espaços naturais, o Plano Estratégico Nacional do
Turismo – 2010-2013 apresenta como um dos propósitos o desenvolvimento do Programa
“Mais Ambiente, para Mais Turismo” baseado nos seguintes pressupostos: Integração das
necessidades de desenvolvimento turístico sustentável nos Planos Nacionais para o Ambiente:
avaliar o impacto da atividade turística sobre o meio ambiente; definir objetivos estratégicos
de sustentabilidade ambiental da atividade turística, e mecanismos de avaliação; adequar a
legislação ambiental para minimizar o impacto do turismo sobre o meio ambiente sem pôr em
causa o seu desenvolvimento; Promoção e estímulo à utilização de tecnologias “amigas do
ambiente” na construção e exploração de equipamentos turísticos; Promoção e gestão das
áreas protegidas como produtos turísticos potenciais; Plano de formação e sensibilização das
comunidades para a preservação dos recursos naturais como produto turístico em si;
Implementação de mecanismos formais de coordenação entre as entidades gestoras do
ambiente (Direção Geral do Ambiente, Câmaras Municipais, ONG) e do turismo (Direção
Geral do Turismo, operadores privados, ONG, etc.).

Porém, não tem havido correspondência cabal entre o discurso e os objetivos definidos
pela administração e as práticas. As autoridades têm abandonado prerrogativas importantes a
nível de organização territorial e de proteção ambiental em detrimento de ações com efeitos
imediatos, capazes de impulsionar o crescimento económico, sem acautelar os efeitos
negativos a médio e longo prazo. Esta opção política terá elevados custos para o país (alguns
já evidentes no presente). Em parte, essa assunção é consequência dos desfasamentos entre os
ciclos políticos curtos e os ciclos de planeamento longos.

253
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Estão declaradas 47 áreas protegidas, mas apenas 3 têm limites e planos de gestão
publicados oficialmente. Em 2003 foi criado o regime jurídico de espaços naturais, fixando
que nos seis meses seguintes a entrada em vigor do referido diploma deveriam ser publicados
os limites das áreas protegidas. Até ao momento não foi feito, essencialmente, por
fragilidades institucionais e (manifesta) falta de vontade política, com todas as implicações
que isto tem na ocupação do território. As ilhas da Boavista, Maio e Sal onde o turismo
balnear tem crescido mais são as que possuem maior valia ambiental, onde foram declaradas
33 espaços naturais de alto valor paisagístico e ambiental, mas nenhuma delas têm limites
publicados nem planos de gestão. A conflitualidade de interesses na ocupação do território é
óbvia, mas também é evidente a opção escolhida pela Administração na prática.

Igualmente estão delimitadas e publicadas 29 ZDTI (a quase totalidade criada em


1993) e estão sob a gestão de Cabo Verde Investimentos (CVI) e da Sociedade de
Desenvolvimento Turístico de Boavista e Maio (SDTBM). Para intervenção nas ZDTI é
obrigatório (fixado na lei de ZDTI de 1993, alterado pela lei de 2010) a elaboração dos Planos
de Ordenamento Turístico (POT), um instrumento de natureza especial. Mas apenas 5 ZDTI
possuem Planos de Ordenamento Turístico (nas ilhas de Maio e Boavista). Para as ZDTI
doutras ilhas ainda não foram elaborados POT, mas muitas já foram ocupadas, com base em
aprovações de projetos detalhados sem enquadramento num ordenamento mais geral,
incluindo a programação de necessidades de infraestruturação. Disto resultam vários projetos
isolados com implicações na deficiente funcionalidade do território (caso da ilha do Sal onde
não há nenhum POT aprovado e onde a infraestruturação está desajustada às necessidades
turísticas, com implicações no fornecimento de energia, água e de recolha de resíduos). Estas
práticas estão a conduzir à desqualificação dos destinos. Quando a qualidade de oferta estiver
em risco, os promotores tenderão a abandonar a exploração dos empreendimentos, deixando
apenas degradação, recursos delapidados e as populações locais mais pobres.

A atuação nas ZDTI é enquadrada pela Lei nº 75/VII/2010, de 23 de Agosto de 2010,


que estabelece o regime jurídico de declaração e funcionamento das Zonas Turísticas
Especiais. A elaboração dos planos em áreas de ZDTI não se alinha com o sistema jurídico de
ordenamento estabelecido na LBOTPU e no RNOTPU, evidenciando que o planeamento
turístico é uma atividade isolada, à margem do sistema fixado para a maioria dos instrumentos
de gestão territorial. De facto, não há consulta pública (não considerando as aspirações das
populações afetadas) e a auscultação de entidades setoriais acontece apenas no final do
processo. Acresce que os planos de ordenamento turístico são feitos para projetos turísticos e

254
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

não enquadram a orla costeira como um todo integrado. As prioridades e a localização são em
muitos casos definidas pelos investidores privados, que se demitem de outras intervenções
sobre a extensão da orla, e o Estado é pouco exigente neste sentido.

Também acontecem casos de início da construção de empreendimentos turísticos ou


obras associadas como vias de ligação, sem estudo prévio de impacte ambiental (ex: dos
Hotéis da Cadeia Riu na Boavista), num quadro em que os mecanismos de fiscalização são
inexistentes ou complacentes. As situações de falta de consenso técnico com a Direção Geral
do Ambiente são frequentes, devido à ocupação de áreas protegidas declaradas a preservar,
sem perspetiva de integração, num contexto em que o setor do ambiente tem perdido,
sistematicamente, as “batalhas”.

O planeamento das ZDTI tem pouca ou nenhuma articulação com desenvolvimento


urbano, criando sérios problemas de gestão urbana, nomeadamente no acompanhamento da
provisão de habitações para os trabalhadores dos empreendimentos hoteleiros, da
infraestruturação e dotação de equipamentos. Os assentamentos informais, sobretudo nas ilhas
da Boavista e do Sal, são uma manifestação evidente do desajustamento entre o crescimento
turístico e o planeamento habitacional. A especulação imobiliária é elevada nas ilhas
turísticas. O valor dos terrenos e do arrendamento é insuportável para a maioria dos
trabalhadores. Por outro lado, com o surgimento dos grandes hotéis e resorts, a integração em
termos de vivência com a comunidade urbana tem sido um fracasso, diferente de quando
havia somente os pequenos hotéis e pousadas. Os empreendimentos turísticos de dimensão
considerável, sobretudos os all includes funcionam como enclaves territoriais, que contribuem
para acentuar a segregação territorial.

As ZDTI têm gerado múltiplos conflitos, nomeadamente com os planos e interesses


municipais. Os PDM são obrigados a absorver como condicionante a delimitação das ZDTI.

No que diz respeito ao investimento estrangeiro no turismo, em Cabo Verde ainda não
se aplica a conceção através do direito de superfície, mas a venda de terrenos, o que tem
gerado atritos. Alguns investidores retêm vastas quantidades de terrenos por muitos anos, sem
que o estado os obrigue a dar o uso turístico ao solo, permanecendo extensas áreas vazias com
a faixa de compromissos assumidos, e quando surgem novas propostas de investimentos,
surgem atuações avulsas ad hoc das ZDTI, sem qualquer perspetiva de planeamento.

O turismo balnear é uma boa oportunidade para Cabo Verde, que pode retirar proveito
das suas caraterísticas paisagísticas e climáticas, sobretudo num contexto em que outras

255
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

formas de turismo são ainda pouco viáveis, como o cultural ou ecoturismo, que apresentam
dificuldades de sustentação por si só. Mas o turismo de massa tem impactos prejudiciais para
o ambiente e o território e, na ausência de planeamento e intervenções adequadas, esse
impacto é muito gravoso e irreversível, com consequências diretas na qualidade do próprio
turismo e no desenvolvimento urbano. Como refere SHELDON (2005), os recursos
ambientais são a principal atração dos visitantes e a relação com esses recursos precisa ser
enquadrado num planeamento cuidadoso. E isso passa necessariamente por uma boa
governânça.

Pelo que se torna necessário desenvolver um turismo mais responsável, integrado


territorialmente, ritmado com a capacidade de acolhimento do território, em termos de
infraestruturação, em que a integração ambiental é encarada como parte integrante da própria
qualidade da oferta turística. Isto é, alcançar uma solução mais equilibrada entre os males de
degradação ecológica e os benefícios do crescimento e desenvolvimento económico.

6.4 A extração de inertes

Não é desenvolvida a sociedade cujas formas de vida são sustentadas por exploração
de recursos de outros, como não pode ser aquela cujos padrões de vida foram criados e
mantidos à custa do consumo de recursos não renováveis ou do consumo de recursos
renováveis a ritmo superior ao da sua capacidade de renovação (LOPES, A.S., 2001).

Outro problema da orla costeira é a apanha de inertes, ilegal e licenciada, que


removendo inertes da sua condição natural, tem tido impactos muito negativos. A extração de
inertes, particularmente de areia, constitui um dos problemas ambientais mais sensíveis e
graves da orla costeira cabo-verdiana. Não obstante a questão constar no Plano de Ação
Nacional para o Ambiente e nos Planos Ambientais Municipais, escasseiam medidas
concretas.

Como refere MAAP/GEP (2004:26), “verifica-se que em alguns dos Concelhos, do


País, os leitos das ribeiras, apresentam-se esburacados, as falésias corrompidas, as praias
profanadas, como resultado das atividades de extração de inertes, e que a maioria das
unidades de industria extrativa e transformadora se localizam, nas ilhas e em alguns
Concelhos, nas zonas de altitude, litoral, centro, norte, e, por vezes, a sul”.

Esta prática tem provocado o enfraquecimento dos volumes de areia acumulados nas
praias, com reflexos na sua qualidade. A apanha da areia ocorre em praticamente todas as
256
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

ilhas, onde há casos de delapidação total de algumas praias. Cerca de 2/3 das praias da ilha de
Santiago foram degradadas por via da extração de areia.

Quadro 56 – Alguns locais de extração de areia

Ilhas Locais sujeitas à extração de areia


Santo Antão Cruzinha da Garça
S.Vicente Baia das Gatas, Calhau, São Pedro, Lazareto
S.Nicolau Tarrafal
Sal Costa de Fragata, Pardal. Feijoal. Dunas próximas de Santa Maria
Boavista Ponta Varandinha, Ponta Tarafe, dunas costeiras
Maio Porto Inglês, Morro
Santiago Quebra Canela, S.Francisco, Porto Lobo, Ponta Bomba, Praia Baixo, Mangue, Monte
Negro, Pedra Badejo, Porto Coqueiro, Achada Laje, Águas Belas, Ponta Peixe, Ponta
Coroa, Charco, Rincon, Fazenda, Baia de Chão Bom, Ribeira da Barca, João Galego,
Achada Leite, Baia de Angrona, Baia de Angrinha, Moia Moia
Fogo Fonte Bila, Nossa Senhora da Encarnação, Praia Ladrão, Salinas, Fajã, Lantcha e Laranjo
Brava Ribeiras

A apanha da areia e de cascalho está relacionada com a procura deste material para a
construção civil. Em termos de consumo, é de referir que segundo MAAP/GEP (2004), o
consumo associado de britas e areia foi de 227.815 ton em 1985 e 723.187 ton em 1995 e
estima-se que tenha sido de 1.103. 205 ton em 2006. Especificamente de areia, passou-se de
173.959.7 ton em 2008 para 552.224.6 ton em 1995.

A situação socioeconómica precária de algumas famílias, agravada pelas épocas de


secas prolongadas, leva a população a procurar alternativas de subsistência. As populações
envolvidas pertencem normalmente ao estrato social de rendimentos mais baixos, de
desempregados e de mulheres chefes de família.

Fonte: Foto do autor, 2010


Figura 117 – Mulheres na apanha da areia - Praia do Coqueiro – Santa Cruz – ilha de
Santiago.

257
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Associado a isto está uma fraca sensibilização da população para as questões


ambientais. Mas essa consciencialização pode existir, quando colocada em paralelo com as
necessidades de sobrevivência?

Fonte: Foto do autor, 2010

Figura 118 – Mulheres na apanha da areia - Praia de Aguas Belas – Santa Catarina – ilha de
Santiago.

Figura 119 – Extração de areia Praia de Fonte Bila – S.Filipe - Fogo

258
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Fonte: Foto do autor, 2010


Figura 120 – Extração de areia dentro da água do mar – Praia de Ponta Peixe – Santa Cruz.

A exploração desregrada das areias e cascalho da orla costeira tem-se refletido numa
visível degradação, com consequências ambientais e paisagísticas muito negativas, com
dimensões irreversíveis em muitas praias.

A extração de areia tem implicado a:

Erosão costeira

Fonte: Foto do autor, 2010

Figura 121 – Erosão costeira - Praia de Ponta Coroa – Santa Catarina

259
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Fonte: Foto do autor, 2010

Figura 122 – Erosão costeira - Praia de Ponta Coroa

Fonte: Foto do autor, 2010

Figura 123 – Erosão costeira – Praia de Charco – Santa Catarina

260
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Fonte: Foto do autor, 2010

Figura 124 – Erosão costeira - Praia do Coqueiro – Santa Cruz

A erosão costeira como refere BORGES, LAMEIRAS e CALADO (2009:66), sendo


um processo natural, muitas vezes incrementado pela atividade antrópica, é um perigo
costeiro com dispersão e expressão geográfica diversa mas que em muitas situações constitui
um risco que importa levar em conta, quando se pretende o desenvolvimento e a
sustentabilidade de uma região, nomeadamente em ilhas pequenas, bem como minimizar as
perdas económicas que este risco natural pode implicar.

Não há quantificação sobre a erosão provocada pela extração de inertes nem


cartografia dessa erosão, o que constituiria segundo BORGES, LAMEIRAS e CALADO
(2009:66) uma ferramenta poderosa no ordenamento, na gestão e no planeamento ambiental
de zonas costeiras.

Salinização da água subterrânea, tornando – a imprópria para o consumo.

Aumento da salinização das terras agrícolas localizadas nas proximidades. Esta


situação provoca a desertificação e despovoamento, uma vez que as famílias deixam
de poder praticar a agricultura, com impactos sobre o seu rendimento e sua segurança
alimentar, acabando por se deslocar para os centros urbanos à procura de melhores
condições de vida.

261
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Fonte: Foto do autor, 2010

Figura 125 – Degradação das terras agrícolas - Achada Igreja – Santa Cruz

Degradação do habitat das espécies que aí vivem, ou que o utilizam para iniciar ou
passar parte significativa do seu ciclo de vida. O avanço mais acelerado das águas do
mar, reduzindo assim a amaragem de interface entre terra e o mar, impede a desova
das tartarugas marinhas, visto que a diminuição da espessura da areia e subsequente
abaixamento da temperatura, modificará as condições necessárias para o efeito.

Diminuição das praias de arrasto de botes de pesca

Fonte: Foto do autor, 2010

Figura 126 – Diminuição da praia de arrasto de botes - Rincon- Santa Catarina

262
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Redução da retenção dos materiais finos transportados pelas cheias, originando solos
com fracas capacidades de produção

Diminuição das potencialidades no que concerne às áreas de turismo, lazer, da pesca e


outras, tendo repercussões negativas para o desenvolvimento local.

“A amplitude dos impactes ambiental e económico da apanha de inertes é de


considerar. Pois, a destruição dos recursos paisagísticos do litoral, a salinização do lençol
freático, nas zonas agrícolas, a destruição de praias com potencialidades turísticas, bem como
a destruição de habitats das espécies marinhas, são bem visíveis em todos os espaços
ecológicos das Ilhas do Arquipélago. Por isso, torna-se necessário e urgente estudos de
orientação que remedeiam e recuperem estes distúrbios paisagísticos” (MAAP/GEP,
2004:35).

Os maiores impactes da extração de areia registam-se nas ilhas de Santiago, Fogo, Sal
e S.Vicente e Boavista, a maioria onde a atividade económica e dinamismo na construção
civil é mais intensa.

Quadro 57 – Valoração qualitativa dos impactes da extração de areia, por ilha

Gravidade (Valoração Qualitativa)


Problema Manifestação Santo S. S. Sal Boavista Maio Santiago Fogo Brava
Vicente Nicolau
Antão
Degradação 1 2 1 3 2 2 3 2 1
paisagística
Erosão costeira 1 2 1 3 2 2 3 2 1
Perda de
1 1 1 2 2 2 3 2 1
habitat
Salinização da
Ocupação
água
1 1 1 2 2 2 3 2 1
turística subterrânea e
das terras
agrícola
Diminuição
das
1 2 1 3 2 2 4 2 1
potencialidade
s no domínio
do turismo e
lazer
Apreciação 1 1,6 1 2,6 2 2 3,2 2 1
global
Elaboração própria
Gravidade: 1 - Baixa 2 - Médio 3 - Alta 4 - Muito Alta

263
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

A exploração da areia das ribeiras, como atividade geradora de rendimentos, também


tem aumentado nos últimos anos, devido à escassez da areia da orla marítima e aos preços
competitivos obtidos pela sua comercialização. A areia tem boa cotação no mercado e
possibilita rendimentos superiores à pecuária ou à agricultura. Para combater esta prática, as
autoridades têm de encontrar alternativas de emprego para as pessoas que se dedicam à
apanha ilegal de areia, nomeadamente no turismo rural ou na concessão de microcréditos para
geração de emprego.

O Governo reconhece que algumas praias de Cabo Verde foram destruídas no


processo de construção de infraestruturas. A legislação remete a responsabilidade de
licenciamento de apanha de areia para o Ministério de Infraestruturas e Transportes. Houve
um período que se licenciou a dragagem de areia nos bancos de Maio e Boavista, mas
rapidamente concluiu-se que não era sustentável e podia levar ao esgotamento do recurso.

A extração licenciada nem sempre é fiscalizada e, muitas vezes, as empresas


aproveitam as lacunas da lei ou dos contratos (em regra não são delimitadas a profundidade e
a extensão). Muitas empresas não cumprem as normas e disposições legais impostas durante
as várias fases do processo de exploração, entre os quais as obrigações ambientais de
recuperação das áreas de exploração. A inexistência de um plano especial de ordenamento da
atividade de extração penaliza o controlo desta prática.

Para fazer face à crescente pressão antrópica e irracionalidade verificada com a


extração desenfreada e sem controlo de areias nas praias, com a consequente degradação dos
sistemas aluvionares, a apanha de areia nas dunas, nas praias e nas águas interiores está
proibida desde 1997 (Decreto-Lei nº6/97 de 3 de Novembro).

A experiência de aplicação desse diploma mostrou a necessidade de se alargar aquela


disciplina ao mar territorial e à faixa costeira e permitiu, ainda, detetar várias insuficiências,
designadamente em matéria de fiscalização, concessão e processamento das licenças, e da
definição de critérios a que se deve observar na extração e exploração de areia. Por outro lado,
havia a intencionalidade de assegurar a compatibilidade do diploma com as Bases da Política
do Ambiente (Decreto-Legislativo nº14/97, de 1 de Julho). Assim, o Decreto-Lei nº2/2002, de
21 de Janeiro, no seu artigo 1º, estabelece a proibição de extração de areia nas dunas, nas
praias, nas águas interiores, na faixa costeira e no mar territorial até uma profundidade de 10

264
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

metros, bem como a sua exploração, por um lado e, por outro, define normas disciplinadoras
de tais atividades, quando elas sejam permitidas.

O Ministério das Infraestruturas, através do Instituto Marítimo e Portuário (IMP), tem


tomado medidas legislativas e de fiscalização no sentido de impedir a extração desses
materiais. Mas a população, na luta pela sobrevivência, e motivada pelo elevado valor da areia
no mercado, passou a procurar esses inertes às escondidas, durante a noite, tornado esse
problema complexo para as autoridades nacionais.

O Governo, ciente dos impactos ambientais resultantes da extração de areia nas praias,
aposta na sua importação, nomeadamente da Mauritânia. Investiu-se muito entre 2004/2005:
foram criados canais de apoio, viabilizada a via diplomática, dadas diretrizes de compra para
facilitar iniciativas empresariais. Mas estas foram em pequena escala e sem significado. Em
paralelo, têm sido concedido benefícios fiscais às empresas que importam inertes, mas estes
benefícios não têm tido os resultados esperados. O investimento pesado exigido às empresas
justifica o insucesso.

O Governo tem vindo a defender a alteração das tecnologias de construção, menos


consumidoras de recursos, mas os estímulos neste sentido têm sido exíguos. A necessidade de
enormes volumes de inertes para obras públicas, como portos e aeroportos, persistirá. Ora, a
quantidade de areia possível de explorar de forma sustentável é muito reduzida. A importação
de areia para as grandes obras de infraestruturas mediante parcerias público-privadas, balizada
por um quadro atrativo de incentivos, é atualmente a solução mais defendida. Para as outras
obras, nomeadamente construção de habitações, devem ser desenvolvidas novas tecnologias
de construção e encontrar mecanismos de reciclagem e reutilização para reduzir os impactos
da construção sobre o meio ambiente. Mas tal, é necessário a reorganização do setor da
construção civil e um maior controlo do setor sobre a sua atuação, impondo clareza quando à
origem dos inertes e parâmetros ecológicos as empresa de construção civil.

As autoridades entendem que os recursos locais e os interesses da população não estão


salvaguardados. As comunidades destroem um património valioso e importante para a própria
comunidade, põem em causa a atividade da pesca, a atividade agrícola, o turismo, para além
da saúde das pessoas que acabam por desenvolver doenças resultantes dessa atividade
perigosa.

Por isso, o reforço da fiscalização para o cumprimento da lei no que diz respeito à
proibição da extração de areia é premente. Mas não é suficiente. É preciso atuar sobre as

265
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

causas do problema, para o conseguir debelar, e isto passa por equacionar esta questão à luz
das políticas de geração de emprego e inclusão social.

E é fundamental que assim seja para cumprirmos o preceito constitucional do acesso á


um ambiente saudável. No seu art. 72º, a CRCV estabelece que 1. Todos têm direito a um
ambiente sadio e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender e valorizar. 2. Para
garantir o direito ao ambiente, incumbe aos poderes públicos: a) Elaborar e executar políticas
adequadas de ordenamento do território, de defesa e preservação do ambiente e de promoção
do aproveitamento racional de todos os recursos naturais, salvaguardando a sua capacidade de
renovação e a estabilidade ecológica.

6.5 Entidades com jurisdição na orla costeira

A gestão do domínio público marítimo é do Instituto Marítimo e Portuário que está


inserido no Ministério dos Transportes e Telecomunicações (MTT). A gestão dos espaços
naturais existentes na orla é da Direção Geral do Ambiente (DGA) tutelada pelo Ministério do
Ambiente. As Zonas de Reserva e Proteção Turística (ZRPT) e de Desenvolvimento Turístico
Integral (ZDTI) estão sob a responsabilidade de Cabo Verde Investimentos (CI) e Sociedade
de Desenvolvimento Turístico Integrado das ilhas da Boavista e do Maio (SDTIBM),
tuteladas pelo Ministério do Turismo, Indústria e Energia (MTIE). As áreas de interesse
portuário são da gestão do MTT, através da Empresa Nacional de Portos (ENAPOR). Fora
dessas áreas, existe um vazio institucional.

O IMP, a DGA, a CI e a SDTIBM deparam-se com vários constrangimentos, entre os


quais a insuficiência de técnicos e deficiências organizacionais, que comprometem as suas
tarefas. Há um desfasamento entre as atribuições e os meios que essas instituições possuem. A
par disso, denota-se uma sobreposição de competências e jurisdição sobre a zona costeira,
deficiente articulação e insuficiente coordenação, em especial no domínio do licenciamento,
localização e instalação de empreendimentos turísticos e habitações e atividades extrativas.

O Governo, através da Resolução nº. 43/2012, de 31 de Julho, considerando a


necessidade de realização de investimentos turísticos por parte dos operadores, decidiu
conceder a orla marítima afeta às ZDTI das ilhas de Boavista e Maio à SDTIBM. Esta
concessão atribui a esta sociedade concessionária o uso e ocupação das zonas dominais, bem
como a autorização para promover diretamente ou licenciar a execução de quaisquer obras

266
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

dentro das zonas afetadas. Não obstante a incapacidade do IMP planear e gerir o domínio
público marítimo, esta medida não se revela a mais adequada na medida em que atribui ao
organismo gestor das ZDTI a faculdade de controlar essa faixa dos 80 metros, sendo que a
SDTIBM passa a ser “jogador e árbitro” ao mesmo tempo. A entidade que gere a atividade
económica do turismo e a ZDTI deve ser diferente da entidade que gere e autoriza usos no
domínio público marítimo.

Nas conclusões do workshop realizado em Boavista em Fevereiro de 201014 ficou


claro nas conclusões finais que “A competência de autorização do exercício da atividade
económica cabe à (s) entidade (s) da Administração central que tutelam o setor de atividade.
A competência de licenciamento das obras é do município onde se localiza a obra. As áreas de
jurisdição portuária constituem a única exceção a esta regra. O licenciamento municipal das
obras necessárias à utilização, mesmo temporária, da orla marítima carece sempre de prévia
concessão pela entidade pública competente. A aplicação deste princípio torna necessária a
colaboração e a coordenação entre as entidades da Administração central competentes para a
atribuição da concessão e o município que fará o licenciamento”.

As fragilidades institucionais, a fragmentação e sobreposição das competências com


repercussões nos processos decisórios, a ausência de uma visão integradora e global sobre a
orla costeira têm tido repercussões negativas na sua gestão. Pelo que é necessário a revisão da
orgânica governamental que podia passar pela criação de uma entidade para gestão efetiva da
orla costeira, tutelada pelo Ministério do Ambiente e Ordenamento do Território.

Deverá ainda ser equacionada a criação de uma Lei de Bases da Zona Costeira,
indicando os princípios de gestão, a harmonização dos interesses e o estabelecimento de um
sistema eficaz de gestão.

Em termos institucionais, o desafio passa por clarificar a responsabilidade das várias


entidades sobre a gestão das zonas costeiras e efetivar uma gestão integrada. A complexidade
e diversidade territorial da zona costeira, a par de multiplicidade de interesses, pressupõem
atuações coordenadas e integradas para conciliar as diferentes políticas com impacto na zona
costeira, de acordo com o quadro de referência, que facilite a ponderação de interesses e a
coordenação das intervenções.

A ocupação inadequada da orla costeira em Cabo Verde resulta, entre outros fatores,
da falta de planeamento e visão. Ainda não existem planos de ordenamento de orla costeira

14
Orla costeira e áreas protegidas em Cabo Verde, organizado pela DGOTDU, 11 e 12 de Fevereiro

267
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

(POOC) que estabeleçam a salvaguarda dos recursos e valores naturais e um regime integrado
de gestão, incluindo do Domínio Público Marítimo, que tem sido encarado sobretudo como
uma restrição de utilidade pública nos planos de ordenamento do território.

Durante muito tempo, o país permaneceu sem instrumentos que pudessem dar
orientações sobre a ocupação da orla. O exercício do planeamento é recente em Cabo Verde e
só agora está-se a dotar o país de instrumentos de gestão territorial como os EROT, a DNOT
ou os planos especiais. Na ausência de POOC, a orla marítima tem sido tratada de forma
deficiente nos outros planos territoriais, nomeadamente nos Esquemas Regionais de
Ordenamento do Território e nos planos de gestão de áreas protegidas e planos urbanísticos.
Mas há dúvidas sobre o modo como os planos territoriais devem tratar a orla marítima, devido
ao problema de informação técnica e de maturidade das estruturas responsáveis pela
elaboração, acompanhamento e aprovação dos planos territoriais. Os EROT em vigor
limitam-se a dar orientações sobre a extração de areias nas praias, remetendo para a legislação
nacional relacionada com esta matéria, que é deficitária. A Diretiva Nacional do Ordenamento
do Território veio estabelecer como orientação a necessidade de proteger e valorizar a orla
costeira nacional mediante a elaboração de um plano especial de regulação da orla costeira e
do mar, visando a salvaguarda de recursos fundamentais e o aproveitamento das
potencialidades da orla litoral. Neste momento estão a ser preparados os termos de referência
para a sua elaboração.

Na ausência de políticas, planos de gestão e programas, as atuações até ao momento


têm sido passivas e avulsas, sendo necessário romper com essa forma de atuar que em nada
contribuem para resolver as disfunções existentes na orla. Em alternativa, devem ser
elaborados planos de ordenamento da orla costeira no sentido de determinar áreas de
vulnerabilidades, riscos e impor regras a ocupação junto à costa, salvaguardar os recursos e
valores territoriais, ambientais e patrimoniais, identificar as praias de importância estratégica,
por razões ambientais ou turísticas, e orientar o desenvolvimento das atividades específicas da
zona costeira.

A orla costeira deve estar sujeita a um adequado planeamento e gestão para evitar
situações de usos desajustados, de vulnerabilidades e riscos. As zonas costeiras, sendo
portadoras de enormes potencialidades, mas também de acentuada fragilidade dos
ecossistemas, requerem uma atenção especial em termos de ordenamento, para que a sua
utilização ao serviço do desenvolvimento não ocasione situações de excessiva pressão e
degradação ambiental e ecológica. De forma mais operacional podem desenvolver-se

268
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

programas de requalificação de áreas degradadas situadas na orla costeira. Os recursos devem


ser mobilizados para a relocalização no curto, médio e longo prazo de determinadas
construções e atividades para o interior, sobretudo os de maior risco e impactes. Esta medida
teria vantagens significativas, permitindo a evolução natural da costa, a construção de uma
rede pedonal ou o melhoramento da acessibilidade, fruição em geral como direito público.
Deve ser evitado qualquer tipo de ocupação no domínio público marítimo que não sejam
infraestruturas e equipamentos (com materiais leves) de apoio a atividade balnear.

269
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

6.6 Síntese do capítulo/aspetos a reter

A orla costeira cabo-verdiana concentra a maior parte da população e apresenta um


alto valor ambiental, económico e social. A ocupação da orla costeira não é massiva, mas em
muitos casos é intensa e inadequada.

Tem-se vindo a assistir à ocupação privativa do domínio público. São inúmeros os


loteamentos e construções, licenciados ou não licenciados, com e sem auscultação da tutela, e
que têm impactos visuais negativos e impedem a livre circulação e acesso às praias. A par da
ocupação residencial, verifica-se a presença de instalações de indústrias transformadoras,
implantadas tanto em domínio público como numa faixa mais alargada da orla costeira, que
em muitos casos fazem a descarga de águas residuais não tratadas diretamente para o mar.

Os empreendimentos turísticos têm sido canalizados sobretudo para a orla costeira e


em quase todas as ilha, as situações de ocupação evidenciam falta de prudência nalgumas
decisões, nomeadamente implantação em áreas de elevado valor paisagístico, no domínio
público marítimo, em formação dunares de alto valor ecológico, em zonas húmidas, áreas de
nidificação de tartarugas, sem integração adequada com os valores naturais, quer em termos
de implantação e disposição do edificado, quer ao nível dos materiais utilizados.

A capacidade de carga total prevista para as ilhas mais turísticas não se coaduna com a
necessidade de preservação ambiental, comprometendo o alcance do desenvolvimento
sustentável.

A extração de areias para a construção civil persiste, sem ter em consideração os


impactos sobre a orla costeira, que representa um recurso essencial ao desenvolvimento do
país. Esta pática constitui o problema ambiental mais sensível da orla com impactos
negativos, nomeadamente: erosão costeira; salinização da água subterrânea, aumento da
salinização das terras agrícolas localizadas nas proximidades, diminuição das potencialidades
no domínio do turismo, lazer, entre outros.

A ausência de uma visão integrada e global sobre a orla costeira tem de ser
ultrapassada: a figura de plano de ordenamento da orla costeira não existe; as autoridades
mostram grande dificuldade em fazer cumprir a legislação; fragmentação e sobreposição das
competências com repercussões nos processos decisórios é elevada; a população mostra-se
pouco sensibilizada para as questões ambientais face às necessidades de sobrevivência.

270
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

A conflitualidade de interesses na ocupação da orla é evidente, sendo que muitas das


opções são escolhas deliberadas da Administração, faltando alguma prudência nas práticas.

“ O que há de novo com o ser humano não é o facto de ele transformar a natureza,
embora o faça muito depressa, mas sim o de ele ser capaz de apreender a modificação que
introduz. Enquanto os lemmings se deitam cegamente ao mar, nós, com a nossa ciência,
observando os futuros possíveis, começamos a poder adivinhar as consequências dos nossos
atos. E se podemos realmente saber onde conduz esta ou aquela política, se podemos
realmente mudar de política em função deste saber, podemos, nos limites fixados pelas leis da
natureza, claro – escolher o nosso destino” (KANDEL, 2005:131-132).

A orla costeira cabo-verdiana merece atenção no sentido de garantir a salvaguarda do


território e dos recursos naturais visando a promoção de um desenvolvimento sustentável. A
elaboração do POOC, a recuperação de áreas degradas e em risco, a reconfiguração das
tutelas e da legislação são desafios a atender.

271
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

CAPÍTULO 7. PARTICIPAÇÃO, INTEGRAÇÃO E LEGALIDADE

Os problemas que temos hoje não podem ser resolvidos se mantivermos a mesma
maneira de pensar que tínhamos quando os criamos.

Albert Einstein

7.1 Participação pública nos processos de planeamento territorial

“Se compararmos a construção de uma cidade com o uso de um par de sapatos, poderemos
melhor apreciar alguns aspetos da participação dos cidadãos no urbanismo. O sapato servirá ao dono
se, antes de compra-lo, certificou-se de que a medida era adequada. Também o urbanista faria bem em
consultar o povo para quem faz o planeamento. Além do mais, o dono do sapato sabe onde lhe doem
os pés e onde estão gastas as solas…Por outro lado, o dono do sapato pode preferir os pares mais
usados, que não lhe apertem os calos”.

HILLMAN (1964:101)

Os direitos de ser informado e de participar na vida pública estão consagrados na


Constituição da República como fundamentais. A LBOTPU, na sua base III, estabelece a
participação pública como princípio fundamental da política de Ordenamento do Território e
Planeamento Urbanístico, “que preconiza o reforço da consciência cívica dos cidadãos através
do acesso à informação e à intervenção nos procedimentos de elaboração, execução, avaliação
e revisão dos instrumentos de gestão territorial”. O RNOTPU na Secção II, artigo 3º. giza que
todos os interessados têm direito a ser informados pelos competentes órgãos estaduais ou
municipais sobre a elaboração, aprovação, acompanhamento, execução e avaliação dos
instrumentos de gestão territorial bem como o direito de participar na sua elaboração.

Em Cabo Verde, a participação pública e crítica dos cidadãos e das organizações da


sociedade civil nos processos de planeamento territorial é ainda superficial, sendo que
podemos falar mesmo num défice de participação pública, pelo que é necessário uma maior
aprendizagem e aperfeiçoamento.

272
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Na maioria dos casos, o envolvimento da população é tardio e deficiente e quase


inexistente a discussão e reuniões com grupos alvos na busca de consensos. A discussão
pública é geralmente concretizada através de uma exposição das peças escritas e gráficas e um
livro de registo (modalidade mais utilizada), e nalguns casos em folheto de divulgação e
apresentação da proposta do plano (geralmente insuficientes), em períodos de consulta
pública definidos na lei. Ou seja, os principais métodos de participação são quase sempre
realizados em um lugar fixo e um tempo fixo. A participação pública com duração definida e
como fase dificulta a possibilidade de um diálogo transformativo, pelo que deve ser
incentivada como uma prática contínua ao longo do tempo (HEALEY, 2006).

Fonte:DGOTDU

Figura 127 – Exposição pública da DNOT e dos EROT de Fogo e Santo Antão

O método da exposição pública com o livro de registo tem-se mostrado pouco eficaz.
A análise dos livros de registos e relatórios de consulta pública dos planos revela a
inexpressiva participação, sendo muito poucas as pessoas que visitam as exposições e, na
maioria dos casos, não deixam comentários ou sugestões. Na verdade, como refere

273
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

MORPHET (2011), a exibição não é um método robusto de consulta se usada sem outros
métodos.

Fonte:DGOTDU

Figura 128 – Exposição pública do PDM de Tarrafal de Santiago

É habitual o uso de documentos com uma linguagem técnica e complexa, não


existindo uma versão resumida simplificada para os leigos na matéria. Analisando ainda as
páginas Web das instituições, verificamos que, em geral, os sistemas não têm uma
configuração participativa e colaborativa, dando às pessoas as informações com a mesma
complexidade da utilizada nas exposições.

Embora ainda longe do desejado e de forma variável, tem-se conseguido alguns


resultados animadores quando são feitas apresentações públicas, o que demonstra que este
meio deve ser mais e melhor explorado, apostando em aumentar a sua frequência e os locais
de apresentação e trabalhar em articulação com as escolas e universidades, meios de
comunicação social e organizações não governamentais de base mais próximas das
populações. Mas, simplificando a linguagem, tornando-a mais objetiva, para que a mensagem
passe e a pessoas percebam para que se quer determinado plano, viabilizando assim maior
aderência das pessoas. Métodos mais avançados como painéis de cidadãos, conferência de
consensos, júris populares não são utilizados.

274
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Fonte:DGOTDU

Figura 129 – Apresentação pública dos planos

A participação continua a ser, sobretudo, dos grupos de instrução mais elevada, mas é
ainda essencialmente reativa, não sendo um modo construtivo de participação. As opiniões
recolhidas raramente influenciam a decisão. E não existe a prática de divulgar os resultados da
consulta pública, no sentido de informar os cidadãos sobre os aspetos incorporados ou não na
decisão final, ficando o público a desconhecer se o seu contributo valeu a pena, colocando – o
longe da corresponsabilização.

Um estudo da AFROSONDAGEM (2012), sobre a qualidade da democracia e da


governação em Cabo Verde, aplicando um questionário em Dezembro de 2011 nas ilhas de
Santo Antão, São Vicente, Santiago e Fogo (88% da população do país), a 1.200 indivíduos
cabo-verdianos15, revela dados com interesse para a compreensão global da participação,
embora num âmbito mais alargado, incluindo o político. Segundo o estudo, 56% não é
membro de nenhuma associação e 18% é membro inactivo, 27% da população nunca

15
Com idade igual ou superior a 18 anos escolhidos aletoriamente, 70% dos respondentes residem no meio urbano e
30% no meio rural, 51% do sexo feminino, 54% com ensino secundário ou pós-secundário.

275
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

participaria numa marcha de protesto mesmo que tivessem oportunidade, 40% participariam
em encontros na sua comunidade, 87% concorda que todos os cidadãos devem ter livre acesso
a todas as informações produzidas pelo Estado, 77% apoia a liberdade de associação, 61%
concorda que se deve ter cuidado sobre aquilo que se diz sobre a política. Os cabo-verdianos
demonstram maior confiança em relação aos órgãos não eleitos comparados com os eleitos,
liderando o exército e os tribunais, com 71 e 69 por cento respetivamente; 48% considera
Cabo Verde uma democracia com pequenos problemas e 31%, uma democracia com grandes
problemas e 15% uma democracia completa.

De uma forma mais concreta aplicamos um questionário à população para avaliar a


participação dos cidadãos nos processos de planeamento do território, complementando assim
outras fontes utilizadas para suster a fundamentação nesta matéria no contexto nacional.
Perante a impossibilidade de uma aplicação direta em todo o país, recorreu-se ao estudo local
de Mindelo, na ilha de S.Vicente, para avaliar a participação pública no processo de
planeamento, no intuito de se proceder a uma generalização analítica das conclusões para
Cabo Verde.

Assim, foi aplicado um questionário a 500 indivíduos da cidade de Mindelo, por meio
de amostragem aleatória. Cerca de 51% dos inquiridos era do género feminino (quadro 58),
64% tinha idade compreendida entre 18 e 35 anos, 18,4% entre 36-50 anos. (quadro 59). No
que diz respeito à distribuição da amostra por nível de instrução, 58,8% tinha o pós-
secundário (quadro 60).

Quadro 58 – Distribuição da amostra por género


Género Nº %
Masculino 244 48,8
Feminino 256 51,2
Total 500 100
Fonte: Inquérito à população do Mindelo, Novembro a Dezembro de 2011

276
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Quadro 59 – Distribuição da amostra por grupos etários


Grupos etários Nº %
18-25 167 33,4
26-35 153 30,6
36-50 92 18,4
51-65 65 13,0
+65 23 4,6
Total 500 100
Fonte: Inquérito à população do Mindelo, Novembro a Dezembro de 2011

Quadro 60 – Distribuição da amostra por nível de instrução


Nível de instrução Nº %
Ensino básico incompleto 45 9
Ensino básico completo 68 13,6
Ensino secundário 93 18,6
incompleto
Ensino secundário completo 113 22,6
Ensino médio 77 15,4
Ensino superior 104 20,8
Total 500 100
Fonte: Inquérito à população do Mindelo, Novembro a Dezembro de 2011

Cerca de 71% dos inquiridos mencionaram não saber o que significa Plano Diretor
Municipal e, não obstante o PDM de S.Vicente estar em elaboração, cerca de 62% afirmou
nunca ter ouvido falar do respetivo plano (quadros 61 e 62).

Quadro 61 – Conhecimento do significado do PDM

Nº %
Sim 143 28,6
Não 357 71,4
Total 500 100
Fonte: Inquérito à população do Mindelo, Novembro a Dezembro de 2011

277
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Quadro 62 – Conhecimento do PDM de S.Vicente


Nº %
Muito 19 3,8
Pouco 62 12,4
Muito pouco 107 21,4
Nunca ouvi falar 312 62,4
Total 500 100
Fonte: Inquérito à população do Mindelo, Novembro a Dezembro de 2011

Mais de 61% dos inquiridos referiu que não tem conhecimento de outros
planos/projetos da câmara municipal de S.Vicente na área do urbanismo e ordenamento do
território (quadro 63).

Quadro 63 – Conhecimento de outros planos/projetos da


Câmara Municipal de S.Vicente
Nº %
Sim 192 38,4
Não 308 61,6
Total 500 100
Fonte: Inquérito à população do Mindelo, Novembro a Dezembro de 2011

No que diz respeito à participação em sessões públicas relacionadas com apresentação


de planos/projetos na área do urbanismo e ordenamento do território, cerca de 70% dos
inquiridos nunca o fizeram e, dos que participaram, cerca de 40% considerou a linguagem
razoavelmente acessível (quadros 64 e 56). A forma como é utilizada a linguagem afeta a
compreensão sobre as questões em discussão. Como refere MORPHET (2011), às vezes os
planeadores podem inadvertidamente reforçar a barreira através da forma como comunicam.

278
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Quadro 64 – Frequência de participação numa sessão pública


Nº %

Sim, de 1 a 5 vezes 106 21,6


Sim, de 6 a 10 vezes 11 2,2
Sim, mais de 10 vezes 0 0
Não 371 74,2
Total 500 100
Fonte: Inquérito à população do Mindelo, Novembro a Dezembro de 2011

Quadro 65 – Apreciação sobre o nível de linguagem


utilizada nas sessões públicas
Nº %
Acessível 183 36,6
Pouco acessível/muito 115 23,0
técnica
Razoavelmente acessível 202 40,4
Total 500 100
Fonte: Inquérito à população do Mindelo, Novembro a Dezembro de 2011

Cerca de 64% dos inquiridos refere que as sugestões apresentadas pelo público não
são tidas em conta. Esta perceção também está relacionada com o facto de não ser hábito dar
ao público um feedback sobre a inclusão ou não dos contributos na versão final do plano
(quadro 66).

Quadro 66 – Apreciação sobre a inclusão das sugestões


Nº %
Sim 178 35,6
Não 322 64,4
Total 500 100
Fonte: Inquérito à população do Mindelo, Novembro a Dezembro de 2011

Das razões apontadas para a não participação, destacam-se a falta de tempo (43,4%) e
falta de informação (29,9%). No entanto, apesar das dificuldades, mais de 78% dos inquiridos

279
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

gostaria de participar (quadro 67). Este facto é revelador de que há sempre interesses de
engajamento social e político latentes, à espera de expressões mais mobilizadoras
(HILLMAN, 1964).

Quadro 67 – Razões/motivações para a não participação


Nº %
Falta de tempo 161 43,4
Falta de dinheiro 45 12,1
Falta de informação 111 29,9
Dificuldade de acesso 49 13,2
Outros motivos 5 1,4
Total 371 100
Fonte: Inquérito à população do Mindelo, Novembro a Dezembro de 2011

Quadro 68 – Interesse em participação


Nº %
Sim 291 78,5
Não 80 21,5
Total 371 100
Fonte: Inquérito à população do Mindelo, Novembro a Dezembro de 2011

A audiência pública (31,1%) e o fórum de discussão (20,4%) foram considerados


pelos inquiridos como métodos mais adequados de participação (quadro 69). A exposição de
documentos para comentários em livros de registo foi respondido por 13,2% dos inquiridos e
a internet, 12,2%. A forma mais utilizada no país (exposição de documentos) é 4ª na
preferência dos inquiridos.

280
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Quadro 69 – Formas de participação efetiva


Nº %
Audiência pública 158 31,1
Fórum de discussão 102 20,4
Pesquisas públicas de 88 17,6
opinião
Consultas e participação 61 12,2
via internet
Exposição de documentos 66 13,2
para comentários em livros
de registo
Outras 25 5
Total 500 100
Fonte: Inquérito à população do Mindelo, Novembro a Dezembro de 2011

A maioria dos inquiridos (66,8%) mencionou que a câmara municipal não tem
estimulado a participação da população na discussão dos programas/projetos para a cidade
(quadro 70). Cerca de 33% considera que a edilidade devia dar mais informação e 29,9% que
poderia possibilitar mais discussão (quadro 71).

Quadro 70 – Apreciação sobre a preocupação/interesse da CM na discussão dos


programas/projetos
%

Sim 166 33,3


Não 334 66,8
Total 500 100
Fonte: Inquérito à população do Mindelo, Novembro a Dezembro de 2011

281
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Quadro 71 – Aspetos a ser melhorado nos processos de envolvimento público


%

Conceder mais informação 166 33,3


Possibilitar mais 147 29,9
discussão
Dar mais possibilidade de 97 19,4
colaborar na elaboração
dos planos e projetos
Haver mais interesse das 85 17
pessoas
O processo não precisa ser 5 1
melhorado
Total 500 100

Fonte: Inquérito à população do Mindelo, Novembro a Dezembro de 2011

A aplicação do questionário revelou a fraca participação das pessoas nas organizações.


Mais de 90% dos inquiridos não participa em associação de bairro/moradores (quadro 72).

Quadro 72 – Participação em associação de bairro/moradores

Sim 41 8,2
Não 459 91,8
Total 500 100
Fonte: Inquérito à população do Mindelo, Novembro a Dezembro de 2011

As explicações da incipiente participação pública prendem-se com diversos fatores,


entre os quais, institucionais, resultante da passividade e falta de recursos das administrações,
culturais, inércia, apatia, conformismo e desinteresse do cidadão e das organizações da
sociedade civil, fruto da pouca atratividade das modalidades de discussão pública e da
complexidade das dinâmicas sociais e territoriais e do processo de planeamento territorial ser
relativamente recente, o que conduz à resistência. A abordagem é ainda tecnocrática, não
fugindo daquilo que acontece em muitos países em desenvolvimento, inibindo assim o
envolvimento mais direto dos cidadãos e Stakeholders na tomada de decisão.

282
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Porém, na busca dos fatores explicativos para a fraca tradição em termos de


participação, não é desprezível o facto de o país ter estado submetido ao regime colonial até
1975 e ao regime de pós-independência, no qual vigorou o regime monopartidário (1975-
1990). A herança colonial é aliás reconhecida pela UN-HABITAT (2009) como tendo grande
influência na natureza e forma de participação pública de países da África-Subsariana.

Durante o domínio colonial, não se desenvolveram práticas sociais de autopromoção


ou de estímulo a movimentos sociais, enquanto ação coletiva de transformação da realidade,
assentes em organizações autónomas das populações. Herdámos uma sociedade com valores
anacrónicos, de relações verticais e elitista, onde as manifestações culturais do povo eram
proibidas e reprimidas (SANTOS, 2009).

No período pós-independência, o Estado apoia-se nas organizações corporativas de


massas e certas organizações sociais na realização da sua ação. Segundo SANTOS (2009),
não foi e nem seria possível um processo participativo autorregulado pela sociedade civil,
com missão e visão próprias e com autonomia de ação, enquanto esfera pública da sociedade
civil porque tal punha em causa os fundamentos ideológicos do regime.

Com a abertura política em 1990, seguida das primeiras eleições multipartidárias, há


uma proliferação das organizações de base comunitária (OBC), promovidas pelo governo e
pelas câmaras municipais. Estima-se que existem perto de 800 OBC, num total de pouco mais
de 400 bairros/comunidades urbanos e rurais (BONIFÁCIO, 2009).

De acordo com o Presidente da Plataforma das ONGs- Cabo Verde, o aparecimento


das associações comunitárias nasceu à partida com problemas. Muitas surgiram da promoção
das próprias instituições públicas (do Governo ou das Câmaras), para gestão de emprego
público associados a contratos programas num quadro de regras e critérios mal definidos e de
pouca transparência. E quando assim acontece essas instituições sentem-se subjugadas à
vontade e aos interesses dessas instituições públicas. Grandes partes das associações não são
genuínas. São mais agentes de gestão de emprego temporário do que propriamente
associações de desenvolvimento comunitário16.

Esta relação instituições públicas-associações, num contexto de debilidades


económicas e sociais do país, fragiliza essas organizações e representa um obstáculo à
participação voluntária e plural.

16
Presidente da Plataforma das ONGs-Cabo Verde, in Jornal expresso das ilhas nº 511, 14 Setembro de 2011

283
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Por outro lado, mais do que a falta de meios técnicos, financeiros e logísticos das
instituições, apontados como razão limitativa para uma maior socialização dos planos,
podemos elencar razões como a deficiente organização/programação e esforço institucional,
bem como a falta de um compromisso claro de legitimação de um processo construtivo de
participação, muito mais do que o cumprimento de um requisito ou previsão legal.

Não obstante os sinais nos últimos 2 anos de uma evolução positiva (divulgação dos
períodos e locais de apresentação dos planos), predomina uma administração que estimula
pouco a participação dos cidadãos e das organizações da sociedade civil nas decisões de
planeamento e gestão do território, que não difunde a informação de modo simples e atrativo,
que não investe na formação de forma perene e consistente, no sentido de se criar uma
verdadeira consciência cívica, o que dificulta a criação de comunidades esclarecidas, capazes
de ter uma influência efetiva e persistente nos projetos territoriais e, consequentemente, na
configuração dos seus modos de vida. Podemos, pois, afirmar que o planeamento e
ordenamento do território em Cabo Verde não conta ainda com o entendimento e apoio
democrático do público.

Na verdade, os decisores políticos não têm conseguido contribuir para uma maior
consciência cívica dos direitos urbanísticos dos cidadãos, criando meios adequados e
esclarecendo responsabilidades e garantias no planeamento territorial, num processo que eles
mesmos tem alguma falta de conhecimento.

Assim, existem ainda grandes desafios a superar, como o fomento da participação


ativa e permanente da população no planeamento e gestão do território, no reforço da
consciência cívica dos cidadãos, através do acesso à informação e à intervenção nos
procedimentos de planeamento e gestão territorial. A população deve não só ser mobilizada
para o processo de elaboração de planos, mas também, através das câmaras municipais e
associações comunitárias de base, para intervenções no âmbito da execução dos instrumentos
e programas territoriais, podendo ser envolvida em ações de requalificação de bairros
informais, recuperação paisagística, tratamento de espaços verdes, separação de resíduos
sólidos, dinamização cultural, etc. É fundamental ser desenvolvido um trabalho permanente
de fortalecimento social, de organização das comunidades, de educação para o ordenamento
do território, ambiental/sanitária, nomeadamente junto dos jovens e crianças, capacitar os
gestores sociais como força de transformação, de articulação e mobilização. Parte das verbas
dos projetos devem ser sempre canalizadas para este trabalho social, como componente
indissociável de uma política de habitação e de requalificação de áreas degradadas. Porém, o

284
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

investimento na capacitação social deverá ser feito para além de projetos específicos, por
forma a garantir a sustentabilidade das intervenções.

7.2 Integração e coordenação estratégica

Tendências atuais na fragmentação da governança representam um desafio fundamental para a


integração política.

STEAD e MEIJERS (2009)

A articulação das estratégias de ordenamento territorial determinadas pela prossecução


dos interesses públicos com expressão territorial impõe o dever de coordenação das
intervenções. A LBOTPU giza como princípio fundamental de políticas de ordenamento do
território a Coordenação, que preconiza a articulação e compatibilização do ordenamento com
as políticas de desenvolvimento económico e social, e bem assim com políticas setoriais com
incidência na organização do território, no respeito por uma adequada ponderação dos
interesses públicos e privados. Porém, em Cabo Verde, a articulação eficiente e a visão ampla
e integrada imposta pela LBOTPU ainda está longe de ser implementada.

Através da lei orgânica do Ministério do Ordenamento do Território17 foi criado o


Conselho Nacional do Ordenamento do Território. Trata-se de um órgão consultivo
interdisciplinar do Ministério, que coadjuva o Ministro em matéria de definição das grandes
linhas de política e na coordenação de ações nos domínios do ordenamento do território e
planeamento urbano. Tem como competências: pronunciar-se sobre os instrumentos e Sistema
de Gestão Territorial - Diretiva Nacional de Ordenamento do Território, Esquemas Regionais
de Ordenamento do Território - antes da sua aprovação pelo Governo, particularmente sobre a
compatibilização entre os grandes vetores orientadores dos mesmos planos e os grandes eixos
estratégicos de desenvolvimento nacional e regional; pronunciar-se sobre as grandes
infraestruturas e equipamentos verdadeiramente estruturantes e com fortes impactos no
território. O Conselho Nacional do Ordenamento do Território é presidido pelo Ministro e
integra representantes de vários departamentos da administração central, da Associação
Nacional dos Municípios de Cabo Verde; das Ordens dos Arquitetos; os Engenheiros e dos
Advogados, da plataforma das ONG e dois representantes das universidades nacionais, bem
17
Decreto-Lei nº 1/2010, de 4 de Janeiro

285
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

como personalidades de reconhecido mérito e idoneidade com intervenção destacada nos


domínios da administração, da cultura, das artes, da ciência e tecnologia. Mas este órgão
consultivo está longe de explorar convenientemente as suas virtudes e potencial, para além de
um inadequado faseamento de encontros.

Não obstante as reformas legais feitas em matéria de planeamento e a existência do


Conselho Nacional de Ordenamento do Território (CNOT), a realidade demonstra um défice
de governança colaborativa horizontal e vertical, a existência de procedimentos burocráticos,
numerosos e complexos, num quadro de limitações de recursos humanos e materiais ao nível
dos diferentes serviços das Administrações e da resposta não atempada dos setores. Numa
sociedade sem cultura de pensamento estratégico e integrado, o planeamento territorial
aparece como uma ação quase violenta, tendo a integração eficiente uma forte resistência.

O sistema de gestão territorial ainda não se afirmou como um âmbito de intervenção


abrangente, em grande parte devido à dispersão de competências. A estrutura existente de
partilha de poderes em matéria de ordenamento do território (com várias instituições com
responsabilidades sobre partes do território) contribui para a fragmentação de perspetivas e de
visão e compromete uma articulação e controlo consistente. Não obstante em 2010 se ter dado
um passo importante nesta matéria, agregando na mesma estrutura ambiente, habitação,
autarquias locais e ordenamento do território, desenvolvimento urbano, o facto de não haver
estruturas de articulação e coordenação adequadas não favorece o ordenamento do território.

Por outro lado, os níveis de integração ficam penalizados pelos hábitos institucionais
dos setores de não pensarem e traduzirem espacialmente as suas políticas e o predomínio de
atuações parcializadas, com todas as limitações no que respeita à alocação de recursos, num
país onde estes escasseiam. A administração central é altamente setorial, onde predomina uma
estrutura organizativa vertical com chefias intermédias e superiores e departamentalização de
serviços, técnicos e funcionários administrativos (isto também se aplica às câmaras
municipais). A estrutura de serviços é rígida com reflexos no comportamento dos
funcionários, e aqui há que romper com conformidade às rotinas e procedimentos, e a simples
gestão do Status Quo. As competências nem sempre estão definidas com clareza, havendo
sobreposição de missões e tarefas. E a cultura de partilha de informação ainda está por
consolidar. “Ainda não está completamente ultrapassada o hábito, em entidades da
administração pública, de ver a informação de que dispõe como propriedade e um bem, à
partida, sem uma justificação especial para o contrário, não deve ser disponibilizada a outros.

286
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Ora, para uma sociedade democrática, moderna e descentralizada poder prosperar, o contrário
deve ser padrão” (DUBEAU, 2011:26-27).

Cada entidade está mais preocupada com o seu domínio específico de intervenção,
funcionando a lógica da “Capelinha” ou do “Balcão”, do que na construção comum de
respostas coordenadas dos problemas territoriais, tanto em termos de planos como em termos
de níveis de competência e setores. Como menciona FERRÃO (2010b:413), “Qualquer
exercício de ordenamento do território nas sociedades contemporâneas é incompatível com
visões centralistas, verticalizadas, setorizadas e autárcicas da administração”. De facto, “O
ordenamento do território convocará sempre perspetivas e competências diversificadas. O que
está em causa é, portanto, criar uma comunidade onde a diversidade seja um fator de
enriquecimento e não de fragmentação” (FERRÃO, 2010b:415).

Há um predomínio do planeamento setorial económico e social sobre o planeamento


territorial e transversal, o primeiro historicamente muito mais forte e integrado nos eixos de
pensamento dos agentes setoriais, que em muitos casos entendem a territorialização planeada
como um entrave às dinâmicas de desenvolvimento. Há um desequilíbrio de status entre
setores de planeamento económico e social e de ordenamento do território. Mesmo porque o
ordenamento do território em Cabo Verde, enquanto ministério só surgiu em 2006. Partindo
do princípio, como refere HEALEY (2006), de que as políticas públicas são implementadas
através do uso de poder, há que pensar no equilibrar das forças, mudando a relação para que o
setor de ordenamento do território ganhe maior protagonismo.

Os planos setoriais não são sujeitos à consulta pública ou à auscultação da entidade


coordenadora do ordenamento do território. As políticas setoriais geradoras de afetação no
território foram integradas no sistema de gestão territorial, sob a designação de instrumentos
de gestão territorial de natureza setorial, mas há falta de entendimento do seu papel e impacto
na transformação do território, de articulação, colaboração e coordenação eficazes.

Também, os Planos de Ordenamento Turístico não são submetidos à consulta pública


e, no que diz respeito à implementação de empreendimentos turísticos, de equipamentos e de
infraestruturas, raramente é solicitado à DGOTDU parecer no sentido de analisar as suas
repercussões territoriais e a sua articulação com outros instrumentos de gestão territorial. “A
LBOTPU, define a tipologia de planos e remete para o RNOTPU o desenvolvimento do seu
regime. Porém, o legislador de forma inexplicável, ao dispor sobre o planeamento nas zonas
turísticas especiais, fez tábua rasa da sua existência” (RAMOS, 2012:300). Na nossa
perspetiva esta opção foi tomada, tendo em conta que o turismo é o motor de
287
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

desenvolvimento e de captação de investimentos e entendeu-se que seria um entrave a essa


dinâmica e perda de controlo dos processos ajustar as disposições normativas sobre áreas
turísticas especiais às da LBOTPU e do RNOTPU, sendo que estas últimas apresentam
disposições mais exigentes, incluindo um período definido para consulta pública,
acompanhamento). Porém, criou-se um sistema à parte, que não beneficia a integração e
coordenação.

A articulação entre os planos de desenvolvimento económico e social e os planos de


ordenamento/urbanístico é deficiente, não funcionando um sistema de planeamento
integrador. Os documentos estratégicos do Governo, em particular o Programa do Governo, as
Grandes Opções do Plano e o Plano Nacional de Desenvolvimento (atual documento de
estratégia para o crescimento económico e redução da pobreza), apontam a definição e a
implementação de uma política nacional de ordenamento do território que seja um dos
principais instrumentos para a materialização do desenvolvimento sustentável, com um
desenvolvimento regional equilibrado, devendo potenciar o território cabo-verdiano como
fator de bem-estar dos cidadãos e de competitividade da economia. O ordenamento do
território deve ser uma referência fundamental para a elaboração do plano e desenvolvimento
económico e social. Por outro lado, as leis de bases setoriais carecem de articulação com a
LBOTPU, não gizando praticamente nenhuma ligação com a dimensão territorial ou com os
planos de ordenamento. A integração das orientações do programa de governo com as
estratégias de desenvolvimento nos diferentes níveis de planeamento e instrumentos de gestão
territorial tem sido um exercício de complexa materialização.

Nos processos de elaboração dos EROT de Santiago, Fogo e Santo Antão, ficou
evidente a ausência de compatibilização entre a localização das plataformas logísticas
(Estação de tratamento de resíduos sólidos, Central de combustíveis, Central Eléctrica Única),
com a servidão aeronáutica e radioeléctrica. Por outro lado, determinados posicionamentos
dos municípios no âmbito da elaboração dos PDM, não estão alinhadas com disposições dos
EROT, sendo que a ANMCV e os municípios são partes integrantes dos comités de
seguimento dos EROT. Esta situação coloca em evidente a falta de concertação entre a visão
de longo prazo e os intervenientes do processo, com consequências financeiras, dados os
recursos que terão de ser mobilizados para a revisão e compatibilização dos planos.

288
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

A não resposta atempada dos setores quanto aos pareceres, projetos e condicionantes
das suas respetivas áreas de competência tem tido implicações negativas no processo de
planeamento, prolongando mais do que desejável a conclusão dos planos como a DNOT, os
EROT e os PDM. Noutros casos, há aprovação dos planos sem a auscultação devida dos
setores cuja intervenção tem implicações no território, dificultando a articulação, e
compatibilização entre agentes e planos.

Os EROT da ilha de Santiago, Fogo e Santo Antão levaram cerca de 5 anos a serem
concluídos e alguns PDM estão e estiveram em elaboração mais de 2 ou 3 anos, num contexto
em que a lei não fixa prazos para as entidades responderem às solicitações no âmbito de
processos de elaboração de planos. As delongas afetam inevitavelmente a dinâmica do
processo de planeamento.

Quadro 73 – Inicio e conclusão de elaboração de planos

Planos Início do processo Conclusão do processo


DNOT 2009 2013
EROT
Santiago 2004 2010
Fogo 2005 2010
Santo Antão 2005 2010
S.Nicolau 2008 2011
PDM
S.Domingos 2003 2008
Sal 2006 2010
Tarrafal Santiago 2008 2012
S.Miguel 2008 2012
Santa Cruz 2008 2012
São Salvador do Mundo 2008 2012
São Lourenço dos Órgãos 2009 2012
Mosteiros 2009 2012
Santa Catarina do Fogo 2009 2013
Paul 2009 2011
Ribeira Grande Santo Antão 2010 2012
Ribeira Brava 2011 2013

Fonte: DGOTDU

Este atraso também é devido, em muitos casos, às empresas de consultoria. De referir


que desde 1990 que todos os planos urbanísticos estão sujeitos à ratificação governamental

289
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

(não obstante os municípios até inicio de 2000 raramente o terem feito e sem intervenção da
tutela face a esse incumprimento) e isto exige processos mais longos. Ora, “ uma das ameaças
mais graves ao sucesso e a qualidade de planeamento territorial é, não só em Cabo Verde, a
sua morosidade” (DUBEAU, 2011:27).

A atividade de planeamento é complexa, lenta e pouco colaborativa. A articulação


entre níveis e setores é sempre difícil, se os diferentes setores não oferecem interlocutores
responsáveis, capazes de representar o seu domínio. O problema da estrangulação
comunicacional (MOURATO, 2009) constitui uma barreira à mudança. As pessoas devem
aceitar que a mudança deve acontecer e envidarem esforços para tal. A culpa não é do
planeamento, mas sim das pessoas que fazem o planeamento. É preciso o entendimento do
planeamento como um processo social HEALEY (2006). O planeamento não é só uma
atividade para responder aos problemas é também como moldar atitudes para positiva como
pensamos e como organizamos. “O planeamento não é só análise técnica, capacidade de fazer
planos, estudos de mercado habitacional, impactes de determinados projetos. O trabalho de
planeamento não é apenas sobre a substância ou conteúdo específico das questões (exemplos
sobre como produzir habitação, reduzir congestionamento, conservação da água). É também
sobre como as questões são discutidas, e como problemas são definidos e as estratégias para
os resolver são articuladas” (HEALEY, 2006:85), sendo que as questões de processo são tão
importantes como as questões de conteúdo substantivo.

A minimização do problema resulta se for entendida como uma responsabilidade


partilhada. Mesmo nos casos em que há planos é necessário um maior engajamento coletivo
para a sua efetiva materialização. De facto, “Não basta definir opções de intervenção. A
vontade política não pode extinguir-se com a formalização do plano, mas tem de se projetar
para lá dele, porventura com maior intensidade, pois são os resultados das medidas levadas a
cabo (ou os que decorrem da sua ausência) que se refletem no território e afetam as
populações que os ocupam” (PEREIRA, 1997:78).

A DGOTDU tem desenvolvido nos últimos um esforço positivo para melhorar o


acompanhamento do processo de planeamento, por forma a garantir uma articulação mais
eficiente. Mas os desafios de integração, partilha e colaboração ainda são grandes.

As deficiências na coordenação entre o Estado e os municípios em matéria de gestão e


regulação do solo, dos investimentos e outros domínios de intervenção são conhecidas. A
conflitualidade resulta, sobretudo, da ausência de instrumentos de gestão territorial, da falta de
diálogo e das questões políticas, o que faz com que as decisões nem sempre sejam pacíficas.
290
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Por exemplo, em muitos casos, os municípios autorizam obras em áreas de servidão


administrativas sem auscultar a entidade central com tutela.

A cooperação e articulação dão lugar à disputa de protagonismos e guerrilhas, com


muita indefinição no relacionamento. Aliás, um dos principais obstáculos à concretização das
políticas de Ordenamento do Território e Urbanismo é a tendência para o diálogo entre a
administração central e local se polarizar, na maioria dos casos, em torno de partilha de
poderes e de recursos, quando se exige uma atitude de vontade para procurar consensos na
construção de soluções que melhor sirvam as comunidades e os territórios que as acolhem.

Para os municípios, há uma conceção centralizadora por parte do governo, num


exercício de poder focado na disputa eleitoral de territórios geridos pelos municípios,
intervindo diretamente ou através de associações comunitárias em ações por exemplo de
requalificação de casas, sem auscultar ou articular com as autoridades locais, semeando
conflitualidade. Mas a sua atuação tem sido muito baseada na reivindicação de recursos e
atribuições e pouco na procura de uma governança territorial estratégica e sinergética,
buscando criar espaços de vivência mais equilibradas e justas.

As parcerias público-privadas em matérias de desenvolvimento urbano, habitação e


infraestruturação do território têm sido praticamente inexistentes. O princípio da
contratualização, que incentiva a adoção de modelos de atuação baseados na concertação
entre a iniciativa pública e a iniciativa privada na concretização dos instrumentos de gestão
territorial, precisa ser mais operacionalizado.

A comunidade técnico-profissional e científica é ainda insuficiente, pouco coesa e


dotada ao diálogo sistemático e à partilha, não existindo uma produção científica sistemática
nem uma verdadeira plataforma comunicativa entre os profissionais. E, como afirma
FERRÃO (2010b:415), “Não há políticas públicas eficientes e de qualidade sem comunidades
profissionais estruturadas e responsáveis”. Cabo Verde não tem uma tradição histórica em
cursos na área/relacionados com planeamento, urbanismo e ordenamento do território, que
começam agora a surgir (como de Geografia e Ordenamento do Território, Geografia e
Gestão do Território, Arquitetura, Engenharia Civil, Turismo). Por este facto, e por falta de
investigadores na área, as universidades estão longe de contribuir para a consolidação do
sistema de ordenamento do território, como atesta a exiguidade de investigação e produção
relacionada com o planeamento e ordenamento do território bem como a fraca articulação
com as instituições públicas. É pois, indispensável que as universidades se capacitem para dar
uma contribuição mais profícua neste processo. Os currículos das universidades e as
291
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

formações ministradas para a capacitação necessitam adaptar-se aos tempos atuais e às


questões emergentes e atender aos desafios que se colocam ao país. Nesta linha, é necessário
atender áreas como: direito do urbanismo, da construção e ordenamento do território,
promoção da equidade social, gestão do litoral, políticas de habitação e reabilitação,
desenvolvimento urbano sustentável, planeamento colaborativo e estratégico, negociação,
participação pública, projetos urbanos, avaliação e mecanismos de execução de planos.

Os principais fatores justificativos da deficiente integração e coordenação institucional


no caso cabo-verdiano podem ser sistematizados da seguinte forma:

 Fatores políticos

• Disputa de protagonismos entre níveis políticos


• Indefinição no relacionamento entre a administração central e local com
posicionamentos afunilados em torno de partilha de poderes e de recursos
• Diferenças de status entre os setores
• Objetivos setoriais com prioridade sobre objetivos transversais
• Prioridades, perspetivas e interesses divergentes
• Falta de compromisso, apoio e liderança política
• Ambições políticas de curto prazo versus o tempo necessário para a integração e
consolidação do ordenamento do território

 Fatores institucionais/organizacionais

• Estrutura organizacional não adequada aos desafios de planeamento


• Predomínio de atuações parcializadas funcionando a lógica da “Capelinha” ou do
“Balcão
• Burocratização
• Fragmentação das entidades com responsabilidade na gestão do território
• Deficiente atribuição e sobreposição das competências institucionais
• Não assunção de responsabilidades
• Rotatividade política, levando a que projetos não tenham continuidade
• Défice de capacitação e conhecimento dos problemas e linhas de atuação da própria
organização

292
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

 Fatores económicos/financeiros

• Recursos escassos e incerteza de recursos


• Falta de entendimento de que os recursos são limitados ou desequilibrados para
partilhar e comparticipar nas ações coletivas
• Orçamentos alocados em uma base departamental ou setorial, ao invés de políticas ou
metas transversais
• Pouca ou nenhuma recompensa para se atingir os objetivos

 Processos e gestão e fatores instrumentais

• Inércia e complacência
• Resposta não atempada das instituições, levando a linhas de comunicação pouco
funcionais
• Falta de um diálogo sistemático entre setores
• Diferenças nos procedimentos
• Falta de mecanismos de avaliação e monitorização

 Fatores comportamentais, culturais e pessoais

• Hábitos institucionais dos setores de não pensarem e traduzirem espacialmente as suas


políticas e com visão sobretudo sobre objetivos da organização
• Relações históricas interorganizacionais pouco consolidadas
• Displicência dos representantes setoriais nos comités de seguimento
• Interesses adquiridos
• Defesa profissional.

De facto, a integração indispensável, só será conseguida com capacitação, partilha e


colaboração leal. Não é possível dispor de bom planeamento se não existirem boas
instituições, bons profissionais e colaboradores. O planeamento bem-sucedido começa com a
capacidade institucional que depende das capacidades e motivação dos profissionais, que por
sua vez é uma função do treinamento, sistema de educação e estratégia de desenvolvimento de
recursos humanos (UNDP, 2002).

293
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

A melhoria contínua do processo passa por um maior amadurecimento na


aprendizagem e melhor aproveitamento das experiências e esforços feitos na capacitação. Um
avanço que possa desafiar e suplantar as pré-existentes formas de entendimento, em que as
novas ideias, embora não apagando de forma linear anteriores paradigmas, permaneça em
concorrência com eles para captar novos públicos e novas formas de moldar o pensamento,
permitindo assim avanços progressivos (DAVOUDI e STRANGE, 2009).

7.3 Cumprimento da legalidade

"Obediência à lei é exigida como um direito; não pedida como um favor."


--Theodore Roosevelt

De acordo com SILVA (2009), o direito visa a ordenação da vida social e fá-lo através
das normas do direito objetivo e o estado espera que essa ordenação seja respeitada. Segundo
o autor, “as normas jurídicas são imperativos, comandam os comportamentos humanos, mas
são dirigidas a pessoas livres. Os destinatários das normas podem desobedecer-lhe. Por isso as
normas são violáveis e a violabilidade das normas jurídicas é uma caraterística essencial”. Ou
seja, a norma impõe um comando, um comportamento que deve ser observado, mas este
comando pode ser acatado ou não - “se o destinatário do comando cumpre a norma, respeita a
lei; se não cumpre a lei, desrespeita a lei, viola a lei, comete um facto ilícito (SILVA,
2009:184).

Em Cabo Verde existem muitas regras fundamentais ditadas em matéria de


Ordenamento do Território e Urbanismo. A arquitetura legislativa é exigente e inspirada em
realidades mais próximas e que acumulam experiências de vários anos (Portugal, Canárias).
Aliás, temos vindo a elaborar políticas, leis e planos com consultoria mais experiente.
Contudo, falta capitalizar o conhecimento para que tenha influência na mudança de práticas e
atitudes. O Governo reconhece que no sistema de planeamento estão mais consolidados os
recursos legais do que os financeiros, os recursos humanos e a estrutura institucional.

Porém, muitas das disposições legais vigentes não são aplicadas/cumpridas (figura
130), contrariando um dos princípios fundamentais da política de ordenamento do território e
planeamento urbanístico estabelecido na LBOTPU, que é a segurança jurídica, que garante a
estabilidade dos regimes legais e o respeito pelas situações jurídicas validamente constituídas.

294
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

O sistema de gestão territorial estabelecido na lei de bases e outros diplomas conexos é


mais avançado do que a prática que dele é feita, constatação assumida pelas Administração
central e local. Podemos dizer que existe uma certa cultura da ilegalidade e crise de
autoridade. A realidade do facto tem uma força normativa sobre o direito e com a agravante
da consolidação da situação de facto, muitas vezes irreversíveis. Em muitos casos não há
gestão juridicamente eficaz. Verifica-se o incumprimento, por parte da população/privados,
mas também da própria entidade reguladora (caso das construções ilegais, apanha de areia,
construções sem avaliação prévia de impactes ambientais, não auscultação das entidades com
tutelas sobre as servidões), num contexto em que a fiscalização e a penalização pelo
incumprimento é praticamente inexistente, explicada pela falta de vontade e capacidade
institucional e a quase inexistente intervenção do aparelho judicial, situação que fragiliza e
descredibiliza o sistema de gestão territorial.

A Lei de Solos (Decreto-Legislativo nº 2/2007, de 19 de Julho) define os princípios e


normas de utilização de solos, tanto pelas entidades públicas como pelas entidades privadas,
sendo uma referência incontornável a atender em matéria de ocupação, utilização e gestão da
terra, tendo como preocupação fundamental a utilização sustentada dos solos. Porém, muitos
mecanismos e disposições aí previstos não são respeitados e aplicados. Constatação
corroborada pelo jurista RAMOS (2011), ao reconhecer que, para além de haver
desconhecimento das soluções nela contempladas, designadamente por parte de titulares de
cargos políticos, há incumprimento negligente ou mesmo violação intencional.

A maioria dos municípios não tem regulamentos de alienação de lotes de terreno como
determina a Lei dos Solos, para que se definam critérios objetivos de cedência, respeitando os
princípios fixados na lei (imparcialidade, precedência temporal e garantias de justiça social).

A venda de solos do Estado e Autarquias Locais nem sempre é feita em hasta pública e
a cedência de solos preferencialmente em regime de direito de superfície não tem sido
aplicado como é determinado. O direito de preferência, às Autarquias Locais, nas
transmissões a título oneroso, entre particulares de solos situados em áreas compreendidas
num plano detalhado devidamente aprovado ou em área delimitada pelo programa municipal
de atuação urbanística, não é praticamente aplicado. A reversão dos terrenos a favor do
Estado ou das Autarquias Locais conforme couber quando não se faz o aproveitamento de
terrenos no prazo fixado no contrato ou de forma supletiva, no caso do contrato ser omisso
(prazo nunca superior a 5 anos) também tem aplicação residual: os investidores turísticos
retêm terrenos por longos anos, e os cabo-verdianos em geral costumam construir as suas

295
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

casas aos poucos, às vezes ultrapassando os 5 anos, já que a construção só recomeça quando
têm dinheiro extra para investir na aquisição de materiais ou no pagamento dos trabalhadores.

A Lei dos Solos impõe a gestão criteriosa do solo urbano. E como refere RAMOS
(2012), a ideia da defesa do princípio da sustentabilidade no uso do solo é uma preocupação
que perpassa toda a nossa legislação. Porém, a forma como o solo tem vindo a ser gerido está
longe de ser sustentável. A maior parte dos municípios veem o solo urbano como fonte de
receita, retalhando e vendendo sem enquadramento em planos, para obter, no curto prazo,
recursos para implementar os seus programas. Há casos de utilização indevida do domínio
privado do Estado. “São conhecidas inúmeras situações, em praticamente todas as ilhas, em
que os municípios se apropriam indevidamente dos terrenos do domínio privado do Estado,
vendendo a terceiros, que por sua vez não os consegue registar por configurar uma venda de
bens alheia” (RAMOS, 2012:34).

Da mesma forma, o Decreto-Lei n.º 15/2009 estabeleceu um regime excecional de


transferência de terrenos do Estado para os Municípios, sendo que as novas operações
urbanísticas nas áreas transferidas para expansão urbana deveriam ser enquadradas por um
Plano Detalhado (PD), no qual são reservadas áreas para a instalação de serviços públicos ou
para realização de programas ou projetos de interesse social, mas o decreto não é respeitado,
tendo as autarquias loteado e concedendo licenças de construção à margem dos PD. A título
de exemplo podemos apontar as áreas de expansão de Curraletes no concelho de Porto Novo,
de Espargos na ilha do Sal, de Baia das Gatas em S.Vicente.

Por outro lado, há municípios que têm instrumentos de gestão urbanística aprovados,
mas estes não são respeitados, nalguns casos também pelo facto de as ambições espelhadas
nos planos serem desajustados à realidade e noutros casos as suas normas serem por vezes
rígidas (sendo mais fácil contorna-las do que despender dinheiro e tempo em alterações), e
num quadro de défice de fiscalização. A análise aos relatórios de inspeções territoriais
elaborados pela Unidade de Inspeção Autárquica e Territorial do Ministério de Ordenamento
do Território, nomeadamente levados a cabo nos Municípios de S. Domingos na ilha de
Santiago (com PDM em vigor desde Novembro de 2008) e do Sal (PDM em vigor desde
Janeiro de 2010), evidenciou as seguintes situações: ocupação de zonas de riscos interditas
pelo plano, nomeadamente em leitos de ribeiras ou outras áreas de duvidosa segurança
geotécnica com atividades incompatíveis; extração de inertes em locais proibidos; construção
de edificação, depósito de sucata, resíduos de origem doméstica no domínio público marítimo

296
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

(faixa dos 80 metros); incumprimentos da cércea máxima dos edifícios habitacionais, da


dimensão mínima do lote, do índice de implantação máxima; etc.

Predomina um sentimento de impunidade, num quadro em que falta coragem para por
em práticas medidas penalizadoras e criminais pelo não cumprimento das normas territoriais e
urbanísticas. No prazo de 2 (dois) anos, a contar da data da aprovação do RNOTPU, todas as
câmaras municipais do país que não dispunham de planos urbanísticos regularmente
aprovados e ratificados, deveriam promover a respetiva elaboração e aprovação, sob pena
dessa inobservância dar lugar às consequências como: a não autorização de expropriação por
utilidade pública; a não celebração de contratos – programa; a suspensão de auxílios
financeiros concedidos ou a conceder pelo Governo, a impossibilidade de licenciamento de
operações de loteamento urbano. Mas tal penalização não se tem verificado.

O cidadão comum não conhece os planos e os regulamentos e, perante a complacência


e falta de capacidade institucional, atua com base nas suas próprias convicções, à margem da
lei, acentua a crise de autoridade com práticas como as construções clandestinas, a criação de
animais em meio urbano em áreas proibidas, a extração de inertes. E muitas vezes com
entendimento de que sendo proprietário do terreno pode fazer o que bem entender, não
existindo uma perceção clara da divisão entre o direito de propriedade e o direito de construir.
Ora, este último é limitado, que só pode ser exercido em conformidade com as disposições
vinculativas das leis e regulamentos de urbanismo e da construção (CARVALHO, 2003). Não
obstante entender-se que o nosso sistema organiza-se desta forma, é necessária a sua
clarificação na própria lei dos solos.

Do ponto de vista da legalidade urbanística há ilegalidade formal em que não se


respeitam os procedimentos administrativos, como a licença, e por outro lado, uma ilegalidade
material/substancial em que se faz uma obra que o plano não permite (ampliações e alterações
sem licença).

A Lei de Bases e o Regulamento Nacional de Ordenamento do Território, de 2006,


fixaram a obrigatoriedade do Estado e dos municípios de elaborarem e aprovarem, de 2 em 2
anos, o Relatório Estado de Ordenamento do Território (REOT) que é uma poderosa
ferramenta de gestão do território e assume-se como uma necessidade essencial no
desenvolvimento do território. A avaliação do território é condição fundamental para
aperfeiçoamento do processo de planeamento e gestão territorial, permitindo reconhecer que
ações precisam de ser desenvolvidas e que políticas devem ser substituídas e perante os
problemas e constrangimentos detetados, agir no intuito de os solucionar, ou pelo menos
297
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

minorar, para que se caminhe no sentido de construir um território sustentável. Porém, até ao
momento nem o Estado nem as autarquias locais discutiram e aprovaram os REOT, sem que
esse incumprimento tenha gerado quaisquer consequências. A avaliação prevista no nosso
sistema de ordenamento e planeamento urbanístico ainda não se efetivou. E as razões para a
sua inexistente operacionalização podem estar relacionadas com a juventude do planeamento,
especificamente a nova fase do planeamento que se está a incrementar, mas também as razões
avançadas por PEREIRA (2012:95-96) para esse desinteresse também se aplicam ao caso
cabo-verdiano:

 desconhecimento sobre a metodologia de elaboração e o conteúdo do REOT


 recursos humanos e materiais, muitas vezes escassos
 ausência de um sistema de informação adequado para aquele propósito
 fraca utilidade reconhecida pelos eleitos e pelos técnicos para um acompanhamento
regular do processo por razões diversas: esforço adicional (técnico, financeiro,
organizacional) sem contributos relevantes para o processo de decisão
 aversão à revisão crítica das suas ações, receio da evidência formal (a empírica
pode ser mais facilmente posta em causa) de erros ou insuficiências nas decisões;
 atitude de distanciamento (indiferença?) por parte das populações.

298
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

 Obediência aos princípios de


Ordenamento do Território
 Elaboração dos PDM (obrigatória)
 Aplicação dos mecanismos de penalizações
previstas
LBOTPU e RNOTPU  Elaboração dos REOT
 Aplicação dos princípios de perequação
 Regulamentação complementar

 Apropriação e venda indevidamente dos


Lei dos solos e de terrenos
expropriação  Reversão dos terrenos a favor do Estado
em caso de não aproveitamento
 Venda do solo do Estado e Autarquias
Locais em hasta pública e a não aplicação
da cedência de solos preferencialmente em
regime de direito de superfície
 Princípios da imparcialidade, precedência
temporal e garantias de justiça social
 Regulamentação complementar

Regime excepcional de
transferência de terrenos do Elaboração de PD em áreas transferidas do
Estado para os Municípios estado para municipios
municipios

Elaboração do POT prévia a realização de


Incumprimento da Lei das ZDTI operações urbanísticas
legalidade Congruência com a LBOTPU

Delimitação das áreas protegidas


Regime jurídico das Áreas
Ocupação não concordantes com os regimes
Protegidas. dos espaços

Regiime de proibição de Apanha ilegal de areia


extração e exploração de areias

Não auscultação da tutela


Regiimes de servidão Ocupação não concordantes com os regimes
dos espaços

Dever de informar a tutela


Dever de submeter à aprovação à Assembleia
Estatuto dos Municípios Municipal (caso de venda de solos)
Prazos de reunião

Regulamentos e Procedimentos Licença


Administrativos
Figura 130
Incumprimento da Cércea máxima dos edifícios habitacionais, da
legalidade dimensão mínima do lote, do índice de
Planos implantação máxima; contrução em áreas de
condicionantes
299
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

As autoridades têm de credibilizar o planeamento e a gestão do território, serem


consequentes com os diplomas legais que aprovam e defendem no discurso. Por outro lado, a
população tem de ter o sentido de responsabilidade. Para tal, deve haver uma aproximação
efetiva entre a DGOTDU, a Unidade de Inspeção Autárquica e Territorial e o Ministério
Público que devem ser o garante da legalidade para reforçar o controlo jurisdicional em
matéria ambiental e urbanística, devendo ser aprovada em sede de código penal disposições
sobre crimes urbanísticos para responsabilizar o incumprimento das normas vigentes.
Atualmente funciona um regime contraordenacional sancionatório, longe de ser dissuador.

A implementação de uma cultura de cumprimento da legalidade e o reforço da


autoridade são indispensáveis. Reconhecendo a juventude do nosso sistema de gestão
territorial, esta condição não pode ser tida como justificativa para se contornar a lei, a ponto
de descredibilizar o sistema. A elaboração de uma lei não garante mudanças de mentalidades
ou erradicação de vícios enraizados. A sua publicação não muda a cultura e os modos de
atuação. Como argumenta OLIVEIRA (2012), não obstante o grande contributo do Direito,
este pode pouco. “É fundamentalmente uma questão de cultura cívica que importa
desenvolver” (OLIVEIRA, 2012:241). Neste caso, as pessoas têm que mudar de atitude. Por
isso, são precisos decisores políticos e técnicos que possam cumprir as disposições legais do
processo de planeamento e disposições do plano na sua implementação. A entidade
reguladora não pode desrespeitar as normas dos planos que aprovam, sem consequências.

Assim revela-se fundamental a capacitação e o reforço institucional – formar os


decisores políticos da administração central e local e os técnicos das entidades setoriais e das
câmaras, em matéria de planeamento, ordenamento do território e gestão urbanística. Ainda
neste sentido devemos criar competência técnica em matéria de direito do urbanismo para
produzir legislação adequada e para interpretar melhor a legislação existente.

Em matéria legislativa sobre a administração do território é necessário adaptar melhor


as leis e regulamentos dos planos à realidade social e económica. Há algumas queixas sobre a
rigidez e exigências da legislação. Aqui é justo reconhecer que em muitos aspetos, a nossa
legislação é rígida, ambiciosa e exigente. Um planeamento regulatório irrealista e pouco
flexível acaba sempre por conduzir ao fracasso. É preciso flexibilizar mais sem perder o
controlo do necessário.

Por outro lado, será que resolvendo as necessidades básicas prementes da população
pode-se influenciar a obediência e o sentido de conformidade à lei? Cremos que poderá ser
um determinante importante. LEYENS (1994), baseado nas experiências de BARRY, CHILD
300
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

e BACON (1959), evidencia que sociedades com poucas provisões favoreciam o


individualismo e a autossegurança no processo de socialização, ao passo que sociedade com
grandes reservas de provisões, tem tendência a revelar maior obediência e conformidade à lei.
Reparamos que muitas das normas violadas resultam da tentativa do cidadão satisfazer a sua
necessidade básica (por exemplo proteção pela via da habitação, alimentação pela via da
extração de inertes). Ou seja a falta dessa satisfação pode não fazer surgir respostas
organizadas. Pelo que importa dar atenção à satisfação dessas necessidades para que possam
resultar respostas culturais mais positivas para o território. Afinal a satisfação das
necessidades básicas do ser humano representa um conjunto mínimo de condições impostas a
cada cultura, daí que deva resolver em primeiro lugar as suas necessidades básicas. A solução
para tais problemas encontra-se na construção de um novo ambiente, ou seja, a própria
cultura, que exige uma reprodução e administração permanente (MALINNOWSKI, 1997;
FILHO, 2003).

301
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

7.4 Síntese do capítulo/aspetos a reter

Não obstante a LBOTPU preconizar o reforço da consciência cívica dos cidadãos


através do acesso à informação e à intervenção nos procedimentos de elaboração, execução,
avaliação e revisão dos instrumentos de gestão territorial, verifica-se uma fraca participação
pública no planeamento e gestão do território. Os mecanismos de participação pública são
rígidos e a comunicação é pouco efetiva no processo de planeamento.

A colaboração horizontal e vertical constitui um desafio que a administração tem de


vencer. A articulação entre os principais atores institucionais cuja atuação tem impacto no
território é ainda deficiente. Dentro do sistema de governação, há supremacia do planeamento
setorial económico e social sobre o planeamento territorial e transversal, a que se associam
deficiências na coordenação entre o Estado e os municípios em matéria de gestão e regulação
do solo. Fatores políticos, institucionais/organizacionais, económicos/financeiros, de gestão, e
culturais explicam esse défice de integração e coordenação interrorganizacional.

A contribuição da comunidade técnico-profissional e científica para a consolidação do


sistema de ordenamento do território é ainda pouco expressiva. E esta deficiência afeta a
robustez do ordenamento do território enquanto política pública. Nesta matéria é necessário
aprofundar conhecimentos, aproveitar melhor a capacitação e torná-los utilizáveis e
consequentes, integrando-os nos comportamentos e sistemas de valores para a mudança
positiva do território.

Não obstante estar previsto no nosso sistema de gestão territorial, não existe um
sistema nacional de avaliação de políticas, programas e planos territoriais, evidenciando a
dissociação entre a intervenção no território e a responsabilização política pelos seus
resultados. Razões associadas à escassez de conhecimento na matéria, falta de recursos, receio
de crítica, complacência das populações explicam este facto. Uma política pública implica
uma formulação, uma implementação e avaliação. Um tripé a que não pode faltar nenhum pé.
Ora no país, no que diz respeito à política de ordenamento do território as duas últimas
precisam de consolidação.

A aplicação da legislação em vigor é fraca. Muitas das disposições legais vigentes não
são cumpridas por manifesta falta de capacidade, autoridade e vontade. Há violações de
legislações de forma negligente e intencional, num quadro em que por vezes as pessoas
interpretam as regras e normas no contexto das suas próprias motivações (interesses)
pessoais/institucionais. O exercício da autoridade é deficiente, o que penaliza o território.
302
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

O ordenamento do território em Cabo Verde ainda não se afirmou como uma política
integradora, abrangente, participativa e respeitadora das normas, num quadro em que as
condições de implementação não estão asseguradas. O poder público e a comunidade não são
ainda suficientemente robustos para implementar uma política de ordenamento do território
consistente e a tendência é para persistir um desfasamento entre o ordenamento formal e as
dinâmicas territoriais. Mas as políticas só fazem sentido quando são aplicadas.

É preciso um maior entendimento sobre a utilidade e importância do território na


estruturação do futuro e é esse entendimento que poderá implicar uma resposta cultural mais
satisfatória. É impreterível uma mudança de mentalidades e atitudes. O ordenamento do
território representa por si só uma mudança de paradigma que necessita de um
acompanhamento na mudança de cultura (MORPHET, 2011).

Em suma, podemos dizer que, a população e alguns decisores políticos ainda não
incorporaram o sentido da valorização do ordenamento do território como uma questão de
bem comum fundamental da qualidade de vida. Predominam ideias técnico-racionais, pouco
estratégicas, associadas à uma cultura político institucional de sistema de valores de visão
centralista e uma cultura administrativo-organizativa pouco colaborativa.

303
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

CAPÍTULO 8 -PERSPECTIVAS DE ACTORES INSTITUCIONAIS

As entrevistas foram um importante método e fonte de informação e reflexão nesta


investigação. As entrevistas obedeceram a um plano constituído por uma série de questões
previamente escolhidas e integradas num guião (ver anexo). Realizámos 13 entrevistas
estruturadas, das quais 2 a ministros, 2 a diretores gerais, 8 a presidentes de câmaras e 1 a uma
associação ambientalista. Disso resultou um grande e variado volume de dados textuais, dos
quais tentámos extrair sentido, mediante a elaboração prévia de um resumo de cada entrevista
para, depois, podermos comparar entrevistas, separando em cada discurso os aspetos mais
relevantes e, partir daí, fazer uma análise sintética das diferenças e semelhanças. O objetivo
da auscultação dos entrevistados referidos na metodologia foi identificar as suas visões e as
suas estratégias de atuação, para melhor interpretar a ocupação do território.

Assim, alinhado com o propósito e as premissas desta tese, dividimos a análise, para
além da apreciação geral sobre o estado do ordenamento do território em Cabo Verde, em 3
partes essenciais: áreas urbanas, orla costeira e cultura territorial.

8.1 Apreciação geral do estado de ordenamento do território

Na apreciação geral do estado do ordenamento do território em Cabo Verde, todos os


entrevistados referem a recente retoma desta questão depois de muitos anos sem grandes
ações práticas. Afirmando que o país, comparado com algumas realidades, não tem tido ainda
uma ocupação muito intensiva, há o reconhecimento generalizado de que foram cometidos
erros e que há muitas marcas de ocupação inadequada, face aos constrangimentos do território
(exiguidade, fragilidade ambiental, falta de recursos, défice de planeamento e de capacidade
de respostas), que se converteram em problemas complexos.

Tanto os entrevistados da administração central como da administração local


constatam que tem havido processos e dinâmicas territoriais não devidamente acompanhadas
e que ainda não foi atingida uma verdadeira gestão do território. Esta tem sido feita de forma
muito ad hoc, e o controlo e a resposta efetiva estão longe de serem alcançados. A
necessidade de mudar o estado da situação existente e de garantir a eficiência e eficácia da
gestão do território é um ponto comum nos discursos de todos os entrevistados.

304
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

O novo impulso que está a ser dado é visto como positivo, nomeadamente em matéria
de elaboração de legislação e planos, não obstante os múltiplos constrangimentos associados,
como demonstramos ao longo desta investigação. Observa-se que há mais desafios a
conquistar do que ganhos consolidados. O Governo considera que o sistema de planeamento,
tal com está desenhado, está ajustado a esses desafios e que se os agentes forem responsáveis
e consequentes, poder-se-á melhorar o estado do ordenamento do território.

Como desafios futuros que se impõem ao ordenamento do território do país são


apontados: o desenvolvimento de instrumentos de gestão territorial e a sua implementação, o
reforço institucional, melhoria da capacidade técnica, tecnológica, a mobilização de mais
recursos financeiros, formação e desenvolvimento de uma consciência cívica. Os municípios
revelam uma grande preocupação com as obras de urbanização e implementação dos planos
urbanísticos, pois as estruturas e os recursos atuais não garantem uma implementação eficaz.
Para o Governo, estão mais consolidados os recursos legais, do que os recursos humanos, a
estrutura institucional e os financeiros.

8.2 Áreas urbanas

O crescimento rápido dos centros urbanos e os problemas associados são encarados


como delicados, nomeadamente o crescimento de bairros informais, a construção de habitação
em áreas de riscos, a escassez de infraestruturas (nomeadamente de saneamento, sistemas de
tratamento de águas residuais) e de espaços coletivos nos centros urbanos. Neste domínio, o
país precisa dar passos gigantes, na medida em que a preocupação continua a mesma que na
década de 80, embora hoje com uma dimensão e intensidade muito superiores.

A habitação é uma das maiores preocupações, tanto da administração central como


local, considerado um problema grave, quer pelo défice habitacional, quer pela precariedade
das habitações existentes. O problema é assumido como generalizado, não obstante as
assimetrias regionais. E esta preocupação é latente na medida em que está relacionada com a
vulnerabilidade e insatisfação das famílias, e com a obrigatoriedade imposta pela Constituição
da República, do Estado criar as condições efetivas para o acesso a uma habitação condigna.

Para os entrevistados da administração central, o país ainda não está numa situação de
caos, mas são reconhecidos erros, entre os quais a ausência de uma visão estratégica, a falta
de sensibilidade urbanística, com repercussões na ocupação desadequada em várias áreas
urbanas do país, de todas as dimensões. Para o Governo, a gestão do solo tem sido

305
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

problemática, estando associada a ausência do cadastro predial, fragilidades institucionais,


num contexto em que os terrenos estão sujeitas a especulação permanente e onde
particularmente as câmaras municipais se revelam pouco dotadas a empreenderem uma
política de solos com função social.

Os municípios reconhecem que a capacidade de absorção dos problemas e as respostas


não têm estado à altura do acelerado crescimento. Este desajustamento é evidente. A própria
estrutura dos municípios em Cabo Verde não reflete a dimensão da problemática do
planeamento urbanístico. Muitos municípios não dispõem de um gabinete técnico municipal,
o que compromete a sua capacidade de resposta. Uma das proposta do Governo para os novos
estatutos dos municípios, é que os municípios se devem dotar de dois serviços: a secretaria
municipal, responsável pela gestão administrativa, fiscal, financeira do município, dos
recursos humanos e do património municipal; o gabinete técnico municipal, que assuma as
responsabilidades decorrentes das atribuições dos municípios em matéria de planeamento e
gestão urbanístico. Mas os municípios, sobretudo os mais pobres, insistem em colocar a
tónica na necessidade de se reforçar os meios materiais e financeiros para o cumprimento
mais satisfatório das suas responsabilidades, dando menos relevância aos aspetos
organizativos e técnicos. Não obstante reconhecer a necessidade de reforço das condições a
nível municipal mediante maior apoio financeiro por parte do Estado, não se pode negar a
evidência de que é preciso fazer uma mudança de paradigma de gestão e organização
municipal para ganhar causas como o planeamento ambiental e do território.

Tanto a administração central como a local afirmam ter feito investimentos no sentido
de debelar a problemática da habitação e do saneamento, nomeadamente, com os programas
de abastecimento de água e saneamento e de reabilitação de construções. Mas não de forma
estrutural, capaz de eliminar de forma satisfatória as patologias urbanas.

O governo menciona o “Programa Casa para Todos” como uma resposta de curto e
médio prazo para diminuir o défice habitacional, sendo na sua perspetiva mais do que a
construção de casas, mas a criação de espaços de habitar com qualidade. A ideia elencada é
que deve ser um programa enquadrado na política de habitação integrada, socialmente
inclusiva, solidária e sustentável. E que se insere numa política mais global para promover o
desenvolvimento social, combater a pobreza e reforçar a coesão social e a solidariedade. O
poder local reconhece o “Programa Casa para Todos” como uma boa solução, mas
insuficiente. E ainda sobre este programa há que referir um outro constrangimento que
concerne à disponibilidade de espaço para construção. Alguns municípios não terão a

306
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

totalidade das habitações programadas por manifesta falta de solos ou meios financeiros para
suportar uma expropriação por utilidade pública.

O Governo aponta ainda um conjunto de reformas legais, entre as quais o novo regime
de edificação urbana e de operações urbanísticas, como respostas legislativas para garantir
maior qualidade e disciplina urbanística. Para os municípios, a resposta passa por um maior
apoio e articulação com o governo central e mostram grande resistência à obrigatoriedade que
será imposta pela lei de operações urbanísticas sobre a realização de obras de urbanização
prévia aos loteamentos e edificação, alegando falta de recursos locais.

Tanto a administração central como a local mencionam a necessidade de envolver os


privados no desenvolvimento urbano. O interesse das autarquias locais em assumir um papel
primordial neste processo é uma nota dominante, embora sem explicitar como pretendem
fazê-lo. Mas, os municípios precisam criar uma plataforma colaborativa mais ampla, uma
gestão municipal mais criativa, com posicionamento estratégico, alargado e inclusivo, pró-
ativa, mais produtiva do ponto de vista de elaboração de projetos para mobilização de
recursos, construindo modelos de governança capazes de mobilizar a atuação dos diversos
atores, em redor de um projeto territorial comum, permitindo assim gerar economia de tempo,
energias, racionalização de recursos. Uma gestão que ao mesmo tempo seja
responsabilizadora e orientada por valores da prestação de contas, da avaliação contínua. Só
desta forma podem efetivamente responder aos desafios contemporâneos em matéria de
ambiente e desenvolvimento urbano e garantir a defesa do interesse público.

Como principais obstáculos à concretização das políticas urbanas são apontados o


espirito de rivalidade, o posicionamento quase focado em torno de partilha de poderes e
recursos. Os representantes do poder chegam mesmo a considerar lesivo para os interesses
municipais a isenção e dispensa de licença ou autorização de operações urbanísticas
promovidas pelo Estado, instituto público e empresas públicas, por entenderem que tal
isenção não traz vantagens para os municípios, devido à perdas de receitas. É indispensável
haver melhor cooperação para que haja benefícios positivos na racionalização de meios,
projetos e ações e consequentemente na melhoria das condições de vida das populações. Uma
outra limitação evidenciada é a escassez dos recursos do país, que dão particular relevo à
necessidade de os gerir de forma criteriosa.

Assim, em síntese: para os representantes do Governo, os principais problemas


apontados foram o défice habitacional e de saneamento e a gestão incorreta do solo. Como
solução preconizam programas habitacionais ajustados à capacidade de rendimentos das
307
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

famílias, colocando a tónica na necessidade de os municípios mudarem a sua forma de gestão


urbana, e sobretudo, da propriedade. Para os representantes do poder local, que não admitem
de forma aberta irresponsabilidades na forma de gerir o solo urbano, os problemas mais
estruturais centram-se na falta de habitação e infraestruturas associadas e nas fragilidades
municipais em matéria de recursos humanos, materiais e financeiros, defendendo um maior
apoio do governo central. Os municípios mais pobres reivindicam uma discriminação positiva
para fazer face aos seus múltiplos constrangimentos.

8.3 Orla Costeira

Globalmente os entrevistados reconhecem que ainda não foram dados passos no


sentido do planeamento da orla costeira e o défice de controlo é elevado. Para o Governo, a
ocupação não é muito intensiva, a existência de maus exemplos é assumida.

No que respeita à ocupação na orla marítima, os responsáveis governamentais


assumem que foram cometidos erros de alguma dimensão. É constatada que houve a fixação
de aglomerados populacionais na orla marítima sem nenhuma preocupação de integração ou
aproveitamento das suas potencialidades, sem visão e perspetiva de ordenamento.

A extração de areia é encarada como um problema de difícil superação. O governo


admite como ponto fraco, a permissão, durante muito tempo, da extração de areia das praias
para a construção civil e que as mesmas fossem destruídas no processo de construção de
algumas infraestruturas, quando era possível mesmo extraindo areia nas ilhas, extraí-las em
outros pontos onde o impacto ambiental seria maior. Numa leitura retrospetiva, essa medida é
apontada como uma das que tem repercussões mais negativas no presente. Os municípios
falam da apanha de inertes com grande preocupação, colocando a tónica na necessidade de se
encontrar alternativas em relação à esta prática negativa e apontam o reforço da fiscalização
como medida a ter em conta.

As autoridades entendem que os recursos locais e os interesses da população não estão


salvaguardados perante a falta de controlo de extração de areias. As comunidades destroem
um património valioso para a própria comunidade, põem em causa a atividade da pesca, a
atividade agrícola, o turismo, para além da saúde das pessoas que acabam por desenvolver
doenças resultantes dessa atividade perigosa.

O Governo diz que os municípios utilizam a orla sem critério e a maioria dos
municípios menciona que a gestão da orla costeira por parte do IMP é deficiente. Na verdade
308
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

todos os entrevistados afirmam que é preciso um maior esforço de fiscalização, e um maior


empenho na sensibilização, na formação e na disponibilização de atividades económicas
alternativas. Por outro lado, é apontado como solução a reorganização do setor da construção
civil, no sentido de controlar a origem dos inertes, impondo parâmetros ecológicos às
empresas de construção civil. O Governo aponta a intervenção nas tecnologias de construção,
menos consumidora, mas alerta que a ajuda das novas tecnologias é diminuta e que sempre
haverá necessidade de volumes enormes de inertes para obras como porto, aeroporto. A
importação de areia parece ser a alternativa para não estrangular o desenvolvimento do país
por falta de inertes.

O turismo na orla é visto como uma oportunidade económica, mas comportando um


risco para o território. Para o Governo as medidas de políticas criadas foram positivas, no
sentido em que houve cautela quanto à ocupação da orla marítima. Inicialmente as unidades
autorizadas sobre a orla marítima eram de pequenas dimensão e nalgumas situações foram
desenvolvidos planos antes de uma ocupação mais extensiva e com isso foi possível
salvaguardar orlas marítimas de algumas ilhas. O problema ganhou outra escala com o
aumento da utilização mais intensiva do território, Neste quadro seriam necessários mais e
novos cuidados e estes não surgiram. Embora o turismo seja uma oportunidade económica
para o país, também constitui um risco para o território se a administração não for capaz de
gerir bem a ocupação da orla costeira, em função de objetivos e prioridades estratégicas
definidas e coerentemente ligadas. O Plano Estratégico Nacional do Turismo é visto como um
documento importante de orientações no domínio da atividade turística, por dar orientações
sobre a necessidade de se definir objetivos estratégicos de sustentabilidade ambiental da
atividade turística.

A associação ambientalista Natura 2000 reconhece um crescimento turístico mais


rápido e uma ocupação mais intensiva e alega que o principal problema é o conflito entre a
preservação de zonas costeiras inseridas em áreas protegidas e os interesses turísticos. Alerta
que tem havido prejuízos no uso e gestão sustentável de alguns recursos emblemáticos. Alega
que as autoridades deviam ter um papel muito mais ativo em termos ambientais, com o
objetivo de eliminar ou minimizar potenciais impactos negativos derivados de projetos que
possam fragmentar a integridade física e facilitar a degradação ambiental, de algumas zonas
particularmente importantes para a conservação dos recursos naturais e o equilíbrio ecológico
dos ecossistemas costeiros. Muitos dos estudos de impacte ambiental que acompanham estes
projetos favorecem arbitrariamente os interesses do investidor, que geralmente é quem

309
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

financia e contrata os técnicos que realizam estes estudos. Considera ainda que a política de
desenvolvimento turístico praticada em Cabo Verde tem por alvo satisfazer as demandas dos
investidores e as necessidades dos turistas, mais que atender aos interesses da população local
e que uma grande parte dos recursos naturais estão a ser sobre-explorados para alimentar o
setor da construção (turismo e infraestruturas), incluindo as areias (dunas, praias e ribeiras).

Assim, em síntese: a orla costeira carece de planeamento e ordenamento, num


contexto em que está em causa a salvaguarda dos recursos e os interesses da população em
virtude da crescente pressão urbana e turística. O Governo e os municípios têm entendimentos
distintos quanto às responsabilidades na inadequação da utilização da orla. O Governo
argumenta que os municípios deveriam utilizar a orla de forma mais adequada e a maioria dos
municípios indica que a gestão da orla costeira por parte da tutela central é deficiente É
reconhecida a necessidade de uma atuação mais empenhada e consequente. As soluções
apontadas passam pela adoção de planos, reforço de fiscalização e dotação de mais meios
institucionais. Porém, importa realçar que não foi referida a necessidade de reorganização e
articulação orgânica sobre a gestão da orla para um desempenho mais eficiente e integrado.

8.4 Participação, Integração, Legalidade

A participação pública é tida como determinante para o sucesso do planeamento


territorial. Porém, os entrevistados não especificam como concretizar de forma eficaz o
envolvimento dos cidadãos. Reconhece-se que no país a cultura de participação bem como a
de planeamento são fracas, mesmo a nível dos decisores. A participação pública deve ser
encorajada e reforçada em todos os setores da vida municipal, para a comunidade beneficiar
com uma opinião pública mais crítica, mais reivindicativa e mais sensibilizada para essa
matéria. Todos os entrevistados reconhecem que deve ser feito um forte investimento na
sensibilização, formação e capacitação das pessoas.

Para os representantes da Administração central, a articulação eficiente é um desafio


que tem de ser alcançado, sendo para tal necessário conseguir uma estrutura institucional que
garanta melhor articulação, melhor controlo, menos dispersão de perspetiva e de visão. Trata-
se de uma área em que devia haver absoluto consenso político. Mas reconhecem que o
diálogo entre a administração central e local, ambos os níveis da administração com grandes
responsabilidades nesta matéria, tende a estar polarizado em torno de partilha de poderes e de

310
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

recursos, quando deveria estar focado na busca de soluções para debelar problemas como os
da habitação e da gestão e planeamento do território.

Para caminhar para a resolução destes problemas é necessária uma perspetiva


completamente diferente, ou seja, esse diálogo deveria ser orientado em torno de busca
permanente de complementaridade, de subsidiariedade, de cooperação, de colaboração e de
articulação.

Para os municípios o diálogo com a Administração Central não é fácil, são muitos os
elementos de tensão. Mas regra geral é reconhecido que nos últimos anos houve um esforço
dos dois lados no sentido do reforço das relações institucionais, apesar da diferença de pontos
de vistas em vários domínios, como por exemplo, a nível do exercício do poder de tutela de
legalidade do ponto de vista urbanístico, financiamento da requalificação urbana, onde não há
nenhuma obrigatoriedade da administração central no cofinanciamento dos projetos.

Todavia todos afirmam que no domínio do ordenamento do território é preciso


desenvolver mais competência técnica nacional e mais articulação com os privados para se
dar garantia de sucesso à estratégia traçada.

Para o Governo, o sistema de planeamento é adequado no que diz respeito ao


ordenamento jurídico, sem mencionar rigidez da legislação em muitos casos, embora sejam
reconhecidas enormes fragilidades no cumprimento da legislação e a necessidade de fazer
ruturas e mudanças de paradigmas com aquilo que se faz hoje. Os municípios também
admitem dificuldades em fazer cumprir a legalidade.

Assim, em síntese: a participação pública é reconhecida como incipiente e a


articulação vertical e horizontal na Administração está longe do desejado, com implicações na
eficiente dos processos de planeamento. Os benefícios associados à participação pública
recomendam uma aposta em metodologias que assegurem um maior envolvimento. Quanto à
articulação horizontal entre setores da administração central e entre os municípios é preciso
romper barreiras organizacionais, comunicacionais e de perspetivas para um diálogo mais
sistemático, fluido e mais útil. A articulação vertical entre a administração central e
administração local é marcada ainda por desconfianças, busca de protagonismo e competição,
estando muito focada na discussão sobre recursos e distribuição de poderes, exigindo de facto,
face às exigências e complexidades dos desafios uma abordagem diferente da praticada
atualmente. A construção do capital social e institucional precisa ser efetivada para mudarmos
o território. Há grandes dificuldades no cumprimento da legalidade territorial, sendo que esta

311
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

situação descredibiliza o sistema de gestão territorial em Cabo Verde. É reconhecida a


necessidade de uma atuação mais consequente.

312
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

8.5 Síntese do capítulo/aspetos a reter

A entrevista aos principais atores institucionais envolvidos na política de ordenamento


do território revelou prespetivas comuns e diferenças em vários domínios. Os pontos de vistas
são convergentes quando se faz alusão ao facto de ter havido processos e dinâmicas
territoriais não devidamente acompanhadas e aos problemas aí resultantes.

A necessidade de planeamento é aflorada nos discursos de todos os entrevistados,


fazendo alusão ao défice crónico nesta matéria que teve repercussões negativas (em muitos
casos graves e complexos) no território e na qualidade de vida das pessoas. É reconhecida a
necessidade de uma atuação mais empenhada e consequente, mas quase sempre não
apontando vias concretas e estruturais para a resolução dos problemas.

Os entrevistados integrados no Governo reconhecem as debilidades a nível da


qualificação do território e das instituições, onde ainda o país precisa de dar passos
significativos. Não obstante apontarem e valorizarem a bondade das suas ações, não deixam
de clamar por uma maior sensibilidade, responsabilidade e responsabilização dos municípios
em matéria de gestão do solo e de programação habitacional, que poucas vezes tem sido a
mais adequada. Estes, por outro lado, com sentimento de “menorização do poder local e
desequilíbrios de repartição de recursos”, preferem colocar a tónica na necessidade de maiores
recursos para o cumprimento das suas atribuições, enfatizando a desproporção entre os meios
disponíveis e os desafios que o planeamento e ordenamento territorial impõe à administração
local. O deficiente controlo da transformação do território é justificado em grande parte dos
casos com a falta de meios técnicos, materiais e financeiros. Por outro lado, os municípios
reivindicam mais autonomia e confiança por parte do poder central e geralmente posicionam-
se contra o carácter vinculativo dos controlos de legalidade por parte da tutela.

313
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

CONCLUSÃO

Esta investigação tem como objetivo geral demonstrar a relevância da política de


ordenamento do território para um pequeno estado insular, baseada na premissa de que
a ausência/deficiência de um planeamento territorial, tem comprometido o
desenvolvimento sustentável do país. Ficou evidente que o planeamento tem falhado para
acomodar o modo de vida das pessoas e as suas atividades. A ocupação do território tem sido
feita muitas vezes com base na improvisação, no casuísmo, em detrimento de uma visão
estruturada e de futuro. O facto de não se ter conseguido ainda planear o território de forma
consequente e consistente, tem conduzido à emergência e ampliação de problemas das áreas
urbanas como o défice habitacional, o alastramento dos bairros informais, muitos implantados
em áreas de riscos, a deficiência de infraestruturas básicas que bloqueiam dinâmicas de
criação de oportunidades e a concretização de direitos das pessoas. Na orla costeira, a par de
uma ocupação pouco controlada, puseram-se em causa recursos ambientais essenciais,
nomeadamente com a ocupação de áreas de valor paisagístico e ambiental e a destruição de
praias com a extração de inertes.

O pouco cuidado com o território está associado ao contexto cultural do país, num
quadro em que a participação cívica nos processos de planeamento e gestão territorial, a
integração e coordenação institucional entre atores e políticas setoriais bem como o respeito
pela legalidade está longe de estar consolidada, não sendo o território visto ainda como bem
comum, que impõe a construção de um esforço partilhado. Por este facto, as ações
concretizadas até ao presente não têm conseguido apagar de forma satisfatória as disfunções
territoriais e algumas contribuíram, até, para o seu agravamento. Esta situação tem
comprometido não só a qualidade de vida e a segurança das populações como interesses
públicos relevantes, essenciais à promoção de um desenvolvimento sustentável.

Nesta linha pretendemos nesta investigação demonstrar o desfasamento entre o


sistema de gestão territorial e a prática que dele fazem os agentes responsáveis pela sua
aplicação. Os resultados evidenciam um desajustamento entre o nosso sistema de gestão
territorial, princípios e preceitos associados fixados na lei de bases e outras legislações
conexas em relação à prática dos agentes responsáveis pela sua aplicação. A legislação e
planos territoriais, quando existentes são muitas vezes considerados de forma negligente ou

314
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

mesmo violados intencionalmente. A retórica sobre a importância das leis e planos


tem sobremacia sobre a sua utilidade prática. A gestão territorial é em muitos casos
complacente, passiva e pouco consequente, com grandes falhas do ponto de vista de eficácia
jurídica e do controlo das transformações do território. Nos últimos anos tem-se tentado
atenuar o atraso crónico em matéria de planeamento. Foram realizados estudos, planos,
encontros técnicos, formação dos técnicos e sensibilização dos decisores, técnicos e
população, tendo o setor conquistado alguma mediatização no seio das políticas públicas. Mas
os ganhos continuam ainda a ser formais, sobretudo com uma clara supremacia da política de
elaboração de planos sobre o planeamento efetivo e com escassos efeitos positivos sobre o
território face aos esforços dispensados. O planeamento não é só formular políticas,
programas, mas também implementá-los através de ações coletivas. O sistema face à
realidade e atuações dos agentes revela-se incongruente e anacrónico, com casos de
contradição em que as próprias entidades que elaboram e reconhecem a utilidade dos planos
são muitos vezes os principais incumpridores dos mesmos, desenvolvendo como que uma
agenda paralela de atuações, ignorando muitas vezes as disposições dos planos e leis, e
descredibilizando o sistema.

Na busca de razões para entender esse desencaixe entre a utilidade atribuída ao


ordenamento do território e a sua pouca eficácia prática não é de desconsiderar a juventude do
sistema de gestão territorial, as exigências elevadas e em muitos casos complexas fixadas por
lei sem atender à realidade bem como a desconexão da legislação, as estruturas e capacidades
institucionais, a falta de recursos e cultura territorial do país, incluindo o modus operandi das
instituições. Os procedimentos enraizados de algum centralismo num quadro de acentuada
fragmentação de competências, de pouca colaboração e integração das ações e investimentos
numa base territorial comum, para além de tornar o planeamento pesado e pouco eficiente e
de fraca aceitação social, acarretam prejuízos avultados para o país, devido a não
racionalização dos recursos, sempre escassos.

Complementarmente propusemo-nos responder às seguintes questões:

 faz sentido persistir num modelo de gestão territorial complexo e oneroso,


para o qual parece não haver os meios necessários à sua operacionalização?

 como fazer convergir a atuação pública na resolução dos problemas mais


prementes, no sentido de um rumo consistente para o desenvolvimento
sustentável do país?

315
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Entendemos que o sistema deve ser melhor adaptado à realidade, sendo necessário
haver novos rumos e paradigmas, novas posturas e atitudes. Como forma de superar as
limitações é preciso desenvolver de forma efetiva uma maior integração e coordenação
interorganizacional. As políticas e os planos devem resultar em ações (integradas) práticas no
solo. Para o reforço do sistemático diálogo intersetorial é fundamental o compromisso da
liderança política e a qualificação institucional. As instituições devem pugnar por modelos de
planeamento mais colaborativos e pela institucionalização do planeamento como processo e
não apenas reduzido à elaboração do plano. A execução dos planos tem de merecer uma
atenção redobrada, sendo necessário adequa-los melhor à realidade, deixando de lado
ambições irrealistas, que tenha em conta os limitados recursos, articulando-os com planos de
desenvolvimento e orçamentos municipais, desenvolvendo parcerias e programas ajustadas as
unidades operativas de planeamento e gestão para a sua efetiva materialização.

A territorialização das políticas setoriais deve ganhar espaço no seio do sistema global
de planeamento, compatibilizando o planeamento económico-social com o planeamento
territorial. É fundamental criar uma cultura aprofundada sobre a importância da
territorialização das políticas públicas, criando espaços mais funcionais de articulação;
reforçando as instituições. É fundamental comprometer os responsáveis pela gestão, com
maior responsabilidade, reciprocidade e engajamento coletivo. Os agentes devem melhorar a
forma como encaram o território, fazendo convergir a sua atuação pública para a eficiência do
planeamento, e para a qualificação efetiva do território para resolução dos problemas mais
prementes, no sentido de um rumo consistente para o desenvolvimento sustentável do país. As
pessoas devem aceitar que a mudança deve acontecer e envidarem esforços nesse sentido.
Não pode faltar lealdade de entidades públicas quando se trata de um projeto coletivo de
responsabilidade partilhada. A mudança de comportamentos é uma das ferramentas mais
poderosas para Cabo Verde vir a ter um território melhor ordenado e garantir a resiliência do
setor no contexto das políticas públicas. Guias simplificados de apoio no domínio da gestão
territorial, do planeamento, de procedimentos de articulação podem ser elaborados. As
entidades administrativas com competências sobre o território deverão articular-se melhor
com as universidades, que terão de se capacitar para darem melhor contribuição neste
processo, incluindo participação na elaboração de bases técnicas de apoio ao planeamento

Para melhor integração territorial das políticas territoriais deve-se equacionar a


obrigatoriedade da DGOTDU emitir pareceres sobre implementação de empreendimentos,
equipamentos e infraestruturas em concertação com a Direções Gerais do Ambiente,

316
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Infraestruturas, e Cabo Verde Investimentos, Sociedade de Desenvolvimento Turístico das


ilhas de Boavista e Maio, Autarquias Locais. Da mesma forma regulamentar a
obrigatoriedade das entidades envolvidas em processos de planeamento responderem às
solicitações, mediante fixação de prazos imperativos.

Em matéria legislativa sobre a administração do território é necessário optar pela


compilação, integração e adaptação de legislações: de áreas do ambiente, habitação, turismo
com as do solo e urbanismo e ordenamento do território. Por outro lado, é preciso adaptar
melhor as leis à realidade social e económica. Um planeamento regulatório irrealista sempre
cria resistência ao seu cumprimento, sobretudo junto dos mais pobres, que tendem a violar as
leis para satisfazerem as suas necessidades. As leis não devem ser demasiado suaves nem
muito severas. Há que flexibilizar sem perder o controlo necessário e ao mesmo tempo que
sirva de base ao estímulo de desenvolvimento. Deve-se evitar criar mais leis ou portarias
associadas. Temos legislações que remetem para a criação de demasiadas portarias quando há
questões que poderiam ser resolvidas no âmbito das próprias legislações. Há que investir em
poucas leis, mas que sejam integradas e eficazes. No entanto, abriríamos uma exceção para a
necessidade de se estabelecer contraordenações a violação das disposições legais dos planos
vigentes e de outras normas de âmbito territorial e urbanístico, a incluir no código penal,
ainda inexistente. Porém, o direito não pode tudo, a elaboração e publicação de uma lei no
boletim oficial não garante mudanças de mentalidades ou erradicação de comportamentos
enraizados. A par da elaboração das leis, é fundamental incorporar o sentido da valorização
do território como uma questão fundamental da qualidade de vida e o respeito pela lei deve
ser entendido como um requisito imprescindível para a prossecução desse objetivo. Ao
mesmo tempo que as leis devem ser socializadas, e as pessoas capacitadas para as
implementar sob pena de se tornarem inúteis.

A nível dos planos deve ser equacionada a necessidade de existência de certas figuras
de planos. A elaboração de EROT para ilha com apenas 1 município parece-nos dispensável,
desde que a nível do processo de elaboração dos PDM e pela via de integração setorial,
comprometida e responsável, se salvaguardassem os grandes objetivos da administração
central. Nesta linha da garantia necessária do comprometimento institucional e da prevalência
do planeamento integrado, poderia-se evitar também a multiplicação de PEOT, podendo ser
apenas elaborados de forma supletiva na ausência dos EROT e PDM. No contexto municipal
são dispensáveis os PDU. Os instrumentos de planeamento urbanístico deverão ganhar outra
roupagem, com reforço da sua componente estratégica. Há que apostar no desenvolvimento

317
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

de planos mais estratégicos, projetos urbanos operacionais, pragmáticos e flexíveis. A


administração local deve ser capaz de descortinar soluções nucleares adaptáveis à realidade
para a transformação positiva do território. A elaboração de programas de atuação urbanística
deve passar a ser uma realidade. Mantendo a obrigatoriedade do PDM ser sujeito à
ratificação, os planos vinculativos do uso do solo (neste caso o PD) deverá deixar de o ser,
mantendo-se essa prerrogativa apenas nos casos em que altera as orientações do PDM,
inserido num contexto de exigência de maior autonomia, responsabilidade e responsabilização
dos municípios. A revisão obrigatória prevista na LBOTPU deverá deixar de o ser, devendo
os planos apenas serem reapreciados e, se houver necessidade, revistos. A prática corrente de
disponibilizar solo essencialmente a partir de projectos de loteamento e sem enquadramento
em planos não é tecnicamente sustentável. Nesta linha, é fundamental apostar no
desenvolvimento de planos detalhados (ainda residuais) para dar um enquadramento mais
adequado às operações de loteamento.

A avaliação do território deve passar a ser uma prática corrente e efetiva, tanto a nível
nacional como municipal. A avaliação estratégica de impactes em planos de ordenamento
deverá ser incrementada. A tutela deverá desenvolver uma metodologia oficial para os dois
casos. A criação do observatório de avaliação de políticas, planos, programas de planeamento
e ordenamento do território deve ser equacionada. Esta estrutura faria a recolha de
informações de caracter técnico e científico e elaboraria relatórios periódicos de avaliação
incidindo sobre os impactos dos programas e instrumentos, articulações setoriais,
recomendando ajustamentos. Por outro lado, há que avaliar também o desempenho dos
responsáveis na gestão do território.

É necessário melhorar as nossas instituições do ponto de vista organizativo e do seu


modus operandi. Nem sempre os maiores problemas estão ao nível da escassez de meios
financeiros. Há que racionalizar pela via da restruturação interna, agregando serviços ou
criando os que são necessários, para assegurar uma maior capacidade da administração e
decisão. Essa integração é urgente a nível municipal para a gestão da propriedade e a sua
articulação com a política urbanística, urbana e do ordenamento do território municipal. Os
gabinetes técnicos não podem ser pensados para se concentrarem quase exclusivamente em
processos de licenciamento, devendo incorporar a componente de planeamento, estudos e
avaliação. Para evitar a dispersão dos processos ligados ao solo pelos diversos serviços, o
gabinete técnico deve ser transformado em uma plataforma municipal de ordenamento do
território, podendo incorporar um serviço de gestão do solo (agregando cartografia, cadastro,

318
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

sistema de informação territorial), capaz de organizar e tratar de forma integrada esta


componente.

A nível nacional é necessário desenvolver uma nova arquitetura institucional com


novas atribuições e competências, mais eficiente e eficaz para a gestão do território cabo-
verdiano. As competências em matéria de gestão do território encontram-se muito repartidas.
São várias as instituições com responsabilidades sobre o território, o que dificulta a
coordenação e articulação dentro do sistema, com repercussões negativas nos processos
decisórios. A estrutura existente contribui para uma maior dispersão de perspetiva e de visão e
não garante uma articulação e controlo consistentes. Um país de fracos recursos como Cabo
Verde não pode manter essa fragmentação, pelos acréscimos de falhas nos mecanismos de
coordenação, articulação e de seguimento. Há que organizar melhor as estruturas de
coordenação e articulação, tornar mais profícua a integração e cooperação ao nível das
direções gerais e unidades de coordenação. Esta necessidade é premente entre as direções
gerais de ambiente e ordenamento do território, entre esta última e a unidade de políticas de
habitação e as entidades com gestão na orla costeira, obras públicas. Uma entidade
coordenadora nacional para a orla costeira deverá ser equacionada.

Também é imperativo instalar um ambiente de cumprimento dos planos e


regulamentos urbanísticos em vigor. Nesta linha é necessário maior protagonismo e melhoria
da unidade e mecanismos da tutela inspetiva territorial e administrativa e da fiscalização,
aproximando setores do ordenamento do território, das autarquias locais e inspeção do sistema
judicial (Ministério Público), através de uma maior colaboração e formação. Mecanismos de
penalizações pelos incumprimentos de metas, enquadrados em apoios institucionais, devem
ser utilizados.

Do mesmo modo, é imprescindível reforçar a participação pública e elevar a cidadania


territorial. A participação pública, mais do que uma imposição legal, deverá afirmar-se com
legitimidade. A gestão democrática do território deve ser efetiva e não mera formalidade. E
aqui a liderança política e vontade administrativa são determinantes. Para isso é necessário
uma administração mais aberta, capaz de implementar mecanismos mais eficazes e
inovadores de envolvimento público em processos de planeamento territorial e questões
ambientais, capaz de criar parcerias com organizações da sociedade civil, facilitar o
engajamento e contribuir para a construção do capital social e o empowerment das
comunidades. A linguagem deve ser simplificada, sessões descentralizadas, móveis e online
de socialização incrementadas, meios visuais interativos, incluindo em 3D utilizados. Os

319
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

cidadãos precisam de ser partes da decisão, e não meros recetores de informação. Participação
na reconversão de bairros degradados, recuperação das praias degradadas, gestão de espaços
públicos, nos programas e orçamentos municipais. A elaboração de um guia de participação
pública pode ser pensada, e assuntos relacionados com o género devem ser incluídas na
governação local e no planeamento. Há que estudar melhor o potencial dos vários
Stakeholders. A comunicação social deverá ser envolvida, enquanto veículo importante de
sensibilização bem como facilitadores como líderes comunitários e professores. Em todos os
projetos territoriais deve ser reservada uma percentagem de verbas para serem canalizados
para a educação das pessoas e apoio ao envolvimento na tomada de decisão.

Apostar em formações para agentes da administração central e local nas áreas do


direito do urbanismo e ambiental, promoção da equidade social, gestão do litoral, mudanças
climáticas, políticas de habitação, desenvolvimento urbano sustentável, planeamento
colaborativo e estratégico, negociação e resolução de conflitos, ética e comunicação,
participação pública, desenho e projetos urbanos, avaliação e mecanismos de execução de
planos, sistemas de informação geográfica. Os currículos das universidades necessitam
adaptar-se nesse sentido, deixando de estar demasiados colados as disciplinas convencionais,
adaptando aos tempos atuais, às questões emergentes e às especificidades do país enquanto
estado insular, tornando os cursos mais inovadores e úteis, preparando os profissionais para
trabalharem em diferentes contextos, em ambientes complexos, fragmentados e difusos.

O estado central e os municípios devem equacionar a criação de um banco de


competências dos profissionais na área do urbanismo e ordenamento do território, um
mecanismo que estaria à sua disposição para auxiliar no planeamento, na formulação,
implementação, acompanhamento e avaliação de políticas e programas e fornecer apoio
técnico às negociações, incluindo de projetos territoriais a nível internacional.

Concretamente a nível das políticas específicas, o país precisa de incrementar uma


política de desenvolvimento urbano, olhando para além das áreas urbanas ou áreas urbanas
mais dinâmicas, criando condições nas áreas rurais ou centros secundários para geração de
efeitos cumulativos e fixação da população. De estruturar de forma clara uma política
integrada de cidades, incluindo uma política de solo coerente eficaz que deverá passar pela
dotação de reservas fundiárias para a programação das diferentes necessidades do
desenvolvimento urbano; apostar na qualificação e requalificação dos espaços urbanos
existentes. A reconversão estrutural dos bairros espontâneos deve sair dos discursos e
documentos oficiais. Deve-se apostar na criação de cidades compactas em vez de um

320
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

urbanismo expansivo, desenvolver programas habitacionais, sobretudo para as camadas mais


desfavorecidas mediante promoções públicas; melhorar os sistemas financeiros municipais, os
mecanismos de repartição de custos de urbanização, a arrecadação das mais-valias sobre
valorização fundiária, utilizar a taxação como um instrumento de planeamento urbanístico e
não meramente como fonte de receita, mobilizar todos os atores urbanos e investir na parceria
público – privada, sem que isso signifique subverter a defesa do interesse público,
estimulando investimentos nas cidades, desenvolver as capacidades locais e identificar de
projetos financiáveis que sejam atraentes para parceiros privados e instituições financeiras
multilaterais (Banco Mundial, Banco Africano de Desenvolvimento, etc.). Para aproveitar as
vantagens dessas parcerias é crucial capacitar a administração pública para a negociação.

A ocupação da orla costeira deverá estar apoiada numa estratégia de desenvolvimento


integrado com forte aposta em programas de requalificação de áreas degradadas situadas na
orla costeira. A estratégia passa também por considerar a parte marítima e uma faixa alargada
do interior e não apenas a faixa do domínio público marítimo. Mobilizar recursos para a
relocalização no curto, médio e longo prazo de determinadas construções e atividades,
sobretudo as de maior risco e impactes, aplicando mecanismos fiscais e financeiros, como
redução de impostos, empréstimos juros bonificados, subsídios e outras regalias. Entendemos
que deve ser evitado qualquer tipo de ocupação no domínio público marítimo que não sejam
infraestruturas e equipamentos (com materiais leves) de apoio a atividade balnear. Há que
evitar que os investimentos estrangeiros sejam sobretudo direcionados para a orla costeira e
aproveitar para desenvolver outras modalidades de turismo, nomeadamente de montanha e
rural. A atividade turística tem implicações significativas no ordenamento do território, na
medida em que introduz alterações nas estruturas urbanas e nas áreas de polarização
territorial, por dar origem a novos espaços de atração e geração de fluxos com importantes
impactes no território. A expansão do setor turístico deve criar condições para transformações
territoriais mais alargadas e para a dinamização das economias locais e induzir o
desenvolvimento social e a melhoria do quadro de vida da população. Os enclaves devem ser
evitados porque inibem o aparecimento de atividades alternativas e o desenvolvimento do
turismo em estreita ligação com a conservação e valorização dos recursos naturais, com uma
ocupação ordenada e sustentada e com a economia local. A ocupação turística na faixa
sensível junto ao mar, nomeadamente sobre as dunas, tem de ser interdita. Não é possível
desenvolver turismo sem que ocorram impactos ambientais, mas é possível, com
planeamento, gerir o desenvolvimento do turismo com o objetivo de minimizar os impactos

321
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

negativos, e ao mesmo tempo estimular os impactos positivos. O turismo de massa tem


impactos prejudiciais para o ambiente e, na ausência de planeamento e intervenções
adequadas, esse impacto é mais gravoso e irreversível, com consequências diretas na
qualidade do próprio turismo e no desenvolvimento urbano. Pelo que se torna necessário
apostar num turismo responsável, integrado territorialmente, ritmado com a capacidade de
acolhimento do território, em termos de infraestruturação, em que a integração ambiental é
encarada como parte fundamental da qualidade da oferta turística. Há que clarificar medidas
de proteção das áreas protegidas, definindo certos atributos do ambiente como inalienável,
como que sagrado. A extração de areia nas praias deve ser interditada. É fundamental ordenar
a atividade extrativa, e fornecer alternativas de rendimento às pessoas mais vulneráveis que se
dedicam a esta atividade prejudicial.

O diálogo para a plataforma de convergência com a sustentabilidade para não


comprometermos os valores ambientais e os recursos, precisa de ser estabelecida de forma
efetiva e deixar de ser uma mera intenção. A integração do país na economia global, abrindo-
se aos investimentos externos, determinam pelas suas caraterísticas, cuidados quanto a
organização territorial e a valorização dos recursos. A ânsia do aproveitamento de
oportunidades de investimentos não pode fazer ignorar as condições da sua inserção
territorial. Não é possível ter um país competitivo, criar oportunidades económicas e sociais
de forma equilibrada, garantir direitos fundamentais associados ao ambiente e urbanismo num
território desordenado.

O planeamento territorial é um instrumento fundamental para tornar os territórios


melhores e mais promissores para os que neles vivem e para as gerações futuras, ajudando a
atenuar ou debelar as desigualdades sociais e desequilíbrios espaciais e contribuindo para uma
melhor localização, organização e gestão correta das atividades humanas. Disso resultará um
ordenamento para resolver os problemas, mas também para criar oportunidades e tornar os
territórios mais competitivos. A função do planeamento não é tanto a de resolver problemas
mas evitar que eles surjam.

O planeamento é uma atitude de prudência e de bom senso. A sociedade moderna


exige um planeamento dos territórios, exige a construção de um território em que o futuro é
pensado, construído de forma organizada e não ditado por uma evolução casuística e
incontrolada do ponto de vista público, que quase sempre conduz a um sistema territorial
insatisfatório. Os territórios não planeados enfrentam grandes dificuldades que tendem a
gravar-se com o tempo e a comprometer a qualidade de vida de seus habitantes. É um

322
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

compromisso ético com as gerações futuras, assumirmos que planear e ordenar o território, na
base de uma governança responsável e inclusiva, é condição indispensável à promoção do
desenvolvimento sustentável. O território deverá ser entendido por toda a sociedade como
sendo essencial para estruturação do nosso futuro.

Cabo Verde vai precisar de tempo para debelar os prejuízos do crescimento territorial
descontrolado dos últimos decénios. Mas há que seguir em frente de forma coletiva e com
determinação, com um absoluto sentido de visão estratégica e de solidariedade. Mas também
por imperativo ético inter-geracional, que, apesar de não ser uma ordem concreta, serve para
qualquer espécie de atos ou conteúdos.

Tudo se pode modificar, embora, parafraseando Aurelio Peccei, o futuro já não é o que
se pensava ser, ou o que podia ter sido se os seres humanos tivessem sabido tirar partido da
sua capacidade de raciocínio e das suas oportunidades. Mas ainda pode vir a ser aquilo que,
razoavelmente e realisticamente desejamos que seja.

A dimensão do tema investigado não permitiu o aprofundamento desejável de todas as


temáticas conexas, mas a pesquisa levou à identificação de outros temas a carecerem de maior
conhecimento. Assim, tendo em conta a realidade do país, apontamos algumas pistas para
investigação futura:
 Fiscalidade urbanística como instrumento de planeamento
 Planeamento urbanístico e competitividade municipal
 Parcerias público-privadas no desenvolvimento urbano
 Vulnerabilidades face às alterações climáticas e riscos naturais
 Planeamento turístico e integração socioterritorial
 Planeamento ambiental , valia das áreas protegidas e desenvolvimento territorial
 Quantificação e cartografia da degradação costeira
 Metodologias e mecanismos de implementação, de seguimento e avaliação
de políticas, planos e programas
 Metodologias de participação pública
 Cultura institucional, valores, crenças e a sua influência no ordenamento do território

323
O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

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