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.....

A MODERNA
ADMINISTRAÇAo MUNICIPAL
 ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

DIOGO LORDELLO DE MELLO

A MODERNA
ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL

FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS

RIO DE JANEIRO
1960
A êstes homens públicos do Paraná:

Bento Munooz da Rocha Netto

Flávio Suplicy de Lacerda
M,moel de Oliveira Franco Sobrinho
Milton Carneiro
João Alves da Rocha Loures
José Pereira de Macedo
Josino Alves da Rocha Loures

e mais ao

Prof. Benedicto Si/Vil

e ao
Major-Brigadeiro Varco Alves Secco

pelo apoio e pelo estimulo CJue dêIes recebi para a realização de meus
estudos na Universidade da Califórnia do Sul.
 lNDICE
Capitulo Pág.

PREFÁCIO Xl

I. INTRODUÇÃO ......................................... 3

O problema ............... .-............................ 4

Exposição do problema .............................. 4
Importância do estudo ............................... 4
Metodologia ............................................ 5
Bibliografia ......................................... 5
Entrevistas .......................................... 6
Correspondência ......................... ........... 6
Definição do Têrmo _.................................... 7
Município (Estados Unidos) .......................... 7
Município (Brasil) .................................. 7
Condado........................... ......... ........ 7
Gerente de cidade, gerente de condado ................ 7
Organização da tese ..................................... 7

11. CONCEITO E CARACTERIZAÇÃO DO PLANO DO ADMI·

NISTRADOR.CHEFE .................................... 11

Origens e desenvolvimento do plano do administrador-chefe:

um fenômeno californiano .......................... . 11
O ambiente ............................ ············· 12
Aparecimento e evolução do plano de câmara.e-gerente .. 13
Outra solução para o problema da integração: o adminis-
trador·chefe .................................... . 15
Um fenômeno californiano ...........•............... 18

O cargo e sua posição no govêrno municipal .............. . 20

Fonte da autoridade administrativa ................... . 20
Conceituação do cargo de administrador·chefe ......... . 22

VII I

I
Capitulo Pás·
Formas de operação do plano .... . 24
Atribuições do cargo ............................... . 25
Distinção entre o plano do administrador-chefe e o de câmara-
-e-gerente ........... .......... 28
Diferenças formais .......... 28
Grandes semelhançaçs na prática .... 30
Como os ocupantes percebem seu cargo 31
Tendências do movimento ..... 33
Será um estágio transitório? .... 33
Perspectivas futuras do movimento 34
Sumário ............... 35

III. SUBORDINAÇAO DO CARGO AO PREFEITO: O CASO

DA CIDADE DE LOS ANGELES . 39
Origens históricas do cargo .......... 40
As raízes reformistas do movimento 40
A cidade luta por eficiência ....................... 41
Aparecimento do cargo de administrador da cidade 42
Estrutura e atribuições do cargo 42
O administrador da cidade 42
Composição do gabinete ... 44
Deveres e atribuições do cargo 45
Atribuições orçamentárias .... 45
Atribuições relativas ao pessoal 46
Análise administrativa 47
Relações Públicas 48
Sumário 48

IV. PANORAMA DA ADMINISTRAÇAO MUNICIPAL BRASI-

LEIRA ................... .......... 53
Desenvolvimento histórico do govêrno local no Brasil 53
Nos tempos coloniais ....................... 54
O Govêmo municipal durante o Império .. 56
O Govêrno local de 1889 a 1946 ..... ......... 58
O Govêmo municipal desde 1946 ...................... 60
O Município como unidade de govêrno local ........ 61
Bstrutura poUtica ................................... 6~

VIII
Capítulo Pág.
Conceituação da autonomia municipa I ................ . 69
Estrutura financeira .....••............. 74
Funções e organização administrativa ........ . 79
Condiçções políticas, econômicas e sociais .... . 84
Relações com os governos do E!tado e da Uniio 87
Sumário 90

v ADAPTAÇÃO DO PLANO DO ADMINISTRADOR-CHEFE

AO BRASIL ....................................... .
O problema do administrador profissional .................. 95
A necessidade do administrador municipal treinado em
administração ........ 95
Soluções propostas: sua crítica ........................ 97
O prefeito como líder político e como administrador 101
O plano do administrador-chefe como solução ........ 104
Adaptação do plano ............ 104
Estrutura legal do cargo ......................... 106
Deveres do cargo e papel do administrador-chefe na
administração municipal. . . . . . . . . . . . . .. . 113
SumÁrio 116

VI. IMPLEMENTAÇÃO DO PLANO 121

Recrutamento ........................................... 121
Recrutamento dentro dos quadros da administração '.. 121
Recrutamento fora do serviço 122
Onde treinar ........................... 123
Escola Brasileira de Administração Pública ......... 124
Departamento Administrativo do Serviço Público ...... 125
Departamento de Administração Pública da Universidade
de Minas Gerais ............................. 125
Instituto Brasileiro de Administração Municipal ...... 126
Instituto Técnico <!Ie Administração Municipal da Bahia 126
Departamentos de Assistência Técnica aos Municlpios 127
Objetivos do Treinamento 128
Objetivos imediatos 129
Objetivos media tos 130
Sumário .............................. . 132

IX
Capitulo Pis·
VII. SUMÁRIO E CONCLUSÕES 137
Sumário ................................................ 137
O problema ........................................ 137
Método de estudo ................................... 137
Conclusões .....................•........................ 139
Conclusões sôbre a evolução, o conceito e a caractetrização
do plano do administrador-chefe ...................... 139
Conclusões sôbre o panorama da administração municipal
brasileira ....................................... 141
Conclusões sôbre a adaptabilidade do plano ao Brasil .... 14~
Recomendaçções sôbre a adaptação e a implementação do
plano .......................................... 146
BIBLIOGRAFIA 149

x
 PREFAcIO

NIJo espere o Zeitor cUste Caderno uma profissl1o de fé municipalts-

ta nos moldes até agora predominantes no Brasil, pois divergimos
da maneira com que os líderes da campanha municipalista brasilei-
ra insistem nos objetivos inicia4s do movimento: maiores rendas e
maior autonomia para os munictpios. Discordamos por considerar
que há outros problemas igualmente urgentes e fundamentais li re-
clamarem a atenção de quantos se propõem promover o soerguimento
da nossa vida municipal, como, por exemplo, o aperfeiçoamento do
pessoal e dos métodos de trabalho dos nossos governo~ locais.
Estam08 convencidos da inutilidade de serem atribuídos maiores
recursos aos municípios soem que, ao mesmo tempo, se procure ele-
var o nível técnico daqueles que vlJo empregar ésses recursos, isto
é, do pessoal administrativo das nossas prefeitur/l8'. Estamos igual-
mente convictos de que a profissionalização do administrador mu-
nicipal, através de seu treinamento sistemático nas modernas téc-
nicas admini~trativas e da mudança de sua atitude geral com reZa--
ção ds suas responsabilidades cívicas perante a comunidade, é uma
revolução branca que urge seja levada a efeito, como ponto de par-
tida para a vitalização de nossas instituições municipais. Essa
revolução é tanto mais indispensável quanto é sabido que o prima-
rismo dos métodos administrativos empregados tornam o Município
típico brasileiro absolutamente incapaz para exercer as funções
que lhe cabem como a única unidade de govêrno local conhecida
entre n6s. O abandono, a pobreza, a obscuridade li qu.e t~m sido re-
legados, no Brasil, o Município e o~ seus problemas, de nenhum modo

XI
invalidam, Mates confirmam a tese universalmente aceita de que
ao govêrno local devem tocar os sennços públicos de primeira ne-
cessidade. Por isso que o Município constitui a realidade governa-
mental mais próxima dos cidadãos, aqu~le govêrno cuja função in-
tere88a-os mais de perto, achamos que no movimento de renovaç40
de nossa administração pública, hoje em franca evolução, deve ter
lugar proeminente a formaç40 de administradores municipais ver-
dadeiramente capazes de tornarem o Municipio uma unidade de go-
rêrno eficiente e à altura da tarefa que lhe é destinada na distri-
buição dos encargos governamenta4s.
A autonomia municipal não pode ser considerada como um fim
cm si mesma, mas como um instrumento para a realização do bem
comum. Como tal, seu pleno e.rercfcio só se juBtifica na medida em
que possa ela realizar 8UaS aUcs finalidades, isto é, na medida em
que Zhe seja pos8'fvel utilizar-se dos processos de descentraZizaçlio
político-administrativa que lhe são próprios, para a execução satis-
fa,tória dos serviços públicos locais. Não é mais possível, hoje, sus-
tentar-se a tere jusnaturalista da autonomia municipal. A auto-
nomia é um direito que deve ser conquistado pelos municípios me-
diante prova de capacidade para o seu exercício. E nenhuma prova
é maior nem mais evidente do que a exisMncia de administradores
aptos para fazerem um bom em~go dos dinheiros< públicos confia-
dos ao Município, seja através de seu poder de imposição, seja por
meio da transferéncia de cotQ.8 de impostos federais e estaduais para
o erário municipal. Cremos que os objetivos imediatos do movimen-
to municipalista - maiores renda8 e ma40r autonomia - já foram
IJatisfatõriamente atingidos, se levarmos em conta o progresso ob-
tido nesse setor a partir da Constituição de 1946, que abriu um enor-
me crédito de confiança aos governos municipais. O que é preci-
.'tO é a consolidação das posições conquistadas, através da demons-
tração, pelas n088a8 comunas, de 81«J capacidade de auto-adminis-
tração, em vez dos reclamos obstinados de recursos e poderes ainda
mais amplos. O estímulo para a ampliação da autonomia municipal
deve partir dos próprios municípios e n40 pode ser outro senão a
administração eficiente dos serviços que lhe s40 confiados.

XII
 ~sse, o caminho que nos parece mais acertado para o movimen-
to municipalista brasileiro, depois das vitórias alcançadaB no 8eu
primeiro impulso. E não 8e diga que não há condições para que o
movimento possa enveredar, com segurança, pelos nOV08 rumos que
aqui lhe apontamos: ai está, como exemplo inspirador dessa nOVa
orientação, a obra de verdadeiro municipalismo que vem sendo feita,
sem alardes ma8 com ~xito singular, pela Escola Brasileira de Ad-
ministração Pública (E.B.A.P.J da Fundação Getúlio Vargas. De
vários modos vem a E.B.A.P. contribuindo para a revisão da cam-
panha munfcfpalista segundo critérios mais objetivos e racionais
que os até agora adotados. Nos seus cursos de Administração PÚ-
blica - inclusive de Administração Municipal - vém sendo for-
mados ou treinados administradores capazes de dar novo 8entido à
gestão da coisa pública. Seu programa de publicações tem divul-
gado valiosos trabalhos de autores nacionais e l:strangeiroB sóbre
administração local. Enfim, Um sido encorajadas e prestigiadas
pela Escola tôdas as iniciativas que visam a elevar o nível da nos-
sa administração municipal.

Outra organização a serviço do movimento municipalista, o

Instituto Brasileiro de Administração Municipal (IBAM), ingressa
numa nova fase de atividades que 8erá marcada por um mtenso
programa de pesquisa e de estudo dos problemas municipai.9 brasi-
leiros, de divulgação de idéias, prdticas e processos capaze8 de con-
tribuir para o aprimoramento dos serviços públicos locais e de fo-
mentar, por todos as modos, a idéia de profissionalização crescente
dos quadr08 administratit'os das nossas prefeituras e climaras mu-
nicipais.

Por sua vez, vl1rios governos munICIpais, do norte ao sul do

Paf8, e8tão despertando para a realidade de que o importante n40
é tanto acrescer "OVOS direit08 à lista de reivindicaçl5es dos mUI"..
CípW8, mas antes preparar a mdquina administrati11a para desem-
penhar eficiente e eficazmente os serviç08 que já lhe são atribuí-
do8 pelo atual regime de diBtribuição de compet~. Ouritiba em-
preendeu a reforma de todo o 8eu apat'eUr.o admmtBfrati"o, segundo

XIII
os princfpios das novas técnicas da admini8tração municipaL Belo
Horizonte também levou a efeito, recentemente, vasto programa de
reorganização de sua máquina admini8trativa. D~le f~z parte o trm-
namento, na Escola Brasileira de Administração Pública, de mais
de cem funcionários municipa-is, demonstração sem dúvida eloqüen.
te da ímportdncia atribuída pelo gov~o de Belo Horizonte d pre-
paração profissional de Seu8 servidores, como um patrimônio valio-
80 a ser legado ds administrações futuras do Munfcfpio.
Tudo parece indicar que já se inicia, entre nós, o reconhecimen-
to daquela verdade tão lUcidamente expressa por Benedicto Silva:

"O empirismo está passando a ser o distintivo, a mar-

ca de fábrica do administrador chambão, incapaz e esté-
ril, produtor de desordem e sacrificador de programas, cuja
ação, longe de se traduzir em rea.lizações desejadas, gera
o desperdicio, a resist~ncia passiva, a morosidade, a ine-
fi~ia e o parasitismo." (1)

O mundo atual, com as imensas e complexas responsabilidades

que impõe aos governos, não pode suportar por muito tempo o
desperdfcio paulatino de suas energiaI'J pelo administrador imprOVi-
sado. Hd. mesmo quem afirme com autoridade, como f~z hd. pouco,
em oportunissimo trabalho, o autor acima citado, que "a civiliza-
ção contemporl1nea ;11. transp6s os umbrais de um novo perlodo, a que
chamamos a era do administrador profissional." (11)
Ora, os anseios de renovação da vida municipal brasileira que
animam a todos os municipali8tas sinceros 8áo, em última análise,
os anseios de renovação do próprio Brasil, desejoso de emergir da
condição de pais subdesenvolvido e ombrear com nações vanguar-
deiras da civilização, nas quais o bem-estar de seus cidad40s resul-

(1) Benedicto Silva. Asmtllncia Tlfctllca em Adm'nis(rCl(l4o PllbUca. Caderno

n· 21 da série "Cadernos de Administração P1lb!lca" (Rio de Janeiro:
Fundação Getúlio Vargas. 1955). p.4.
(2) Benedicto Silva, A Era do Administrador Profissional. Caderno n· 19
da série "Cadernos de Administração P1lbllca" (Rio de Janeiro: Funda-
ção Get1l110 Vargas. 1955) p. li.

XlV
ta, em larga escala, da efici~ da ação administrativa nos inú-
meros setores em que moderna mente se exerce a atividade gover-
namental. Nesta ordem de idéias, é evidente que a renovação da
nosSG vida municipal não pode prescindir da renovaçdo dos méto-
dos admini8trativos atualmente adotados, estando no âmago da ques-
tito a profissionalização dos servidores públicos municipais.
Foi agindo de acórdo com eS8a8 idéias e coerentemente com
os seus objetivos que a Escola BrfASileira de Administração Públi-
ca resolveu publicar o pre8ente trabalho, cuja tese central é preci-
samente a da profissionalização de nossa administração municipal
u,través da introdução, na estrutura administrativa de nossas pre-
feituras, de um administrador-chefe especialmente treinado para
o cargo.
1!Jste trabalho foi originalmente escrito sob a forma de uma
tese, com a qual o Autor concorreu ao grau de mestre de ciências
(Zicenciado) em AdmInistração Pública, pela Escola de Administração
Pública da Universidade da Califórnia do Sul, em Los Angeles.
Ao traduzi-lo do inglés, preferimos conservCllr tanto quanto pos-
síveZ a forma e a apresentação originais, para deixar clara a rigo-
rosa metodologia exigida em trabalhos dessa natureza pelas uni-
versidades norte-americanas. As referências bibliográficas foram
conservadas na sua totalidade, embora, na sua abundância, possam
elas pan-ecer, por vêzes, cansativas. Quisemos, com isso, não apenas
permanecer fiéis ~ forma original, pelo motivo já exposto, como ainda
patentear a ~IOSsa divida para com quantos têm contribuído para o
enriquecimento da escassa literatura nacional sóbre administraçito
municipal.

DIOGO LoRDELLO DE MELLo

xv
~------------------------

CAPíTULO I

INTRODUÇÃO
 o movimento que ora se pro-
cessa, no Brasil, pela raciona-
lização da administração públi-
ca e pelo revigoramento das
instituições municipais, sugere a
possibilidade de se melhorar o
nivel da administração local bra-
sileira com a introdução de no-
vas técnicas administrativas_
O aperfeiçoamento do meca-
nismo administrativo seria o
complemento natural das con-
quistas jã realizadas pela cam-
panha municipalista e que con-
sistem, principalmente, na ob-
tenção de maior autonomia ad-
ministrativa e maiores recursos
financeiros para os municipios_
Em paises novos como naqueles
de velha civilização, o estudo da
administração comparada tem
sido fonte perene de inspiração
para a introdução de reformas
nas instituições e nos serviços
governamentais, cujo constante
aperfeiçoamento muito deve ao
conhecimento mútuo das experi-
ências, dos êxitos e dos fracas-
sos alheios.
O plano do administrador-che-
fe, tal como tem sido adotado
por muitas comunidades do Es-
tado da Califórnia, apresenta vã-
rios pontos de contacto com o
sistema de administração dos
pequenos municípios do interior
brasileiro, no qual predomina a
figura do secretãrio municipal
ou do secretãrio-contador como
coordenador da incipiente mã-
quina administrativa da Prefei-
tura. Acentuam essa semelhan-
ça a estrutura simples do plano,
sua flexibilidade e sua perfeita
adaptabilidade à forma de go-
vêrno municipal conhecida, nos
Estados Unidos, por sistema de
câmara-e-prefeito, que correspon-
de precisamente à forma de go-
vêrno municipal do Brasil. Em
ambos os casos a idéia de pro-
fissionalização e de eficiência
do serviço público local preside
aos fundamentos do esquema,
ainda que, aqui, a intenção seja
menos expressa e careça, por
motivos óbvios, dos meios de
que dispõem as municipalidades
californianas para se efetivar.
4 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO POBLICA
I -
:este trabalho é um estudo
comparado do plano do admi-
nistrador-chefe com o sistema
de administração vigorante na
maioria dos municípios brasilei-
ros_ Nêle procurou-se, em pri-
meiro lugar, fixar as caracte-
rísticas do plano. Em seguida,
tentou-se traçar, sumàriamente,
a evolução do govêrno local no
Brasil e estabelecer o quadro
atual dessa evolução. Em tercei-
ro lugar, teve-se a intenção de
determinar se as semelhanças
entre o plano e o sistema de
administração municipal predo-
minante no Brasil, assim como
as condições do meio brasileiro
em geral, indicavam a possibi-
lidade de se aproveitarem al-
guns princípios do plano em
favor do aperfeiçoamento da
administração municipal brasi-
leira.
Tanto a profissionalização
como o treinamento do admi-
nistrador municipal têm sido re-
conhecidos como essenciais para
o aprimoramento das práticas
de govêrno local no Brasil. To-
davia, nenhuma solução prática
(3) M, A. Teixeira de Freitas, "O Problema do Município no Brasil Atual".
Revista Brasilell'a d08 Jlftl1licipio8, I-lI (Janeiro-Junho, 1948) 94-95,
PROBLEMA
para o problema havia sido até
agora apresentada. Tôdas as so-
luções sugeridas entrariam em
conflito com o princípio consti-
tucional da autonomia munici-
pal, desde que se previa a no-
meação do prefeito pelo gover-
nador do Estado, ou então se
pedia fôsse tolerada pelos mu-
nicípios a presença de um téc-
nico em administração, nomea-
do pelo govêrno do Estado, para
servir como assistente do pre-
feito. Além de violar a letra
da Constituição, tais propostas
são ainda contrárias à tendên-
cia geral em favor de uma auto-
nomia maior para os municípios
e de uma democratização mais
ampla das instituições munici-
pais brasileiras_ Conciliar essas
tendências com a idéia de um
administrador profissional tem
sido um problema de solução
difícil, já assim reconhecido em
trabalhos de duas décadas
atrás. (3) Ademais, o treinamen-
to do administrador municipal
para o exercício das funções da
administração moderna nem
sempre foi mencíonado, ou pelo
 A MODERNA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL
menos nem sempre foi preci-
samente ressaltado pelos auto-
res daquelas soluções_ Tampou-
co procuraram êsses autores de-
finir com clareza o conceito do
administrador técnico, bem como
sua posição exata na estrutura
do govêrno municipal.
Tentou-se, pois, neste estudo,
encontrar uma solução para o
problema, através da análise
comparativa de dois sistemas
que, assemelhando-se nos seus
objetivos e princípios fundamen-
tais, divergem apenas nos de-
talhes e na riqueza de recursos
e refinamentos técnicos que o
II - METODOLOGIA
O método de investigação usa-
do neste estudo assumiu três
formas principais: (1) consulta
à literatura especializada norte-
americana e brasileira sôbre
administração municipal; (2) en-
trevistas com funcionários e
autoridades municipais na área
de Los Angeles e (3) troca de
correspondência com funcioná-
rios municipais brasileiros e
outras pessoas com interêsse
profissional na administração lo-
cal do Brasil.
5
sistema californiano apresenta
sôbre o seu correspondente bra-
sileiro.
A solução proposta procura
valorizar as tradições brasilei-
ras, revigorando-as e preferin-
do-as às fórmulas importadas,
e aproveitando a experiência es-
trangeira apenas naquilo em que
ela possa reforçar as institui-
ções nacionais. No assunto em
foco, a solução já se encontra-
va, pràticamente, à mão. ~ste
estudo, apenas, procura eviden-
ciá-la, tornando prata da casa
e polindo-a um pouco para real-
çar-lhe o brilho.
Bibliografia - D'uas fontes
de material bibliográfico foram
consideradas: livros e publica-
ções brasileiras e norte-america-
nas. As fontes norte-americanas
consistiram de livros-textos cor-
rentes sôbre govêrno e adminis-
tração municipal; livros e tra-
balhos inéditos a respeito, prin.
cipalmente, do sistema de câ·
mara-e-gerente e do plano do
administrador-chefe; revistas es-
pecializadas, notadamente a Na-
tional Municipal Review e, por
6 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
fim, pUblicações de governos lo-
cais, particularmente sob a for·
ma de relatórios, panfletos e
leis orgânicas (charters). As
fontes brasileiras incluíram li-
vros escritos sôbre os aspectos
históricos, legais e políticos do
govêrno municipal no Brasil,
aspectos que têm recebido a
m .. ior atenção dos estudiosos,
com a exclusão quase total dos
aspectos pràpriamente adminis-
trativos; a coletânea de confe-
rências de Rafael Xavier sôbre
os problemas básicos da vida
municipal brasileira; outras. pu-
blicações sôbre o mesmo tema;
a coleção completa da Revista
Brasileira dos Municípios; a Re-
vista do Serviço Público e, final-
mente, publicações governamen-
tais de caráter jurídico ou esta-
tístico, especialmente as Consti-
tuições Federais e as dos Esta-
dos, as leis orgânicas municipais
e o último Anuário Estatístico
Brasileiro.
Entrevistas - As entrevistas
com funcionários e autoridades
municipais na área de Los An-
(4) John C. Bollens, Appointed ExeclItit·e Local Governmtmt (Los Angeles : The
Haynes Foundation, 1952).
geles tiveram o objetivo prin-
cipal de descobrir como o admi-
nistrador-chefe encara sua po-
siçao como agente da câmara
para a execução da política mu-
nicipal. Na opinião do Autor, os
trabalhos acêrca do plano do
administrador-chefe na Califór-
nia, especialmente a obra de
John C. Bollens, (4) estudaram
tão completamente o plano que,
àquele respeito, precisou o Autor
somente de maiores informações
de primeira mão a fim de escla-
recer com exatidão o conceito
do cargo de administrador-chefe.
Correspondência - A corres-
pondência trocada com funcio-
nários municipais brasileiros e
outras pessoas versadas nos pro-
blemas da administração local
no Brasil tiveram por fim obter
dados sôbre o funcionamento da
máquina administrativa das pe-
quenas municipalidades brasilei-
ras. Essas informações foram
obtidas principalmente de fun-
cionários do Departamento de
Assistência Técnica aos Muni-
dpios do Paraná.
 A MODERNA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL
lII. DEFINIÇÃO DE ttRMOS
As definições que se seguem
poderão servir para esclarecer,
desde logo, o significado de cer-
tos têrmos e expressões.
Município (Estados Unidos) -
O município, nos Estados Uni-
dos, é uma área urbana incor-
porada como unidade de govêr-
no local. No Estado da Califór-
nia, a comunidade urbana que
constitui o município é chama-
da de cidade (city).
Município (Brasil) - O mu-
nicípio é a única unidade de
govêrno local no Brasil, com-
preendendo, sob um só govêr-
no, tanto as comunidades urba-
nas quanto a zona rural den-
tro de seu território. A sede do
govêrno municipal tem o nome
de cidade.
Condado - Nos Estados Uni-
dos o condado é uma unidade
de govêrno local e representa
uma subdivisão administrativa
de vários Estados da União Nor-
te-Atllericana para certos fins,
especialmente para a adminis-
IV - ORGANIZAÇÃO DA TESE
O restante desta tese está or-
ganizado da maneira que segue:
O Capítulo II é dedicado à
7
traçãa das zonas rurais. O con-
dado compreende tanto os cen-
tros urbanos quanto as zonas
rurais. Aquêles podem ser in-
corporados em cidades com go-
vêrno municipal próprio e inde-
pendente do govêrno do conda-
do. ~ste, entretanto, administra
algumas funções de govêrno lo-
cal dentro das cidades.
Gerente de cidade, gerente de
condado - Essas expressões ou,
simplesmente, o têrmo gerente,
referem-se ao funcionário muni-
cipal ou do condado ao qual foi
delegada a necessária autorida-
de para agir como chefe do
ramo executivo do govêrno.
Administrador-chefe Ex-
pressão com que se designa, nes-
te trabalho, o funcionário muni-
cipal ou do condado - outro
que não o gerente - nomeado
para coordenar as atividades
administrativas da municipali-
dade ou do condado, ou ainda
para servir como principal assis-
tente-administrativo do prefeito.
conceituação e à caracterizaçko
do plano do administrador-
chefe.
8 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
o Capítulo lU estuda o cargo
do administrador-chefe como as-
sistente do prefeito, conforme o
exemplo fornecido pela organi-
zação governamental da cidade
de Los Angeles.
O Capítulo IV procura retra-
tar as condições de funciona-
mento do govêrno local no Bra-
sil, em seus diferentes aspectos.
O Capítulo V cogita da adap-
tação, ao Brasil, do plano do
administrador-chefe, apresentan-
do condições e recomendações.
O Capitulo VI discute a im-
plementação do plano e apre-
senta recomendações para êsse
fim.
O Capítulo VII faz um resu-
mo do estudo, sob a forma de
conclusões e recomendações.
 CAPíTULO II

CONCEITO E CARACTERIZAÇÃO DO PLANO

DO ADMINISTRADOR-CHEFE
 As origens relativamente re·
centes do plano do administra·
dor·chefe e seu confinamento
quase exclusivo à Califórnia ex·
plicam a escassez da literatura
sôbre o assunto e a falta de
conhecimento de suas caracte·
rfsticas, demonstrada por mui·
tas pessoas que estariam certa·
mente familiarizadas com a
idéia, fôsse ela usada em todos
os Estados Unidos. Um dos tex·
tos mais populares sôbre go·
vêrno municipal nos Estados
Unidos, o de autoria de Austin
F. Macdonald, (5) nem mesmo o
menciona. Ademais, as seme-
lhanças entre o plano do admi·
nistrador·chefe e o sistema ge·
rencial tendem a causar, em
muitos espíritos, certa confusão
quanto à sua verdadeira natu·
reza.
Para que, pois, se possa che·
gar ao conceito e à caracteri·
zação do plano, seria convenien·
te considerar as suas origens e
desenvolvimento, estudar o caro
go do administrador·chefe, dis·
tinguir entre êsse cargo e o do
gerente e estabelecer, afinal, as
tendências do movimento.

I - ORIGENS E DESENVOLVIMENTO DO PLANO DO

ADMINISTRADOR-CHEFE: UM FENOMENO
CALIFORNIANO

Esta seção discutirá como se diçóes locais que têm favoreci·

originou e se desenvolveu o pIa· do a experimentação de novas
no do administrador·chefe na idéias nos dominios do govêrno
Califórnia. O assunto será co· e da administração pública na
berto em quatro partes. Na pri· Califórnia, Na segunda parte se·
meira, serão estudadas as con· rão discutidos o aparecimento
(5) AU8t1n F. Macdonald. American City Gotlernme-nt and Adminitration (5'
ed.; New York: Tbomas Y. Crowell Company, 1951).
12 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
e a evolução do plano de câ-
mara-e-gerente como a primeira
manifestação em favor da inte-
gração e da profissionalização
do govêrno local no Estado da
Califórnia. A parte terceira será
dedicada ao estudo do apareci-
mento do plano do administra-
dor-chefe como outra solução
para o problema da integração
e profissionalização. Na parte
quarta será tentada a caracte-
rização do plano como um fe-
nômeno da Califórnia, ainda
grandemente confinado ao seu
Estado de origem.
O ambiente - Uma série de
fatôres tem contribuído para
criar na Califórnia um meio fa-
vorável à experimentação de no·
vas idéias acêrca de govêrno lo-
cal. A natureza dinâmica e pro·
gressista da administração que
caracteriza a maioria das cida·
des californianas está intima·
mente relacionada às condições
do ambiente em que operam
aquelas auministrações.
Por um lado, o espírito de
fronteira ainda está bem vivo
na Califórnia. O século XX está
presenciando um extraordinário
crescimento demográfico no Es-
tado e uma tendência de urba-
(6) John C. Bollens, Appointed E.recutive Local Government (Los Angeles ;
The Haynes Foundation, 1952) pp. 4-5.
nização igualmente extraordiná-
ria. As complexidades de uma
vida urbana em expansão re-
querem novos princípios de ação
administrativa, mais fáceis de
se obterem através de novas
atitudes e de nova orientação
em relação ao govêrno local.
Ao mesmo tempo, o fato de mui-
tas municipalidades estarem sen-
do organizadas pela primeira
vez oferece a oportunidade de
se experimentarem novos con-
ceitos de administração muni-
cipal. (6)
Por outro lado, no Estado da
Califórnia, de há muito vêm
sendo exercidas certas práticas
geralmente consideradas básicas
para o desenvolvimento de vi-
gorosas instituições democráti-
cas no âmbito local. A autono-
mia municipal (home Tule), a
participação dos cidadãos no go-
vêrno por meio das práticas da
democracia semi direta e as elei-
ções locais não partidárias têm
sido caracteristicas marcantes
da política e da administração
pública calüornianas.
Na verdade, as cidades da
Califórnia têm estado livres da
interferência do Estado nos seus
negócios internos desde que a
 A MODERNA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL

Constituição de 1879 proibiu tal lia verdade é que grande nú-

intromissão. Qualquer cidade
com população acima de três
mil e quinhentos habitantes pode
votar a sua própria lei orgânica
(charter), conforme a emenda
constitucional de 1892. Final·
mente, os poderes relativamen·
te grandes concedidos às cidade
sujeitas à legislação geral pela
Lei das Corporações Municipais
de 1883 e suas subseqüentes
emendas (7) completam o quadro
da extensa autonomia de que
dispõem as municipalidades ca·
lifornianas.
Os institutos da democracia
semidireta, como o 1'ecall, o re-
ferendum e a iniciativa popular
das leis têm sido extensamente
praticados no âmbito local e
têm certamente contribuído para
uma participação maior do povo
no govêrno. O Professor Crouch
e outros (8) reconhecem que à
legislação direta e ao recall tem
recorrido uma variedade de gru-
pos, se bem que não haja ainda,
entre os autores, plena concor-
dância sôbre o valor dessas me-
didas. Mas - acrescentam -
mero de excelentes medidas têm
sido produzidas pela legislação
direta." (9)
A verdadeira importância des-
sas práticas deve, porém, ser
compreendida à luz de suas con-
seqüências para o princípio da
autonomia local, pois a inicia-
tiva popular e o referendum das
leis têm sido largamente usa-
dos para a adoção ou a emen-
da de leis orgânicas, bem como
para a introdução de alterações
fundamentais na estrutura de
vários governos locais.
As eleições municipais parti-
dárias datam de 1913. O princí-
pio, que parece haver penetra-
do profundamente os costumes
políticos da Califórnia, tem re-
cebido grande crédito pela redu-
ção da prática do filhotismo po-
lítico (spoil system) (10) e por
haver facilitado a integração
administrativa contida no pla-
no de câmara-e-gerente. (11)
Aparecimento e e'l:olução do
plano de cámara-e-gerente -
Não é, pois, de surpreender que,
oferecendo condições tão favo-

(7) Constituição da Califórnia (1879). Art. XI.

(8) Winston Crouch e outros. State and Local G01:erllment in California (Ber-
'<eley e Los Angeles : UnÍ\'ersity of California Press. 1952), pp 74-96.
(9) Ibid .• pp. 74-96
(10) Joha C. Bollens. op. cit., V. 4.
(11) Loc. cito
14 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
ráveis para a experimentação
de novas idéias no campo da
administração e das instituições
governamentais, a Califórnia se
tenha tão prontamente juntado
ao movimento pela renovação
das instituições municipais, che-
fiado pela National Short Ballot
Organization (organização devo-
tada à campanha pela redução
do número de cargos eletivos
aos de natureza estritamente
política), movimento cuja me-
lhor síntese é, sem dúvida, o
plano de câmara-e-gerente.
A necessidade de governos res-
ponsáveis e de integração admi-
nistrativa no nível local fazia-
se, então, presente na Califór-
nia, como em outras partes dos
Estados Unidos. A substanciosa
análise feita pelo Professor BoI-
lens, (12) das razões especificas
.. ue têm levado à instalação de
um chefe executivo nomeado
(gerente ou administrador-che-
fe) na Califórina aponta, quase
invariàvelmente, para a insatis-
fação com as deficiências con-
gênitéls do sistema de govêrno
em comissão e do sistema de
câmara-e-prefeito com o executi-
vo fraco (weak mayor system)_
(12) lbid., pp. 20-25.
(13) Ibid., pp. 2-9.
A primeira solução para o pro-
blema apareceu com o chama-
do Plano de Lockport, concebi-
do por Richard Childs, e que
consiste numa pequena câmara
eletiva e um administrador, ou
gerente, contratado pela câma-
ra e investido de largos pode-
res administrativos. O estudo
minucioso de Bollens (13) sôbre
a evolução do movimento em fa-
vor do chefe executivo nomea-
do na Califórnia, mostra como
a idéia do gerente de cidade en-
controu solo fertillssimo no Es-
tado, logo após as primeiras
experiências vitoriosas no Leste
e Suleste do país. De fato, o
esquema de Lockport acabava
de ser adotado, pela primeira
vez, na pequena comunidade de
Sumter, Carolina do Sul (1912),
e estava ainda chamando a
atenção por ter-se incluído na
nova lei orgânica da cidade de
Dayton, Ohio, em 1913, quando,
neste mesmo ano, a cidade sul-
californiana de Whittier tentou
adotar o plano. Sua rejeição
pelo povo de Whíttier não trou-
xe, porém, maior desinterêsse
pela idéia na Califórnia, pois
no ano seguinte era o plano
 A MODERNA ADMINISTRAÇÃO MCNICIPAL 15

pôsto em prática nas cidades siasmo avassalador com que

de Inglewood e Glendale. A
aceitação do plano de câmara
e gerente tem sido contínua des-
de então. De acôrdo com a lista
do Anuário Municipal (Munici-
pal Year Book) para 1953, (14)
cento e três das trezentas e
seis municipalidades então exis-
tentes na Califórnia estavam
funcionando sob o plano, a 31
de dezembro de 1952. Em nú-
meros absolutos isso dá à Ca-
lifórnia o segundo maior núme-
ro, depois do Maine, de comuni-
dades sob o sistema gerencial,
enquanto que, do ponto de vis-
ta percentual, dá-lhe o primeiro
lugar no país, pois mais de um
têrço de tôdas as suas adminis-
trações municipais funciona sob
um gerente. Nesses números
estão incluídas cidades de todos
os tamanhos, exceto aquelas de
população inferior a mil habi-
tantes ou superior a quinhentos
mil.
Outra solução para o proble·
ma da integração: o adminis-
trador-chefe - Apesar do entu-
tantas cidades californianas se
voltaram para o plano de câ-
mara-e-gerente, a idéia ainda
encontra forte oposição da par·
te de muitas outras comunida-
des. O fenômeno, aliás, não é
peculiar à Colifórnia. Desde seu
aparecimento, o movimento dos
gerentes de cidade tem sido acer-
bamente atacado como antide-
moerá ti co, ditatorial e de índole
estranha às instituições públi-
cas norte-americanas. De vez
em vez os autores de trabalhos
sôbre administração municipal
têm sentido a necessidade de
rebater tais acusações, atribuin·
do-as aos politicos egoistas e àli
máquinas políticas. (15) Além
disso, há muitas pessoas bem in-
tencionadas que crêem sincera-
mente ser o sistema gerencial
um desvio muito grande das me-
lhores tradições de govêrno lo-
cal norte-americanas, segundo
as quais tôdas as autoridades
importantes devem ficar direta-
mente responsáveis perante o
eleitorado. A própria palavra

(14) International City Managers' Association. lJ.!u?licipal Year Book, 1953

(Chicago: International City Managers' Association. 1953). pp. 621-523.
521-523.
(15) Henry G. Hodges. City lJ.!anauement - Theol'y and Practice 01 Municipal
Administratíon (NoYa Iorque: F. S. Crofts and Company. 1939). pp. 31-32;
Richard S. Childs. Civic Victorícs (New York: Harper & Brothers.
1952). Pp. 177-78.
16 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

"gerente" evoca, em muitos es- tiva apareceu, pois, com o es-

píritos, uma idéia autocrática, quema de São Francisco_ Na
tanto assim que muitos autores verdade, a idéia surgiu como um
insistem em chamar o plano plano conciliatório entre o ponto
pelo nome completo de "pla- de vista daqueles que queriam
no de câmara-e-gerente", dando, experimentar a nova forma de
assim, relêvo ao seu elemento govêrno representada pelo pla-
democrático representado pela no de câmara-e-gerente e o pon-
câmara. to de vista tradicional de con-
Desde suas origens, tem o es- servar a autoridade administra-
quema sofrido variações destina· tiva nas mãos de autoridades
das a torná-lo mais aceitável. (16) eletivas. O resultado foi uma
Tais variações, entretanto, não fórmula intermediária que pre-
conseguiram assumir uma for- via não um gerente do modêlo
ma definitiva nem consubstan- clássico mas um administrador-
ciar-se num sistema alternativo chefe nomeado pelo prefeito
até que o conceito do adminis- para dirigir uma série de deparo
trador-chefe apareceu na lei ar- tamentos administrativos.
li:ânica de São Francisco de Tais foram a sorigens do pla-
1931. no do administrado-chefe. A es-
Na Califórnia, as causas es- trutura governamental à qual
pecíficas de resistência à intro- foi ajustado assumiu, assim, ca-
dução do plano de câmara-e-ge- rátí'r bastante peculiar, pois os
rente têm sido várias, confor- poderes admiaistrativos do go-
me se depreende da obra daque- vêrno de São Francisco foram
les que se têm dedicado ao estu- divididos entre o prefeito, eleito
do da dinâmica dos govêrnos lo- diretamente pelo povo, o admi-
cais do Estado. (17) Tôdas elas se nistrador-chefe e um grupo de
resumem, porém, nas razões fun- altos funcionários nomeados
damentais acima referidas. (18) pelo prefeito. Todavia, apesar
A segunda solução para o pro- desta complexa organização não
blema de integração administra- haver sido fielmente copiada
(16) Sixlh Yellrbook of lhe Ci/y MIl!!llgers' Associa/io!!, 19M (Nova Iorque:
City Managers' Association, 1920), pp. 52-53; Orenn Chalmer Hormell.
MaÍlw Tow!!s (Brunswick, Maine: Bowdoin College, 1932), pp. 16-25.
(17) John C. Bollcns, op. cito pp. 52-54.
(18) Loc. cito
 A MODER:--;A ADMIr-.:ISTRAÇAO MUNICIPAL
por outras comunidades, a idéia
de um administrador·chefe para
coordenar o ramo administrati·
vo do govêrno como agente da
câmara estava destinada a de-
sempenhar, na Califórnia, um
papel semelhante ao do sistema
de câmara e gerente.
A cidadezinha de Calistoga,
no norte da Califórnia, foi a se·
gunda comunidade a estabelecer
o cargo de administrador·chefe,
no ano de 1932. O plano, entre-
tanto, permaneceu na obscurida-
de até que o condado de Los
Angeles o adotou em 1938. Em
1943 ocorreu outra adoção, desta
vez pela cidade de São Gabriel.
Seguil'-se a de Montebello, em
1945.
~sse ritmo lento de adesão à
idéia foi grandemente alterado
a partir do fim da última guer-
ra. Em quase tôdas as comuni-
dades do Estado os problem3.s
administrativos se haviam amon_
toado durante os anos de extra-
ordinário crescimento que fo-
ram os do último conflito mun-
dial. A integração das ativida-
des administrativas sob um só
chefe e a necessidade de um
administrador treinado para de-
(9) Ibid., p. 14.
(20) Lista das cid"d"3 da Califórnia com administração cpntralizada, prepa-
rada peja Liga das Cidades da Califórnia em sp!embro i1e 1953.
3 - C~d. Adm. Municipal - .6
17
safogar OS vereadores das absor-
ventes e complexas tarefas admi-
nistrativas eram problemas que
estavam na ordem do dia, espe-
cialmente no sul da Califór-
nia, (19) Onde a idéia de um
gerente era considerada exces-
sivamente radical, o plano do
admiinstrador·chefe era adotado
como corretivo para aquelas di-
ficuldades. Ao plano têm aderi-
do cidades e condados que fun-
cionam quer sob o sistema de
carta própria quer sob o regi-
me de leis orgânicas estaduais.
A fôrça com que o movimen-
to tem progredido pode ser me-
dida pelo fato de que, ao tem-
po em que esta tese foi escrita
(meados de 1953), já havia cin-
qüenta e uma cidades funcio-
nando sob o plano, de acôrdo
com a relação da Liga de Cida-
des da Califórnia. (20) Isso mos-
tra que quase um sexto das tre-
zentas e sete municipalidades do
Estado adotou o plano. ~sse nú-
mero inclui sômente aquelas co-
munidades onde são adotados os
títulos de administrador·chefe,
oficial administrativo, adminis-
trador da cidade, chefe da admi-
nistração municipal e coordena-
18 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

dor municipal. Não estão, pois, que tanto o aparecimento como

incluídas meia dúzia de outras o uso do plano do administrador-
cidades que adotam uma ou chefe é um fenômeno ainda prà-
outra forma de chefe executivo ticamente limitado à Califórnia_
nomeado cujas funções não são Acredita-se que o esquema não
bastante definidas para que seja tenha sido empregado extensiva-
possível considerá-las equivalen- mente em nenhuma outra parte,
tes às do administrador-chefe. pelo menos sob o nome com que
Dez condados estavam tam- é conhecido nesse Estado. Cla-
bém cêrca de um sexto dos con- rence Ridley, editor do Anuário
dados do Estado, é importante Mlmicipal americano (Municipal
salientar que é bem maior que Year Book), foi citado há cin·
o número de condados sob o co anos como tendo declarado
sistema de gerente, que era ape· ser o plano usado exclusiva-
nas de três. Essa situação se mente na Califórnia, tanto quan·
deve principalmente ao fato de to pudera êle apurar. (21) Outra
que a adoção do plano de ge· autoridade em govêrno munici-
rente pelo condado, por envolver pal, Richard Childs (originador
delegação de autoridade do con· do plano de câmara-e-gerente),
se lho em favor do gerente, re- recentemente confirmou êsse
quer a aprovação do voto po· ponto de vista. (22) Entretanto,
pular, enquanto que uma sim· sabe-se que pelo menos duas ci-
pIes ordenança ou resolução do dades em outros estados adota·
conselho tem bastado para in- ram o esquema: Nova Orleans
troduzir a figura do agente ad- (Louisiana) e St. Cloud (Minne·
ministrativo encarnada no admi- sota), ambas as quais estabe·
nistrador-chefe. leceram o cargo de administra·
Um fenômeno californiano - dor-chefe em 1951, subordinan·
As provas existentes indicam do-o ao prefeito. (23)
',~
(21) In The Municipal Administrative Officer Movement in Southern Cali-
fornia, 1945-1948, por Harry Marlow (Tese inédita apresentada à Uni-
versidade da Califórnia do Sul, Los Angeles, 1950>, p, 94,
(22) Richard S. Childs, "Book Review" Nati(mal Municipal Review, XL
(Dezembro, 1952), pp, 159-191.
(23) International City Managers' Association, MuniCipal Year Book, 1953
(Chicago: International City Managers' Association 1953), p, 256, A ci-
dadE' de Nm'a Iorque também adotou, recentemente, um plano baseado
-------------------------------------------------------------

A MODERNA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL 19

Parece bastante claro que o
aparecimento e o desenvolvi-
mento desta variante do sistema
de câmara-e-gerente resultavam
principalmente da combinação
das circunstâncias peculiarí!':si-
mas que têm prevalecido na Ca-
lifórnia nas duas últimas déca-
das, mormente a partir do fim
da segunda grande guerra_ Fa-
tôres objetivos, tais como o ex-
traordinário crescimento demo-
gráfico da região, os problemas
administrativos de complexida-
de cada vez maior e as tradições
de liberdade política, que têm
permitido a experimentação com
novas formas de govêrno local,
constituíram parte significativa
dessa combinação, ao lado das
complexas razões subjetivas, que
levaram os iniciadores e defen-
sores da idéia a um desvio de-
liberado e consciente do siste-
ma de câmara-e-gerente_ Harry
Marlow, um dos primeiros a
fazer o estudo sistemático do
movimento, sintetizou essas ra-
zões sujetivas nas seguintes pa-
lavras:
Certo número de cidades da
Califórnia do Sul já adotou
o plano de câmara-e-gerente,
-----naidéia de um administrador-chefe para super\"isionar as ati\'!dades da
maioria dos departamentos da municipalidade.
(24) Harry Mario\\". op. cit., pp. 26-27.
mas os líderes civicos de mui-
tas outras não quiseram exa-
tamente aquela forma de
administração municipal_ Que-
riam um funcionário para ze-
lar pelo cumprimento das leis
e ordenanças, para supervisio-
nar todos ou alguns departa-
mentos administrativos e in-
tegrar suas atividades, para
preparar o orçamento anual
e apresentá-lo à câmara, para
fazer recomendações a respei-
to da administração e para
manter a câmara informada
ela.;; condições financeiras da
cidade_ Todavia, não se sen-
tiam com vontade de delegar
a pjnguém a autoridade para
admitir e dispensar os chefes
de serviço e outros funcioná-
rios municipais_ Queriam, em
suma, conservar com a câma-
ra a autoridade para adminis-
trar a cidade e, mais do que
isso, não desejavam decidida-
mente um "gerente". Havia,
então, dois caminhos para se
chegar à integração adminis-
trativa. Um consistia em ado-
tar o sistema gerencial. O se-
gundo consistia em se criar
outro cargo de coordenador
das atividades municipais. (24)
20 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO Pt)BLICA

Daqueles que preferiram a se- vêrno, pode-se dizer que viram

gunda hipótese, movidos por um na sua escolha um equilíbrio
receio sincero de criar um car- melhor entre os principios da
go excessivamente poderoso na democracia representativa e da
estrutura administrativa do go- administração profissional.

II _ O CARGO E SUA POSIÇÃO NO GOVÊRNO

MUNICIPAL
Esta seção tem por objetivo
estudar a posição do cargo do
aàministrador-chefe na estrutu-
ra do govêrno municipal atra-
vés dos seguintes elementos:
1) determinação da fonte da au-
toridade administrativa no go-
vêrno local dos Estados Unidos;
2) tentativa de conceituação da
posição legal do administrador-
chefe; 3) investigação das for-
mas que tem assumido a opera-
ção do plano e 4) descrição das
funções usualmente atribuídas
ao administrador-chefe.
Fonte da autoridade adminis-
trativa - Antes de se tentar
uma conceituação do cargo de
administrador-chefe e de se dis-
cutir sua posição na estrutura
dos governos que o adotaram, se-
ria conveniente rever ràpidamen-
te a teoria do govêrno local nos
Estados Unidos, no que se refere
à distinção dos podêres_ A êsse
respeito distinguem-se dois siste-
mas principais de govêrno local
naquele país. O mais antigo e o
que é ainda o mais popular é
aquêle em que a câmara está
investida tanto de funções legis-
lativas quanto de administrati-
vas. 1!:sse era o sistema dos tem-
pos coloniais, mantido depois da
Independência, e que permane-
ceu por muito tempo imune à
doutrina presidencialista da se-
paração de poderes, adotada no
nível federal. Sob êsse sistema,
as funções administrativas da
cidade são da responsabilidade
da câmara, que as exerce dire-
tamente ou através de delega-
ção de sua autoridade a agentes
administrativos e outros funcio-
nários. (25)

(25) Willlam Benett l\Iunro. The Government of American Cities (New and
revised edltioll; New York: The Macmillall Company, 1919), pp. 180-
182; Ernst Freund, Admi-nistratille Powers Ot:er Persons and Property -
 A MODERr\'A ADMINISTRAÇÃO MLTi'-:ICIPAL 21

o segundo sistema é aquêle exato falar dos poderes adminis-

em que o ramo legislativo do
govêrno está separado do exe-
cutivo, à maneira do que ocorre
no govêrno federal, de que é
uma cópia deliberada. (26) Seu
aparecimento ocorreu lentamen·
te, durante um período de vários
anos, e se caracterizou pela per·
da contínua da supremacia da
câmara, a principio através da
ascenção gradual da figura do
prefeito, depois pelo fortaleci-
mento dos poderes conferidos às
comissões da câmara, e final-
mente' pela eleição popular do
prefeito e de outras autoridades
municipais. (27) O govêrno de
executivo forte, tal corno existe
hoje, especialmente nas grandes
cidades, exemplifica o sistema.
Nêle o poder executivo de que
está investido o prefeito é ima-
nente às suas funções de chefe
do ramo executivo do govêrno e
é um corolário da aplicação do
regime presidencialista ao nível
municipal. Ne'ste caso não seria
trativos de um prefeito popular-
mente eleito para a chefia do
executivo corno sendo poderes
delegados, do mesmo modo por
que não se pode dizer serem os
poderes originários do Presiden-
te delegados pelo Congresso e
não imanentes ao seu cargo.
Portanto, num sistema de exe-
cutivo realmente forte, não há
dúvida de que a responsabilida-
de final pela administração cabe
ao prefeito. (28)
O primeiro sistema é o pre-
dominante, se bem que enfra-
quecido, em muitos casos, pela
dispersão da autoridade admi·
nistrativa da câmara entre vá·
rios funcionários eletivos, de
acôrdo com as melhores tradi·
ções da democracia jacksoniana.
O sistema é representado por
formas de govêrno municipal
norte·americanas, tais corno o
govêrno de executivo fraco, go-
vêrno ele comissão, a assembléia
rle cidadãos (town meeting) mo-

A Comparative Sllr1:ey (Chicago: The Unh'ersity of Chicago Press. 1928).

p. 37: E,,~pn" MorQlliJlin. TI>(' La,,' 0.1 M"niripnl C(>rporation (Chicago:
Callaghlln and Company. 1949), p. 586.
(26) William Benett Munro, op. cit., pp. 6-11.
(:7) nià., pp. 180-184.
(28) Ernest Schulz, Americall Citv G01;erllment - !ta JlIachinery and Processe
(Noya Iorque e Harrisburg : Stackpole and Heck, Inc., 1949), pp. 316-
353; Thomas Harrison Reed, Municipal Mallagement (1. o edição; New
York e Londres: McGraw-Hill Book Company, Inc., 1941), pp. 19-22.
22 CADERI\:OS DE ADMIl\'ISTRAÇÃO PÚBLICA
dificada e, estritamente falando,
tôdas as outras formas, exceto
a de executivo forte. A subor·
dinação da administração a um
conselho eletivo em tôdas aque·
las formas está em marcante
contraste com os princípios do
regime presidencialista e mais
em consonância com o regime
parlamentarista, fato que tem
escapado a muitos estudiosos
estrangeiros das instituições go·
vernamentais norte·americanas.
Pode· se argumentar que entre
uma e outra orientação se acha
o plano câmara·e·gerente. f:sse
plano, entretanto, não represen·
ta um desvio definitivo do prin·
cípio de supremacia da câmara,
pois o que ocorre é apenas uma
distinção no exercício das fun·
ções municipais. Se bem que, de
acôrdo com o plano, a câmara
não deva interferir na execução
da política que ela própria tra·
çou, o fato insofismável é que
a responsabilidade final pela
administração cabe à câmara,
que nomeia o gerente e tem pIe·
nos poderes para demiti·lo a
qualquer momento.
Conceituação do cargo de ad·
ministrador·chefe - A figura do
(29) John C. BolIens. op. cit.,
(30) Loc. cito
administrador·chefe já foi devi·
damente caracterizada como a
do agente administrativo. (29)
Conseqüentemente, êsse funcio·
nário foi definido como "o agen·
te da câmara em cujo nome age
para a execução de tarefas admi·
nistrativas. Mas em vez de agir
diretamente, fá·lo através de re·
comendações sujeitas à revisão
da câmara". (30)
A definição acima pode ser
aceita apenas como generaliza.
ção, desde que não satisfaz um
aspecto importante do plano, que
é o fato de poder o administra·
dor·chefe ser também nomeado
pelo prefeito em vez da câmara,
ficando. pois. subordinado à au·
toridade do chefe do executivo.
Tal foi. aliás, a intenção origi·
nal daqueles que elaboraram a
lei orgânica de São Francisco.
em 1932. quando o plano foi
pôsto em execução pela primei.
ra vez. Ainda que o cargo, na·
quela cidade. tenha eventual·
mente assumido tal importância
a ponto de tornar·se virtualmen·
te independente do prefeito. a
sua posicão original ainda é teo·
ric"m0nte mantida na estrutura
p. 11.
 A MODERl\A ADMli\ISTRAÇAO MUl\'ICIPAL
governamental de São Fran·
cisco.
É igualmente sob a autorida·
de do prefeito que serve o admi·
nistrador·chefe na cidade de Los
Angeles, onde sua posição não
é a de um agente da câmara
mas a de um assistente admi·
nistrativo do prefeito, sob cuja
direção exerce suas funções espe·
cificas, cabendo a responsabi·
lidade última de seus atos ao
chefe do executivo municipal.
Ésse ponto merece destaque,
pois mostra que o plano é bas·
tante flexível para funcionar em
qualquer das duas situações.
Tanto pode servir ao duplo fim
de integrar e profissionalizar a
administração, nos casos em que
se deseje desafogar a câmara de
suas funções administrativas,
como pode ser apenas um meio
de se empregar a competência
profissional de um administra·
dor qualificado, quando o pro·
blema não fór a integração das
atividades administrativas, como
na cidade de Los Angeles.
Agora que foram identificadas
as (lHas situações em que o pIa·
no pode funcionar. é possível
chegar·se a um conceito mais
exato do administrador·chefp e
(31) Ibid., pp. 119-123.
23
defini·lo como o agente da admi-
nistração, visto como pode êle
ser nomeado e agir em nom~ de
qualquer dos dois órgãos inves-
tidos da autoridade administra-
tiva: a câmara ou o prefeito.
O conceito do agente adminis·
trativo, segundo o entendem tan-
to aquêles que têm estudado o
funcionamento do plano quanto
os muitos ocupantes do cargo,
implica uma delegação de auto·
ridade que não chega a confio
gurar verdadeira delegação do
poder executivo. (31) :esse racio·
cinio é baseado no fato de que
a autoridade do administrador-
chefe na elaboração do orça-
mento é geralmente limitada,
não tendo êle, além disso, o
poder de nomear e demitir fun-
cionários. Nessas, como em ou·
tras matérias, não age êle dire-
tamente, mas por meio de re·
comendações à câmara ou ao
prefeito, :sto é. ao órgão ao qual
esteja subordinado.
Para maior clareza e precisão
da terminologia empregada, de-
ve·se fazer ligeira observação
a respeito do têrmo "delegação",
no sentiria em que foi empre·
gado linhas acima. Se bem que
usado naquele sentido por mui·
24 CADER{\OS DE ADMINISTRAÇAO PÚBLICA
tos autores, para indicar a ori-
gem da autoridade investida no
cargo de administrador-chefe, o
têrmo deve ser aplicado somen-
te aos casos em que o cargo
é criado pela câmara - fonte
do poder administrativo na tra-
dição norte-americana de govêr-
no local - e dela recebe suas
atribuições, mas nunca no caso
em que o cargo (' suas atri-
buições são estabelecidos em lei
orgânica votada diretamente
pelo povo_ Nesta hipótese, não
teria havido nenhuma delegação
de autoridade pela câmara, e
sim uma atribuição de autori-
dade pelo próprio poder consti-
tuinte - o povo, no caso - em-
bora uma atribuição limitada,
pois a responsabilidade final
pelos atos do administrador-
chefe pertence à câmara ou ao
prefeito, como é da essência do
plano.
Formas de operação do pla-
no - A declaração formal dos
deveres e responsabilidades do
administrador-chefe encontra-se
no instrumento legal que cria
o cargo. :esse instrumento tem
sido ora a própria lei orgânica
ou carta da cidade ou do con-
dado, ora uma lei, resolução ou
moção da câmara.
Existe grande variedade quan-
to à natureza e à amplitude dês-
ses deveres e responsabilidades.
Todavia, podem-se distinguir
duas formas básicas de opera-
ção do plano no que se refere
à natureza das relações entre
administrador-chefe e os chefes
de departamento.
Onde a instalação do plano
teve por fim a integração admi-
nistrativa e a redução do alcance
de contrôle da câmara (redução
do número de chefes de serviço
subordinados diretamente à câ-
mara), o administrador-chefe
funciona como um super-chefe
de departamento, isto é, como
chefe nominal de todos ou quase
todos os departamentos adminis-
trativos. Suas funções de con-
trolador e coordenador dos ne-
gócios administrativos do govêr-
no caracterizam, então, o seu
cargo e o tornam semelhante
fiO ne gerente de cidade.
Entretanto, onde a intenção
foi apenas a de facilitar a ta-
refa administrativa da câmara
ou do chefe do executivo, dando-
lhes a assistência de um admi-
nistrador qualificado, a posição
do administrador-chefe é a de
um assistente administrativo
servindo na qualidade de asses-
 A MODERNA ADMINISTRAÇAO MUNICIPAL
sor técnico dos vários departa-
mentos.
Em qualquer dos casos o caro
go ocupa o tôpo da hierarquia
administrativa do govêrno, exce-
to, naturalmente, se fôr subor-
dinado ao prefeito, a quem cabe,
então, aquêle lugar.
Esta tentativa de delineamen·
to das características fundamen-
tais de operação do plano não
pretende insinuar que cada caso
n:al recai precisamente numa ou
noutra categoria. Muito ao con-
trário, um exame rigoroso dês-
ses casos levaria à conclusão de
que a forma mais corrente de
funcionamento do plano é a de
uma combinação dos dois mo-
delos básicos, de acôrdo com a
qual o administrador·chefe exer-
ce tanto funções executivas,
como chefe nominal de alguns
departamentos, como função de
assessoramento em relação a
outros serviços, à câmara ou ao
prefeitc.
Atribuições do cargo - É im-
possível obter·se um quadro exa-
to dos deveres geralmente atri-
buídos ao administrador-chefe
com a leitura casual dos vários
instrumentos em que estão ins-
critos êsses deveres. Tais ins-
trumentos são às vêzes minucio-
sos, às vêzes s,ucintos na des-
25
crição da autoridade e dai res-
ponsabilidades atribuídas ao car-
go. Tampouco são uniformes os
deveres. Além disso, a declara-
('i'íc formal de atribuiçOes e res-
ponsa bilidades não basta para
lhes revelar o escopo e a ampli-
tude. Há outros fatôres que in-
fluem no exercicio de fato das
iunções do administrador-chefe.
O ambiente em que o plano fun-
ciona, a percepção do cargo tan-
to por seu ocupante como pela
câmara, a oportunidade para o
exercicio de um contrôle de fato
muito maior pelo administrador-
chefe, através da elaboração e
da execução do orçamento, en-
fim ,tôda a dinâmica operacio-
nal do cargo pode exercer um
impacto decisivo sôbre a ma-
neira como são desempenhadas
aquelas atribuições. A presença
dI' tais fatôres tem resultado,
em muitos casos, de um padrão
de operação muito diferente, na
prática, do que está formalmen-
te estabelecido. Em regra, o car-
go tem eventualmente adquirido
importância maÍDr e maiores po-
deres do que aparenta sua base
legal, tanto assim que muitos
administradores-chefes são con-
siderados verdadeiros gerentes
para todos os fins práticos e
são mesmo relacionados como
26 CADERNOS DE ADMli':ISTRAÇAO P(lBLICA
tais no Anuário Municipal da
Associação Internacional de Ge.
rentes de Cidade (lnternational
City Managers' Association Mu·
nicipal Year Bookl.
Tal aumento de poder tem
ocorrido especialmente através
do contrôle do orçamento. O
exemplo do condado de Los An·
geles está· se tornando clássico
para o estudo do poder de fato
que provém do contrôle orça·
mentário exercido pelo adminis·
trador-chefe. Idêntica é a situa-
ção na cidade de Los Angeles e
nas demais cidades onde as atri-
buições daquele cargo incluem a
responsabilidade pela prepara-
ção das estimativas das despe-
sas e pelo posterior contrôle da
execução da lei de meios. Nes-
ses casos, em vez de s(' limitl'lr
à mera tarefa de reunir e con·
solidar as estimativas submeti-
das pelo~ chefes de serviço, o
administrador-chefe analisa tô-
das elas e apresenta suas pró-
prias recomendações.
Embora. como já ficou dito.
as Rtribuições e as responsahili-
dades exatas do cargo variem.
f'm naturf'za e amnlitude. de ci-
dade para cidade e de condado
para condado. a lista abaixo
(32) Ibíd., pp. 117-118.
pode ser considerada típica das
funções formalmente atribuídas
à maioria dos administradores-
chefes e exercidas por êles na
prática. (32)
1. Supervisão geral da admi-
nistração - Supervisão, coorde-
nação e contrôle dos departa-
mentos, atividades e operações
subordinadas ao cargo; execução
das leis e ordenanças, dos regu-
lamentos e da política adminis-
trativa do govêrno.
2. Análise administrativa
Análise contínua das funções
municipais para efeito de reco·
mendações sôbre o aperfeiçoa-
mento dos métodos de trabalho
e sôbre as alterações que devem
sofrer os processos e a estru-
tma da organização em benefí-
cio de maior produtividade,
maior eficiência e maior eficáda.
3. Administração do pessoal
- Contrôle das atividades rela-
cionadas com o pessoal. exceto
nomeações e demissões; apre-
sentação de sugestões sôbre a
extinção e consolidação de car-
gos com base nos pedidos de
pessoal e no uso de funcioná-
rios pelos chefes.
 A MODER",A ADMIl\;ISTRAÇÃO MUl\;ICIP AL
4. Administração financeira-
Recomendações sôbre as estima-
tivas orçamentárias dos diversos
serviços e departamentos; admi-
nistração do orçamento e con-
trôle das despesas.
5. Administração patrimonial
- Contrôle de todos os bens mó-
veis e imóveis de propriedade do
govêrno municipal; contrôle das
compras e recomendações sôbre
a aquisição e uso de equipamen-
to pelos diferentes serviços e
departamentos.
6. Relações públicas - Pro·
moção de boas relações com o
público em geral e com os gru-
pos organizados da comunidade.
7. Serviços de secretaria -
Despacho da correspondência di-
rigida à câmara ou ao prefeito
e desempenho de outros servi·
ços de secretaria.
Algumas palavras devem ser
ditas a respeito da natureza apo-
lítica do cargo. Se bem que nem
na teoria nem na prática se te-
nha chegado a um acôrdo sô-
bre a linha divisória entre a for-
mulação e a execução da polí·
tica de um govêrno, o plano de
administrador·chefe supõe que
o estabelecimento da política é
(33) Harry Marlow. op. cit., pp. 85-8!!.
27
de responsabilidade exclusiva da
câmara, cabendo ao administra·
dor·chefe executar aquela políti·
ca como o agente da adminis-
tração.
A íntima relação entre essas
duas fases da atividade gover·
namental tem, todavia, levado
ao reconhecimento gradual do
papel do administrador na ela-
boração da política do govêrno.
Fazer recomendações acêrca des-
sa política é, portanto, parte dos
deveres do administrador·che-
fe. (33) Sua neutralidade política
significa que êle se deve abster
de participar das lutas partidá-
rias, não que se deva abster de
sugerir à câmara ou ao prefeito
as modificações da política admi-
nistrativa que lhe pareçam ne-
c~ssárias à melhoria da admi-
nistração.
O código de ética adotado para
seus membros pela Associação
Internacional de Gerentes de Ci-
dades esclarece o problema da
participação do gerente em ques-
tões de política. Suas palavras
podem ser perfeitamente apli-
cadas ao administrador-chefe.
4. O gerente, como líder da
comunidade, submete à câma-
ra proposta sôbre a polUica
28 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

administrativa do govêrno e nidade. o gerente só defende-

a supre com fatos e conse-
lhos referentes a essa pol1tica,
a fim de lhe dar uma base
para suas decisões ~ôbre a
orientação politica da comu·
rá publicamente uma orienta·
ção política qualquer depois
de haver sido considerada e
adotada pela câmara. (34)

ITI - DISTINÇÃO ENTRE O PLANO DO ADMINIS-

TAOOR-CHEFE E O DE CÂMARA-E-GERENTE

Quais são as verdadeiras dife- pelos gerentes e pelos adminis-

renças entre o plano de câmara·
e·gerente e o do administrador-
chefe? Haverá apenas variação
de nomes, ou será que os dois
sistemas possuem caracteriticas
inconfundiveis ?
Tais perguntas têm ocorrido
aos estudiosos do plano do ad-
ministardor-chefe, a despeito do
fato de que um desejo delibe-
rado de desvio do sistema ge-
rencial causou o aparecimento
da nova forma de govêrno local
conhecida como o plano do admi·
nistrador-chefe.
Nas páginas seguintes far-se-á
uma tentativa de distinção entre
os dois conceitos em têrmos de
suas diferenças formais e de suas
semelhanças práticas e com
base no modo como os respec-
tivos cargos são compreendidos
tradores-chefes.
Diferenças formais - A pri-
meira diferença formal que deve
talvez ser mencionada é a refe-
rente ao conceito de cada um
dos planos.
É da essência do sistema ge-
rencial que as funções adminis-
trativas estejam concentradas no
gerente, que possui autoridade
administrativa direta, isto é, po·
der de decisão próprio em tôdas
as questões administrativas. A
tarefa da câmara é, portanto,
a de formular a política do go-
vêrno e fiscalizar a sua execução
pelo gerente. :este deve estar
livre da interferência da câma·
ra no desempenho de suas atri-
buições, pois o contrôle do órgão
deliberativo sôbre a administra-
ção se efetua tão-sômente atra-

(34) International City Managers' Association, Código de l!:tica dos Gerentes,

Begundo emenda de 1952.
 A MODERNA ADMINISTRAÇÃO Ml'NICIPAL
vés do contrôle politico que lhe
é próprio e da faculdade de li-
vremente nomear e demitir o
gerente_ (35)
Contrastando com essa autori-
dade plena e direta conferida ao
gerente, o plano do administra-
dor-chefe estabelece um agente
administrativo que serve sob a
autoridade da câmara ou do pre-
feito, com os quais permanecem
a autoridade e a responsabilida-
de última pelos atos de seu agen_
t(·. Comentando a resolução da
câmara de Montebello, que ser-
viu de modêlo para a instalação
do plano em várias outras ci-
dades, o Professor Bollens re-
sumiu o conceito do cargo de
administrador-chefe nestas pala-
vras: "a filosofia do cargo está
encerrada em expressões como
"assistir", "recomendar", "em
nome da câmara" e "como agen-
te da câmara". (36)
Contràriamente ao que ocorre
no sistema gerencial, o contrôle
administrativo da câmara não
está limitado à adoção da polí-
tica governamental e ao poder
de nomear e demitir o agente
administrativo, mas abrange
(35) Ernst Schulz. op. cit., pp. 323-324.
(36) John C. Bollens, op. cit., pp. 15-16.
29
também o próprio modo de exe-
cução da política estabelecida.
Um segundo aspecto sob o
qual as diferenças formais entre
os dois sistemas podem ser exa-
minadas é o dos deveres e res-
ponsabilidades legalmente atri-
buídos aos dois cargos.
Como norma geral, a autori-
dade administrativa investida
no gerente se exerce sôbre todos
os departamentos administrati-
vos e sôbre todos os funcioná-
rios não eletivos da unidade go-
vernamental. O espírito do pla-
no é precisamente o de integrar
tôda a administração sob um
só chefe executivo, o gerente.
Esta ampla concessão de autori-
dade inclui o poder de nomear e
demitir os chefes de departa-
mento e de elaborar o orçamen-
to anual.
Por outro lado, a autoridade
formalmente concedida ao admi-
nistrador-chefe é mais limitada.
Na verdade, pode ser tão peque-
na a ponto de reduzi-lo à posição
de mero assessor com responsa-
bilidades confinadas a uma área
de operações decididamente res-
trita.
30 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Mas é com relação a duas das
mais importantes funções admi·
nistrativas - pessoal e orça·
mento - que se encontra a di·
ferença capital entre os dois pIa.
nos. A faculdade de livremente
nomear e demitir os chefes de
departamento nunca foi plena·
mente concedida ao administra·
dor-chefe. Em alguns casos, êle
a exerce sujeito à aprovação da
câmara, mas êste é o limite
máximo a que tem chegado aque·
la faculdade.
Com referência à elaboração
orçamentária, a regra tem sido
que o administrador-chefe deve
apresentar à câmara as estima·
tivas dos chefes de departamen·
to acompanhadas de suas reco·
mendações. Em muitos casos,
todavia, a responsabilidade total
pela elaboração da proposta oro
çamt'ntária lhe tem sido atribuí·
da, de modo que os números
nela contidos representam a sua
opinião e não a dos chefes de
dep'utamento.
Grandes semelhanças na prá·
tica - A presença de diferen·
ças formais não tem evitado que
o plano do administrador-chefe
se aproxime, na prática, da ope·
ração do sistema de câmara-e·
gerente. Ora, a atividade gover·
namental não é fenômeno está·
tico mas dinâmico, principalmen.
te no grande laboratório político,
administrativo que é a Califór·
nia. Tampouco é a estrutura
formal do plano do administra·
dor-chefe tão inflexível que imo
peça a câmara de estender os
deveres reais de seu agente a
um ponto que torne êsses deve·
res bastante semelhantes aos de
um gerente de cidade. Na ver·
dade, isso é precisamente o que
tem acontecido em várias comu·
nidades, especialmente naquelas
em que se tem conferido ao
cargo a responsabilidade pela
elaboração orçamentária e a au·
toridade para nomeação e de·
missão dos chefes de departa·
mento, com a aprovação da câ-
mara.
Quando a autoridade efetiva
do cargo se torna mais ampla
devido à vontade manifestada
pela câmara de abrir mão de
parte de seu contrôle em favor
do administrador-chefe, ou ain·
da quando êste impõe uma au·
toridaàe acima da que lhe é
formalmente atribuída, graças à
sua forte personalidade, o resul·
tado final tem sempre sido uma
interferência menor da câmara
nas questões administrativas. Em
outras palavras, a câmara tende
então para agir mais através do
 A MODERNA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL
seu agente do que diretamente,
ampliando, dês se modo, o cam·
po da discrição administrativa
do administrador·chefe. Os po·
deres do cargo são então seme·
lhantes aos do gerente e atê
mesmo maiores que os de aI·
guns cuja faculdade de nomear
funcionários está na dependên·
cia de autorização prévia da
câmara. (37) A mesma flexibi·
lidade que permite tal extensão
dos poderes efetivos do admi·
nistrador·chefe explica a redu·
ção da autoridade do gerente
por uma câmara forte.
A Associação Internacional de
Gerentes de Cidade tem mostra·
do crescente reconhecimento do
fato através da inclusão, na sua
lista de cidades sob o sistema
gerencial, de dezessete das cin·
qüenta e uma cidades califor·
nianas que funcionam sob o pIa·
no do administrador·chefe. (38)
Parece que êsse reconhecimen·
to não se baseia apenas nas se·
melhanças encontradas na estru·
tura legal dos dois planos, mas
também na~ que resultam de
seu funcionamento prático. (39)
31
Como os ocupantes encaram o
seu cargo - O fato de que tan·
to as diferenças formais quan·
to as práticas, entre os dois pIa·
nos, por vêzes se tornam obs·
curas, não deve necessàriamen·
te implicar o abandono da dis·
cussão do assunto. O complexo
de fatores subjetivos em atua·
çã .. no funcion:tmento dos dois
esquemas sugere que se pode pe·
netrar melhor na questão exa·
minando·se o modo como o ge·
rente e o administrador·chefe
encaram o papel de seus res·
pectivos cargos.
Há certas características ine·
rentes e peculiares a cada um
dos sistemas que determinaram
aquela percepção. No que tange
ao plano de câmara·e·gerente, es·
sas características podem assim
se resumir: 1) na distinção
consciente e proposital estabele·
cida quanto ao exercício das fun·
ções governamentais e de acôr·
do com a qual o gerente é de·
finido como o chefe da adminis·
tração e a câmara como o ór·
gão deliberativo; e 2) na estru·
tura legal que confirma aquela

(3'7) John C. Bollens. op. cit., p. 120.

(38) International City Managers' Association. Municipal Year Book, 1953
(Chicago; Internativnal C,ty Managers' Association, 1953) pp. ;;21-23.
(39) Jo!,n C. CullC-ll~, up. cit., \l. 1~1
c-- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _
32 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
distinção e que fortalece o ca-
ráter inerente da autoridade ad-
ministrativa do gerente em face
da câmara. O gerente sente, as-
sim, tanto a autoridade lógica
como a autoridade legal de seu
cargo. ~le se considera o chefe
do ramo administrativo do go-
vêrno, com autoridade e respon-
sabilidade próprias para iniciar
e executar atos administrativos
sem a necessidade de aprovação
da câmara, exceto, naturalmen-
te, a aprovação implícita na
obrigatoriedade da observância
da política adotada pelo órgão
deliberativo. Pode o gerente re-
sistir a qualquer usurpação de
sua autoridade alegando sua fa-
culdade inerente de executar a
politica da câmara sem a inter-
ferência desta. Sua subordina-
ção à câmara só se dá com res-
peito à politica traçada pela mes-
ma. Como executá-la é prerro-
gativa de suas funções e ma-
téria de sua discrição adminis-
trativa.
O conceito do administrador-
chefe, por outro lado, não impli-
ca a distinção precisa entre o
exercicio das funções deliberati-
vas e exec~tivas, já que, de acôr-
do com o plano, a câmara re-
tém seus poderes administrati-
vos. A estrutura formal do pia-
~
no, por conseguinte, não estabe-
lece a autonomia da autoridade
administrativa do cargo de ad-
ministrador-chefe. Nessas cir-
cunstâncias, a despeito dos po-
deres de fato acaso exercidos
pelo administrador-chefe, êste
ainda encara sua posição como
sendo a de um agente adminis-
trativo que nem lógica nem le-
galmente possui autoridade ad-
ministrativa própria; que age
através de recomendações e que,
portanto, deve obter aprovação
expUcita ou implícita para suas
recomendações, antes que possa
pô-las em execução. ~le sabe
que os poderes extraordinários
que acaso lhe tenham sido con-
feridos podem ser fàcilmente re-
tirados por uma nova câmara
ou por um novo prefeito, sem
que lhe seja possível oferecer
qualquer resistência legal nem
alegar seu direito inerente de ge-
rir a administração a seu critério
exclusivo. Sente êle, ainda, que
sua ação executiva é subordina-
da não apenas ao conteúdo da
poUtica traçada pela câmara mas
também à maneira pela qual
deve ser executada essa poUtica.
Suas atividades administrativas
estão sujeitas a uma orientação
superior continua, visto que sua
 A MODERNA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL
função é executar a vontade da
câmapa ou do prefeito, quer seja
essa vontade expressa sob a for-
ma de legislação quer o seja sob
a forma de diretivas administra-
tivas. Dependendo de suas rela-
ções com a câmara ou com o
IV - TENDÊNCIAS DO MOVIMENTO
o último elemento a ser exa-
minado para a caracterização
do conceito do administrador·
chefe refere-se às tendências do
movimento. Tem-se questionado
muitas vêzes a natureza defini-
tiva e o futuro do plano. Esta
&cção tratará de ambas essas
interrogações, isto é, discutirá
se o plano é uma forma defini-
tiva ou uma forma transitória
de govêrno local e analisará as
perspectivas futuras do movi-
mento.
Será um estdgio transitório'
- Já se tem dito muitas vêzes
que o plano é um estágio tran-
sitório para a adoção do govêr-
no de gerente e uma espécie de
acôrdo entre os sistemas tradi-
cionais de govêrno local e o
sistema gerencial na sua forma
ortodoxa. Conquanto se possa
encontrar certo fundamento
(40) Ibid., p. 165.
4 - Cad. Adm. Municipal - 46
33
prefeito, pode o administrador·
chefe sentir a segurança de sua
autoridade, mas será uma segu·
rança de natureza pessoal, que
decorre de fatôres puramente
subjetivos e não propriamente
do cargo.
para a afirmativa no fato de
que onze comunidades da Cali-
fórnia chegaram ao sistema de
câmara-e-gerente depois de te·
rem experimentado, antes, o pIa·
no do administrador-chefe, (40)
não existia, ao tempo em que
êste trabalho foi escrito, sufi-
ciente evidência sôbre a qual
se pudesse estabelecer a natu-
reza transitória do plano. Muito
ao contrário, três fatos parecem
apontar no sentido oposto. O
primeiro ê a capacidade que o
palno tem demonstrado para pre-
servar suas principais caracterís.
ticas de origem, contidas princi-
palmante no conceito do agente
administrativo. O segundo fato,
que decorre, aliás, do primeiro,
é a persistência das diferenças
básicas entre essas duas formas
de centralização administrativa.
O terceiro é a instalação do pla-
r--
34 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
no do administrador-chefe em
nove cidades que tinham expe-
rimentado, antes, o sistema ge-
rencial. (41) Em quatro dêsses
nove casos a mudança teve lu-
gar dentro do mesmo ano ou
no ano seguinte à abolição da
forma gerenciaL Isso parece di-
minuir a validade do argumento
em favor da transitoriedade do
plano com base naquelas onze
transferências para o sistema de
câmara-e-gerente, pois os fatos
provam um fenômeno oposto de
proporções aproximadas_
Perspectivas futuras do movi-
mento - Um crescimento conti-
nuo tem caracterizado o movi-
mento, desde que o condado de
Los Angeles adotou o plano em
1938 e, especialmente, desde que
as cidades da Califórnia tive-
ram que enfrentar a necessida-
de de integração e profissiona-
lização administrativa, depois da
Segunda Guerra Mundial. A acei-
tação do plano tem ultrapassa-
do a do sistema de câmara-e-
gerente desde 1945, como se de-
duz do número de adoções ocor-
ridas no período que vai de
1945 até meados de 1953, du-
rante o qual tiveram lugar se-
tenta e uma instalações do pla-
no do administrador-chefe em
(41) Ibid_. p. 166.
cidades e condados, em compa-
ração com sessenta e duas ado-
ções do sistema gerencial. Ao
tempo em que êste trabalho es-
tava sendo escrito (setembro de
1953), havia cinqüenta e uma
cidades e dez condados funcio-
nando sob o plano, cêrca, por-
tanto, de dois têrços do número
total de cidades e condados sob
forma gerencial, na Califórnia_
Havia noventa e duas daquelas
e três dêsses, no Estado_
Não se tinha observado, até
então, nenhum sinal de possí-
vel desinterêsse pelo plano_ Ain-
da não cessaram as razões que
causaram o desenvolvimento da
idéia, como se pode inferir do
contínuo interêsse pela mesma_
Nem é provável que essas ra-
zões venham a modificar-se ime-
diatamente, pois para isso seria
preciso que se modificassem as
condições ambientes em que elas
surgiram_ Aquelas condições,
como já foi dito, eram forma-
das pela poderosa tradição de
autonomia local, pela necessida-
de de integração e profissiona-
lização administrativas e pelo
temor de que a câmara viesse
a perder o contrôle da adminis-
tração se o sistema gerencial
fôsse adotado_
 A MODERNA ADMINISTRAÇÃO Ml'NJCIPAL
Ademais, ao se comentar as
perspectivas futuras do movi-
mento, a grande flexibilidade
do plano não deve ser esqueci-
da. Tal flexibilidade tornou pos-
sível, por exemplo, adaptar-se o
esquema ao govêrno de câmara-
e-prefeito, como no caso da ci-
dade de Los Angeles, pondo-se
o cargo do administrador-chefe
sob a jurisdição do prefeito_
Suas potencialidades são de fato
extraordinárias, graças à sua
adaptabilidade a outros países
onde se manifeste a necessida-
de de profissionalização dos al-
tos cargos da administração mu-
nicipal, mas onde as resistên-
cias culturais à idéia de um ge-
rente inspirado nas práticas co-
merciais possam ser in'emo-
víveis.
v-
A evolução do plano do admi-
nistrador-chefe na Califórnia
tem resultado do propósito de-
liberado de muitas comunidades
no sentido de resolverem seus
problemas de integração e pro-
fissionalização anministrativas
sem ser preciso recorrer ao go-
vêrno de câmara-e-gerente na
sua forma ortodoxa.
O conceito básico do cargo de
(~) F.ichard S. Childs, op. cito pp. 590-91
35
A idéia é ainda muito nova
e seu uso restrito a uma área
relativamente limitada para que
se possa falar conclusivamente
de seu futuro. Todavia, com base
na experiência californiana, pa-
rece igualmente muito cedo para
se aceitar a opinião de Mr. Ri-
chard Childs, de acôrdo com a
qual a idéia não é uma concor-
rente do sistema de câmara-e-
gerente. (42) Ainda com base
na mcsma experiência, pode-se
concluir C!ue o plano tem reve-
lado uma tendência para se po-
pularizar e para consolidar a
posição do administrador-chefe
na hierarquia administrativa -
duas indicações de que o esque-
ma está correspondendo aos
anseios da Califórnia por novos
conceitos de govêrno local.
SUMARIO
administrador-chefe é o de agen-
te administrativo. De acôrdo
com tal conceito, o administra-
dor-chefe serve sob a autorida-
de e responsabilidade da câma-
ra ou do prefeito, cuja vontade
C'xecuta na implementação da
política governamental. Tanto
pode êle servir como coordena-
dor das várias atividades admi-
nistrativas da unidade governa-
36 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO POBLICA

mental como pode sua posição ta a sua figura juridica de agen-

ser fundamentalmente limitada te administrativo. Assim, ao con-
à de assessor administrativo da trário do gerente, o administra-
câmara ou do prefeito. dor-chefe carece de autoridade
Apesar das atribuições do caro administrativa própria_ ~le pode
go não obedecerem a um mo- fazer recomendações à câmara
dêlo uniforme, nelas se incluem, ou ao prefeito e agir em nome
geralmente, a responsabilidade de um dêsses órgãos, mas não
pela supervisão geral da admi- é da essência do plano que o
nistração, a análise administra- administrador-chefe possua auto-
tiva dos serviços governamen- ridade administrativa definida e
tais, recomendações sôbre a ex- imanente a seu cargo.
tinção ou consolidação de car- Outrossim, em contraste com
gos e sôbre outros assuntos re- o gerente, nunca lhe foi confe-
lativos ao pessoal, recomenda- rida autoridade plena para no-
ções sôbre as estimativas das mear e demitir os chefes de
despesas, administração do orça- departamento e sõmente em al-
mento votado pela câmara e fun- guns casos lhe é atribuida a res-
ções relativas à administração ponsabilidade total pela elabo-
interna, às relações públicas e ração do orçamento.
ao serviço de secretaria. Essas diferenças caracterizam
Os fatos mostram que o car- o esquema como um plano dis-
go tem evoluido, em muitas co- tinto do sistema de câmara-e-
munidades, para uma posição gerente e, se bem que ainda seja
prática que lembra muito o do cedo demais para se dizer se o
gerente. O contrôle orçamentá- esquema é uma forma nova e
rio tem sido o principal fator definitiva de govêrno local ou
na ascenção do administrador- se é apenas um passo transi-
chefe à posição da pessoa mais tório em direção ao sistema ge-
eminente da administração. Não rencial, a experiência california-
obstante, todavia, a importân- na mostra que sua aceitação
cia que os seus poderes de fato crescente tem incluido até mes-
possam assumir, a verdade é que mo várias comunidades que já
permane~em. as premis~as fun-;~ haviam e~perimentado o siste-
damentaIs sobre as quaIS assen-..Ema gerencIal.
 CAPíTULO lU

SUBORDINAÇÃO DO CARGO AO PREFEITO:

O CASO DA CIDADE DE LOS ANGELES
 A intenção original daqueles
que primeiro puseram em prá-
tica o plano do administrador-
chefe era fazer dêsse funcio-
nário o assistente-administrativo
do prefeito de São Francisco.
Entretanto, assumiu o cargo im-
portância tal que se tornou prà-
ticamente independente do pre-
feito e se constituiu num tercei-
ro órgão do govêrno daquela ci-
dade. (43)
Eventualmente, o plano foi
adotado por cidades que funcio-
navam sob o govêrno de comis-
são e de executivo fraco, exer-
cendo o papel de agente admi-
nistrativo da câmara.
Em 1951 a idéia original foi
novamente posta em prática em
Los Angeles, quando o povo des-
sa cidade votou uma emenda à
sua lei orgânica, criando o car-
go de administrador-chefe subor-
dinado ao prefeito_
Quatro motivos justificaram a
(43) Foi esta a impressão exata que ficou no Autor. da entrevista realizada
com Mr. Thomas A. Brooks. administrador-chefe da cidade de São
Francisco.
discussão do caso de Los Ange-
les num capitulo à parte: pri-
meiro, a própria posição do car-
go na estrutura governamental
da cidade; segundo, o tamanho
da unidade governamental em
questão; terceiro. o papel impor-
tante que o cargo parece desem-
penhar na administração da ci-
dade, e, quarto, as conseqüên-
cias do arranjo estrutural sôbre
a idéia básica em tôrno da qual
gira a presente tese, isto é, só-
bre a aplicabilidade do plano
ao Brasil, cujas municipalidades
funcionam, na sua totalidade,
sob o sistema de câmara-e-pre-
feito.
1!:ste capítulo dará, em primei-
ro lugar, breve idéia do movi-
mento que resultou na implan-
tação do cargo na cidade de Los
Angeles e discutirá, em seguida,
a estrutura e os deveres do car-
go de administrador-chefe (ad-
ministrador da cidade, como é
chamado em Los Angeles)_
40 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

I- ORIGENS HISTÓRICAS DO CARGO (44)

A história do movimento pró- última década do século deze-

eficiência, que finalmente levou
à criação do cargo, é um exem-
plo interessante da luta pela efi-
ciência e profissionalização ad-
ministrativa na vida municipal
norte-americana. Serve ainda
para esclarecer a evolução e a
implantação da idéia do admi·
nistrador-chefe em Los Angeles.
Um resumo dessa evolução será
aqui apresentado em três par-
tes, cada uma das quais corres-
ponde a uma fase distinta do
movimento: 1) as raizes refor-
mistas do movimento; 2) a luta
pela eficiência administrativa em
Los Angeles e 3) o aparecimen-
to do cargo de administrador da
cidade.
A8 raízes reformista8 do mo-
vimento - As raizes do movi-
mento que finalmente levou ao
estabelecimento do cargo de ad-
ministrador da cidade em Los
Angeles penetram no passado e
são encontrados na cruzada de
reforma municipalista que teve
Inicio nos Estados Unidos na
nove. A idéia mestra do movi-
mento em Los Angeles era pro-
porcionar eficiência e economia
ao govêrno municipal através da
reforma da estrutura governa-
mental e da pesquisa adminis-
trativa.
No comêço dêste século duas
organizações de Los Angeles já
se achavam empenhadas na cru-
zada pela reforma dos costumes
governamentais, que tivera ini-
cio no leste do país, na década
de 1870: a Liga Municipal de
Los Angeles, fundada em 1901,
e o Clube da Cidade de Los An-
geles, fundado em 1906.
A criação, nesse mesmo ano
de 1906, da organização civica
conhecida como Bureau de Pes-
quisas Municipais de Nova Ior-
que veio estabelecer um curso
de ação ainda mais positivo
para os reformistas de todo o
pais e inspirou a formação de
órgãos de pesquisas governa-
mentais em outras cidades. Mui-
tos dêles tiveram origem nos

(44) O material para esta seção foi obtido, em sua maior parte, pela lei.
tura do seguinte trabalho: Robert J. Huntley, Á Historical 8tudll o/
the De"elopment of the Citll ÁdminiBtrati"e Ollice in the Citll of LOB
AnDele. (Tese Inédita, The Unlverslty of Southern Callfornla, Los An·
«eles, 1962).
 A MODERNA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL
clubes de cidade e em outras
organizações cívicas. Em Los
Angeles, por exemplo, a Liga
Municipal propôs, em 1909, fôs·
se criada uma comissão de eco·
nomia no govêrno municipal e
que a mesma' fôsse constituída
por comerciantes e industriais
que pudessem dedicar part~ de
seu tempo ao estudo da organi·
zação e operação dos departa-
mentos da prefeitura. Mais tar-
de, em 1912, durante a conferên-
cia conjunta anual da Liga Mu-
nicipal e do Comitê Nacional
pró-Bom Govêrno, realizada em
Los Angeles, surgiu a idéia da
criação do Bureau de Pesquisas
Municipais de Los Angeles. Mas,
em vez do Bureau, foi estabele-
cida em 1913 uma Comissão de
Eficiência, como parte integran-
te do govêrno municipal, no-
meando-se um diretor para o
Departamento de Eficiência cria-
do no mesmo tempo.
A cidade luta por eficiência
- O Departamento de Eficiên-
da, desde sua origem até sua
substituição, em 1925, pela Di-
visão de Orçamento e Eficiên-
cia, teve, entretanto, sua histó-
ria marcada por luta contínua
com a câmara municipal e os
diversos departamentos da pre-
feitura. Isso reduziu grandemen-
41
te suas atividades úteis, que fi-
caram, na maior parte, restri-
tas ti. reorganização ao sistema
de pessoal da cidade.
Quanto à Divisão de Orça-
mento e Eficiência, foi ela esta-
belecida pela lei orgânica como
mero órgão de assessoramento.
A Divisão foi subordinada ao
prefeito para aSf.isti-Io e assis-
tir a cãmara na elaboração do
C'I'ç'amento anual e para apre-
sentar-lhes recomendações em
assuntos de finanças, pessoal,
organização, métodos de traba-
lho, direito e engenharia. No
entanto, até 1930 suas ativida-
des ficaram quase que limitadas
ao setor de finanças. Naquele
ano, porém, foi-lhe concedida au-
toridade específica para fazer
estudos das atividades departa-
mentais em geral, e em 1945
uma lei municipal estendeu sua
autcridade ao tornar compulsó-
rio o parecer da Divisão em tô-
das as questões referentes à
('ri ação de novos cargos. Toda-
via, em 1945, os serviços da
Divisão eram considerados bas-
tante insatisfatórios, quer pela
câmara, quer pelo prefeito e pe-
los chefes de departamento, em
face dos conflitos entre êsses
três grupos a respeito do modo
como a Divisão devia funcionar.
42 CADERNOS DE ADMINISTRAÇAO PúBLICA
o prefeito decidiu, então, cri~r
no seu gabinete uma Divisão de
Serviços Administrativos, como
órgão de assessoramento atra-
vés do qual deveriam passar
todos os assuntos que lhe fôs·
sem encaminhados pelos diver·
sos departamentos e comissões.
Por outro lado, a contínua in·
satisfação da câmara com a Di·
visão de Orçamento e Eficiên·
cia levou aquela a criar o seu
próprio órgão de pesquisa, che·
fiado por um anali~ta legislati·
vo. Em 1949 certos grupos cio
vicos estavam de tal modo imo
pressionados com as críticas da
câmara à Divisão de Orçamen·
to e Eficiência que o prefeito
achou aconselhável nomear uma
comissão para estudar a reor·
ganização do govêrno municipal,
a qual foi constituída de líde·
res e cidadãos ilustres da cio
dade.
Aparecimento do cargo de ad·
II - ESTRUTURA E ATRIBUIÇõES DO CARGO
A estrutura e as atribuições
do cargo serão tratadas em três
partes. A primeira será devo·
tada à figura do administrador;
a segunda à composição de seu
gabinete, e a terceira aos de·
veres e atribuições do cargo.
nistrador da cidade - Os re-
latórios da Comissão de Reor·
ganização foram desfavoráveis
à Divisão e aos seus funcioná·
rios. Para corrigir a situação,
propunha a Comissão fôsse cria·
do o cargo de administrador da
cidade (administrador·chefe).
A matéria foi submetida ao
eleitorado e aprovada como
emenda à lei orgânica da cida·
de, em maio de 1951. Ao mes·
mo tempo foi abolido o cargo
de diretor da DivisA0 do Orça·
mento e Eficiência, passando
suas atribuições para o cargo
recém·criado.
Mr. Samuel Leask Jr., ex·vice·
presidente de uma das maiore:>
lojas de departamento de Los
Angeles, a Cia. J. W. Robinson,
foi nomeado pelo Prefeito Bow·
ron, em junho de 1952, para o
cargo de administrador da cida·
de, pôsto que ainda ocupava ao
tempo dêste estudo.
o administrador da cidade -
A emenda à lei orgânica local
que criou o cargo de adminis·
trador·chefe em Los Angeles
manteve a tradição dessa cida·
de no que se refere à partici·
pação da câmara em assuntos
 A MODERNA ADMli\'ISTRAÇÃO MT;i\'ICIPAL
da administração. De acôrdo
com essa tradição e a fim de
assegurar a quem fôsse nomea·
do certa permanência no caro
go, a emenda estabeleceu que
o admmistrador da cidade seria
de nomeação do prefeito com
a aprovação da maioria da câ·
mara, podendo ser demitido pelo
mesmo processo ou mediante o
voto de dois têrços da câmara.
Além disso, como principal as·
sistente·administrativo do govêr·
no municipal, o administrador
da cidade deveria servir tanto
ao prefeito quanto â câmara. (-15)
O govêrno da cidade de Los
Angeles não pode ser conside-
rado exatamente do tipo de exe-
cutivo forte, apesar de o pre-
feito ser eleito '-liretamente pelo
povo de tôda a cidade, de ter
o direito de veto e de ser con-
siderado como o chefe do exe-
cutivo. Grande parte ~1~ sellS
poderes administrativos são par-
tilhados pela câmara e por uma
série de comissões semi-autôno-
mas de cidadãos, muitas das
quais exercem a direção de im-
po:-tantes departamentos e ser-
viços administrativos, que fun-
cionam, assim, sob uma chefia
colegiada. Contudo, o prefeito
(45) Lei Orgânica da Cidade de Los Angeles, Capo 50.
(46) Entrevista com Messrs. George Terhuue e Carl F. Pahl.
43
tem sido a figura mais impor-
tante da administração, caben-
do-lhe desde longa data a res-
ponsabilidade final pela elabo-
ração do orçamento.
Desta maneira, e ainda mais
com bases nas funções atribuí-
das ao administrador da cidade
e de acôrdo com I) modo com8
funcionou o cargo sob o pre-
feito, que nomeou seu primeiro
(e único até esta data) o,::up'ln·
te, a conclusão lógica é que a
intenção daqueles que promove·
ram :l emenda loi a de fazer
do Eaministrador-ccefe um as-
sistente, em primeiro lugar, do
prefeito, se bem que em obser-
vância às tradições locais te-
nha sido reservado â câmara
o direito de valer-se também dos
serviços de tão importante fun-
cionário. Durante a gestão do
Prefeito Bowron, isto é, duran-
te os dois primeiros anos de
existência do cargo, o adminis-
trador da cidade serviu princi-
palmente ao prefeito, de quem
recebia a maior parte das or-
dens e para quem encaminhava
a maioria de suas recomenda·
ções. (46)
Anéllisando-se o cargo do pon-
to de vista formal, dir-seá qUI::
r---
44 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PUBLICA
~ posição do administrador da
cidade é essencialmente a de um
assessor técnico em administra-
ção_ De fato, é bem pequena a
autoridade direta que lhe é con-
ferida sôbre os vários departa-
mentos. l!.:le age quase sempre
em nome do prefeito ou da câ-
mara. Suas funções consistem
em orientar "o prefeito e a câ-
mara em relação às condições,
às linanças e às necessidades
futuras da cidade" (47) e em
apresentar recomendações a re:;-
peito. Todavia, tal é a nature-
za e tal a importância das ati-
vidades que éle u'=ve exercer
para desempenhar com acêrto
as suas funçõlll5 de ,~conselha­
mento e tal é o papel do or-
çamento na administração pú-
blica moderna - orçamento que
éle elabora e controla - que
sua autoridade efetiva é imen-
sa, ainda que se trate d..! uma
simples "autoridade de idéjas",
como o pessoal de seu gabinete
insiste em chamá-la. (48)
Essa "autoridade de idéias"
decorre do renome que o admi-
nistrador da cidade tem trazido
para o seu cargo com sua com-
(47) Annua! Report o/ tlle City Admini8trative OJ/icer, City o/ Los
1953, p.l
(48) Entrevista com Mr. George Terhune.
(49) Fontes confidenciais.
petência profissional e com sua
habilidade em lidar com o pre-
feito, a câmara e os chefe:; de
departamento. Foi revelado aü
autor (49) que, embora haja cer-
to ressentimento da parte dos
chefes de departamento contra
o contrôle indireto que o admi-
nistrador da cidade exerce sô-
bre os departamentos, através
da elaboração e admmistração
do orçamento e através da aná-
lise continua das atividades ad-
ministrativas do govêrno, êsses
chefes terminam cedendo ante
os benefícios que para êles de-
correm da assistência e da li-
derança do administrador da ci-
dade.
Composição do gabinete - A
fim de permitir ao administra-
dor da cidade o desempenho de
seus deveres para com uma uni-
dade governamental do tamanho
de Los Angeles, foi-lhe forneci-
do um corpo de auxiliares téc-
nicos e burocráticos de tamanho
considerável, os quais passaram
a constituir o seu gabinete. Por
ocasião dêste estudo, as ativida-
des dêsse gabinete eram exerci-
das por três divisões: Divisão
An"ele~,
 A MODER1\:A ADMINISTRAÇAO MUNICIPAL 45

de Administração do Orçamen- Atribuições orçamentárias

to, Divisão de Direção Adminis-
trativa e Divisão do Serviço de
Informações_ (50) Cabia, ainda,
ao administrador da cidade no-
mear e demitir dois administra-
dores-assistentes, mas durante
quase todo o tempo de existên-
cia do cargo somente um dês-
ses assistentes estêve em exer-
cicio. Além dêsses dois cargos,
o quadro de pessoal do gabinete
consistia de trinta e três analis-
tas administrativos, quinze dati-
lógrafos e escriturários e três
técnicos em relações públicas.
(51).
Deveres e atribuições do cargo
- Os deveres e atribuições do
cargo recaem nas quatro cate-
gorias seguintes: elaboração e
contrôle do orçamento, adminis-
tração do pessoal, análise admi-
nistrativa e relações públicas.
Cada uma será tratada separa-
damente nas próximas páginas.
(52)
Como sucessor da Divisão de Or-
çamento e Eficiência, o gabinete
do administrador da cidade tem
tido na preparação e no contrô-
le do orçamento uma de suas
principais funções, talvez mes-
mo a principal. Pouco depois de
nomeado, o administrador-chefe
começou a desenvolver um siso
tema de orçamento na base de
programas de trabalho (perfor-
mance budgeting). Por meio da
análise minuciosa dos programas
de trabalho e das operações dos
diferentes departamentos, um
sistema orçamentário completa-
mente novo foi instalado em
1952_ O sistema tem sido cons-
tantemente aperfeiçoado com o
fim de serem aumentadas a sua
amplitUde e exatidão. (53)
O volume e a natureza da aná-
lise administrativa e dos relató-
rios necessários para a elabora-
ção do orçamento na base de pro-
gramas são de tal ordem que o

(50) Annual Report o/ the City Admillistrative Ollicer, City o/ Los Angeles,
1953, p. 2.
(51) Ibid. p. 2
(52) Grande parte das informações sóbre os dewres. a autoridade e a res-
ponsabilidade do cargo do administrador da cidade foi obtida da publi-
cação Annual Report o/ the City Administrative Ollicer, City o/ hos
Angeles, 1952.
(53) Annual Report o/ the City Administrative Ollicer, City o/ LOB Angeles,
1953, p. 5
46 CADERNOS DE ADMIJ\'ISTRAÇAO PÚBLICA
exerclclO dessas atribuições tem
servido ao administrador da ci-
dade como valiosíssimo instru-
mento de contrôle das atividades
administrativas de todo o govêr-
no municipal.
Para estimativa do custo dos
serviços foram estabelecidos pa-
drões de execução calculados na
base de homens-horas necessá-
rios para a realização dQ certo
trabalho. É fácil imaginar quão
abrangente e minuciosa deve ser
a análise das operações para se
chegar aos respectivos padrões
de execução e, conseqüentemen-
te, como é complexa esta parte
das atividades do cargo. Outro
instrumento de contrôle consiste
na sistema de relatórios men-
sais enviados ao administrador
da cidade pelos chefes de depar-
tamento, sôbre a execução do oro
çamento e dos programas de tra·
balho de suas repartições. Os re.
latórios são cuidadosamente es-
tudados pelos analistas das Di·
visões de Administração do Oro
çamento e da Direção Adminis·
trativa e resumidos para o ad-
ministrador da cidade. A natu·
reza das informações contidas
nesse sistema especial de rela-
tórios permite um contrôle men-
(51) Fontes LOnfidenciais.
sal rigoroso de todos os aspec-
tos importantes da execução do
orçamento e dos programas de
trabalho pelos departamentos e
conselhos administrativos muni-
cipais. Atribui-se ao uso dessa
técnica de contrôle grande parte
da autoridade de fato exercida
pelo cargo sôbre a administração
da cidade. (54)
Outras atribuições especificas
incluídas na categoria de admi-
nistração orçamentária são as
seguintes: autoridade para apro-
var estornos de verbos dentro
de um mesmo fundo, até cinco
mil dólares; autoridade para fa-
zer recomendações sôbre estor·
nos de verbas de um para ou-
tro fundo e dentro de um mesmo
fundo quando se tratar de quan-
tia superior a cinco mil dólares;
autoridade para dar parecer sô-
bre a abertura de créditos suple-
mentares e, finalmente, autori-
dade para analisar e aprovar es·
pecificações e concorrências para
aquisição de material usado por
mais de um departamento.
Atribuiçõe8 relativa8 ao pe8-
80al - O administrador da ci-
dade é responsável pela realiza-
ção de um estudo anual dos ven·
cimentos do funcionalismo mu·
 A MODERNA ADMINISTRAÇAO MCNICIPAL 47

nicipal para o fim de fazer as Los Angeles, o administrador-

recomendações que julgar neces-
sárias_ Cabe-lhe ainda analisar
todos os pedidos de licença de
funcionários e dar parecer a res-
peito. Não raro sua opinião tem
sido solicitada em assuntos refe-
rentes à reclassificação e redis-
tribuição de cargos e a pedidos
de refôrço de pessoal. Tem tam-
bém autoridade para transferir
funcionários temporàriamente de
um departamento para outro,
por prazo não superior a cento
e vinte dias, cabendo ao prefei-
to decidir nos casos em que os
chefes de departamento não con-
cordem com as transferências as-
sim realizadas.
Os relatórios mensais acima
referidos contêm informações
acêrca da utilização do pessoal,
e servem, por conseguinte, como
meio de contrôle da utilização
e das necessidades de pessoal pe-
los diversos órgãos da adminis-
tração municipal. :esses dados
se têm revelado de suma impor-
tância para o desempenho das
funções de pessoal e orçamentá-
rias do administrador-chefe.
Análise Administrati'!;a - Num
discurso pelo rádio, ao povo de
(55) Palestra pelo rádio feita por Mr. Samuel Leask, Jr., administrador da
cidade de Los Angeles, através da estação KFI, em 25 de outubro de
1953 (21,45 h) (cópia mimeografada).
chefe certa vez se definiu a si
mesmo como o analista-mor da
administração municipal. (55)
De fato, a fim de promover a
eficiência e a economia no go-
vêrno da cidade, o administrador-
chefe deve necessàriamente lan-
çar mão das técnicas modernas
da administração científica. Sob
sua direção funciona extenso e
ininterrupto programa de pes-
q uisa nos setores de direção e
organização administrativas, mé-
todos e rotinas de trabalho e
contrôle de impressos e formulá-
rios. A pedido do prefeito ou da
câmara e, em alguns casos, a
seu próprio critério, cabe-lhe es-
tudar o funcionamento e as ope-
rações dos diferentes departa-
mentos da prefeitura.
De tôda essa vasta atividade
pesquisadora resultam os seguin-
tes benefícios para a cidade: re-
comendações sôbre os meios de
aperfeiçoamento da organização,
da política e das práticas admi-
nistrativas do govêrno; estabe-
lecimento de padrões de exe-
cução; elaboração de regimentos
internos e manuais administra-
tivos para os vários serviços;
48 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO ptJBLICA

contrôle e padronização de im- um Centro de Informações des-

pressos e formulários, com a
conseqüente simplificação do tra-
balho e redução de despesas; es-
tabelecimento de programas de
trabalho e, por fim, simpIüica-
ção geral do trabalho da admi-
nistração municipal. (56)
Relações públicas - Uma or-
denança de primeiro de feverei-
ro de 1951 transferiu para o ga-
binete do administrador da ci-
dade o Serviço de Informações,
que funcionava no Departamen-
to Executivo. Dêsse modo, aquê-
le alto funcionário passou a che-
fiar o serviço de informações da
prefeitura. (57)
1!:sse serviço abrange um vasto
campo de atividades, tanto em
relação aos cidadãos que entram
em contacto com os diversos de-
partamentos como em relação ao
público em geral. Acha-se ins-
talado no edifício da prefeitura
tinado a informar o público Sô-
bre a localização das diferentes
repartições municipais e orientá-
lo a respeito da repartição com-
petente para onde se devem di-
rigir aquêles que têm assuntos
a tratar com a administração.
Nas palavras do relatório anual
apresentado pelo administrador
da cidade, o Serviço de Informa-
ções também
. . .. indica aos interessados
o dia, a hora e o lugar das
diferentes sessões públicas,
audiências especiais e outros
acontecimentos locais; coor-
dena a disseminação de in-
formações públicas através
do rádio e da televisão; dis-
tribui relatórios anuais e ou-
tros materiais informativos
e exerce outras atividades
correlatas. (58)

lII. SUMARIO
A evolução do movimento pró- no da cidade de Los Angeles,
eficiência e economia, no govêr- ocorreu vagarosamente, num pe-

(56) AnnuaZ Report of the City Administrative Olficer, City of Los AngeZes
1952, pp. 17-34.
(57) Lei municipal n." 99.040. de 1 de fevereiro de 1951. cidade de Los Angeles.
(58) AnnuaZ Report of the City Administrative O/ficer, City of LOIJ AngeZeB,
1952, p. 2.
 A MODERNA ADMli\ISTRAÇXO MUNICIPAL
rlodo de meio século, partindo,
a princípio, de grupos cívicos de-
votados à luta pela moralização
governamental e cristalizando-se
depois na criação do Departa-
mento de Eficiência, como parte
do govêrno municipal de 1913_
Assinalou essa primeira fase do
movimento o interêsse pelo apri-
moramento da administração de
pessoal, principalmente no qU2
dizia respeito ao sistema do mé-
rito_ Com a criação da Divisão
de Orçamento e Eficiência, em
1925, a ênfase do mo-;imento S2
fêz sentir noutros setores. A
luta política em tôrno da Divi-
são e a insatisfação de certos
grupos com êsse órgão levaram,
em 1951, à criação do cargo de
administrador da cidade, cujas
funções principais são as de
orientar o prefeito e a câmara
sôbre a administração geral, as
condições, as finanças, e as
necessidades futuras da cidade,
fazendo-lhes recomendações a
respeito_
Como principal assistente-ad-
ministrativo do prefeito e da
câmara, foram-lhe confiadas im-
portantes atribuições na admi-
nistração municipal, algumas das
quais pertenciam à antiga Divi-
são de Orçamento e Eficiência_
~ - CAd. Mm. !IJ,miâpal - 46
49
Suas atividades principais con-
sistem em planejar e dirigir o
sistema orçamentário a fim de
torná-lo mais eficiente, elaborar
e administrar o orçamento, ana-
lisar permanentemente as ope-
rações e atividades da adminis-
tração municipal e dirigir o Ser-
viço de Informações da prefei.
tura.
Para que lhe seja possível
cumprir suas obrigações e tra-
zer economia e eficiência ao go-
vêrno da cidade, o administra-
dor-chefe de Los Angeles deu
nova oriE'ntação ao sistema or-
çamentário, baseando-o em pro-
gramas de trabalho e também
vem conduzindo extensas pesqui-
sas com o fim de aperfeiçoar
mais ainda o sistema, de me·
lhorar os serviços governamen·
tais e de simplificar os métodos
de trabalho.
Inúmeras dificuldades se têm
apresentado, na sua missão de
servir tanto ao prefeito quanto
à câmara. Não raro, os chefes
de departamento ressentem-se
do contrôle que sôbre êles exer-
ce o administrador-chefe, atra·
vés do elaborado sistema orça-
mentário adotado. Apesar disso
e da imensa responsabilidade do
novo cargo, é firme convicção
 -------------------------------------

50 C,\DERl\OS DE ADlIIIl'-:ISTRA(ÃO PCBLICA

do Autor de que o administrador Los Angeles de modo a trazer

da cidade tem conseguido liderar para o seu cargo a mais alta
a administração municipal de reputação profissional.
 CAPíTULO IV

PANORAMA DA ADMINISTRAÇÃO
MUNICIPAL BRASILEIRA
 o presente capítulo é princi-
palmente um trabalho de sínte-
se_ A escassa literatura bra-
leira sôbre administração muni-
cipal resume-se a meia dúzia de
livros de escopo mais ou me-
nos mono gráfico e a artigos dis-
persos por duas ou três revis-
tas especializadas_
A natureza fragmentária des-
sa obra dificulta uma visão de
conjunto do panorama da admi-
nistração municipal brasileira, a
qual só se poderá conseguir me-
diante o exame dos estudos par-
ciais existentes, alguns, aliás,
brilhantemente feitos pelas maio-
res autoridades na matéria, en-
tre nós_
Precisa, entretanto, o Autor,
sintetizar em algumas páginas
a evolução, a estrutura e o fun-
cionamento das instituições mu-
r. DESENVOLVIMENTO mSTÕRICO DO GOVÊRNO
LOCAL NO BRASIL
Se bem que os três periodos
históricos em tôrno dos quais
nicipais no BrasiL Dessa neces-
sidade resulta o presente capí-
tulo, cujo objetivo é articular
numa visão panorâmica - e,
por isso mesmo, sem a preo-
cupação das minúcias - aquê-
les quadros isolados da nossa
organização municipaL
As instituições municipais têm
recebido tal lmpeto no Brasil,
desde que foi votada a Consti-
tuição de 1946, que êsse aconte-
cimento bem pode ser conside-
rado um marco na história na-
cionaL ~ste trabalho se divide
em tôrno dêsse marco. O passa-
do será tratado na seção intitu-
lada "Desenvolvimento Históri-
co do Govêrno Local no Brasil",
e a situação posterior a 1946
sob o título "O Govêrno Muni·
cipal desde 1946".
esta seção serã dividida não re-
velem diferenças fundamentais
Sí CADERi'\OS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
entre si quanto a muitos aspec-
tos da evolução da vida muni-
cipal brasileira, a divisão será,
contudo, adotada em face de sua
relação com fatos importantes
da história do BrasiL f:sses pe-
riodos são: 1) os tempos colo-
niais; 2) a época imperial, e
3) o período republicano até
1946_
Nos tempos coloniais - As
instituições de govêrno local fo-
ram trazidas de Portugal para
o Brasil, nos primeiros anos do
século XVI, pelos colonizadores
portuguêses, juntamente com
outras instituições jurídicas e
sociais.
O velho conceito do m"nicí-
pium romano atravessou a Ida-
de Média, na Península Ibérica,
e, depois de ter sofrido modifi-
cações importantes, sob os go-
dos e sob o feudalismo, evoluiu,
em Portugal, nos chamados con-
celhos (do latim concilium), cuja
estrutura já estava bem defini-
da nos fins do século XII. (59)
Na luta entre o rei e os se-
nhores feudais, os concelhos ou
governos locais desempenharam
importante papel em favor da
autoridade centraL Com carta
de foral concedida pelo rei, cons-
(59) ORLANDO M. CARVALHO, Política do Município, Ensaio Hist6rico (Rio de
Janeiro: Livraria Agir, editOra. 1946). pp. 11-14.
tituíam os concelhos um pode-
roso mei.:> de defesa do povo
contra os abusos do clero e da
nobreza. Mas o crescimento do
poder real resultou numa ten-
dência de uniformização e cen-
tralização dos governos locais,
de modo que os outrora pode-
rosos concelhos já estavam com-
pletamente sob o contrôle da
coroa, por volta de 1595.
O concelho, que a principio
designava apenas o órgão go-
vernamental, passou depois a
designar o próprio território do
municipio_ Constituíam os con-
celhos as seguintes autoridades:
1) o alcaide, que representava
o poder central e que exercia
funções administrativas e judi-
ciais; 2) os juíze8, também cha-
mados alvazis, eleitos dentre os
homens-bons e investidos da fa-
culdade de deliberar e julgar,
juntamente com o alcaide; 3)
os almctacés, cujas funções
eram de natureza puramente
administrativa, como a aferição
de pesos e medidas, a manuten-
ção das ruas e edifícios públicos,
policiamento das ruas e estra-
das, etc.; 4) funcionários subal-
ternos, como o escrivão do con-
celho, o porteiro, o pregoeiro e
 A MODERNA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL
o vozeiro. Havia, ainda, os no-
men~-bons, que constituiam uma
espécíe de órgão consultivo e
de assessoramento da adminis·
tração, e que eram escolhidos
dentre as pessoas de relêvo na
comunidade.
Com o crescimento do poder
central sôbre os concelhos, a
estrutura administrativa dêstes
modificou·se para atender à
nova situação. Assim, já no sé·
culo XIV aparece a figura do
juiz·de·fora, autoridade judicial
encarregada de aplicar, no mu·
nicípio, as leis gerais do reino.
Outras modificaçõcs foram seno
do pouco a pouco introduzidas
pelas Ordenações, no correr dos
tempos. Com as Afonsinas a
corporação dos homens·bons ce·
deu lugar à dos juízes pedâneos
e vereadores, êstes com as atri-
buições administrativas dos ano
tigos almotacés e com algumas
das funções de assessoramento
dos homens-bons, os quais fica-
ram com as suas atribuições
pràticamente limitadas a esco-
lher, pelo voto, os juízes e ve-
readores. (61)
N o tempo em que começou a
colonização do Brasil, as Orde-
(60) Fr"'XCI~CQ :'IACHAOQ VIU.'.O JI1;nicípio no Regime Constitucional rigcllt6
(Rio de Janeiro: Li\Taria Freitas Bastos, 1952), pp. 10-12.
(61) Ibid., pp. 12-14.
55
nações Filipinas já haviam
transformado os concelhos nas
câmaras, compostas dos juízes
ordinários, com jurisdição cível
e criminal, dos vereadores, com
funções administrativas; do pro-
curador, espécie de advogado do
município, e dos alrnotacés, com
funções executivas subalternas,
Tais foram as instituições de
govêrno local introduzidas no
Brasil. (61) Todavia, o ambien-
te colonial era totalmente diver-
so do metropolitano. A imensi-
dão do país e a natureza rural
da população cedo começaram
a operar uma mudança radical
no sistema importado, tanto
assim que a própria existência
de um verdadeiro espírito muni-
cipalista na colônia é sujeita a
~éria dúvida. Diz BARBOSA LIM.\
SOBRINHO:
"Na verdade não chegamos a
ter, no período colonial, o que
hoje se denomiJ;a Municipalis-
mo. Conhecemos Sen&dos de Câ-
maras Municipais e vimos que
essas assembléias centralizaram
movimentos históricos de extra-
ordinário relêvo. Mas eram tão
amplos os têrmos das vilas e
possuíam elas poderes tão di-
5'6 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PlJBLICA

latados que devem ser conside- vi dia eram governadas central-

radas as suas assembléias, me-
nos como autoridades propria-
mente municipais do que como
ensaios de organização represen-
tativa, dentro dos governos re-
gionais. O Senado da Câmara
das vilas criadas como que an-
tecipa as assembléias estaduais.
Suas preocupações, como tam-
bém a matéria de sua compe-
tência, constituem o domínio co-
mum da atividade das Câmaras
Legislativas. O Municipalismo,
como hoje o entendemos, depen-
deu da formação das cidades,
com os seus interêsses próprios,
seus problemas característicos e,
sobretudo, sua emancipação di·
ante da influência dos clãs la·
tifundiários, tão bem expostos
e compreendidos na sociologia
do Sr. OLIVEIRA VIANA." (62)
Era, portanto, a propriedade
rural, não as cidades, que for·
mava a base do município co-
lonial. Havia poucos centros ur-
banos naqueles tempos e geral-
mente serviam de sede para os
governos regionais. As várias
capitanias em que o Brasil se di-
mente de Portugal e quase não
mantinham relações oficiais en-
tre si. Nessas circunstâncias, as
instituições locais portuguêsas
transplantadas para o Brasil
foram cedo modificadas pelas
novas condições ambientes. O
govêrno colonial tornou-se cen-
tralizado geogràficamente. (63)
Sem renda, por não possuir qua-
se nenhum poder de imposição,
e administrado diretamente pe-
los agentes do rei de Portugal,
o município colonial brasileiro
permaneceu, como comunidade,
num estágio bastante primitivo;
e foi altamente ineficiente como
unidade de govêrno. (64)
O gov~rno municipal durante
o Império - Só depois da Inde-
pendência e com a Constituição
de 1824 passaram as instituições
municipais brasileiras a tomar
uma forma definida e a apre-
sentar alguma originalidade.
Nas palavras de CASTRO NUNES,
a fase verdadeiramente brasi-
leira da história municipal do
Brasil começou com a Consti·
tuição de 1824 e com a lei re-

(62) BARBOSA LIMA SOBRINHO. "Atualidade da Campanha Municlpallsta", Revi8-

ta Brasileira d08 Municípios, julho-setembro 1949. p. 446.
(63) A. MACHADO PAUptRIO. "Evolução do Estado Brasileiro", Revista Brasi-
leira dos Municípios, abril-Junho, 1951. p. 189.
(64) Ibid., p. 190.
 A MODERNA ADMINISTRAÇÃO Mt.JNICIPAL 57

gulamentar de 1828. (65) Aque- arrancando-lhes o exercício de

la Constituição estabelecia que
tôda cidade ou vila deveria ter
uma câmara popularmente elei·
ta, à qual competia o govêrno
econômico e municipal das ditas
cidades ou vilas. (66) Estabele·
cia, ainda, que o vereador mais
votado seria o presidente da câ-
mara, (67) cargo que equivalia
ao de agente executivo. Mas a
lei de 1828 restringiu grande-
mente os poderes das câmaras
municipais, cujas funções judi-
ciárias foram, então, suprimidas
com o estabelecimento do Poder
Judiciário em órgão separado.
Essa lei mostrava tendências
francamente centralizadoras em
relação aos municípios, pois de-
clarava os atos das autorida-
des municipais sujeitos à apro-
vação dos presidentes provin-
ciais, que eram de nomeação do
govêrno central. (68) "Declaran-
do as câmaras corporações me-
ramente administrativas" - diz
ORLANDO M. CARVALHO - "redu-
ziu os municípios a simples pe-
ças da engrenagem monárquica,
um poder judiciário que lhes
dera, em tempo, prestígio sin-
gular." (69)
A reação contra êsse excesso
de centralização veio com o Ato
Adicional de 1834, que transfor-
mou os Conselhos Gerais das
Províncias em Assembléias Le-
gislativas Provinciais, estas de
vitalizado poder, pois lhes foi
transferida a autoridade sôbre
os assuntos municipais, anterior-
mente reservada aos presidentes
de província. As províncias, to·
davia, durante os longos anos
da Monarquia, não lançaram
mão daquela autoridade para
criar novas instituições de go-
vêrno municipal nem para reor-
ganizar, em novas bases, o sis-
tema vigente. Em suma, o qua-
dro da vida municipal durante
o Império é um quadro de obs-
curidade e apatia, até mesmo de
humilhação, por causa da cen-
tralização extrema de seus ne-
gOClOS nas mãos dos governos
provinciais, bem como em vir-

(65) Josl:! DE CASTRO NUNES, Do Estado Federado 6 Sua Organização Muntcipal

(Rio de Janeiro, EditOres Leite Ribeiro & Maurillo, 1920), p. 42-
(66) Constituição Brasileira de 1824, Titulo VII, Capo lI.
(67) Loc. cito
(68) Jod DE CASTRO NUNES, op. cit., pp. 44-45.
(69) ORLANDO M. CARVALHO, op. cit., p. 54.
58 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÜBLICA
tude da sua quase total incapa-
cidade financeira. (70)
O Govêrno local de 1889 a 1946
- Proclamada a República, em
1889, e promulgada a primeira
constituição republicana, em
1891, tornou-se o Brasil um Es-
tado Federal. O Poder Consti-
tuinte conferiu certa autonomia
poUtica às antigas provincias,
transformando-as assim em Es-
tados Federados. As instituições
federais dos Estados Unidos fo-
ram, tanto quanto possível, co-
piadas e adaptadas à situação
oposta de uma nação que pas-
sava do regime unitário para o
federal, ao contrário do modêlo
norte-americano, em que se ve-
rificou a associação de colônias
autônomas, primeiro numa con-
federação e depois numa fe-
deração.
Em obediência ao principio de
autonomia dos Estados-membros
observado pelos Estados Uni-
dos, a Constituição de 1891 dei-
xou aos nossos Estados-mem-
bros a faculdade de organizar
suas instituições de govêrno lo-
cal, tendo-se limitado a declarar
que a autonomia dos municipios
devia ser assegurada em tudo
(70) Ibid., pp. 55-57.
(71) Constituição Bra,slleira de :891, Titulo lII.
quanto respeitasse ao seu pe-
culiar interêsse. (71) A Consti-
tuição, entretanto, não definiu
o que sj! devia entender por au·
tonomia municipal, nem escla-
receu em que consistia o pe-
culiar interêsse dos municipios.
A interpretação do texto cons-
titucional foi deixada a cada Es-
tado e, exceto com relação ao
Rio Grande do Sul, que conce-
deu às suas municipalidades o
direito de votarem suas pró-
prias leis orgânicas, essa inter-
pretação nunca foi liberal. (72)
A natureza precária de uma
autonomia assim tão vagamen-
te esta tu ida evidenciou-se, entre
outros, por dois fatos importan·
teso O primeiro dêles foi a per-
manência no estado de incapa-
cidade financeira, que desde as
origens caracterizara o govêrno
local no Brasil. O segundo con-
sistiu na interpretação dada
por vários Estados-membros ao
conceito de autonomia do mu·
nicipio, no que se referia à ele-
tividade do chefe do executivo
municipal. A figura do prefeito
eleito se estava então firmando
nas instituições municipais bra-
sileiras, mas sàmente em oito
 A MODERNA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL 59

dos vinte Estados a eleição do referia às suas relações com os

prefeito era a regra. Nos outros
doze o prefeito era de nomea-
ção do governador, senão em
todos os munic1pios, pelo menos
na capital do Estado e naqueles
em que o govêrno estadual ti-
nha invertido grandes somas em
estâncias hidrominerais. (73)
Durante o período revolucio-
nário de 1930 a 1934, isto é, du-
rante o primeiro regime Vargas,
o govérno era grandemente cen-
tralizado. Tôdas as câmaras le-
gislativas foram dissolvidas, in-
clusive as câmaras municipais_
Os Estados eram governados
por interventores nomeados pelo
chefe do Governo Provisório e
os municípios por prefeitos
nomeados pelos interventores.
Essas autoridades exerciam, en-
tão, tanto o poder executivo
como o legislativo.
Com a Constituição de 16 de
jUlho de 1934 o paIs voltou à
normalidade constitucional. Foi
manticnt a Federação, mas a au-
tonomia dos Estados-membros
foi reduzida, inclusive no que se
munic1pios. A nova Constituição
deu um passo decisivo para o
fortalecimento da autonomia
municipal, estabelecendo que os
municípios deveriam ser orga-
nizados de modo que lhes ficas·
se assegurada a autonomia em
tudo que dissesse respeito ao seu
peculiar interêsse e garantindo-
lhes especialmente: 1) a ele ti-
vidade do prefeito e dos verea·
dores, sendo que aquêle pode-
ria ser eleito indiretamente por
estes; 2) a decretação de certos
impostos e a arrecadação e apli-
cação de suas rendas; e 3) a
organização de seus serviços. (74)
A estrutura básica do govêrno
municipal foi, portanto, estabe-
lecida pela Constituição Federal,
mas as minúcias foram deixadas
para as constituições estaduais,
a serem votadas em breve pelos
Estados.
Ao fazer uma divisão tripa r-
tida da competência entre a
União, os Estados e os Muni-
c1pios, o Brasil inaugurava o
que desde então tem sido con-

(72) FRANC:~CQ BURKINSKI, "Go\'êrno Municipal", Ret'ista do Serviço Público,

março, 1953. p. 64.
(73) ORLANDO M. CARVALHO. op. cit., pp. 82-83.
(74) Constitulçao Brasileira de 1984, art. 18.
60 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PGBUCA

siderado uma peculiaridade do nadores estaduais se transfor·

seu sistema federal. (75)
Todavia, o país mal teve tem·
po de experimentar o novo pIa·
no de revitalização das institui·
ções municipais: o intermezzo
constitucional durou apenas três
anos. A 10 de novembro de 1937
o PRESIDENDE GETÚLIo VARGAS
tornou·se novamente chefe abso·
luto do Govêrno e, então, esta·
beleceu·se um regime altamente
centralizado no Brasil. Tôdas as
câmaras legislativas foram dis·
solvidas novamente. Os gover·
maram em agentes do govêrno
central ou interventores e os
prefeito!\ passaram a governar
como prepostos dêsses interven·
tores. A discriminação das ren·
das em favor dos municípios foi,
porém, pràticamente mantida
pela Carta de 1937. (76)
Tal situação prevaleceu até a
restauração do regime democrá·
tico pela Constituição votada a
18 de setembro de 1946, quando
foi restabelecido o sistema fe·
derativo.

II. O GOVf:RNO MUNICIPAL DESDE 1946

À medida que o país marcha·
va novamente para a normali·
dade constitucional, uma inten·
sa campanha municipalista era
levada a efeito tanto fora como
dentro da Assembléia Consti·
tuinte. Como conseqÜência des·
sa campanha, foram inscritos
na nova Constituição tantos dis·
positivos em favor da autono·
mia política e financeira dos
municipios que muitos dizem ter
havido uma verdadeira revolu·
ção municipalista no Brasil, a
partir de 1946. (77) Outros, en·
tretanto, são menos enfáticos.
RAF.\EL XAVIER, um dos líderes
da campanha municipalista, diz,
por exemplo, pensando talvez
em têrmos dos objetivos finais
do movimento, que "a Constitui·
ção de 1946, com suas reivindi·
cações municipalistas, mostrou
o caminho de uma evolução in·

(75) VITOR NUNES LEAL, "Leis Municipais", Revista Brasileira dos Municfpio&.
IX, janeiro-março, 1950. p. 68.
(76) VALE:ULll F. Bor;çAs, "Sistema Tributário Municipal", Revista Brasileira
dos Municípios, abril-junho. 1950, p. 447.
(77) YVES ORLANDO TITO DE OLIVEIRA. A Ruvoluç{lo Municipali8ta na 001l8titV(-
ção de 1946 (Salvador: edição particular, 1953), p. 109.
 A MODERNA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL
dispensável", mas que, "na rea-
lidade, os dispositivos aprova-
dos ainda estão muito longe de
representar uma grande refor-
ma". (78) É fácil compreender-
-se tal reserva, se se pesarem
bem os objetivos últimos da cam-
panha. Tais objetivos, êle pró-
prfo os teria definido, ao dizer:
"A Campanha Municipalista
deixa de ser, assim, uma coisa
nova, para ser a continuação da
luta sustentada no último quar-
tel do século passado, pela de-
mocracia rural, pelo crédito agrí-
cola, pela fixação do homem à
terra mediante a propriedade de
um lote onde promover o bem·
-estar da família, pela descen-
tralização administrativa, pela
educação popular e profissio·
nal." (79)
Referindo-se, em complemen·
to, à maneira como se tem abu·
sado da expressão autonomia
municipal, acrescenta RAFAEL
XAVIER :
"Entre nós, municipalistas, o
significado é mais especial. A
autonomia municipal que defen·
demos significa o aproveitamen·
(78) RAFAEL XAVIER. O ltJ<lnicfpio e a Realidade Nacional (Rio de JaneIro:
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatlstica. 1952). p. 12.
(79) Ibid., p. 15.
(80) Ibid., p. 17.
61
to local dos recursos locais, vida
própria e não vida reflexa, de-
senvolvimento do espírito de co-
munidade, de modo a fazer, com
a terra e o povo de cada Muni-
cipio, um organismo autopolíti-
co, tanto quanto possível." (80)
Para se compreender exata·
mente o que tem sido consegui-
do através dessa revolução -
ou evolução - municipalista, e
o que ainda resta por fazer, é
preciso estudar o Município bra·
sileiro, analisando suas caracte-
rísticas como unidade de govêr-
no local, sua estrutura política
e financeira, o conceito de sua
autonomia, sua organização e
suas funções administrativas,
suas condições sócio-econômicas
e suas relações com as órbitas
superiores de govêrno.
Eis o que será tentado de for-
ma sumária nas próximas pá-
ginas.
O Municipio como unidade de
govêrno local - O município
tem sido, por tradição, a única
unidade de govêrno local no Bra-
sil. A 31 de dezembro de 1957
havia, no Brasil, duas mil qua·
62 CADER1\OS DE ADMI"'ISTRA(l~O I'CBLlCA

trocentas e sessenta e oito des- grandemente. A maior é de du-

sas unidades_ (81)
O Município brasileiro com-
preende tanto as zonas rurais
como as comunidades urbanas
que se encontram dentro de suas
fronteiras, isto é, ambas consti-
tuem uma única unidade gover-
namental. O municipio pode ser
subdividido em distritos, mas a
organização distrital brasileira
carece presentemente de qual-
quer importância como fator re-
levante no govêrno local, por
isso que a administração distri-
tal não passa de mero prolon-
gamento da administração mu-
nicipal, já que os distritos "não
têm sombra de govêrno lo-
cal". (82)
A comunidade urbana onde
está localizada a sede do govêr-
no municipal tem o nome de ci-
dade, enquanto que à sede do
distrito se dá geralmente o nome
de vila. Dêste modo, pelo me-
nos teõricamente, há tantas ci-
dades no Brasil quantas são as
unidades de govêrno local.
A área dos municipios varia
zentos e oitenta e dois mil e se-
tenta quilômetros quadrados; e
a menor, de vinte e um quilô-
metros quadrados. (83)
São desconhecidos no Brasil
os distritos para fins especiais,
como os existentes nos Estados
Unidos. Se bem que exista nos
Estados uma divisão territorial
diferente para fins judiciários,
é todavia com base no munici-
pio que tal divisão é feita.
A Constituição da República
não menciona explicitamente o
municipio como elemento essen-
cial do sistema federativo, nem
impõe aos Estados a obrigação
de se dividirem em municlpios,
o que todos os Estados têm fei-
to, porém, por tradição de longa
data. Mas, a despeito da omis-
são constitucional, crê-se, hoje,
que o Municlpio autônomo cons-
titui uma ordem polltlca e admi-
nistrativa inerente ao sistema
federal brasileiro, inclusive por-
que a Constituição estabeleceu,
entre outros pertinentes à ma-
téria, o principiO da intervenção

(81) Instituto Brasileiro de Geografia e Estatlstlca. Atludrio E,tatÚltico do

Bra8iZ, ano XI. 1958 (Rio d" Janeiro: I.B.G.E., 1958.), p. 441.
(82) GUSTAVO LESSA, .., u18trito _ Organi::a(l(l.o Municipal (Rio de Janeiro,
Fundação GetOllo Vargas. 19ó2), p. 10.
(83) Respecth'amente, os Municlplos de Altamlra, no Pará, e de NII6po1lB, no
Estado do Rio de Janeiro.
 A MODERr-.:A ADMH,;!STRA(AO :'-.ll':\:!CIP:\L 63

federal nos Estados, para defesa das para a constituição de novo

da autonomia municipal. (84)
Desde que o território brasi-
leiro é totalmente dividido em
municipios, novas unidades mu-
nicipais sômente podem origi-
nar-se do desmembramento ou
da fusão dos já existentes. As
condições para sua criação são
prescritas nas constituições es-
taduais e nas leis orgânicas dos
municipios. Os requisitos mais
comumente exigidos para a cria-
ção de uma nova comuna são
a existência de um mínimo de
população e de um mínimo de
renda na região que aspira à
autonomia. Em alguns Estados
é ainda exigida a existência de
um número mínimo de casas no
local destinado à sede do futuro
govêrno; ou a existência de edi-
fielos para a instalação do go-
vêrno municipal e de certos ser-
viços públicos_ Sômente alguns
Estados requerem o voto das po-
pulações diretamente interessa-
municipio. (85)
Estrutura política - Antes de
se entrar na discussão da estru-
tura política do municipio, con-
vém mencionar alguns dos mais
importantes principias de govêr-
no representativo aplicados in-
distintamente a todos os três ní-
veis de govêrno no Brasil_
De acôrdo com o principio
da unificação dos direitos po-
micos adotados pela Constitui-
ção, não há distinção entre elei-
tores federais, estaduais e mu-
nicipais_ (86) Qualquer partido
legalmente registrado é livre de
participar de qualquer eleição,
em qualquer ponto do país. (8'7)
Os direitos de cidadania são es-
tabelecidos pela Constituição Fe-
deral, não havendo senão uma
cidadania única. (88) Compete ex·
clusivamente à União legislar
sObre direito eleitoral. (89) Os
candidatos a cargos eletivos são
indicados em convenções de seus
partidos, não sendo permitido

(8'1) CRlSTL\NOMARTms DA SILVA. Dír€ito P,'bILco Municipal e Adml'nistra.!lo

dOB M1Wicípíos no Estcdo de il-lillas G6'I":.ís (Belo Horlzont~: Edições
Mantiqueira, 1952), p, 49,
(85) FLÁVIO LEME, "Condições Mlnlmas para Criação de Munlc!plo". Revj,'Jta
Brasileira dos Uunlcfpios, julho-setembro, 1950, p. 758.
(86) FRANCISCO Bt:RKINSKI, op. cit., p. 60.
(8'7) Constituiç40 Bra.riZe1ra de 1946, art. 134.
(88) Ibid., Titulo IV. Capo I.
189l Ibid., art. 6.°, XV, a.
...----------------------------- -~--- -~--- -

64 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

candidatos independentes, já que Tal uniformidade das institui-

os partidos políticos são o único
instrumento de representação
popular para aquêles cargos. (90)
Além de só haver uma cidada-
nia - a nacional -, não se
exige dos candidatos a condição
de residentes da unidade gover-
namental para cujos cargos vão
concorrer. O sistema presiden-
cial, adotado pela União, (91) e
caracterizado pela separação de
poderes com o predomínio do
Poder Executivo sôbre os de-
mais, é impôsto aos Estados
pela Constituição Federal. (92)
Assim, será inconstitucional até
mesmo a exigência de que a
nomeação dos Secretários de
Estado seja aprovada pela as-
sembléia legislativa estadual,
conforme decisão do Supremo
Tribunal Federal. (93)
ções políticas do pais se reflete
na estrutura do govêrno local.
Dai terem todos os municípios
brasileiros a mesma forma de
govêrno, isto é, a forma de pre-
feito-e-câmara. Tanto o prefeito
como os vereadores são eleitos
por sufrágio universal, em elei-
ções diretas, os vereadores pelo
sistema de representação pro-
porcional dos partidos políticos
e o prefeito pelo sistema majo-
ritário. Somente em alguns mu-
nicípios é o prefeito nomeado
em vez de eleito, como se verá
adiante.
A Câmara dos Vereadores é
o órgão deliberativo do govêr-
no municipal, não lhe cabendo
outras funções administrativas
além das referentes à sua orga-
nização interna. (94)

(90) C6digo Eleitoral Brasileiro, 1950.

(91) Constituição BT<Ulileira d6 1946, art. 36.
(92) Ibid., art. 7.°. VII, b.
(93) PINTO FERREIRA, Princípios Gerais do Direito Constitucional Moderno,
2.' edição (RIo:> de Janeiro: José Konfino, editor, 1951), pp. 792-93.
(94) l!: muito discutida entre os constitucionalistas e os estudiosos do Direito
Municipal a verdadeira natureza dos podertlS municipais. Para uns, se
trata de verdadeiros Poderes: o Legislativo, representado pela Câmara,
e o Executivo. representado pelo prefeito, semelhantes aos seus corres-
pondentes nas órbitas federal e estadual. De acOrdo com êsse ponto de
vista, a.!! leis municipais são leis tanto no sentido material como no
formal. Para outros, porém, os poderes municipais não são prOpriamente
Poderes, por faltar ao Municlpio o atributo de soberania ou da auto-
determinação, mas mera faculdade para o exercicio das funções admi-
nistrativas do Municlpio, devendo a palavra poder ser tomada como sinO-
 A MODERNA ADMINISTRAÇÃO MUKICIPAL
A chefia do Executivo se
acha integrada no prefeito, que
tem exclusiva responsabilidade
pela administração do municí-
pio, como a única autoridade
eletiva do ramo executivo do go-
vêrno municipaL De acôrdo com
a tradição do sistema presiden-
cial brasileiro, o prefeito tem o
direito de veto e a competência
para iniciar leis, competência
claramente expressa nas leis or-
gânicas municipais de dez Esta-
dos, sendo-lhe ainda reservada,
em algumas unidades da Fe-
deração, a competência priva-
tiva em certas matérias, espe-
cialmente as que dizem respeito
à elaboração do orçamento e à
criação de cargos em serviços
existentes_ A referência aqui fei-
ta ao sistema presidencial se
justifica, não porque tal siste-
ma, a rigor, seja cabível em
se tratando de municípios, nem
porque lhes tenha sido impôsto,
mas porque os seus princípios
têm indubitàvelmente inspirado
a moderna estrutura do govêrno
municipal no Brasil.
6S
As duas funções mais impor-
tantes da Câmara dos Vereado-
res consistem: - na formula-
ção da política do govêrno mu-
nicipal em relação a tudo que
diga respeito aos interêsses pe-
culiares do município; e na fis-
calização e contrôle do ramo
executivo do govêrno. J!:sse con-
trôle, a Câmara o exerce atra-
vés dos dois poderes seguintes,
que lhe são geralmente atribui-
dos: 1) o de cassação do man-
dato do prefeito, quando êste
incorrer em certas faltas enu-
meradas na lei orgânica e 2) o
de tomar as contas do prefeito,
anualmente_
Por sua vez, como chefe do
executivo, o prefeito é investido
de todos os poderes executivos
e administrativos necessários à
gestão dos negócios municipais_
J!:sses poderes incluem: 1) a ela-
boração e a execução do orça-
mento; 2) a publicação e a exe-
cução das leis municipais; 3) a
nomeação. exoneração e demis-
são, nos limites da lei. de todos
os chefes de departamento e de-

nimo de funç,io. As leis municipais não seriam. assim. leis no sentido

formal, mas apenas no material. Ver. sObre o assunto: PONTES DE MI-
RANDA. Comentdrios d Constituição de 1946, 2.- edição. vol. lI. pp. 119-134;
FRANCISCO MACHADO VILLA, op. cit., pp. 35-39; CRISTIANO MARTINS DA SILVA,
OJ). cit., pp. 329-330; VÍTOa NUNES LEAL. op. cit., pp. 68-73.

6 - Catl. MI",. Municipfl! -- 40

66 CADERNOS DE ADMINISTRAÇAO Pt)BLlCA

mais funcionârios municipais; rlor sôbre organização munici-

4) a imposição de multas pela
violação das leis e contratos do
municipio, e 5) a representação
legal do municipio. (95)
São três as fontes donde pro-
vém a estrutura politica do go-
vêrno municipal no Brasil: a
Constituição Federal, as consti·
tuições estaduais e as leis orgâ·
nicas municipais votadas pelos
Estados, sendo de notar que, no
Estado do Rio Grande do Sul,
cada municipio vota sua própria
lei orgânica. (96)
Seguindo as tradições do fe-
deralismo brasileiro, a Assem-
bléia Constituinte de 1946 colo-
cou sob a égide da Lei Magna
do pais aquêles principios bási-
cos considerados pelos consti-
tuintes como essenciais à con·
figuração da autonomia muni-
cipal, deixando os pormenores
aos Estados. As constituições
estaduais que se seguiram abor·
daram a matéria, à qual dedi-
caram vârios artigos. Além dis·
SO, cada Estado, exceto o Rio
Grande do Sul, votou uma lei
orgânica para os seus munici-
pios ou revigorou sua lei ante-
pal. O Rio Grande do Sul mano
teve, porém, suas tradições de
home role, deixando a cada mu-
nicipio a votação de sua própria
lei orgânica.
A Constituição da República
devotou um número considerá-
vel de artigos aos municipios.
No seu artigo 28 foi estabeleci·
da a estrutura fundamental do
govêrno municipal sob a forma
de uma delimitação à faculda·
de dos Estados·membros, de se
organizarem internamente. Diz
o artigo 28:
"A autonomia dos Municipios
será assegurada:
I - Pela eleição do Prefeito
e dos vereadores;
Ir - Pela administração pró·
pria, no que concerne ao seu pe-
culiar interêsse e, especialmente:
a) à decretação e arrecada·
ção dos tributos de sua compe-
tência e à aplicação das suas
rendas;
b) à organização dos servi·
ços públicos locais.

(95) A enumeração das atribuições conferidas ao prefeito e à CAmara ê fun-

damentalmente semelhante em tOdas as leis orgAnica.s municipais pro-
mulgadas pelol diferentes Estados.
(\16) O Diatrito Federal tem lua lei or&,Anlca votada pelo Coll&'l"e.IeO Federal.
 A ?fODER0::\ ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL 67
§ 1.. Poderão ser nomeados ses da segurança do pais ou os
pelos governadores dos Estados interêsses financeiros dos Esta-
ou dos Territórios os prefeitos dos ou da União naqueles mu-
das capitais, bem como os dos nicipios. Tais restrições ao fun-
Municipios onde houver estân- cionamento do processo demo-
cias hidrominerais naturais, crático em geral e do principie
quando beneficiadas pelo Esta- da autonomia municipal em par-
do ou pela União_ ticular têm sido, na prâtica, de
reduzidas proporções, por isso
§ 2_· Serão nomeados pelos que muitos Estados não fizeram
governadores dos Estados ou uso da permissão constitucional
dos Territórios os prefeitos dos para nomear prefeitos. Outros,
Municipios que a lei federal, que se valeram daquela facul-
mediante parecer do Conselho dade emendaram mais tarde
de Segurança Nacional, declarar suas constituições, desistindo de
bases ou portos militares de ex- exercê-Ia. Ademais, o próprio
cepcional importância para a Congresso Federal tem votado
defesa externa do pais_" (97) sucessivas leis excluindo da lista
Outros dispositivos constitu- de bases ou portos de excepcio-
cionais completam a regra dêsse nal importância militar quase
artigo, especialmente aquêles todos os dezoito municipios ante-
que discriminam os tributos da riormente classificados como tais
competência do municipio ou pela lei federal, e restituindo-
que estabelecem a participação -lhes, assim, o direito de eleger
do municipio em impostos fe- os seus prefeitos. (98)
derais e estaduais. Os dispositivos das constitui-
Os dois parâgrafos que com- ções estaduais relativos à orga·
põem o artigo 28 foram inspira- nização municipal consistem na
dos no receio de que a eleição repetição das regras estabeleci-
popular do prefeito pudesse pôr das na Constituição Federal e
em perigo os superiores interês- na adição de alguns outros prln-
(97) ConstituiC/Jo Brasileira de 1496, art. 28_
(98) LxvI CARNEII!O. Oroanl.eação do8 Mlmicfpi04 e do Distrito Federal (Rio
de Janeiro: Editorial Sul-Americana, S.A., 1953), pp. 254-255, 293. Acre-
dita o autor que, ao tempo dêste estudo, não haja no Brasil mais de
vinte e cinco munlclplos com prefeitos de nomeação, sendo quase a metade
dêles constltulda de estAnclu bldromlnerals do listado de SIo Paulo.
68 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO POBLICA

cipios sObre os quais se deve a remuneração devida aos edis;

fundamentar aquela organiza-
ção. Dentre êles, os mais impor-
tantes dizem respeito às seguin-
tes questões: competência da
câmara e do prefeito; números
minimo e máximo de vereadores
em cada Câmara; processo de
intervenção do Estado no muni-
cípio; inelegibilidades e impedi-
mentos do prefeito e dos verea-
dores; duração dos mandatos, a
qual é de quatro anos em de-
zesseis Estados, sendo de cinco
anos o mandato do prefeito nos
Estados de Alagoas, Rio Gran-
de do Norte, Sta. Catarina e
Maranhão e, finalmente, o modo
de contrôle da administração fi-
nanceira dos municípios.
As leis orgânicas municipais,
por sua vez, reproduzem as nor-
mas dos textos constitucionais
acima, acrescentando-lhes por-
menores que abrangem pràtica-
mente todos os aspectos impor-
tantes da organização municipal,
tais como: o número de verea-
dores para cada município, de
acôrdo com a sua população;
(99) os vencimentos dos prefei-
tos; as principais normas a se-
rem observadas para o funcio-
namento da câmara e a vota-
ção das leis; casos de perda do
mandato de prefeito e vereador;
princípios gerais de administra-
ção orçamentária; pré-requisitos
da validade dos atos adminis-
trativos, condições para criação
de municípios e distritos, e proi-
bições de diversas naturezas vi-
sando à moralização da admi-
nistração local. Apesar de vota-
dos pelos órgãos legislativos de
vinte Estados diferentes, aquê-
les dispositivos constitucionais e
essas leis orgânicas são extra-
ordinàriamente semelhantes en-
tre si, explicando-se, assim, a
extrema uniformidade que se
observa nas instituições de go-
vêrno local no Brasil. Mesmo no
Estado do Rio Grande do Sul,
onde, como já foi dito, cada
município vota sua própria lei
de organização municipal, não
se têm verificado inovações de
maior vulto que afastem a estru-
tura dos governos municipais

(99) A tradição brasileira tem sido a de considerar o exerclclo do m'lndato

de vereador como prestação de serviços públicos relevantes. sem outra
remuneração que uma pequena ajuda de custo. Todavia. parece haver
presentemente uma tendência. em vários Estados. para o pagamento de
subsidios aoe membros das câmaras mWlicipai•.
 A MODERNA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL
gaúchos do modêlo tradicional
adotado pelo resto do pais.
Conceituação da autono-mia
municipal - Matéria sujeita a
velhas controvérsias, o conceito
de autonomia municipal nunca
foi satisfatõriamente definido na
literatura jurídica brasileira. Os
textos das diferentes constitui·
ções federais, por sua vez, se
têm caracterizado por certa im-
precisão, quando, ao enumerar
os elementos dessa autonomia,
recorrem a cláusulas mais ou
menos vagas e gerais, tais como
"peculiar interêsse do municí-
pio" e "organização dos servi-
ços públicos locais." (100) Dessa
impreclsao têm-se aproveitado
constantemente os Estados para
restringir a autonomia munici-
pal. Assim tem sido no passado
e assim continua sendo sob o
regime da Constituição de 1946,
na qual reaparecem aquelas
mesmas cláusulas.
A enumeração constitucional
dos tributos que podem ser arre-
cadados e gastos pelo govêrno
municipal constituiu, todavia,
um passo importante para a
conceituação da autonomia mu-
nicipal no que se refere ao di-
(100) Supra, pp. 13-14.
(101) Supra, p. 22.
(102) VITOR NUNES LEAL op. cit., pp. 67-73.
69
reito do municIpio à "adminis-
tração própria, no que concerne
ao seu peculiar interêsse", (101)
se bem que tanto a própria Cons-
tituição Federal como várias
constituições estaduais estabele-
ceram limitações expressas a
êsse princípio, como se verá
adiante.
Apesar de tudo, a Constitui-
ção delimitou uma área de com-
petência expressa e exclusiva do
município, que barra tanto a
competência da lei federal ordi-
nária como a da constituição e
da lei ordinária dos Estados_
Parece, portanto, como já foi
dito, (102) que, em face dessa
delimitação de competência, o
sistema federal brasileiro assu-
miu caracteristicas peculiares
que o colocam em posição única
entre os demais regimes fe-
derativos. Segundo êsse ponto
de vista, o Brasil seria o único
pais em que foi feita uma divi-
são tripartida de competênci",
nacional entre a União, os Es-
tados e os 11.1unicÍpios. Nef:sas
condições, teria sido alter",da a
natureza unitária dos Estados-
-membros, que passaram a ser,
de certo modo, Estados federa-
70 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PUBLICA

dos constituídos de municipios levadas em conta para que se

sôbre os quais o seu poder e a
sua competência são decidida-
mente limitados pela Constitui-
ção Federal. (103) A teoria é su-
jeita a profundas controvérsias_
Sua aceitação implicaria, em úl-
tima análise, a rejeição do velho
princípio segundo o qual, estri-
tamente falando, a autonomia
municipal é de natureza pura-
mente administrativa, ao con-
trário da autonomia do Estado-
-membro no regime federal, que
se reveste de substância polí-
tica e constitucional, no sentido
estrito dêste último têrmo. É
precisamente esta autonomia
constitucional que distingue o
Estado-membro de uma federa-
ção, das coletividades territo-
riais inferiores como o municí-
pio, por isso que essa autono-
mia constitucional confere ao
Estado-membro o poder de auto-
organização e de participação
na formação da vontade fe-
deral. (104)
Seja como fôr, essas tendên-
cias do federalismo brasileiro
merecem atenção e devem ser
compreenda o funcionamento do
govêrno local no Brasil. Elas
explicam, também, porque uma
das maiores autoridades do di-
reito municipal brasileiro afir-
mou que em nenhum outro pais
é tão ampla a autonomia muni-
cipal. (105)
A Constituição de 1946 não se
limitou a declarar e a caracte-
rizar o princípio da autonomia
municipal. Foi muito mais longe,
pois não só permitiu a interven-
ção federal nos Estados para
proteger o princípio (106) como
também limitou a intervenção
do Estado no Município ao caso
em que seja necessária a regu-
larização das finanças munici-
pais em face da impontualida-
de do município no pagamento
de sua dívida fundada ou de em-
préstimo garantido pelo Esta-
do. (107)
Deixando de lado possíveis ar-
gumentações de caráter doutri-
nário, FRANCISCO BROCHADO DA
ROCHA conseguiu formular o que
se pode considerar uma das de-
finições mais objetivas da auto-

(103) Ibid., pp. 67-73.

(104) PINTO FE~RETRA. 01>. cit., pp. 74h-750.
(105) ODILON DE ANDRADE, citado por LEVI CARNEIRO. op. cit., p. 158.
(106) C01l8tituição B1'aslleira de 19~6, art. 7.·, VII.
(107) Ibid., art. 23.
 A MODERNA ADMINISTRACA.O MUNICIPAL 71

nomla municipal, fundamentan· mais ampla. se acha, porém, res-

do·a apenas no direito positivo
escrito brasileiro. Ei·la:
"Como é o Estado que orga·
niza os municípios, cabe·lhe, res·
peitada a regra do artigo 28 da
Constituição da República, defi·
nir a esfera da competência mu·
nicipal, especificando as respec·
tivas atribuições e, pois, o que
se entende por serviço público
local e peculiar interêsse."
"Por isso, podemos dizer que
a autonomia do municIpio bra·
sileiro consiste na capacidade
para eleger o prefeito e os ve-
readores, bem como na adminis·
tração própria, no que concer·
ne à decretação e arrecadação
dos tributos de sua competência,
à aplicação de suas rendas, à
o:-ganização dos serviços que a
Constituição do Estado, ou a
Lei Orgânica por êste promul·
gada considera de natureza lo·
cal, como a tudo que a citada
Constituição, ou Lei Orgânica,
defina como do seu peculiar in·
terêsse." (108)
l!:ste conceito de autonomia
municipal, na sua compreensão
tringido tanto pela própria Cons·
tituição Federal como pelas cons·
tituições estaduais, tendo estas
chegado mesmo a violar o espí·
rito e a letra da Carta Magna
da República no que se refere
à faculdade de autodetermina·
ção dos municípios. Um estudo
da questão feito por VITOR Nu·
NES LEAL (109) chega às seguin·
tes conclusões, que vão aqui re·
sumidas:
1. Restrições impostas pela
Constituição Federal:
a) a Constituição da Repú·
blica estendeu aos municIpios os
mesmos dispositivos proibitivos,
inclusive os referentes às isen·
ções tributárias, que foram imo
postos à União e aos Estados;
b) estabeleceu, ainda, a Cons·
tituição, diversas limitações ao
emprêgo das rendas municipais,
sob a forma de destinação espe-
cífica de parte dessas rendas, a
saber: aplicação obrigatória pelo
municipio de cinqüenta por cen·
to da cota do impôsto de ren·
da que lhe é atribuída pela mes·

(lOS) FRANCISCO BROCHADO DA RocHA. "Incorporação, Subdivisão e Desmem-

bramento do Municlpio", RC'l:ista Brasileira doa Munkipios, janeiro·
março, 1950. p. 104.
(109) VITOR NUNES LEAL, "Restrições à Autonomia Municipal", BeNta BraM-
Zeira dos Municípios, abril·junho. 1951, pp. 123·47.
72 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
ma Constituição em benefícios
de ordem rural; regulamentação,
pela lei federal, do emprêgo da
cota do impôsto único sôbre
combustíveis e lubrificantes que
a Constituição manda entregar
aos municípios; obrigação de os
municípios da região amazônica
reservarem anualmente três por
cento de suas rendas tributárias
para aplicação, pelo govêrno fe-
deral, na execução do plano de
valorização da Amazônia e, fj,
nalmente, a determinação de que
os municípios apliquem, anual-
mente, pelo menos vinte por cen-
to da renda resultante de im-
postos na manutenção e desen-
volvimento do ensino;
c) a Constituição permitiu a
intervenção dos Estados nos
mumClplOS para regularização
das finanças municipais e reser-
vou aos Estados o direito de
fiscalizar a administração finan-
ceira de suas comunas, especial-
mente no que se refere à exe-
cução do orçamento_
2_ Restrições impostas pelas
constituições estaduais:
a) no exercicio da faculdade,
que lhes foi conferida, de fisca-
lizar a administração financeira
dos municípios, incluíram os Es-
tados em suas constituições di-
versas limitações à autonomia
municipal. Todavia, o contrôle
da execução orçamentária foi,
como regra quase geral, deixa-
do às próprias câmaras muni-
cipais, ora com exclusividade,
ora com a colaboração do órgão
técnico estadual de assistência
aos municípios, ora com a pos-
sibilidade de ser interposto re-
curso dos atos e decísões da Câ-
mara Municipal à Assembléia
Legislativa ou ao Tribunal de
Contas do Estado_ Sômente no
Estado do Pará é que foí con-
ferida ao Tribunal de Contas
a atribuição de julgar as con-
tas dos prefeitos;
b) para que se mantenham
dentro do espírito da Constitui-
ção Federal, os Estados devem
limitar a fiscalização das finan-
ças municipais tão-sômente ao
exame da legalidade dos atos
financeiros dos municípios, não
lhes cabendo, porém, exercer o
contrôle da conveniência ou da
oportunidade dêsses atos. Fa-
zendo uso daquela atribuição, di-
versos Estados resolveram inse-
rir em suas constituições certos
pré-requisitos para a legalidade
das operações financeiras das
municipalidades, tais como a
obrigatoriedade de concorrência
pública {lara serviços, forneci-
 A MODERNA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL
mentos, obras, concessões e alie-
nação de bens municipais, e de
publicação dos balancetes, con·
tratos e outros atos financeiros.
Outros estabeleceram restrições
à concessão de isenções e favo·
res fiscais pelos municípios; e
outros, ainda, procuraram limi·
tar as despesas com pessoal pro·
porcionalmente à receita do mu·
nicípio.
3. Violação da autonomia mu-
nicipal pelas constituições
estaduais:
Tôdas as constituições esta·
duais violaram, de algum modo,
o principio da autonomia muni·
cipal. Umas o fizeram mediante
o contrôle, pelo Estado, da con·
veniência e oportunidade das
operações financeiras do Muni·
cípio, outras através do contrôle
da legalidade de atos e leis mu·
nicipais de carãter não finan·
ceiro. Eis alguns exemplos:
a) às assembléias legislati·
vas de vãrios Estados foi atri·
buído pelas respectivas consti·
tuições estaduais o poder de de·
cidirem sôbre a conveniência de
atos financeiros do Município,
anulando ou submetendo tais
atos à sua prévia aprovação.
Foram objeto dessa interferên·
cia indébita do Estado na admi·
73
nistração municipal, entre ou-
tras, questões como tributação
gravosa ou excessiva, emprésti·
mos internos, desapropriação,
concessão de privilégios e isen·
ções, venda, hipoteca, permuta,
aforamento e arrendamento de
bens pertencentes ao Município;
b) em alguns Estados os mu-
nicípios foram proibidos de au·
mentar os impostos em mais de
vinte por cento do seu valor. Em
outros casos, foram decretadas
outras isenções tributãrias além
das previstas na ConstitUição
Federal e, ainda em outros ca·
sos, :\s rendas municipaiS foram
limitadas pelos Estados através
da redução de impostos, da con·
cessão de anistia fiscal e do per·
dão de dívidas, da limitação só-
bre o valor das multas e do esta·
belecimento de limites e proibi·
ções à participação dos fiscais
e denunciantes no produto des·
tas. O Supremo Tribunal Fe-
deral, entretanto, jã fulminou
como inconstitucionais dispositi·
vos da Constituição paulista que,
estabelecendo isenções fiscais e
concedendo o perdão de dívidas,
limitavam a receita municipal,
proclamando o Supremo Tribu·
nal que essa receita não é sus·
cetível de redução por ato do
Estado;
I

74 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO POBLICA

c) finalmente, algumas cons- maioria dos administradores mu-

tituições estaduais deram desti-
nação especifica a percentagens
das rendas municipais, especial-
mente para aplicação dessas per-
centagens em serviços rurais, de
educação, de assistência social,
de saúde, de saneamento, de
construção e manutenção de es-
tradas e de obras públicas. E
ainda tornaram obrigatória a
prestação de certos serviços pe-
los municipios, como habitação
popular, bôlsas de estudo e bi-
bliotecas, sem contudo lhes for-
necer recursos especiais para
isso.
Parece haver duas razões prin-
cipais para essas restrições à au-
tonomia municipal e para essas
violações da Constituição Fe-
deral. Uma delas é a fôrça da
tradição - de uma longa tra-
dição de centralização dos negó-
cios municipais nas mãos do go-
vêrno dos Estados e da União.
A outra decorre de uma crença
sincera e generalizada de que a
nicipais não possui competência
técnica e maturidade pol1tica su-
ficientes para gerir os dinheiros
municipais sem o freio dos con-
trôles mencionados acima. (110)
Estrutura financeira - A mais
importante reforma introduzida
pela Constituição de 1946 no re-
gime municipal brasileiro foi
sem dúvida a reestruturação
das finanças municipais. Seguin·
do o exemplo de seus antecesso-
res de 1934, os constituintes de
1946 discriminaram as rendas
públicas pelas três órbitas de
govêrno, mas o fizeram aqui-
nhoando os municipios de ma-
neira tão generosa, em compa·
ração com a situação de penú-
fia clássica dos municipios do
interior, que a nova discrimina·
ção de rendas reflete, melhor
que tudo mais, o espírito muni·
cipali~ta da Constituição de 1946.
Cinco espécies de impostos fo-
ram reservados exclusivamente
aos municípios: 1) o predial e

(110) Pode-se afi~mar. sem receio de errar. que a idéia de concessão de au-
tonomia ampla aos municlpios tem mais opositores que defensores no
Brasil. Os debates constantes dos Anais da AS8embléia Nacional COflB-
titllinte revelam o grande liúmero daqueles que lutaram com veemência
contra várias concessões feitas à faculdade de auto-determinação dos
muniCípios, Inclusive contra a eletivldade do prefeito. A razão mais fre-
qüentemente Invocada pelos opositores da autonomia ampla é a Incapaci-
dade da maioria dos governos municipais de dirigir o munlclpio com
um mlnimo dp. competência e de moralidade polltica.
 A MODERNA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL 75

o territorial urbano; 2) o de 11· dados pela União e pelos Esta-

cença; 3) o de indústrias e pro·
fissões; 4) o impôsto sôbre dJ-
versões públicas, e 5) o impôstc
sôbre os atos de sua economia
ou assuntos de sua competên-
cia. (lU)
Foi ainda permitido aos go-
vernos municipais lançar contri·
buição de melhoria, cobrar taxas
e arrecadar quaisquer outras
rendas resultantes do exercícic
de suas atribuições e da utili·
zação dos bens e dos serviços
do Município. (112)
Essas fontes de renda não pa·
receram, porém, aos constituin·
tes, suficientes para fortalecer
a economia municipal e prepa·
rar os municípios para atare·
fa que lhes estava sendo reser-
vada no novo regime. Para se
tornarem membros eficientes da
comunidade brasileira e para po·
derem participar eficazmente
das responsabilidades da vida
nacional, era mister que aos mu·
nicípios, principalmente aos do
interior, coubesse parte dos di·
nheiros que ainda eram arreca-
dos. A riqueza brasileira vinha
sendo tradicionalmente drenada
do interior para os grandes cen·
tros urbanos, para o Rio de Ja·
neiro e São Paulo em particular.
AuoMAR BALEEIRO, um dos líde·
res da campanha municipalista
na Constituinte, disse - o que
equivale a uma interpretação
autêntica da Constituição - que
era urna questão de solidarieda·
de nacional fôsse distribuída a
receita pública de maneira mais
eqüitativa e fôssem protegidos,
assim, os municípios do interior,
isto é, todos aquêles que não
são capitais de Estados. (113)
Foram cuidadosamente consi-
deradas as dificuldades que re-
sultariam da criação de novos
impostos municipais e da trans·
ferência, para o Município, de
certos tributos já existentes,
considerações essas feitas não
só à luz do critério da conve·
niência e da produtividade, (114)
como em face da oposição cer·
rada de certos setores da Assem·
bléia Contituinte. (115)

(111) Constit:tiçto Erasileira de 19~6, art. 29.

(112) Ibid., art. 30.
(113) ALIOMAR BALEEIRO, Municipalismo em Térmos Financeiro8 (Série Finanças
em Debate, vol. 4, Affonso Almiro, editor; Rio de Janeiro: Edições
Financeiras, S. A. lS51). pp. 26-23.
(U4) VALliNTIM F. BOÇAS. op. cit., pp. 448-49.
(115) ALIOMAR BALEEIRO, op. cit., p. 23.
76 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PtJBLICA

A melhor solução encontrada em município que não seja o da

consistiu na participação, pelos
municipios, de certos impostos
cobrados pela União e pelos Es-
tados, tendo a Constituição de-
cretado que:
a) dez por cento do total que
a União arrecadar do impôsto
sôbre a renda serão entregues
aos municIpios, exceto os das ca-
pitais, devendo a distribuição
dessa cota ser feita em partes
iguais; (116)
b) do impôsto único federal
sôbre a produção, o comércio, a
distribuição, o consumo e a im-
portação de lubrificantes e com-
bustiveis líquidos ou gasosos e,
ainda, no que fôr aplicável, de
minerais do pais e da energia
elétrica, doze por cento deverão
ser entregues aos municípios. em
cotas proporcionais à sua área
e população, ao seu consumo e
produção dêrses bens; (117)
c) quando a arrecadação es-
tadual de impostos, exceto a do
impôsto de exportação, exceder,
capital, o total das rendas mu-
nicipais de qualquer natureza, o
Estado entregar-lhe-á anualmen-
te trinta por cento do excesso
arrecadado; (118)
d) dos novos tributos que ve-
nham a ser criados pela União
e pelos Estados, quarenta por
cento deverão ser entregues aos
municípios onde se tiver reali-
zado a cobrança_ (119)
As cláusulas constitucionais,
excluindo os municípios da ca-
pital, se justificam em face da
situação financeira privilegiada
dêsses municípios em relação aos
do interior_ De fato, apesar de
seu número ser apenas de vinte
e um, suas rendas foram, em
1950, e incluindo as do Distrito
Federal, duas vêzes a soma das
dos outros 1.873 municipios_ Só
o Distrito Federal arrecadou
mais do que todos os 1.873 mu-
nicípios do interior; e as vinte
capitais de Estado, mais da me-
tade do que arrecadaram todos
aquêles municipios_ (120)

(116) C<Yf1stituição Brasileira de 1946, art. 15. VI. 4.

(117) Ibid., art. 15. ~ 2.°. A cota exata de doze por cento foi estabelecida
mais tarnp Dela Lei federa! n.O 1.272-A, de 12 de dezembro de 1950_
(118) C<Yf1stituição Brasileira de 1946, art. 20.
(119) Ibid., art. 21.
(120) Instituto Brasileiro de Geografia e Estatfstlca, Anum-w Estat!8tfco do
Brasil, Ano XII, 1951 (Rio de Janeiro, I.B.G.E., 1952), pp. 491-512.
 A MODERNA ADMINISTRAÇÃO ML'NICIPAL 77

Mas, comparando-se a receio que é igual para todos os mu-

ta atual dos municípios com a
da União e a dos Estados, tem-
·se novamente um grande dese-
quilíbrio em desfavor dos pri-
meiros, situação crônica que a
Constituição de 1946 não alte-
rou profundamente, apesar de
tudo, e que continua a fornecer
o mais forte argumento dos mu-
nicipalistas para uma nova dis-
criminação de rendas em favor
dos municípios.
Ao tempo do presente estudo,
a principal fonte de receita mu·
nicipal era o impôsto de indús·
trias e profissões. O impôsto
predial e territorial urbano vi·
nha em segundo lugar, as taxas
em terceiro, e o impôsto de li·
cença em quarto lugar. (121) En·
tretanto, para o município bra·
sileiro típico, a cota do impôsto
sôbre a renda representa a sua
maior fonte de receita, deixan·
do longe qualquer das outras
acima. Em 1950 aquela cota,
nicípios, foi de cêrca de ..... .
Cr$ 256.558,00, mas, segundo de-
claração feita à imprensa (122)
pelo Diretor do Impôsto sôbre
a Renda, a mesma seria de cêr·
ca de seiscentos mil cruzeiros
em 1953. (123)
O significado dessas importân·
cias aparentemente pequenas,
para os orçamentos municipais,
deve ser compreendido em têr·
mos da completa incapacidade
financeira que caracterizava o
município brasileiro típico, antes
da reforma de 1946. No velho
e populoso Estado da Bahia, por
exemplo, oitenta e três das suas
cento e cinqüenta e uma comu·
nas tinham, em 1939, uma ren-
da total de menos de cem con-
tos cada uma e muitas dentre
el3.s tinham um orçamento anual
de menos de quinze contos. (124)
Não foi sem razão que alguém
apelidou a cota do impôsto sô-
bre a renda de salário mínimo

(121) Ibid., pp. 491-512.

(122) Despacho da Agência Meridional. O Estado do Paraná (Curitiba), 25
de agõsto de 1953.
(123) As estimativas do Diretor do Impõsto sôbre a Renda foram otimistas:
a cota paga aos Municípios em 1954. referente ao exercício de 1953.
foi de Cr$ 178.338.90. Talvez o otimismo daquela autoridade tenha sido
devido ao fato de não haver êle previsto o aumento do m1mero de Mu-
nIcípios e a conseqüente diminui~ão do valor da cota.
(124) "Bibliografia", Revista Braaileira d08 Município8, janeiro-junho, 1948,
p. 139.
78 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
dos municípios. (125) Todavia,
muitos dos problemas financei-
ros municipais continuam inso-
lúveis. Alguns dêsses problemas
têm suas causas em difíceis con-
dições econômicas de natureza
geral, cujo contrôle está fora
do âmbito de ação dos gover-
nos locais. O subdesenvolvimen-
to econômÍco e a generalizada
pobreza do país tornam impro-
dutivos os tributos municipais:
dai o sistema de participação
dos municípios nas rendas fe-
derais e estaduais, acima expli·
cado. Outras dificuldades resul-
tam da falta de uma politica
fiscal de âmbito nacional, assun·
to da competência do govêrno
federal. Desejam os municipalis-
tas a elaboração de um Código
Tributário Nacional que venha
a tornar o sistema tributário do
pais mais racional e bem assim
atender às reivindicações mu-
nicipalistas. (126) Não são menos
sérios os problemas que decor-
rem da própria organização e
administração financeiras dos
municípios, especialmente no que
concerne à car~ncia de conhe-
cimentos e de serviços técnicos.
Em geral, os métodos usados
(125) VAL&NTIK F. BoUCAII. 011. ~t., p. 461-
(126) Carta de Declaraç40 de Princfpios, D1reitos e ReivlndicaçlJ68 Municipais,
art. 14.
pelos municípios são os mais
rudimentares, mesmo em as·
suntos tecnicamente complexos,
como lançamento de impostos
e contabilidade, para não falar
de outras fases do processo fi-
nanceiro, como análise da re-
ceita e da despesa, arrecadação
de impostos, contrôle da exe-
cução orçamentária e planeja-
mento econômico-financeiro. O
processo orçamentário é grande-
mente afetado pela falta de boas
técnicas nesses setores, apesar
da existência das normas gerais
uniformes para elaboração dos
orçamentos municipais, estabele-
cidas pelo Decreto-Lei n." 2.416,
de 17 de junho de 1940, e ainda
em vigor em todo o pais.
Finalmente, em matéria de
empréstimos públicos, os muni-
cípios estão sujeitos a grandes
limitações provenientes de fatô-
res adversos, tais como a escas-
sez de capitais, o surto inflacio-
nário crescente da economia na·
cional, a falta de um programa
nacional de crédito sob a orien-
tação do govêrno federal e 1\
inabilidade das administrações
locais para traçar uma poUtica
de empréstimos capaz de atrair
 A MODERNA ADMINISTRAÇÃO MlJ0iICIPAL
o interêsse dos cidadãos em ge-
ral e daqueles poucos grupos ou
pessoas que dispõem de capital
para investimentos dessa natu-
reza_ (127)
Funções e organização admi-
nistrativa - A natureza das
funções exercidas pelo govêrno
municipal no Brasil é bàsica-
mente semelhante à das fun-
ções do govêrno local na maio-
ria dos outros países_ Convém,
todavia, ter-se em mente que o
Município brasileiro compreen-
de tanto as comunidades urba-
nas como a zona rural situadas
nas suas fronteiras, de modo
que certos serviços municipais
devem necessàriamente ser de
carãter rural. Nesta categoria
recaem especialmente os servi-
ços de fomento agropastoril e
os de abertura e conservação de
estradas e caminhos vicinais_
As outras funções do govêrno
municipal incluem: obras pú-
blicas, educação e cultura, saú-
de pública, assistência social e
a operação de serviços indus-
triais e de utilidade pública.
A educação e saúde pública
são também funçOes federais e
79
estaduais, tocando ao Município
uma parte relativamente peque-
na nesses setores. Por isso que
os governos locais raramente
estão em condições de manter
escolas de nível médio e supe-
rior, de fazer funcionar hospi-
tais e clinicas avançadas, a
União e os Estados chamam a
si os serviços pÚblicos dessa na-
tureza_ Ou, para usar a lingua-
gem dos municipalistas, aos mu-
nicípios são deliberadamente ne-
gados os recursos necessãrios à
operação dêsses serviços_
Só uma pequena parte dos
orçamentos municipais é gasta
sob a rubrica de segurança pú-
blica, pois os serviços de poli·
cia, de trânsito e de bombeiros
são quase totalmente executa-
dos pelos Estados_ Algumas ca-
pitais e certas cidades do inte-
rior mantêm corpos municipais
de guardas-civis e guardas-no-
turnos, sendo êste último servi-
ço muitas vêzes executado por
organizações particulares nas
pequenas comunidades do in-
terior_
Os chamados serviços indus-
triais compreendem os merca-

(l27) Para uma boa discuss1io dos problemas financeiros que afligem os Mu-
nlc!plos brasileiros, veja-se MunicipaUsmo em Têrm08 Financeiro .. (Série
F1nancas em Debate, voI. 4, Alfonso Almlro, editor; Rio de .Janeiro:
Edições lI'Inancelras, S. Ao, 1961), 75 pp. . .....
,---
so CADERNOS DE ADMI~ISTRAÇÃO
dos, os matadouros, os serviços
de água, esgotos e fôrça e luz.
É difícil generalizar·se sôbre a
amplitude e a eficiência com
que o município brasileiro exer·
ce as suas funções, a menos,
talvez, que se queira repetir a
opinião conente de que os ser-
viços municipais são geralmen-
te insatisfatórios, príncipalmen-
1e na parte que toca às popula-
ções rurais. São chocantes os
extremos que se verificam quan-
to ao grau em que os recursos
naturais e humanos têm sido
aproveitados no Brasil. Já foi
apontado acima (128) o contras-
te entre os recursos financeiros
dos grandes centros urbanos,
representados pelas capitaís e
pelo Distrito Federal de um lado,
e os do município típico do in·
terior, de outro lado. Os extre-
mos desfavoráveis dêsse contras-
te, melhor do que quaisquer ou-
tros fatos, determinam a redu-
zida amplitude das atividades
realmente exercidas pelos go-
vernos municipais e estabE'lecem
o ritmo de tôda a vida munici-
paI: dai o papel importantissi-
mo que o aumento das rendas
locais - tanto públicas como
(128) Supra, p. 33.
(129) Um dos s/ogans preferidos dos municipalistas é que "é preciso sal.ar o
Munlclpio para salvar o Brasil."
PÚBLICA
particulares - tem desempenha-
do na campanha municipalista.
A ausência de uma verdadeira
organiz2ção distrital tem resul-
tado numa concentração pauia-
tina dos recursos financeiros e
dos serviços públicos na sede do
govêrno municipal. Estabeleceu-
-se fàcilmente, por tal motivo,
o predomínio absoluto da cida-
de sôbre o resto do município,
tanto assim que o tamanho do
govêrno municipal, a natureza
e a amplitude de suas funções
dependem mais da população e
dos recursos econômicos da ci-
dade onde está a sede do go-
vêrno, do que da área, da po-
pulação e dos recursos totais do
município. É ponto pacífico en·
tre os estudiosos da vida muni·
cipal brasileira que os gover-
nos locais têm existido, no Bra-
sil, para servir os habitantes
das cidades. Num pais cuja po-
pulação e cuja economia são
essencialmente rurais, êsse fato
constitui uma das principais cau-
sas dos graves problemas so-
ciais e econômicos que de longa
data afligem a Nação. (129)
O recenseamento geral de 1950
revelou que o município tipico
r--------------------------~--- ---~~

A MODERNA ADMINISTRAÇÃO MI-'NICIPAL 81

brasileiro tinha então uma po·
pulação que variava entre vinte
e cinco mil e cinqüenta mil ha·
bitantes, enquanto que a cidade
tipica (compreendida como cida-
de tôda sede municipal) tinha
uma população de menos de cin-
co mil almas. (130) l!:sses núme-
ros revelam de modo in sofismá-
vel a natureza rural da popu-
lação do pais.
A falta de dados estatisticos
adequados (131) não permite uma
análise das despesas dos muni-
cipios com suas funções e ser·
viços segundo a população mu-
nicipal. Todavia, considerados
em conjunto, com exceção do
Distrito Federal, sabe·se, pelo
censo de 1950, que os dinheiros
municipais foram gastos para
os seguintes fins, na ordem de-
crescente das despesas realiza-
das: obras públicas e serviços
de utilidade pública, administra-
ção geral, educação, encargos di-
versos, dívida pública, serviços
industriais (matadouros, merca-
dos, etc.), administração e exa-
ção financeira, saúde pública,
segurança pÚblica e assistência
social, e fomento agrícola e in-
dustrial. (132)
A organização administrativa,
através da qual são exercidas as
funções municipais, reflete a tra-
dição de unidade do executivo
nas instituições governamentais
brasileiras. Sua estrutura segue
o figurino nacional impôsto pelo
sistema de câmara-e-prefeito, se-
gundo o qual os diferentes de-
partamentos da prefeitura, to-
dos sob chefia individual, res-
pondem diretamente perante o
prefeito, em quem se integra,
assim, tôda a administração mu-
nicipal. O tamanho da máquina
administrativa varia, natural-
mente, de acôrdo com os recur-

(130) Instituto Brasileiro de Geografi:l e Estatistica, op. cit., pp. 42-49.

(131) Ao tempo do presente estudo, somente a slntese da estatística geral
da Repúblic'l. referente ao recenseamento geral de 1950. havia sido
publicada.
(132) Instituto Brasileiro de Geografia e Esbtística, op. cit., pp. 529-530.
Convém notm' que o Allltário Estatístico Brasileiro segue a classificação
da despesa pública estabelecida pelo Decreto-Lei federal n. o 2.416, de
17-7-1940. segundo a qual os serviços de utilidade pública consistem,
principalmente, nos seniços geralmente atribui dos aos departamentos
municipais de obras e viação. tais como construção e conservação <te
rodovias, logradouros e prédios públicos, limpeza pública, etc., nada
tendo a ver com o~ serviços de utilidade pública propriamente ditos,
tais como f,)rça e luz, telefones e transporte coletl\·o.

7 - Cad. Adm. Municipal - 46

82 CADERNOS DE ADMIl'\ISTRAÇAO PÚBLICA
sos e a importância da unidade
governamental. O que revela,
porém, quão inadequada é a
administração do município bra·
sileiro típico para exercer as
funções dêste como única unida·
de de govêrno local do país, é
o fato de que essa administra·
ção é tão primária e seu pessoal
tão escasso, que pràticamente
não se nota nela vestígio de di·
versificação departamental ou
de serviços. ~ste ponto será
mais bem ilustrado pela descri·
ção do pessoal de uma prefei·
tura típica do interior. (133).
O secretário municipal deve,
talvez, ser mencionado em pri·
meiro lugar, dada a sua posi·
ção de funcíonário mais impor·
tante. Suas funções são geral·
mente as de um secretário exe·
cutivo, portanto, de principal
assistente do prefeito, a quem
ajuda a coordenar as atividades
municipais e a quem alivia de
grande parte das tarefas admi·
nistrativas rotineira~. Nas pre·
feituras menores, o secretário
acumula as funções de conta·
dor, e cabe·lhe, ainda, a tarefa
de elaborar a proposta orçamen·
tária.
(138) Informação obtida de várias fontes, especialmente do exame de orça-
mentos municipais de várias regiões do pais.
Se as rendas municipais o per·
mitirem e se fôr possível en·
contrar alguém, nas redondezas,
com conhecimentos de contabi·
lidade, o município terá também
um contador, além do secretá·
rio. Caso contrário, cabe a êste
escriturar as contas municipais.
Um tesoureiro·lançador será
então o terceiro funcionário em
importância, encerrando· se aqui
o quadro do pessoal administra·
tivo propriamente dito, não seno
do raras as situações em que êsse
pessoal se resume apenas ao se·
cretário que exerce, então, as
funções de secretário, de conta·
dor, de tesoureiro e de lançador
de impostos.
O resto do pessoal consiste
dos seguintes funcionários e dia·
ristas: 1) professôres municio
pais; 2) porteiro, acumulando
êste, às vêzes, as funções de aI·
moxarife; 3) fiscais municipais,
aos quais está afeta uma varie·
dade de atribuições, desde a fis·
calização dos Códigos Tributá·
rio e de Posturas até a inspeção
das obras públicas, principal·
mente dos serviços de conserva·
ção de estradas e caminhos;
4) um fiscal geral ou mestre·
 A MODER:\'A ADMli\ISTRAÇÃO Mlil\'ICIP AL
-de-obras, com responsabilidade
pela direção das obras de enge-
nharia de menor vulto, tais como
construção de pequenos edifícios,
arruamento, colocação de meios-
-fios, etc.; 5) alguns funcioná-
rios semi-especializados encarre-
gados da operação dos serviços
de matadouro, de fôrça e luz e
cemitérios, e 6) alguns operá-
rios, de número variável segun-
do as necessidades do momento,
para os serviços de limpeza ur-
bana, desmatação e conservação
de estradas e caminhos.
Médicos, engenheiros, agrôno-
mos, enfermeiros, bibliotecários
e outros profissionais só se en-
contram nas fôlhas de pagamen-
to daqueles municípios cujos or-
çamentos comportam os servi-
ços permanentes de tais profis-
sionais. Há, porém, o caso de
muitos municípios, com renda de
sete ou oito milhões de cruzei-
ros, que nunca se preocuparam
em incluir pelo menos um enge-
nheiro ou um médico nos seus
quadros. Os serviços profissio·
nais dos engenheiros e advoga-
dos geralmente executam-se na
base de contrato, quando não
são prestados pelo Estado ou
pela União, como se dá nos se·
(134) COilstituiçrl() Brasileira de 19-16, Título VIII.
83
tores de saúde e assistência
social.
O prefeito tem plenos poderes
para nomear e demitir todos os
funcionários da prefeitura den-
tro dos limites das garantias
constitucionais (134) asseguradas
aos funcionários com estabilida-
de. Os cargos de chefia são ge-
ralmente preenchidos pelo siste-
ma das funções gratificadas, que
constituem uma espécie de co-
missão exercida pelo funcioná·
rio enquanto o quiser a autorida-
de que o nomeou. Os chefes de
departamento, de divisão e de
serviços são quase sempre esco-
lhidos por êsse critério, dentre
os membros da respectiva car-
reira. Convém notar que o fun-
cionário, quando no exercício de
função gratificada, permanece
com direito ao seu cargo efetivo.
N a administração municipal,
como de resto em tôda a admi-
nistração brasileira, as relações
funcionais e, principalmente, as
relações da administração com
o público são demasiadamente
formais e caracterizadas por um
excesso de burocracia e de pa-
pelório. O princípio hierárquico
é observado com certo cuidado,
principalmente pelos componen-
 CADER0:0S DE ADMI~ISTRAÇÃO PÚBLICA

tes das camadas hierárquicas veram num ambiente mais pro·

mais distanciadas entre si, o que
é certamente um reflexo da es-
tratificação da sociedade brasi-
leira.
Para finalizar as presentes
considerações sôbre o funciona-
mento da máquina administrati-
va municipal, não seria demais
ressaltar a maneira empírica e
rotineira como são exercidas as
funções administrativas do mu-
nicípio. Os funcionários igno-
ram, em regra, as técnicas mo-
dernas da administração munici-
pal, os princípios de análise do
trabalho e outros processos de
investigação dos fatos e fenôme-
nos da administração, o que não
é, aliás, de admirar, num país
onde a idéia de pesquisa admi-
nistrativa é ainda muito nova.
Condições políticas, econômi-
cas e sociais - O que já foi dito
até agora sôbre a administração
do Município basta para carac-
terizar a vida municipal brasi-
leira como carecendo daquele
vigor, daquele progresso, daque-
la importância que tem a vida
comunal nos países em que as
instituições locais se desenvol-
pício à formação de uma ver-
dadeira consciência municipal.
Os mais credenciados estudiosos
da vida e das instituições locais
brasileiras são unânimes em
apontar como causa da sua este-
rilidade e da sua fraqueza aquê-
les defeitos da formação muni-
cipal brasileira que permitiram
o excesso de centralismo, e a
acumulação, através dos anos,
de problemas locais de natureza
econômica, política e social que
nunca foram resolvidos. (135) A
maioria dêsses problemas, pela
sua grandeza e amplitude, sô-
mente podem ser resolvidos pela
ação do govérno federal e dos
governos estaduais, sendo pouco
o que os municípios podem fazer
com relação a êles. Eis os mais
importantes: falta de crédito
rural; reforma agrária; assistên-
cia social ao trabalhador rural;
deficiência de estradas e de equi-
pamento de transporte; ausência
de métodos modernos de produ·
ção agrícola; monocultura; fal-
ta de pessoal técnico em geral;
analfabetismo; doenças e ende-
mias; falta de administradores

(135) A literatura s&bre o assunto compreende a maior parte do que se tem

escrito sôbrc o go"êrno local nr> Brasil. Ver especialmente a coleção
da Rerista Brasileira dos Municípios, puhlicada pela Associação Brasi-
leira dos Municípios.
 A MODER0:A ADMINISTRA(AO Ml'NICIPAL 85

treinados e, como conseqüência Apesar de ter sempre havido,

de todos êsses fatôres juntos, o
êxodo rural em larga escala em
direção dos grandes centros me-
tropolitanos e em detrimento da
produção agrícola, isto é, da
base da economia nacionaL Tem-
se verificado, assim, no país,
um artificial surto de crescimen-
to urbano, o qual constitui um
fator negativo na vida brasi-
leira, segundo as palavras de
renomado especialista em assun-
tos rurais_ (136) "A miséria, a
exaustão, a esterilidade, a apa-
tia", a que se refere RAFAEL XA-
VIER como sendo a regra da vida
municipal brasileira, (137) refle-
tem a generalizada pobreza de
um pais que é, todavia, imen-
samente rico em potencial. Co-
munidades prósperas e flores-
centes somente são encontradas,
no interior do Brasil, onde os
recursos locais foram explora-
dos, como em alguns municipios
de São Paulo, do Rio Grande do
Sul, do norte do Paraná e do
sul de Minas Gerais_ Nos dp-
mais Estados há apenas umas
poucas, espalhadas pela sua vas-
tidão territoríal.
no Brasil, um ambiente favorá-
vel à ação estatal em quase to-
dos os setores de atividade, o ní-
vel dos serviços públicos é bas-
tante inadequado e insatisfató-
rio na maioria das cidades, para
não falar das zonas rurais_ Cêr-
ca de metade das comunidades
urbanas do país ou são total-
mente desprovidas de mercados,
calçamento, serviços de água e
esgôto, de bombeiros e de coleta
de lixo, ou dispõem dêsses re-
quisitos da vida urbana em es-
cala insignificante. Os governos
locais, como o povo, são pobres
e tecnicamente incapazes para
prover até mesmo a essas ne-
cessidades básicas da população
citadina.
Felizmente, essas condições
estão começando a melhorar um
pouco, graças aos maiores re-
cursos financeiros atribuídos aos
municípios pela Constituição de
1946. Só a cota do impôsto sôbre
a renda tem, em muitos casos,
duplicado e mesmo triplicado a
receita de certas comunas. Pa-
rece, todavia, que o uso dêsses
novos recursos nem sempre é

(136) COSTA Pc">Rro. "O Crédito Agrícola e a Re\'italização do Município", Re-

vista Brasileira dos M1I1licípios, abril-junho. 1919. pp. 215-19.
(137) RAFAEL XAVIER. Campanha Mllnicípalista (Rio de Janeiro: Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística, 1950), pp. 90-91.
86 CADERi'\OS DE ADMli'\ISTRAÇÃO PCBLICA

feito acertadamente, por falta Uma alternativa seria, talvez, o

ele capacidade administrativa de estabelecimento da representa-
muitas administrações munici- ção distrital obrigatória nas câ-
pais_ BARBOSA LIMA SOBRINHO, maras municipais e a organiza-
falando sôbre o assunto com a ção dos distritos como subuni-
sua autoridade de estudioso dos dades de govêrno local, por meio
problemas sociais brasileiros e da descentralização administra-
de ex-governador de Pernambu- tiva e com o objetivo de revita-
co, diz que boas intenções e pa- lizar a vida rural. O número de
triotismo, apenas, da parte dos distritos é, presentemente, mui-
prefeitos, não bastam para su- to pequeno em relação à área
prir a inexperiência e a falta dos respectivos municípios. A
de conhecimentos administrati- média era, em 1950, de menos de
vos de que se ressentem muitos três por município. (140) Ade-
dêles_ (138) mais, carecem os distritos de
O fato de o govêrno munici- qualquer organização político-
pal se exercer tanto sôbre a administr-ativa digna do nome.
zona rural como sôbre a urba- Sàmente em Pernambuco se no-
na tem sido apontado por mui- tam vestígios de descentraliza-
tos como grave inconveniente ção administrativa no nível lo-
para o desenvolvimento da eco- cal. Nesse Estado, os distritos
nomia rural do país_ O govêrno com população igualou superior
municipal tende a restringir a cinco mil habitantes podem
sua ação à sede da comuna, des- deger um subprefeito. (141)
prezando a outra parte_ A cria- Falta ao município brasileiro
ção de governos rurais próprios, certa consistência como entida-
à maneira do que se verifica nos de política, não só pOl' causa de
Estados Unidos e em outros paí- fatôres de ordem geográfica e
ses, tem sido proposta como so- tecnológica, que tornam as co-
lução para êste problema. (139) municações difíceis e a partici-
(138) R\RBOSA LDIA SOBRINHO. Municipalismo em T~rmos Financeiros (Série
Finanças em Debate, \"ol. 4; Affonso Almiro. editor; Rio de Janeiro:
Edições Financeiras, S. A., 1951), pp. 10-11.
(139) GL'STAVO LEssa, op. cit., pp. 54-56.
(140) Instituto Brasileiro de Geograia e Estatística, op. cit., p. 18.
(141) GUSTA\'O LESSA, op. cit., p. 58. Constituição de Pernambuco de 1947,
art. 10-1, § 2.".
 A MODERNA ADMI-"'ISTRAÇAO MUNICIPAL 87

pação nas atividades comunais cais, mas antes as fomenta de

penosa para os habitantes das
zonas rurais, como também em
virtude de certas características
do processo político-eleitoral, al-
gumas das quais são apontadas
a seguir_ O prefeito e os verea-
dores são eleitos por todo o mu-
nicípio, em eleições partidárias,
das quais pode participar qual-
quer uma das quatorze ou quin-
ze agremiações políticas legal-
mente registradas. Os males do
partidarismo estreito e da cor·
rução política têm sido vigoro-
samente denunciados, propondo-
-se como remédio a abolição das
eleições partidárias, perigosas
para os municípios por causa da
esterilidade que trazem para a
administração, nas palavras de
LEVI CARNEIRO. (142) Não raro
acontece que o prefeito e a maio-
ria da câmara são eleitos por
partidos rivais, surgindo daí sé-
rios conflitos entre os dois ra-
mos do govêrno municipal. Ade-
mais, o govêrno estadual nem
sempre fica alheio às lutas 10-
todos os modos, servindo-se para
isso de vários instrumentos, o
mais odioso dos quais é certa·
mente o seu delegado de polí-
cia. (143) Finalmente, a maioria
das leis orgânicas municipais li-
mita de tal modo o número de
reuniões das câmaras que a
participação dos vereadores na
administração do município é re-
duzida ao mínimo, (144) ao mes·
mo tempo que faltam aos cida·
dãos aquêles meios de participa-
ção no govêrno de sua comuna,
conhecidos, em outros países,
como o direito de tomar parte
nos debates da câmara e o exer-
cício das práticas da democracia
semidireta, como a iniciativa, o
referendum e o recall. (145)
Relações com os governos do
Estado e da União - Com exce·
ção do que se refere àqueles
contrôles que os governos esta-
duais exercem sôbre os negócios
do municipio, especialmente sô-
bre a sua administração finan·

(142) LE\"I CAR~EIRO, op. cit., pp. 136-137.

(143) ROl\lULO AI~IEIDA, "Problemas Estruturais do Munic!pio". Revista Bra-
sileira dos M1Inicípios, abril-junho, 1950, p. 501.
(144) FRANCISCO BURKINSKI, op. cit., p. 64.
(145) Nos Estados de Santa Catarina e do Rio Grande do Sul as leis munici-
pais podem ser iniciadas peJo eleitorado: Constituit;ão do Rio Grande
do Sul de 19·11, art. 161. e Constituição de Santa Catarina de 1947,
art. 123.
88 CADERr\'OS DE ADMlr\'ISTRAÇÃO PÚBLICA
ceira - contrôles constitucionais
que denotam a subordinação dos
municípios aos Estados - as
relações entre essas duas esfe-
ras governamentais são rigoro·
samente de govêrno autônomo
para govêrno autônomo, como
exige o princípio da autonomia
municipal, e não relações de um
govêrno central para suas agên-
cias ou ramificações. Apesar
disso, os Estados assumem, ge-
ralmente, uma atitude mais ou
menos paternal nessas relações,
o que se explica em face de
seus maiores recursos técnicos
e financeiros. Por sua vez, o mu-
nicípio olha para o Estado como
a fonte donde lhe podem provir
grandes favores, sob a forma de
subvenções e de assistência téc-
nico-financeira para vários fins,
pois não há atividade do govêr·
no municipal que esteja excluí-
da da possibilidade de receber
aquela assistência.
A discriminação das rendas
tem tradicionalmente deixado os
municípios com apenas uma pe-
quena fração do que é arreca-
dado no país. No ano fiscal de
1950 coube à União 47,76 % das
rendas públicas nacionais, aos
Estados e ao Distrito Federal
(146) Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. op. cit., p. 491.
40,42%, e aos Municípios 11,82%.
(146) Nestas circunstâncias, é fá·
cil compreender porque os go,
vernos municipais estão sempre
solicitando a assistência das es-
feras superiores de govêrno para
a solução de seus problemas.
Como não há, no Brasil, um ver-
dadeiro programa de subvenções
para êsse fim, semelhante aos
programas de grants-in-aid de
outros países, a assistência é so-
licitada individualmente pelos
municípios ou lhes é concedida
da mesma forma. O êxito do
pedido depende muito das cir-
cunstâncias ditadas pela situa-
ção política do momento e da
habilidade do prefeito em expor
e defender o seu caso. Como lí-
der político do município, cabe
principalmente ao prefeito a res-
ponsabilidade pela consecução
das coisas de que a comunidade
carece, mas que não pode obter
com os recursos locais. Às vêzes
o prefeito conta, para Isso, com
ajuda de outros políticos, espe-
cialmente dos deputados federais
e estaduais, se dispuser o muni-
cípio de alguns dêsses represen-
tantes no Congresso ou na As-
sembléia Legislativa. Se dispu-
ser, - note-se bem -, porque,
 A MODERi'\A ADMIl','ISTRAÇÃO MCI\:ICIP AL
não constituindo o município dis-
trito eleitoral, os deputados fe-
derais e estaduais são represen-
tantes do Estado e não de de-
terminado município ou grupo
de municípios_ A natureza dos
pedidos de auxílio formulados
pelos governos municipais varia
grandemente, mas na maioria
dizem respeito à construção de
obras públicas, como escolas,
pontes e estradas, à preparação
de planos e projetos de enge-
nharia, urbanismo e rodovias,
à prestação de serviços especia-
lizados de contabilidade para a
organização, atualização e re-
visão da escrita municipal, à
nomeação de médicos para os
postos de higiene do município
ou de professôres para as esco-
las municipais_
Cêrca de metade dos Estados
mantém um órgão especializado
de assistência técnica aos muni-
cípios_ Alguns dêsse órgãos con-
centram suas atividades em pres-
tar assistência contábil às pre-
feituras, orientando-as na elabo-
ração dos orçamentos municí-
pais, na escrituração dos livros
89
de contabilidade e na prepara-
ção do balanço anuaL Outros,
porém, dão aos municípios uma
assistência mais ampla, que vai
desde a construção de estradas
e pontes até aos serviços de
consultoria e procuradoria jurí-
dica; e desde o treinamento de
funcionários nas técnicas admi-
nistrativas até a elaboração de
planos diretores, de projetos de
engenharia e de modelos de có-
digos de obras, tributários e de
posturas_ (147)
A União também presta assis-
tência técnico-financeira direta
aos municípios, seja através de
auxílios propostos pelos con-
gressistas, seja por meio de acor-
dos e convênios entre os dois
governos_ Não são raros, embo-
ra insuficientes em número, os
casos de cooperação permanen-
te entre as três órbitas de go-
vêrno para a prestação de certos
serviços, especialmente nos se-
tores de educação e saúde públi-
cas. Outro exemplo é o convê-
nio nacional de estatística entre
os mUnIClplOS e a União_ O go-
vêrno federal carece, porém, de

(147) Como funcion(;rio do Departamento de Assistência Têcnica aos Muni-

ciplos do Paraná, o autor tem tido oportunidade de testemunhar uma
Intensa atividade dêsse órgão nos setores aludidos, especialmente nos
de construção e conservação de estradas intermunicipais e de assistência
contábil.
90 CADERr\OS DE ADMI0:ISTRAÇÃO PÚBLICA

um sistema !'acionaI de subven- lidade como instrumento para

ções para fins específicos_ Na
sua mensagem ao Congresso
Nacional, na abertura da ses-
são legislativa de 1951, o pró-
prio PRESIDENTE GETÚLIO VARGAS
apontou a necessidade de se
expandir e racionalizar a as-
sistência técnico-financeira da
União aos governos municipais,
tendo, ainda, sugerido certos cri-
térios a serem adotados por um
tal programa. (148)
Ao contrário do que ocorre
com o programa de grants·in·aid
do govêrno federal dos Estados
Unidos, o sistema de subvenções
usado no Brasil ainda não ti-
rou vantagem de sua potencia-
o aperfeiçoamento dos padrões
administrativos dos órgãos be-
neficiários. Naquele país, exi-
ge-se que certas técnicas admi·
nistrativas sejam observadas na
aplicação dos recursos concedi-
dos, inclusive a adoção do sis-
tema do mérito para o pessoal
dos serviços a serem financia-
dos por êsse processo. Certa·
mente a introdução de disposi-
tivos desta natureza exige um
programa bem definido de sub-
venções, o qual, como tudo in-
dica, é uma engrenagem impor-
tante que está faltando no me·
canismo das relações entre os
Municipios, de um lado, e os
Estados e a União, de outro.

III - SUMARIO

Durante mais de quatro sé- começou a se operar uma trans-

culos as instituições locais bra-
sileiras se arrastaram na impo·
tênaa e na apatia a que as obri-
gavam a falta de recursos fi-
nanceiros e a centralização dos
negócios do município nas mãos
dos governos regionais. Com a
Constituição de 1946, todavia,
formação substancial nesse qua-
dro sombrio, graças ao restabe-
lecimento da autonomia muni-
cipal em bases mais concretas
e especialmente graças à atri-
buição de maiores recursos aos
municípios.
O crédito por essa transfor-

(118) Getúlio Vargas. "Mensagem Presidencial ao Congresso Nacional, na

Abertura da Sessão Legislativa de 1951", Revista Brasileir'l dOB Muni-
cípios, abril-junho, 1951, " 233.
 A MODER0:A ADMI0:ISTRAÇÃO Ml'NICIPAL
mação cabe a um grupo de mu-
nicipalistas que atuavam tanto
dentro como fora da Assembléia
Nacional Constituinte_ A ban-
deira municipalista continua, po-
rém, a ser constantemente des-
fraldada numa. série de congres-
sos nacionais. estaduais e regio-
nais, num esfôrço em prol da
consolidação da posição já al-
cançada e da obtenção de maio-
res recursos financeiros para os
municípIos.
Entretanto, a realização dês-
sps objetivos não basta para o
desenvolvimento ele instituições
locais vigorosas. Além de alguns
problemas básicos nacionais de
natureza econômica, política e
social, que impõem sérios obs-
táculos ao desenvolvimento da
vida municipal, outro prohlema
de caráter interno também con-
tribui para reduzir a eficiência
do municipio típicu brasileiro
como unidade de govêrno. ~sse
problema consiste na falta de
administradores treinados e ca-
91
pazes de obter o máximo de
aproveitamento de quaisquer re-
cursos, mesmo pequenos, de que
disponha o govêrno municipal.
É opinião de muitos estudiosos
dos problemas municipais que a
ausência de administradores pro-
fissionais e das técnicas moder-
nas da administração tem cons-
tituído sério obstáculo ao em-
prêgo racional dos novos recur-
sos atribuídos aos municípios.
Mas, para atenuar êsse proble-
ma, o sistema de relações entre
o govêrno municipal e os go-
vernos federal e estadual ofe-
rece possibilidades ainda pràti-
camente inexploradas, pois o me-
canismo dessas relações poderia
ser usado pelas esfQras gover-
namentais superiores para aper-
feiçoar os processos da adminis-
tração municipal. De especial
importância nesse mecanismo é
o papel dos departamentos de
assistência técnica aos municí-
pios e a introdução de um siste-
ma racional de auxilios e sub-
venções aos governos locais.
 CAPíTULO V

ADAPTAÇÃO DO PLANO DO ADMINISTRA-

DOR-CHEFE AO BRASIL
 Será reconhecida a necessida-
de de um administrador profis-
sional para dirigir as ativida-
des administrativas do municí-
pio brasileiro? Na afirmativa:
r. o PROBLEMA DO ADMINISTRADOR PROFISSIONAL
A idéia de treinamento e pro-
fissionalização no serviço públi-
co tem merecido considerável
atenção no Brasil nos últimos
anos e tem sido sempre asso-
ciada ao desejo de se conseguir
maior eficiência nas atividades
governamentais. Como será de-
monstrado nas próximas pági-
nas, o problema tem girado, no
plano municipal, em tôrno dos
três pontos seguintes: 1) -
a necessidade de um adminis-
trador municipal treinado para
as suas funções; 2) - a su-
gestão de soluções para resol-
ver o problema e 3) - o papel
do prefeito como líder político
e como administrador.
A necessidade do administra-
dor municipal treinado em ad-
seria o plano do administrador-
chefe a solução para o pro-
blema?
:ê:ste capítulo se propõe res-
ponder a essas duas perguntas.
ministração - De há muito se
tem reconhecido, no Brasil, a
necessidade e a importância da
racionalização do serviço públi-
co. A criação do Departamento
Administrativo do Serviço PÚ-
blico (DASP), em 1937, repre-
sentou esfôrço de alta signifi-
cação para o aperfeiçoamento
da máquina administrativa do
govêrno federal. Nos quadros
do funcionalismo da União foi
criada a carreira de técnicos
em administração e diversos
cursos foram estabelecidos, vi-
sando à preparação de funcioná-
rios da União e dos Estados.
Pouco, entretanto, pôde ser fei-
to Iim favor do treinamento do
pessoal das prefeituras muni-
cipais.
96 CADER0:0S DE ADMI0:ISTRAÇAO PCBLICA

No plano municipal, o proble. dos Unidos têm certamente in·

ma do treinamento do pessoal
tem assumido dois aspectos: a
preparação de funcionários em
geral e o treinamento de um
administrador profissional para
gerir os negócios municipais. A
falta de administradores com·
petentes e experimentados na
chefia dos executivos locais tem
sido constantemente apontada
como uma das principais cau·
sas da estagnação da adminis·
tração municipal brasileira. A
ela tem·se atribuído "o predomí·
nio do empirismo, da rotina, da
desordem, do arbítrio, na admi·
nistração da grande maioria das
comunas brasileiras". (149)
Em anos mais recentes, o pro·
blema tem recebido maior aten·
ção devido, talvez, a duas ra·
zões. Urna delas é a aceitação
crescente da importância da
administração científica. A obra
do DASP e o êxito do sistema
de câmara·e·gerente nos Esta·
fluído no pensamento daqueles
que se têm dedicado ao estudo
das instituições de govêrno lo·
cal no Brasil. (150) A outra ra·
zão é o aparecimento do mu·
nicípio como unidade de govêr·
no mais vigorosa do que no
passado, graças à maior capa·
cidade financeira que lhe con·
cedeu a Constituição de 1946.
Na verdade, a fim de exercer
seu novo papel na vida admi·
nistrativa do país, os municí·
pios precisam não só de maIo·
res recursos financeiros, como
também de que lhes sejam atri·
buídos maiores encargos. Aliás,
os líderes do movimento muni·
cipalista têm proclamado ser
essa a sua orientação. (151) Mas
a obtenção de maiores rendas
e a responsabilidade por maIo·
res encargos não põem o muni·
cípio, necessàriamente, em con·
dições de executar eficientemen·
te as suas funções. Como já

(149) M. A. TEI:umA DE FREI'.\S. op. cit., pp. 90-91.

(150) São constantemente encontradas, na literatura brasileira sôbre proble-
m3.S municipais, referências ao plano de cãmara-e-gerente como forma
eficiente de go\'êrno local. Ver: ORI..U'DO M. CARVALHO, op. cit., pp. 135-
136; OCÉLIO DE MEDEIROS, Reorganir:ação ltIunicipal (Rio de Janeiro: Ir-
mãos Pongetti, Editôres, 1946), pp. 141-144; e LEVI CARNEIRO, op. cit.,
pp. 123-134.
(151) RAFAEL XAVIER, ltIunicipalismo em T~mlOs Financeiros (Série Finanças
em Debate, VaI. 4, AFFOXSO AL~rIRO, Editor; Rio de Janeiro; Edições
Financeir,,~. S.A. 19~1), p. 9.
 A MODERNA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL
foi dito acima, (152) em muitos
casos os governos municipais
não sabem como usar conscien-
ciosamente seus novos recursos,
por lhes faltarem qualidades de
liderança e conhecimentos ad-
ministrativos_ Os próprios mu-
nicipalistas têm reconhecido o
problema, pois a questão de
treinamento prévio e posterior
à entrada no serviço público
municipal tem constado da
agenda da maioria dos congres-
sos e reumoes municipalistas
realizados no pais, desde que
entrou em vigor a nova Cons-
tituição_ Ao mesmo tempo, al-
guns departamentos estaduais
de assistência técnica aos mu-
nicípios têm mantido diversos
cursos de administração muni-
cipal.
A idéia de administradores
treinados não é, portanto, es-
tranha ao problema mumcipal
brasileiro nem é o reconheci-
mento de sua necessidade um
assunto ainda sujeito a gran-
des controvérsias_ Presentemen-
te, pelo menos, a dificuldade pa-
rece consistir na maneira de
implementação da idéia: quem
deve ser treinado, como e por
quem_
(152) Supra, p.
(153) M. A. TEIXEIRA DE FREITAS, op. cit., p. 94.
8 - Cdtl. Adm. Municipal -
97
Soluções propostas.- sua crí-
tica - Em virtude da imitação,
pelos municípios, do princípio
de separação de poderes com
supremacia do executivo, que
caracteriza o govêrno da União
e dos Estados, o prefeito brasi-
leiro adquiriu, com o tempo,
uma posição de absoluta ascen-
dência na administração da co-
muna, como chefe que é do exe-
cutivo municipal. Por isso, al-
guns dos estudiosos que se têm
preocupado com a formação
de administradores profissio-
nais para dirigir a administra-
ção municipal, têm apontado a
figura do prefeito como a mais
indicada para exercer o novo
papel.
Várias sugestões já foram fei-
tas no sentido de serem criados
os chamados "prefeitos de car-
reira", mas a constitucionalida-
de da medida foi atacada por
contrariar o princípio da auto-
nomia municipal e da eletivi-
dade do prefeito_ (153) Houve,
ainda, quem visse na prática
de nomeação dos prefeitos pelos
interventores, durante o Estado
Novo, boa oportunidade para a
introdução do administrador
profissional nas prefeituras e
46
~-------------------------------------------------------------~~--~---

98 CADER~OS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

para a criação dos "prefeitos época, Parece que tôda a idéia

de carreira", Assim se expres-
sava, por exemplo, Océlio de
Medeiros, num livro que pu-
blicou antes de ser votada a
Constituição de 1946, (154) Pa-
rece, entretanto, que sua opi-
nião a respeito foi depois mo-
dificada, pois em obra publi-
cada mais tarde acusava êle
aquela prática estadonovista de
"haver consagrado o favoritis-
mo e o nepotismo, males pio-
res que os acarretados pelo li-
vre pronunciamento dos muní-
cipes", (155)
Orlando M, Carvalho também
contesta as vantagens da prá-
tica, negando que ela tenha tra-
zido qualquer "contribuição
para melhorar o sistema de go-
vêrno municipal", (156) Na ver-
dade não há nenhuma evidên-
cia de que as autoridades do
Estado Novo tivessem conside-
rado qualquer espécie de trei-
namento organizado e sistemá-
tico para os prefeitos daquela
a respeito consistia em l'ecru-
tar, para o cargo de prefeito,
indivíduos de certa experiênCia
administrativa ou, ainda, ir pro-
movendo das prefeituras meno-
res para as maiores aquêles pre-
feitos que demonstravam capa-
cidade administrativa, (157) Um
ex-Ministro da Agricultura da-
quele tempo, Fernando Costa,
é citado por Océlio de Medeiros
como havendo sugerido aos in-
terventores que escolhessem os
prefeitos dentre os agrônomos,
sempre que possível, (158) como
se os problemas administrativos
dos municípios fôssem essen-
cialmente agrícolas", Outros,
ainda, como Levi Carneiro, in-
sistem em que a eletividade do
prefeito não é essencial ao con-
ceito de autonomia mumCI-
paI. (159) Deplora êsse autor o
excessivo poder de autodeter-
minação concedido aos municí-
pios brasileiros àquele respei-
to, (160) defendendo a tese de

(154) OCÉLIO DE :MEDEIROS, Reorganização lIIunicipal (Rio de Janeiro: Irmãos

Pongetti, Editôres, 1946), p. 136.
(155) OCÉLIo DE MEDEIROS, O Govérno Municipal no Brasil (Rio de Janeiro:
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatistica, s. d.), p. 114.
(156) ORLANDO M. CARVALHO, op. cit., p. 137.
(157) Ibid., p. 135.
(158) OCÉLIo DE MEDEIROS, Reorganização Municipal, p. 132.
(159) LEVI CARNEIRO, op. cit., pp. 157-158.
(160) Ibid., p. 55.
 A MODERNA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL
que o processo de nomeação do
prefeito pelo governador, pelo
menos em relação às grandes
cidades, oferece um caminho
mais fácil para se conseguir um
técnico à frente da administra-
ção municipal do que qualquer
sistema de eleição. (161)
É muito difícil conciliar essa
restrição ao princípio da eleti-
vidade do chefe do executivo
municipal com a sugestão que
faz o próprio autor, algumas
páginas adiante do mesmo li-
vro, concernente ao fortaleci-
mento do contrôle popular sô-
bre os atos das autoridades mu-
nicipais através da introdução,
no Brasil, das práticas do re-
call, do referendum e da ini-
ciativa popular. (162) Ora, de-
pois de haver sido privado de
qualquer participação na esco-
lha da mais importante autori-
dade do govêrno local, que con-
trôle verdadeiramente eficaz po-
deria o eleitorado exercer sô-
bre a administração através da-
queles processos de democracia
semidireta? Ademais, o exem-
plo do sistema de câmara-e-ge-
rente invocado por Levi Carnei-
ro para justificar sua tese de
(161) Ibid., p. 133.
(162) Ibid., pp. 143-144.
(163) Ibid., pp. 132-133.
99
nomeação do prefeito (163) é fa-
lho, por não levar em conside-
ração o fato de que, nos Esta-
dos Unidos, o contrôle final sô-
bre o gerente pertence ao elei-
torado, já que o gerente é no-
meado por uma câmara eleita
pelos próprios cidadãos da lo
calidade. Finalmente, a tese de
que a nomeação pelo governa-
dor facilitaria a colocação de
técnicos à frente dos negócios
municipais requer, para sua va-
lidade, que os governadores, che-
fes políticos que são, se isen-
tem de quaisquer motivos polí-
tico-partidários ao fazer a no-
meação dos prefeitos: esperan-
ça remotíssima que a experiên-
cia do passado de nenhum modo
justifica.
Outras soluções fazem recair
o papel do administrador pro-
fissional noutras figuras que
não a do prefeito_ Océlio de Me-
deiros, no primeiro de seus já
citados livros, depois de haver
despedido o sistema gerencial
como inaplicável ao Brasil, pro-
põe a criação de uma carreira
de assistente de administrador
municipal, o qual seria nomea-
do pelo govêrno do Estado e
100 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
colocado à disposição do muni-
ClplO para administrá-lo junta-
mente com o prefeito eleito_ (164)
Para a preparação dêsse fun-
cionário sugere, ainda, o refe-
rido autor, um programa com-
pleto de treinamento em admi-
nistração municipal; mas nada
diz no sentido de definir a sua
posição no quadro administra-
tivo do Município_ Silencia o
autor completamente sôbre a
natureza exata dos deveres do
assistente de administrador mu-
nicipal, suas relações com o pre-
feito, com a câmara, com outras
autoridades municipais e com
o govêrno do Estado. Dado à
luz em 1946, mas antes, certa-
mente, da Constituição haver
implantado o princípio da auto-
nomia municipal, êsse esquema
era perfeitamente coerente com
a prática então observada de
centralização dos negócios do
município nas mãos das auto-
ridades estaduais. Todavia, no
seu livro seguinte, O Govêrno
Municipal no Brasil, publicado
já sob o regime da nova Cons-
tituição, insiste Océlio de Me-
deiros no seu antigo esquema
(164) ÚCÉLIO DE MEDEIROS,
(165) OctLIO DE MEDEIROS. O GorênlO Municipal no Bra8il, p. 115.
(166) Loc. cito
sugerindo, ainda, que as muni-
cipalidades mais ricas "toleras-
sem" o assistente de adminis-
trador municipal nomeado pelo
govêrno do Estado, assistente
que chama então de gerente ou
city-manager. (165) Além de in-
troduzir a figura do técnico
propõe, ainda, como parte de
seu programa de reestruturação
municipal, o funcionamento da
Câmara de Vereadores nas se-
guintes bases:
a) a Câmara de Verea-
dores funcionaria junto aos
prefeitos como um colégio
de colaboração legislativa,
consultiva, deliberativa e
administrativa, voltada ao
tratamento dos problemas
municipais;
b) tal colégio teria as
suas funções grupadas em
setores - como sejam edu-
cação e saúde, engenharia
e obras, organização e lo-
mento da produção, segu-
rança e guarda, etc.
competindo a orientação de
cada setor a um vereador
devidamente designado. (166)
Reorganização Municipal, pp. 143-144.
 A MODERJ'.:A ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL
A maneira um tanto sumária
como foram apresentadas tais
soluções não permite sua perfei-
ta compreensão e, portanto, di-
ficulta uma crítica mais com-
pleta_ Entretanto, pode-se sali-
entar que, embora voltando a
falar, nessa obra, sôbre o ad-
ministrador municipal de car-
reira, deixou Océlio de Medei-
ros, novamente, de lhe caracte-
rizar os deveres e a posição na
estrutura do govêrno municipaL
De qualquer maneira, a idéia
de um funcionário municipal
nomeado pelo govêrno do Es-
tado é tão frontalmente contrá-
ria ao espírito e às tendências
do movimento municipalista bra-
sileiro e fere de tal modo o prin-
cípio da autonomia municipal
que suas possibilidades são prà-
ticamente nulas.
o prefeito como líder político
e como administrador - O pro-
blema da profissionalização da
administração municipal atra-
vés da criação dos prefeitos de
carreira merece mais atenção
do que lhe foi dispensada na
secção anterior. A discussão do
assunto poderá girar em tôrno
desta questão: Qual deve ser
o papel do prefeito na adminis-
tração municipal brasileira?
101
Ê evidente que, dentro do sis-
tema de supremacia do executi-
vo e de escolha do prefeito em
eleições partidárias, o prefeito
não é apenas o chefe do executi·
vo municipal e o principal admi-
nistrador do mumclplO, mas
também o líder político da co-
munidade. Todavia, em face das
circunstâncias que condicionam
o funcionamento das instituições
locais no Brasil, pode-se afir-
mar, com segurança, que a po-
sição do prefeito como líder po-
lítico deve necessàriamente pre-
ceder e suplantar o seu papel
como administrador.
Por um lado, o prefeito está
prêso ao partido ou à coligação
partidária responsável por sua
eleição. Daí ser necessária a
sua atuação política para que
lhe seja possível obter o apoio
da maioria da câmara de ve-
re'adores e contentar os dife-
rentes partidos e grupos que o
apoiamo São realmente grandes
os males que êsse sistema tem
trazido à administração muni-
cipal brasileira, pois geralmen-
te se tem verificado sua dege-
nerescência na mais estreita po-
liticagem, tão criticada por tan-
tos e responsável pela opinião
daqueles que, como Levi Car-
neiro, defendem a tese de no-
102 CADERr\OS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
meação do prefeito pelo gover-
nador_ Contudo, seria grave in-
justiça não se olhar para o re-
verso da medalha e reconhecer
os aspectos positivos da lideran-
ça política do prefeito. f:ste, de-
vido ao seu prestígio pessoal e
político, é naturalmente leva-
do a agir como o porta-voz
dos reclamos de sua comuni-
dade, na luta incessante em
que se encontra empenhado o
Município brasileiro para obter
assistência econômica da União
e do Estado - liderança que
os prefeitos comumente exer-
cem como "esmoleres constan-
tes nas ante-salas dos palácios
dos governadores estaduais", na
expressão feliz de Rafael Xa-
vier. (167) Conquanto o partida-
rismo estreito seja uma das ca-
racterísticas mais indesejáveis
do funcionamento do govêrno
municipal brasileiro, é preciso
não esquecer que os governos
locais não têm monopólio da
prática: sua marca aparece,
com bastante relêvo, em todo
o processlls político nacional,
ainda em evolução e dependen-
te do progresso cultural do povo
brasileiro. A habilidade política
(167) RAF_IEL XAVILR, JJII>licipalislllo em Tênnos FinanceiJ-os, p. 9.
(168) li!. A. TEIXEIr.A DE FREITAS, op. cit., p. 95.
parece, pois, constituir elemen-
to essencial com o qual pre-
cisa contar o prefeito nas suas
relações com os donos da polí-
tica estadual - os "coronéis",
os governadores e os deputados.
Sem essa habilidade será ê!e
um "esmoler" fracassado, o que
quer dizer, quase sempre, um
prefeito fracassado.
Por outro lado, a carência de
pessoas com conhecimentos de
administração, aliada ao prin-
cípio de escolha do prefeito por
eleição popular, torna mais di-
fícil a presença de homens com
experiência administrativa na
chefia do executivo municipal.
Geralmente, o que, no cargo de
prefeito, atrai o político do in-
terior, não são os seus aspec-
tos administrativos propriamen-
te ditos, mas o prestígio polí-
tico e social que dêle deriva e
que serve como escada para po-
sições mais altas. (168)
Ademais, a complexidade das
modernas técnicas administrati-
vas, em contraste com a intui-
ção própria da política partidá-
ria, explica porque é muito mais
 A MODERl\'A ADMINISTRAÇAO MUl\'ICIPAL
fácil a um prefeito da zona ru-
ral ser um político sagaz do
que um administrador compe-
tente_ A arte de arranjar votos
é certamente mais acessível ao
lavrador ou criador que se con-
segue eleger do que a orienta-
ção a ser dada a um plano-di-
retor ou a um sistema de lan-
çamento de impostos_ Entretan-
to, a falta de planos-diretores e
de sistemas racionais de lança-
mento de impostos é problema
administrativo da maior rele-
vância nos municípios do inte-
rior, ao mesmo tempo que gran-
de parte dos prefeitos dêsses
municípios são naturalmente es-
colhidos dentre os seus líderes
rurais_ Recente estudo feito pelo
professor Orlando M_ Carvalho
sôbre a origem prOfissional dos
politicos municipais no Estado
de Minas Gerais que, como se
sabe, é um dos mais adiantados
e mais industrializados da Fe-
deração, revela uma proporção
de 32 % de fazendeiros e cria-
dores entre os 84 % dos prefei-
tos do Estado, na época em que
foi feito o estudo, isto é, de-
pois das eleições de 1950_ (169)
Infelizmente não há estatísticas
(169) Ao tempo dêste estudo. a pesquisa do Professor 0RUNDO M.
ainda não havia sido dada à publicidade.
103
como essa para o resto do país,
mas é bem provável que a na-
tureza rural da estrutura social,
política e econômica do Brasil
se reflita ainda mais intensa-
mente, em outros Estados, sô-
bre a profissão dos prefeitos.
Em suma, num sistema de
govêrno municipal como o bra-
sileiro, caracterizado pela esco-
lha popular do prefeito em elei-
('óes partidárias; pela separa-
ção de poderes com o predomí-
nio do executivo; pela falta de
recursos financeiros próprios e
pela ausência de um progra-
ma racional de subvenções, é
lógico que o papel de líder polí-
tico se torna o mais importan-
te para o prefeito, tanto em
seus aspectos negativos como
nos positivos_ Da liderança po-
lítica do chefe do executivo mu-
nicipal depende grande parte
do êxito do Município brasileiro,
típico em participar dos favo-
res que lhe são concedidos por
um sistema governamental ain-
da em extremo centralizado fi-
nanceiramente, como é o nosso.
CARVALHO
104 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PUBLICA
lI. O PLANO DO ADMINISTRADOR-CHEFE
COMO SOLUÇÃO
Agora parece chegado o mo·
mento para que se proponham
estas duas perguntas: seria o
plano do administrador·chefe,
nos seus lineamentos básicos,
uma solução para o problema da
profissionalização da administra-
ção municipal brasileira? Na
afirmativa: como poderia o
conceito do administrador-chefe
ser adaptado ao regime muni-
cipal brasileiro sem fazer violên-
cia às instituições vigentes? O
autor responderá afirmativamen-
te à primeira dessas perguntas.
Para justificar seu ponto de vis-
ta e, ao mesmo tempo, responder
à segunda pergunta, apresenta-
rá em seguida uma proposta
para a adaptação do plano do
administrador-chefe ao Brasil e
discutirá a posição e os deveres
do cargo no seu novo ambiente.
Adaptação do plano - Na
base do estudo até aqui desen-
volvido sôbre o conceito do
administrador-chefe e sôbre o
panorama da administração mu-
nicipal no Brasil, pode-se razoà·
velmente concluir pela adapta-
bilidade do plano às institui-
ções municipais brasileiras e
admitir que êsse plano poderia
resolver o problema da profis-
sionalização da administração
municipal do pais.
Talvez se faça mister, a esta
altura, uma breve recapitulação
das principais premissas sôbre
as quais estão fundamentadas
essas conclusões.
Com relação ao plano, deve-
se atentar para a sua grande
flexibilidade, graças à qual,
como foi visto, o administrador·
chefe tanto pode estar subor-
dinado diretamente à câmara
como ao prefeito. Assim, o prin-
cípio da separação dos poderes,
vigente no Brasil, não preci-
sará de ser violado se se su-
bordinar o administrador-chefe
ao prefeito.
Mercê ainda dessa flexibilida-
de, as atribuições do cargo po-
dem ser graduadas de acôrdo
com as circunstâncias. Assim,
tanto pode o administrador-
chefe assemelhar-se a um ge-
rente e funcionar como um
administrador geral do municí-
pio como podem as suas fun-
ções limitar-se às de um assis-
tente-administrativo do prefeito.
 A MODERt\A ADMIt\ISTRAÇÃO MUNICIPAL
No que se refere ao panora-
ma da administração municipal
brasileira, dois pontos merecem
ser recordados_ O primeiro é
que a idéia do administrador
profissional devidamente treina-
do para o cargo vem ganhando
aceitação crescente el:tre os es-
tudiosos dos problemas munici-
pais e entre os próprios líderes
da campanha municipalista.
Quer isso dizer que, embora não
se tivesse, até agora, chegado
a uma solução prática para o
problema, há clima favorável
de opinião para a implantação
da idéia. O segundo ponto con-
siste na impraticabilidade e
mesmo na inconveniência de se
profissionalizar o cargo de pre-
feito. Como chefe do executivo
municipal, escolhido em elei-
ções partidárias, o prefeito é
essencialmente o líder político
da comunidade. As atividades
do seio das quais êle é retira-
do para exercer o mandato des·
conhecem geralmente as moder-
nas técnicas administrativas, ao
mesmo tempo que a proibição
constitucional de sua reeleição
para o período imediato reduz
tanto as suas possibilidades de
adquirir aquelas técnicas atra,
vés de uma permanência mais
longa no cargo, como as possi-
105
bilidades de continuidade de seu
programa administrativo_ Além
disso, tôda a estrutura do pro-
cessus político brasileiro e espe-
cialmente das relações entre os
municípios e as demais órbitas
de govêrno valoriza de tal modo
a habilidade e as funções polí-
ticas do prefeito que a política
e não a administração se torna
a sua principal preocupação. A
idéia do prefeito de nomeação
deve ser completamente afas-
tada em virtude de sua incons-
titucionalidade.
Ao se considerar a adaptação
do plano, êsses fatos sôbre a
posição do prefeito são de ca-
pital importância e devem por
isso ser levados em conta, pois
do contrário o esquema propos-
to poderia ferir os principios
básicos, quer legais, quer po-
líticos, sôbre os quais assen-
ta o sistema brasileiro de go-
vêrno local: a separação dos
poderes com um chefe de exe-
cutivo forte, exercendo tanto a
liderança política como a admi-
nistrativa, num regime de auto-
nomia municipal garantido pela
Constituição Federal.
Portanto, a conformidade com
êsses princípios exige que o
administrador-chefe seja subor-
106 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
dinado apenas ao chefe do exe-
cutivo municipal. Seria êle o
assistente-administrativo do pre-
feito, sendo sua principal fun-
ção coordenar as atividades dos
diferentes departamentos da
prefeitura. Agiria êle em nome
e sob a autoridade do prefeito,
de quem seria o principal agen-
te administrativo, permanecen-
do com o prefeito a responsa-
bilidade final pelos atos de seu
agente.
Assim aliviado da rotina da
administração, poderia então o
prefeito devotar-se às suas im-
portantes funções políticas e es-
pecialmente a certas atividades
como: defesa dos interêsses
municipais perante os órgãos
da administração estadual e fe-
deral, relações públicas com a
comunidade, representação do
município em cerimônias cívicas
e contatos com a câmara mu-
nicipal.
A importância de suas fun-
ções políticas e o fato de que
permaneceria consigo a respon-
sabilidade pela decisão final em
matéria administrativa, indicam
que, de nenhum modo, o pre-
feito se transformaria numa fi-
gura decorativa. Tôdas as suas
prerrogativas como chefe do
executivo e como líder politico
do município seriam mantidas
intactas. Na verdade, teria êle
mais tempo para dedicar às
suas funções. Finalmente, a
administração não sofreria a
falta de atenção contínua por
parte do prefeito que, em mui-
tos casos, não pode abandonar
seus negócios particulares e ser-
vir em regime de tempo in-
tegral.
Estrutura legal do cargo -
A lei municipal que instituísse
o cargo de administrador·chefe
deveria definir cuidadosamente
os deveres, as responsabilidades
e a autoridade do cargo, assim
como o modo de seu provimen-
to, inclusive as qualidades pes-
soais para exercício de tão im-
portantes funções. Os deveres,
as responsabilidades e a auto-
ridade serão objeto da próxima
secção. Quanto aos requisitos
pessoais, basta que se lembre,
aqui, que o plano é baseado na
idéia de um administrador de-
vidamente treinado. Não se tem
em vista sugerir meramente a
criação de um novo cargo na
estrutura da administração mu-
nicipal, mas promover a entra-
da de um indivíduo adequada-
mente treinado para o serviço
do município. O treinamento for-
 A MODERNA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL
mal nas modernas técnicas da
administração municipal deve-
ria ser, portanto, requisito bá-
sico para provimento do cargo_
Outro ponto que deveria ser
ressaltado na lei que criasse
êsse cargo é a neutralidade po-
lítica que o administrador-chefe
deveria manter constantemente
no exercícío de suas funções --
neutralidade que é elemento
essencial na natureza técnica do
cargo_ O assunto será, posterior-
mente, abordado com maior
vagar_
O modo de provimento do
cargo constitui outro aspecto
importante do problema, e sem
dúvida o mais complexo e o
mais difícil. As próximas pági-
nas serão dedicadas ao exame
da questão, para que se possa,
depois, escolher qual dos modos
de provimento usados no Bra-
sil melhor se adapta ao caráter
técnico-profissional do cargo_
Para efeito da presente aná-
lise, os cargos do serviço públi-
co brasileiro serão examinados
sob dois aspectos: o da sua
relação com os demais cargos
(170) E. PrXTO PESSOA e J. NAZARÉ TEIXEIRA DIAS. PrincípIOS de Administração
do Pessoal (Rio de Janeiro: Departamrnto da Imprensa Nacional, 1949),
passim.
107
da respectiva unidade gover-
namental e o da maneira de seu
provimento_
No que se refere ao primeiro
aspecto, há a distinguir os car-
gos de carreira dos cargos iso-
lados. De acôrdo com a prática
dominante, os cargos de carrei-
ra são aquêles que se acham
grupados em classes correspon-
dentes a vencimentos diferentes
e que nada têm a ver, portanto,
com as classes da moderna téc-
nica de classificação de cargos_
O cargo isolado é aquêle que,
por suas carecterísticas espe-
ciais, não faz parte de nenhuma
carreira. Sem levar em conta as
muitas impropriedades que vi-
ciam o atual sistema brasileiro
de classificação de cargos, tão
hem estudado por Pessoa Sobri-
nho e Teixeira Dias, (170) se há
de convir que, pela sua singula-
ridade. o cargo de administra-
dor-chefe deverá, necessària-
mente, pertencer à categoria
dos cargos isolados.
No que se refere ao modo
de provimento, os cargos po-
dem ser providos de três mo-
108 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO Pt)BLICA
dos (excluídos, por não interes-
sar à discussão, os cargos vita-
lícios dos juízes e dos profes-
sôres catedráticos): em comis-
são, em caráter efetivo e en-
quanto o funcionário bem ser-
vir, ou seja, during gaad beha-
vior, na terminologia anglo-nor-
te-americana_
As pessoas nomeadas em co-
missão são demissíveis ad-nu-
tum, pois detêm o cargo enquan-
to gozam da confiança da auto-
ridade que nomeia_ O mesmo se
pode dizer das chamadas fun-
ções gratificadas, mediante as
quais são exercidos, na admi-
nistração pública brasileira, qua-
se todos os encargos de chefia_
As nomeações para os cargos
em comissão, bem como as de-
signações para as funções gra-
tificadas não são feitas à base
do mérito do candidato, compro-
vado em concurso, mas segundo
as preferências da autoridade
que faz a nomeação ou a desig-
nação_ Nos casos de exercício
de função gratificada a esco-
lha recai, sempre, sôbre servi-
dores públicos_
Em contraste com a precarie-
dade do provimento para êsses
(171) Constituição Brasileira, 1946, Art. 188.
(172) Constituição do Estado de Minas Gerais, 1947, Art. 74, l.
(173) Constituição do Estado do Rio Grande do Norte, 1947, Art. 71.
dois tipos de cargos (rigorosa-
mente falando, a função grati-
ficada não passa de um cargo),
estão as garantias asseguradas
aos nomeados para os cargos de
provimento efetivo_ Se a no-
meação se fizer mediante con-
curso, o funcionário adquirirá
estabilidade decorridos dois
anos de exercício no cargo, só
podendo ser demitido mediante
processo administrativo em que
lhe fôr concedida ampla opor-
tunidade de defesa_ Se nomeado
sem concurso, a estabilidade lhe
será assegurada depois de cinco
anos de exercício_ 1!:sses são os
dispositivos constitucionais apli-
cáveis a todo o funcionalismo
público civil do País_ (171)
Apesar da prática brasileira
se restringir, hoje em dia, qua-
se que exclusivamente aos dois
modos de provimento acima des-
critos, persiste, em dois Estados
pelo menos, uma variante do
cargo em comissão, de uso
mais generalizado antigamente:
em Minas Gerais, (172) como no
Rio Grande do Norte, (173) ain-
da se adota a cláusula "enquan-
 A MODERNA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL 109

to bem servir" em relação ao mo ser demitido, há mumeras

exercício do cargo de Procura-
dor-Geral do Estado_ A finali-
dade da cláusula é limitar a fa-
culdade de demissão à hipótese
em que o funcionário der cau-
sa ao ato, declarando-se, por
escrito, essa causa. Em Minas
Gerais os constituintes recorre-
ram à fórmula para minimizar
a influência das flutuações po-
liticas sôbre o cargo, dando ao
seu ocupante menos estabilida-
de do que a cQnferida aos
ocupantes dos cargos de provi-
mento efetivo, porém garantin-
do-lhe uma situação menos ins-
tável que a dos que exercem
cargo em comissão ou funções
gratificadas. (174) Na verdade,
no compromisso entre êsses dois
extremos reside o espírito da
cláusula "enquanto bem servir",
e se bem que não seja ponto
pacífico, na jurisprudência, a ne-
cessidade de se provar a atua-
ção insatisfatória do ocupante
do cargo para que possa o mes-
decisões judiciais em favor des-
sa prova. (175) De qualquer
modo, a cláusula serve pelo
menos como freio moral capaz
de diminuir os casos de demis-
são por motivos meramente po-
líticos.
o problema, agora, consiste
em se saber qual dêsses três
modos de provimento melhor se
aplica ao cargo do administra-
dor-chefe. Teoricamente, qual-
quer dos três poderia ser ado-
tado. Todavia, é preciso anali-
sarem-se as vantagens e des-
vantagens de cada um em face
do objetivo desejado, que é o
de tornar legal a posição do
administrador-chefe na estrutu-
ra administrativa do município,
de modo que fique plenamente
assegurado o caráter técnico,
profissional e apolítico do cargo.
Parece, pois, que o problema
gira em tôrno dêste ponto: que

(17·1)OSCAR DIAS CORRtA, carta ao Autor. O Deputado Dia.s Corrêa fazia parte
da Assembléia Constituinte que "otou a Constituição Mineira de 1947,
tendo tomado interêsse especial pela inclusão da cláusula na Constitui-
ção, com referência ao cargo de Procurador-Geral do Estado, em
razão dos estudos anteriores que havia feito sObre o assunto para a
Ordem dos Advogados do Brasil, Secção de Minas Gerais, de cujos
estatutos constava a recomendação para que a cláusula fOsse inscrita
na Constituição,
(175) Revista Forense XXXI, 269; XXXII, 86 e XXXIII, ru.
110 CADERl\.'OS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
grau de estabilidade deveria ser
conferido ao ocupante do cargo,
a fim de que fôsse estimulado e
protegido o seu caráter profis-
siOnal? Estabilidade no emprê-
go é certamente um requisito
para a profissionalização do ser-
viço público, especialmente se
o sistema do mérito fôr adota-
do como condição não só para
o ingresso como para a pro-
moção e a permanência no ser-
viço: sôbre êsses princípios
assenta o verdadeiro sistema do
mérito.
Todavia, o cargo do adminis-
trador-chefe seria um caso es-
pecial. Sua posição única no
serviço municipal afastaria, ae
imediato, a possibilidade da car-
reira. Teria de ser, pois, um
cargo isolado. Além de ser úni-
co, seria também o cargo admi-
nistrativo mais importante do
govêrno municipal, não só em
razão dos deveres e responsa-
bilidades que lhe seriam atribuí-
dos como em função do papel
que estaria fadado a desempe-
nhar na administração do mu-
nicípio. Somente pessoa de real
capacidade deveria ser investi-
da da autoridade e assumir a
(176) Constituiçcio Brasileira, Titulo VIII.
responsabilidade prevista para
o cargo, cuja importância cres-
ceria com a do município. A
estabilidade do administrador-
chefe deveria, então, ser de
ordem a permitir o reajusta-
mento da situação no caso em
que o desenvolvimento dos ser-
viços municipais exigisse pessoa
de maior capacidade no cargo.
Seria, pois, inconveniente, o pro-
vimento do cargo em caráter
afetivo para que o mesmo não
ficasse vinculado a um indiví-
duo. Deve-se ter em mente que
o direito à estabilidade é cuida-
dosamente protegido e clara-
mente definido pela Constitui-
ção Federal. (176) O princípio
tem ganho tanta fôrça que, a
despeito das limitações que a
própria Constituição llte impõe,
são raríssimos os casos de de-
missão de funcionários efetivos.
Ademais, se a profissionali-
zação requer, por uma lado, cer-
ta estabilidade e garantia no
emprêgo, por outro lado tam-
bém requer o aperfeiçoamento
constante dos conhecimentos
técnicos do profissional para
que êste possa estar em dia
com o progresso da sua espe-
I""'"------------------------~------~---
A MODERNA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL
cialidade. Sentindo·se protegido
pela garantia constitucional da
estabilidade poderia, pois, o
administrador·chefe valer·se ex·
cessivamente daquela garantia,
em vez de procurar manter-se
no emprêgo pela demonstração
continuada de sua competência
profissional.
o outro extremo consistiria
no provimento do cargo em co-
missão, sendo o administrador-
chefe nomeado e demitido livre-
mente pelo prefeito. As nomea-
ções em comissão são, na sua
essência, de natureza transitó-
ria. (177) Refletem uma relação
estritamente pessoal entre a au-
toridade que nomeia e a pes-
soa nomeada, uma situação de
confiança pessoal que deixa de
existir quando quem nomeia
muda de opinião ou, por sua
vez, deixa o cargo mediante cuja
autoridade fêz a nomeação. No
Brasil, os cargos em comissão
são essencialmente políticos por
isso que servem, geralmente,
para facilitar o contrôle político
da administração pelo chefe do
executivo, o qual dispõe de auto-
(In) TIIEMfsTOCLES BRA~DÃO CWALCA~TI.
(Rio de Janeiro: Linaria Editôra Freitas Bastos. 1948. 2.' edição).
pp. 379-380.
-
111
ridade para nomear os ocupan-
tes de todOS OS cargos eleuvos
e, no nivel municlpal, de quase
LOduS os postos de chena.
Ora, tendo em vista que o con-
ceno dO admlDlstrador-chele se
basela na ldeia de que o espl-
rito pronssional e a competen-
Cla tecnica deveriam serVIr de
guia para a seleção da pessoa
para o cargo e a sua permanên-
Cla nele, ê evidente que a tran-
Sltoriedade e a feiçao política
dos cargos em comissão contra-
riam o caráter apolítico e pro-
fissional do plano. Submeter a
nomeação do administrador-che-
fe à estrita confiança do prefei-
to e às incertezas da política
partidária seria extremamente
indesejável num país como o
Brasil, onde os cargos eletivos
municipais são conquistados em
eleições muito mais encarniça-
das que as realizadas no plano
estadual ou federal. Dever-se-ia,
pois, reduzir ao mínimo a pos-
sibilidade de vir a ser o cargo
de administrador-chefe trans-
formado num pôsto político co-
Tmtado de Direito Administrativo
112 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
biçado por todo novo prefeito
para um amigo dileto ou para
barganhas políticas. Uma razão
de ordem prática, pelo menos,
justificaria a precaução: a di·
ficuldade que indubitàvelmente
existirá no Brasil, nos próximos
anos, para se encontrar pessoas
qualificadas para exercerem o
cargo.
Parece, portanto, desejável
que o administrador-chefe tives-
se garantida sua permanência
no cargo e que o critério para
êsse fim estabelecido fôsse -
além, naturalmente, do de sua
idoneidade moral - o de sua
competência profissional. Em
outras palavras: o administra-
dor-chefe, uma vez nomeado, de-
veria ocupar o cargo enquanto
bem servisse. O prefeito somen-
te poderia demiti-lo havendo jus-
ta causa, que seria declarada
por escrito e razoàvelmente
comprovada.
A terceira solução indicada se
revela, por conseguinte, a me-
lhor. O administrador-chefe se-
ria nomeado em comissão, com
a cláusula de que permaneceria
no cargo enquanto bem servis-
se. Desta maneira não gozaria
o cargo dos direitos de estabili-
dade conferidos aos cargos de
provimento efetivo nem tam·
pouco ficaria o seu ocupante su-
jeito aos caprichos da política
partidária, como ocorre com os
que exercem as comissões ordi-
nárias no serviço público. Não
se deve esquecer que, de acor-
do com o plano, o prefeito re-
teria a autoridade final sôbre
os atos do administrador-chefe.
Seria, pois, infundado o receio
de que o chefe do executivo mu-
nicipal viesse a perder o con-
trôle sôbre o seu principal au-
xiliar.
Não é lógico presumir-se que
o êxito do plano dependeria in-
teiramente de sua estruturação
legal. Conquanto uma boa for-
ma jurídica fôsse essencial
para evitar possíveis dificulda-
des e para assegurar um mí-
nimo de condições favoráveis ao
desenvolvimento de uma atitude
profissional por parte do admi·
nistrador-chefe, é contudo óbvio
que muito haveria de depender
da maneira pela qual tanto o
prefeito como o próprio admi-
nistrador-chefe compreendessem
o cargo. Ambos se deveriam es·
forçar por encará-lo como um
pôsto técnico-profissional, aci-
ma das lutas e dos interêsses da
pOlítica partidária. Por isso sua
neutralidade política deveria ser
ressaltada tanto na lei e no
 A MODERNA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL
têrmo de posse como na prá-
tica. Sem essa neutralidade, o
plano seria alterado na sua
essência e perderia o seu cará-
ter profissional. Outra não é a
base sôbre que repousam os
planos de câmara-e-gerente e do
administrador-chefe, como outra
não é a razão para o seu extra-
ordinário êxito nos Estados
Unidos.
Deveres do cargo e papel do
administrador-chefe na adminis·
tração municipal - A integra-
ção administrativa é uma carac-
terística das instituições gover-
namentais brasileiras em todos
os três níveis de govêrno. O
poder legislativo é exercido por
uma Câmara LegiSlativa (duas,
no plano federal) e o poder exe-
cutivo por um chefe executivo.
Como já foi mencionado acima
com relação ao govêrno muni·
cipal, os poderes e as respon-
sabilidades administrativas do
prefeito não se dividem com
autoridades autônomas, mas se
acham concentradas nêle como
o cabeça da administração. ~sse
sistema parece facilitar a pre-
sença de um administrador-che-
fe para coordenar e dirigir, em
nome do prefeito e sob a auto-
ridade dêste, tôdas as atividades
9 - Cad. Adm. Municipal - 46
113
administrativas da municipali-
dade.
Desde que as funções muni-
cipais são essencialmente as
mesmas tanto nos municípios
grandes como nos pequenos,
apenas será tentada, aqui, uma
descrição geral dos deveres e
das responsabilidades do admi-
nistrador·chefe, a qual poderia,
pois, aplicar-se a tôdas as muni-
cipalidades, com as adaptações
que se fizerem necessárias para
atender à melhor divisão do tra-
balho nas prefeituras maiores.
A lista que se segue encerra,
pois, as categorias sob as quais
seriam grupados os deveres e
as responsabilidades do cargo
de administrador-chefe.
1. Orientação técnica - Como
funcionário especialmente trei-
nado para assistir o prefeito, o
primeiro dever do administra-
dor-chefe seria informar-se a si
mesmo e manter o prefeito ori-
entado sôbre as atividades e a
política administrativa de todos
os departamentos e repartições
da prefeitura, e também fazer
recomendações a respeito.
2. Supervisão geral - Essa
responsabilidade consistiria do
seguinte: supervisão, coordena-
ção e contrôle de todos os de-
1----
114 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÜBLICA
partamentos, atividades e ope-
rações; execução das leis e dos
regulamentos e execução da po-
lítica administrativa do govêrno
municipal. O exercicio dessa f>U-
pervisão geral pelo administra·
dor·chefe libertaria o prefeito
da maioria de seus contactos
com os chefes de departamen·
to, podendo aquêles contactos se
restringirem aos casos que en-
volvessem decisões muito imo
portantes ou que encerrassem
matéria a ser submetida à câ·
mara pelo prefeito ou, ainda,
aos casos de desacôrdo entre o
administrador·chefe e os dire-
tores de departamento. A assi-
natura de todo o expediente de
rotina, especialmente, deveria
ser eliminada das tarefas do
chefe do executivo e deferida
aos escalões inferiores da admi-
nistração, aos quais mais pró-
priamente compete.
3. Elaboração de projetos de
lei - Elaboração de projetos de
lei e das respectivas exposições-
de· motivos, de acôrdo com o po-
der de iniciativa do prefeito.
4. Organização e métodos -
Anâlise continua de tôdas as
atividades e funções municipais
para efeito de recomendação de
padrões e de prâticas adminis·
trativas a serem observadas pe-
los chefes de serviço.
5. Administração do pessoal
- Contrôle das atividades rela·
cionadas com o pessoal, exceto
nomeações, transferências e de·
missões, mas incluindo a apre-
sentação de recomendações !;ô-
bre a nomeação e a demissão
dos diretores de departamento;
anâlise da utilização e dos pedi·
dos de refôrço do pessoal e apre·
sentação de recomendações Sô-
bre o assunto.
6. Administração orçamentâ·
ria - Preparação do orçamen-
to anual e do orçamento para
os programas a longo prazo;
administração do orçamento
aprovado pela câmara e con·
trôle das verbas orçamentârias.
7. Administração patrimonial
- Contrôle de todos os bens do
município; contrôle das com-
pras e apresentação de reco-
mendações a respeito da aquí-
sição e distribuição de equipa·
mento.
8. Relações públicas e pres-
tação de contas - Promoção de
boas relações públicas com os
cidadãos em geral e com os di-
versos grupos da comunidade;
preparação do relatório e da
 A MODERNA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL
prestação de contas anuais do
prefeito, assim como de outros
relatórios que o chefe do exe-
cutivo desejasse apresentar à
Câmara de Vereadores ou ao pú-
blico.
9. Secretaria - Recebimento
e despacho da correspondência
oficial dirigida ao prefeito (na·
quelas municipalidades em que
não existisse um secretário en-
carregado exclusivamente do ex-
pediente).
10. Treinamento - Treina-
mento e preparação do pessoal
nas modernas técnicas da admi-
nistração municipal.
:esses deveres do administra-
dor·chefe deveriam constar da
lei que estabelecesse o cargo,
sem que fôsse com isso infringi-
do qualquer princípio fundamen·
tal do regime municipal brasi-
leiro, desde que a responsabili-
dade final por tôdas essas ati-
vidades permanecesse com o
prefeito. Aliás - e isso é da
maior importância - para mui-
tos municípios pequenos a inova·
ção proposta consistiria apenas
na reorganização das funções dos
atuais secretários· contadores se-
(178) B.\RBOS.\ LIMA SOBP.I!OIO,
115
gundo as normas e as técnicas
modernas da administração mu-
nicipal. A verdadeira diferença
consistiria no papel que se pro-
põe para o administrador-chefe
como mentor das atividades
administrativas da prefeitura.
:É de crer-se que a presença de
um administrador treinado que
pudesse desempenhar as fun-
ções acima enumeradas tivesse,
em última análise, O' efeito de
guiar e inspirar o municipio na
adoção de melhores práticas
administrativas.
A maior parte dos estudiosos
dos problemas municipais brasi-
leiros é de opinião que a falta
de técnicas administrativas ade-
quadas está no âmago dêsses
problemas. Diz Barbosa Lima
Sobrinho que, em regra, os pre-
feitos são homens bem inten-
cionados a quem faltam· o co-
nhecimento e a experiência da
administração pública. (178) Ou,
nas palavras de Rômulo de Al-
meida, os coronéis, que são lí-
deres políticos municipais e que
são muitas vêzes doutores,
têm a consciência dos proble-
mas locais e "gostariam de se-
guir a orientação técnica de
funcionários realmente compe-
Municipalismo em T~rmo8 Financeiros, p. 11.
,-~-~----------------------------------------
116 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
tentes" se houvesse, é claro, tais
funcionários à mão. (179)
Se se aceitassem êsses pon-
tos de vista, seria válido con·
cluir que a orientação de um
administrador profissional seria
provàvelmente procurada e acei-
ta pelos prefeitos e por ou-
tros líderes municipais. Estaria,
assim, assegurado o papel do
administrador-chefe como a fôr-
ça renovadora da administração
do município. Com a assistên-
cia técnica de seu principal au-
xiliar, estaria o prefeito em con-
dições de fazer uso do seu po-
der de iniciativa das leis para
A análise das características
do plano do administrador-chefe
e o exame do panorama da
administração municipal brasi-
leira sugerem que a aplicação
daquele plano seria uma solu-
ção para o problema do profis-
sionalismo e da técnica na admi-
nistração das comunas brasi-
leiras.
Para que fôssem respeitados
os princípios politico-constitucio-
(179) l'tO:\lTLO AL:\IEIDA, op. cit., p. 9.
(180) TEIXEIRA DE FREITAS,
introduzir melhoramentos na
operação de todo o ramo exe-
cutivo do govêrno municipal.
Se, no final das contas, o
aperfeiçoamento da administra-
ção resultasse em progresso
para os municípios, êstes teriam
ganho em prestígio político, eco-
nômico e social, prestígio cuja
falta tem tolhido a sua efetiva
participação nos altos planos
do govêrno, concorrido para sua
subordinação às grandes metró-
poles e os tem pràticamente
excluído da vida nacional, nas
palavras de Teixeira de Frei-
tas. (180)
III. SUMARIO
nais que presidem ao funciona-
mento das instituições de go-
vêrno local no Brasil, o admi-
nistrador-chefe seria subordina-
do direta e exclusivamente ao
prefeito, de quem seria o prin-
cipal auxiliar administrativo.
Conquanto seu cargo pudesse
ser provido por qualquer dos
modos usados no Brasil, conclui-
se que sua nomeação em comis-
são mas com a cláusula de sua
op. cit., p. 94.
 A MODERr\A ADMINISTRAÇAO MUNICIPAL
permanência no cargo enquan-
to bem servisse, seria a fór-
mula que melhor garantiria as
condições necessárias à forma-
ção e à manutenção do prestí-
gio profissional do cargo. Tal
prestígio, todavia, dependeria
também da atitude de estrita
neutralidade política que deve-
ria ser mantida a todo o tempo
pelo administrador-chefe e que
deveria ser ressaltada tanto no
instrumento legal que instituís-
se o cargo como no têrmo de
posse do cargo. 1!:sse deveria
ser resguardado do partidaris-
mo político tanto quanto pos-
sível, de modo a ficar a salvo
das flutuações políticas e de
modo que fôsse assegurada a
continuidade da administração
117
através da permanência do
administrador-chefe no seu põsto
enquanto bem servisse.
Os deveres e as responsabí-
lidades do cargo deveriam ser
claramente definidos na lei de
sua instituição. Os principais
dêsses deveres seriam a coor-
denação pelo administrador-che-
fe de tôdas as atividades admi-
nistrativas do município, a obri-
gação de se manter a si próprio
informado sôbre essas ativida-
des e de aconselhar o prefeito
com relação às mesmas. A deci-
são e a responsabilidade· finais,
em matéria de administração,
permaneceriam com o prefeito,
como chefe do executivo e líder
político da comunidade.
 CAPITULO VI

IMPLEMENTAÇÃO DO PLANO
 A adaptabilidade do plano co cial ao aperfeiçoamento da
administrador-chefe à adminis- administração, é ponto funda-
tração municipal brasileira im- mental desta tese que o admi-
plica algo mais do que a inves- nistrador-chefe deveria ser pre-
tigação dos aspectos jurídicos viamente treinado para suas
do problema e o exame da cul- funções, a fim de que a adoção
tura político-administrativa do do plano pudesse realmente
país: requer também uma ava- atingir o seu objetivo de trazer
liação dos meios práticos que a profissionalização e a técnica
poderiam ser usados para trei- para a administração municipal.
namento dos futuros adminis- A finalidade dêste capitulo é
tradores-chefes_ Por isso que é investigar os seguintes pontos:
grande, no Brasil, a falta ãe 1) - a área de recrutamento
pessoas com treinamento for- para o cargo; 2) - as possi-
mal em administração pública bilidades de treinamento exis-
ou com conhecimentos sistema- tentes e 3) - os objetivos do
tizados das técnicas administra- treinamento a ser ministrado
tivas modernas, e ainda porque aos futuros administradores-
a idéia de treinamento é essen- ~chefes_

I. RECRUTAMENTO

No recrutamento para fins ambas essas hipóteses com re-

de treinamento para o serviço
público, os candidatos podem
ser encontrados tanto dentro
como fora dos quadros da admi-
nistração. Esta secção analisará
as possibilidades oferecidas por
lação ao recrutamento para o
cargo de administrador-chefe.
Recrutamento dentro dos qua-
dros da administração - A pre-
sença, no municipio brasileiro
típico, de um secretário-conta-
122 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
dor cujas funções se asseme-
lham, bàsicamente, às propos-
tas para o administrador·chefe,
e cujo lugar êste viria tomar
em grande parte, parece que fa-
cilitaria em muitos casos o pro-
blema de recrutamento, dentro
dos próprios quadros da admi-
nistração municipal, de uma
pessoa para ser treinada para
o novo cargo. Pelo menos uma
razão de ordem prática favo-
receria a solução: a expenen-
cia administrativa do secretário-
contador em virtude de seu co-
nhecimento do serviço público
municipal através do cargo
administrativo que ocupa e que
é o mais importante nas pre-
feituras menores. Mesmo quan-
do êsse funcionário não é no-
meado em caráter efetivo, é co-
mum a sua permanência no car-
go durante a gestão de vários
prefeitos, pois nem sempre é
fácil conseguir-se, no interior,
um substituto com conhecimen-
tos de contabilidade pública ou
com experiência em administra-
ção municipal. Embora seja
raro o contador municipal for-
mado em contabilidade, o pouco
que uma pessoa soubesse sôbre
a matéria seria valioso para o
seu futuro treinamento como
administrador-chefe.
As prefeituras maiores ofere-
ceriam uma área bem mais vas-
ta para o recrutamento de can-
didatos, embora não haja, nes-
sas prefeituras, nenhum funcio-
nário cujas funções se pareçam
com as propostas, aqui, para
o administrador·chefe. Haveria,
porém, a vantagem apontada
quanto à maior amplitude da
área de recrutamento.
Recrutamento fora do servi-
ço - É fora de dúvida que uma
boa política de recrutamento de-
verá tirar vantagens das pos-
sibilidades bem maiores que se
apresentarão se a procura de
candidatos não fôr limitada aos
quadros da administração res-
pectiva. O recrutamento em ba-
ses positivas exige que tôdas as
possíveis fontes de candidatos
sejam atingidas, não importa
quão heterodoxa essa orienta-
ção possa parecer diante das
práticas negativas que prevale·
cem no serviço público brasilei-
ro. O recrutamento positivo re-
quer, ainda, que o órgão recru-
tador não se limite a esperar os
efeitos casuais dos editais pu-
blicados pela imprensa ou pelo
rádio, mas exige que se entre
em contacto direto com os pos-
síveis candidatos, onde quer que
êles se encontrem - no caso em
 A MODERNA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL 123

exame, tanto dentro como fora administrador-chefe de muitas

do município, nas escolas e uni-
versidades, na indústria, no co-
mércio ou dentre os profissio-
nais liberais.
o êxito do recrutamento de-
penderia também do nível de
salário a ser atribuído ao fu-
turo administrador-chefe. Em-
bora seja notória a atração que
os cargos públicos exercem sô-
bre os brasileiros, como já obser-
vou uma autoridade estrangeira
em administração do pessoal,
(181) certos fatôres concorre-
riam para desencorajar possí-
veis candidatos ao cargo de
prefeituras do interior, princi·
palmente a falta de confôrto e
de atrativos urbanos e a pos-
sibilidade de salários mais altos
nos quadros da administração
federal. Aliás, essa concorrên-
cia de salários já tem sido res-
ponsabilizada pela absorção do
melhor pessoal pelas reparti-
ções federais, em detrimento
das administrações locais. (182)
Tais fatôres deveriam, pois, ser
levados em consideração na fi-
xação dos vencimentos do admi-
nistrador-chefe, a fim de que o
cargo pudesse atrair pessoas tle
real capacídade.

lI. ONDE TREINAR

Felizmente, o movimento em planejando cursos de várias dis-

favor da educação e do treina-
mento para o serviço pÚblko
vem assumindo proporções de
penetração e de seriedade ver-
dadeiramente encorajadoras no
Brasil. Em vários pontos do
País - no sul e no leste parti-
cularmente - várias institui-
ções vêm ministrando ou estão
ciplinas de administração públi-
ca, tanto para pessoas que já
se acham no serviço pÚblico
como para futuros servidores.
Em alguns casos a administra-
ção municipal chega mesmo a
constituir o objeto principal do
ensino.

(181) HENRY REINING.JR., "'Department of Public Service of Brazil"·. Admi-·

nistration - The Art and Sciellce of Organization and Managemellt,
ALBERT LEPAWSKY (New York: ALFRED A. KNOPF. 1949). pp. 175-76.
(182) RÓM1:LO ALMEIDA. op. cit., p. 20.
124 CADERr\OS DE ADMlr\ISTRAÇAO PlJBLICA

A existência dessas institui- to privado, e entre seus objeti-

ções parece uma indicação fa-
vorável de que seria possível
treinar adequadamente nas téc-
nicas da administração munici-
paIos candidatos ao cargo de
administrador-chefe_ Eventual-
mente, poderiam ser organiza-
dos programas de treinamento
com êsse objetivo especifico_
Nas próximas páginas serão
feitos alguns comentários sôbce
essas instituições, suas realiza-
ções atuais, seus projetos para
o futuro e as possibilidades na
área de educação e treinamen-
to para o serviço público_
Escola Brasileira de Adminis-
tração Pública (183) - A mais
importante dentre tôdas as or-
ganizações brasileiras que se de-
dicam à preparação e ao trei-
namento de indivíduos para o
serviço público é, sem dúvida,
a Escola Brasileira de Adminis-
tração Pública, órgão do Insti-
tuto Brasileiro de Administra-
ção da Fundação Getúlio Var-
gas, no Rio de Janeiro_ A Fun-
dação é uma entidade de direi-
vos está a formação e o aper-
feiçoamento de pessoal para a
administração brasileira, quer
pública, quer particular. Seus
estudantes de administração pú-
blica são beneficiários de bôlsas
concedidas pela própria Funda-
ção ou são comissionados pelas
respectivas entidades governa-
mentais para fazer aquêles es-
tudos.
Fundada em 1951, sob os aus-
pícios das Nações Unidas, a Es-
cola Brasileira de Administra-
ção Pública (EBAP) mantém
quatro cursos diferentes: For-
mação (quatro anos), Pós-gra-
duação (dois anos), Aperfei-
çoamento (dois anos) e os
Cursos Especiais (um semes-
tre) _ Os dois últimos têm o ca-
ráter de post-entry training,
pois são especialmente destina-
dos a quem já é funcionário pú-
blico.
É interessante notar que a
EBAP se está tornando um cen-
tro de irradiação das técnicas
modernas da administração pú-

(183) BENEDICTO SILVA, Questionnaire About tlle Brazilian School Df Public

Administration (Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1953,
mimeo.), passim. BENEDICTO SIL\'A, Bmzilian School of Public Admlnls-
tration - A Report on lhe First Eighteen Montlls of lts Operation
(Fundação Getúlio Vargas, 1953), passim.
 A MODER~A ADMI~ISTRAÇÃO MU~ICIPAL 125

blica, não apenas para o Brasil cujos Cursos de Administração

como para tôda a América La·
tina. Dos quatrocentos e oiten·
ta e sete alunos que se matri·
cularam entre 1951 e meados de
1953, trezentos e oitenta e oito
representavam os vinte Estados
da Federação, três territórios e
o Distrito Federal, enquanto
que os restantes noventa e nove
provinham de todos os demais
países latino-americanos, sem
exceção.
É, pois, fora de dúvida que
os governos dos Estados e dos
Territórios, valendo-se dessa
oportunidade para treinar os
seus funcionários na Escola Bra·
sileira de Administração públi·
ca, estão formando, nas SU'lS
respectivas jurisdições, uma e}i·
te de administradores treinados,
que poderão combinar os seus
esforços para a constituição, em
cada Estado e em cada Terri·
tório, de centros de treinamento
para o pessoal das prefeituras
do interior.
Departamento Administrativo
do Serviço Público - Bastante
conhecidas são as atividades de
treinamento do D. A. S. P ., por
têm passado milhares de fun·
cionários públicos federais e es·
taduais. Embora até o presente
não se tenha êsse Departamen·
to interessado particularmente
pela preparação de pessoal para
a administração municipal, sua
vasta experiência e seus gran·
des recursos no setor de trei·
namento para o serviço público
o indicam como uma das prin·
cipais organizações brasileiras
onde se poderiam formar os
administradores-chefes.
Departamento de Administra·
ção Pública da Universidade de
Minas Gerais - Em princípk.s
de 1953 foi criado êsse deparo
tamento na Faculdade de Ciên·
cias Econômicas da Universida·
de de Minas Gerais, Estado que
conta com trezentos e oitenta
e oito municípios, (184) isto é,
com mais de um quinto do total
dos municípios nacionais.
A criação do Departamento
de Administração Pública resul·
tou dos esforços combinados da
Universidade e da Missão Nor·
te-Americana no Brasil, através
da Comissão Consultiva de

(184) Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, Anud,-;o Estatístico do

Brasil, Ano XIX, 1958, (Rio de Janeiro: Instituto Brasileiro de Geo-
grafia e Estatística, 1958) p_ 441.
126 CADERNOS DE ADMlr-.:ISTRAÇÃO PlJBLICA

Administração Pública. (185) Um se destina, entre outras cousas,

currículo arrojado (186) prevê a
formação de bacharéis em Admi-
nistração Pública, depois de qua-
tro anos de estudos, e represen-
ta o primeiro esfôrço para se
dar autonomia ao estudo da ma-
téria na estrutura universitária
brasileira. As potencialidades do
Departamento como centro de
formação de administradores lo-
cais não podem ser ignoradas.
Os administradores-chefes dos
municípios maiores talvez pu-
dessem ser selecionados dentre
os diplomados por êsse Depar-
tamento.
Instituto Brasileiro de Admi-
nistração Municipal - Velha
aspiração dos municipalistas
brasileiros, o IBAM foi final-
mente criado em 1952, no Rio
de Janeiro, a fim de servir
como órgão executivo da Asso-
ciação Brasileira dos Municí-
pios. (187) O Instituto, que é pa-
trocinado pela Organização das
Nações Unidas, pela Missão Nor-
te-Americana no Brasil (Ponto
IV) e pelo Govêrno Brasileiro,
a "contribuir para a organiza-
ção racional dos serviços públi-
cos municipais", a prestar "aos
prefeitos e às câmaras munici-
pais a assistência técnica de que
carecem" e a manter "cursos ele
administração com o objetivo
de preparar técnicos e profis-
sionais competentes." (188)
É óbvia a relação entre os
objetivos do IBAM e o assun-
to que está sendo discutido nes-
tas páginas. Ademais, é de es-
perar-se venha o IBAM reali-
zar, de fato, as finalidades que
se propõe, pois disso dependerá
a sobrevivência do movimento
municipalista brasileiro, CUj0S
objetivos imediatos já foram
pràticamente atingidos e cujos
esforços podem ser dirigidvs,
agora, em favor do aperfeiçoa-
mento dos serviços públicos mu·
nicipais.
Instituto Técnico de Adminis·
tração Municipal da Bahia -
Essa entidade foi fundada em
outubro de 1951, na cidade de
Salvador, por um grupo de mu·

(185) Board of Ad"isors on Public Administration in Brazil. Note8 011

Ele-venth Meding, Oetoba, 19G3. (minwo.). p. 2.
OEG) Loc. eit.
(87) "Instituto Brasileiro de Administração Municipal". Revista Brasileira
dos Municípios, XIX (Juiho-Setembro, 1952), P. 489.
(188) Lor.. cito
 A MODERNA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL 127

nicipalistas baianos, e se desti- o que os prefeitos julgam ser

na ao ensino da Administração
Municipal. (189)
Muito poderá ser feito em fa-
vor das administrações munici-
pais do Estado, se o Instituto
conseguir os recursos materiais
e humanos para levar avante os
seus planos nos setores de edu-
cação e de treinamento para o
serviço público municipal.
Departamentos de Assistência
Técnica aos Municípios - Cêr-
ca de metade dos Estados bra-
sileiros mantém um órgão es-
pecializado que se destina à
prestação de assistência técnica
aos municípios. Essa assistên-
cia tem, às vêzes, tomado a
forma de cursos de treinamen-
to para os funcionários muni-
cipais. Contudo, parece que a
falta de pessoal qualificado
para ministrar êsses cursos tem
contribuído para que tão im-
portante atividade seja relega-
da a plano secundário, pelos de-
partamentos de assistência téc-
nica aos municípios, que assim
têm voltado suas atenções para
os problemas municipais mais
urgentes: elaboração e revisão
do orçamento anual, organiza-
ção ou revisão da contabilidade
municipal, construção de estra-
das, elaboração de plantas ca-
dastrais, etc.
O Estado de Minas Gerais
parece ser uma exceção, pois
o seu Departamento de Assis-
tência aos Municípios tem esta-
do ativo em vários setores de
treinamento, inclusive na prepa-
ração de manuais para os dife-
rentes serviços municipais. (190)
O Departamento de Assistên-
cia Técnica aos Municípios do
Paraná também se tem dedi-
cado ao treinamento do pessoal
das prefeituras. Em 1952 foi
ministrado um curso de Cen-
tabilidade Municipal, com o obje-
tivo de se promover a unifor-
mização dos processos contá-
beis dos municípios do Estado e
de serem devidamente instruí-
dos os contadores de trinta e
nove novas comunas cuja ins-
talação se deu no fim daquele
ano. (191) O Departamento anun-

(189) "Instituto ·Técnico de Administração Municipal na Bahia". Revista

Brasileira dos MUI/icípios, XIX (Julho-Setembro. 1952). 412-15.
(190) CRISTIA";O I.IARTINS DA SILVA. op. cit., p. 417.
(191) Departamento de Assistência Técnica aos Municípios do Paraná. Bo-
letim dos Municípius VI (Fe·;ereiro. 1953). 12.
128 CADER~OS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
ciou, também, sua intenção de
desenvolver os programas de
treinamento. (192)
Os departamentos de assistên-
cia aos municipios poderão de-
sempenhar papel da maior sigo
nificação na preparação de ad-
ministradores profissionais para
as comunas do país. Nenhuma
de suas funções de assistência
técnica é mais legítima ou mais
importante do que essa. A pre·
sença, em cada Estado bra~i­
leiro, de um número crescente
de diplomados da Escola Bra·
sileira de Administração Públi-
ca tornará possível a contribui·
ção de uma equipe de treina-
mento em cada Estado, resol·
vendo·se, assim, o que tem sido
certamentte um dos problemas
mais difíceis nesse setor. Será
apenas necessário seja levada a
efeito a coordenação das ativi-
UI. OBJETIVOS DO TREINAMENTO
Ao invés da elaboração de
um programa de ensino desti-
nado à preparação profissional
do administrador-chefe, a fina-
lidade desta secção é definir e
ressaltar os objetivos mediatos
(192) Loc. cito
dades daqueles indivíduos, para
que os seus serviços possam ser
prestados aos departamentos
de assistência aos municípioE.
Mas, acima de tudo, é preci:lo
que êsses órgãos formulem sua
política de treinamento em têr-
mos claros e precisos, a fim de
que possam ser exploradas as
vantagens e as possibilidades
existentes. Entre estas, além da
existência daquele grupo cres-
cente de funcionários estaduais
treinados em administração pú-
blica, deve-se contar a aproxi-
mação dêsses departamentos
com as administrações munici-
pais e sua familiaridade com
os problemas dos municípios --
fatôres da maior importância
para a orientação de programas
de treinamento destinados à
formação de administradores-
chefes.
e imediatos de tal programa de
ensino em face das necessidades
dos municípios brasileiros e das
tendências da administração de-
mocrá tica moderna.
 A MODERNA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL
Objetivos imediatos - Como
ficou evidenciado pela exposi-
ção feita no Capítulo IV, algu-
mas das deficiências mais gra-
ves encontradas no funciona·
mento da administração muni-
cipal brasileira podem ser dire-
tamente atribuidas à falta de
conhecimentos adequados, pe-
los administradores locais, de
certas técnicas administrativas,
como contabilidade e orçamen-
to, pesquisa e relações huma-
nas. Em conseqüência de tais
deficiências, a administração
municipal se torna quase sem-
pre confusa, obsoleta e auto·
crática e carece, ainda, de con-
trôles apropriados, de inventivi·
dade criadora e de dados e in-
formações de natureza adminis-
trativa s'ôbre os quais possam
os prefeitos e demais adminis-
tradores municipais basear suas
decisões.
~sses são problemas imedia-
tos que o administrador-chefe
teria de enfrentar no desempe-
nho de seu papel como renova-
dor das práticas administrati·
vas e na sua qualidade de
administrador treinado para o
cargo. Seu treinamento, por
conseguinte, deveria ter como
objetivo imediato, equipá·lo com
o conhecimento daquelas técni·
10 - Cat!o At!m. Mtmicipal -
129
cas fundamentais para a admi-
nistraçko municipal. A contabi-
lidade e a administração do or-
çamento ficariam pràticament~
sob sua inteira responsabilida-
de nas pequenas prefeituras,
mas mesmo que suas funções,
naqueles setores, fôssem limi-
tadas à supervisão geral da se~­
ção de contabilidade e à con-
solidação das estimativas orça-
mentárias departamentais, ain-
da assim precisaria êle de estar
familiarizado com ambas aquf!-
las técnicas, a fim de poder usá-
las como instrumento importan-
tíssimo de contrôle administrati-
vo que são.
A pesquisa e a análise admi-
nistrativas requerem o desen-
volvimento de uma atitude obje-
tiva e critica sem a qual não
será possível ao administrador
basear suas decisões em fatos
devidamente medidos e observa-
dos em vez de baseá-las em
"palpites" e meras suposições.
Torna-se, assim, essencial seja
inculcado nas pessoas que estão
sendo preparadas para o exer-
cicio de altos cargos administra-
tivos o valor da pesquisa como
fundamento para as decisões do
administrador. A pesquisa aqut
considerada não é a pesquisa
básica - trabalho complexo
41'
130 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
para especialistas na matéria
- mas a pesquisa no seu aspec-
to mais simples de procura e
de análise dos dados e dos fa-
tos ao alcance do administrador,
para que a solução dos proble·
mas administrativos seja dada
à luz de tais informações_
Hoje não mais se admite com-
patibilidade entre govêrno de-
mocrático e administração au-
tocrática: (193) daí o interêsse
pelos problemas de relações hu-
manas, que caracteriza a tendên-
cia atual da administração pú-
blica em alguns países, princi-
palmente nos Estados Unidos,
onde se tem procurado aumen-
tar a eficiêrlCia da administra-
ção através da democratizaçãlJ
e da humanização dos procei'-
sos administrativos_ Em paíse3
como o Brasil, em que os pró-
prios processos de democrac1a
política precisam ser fortaleci-
dos e aperfeiçoados, parece opor-
tuno verificar se as técnicas das
relações humanas não poderiam
ser usadas como instrumento de
propagação dos ideais democrá-
ticos_ Assim sendo, o treinamen-
to do administrador-chefe deve-
ria refletir as novas tendências,
para que pudesse atuar como
(193) JOHN M. Prnrl'NER e R.
York: The Ronald Press Co., 1953; 3.' edição) pp. 158-62.
fórça promotora das prá tiCd5
de governo democrático_
Objeti1.:os mediatos Em
face da posição prevista pelO
plano, para o administrador-
chefe, nos quadros da alta admi-
nistração municipal, podem· se
distinguir, desde logo, dois obje-
tivos que deverão ser atingidos
pelo administrador-chefe na sua
vida profissional e para os quais
deve prepará-lo o seu trein<;.-
mento_ O primeiro é que êsse
alto funcionário deve tornar-se
um líder civico da comunidade.
O segundo é que êle deve man-
ter a todo custo o caráter pro-
fissional de seu cargo_
Existe, ainda, no Brasil, um
grande hiato entre o governo
e o cidadão, devido, em parte,
às formas rígidas da democra-
cia representativa brasileira e,
em parte, a certo grau de apa-
tia cívica por parte do povo. As
cousas de govêrno raramente
interessam aos cidadãos, a não
ser nos dias de eleição, pois ao
ato de escolher seus represen-
tantes se resume, pràticamente,
sua participação no governo. As
práticas da democracia semi-
direta, como o referendum, o
VANCE PRESTHUS, Public Administration (New
 A MODERNA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL
recall e a iniciativa popular, são
inexistentes. As comissões con-
sultivas de cidadãos para auxi-
liar o govêrno, principalmente
o municipal, tão comuns em
outros países, são pràticamen-
te desconhecidas no Brasil. Não
costumam as câmaras nem os
administradores promover audi·
ências públicas sôbre determina-
dos problemas de interêsse ge-
ral nem se permite a participa-
ção dos cidadãos nos debates
das câmaras de vereadores. São
raras as associaçôes de caráter
cívico e as associações profi:;-
sionais não gostam de promo-
ver movimentos cívicos nem de
participar dêles. Por su~ vez, as
sociedades e clubes recreativos
não demonstram, geralmente, o
mínimo interêsse pelas cousas
do govêrno, a não ser quandtJ
se trata de conseguir alguma
subvenção ou outro favor qual-
quer dos poderes públicos.
Por outro lado, os adminis-
tradores brasileiros parecem
ignorar ou não compreender as
vantagens da cooperação dos ci-
dadãos com os órgãos governa-
mentais: do contrário não se
explica como se deixam de lado
tantas oportunidades para essa
cooperação.
131
Ao administrador-chefe se de-
veria, pois, ensinar como apro-
ximar do povo a administração
e como fazer os cidadãos parti-
ciparem de atividades cívicas.
Dever-Ihe-iam ser ensinados o:;
meios pelos quais pudesse ê1~
explorar a capacidade de coope-
ração que existe, latente, no
corpo social da comunidade,
assim como as diferentes ma-
neiras de se beneficiar dessa
cooperação. Do mesmo modo,
dever-Ihe-ia ser mostrado o pa-
pel das relações públicas na sua.
mais profunda significação, isto
é, como expressão do próprio
processo democrático e não ape-
nas como instrumento de publi-
cidade ou de informação.
O segundo objetivo - a ma-
nutenção e a salvaguarda do
caráter profissional do cargo --
seria a medida final do êxito
tanto do treinamento ministra.-
do ao administrador-chefe come
do próprio funcíonamento do
plano. Por isso seria de suma
importância que o treinamento
fôsse dirigido para êsse objeti-
vo. Isso só poderia ser conse-
guido ressaltando-se a natureza
técnico-profissional do cargo, a
objetividade e a imparcialida-
de que deveriam guiar as ações
do administrador-chefe, e a com-
132 CADERNOS DE ADMINISTRAÇAO PÚBLICA
petência e a neutralidade poli-
tica que êsse funcionário deve-
IV. SUMÁRIO
O exame da aplicabilidade di>
plano do administrador-chefe
aos municIpios brasileiros re-
quer a investigação dos meios
práticos que poderiam ser utili-
zados para o treinamento de
pessoas para o cargo.
O recrutamento de candidatos
poderia ser feito quer dentro
quer fora dos próprios quadros
do serviço público. Nas munici-
palidades menores, o secretário-
contador seria um candidato na-
tural em virtude de sua expe-
riência, enquanto que uma po-
litica de recrutamento positivo,
que procurasse candidatos tan-
to dentro como fora dos qua-
dros da administração, estaria
mais de acôrdo com princípios
de administração do pessoal.
Quanto às instituições em qu~
se pudesse ministrar o treina-
mento, há a considerar o inte·
rêsse que se tem verificado no
país, nos últimos tempos, pela
criação, em diferentes pontos, de
estabelecimentos destinados ao
ensino da administração públi-
ca, inclusive de nível univer:;i-
ria sempre demonstrar no exer-
cício de suas funções_
tário, com cursos tanto de for-
mação como de treinamento de
funcionários. De nível univer-
sitário são a Escola Brasileira
de Administração Pública da
Fundação Getúlio Vargas, no
Rio de Janeiro, e o Departa-
mento de Administração Públi-
ca da Faculdade de Ciência&
Econômicas da Universidade de
Minas Gerais, em Belo Hori-
zonte. Dentre as instituições
entre cujos objetivos se desta-
ca o treinamento de funcioná-
rios, estão, além da própria Es-
cola Brasileira de Administra-
ção Pública, que mantém dois
cursos com aquêle caráter, o
Departamento Administrati vo
do Serviço Público (DASP) , de
longa tradição nesse setor, além
do Instituto Brasileiro de Admi-
niáitração Municipal, órgão exe-
cutivo da Associação Brasileira
de Municípios, e do Instituto
Técnico de Administração Mu-
nicipal da Bahia, entidades para
as quais os seus diretores anun-
ciaram planos mais ou menos
especIficos de treinamento para
 A MODERNA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL
o serviço público municipal. Pa-
pel importantíssimo poderá seI
lesempenhado, ainda, pelos di·
versos departamentos estaduais
de assistência técnica aos muni·
cípios, de cujas possibilidades
tem dado mostras aquêle de-
partamento no Estado de Minas
Gerais.
A eficiência do programa de
treinamento e o êxito do plano
como instrumento capaz de pro-
fissionalizar e racionalizar a
administração municipal brasi·
leira, dependeria da realização
dE:: certos objetivos, alguns dI:
caráter imediato e outros que
deverão ser atingidos com o
correr do tempo. A fim de pre-
133
parar o administrador-chefe
para enfrentar certos proble-
mas fundamentais e cotidianos
da administração, seu treina-
mento deveria ressaltar o estu-
do da contabilidade pública e
da técnica orçamentária, da aná-
lise administrativa e das reh-
ções humanas. Em suma, po-
rém, o administrador-chefe de-
veria ser preparado para atual'
como lider cívico da comunida-
de, líder capaz de despertar o
espírito cívico dos cidadãos e de
servir à administração municí-
paI como um profiSSional que
possa comandar para o cargo
a autoridade técnica que lhe é
atribuída pelo plano.
 CAPITULO VII

SUMÁRIO E CONCLUSÕES
 I. SUMARIO
o problema - O presente
estudo procurou examinar, atra-
vés da análise da literatura sô-
bre a matéria e de fontes ori-
ginais, a aplicabilidade do pla-
no do administrador-chefe aos
municípios brasileiros. Procurou-
se saber quais as característi-
cas do plano, tal como êsse tem
sido usado nos Estados Unidos,
especialmente no Estado da Ca-
lifórnia, e quais as possib!lida-
des de ser o mesmo adaptado
ao regime municipal hrasileiro,
como solução para o problema
da falta de orientação técnico-
profissional que se verifica
como regra da administração
municipal no Brasil.
Método de estudo - O estu-
do foi feito de três modos di-
ferentes: pela consulta à lite-
ratura sÔbre o plano do admi-
nistrador-chefe e sôbre os vá-
rios aspectos da vida municipal
brasileira; através de entrevis-
tas pessoais com administrado-
res-chefes e outras autoridades
municipais norte-americanas e,
finalmente, por meio de corres-
pondência com autoridades mu-
nicipais brasileiras_
As entrevistas tiveram por
fim saber como o administra-
dor-chefe, na qualidade de agen-
te da câmara ou do prefeito, en-
cara suas funções e como o seu
modo de ver o cargo se reflete
sôbre sua autoridade como exe-
cutor da política do govêrno
municipaL Em outras palavras,
a questão era saber se o admi-
nistrador-chefe acha que o pla-
no lhe dá plena independência
da câmara para exercer suas
funções administrativas da ma-
neira que lhe parecer melhor,
ou se o plano admite a interfe-
rência da câmara em matéria
administrativa_ O objetivo últi-
mo da questão era verificar
como o plano difere, nesse res-
peito, do plano de câmara-e-ge-
rente, do qual um dos princi-
138 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
pios é a não interferência da
câmara em matéria de admi-
nistração.
Depois de realizadas as pri-
meiras entrevistas com adminis-
tradores-chefes, ficou claro que
a pergunta era difícil e delica-
da e que as respostas indicavam
certa relutância, por parte do
entrevistado, em admitir, no seu
caso particular, qualquer inge-
rência da câmara nas ativida-
des administrativas do municí-
pio. O fato de ser sempre feita
tal referência ao caso particular
de cada um e, ainda, a menção
de um acôrdo pessoal com a
câmara naquele sentido, pare-
ciam uma evasiva dos entrevis-
tados para não admitirem ex-
pressamente a possibilidade da-
quela interferência, possível,
aliás, em face do conceito legal
do administrador-chefe como
mero agente da câmara. Revela-
va essa atitude um problema de
amor-próprio profissional mal
disfarçado pela relutância do
administrador-chefe em se jul-
gar diferente de um gerente de
cidade_ Por isso deu-se preferên-
cia à entrevista pessoal, pois re-
ceiava-se que o processo do ques-
tionário não permitisse a cap-
tação de tôdas as reações do
entrevistado.
o presente estudo foi empre-
endido na esperança de que as
pesquisas realizadas .udessem
indicar a existência de diferen-
ças fundamentais entre o pla-
no do administrador-chefe e o
de câmara-e-gerente, tanto nos
seus aspectos legais como do
ponto de vista de seu funciona-
mento_ Animou o Autor, igual-
mente, a esperança de que se
pudesse verificar se havia, no
Brasil, condições legais, cultu-
rais e de ordem prática que per-
mitissem a adaptação do pla-
no do administrador-chefe às
instituições municipais brasilei-
ras, a fim de que, verificada a
presença dessas condições, pu-
dessem ser apresentadas conclu-
sões e sugestões no sentido de
se pôr o plano a serviço do aper-
feiçoamento da administração
municipal brasileira_ Os resulta-
dos dêste trabalho são apresen-
tados neste capítulo e se acham
divididos em quatro partes: 1)
- conclusões sôbre a evolução,
o conceito e a caracterização do
plano do administrador-chefe
tal como o mesmo funciona nos
Estados Unidos; 2) - conclu-
sões sôbre o panorama da admi-
nistração municipal brasileira;
3) - conclusões sôbre a ada~-
---------------------------------------------------------------
A MODERNA ADMINISTRAÇAO MUNICIPAL
tabilidade do plano ao Brasil e
4) - recomendações sôbre a
lI. CONCLUSõES
II - Conclusões s6bre a evo·
lução, o conceito e a caracteri-
zação do plano do administra-
dor-chefe.
1. O aparecimento e o poste-
rior desenvolvimento do plano
do administrador-chefe resulta-
ram do desejo deliberado de
muitas comunidades norte-ame-
ricanas integrar e profissionali-
nar sua administração sem ser
preciso recorrer ao sistema de
câmara-e-gerente.
2. O conceito do administra-
dor-chefe é bàsicamente o do
agente administrativo.
3. O administrador-chefe ser-
ve sob a autoridade e a respon-
sabilidade da câmara ou do pre-
feito, como seu agente para a
execução da política do respec-
tivo govêrno.
4. O cargo de administrador-
chefe tem aparecido sob dois
arranjos distintos: num dêles
------
139
adaptação e implementação do
plano.
aquêle funcionário age como co-
ordenador das atividades dos di-
ferentes departamentos e ser-
viços, funcionando, portanto,
como elemento de ligação entre
os chefes de departamento e a
câmara ou o prefeito; no outro,
as funções do administrador-
chefe se limitam às do princi-
pal assistente administrativo da
câmara ou do prefeito.
5. O último arranjo é o ado-
tado pela cidade de Los Ange-
les, onde o administrador-chefe
funciona como principal assis-
tente administrativo do pre-
feito.
6. Em regra, os deveres atri-
buídos ao cargo do administra-
dor-chefe recaem nas seguintes
categorías: supervisão gerai da
administração; análise contínua
das funções administrativas de
govêrno; recomendações sôbre
matéria de pessoal, especialmen-
te no que se refere à fusão
ou extinção de cargos; análise
e consolidação das estimativas
140 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
orçamentárias departamentais;
administração do orçamento;
administração dos serviços do-
mésticos; relações públicas e
serviços de secretaria.
7. O contrôle da execução
orçamentária tem constituído o
fator mais importante para que
o administrador-chefe exerça
uma autoridade de fato bem
maior do que aquela que lhe é
formalmente atribuída.
8. Ainda que haja grandes
semelhanças, quer na prática
quer na teoria, entre o plano
do administrador-chefe e o sis-
tema de câmara-e-gerente, a au-
toridade conferida ao adminis-
tardor-chefe em matéria de pes-
soal e do orçamento tem sido,
geralmente, mais restrita que a
atribuída aos gerentes de cidade.
9. Igualmente fundamental
para a distinção entre os dois
planos é a falta de autoridade
administrativa própria do admi-
nistrador-chefe, cujo conceito
implica uma estreita subordina-
ção dêsse funcionário à câmara
ou ao prefeito em matéria de
administração.
10. Uma terceira diferença
entre os dois esquemas é que o
plano do administrador-chefe
pode funcionar sob o sistema de
câmara -e-prefeito.
11. A capacidade do plano do
administrador-chefe em coman-
dar, para o cargo, o respeito da
hierarquia administrativa pare-
ce perfeitamente ilustrada pelo
caso da cidade de Los Angeles,
onde, a despeito de atritos po-
líticos e dificuldades diversas, o
administrador da cidade se im-
pôs graças à autoridade de sua
competência profissional.
12. Embora ainda pareça
cedo para se concluir se o pla-
no é, de fato, uma nova forma
de govêrno local ou se consti-
tui apenas um estágio transitó-
rio para a posterior implanta-
ção do sistema gerencial, o fato
de haver sido adotado por vá-
rias comunidades que antes ex-
perimentaram o sistema de câ-
mara-e-gerente fala a favor de
sua autonomia e de seu caráter
definitivo_
13_ Finalmente, a aceitação
do plano tem crescido constan-
temente na Califórnia e já se
tem verificado em outros Esta-
dos, tendo o esquema sido ado-
tado por Nova Orleans (Lousia-
na), St. Cloud (Minnesota) e
pela cidade de Ne~ York.
 A MODERNA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL
Conclusões s6bre o panorama
da administração municipal
brasileira.
1. Durante o período colo-
nial os municípios brasileiros
careceram de qualquer impor-
tância como unidades eficientes
de govêrno. O contrôle de sua
política e de suas finanças pelos
governos regionais e central re-
duziu ao mínimo sua participa-
ção no desenvolvimento do país.
2. Durante o Império, e mes-
mo durante a República, até
1934, sua situação financeira
permaneceu extremamente pre-
cária, por lhes faltarem poderes
adequados de imposição e por
causa das condições de subde-
senvolvimento peculiares à sua
maioria, embora tivesse havido
algum progresso quanto à sua
autonomia e à sua conceituação
como órgãos de govêrno local.
3. A Constituição de 1934 pro-
curou fortalecer as instituições
municipais, decretando a auto-
nomia do município em tudo
que dissesse respeito ao seu pe-
culiar interêsse e reservando-
lhes certas fontes de renda. O
regime que assim se inaugura-
va estabelecia na verdade uma
divisão tripartida da competên-
cia nacional pelos três níveis
141
de govêrno - federal, estadual
e municipal - vindo a consti-
tuir uma peculiaridade do siste-
ma federal brasileiro_
4. Após o recesso constitucio-
nal de 1937 a 1945, a Constitui-
ção de 1946 reestabeleceu e for-
taleceu ainda mais o princípio
da autonomia municipal. Ade-
mais, como resultado da inten-
sa campanha municipalista, a
Constituição aumentou conside-
ràvelmente os recursos dos go-
vêrnos locais, reservando novas
fontes de renda para os muni-
cípios e fazendo-os participar de
certos impostos federais e es-
taduais.
5. A uniformidade tem cons-
tituído uma característica das
instituições de govêrno local no
Brasil e tem resultado mais da
tradição e da imitação do que
de imposições legais. Quase to-
dos os dois mil e quinhentos
municípios brasileiros têm prà-
ticamente a mesma forma de
govêrno, que consiste de uma
câmara de vereadores e um pre-
feito escolhidos por eleição di-
reta para um período de quatro
anos, sendo proibida a reeleição
do prefeito para o período se-
guinte. Em regra, os vereado-
res recebem apenas uma ajuda
r~--~~-------------------
142 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
de custo pelo exercício de suas
funções.
6. O princípio da separação
de poderes é adotado pelos go-
vernos municipais. O prefeito,
como chefe do executivo, é in-
vestido de funções administra-
tivas. De acôrdo com as tradi-
ções presidencialistas brasilei-
ras, são-lhe conferidos: a fa-
culdade de iniciar as leis e o
poder de veto. A câmara tem
apenas função deliberativa.
7. A integração administra-
tiva é outra característica do
govêrno municipal brasileiro,
desde que os únicos cargos ele-
tivos são os de vereador e o de
prefeito, e desde que êste tem
inteira responsabilidade pelo
ramo administrativo do go-
vêrno.
8. A estrutura legal do go-
vêrno municipal é estabelecida
pela Constituição Federal, pelas
cúnstituições estaduais e pelas
leis orgânicas municipais vota-
das pelos Estados, e pelas leis
locais. Sômente no Rio Grande
do Sul pode cada municipio vo-
tar sua própria lei orgânica.
9_ São desconhecidas as prá-
ticas da democracia semidireta,
como a iniciativa, o referendum
e o l'ecall, exceto nos Estados
do Rio Grande do Sul e de San-
ta Catarina, onde é adotada a
iniciativa popular para leis mu-
nicipais.
10. A definição abaixo foi
considerada como uma defini-
ção objetiva da autonomia mu-
nicipal, em face do direito po-
sitivo escrito brasileiro:
... , a autonomia do Mu-
mClplO brasileiro consiste
na capacidade para eleger
o prefeito e os vereadores,
bem como na administração
própria, no que concerne à
decretação e arrecadação
dos tributos da sua compe-
tência, à aplicação de suas
rendas, à organização dos
serviços que a Constituição
do Estado ou a Lei Orgâni-
ca por êste promulgada con-
sidere de natureza local,
como a tudo que a citada
Constituição, ou Lei Orgâ-
nica, definir como de seu
peculiar interêsse.
11. As leis orgânicas muni-
cipais têm prescrito, em geral,
todos os detalhes importantes
da organização municipal, tal
como a remuneração do prefei-
to e dos vereadores, e as atri-
buiçies da câmara e do prefei-
 A MODERr-.:A ADMIr-.:ISTRAÇÃO MUNICIPAL
to. O número, as funções e a
organização dos departamentos
administrativos são, entretanto,
estabelecidos pelas leis locais.
12. O princípio da autonomia
municipal é garantido pela in·
tervenção federal no Estado, ao
mesmo tempo que a Constitui-
ção Federal limita a interven-
ção do Estado nos municípios ao
caso em que fôr necessária a
reorganização das finanças mu-
nicipais.
13. Se bem que aos Estados
seja assegurado o direito de fis-
calizar as finanças municipais,
somente num Estado, o do Pará,
é êsse direito exercido, cabendo
a fiscalização ao Tribunal de
Contas do Estado. A fiscaliza-
ção financeira do município é,
portanto, feita pelas próprias
câmaras municipais, em alguns
casos com a colaboração de
outro órgão estadual, como a
Assembléia Legislativa, o Tri-
bunal de Cont~ou o Departa-
mento de As4ência Técnica
aos Municípios.
14. Certas limitações ao prin-
cípio da autonomia municipal
pelos Estados e, até mesmo,
certas violações dessa autono-
mia têm sido apontadas por di-
versos autores e reconhecidas
143
pelos tribunais. A inobservân·
cia da Constituiçâo Federal a
êsse respeito tem geralmente
constado do seguinte: contrôle
da conveniência ou da oportuni·
dade de certos atos financeiros
dos municípios; limitações da
receita municipal; estabeleci·
mento de limites para as des·
pesas com o pessoal; imposição
de despesas obrigatórias, espe·
cialmente para fins de educa·
ção, e atribuição às assembléias
legislativas do direito de anular
ou suspender leis municípais e
de se manifestar sôbre certos
assuntos da economia interna
dos municípios, como seja limi·
te de impostos, empréstimos in·
ternos, desapropriação, conces·
são de isenções fiscais, perdão
de dívidas e venda, hipoteca e
aforamento de bens municipais.
15. A estrutura financeira do
município é constituída das se-
guintes rendas: 1) - dos cin-
co impostos que lhe são espe-
cificamente reservados (impôs-
to predial e territorial urbanos,
de licença, de indústrias e pro-
fissões, sôbre diversões públicas
e sôbre os atos de sua economia
ou assunto de sua competên-
cia); 2) - taxas, contribuições
de melhoria e quaisquer outras
rendas que possam resultar do
144 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
exercicio de suas atribuições e
da utilização de seus bens e ser.
viços e 3) - das cotas de par.
ticipação em certos impostos fe-
derais ou estaduais_
16_ A finalidade dessa parti-
cipação nas rendas da União e
dos Estados é o fortalecimento
da situação financeira dos mu-
nicípios do interior, isto é, dos
que não são capital de estado,
e a promoção da solidariedade
nacional através duma distribui-
ção mais eqüitativa dos dinhei-
ros públicos. A mais importan·
te das cotas de participação é
a de dez por cento do impôsto
sôbre a renda, distribuída em
partes iguais por todos os mu-
nicípios do interior.
17. Os orçamentos de todos
os municípios do país obedecem
a normas uniformes estabeleci-
das pelo govêrno federal. Toda-
via, a administração financeira
e orçamentária dos municípios
carece, em geral, de qualquer
outra racionalização e de técni·
cas eficientes de análise e de
pesquisa, o que se reflete sôbre
a produtividade dos tributos e
sôbre a eficiência do govêrno
municipal em geral.
18. São as seguintes as fun-
ções ml.81icipais, pela ordem de·
crescente dos gastos que com
as mesmas foram efetuados no
exercício de 1950: serviços de
utilidade pública, administração
geral, educação, serviços indus-
triais, saúde pública, segurança
pública e assistência social, e
fomento agrícola e industrial.
19. Os serviços de bombeiros,
de policia e de trânsito estão
geralmente afetos ao Estado.
Certos mumClplOS, entretanto,
mantêm alguns dêsses serviços.
20. O predomínio dos interês-
ses urbanos sôbre os das zonas
rurais tem sido de tal monta
que é considerado uma das prin-
cipais causas do grave desequi-
líbrio nacional que se verifica
no Brasil, país essencialmente
agrícola. É a sede do município
que determina o tamanho e a
importância do govêrno muni·
cipal e não a área, a população
e as necessidades do município
como um todo, isto é, como en·
tidade urbana e rural ao mes·
mo tempo. A subdivisão admi·
nistrativa dos municípios em
distritos é deficiente, pois não
atende ao desenvolvimento das
zonas rurais.
·21. O município tipico bra-
sileiro tem fraca densidade de-
mográfica; é cultural, econômi-
 A MODERNA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL
ca e socialmente subdesenvolvi-
do, ressentindo-se suas comuni-
dades urbanas da falta de ser-
viços essenciais, como calçamen-
to, ãgua encanada, coleta de
lixo, esgotos, mercados e pro-
teção contra incêndios.
22. Entre os principais pro-
blemas bãsicos dos municipios
do interior brasileiro estão: fal-
ta de crédito rural; reforma
agrãria; processos agrícolas ru-
dimentares; falta de assistência
ao trabalhador rural; falta de
transportes; analfabetismo; do-
enças e endemias; cultura poU-
tica rudimentar de seus habitan-
tes; mãquina administrativa
ineficiente e primitiva e, como
conseqüência de tudo isso, o
êxodo em larga escala das po-
pulações rurais para as cidades,
principalmente para os grandes
centros, em detrimento da pro-
dução agricola, sôbre cujas ba-
ses repousa a economia na-
cional.
23. O papel insignificante das
atividades governamentais de
uma prefeitura brasileira tipica
é revelado pela mera descrição
do seu funcionalismo, que con-
siste de um secretãrio-contador,
um tesoureiro-Iançador, alguns
fiscais, um mestre-de-obras ou
,11 - Clt/. A"",. Mllnicipllr -
145
feitor, algumas professôras e o
pessoal jornaleiro encarregado
de certos serviços braçais.
24. As relações entre o mu·
nicipio, de um lado, e os go-
vernos federal e estadual, de
outro, se processam de maneira
mais ou menos anãrquica, no
que se refere à assistência da-
quelas esferas superiores de go-
vêrno às administrações locais.
Não hã nenhum programa de
auxilios e subvenções que se pa-
reça com os programas de
grants-in-aid de outros paises.
Alguns Estados mantêm um
órgão de assistência técnica aos
municipios, mas as possibilida-
des dêsses órgãos como instru-
mento capaz de elevar o nivel
técnico-profissional das admi-
nistrações locais têm sido ape-
nas levemente exploradas.
Conclusões s6bre a adaptabi-
lidade do plano ao Brasil.
1. Notam-se em diversos se-
tores da vida pública brasileira
crescentes sinais de reconheci-
mento da necessidade de admi-
nistradores municipais devida-
mente treinados.
2. Tem-se sugerido, como so-
lução para o problema da pro-
fissionalização da administração
46
146 CADERl\OS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
municipal brasileira, a criação
de prefeitos de carreira, os
quais seriam nomeados pelo go-
vernador do Estado, ou a cria-
ção de um corpo de assistentes-
técnicos de administração, que
seriam nomeados pelo governa-
dor para os municípios, e que
os prefeitos "tolerariam" como
seus assistentes-administrativos.
Tais propostas são, entretanto,
contrárias ao princípio da auto-
nomia municipal garantido pela
Constituição e estão em desa-
côrdo com as tendências auto-
nomistas do movimento munici-
palista brasileiro.
3. As circunstâncias e o am-
biente que condicionam o fun-
cionamento das instituições lo-
cais no Brasil exigem que o pre-
feito seja mais líder político que
administrador, fato que não se
pode fàcilmente condenar, e que
tende a perdurar enquanto não
forem efetuadas certas refor-
mas no sistema eleitoral brasi-
leiro e enquanto não fôr racio-
nalizado o sistema de auxilios
e subvenções da União e dos
Estados aos Municípios.
4. O plano do administrador-
chefe seria aplicável ao Brasil,
se êsse funcionário ficasse su-
bordinado diretamente ao pre-
feito, como seu principal auxi-
liar administrativo, já que ne-
nhum princípio legal seria vio-
lado e visto parecer existirem
condições favoráveis à experi-
mentação do plano.
5. Finalmente, a adoção do
plano seria uma solução para
o problema de profissionaliza-
ção e racionalização da admi-
nistração municipal.
Recomendações s6brt'l a adap-
tação e a implementação do
plano.
1. O cargo de administrador-
chefe deveria ser subordinado
diretamente ao prefeito e àque-
le deveria ser conferida a au-
toridade para coordenar, em no-
me dêste, tôdas as atividades
administrativas do govêrno mu-
nicipal.
2. O administrador-chefe de-
veria ser nomeado em comissão,
mas o ato de sua nomeação de-
veria conter a cláusula de que
exerceria êle o cargo enquanto
bem servisse. A causa de sua
demissão deveria ser declarada
por escrito e ser razoàvelmente
comprovada.
3. A neutralidade política do
cargo deveria ser ressaltada no
 A MODER~A ADMINISTRAÇÃO
instrumento legal que criasse
o cargo, e deveria ser estrita-
mente observada na prática_
Tanto o prefeito como o admi-
nistrador-chefe deveriam enca-
rar o cargo como um pôsto téc-
nico-profissional, a fim de que
se pudesse respeitar a sua neu-
tralidade_
4_ O prefeito continuaria com
tôdas as suas prerrogativas de
chefe do executivo municipal e
como o líder político da comuni-
dade, cabendo-lhe, ainda, a res-
ponsabilidade final pelos atos
do administrador-chefe, seu prin-
cipal auxiliar na administração_
5_ A enumeração dos deve-
res do administrador-chefe in-
cluiria o seguinte: 1) - pres-
tação de orientação técnica ao
prefeito; 2) - elaboração de
projetos de lei a serem enca-
minhados à câmara pelo prefei-
to; 3) - supervisão geral das
atividades administrativas do
município; 4) - análise contí-
nua das operações e serviços da
administração; 5) - contrôle
das atividades relacionadas com
o pessoal, inclusive apresenta-
ção de recomendações sôbre a
nomeação e demissão dos che-
fes de departamento; 6) - ela-
boração e administração do or-
MC~ICIPAL 147
çamento; 7) - contrôle do pa-
trimônio do municipio; 8) - re-
lações públicas e elaboração de
relatórios; 9) - treinamento do
pessoal elO) - contabilidade
e funções de secretaria nas pe-
quenas municipalidades_
6_ Os deveres, a autoridade
e a responsabilidade do admi-
nistrador-chefe deveriam ser
claramente definidos no instru-
mento legal da criação do cargo_
7. O administrador-chefe de-
veria ser especialmente treina-
do para o cargo, podendo êsse
treinamento ser ministrado pela
Escola Brasileira de Adminis-
tração Pública (EBAP), pelo De-
partamento Administrativo do
Serviço Público (DASP) , pelo
Departamento de Administra-
ção da Universidade de Minas
Gerais, pelo Instituto Brasilei-
ro de Administração e outras
entidades congêneres, e pelos
órgãos de assistência técnica aos
municípios mantidos pelos Es-
tados.
8. Se bem que, em muitos
casos, fôsse conveniente treinar
o secretário-contador para o
cargo de administrador-chefe,
deveria ser preferencialmente
seguida uma política positiva
148 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PüBLlCA
de recrutamento, que procurasse
os candidatos para o cargo onde
quer que os mesmos se encon-
trassem.
9. A fim de melhor preparar
o administrador·chefe para en-
frentar os problemas adminis-
trativos imediatos do município
típico brasileiro, seu treinamen-
to deveria concentrar-se nos se-
tores de contabilidade e técnica
orçamentária, relações huma-
nas e análise administrativa_
Para que êsse treinamento pu-
desse fazer do administrador-
chefe um verdadeiro administra-
dor profissional e um líder cívico
da comunidade, necessário seria
torná-lo suficientemente compe-
tente para comandar o respeito
de todos para o seu cargo e en-
sinar-lhe como aproximar a
administração da comunidade e
dos seus cidadãos_
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meografado). 12 pp.

000042010
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Técnica de Administração Municipal - Associação Intemacionai
de Administradores M!lnicipais
A Arte de Administração - Ordway Tead
Introdução à Administração Pública - Pedro Mtliíoz Amato
Introdução ao Planejamento Democrático - Joh" R. P. Friedmal1ll

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Princípios de Finanças Públicas - HlIgb Dal/on

Nota: Ver ll.l capa externa a lista completa dos "CademoJ de Admi-
nis/r,/(ão Pública".

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jurldica de direito privado, vIsando os problemas da organiza(io racioaaJ do trabalho, espe-
cia~nte DOS seus aspectns administrativo e social, e a conformidade de seus m&odos 1s
coodiçoo do meio brasileiro, lerá como objetivo: I - provrr à formaçlo, à epecializaçãb e
ao aperfeiçoamento de pessnal para empreendimentos públicOl ou privados; 11 - prornovrr
estudo! e ~"isas DOS domínios das atividades públicas ou privadas; 111 - conatituir-se em
centro de documentação para sistematizar e divulgar conhecimentOl tknicos; IV - iDClaDbir-se
do planejamento e da organização de serviços ou empreendimentos, tomar o encargo e exe-
cutá·los, ou prestar· lhes a assistência técnica necessária; V - concorrer para melhor com-
preensão dos problemas de administração, propiciando o seu estudo e debate

PRESIDENTE DA FUNDAÇAO

LUIZ SIMÕES LOPES

DIRETOR EXECUTIVO

RAFAEL DA SILVA XAVIER

CONSELHO DIRETOR

Presidente - LUIZ SIMõES LOPES

Vice-Presidente - GUILHERME GUINLE

VOGAIS: Eug~nio Gudin, João Carlos Vital e José Joaquim de Sá Freire Alvim
SUPLENTES: .Alberto Sá Souza de Brito Pereira, Jorge Oscar de Mello Flôres e Rubens
D' Almada Horta Pôrto

CONSELHO CURADOR

Presidente - Enbaixador MAURICIO NABUCO

Vice.Presidente - ALBERTO PIRES AMARANTE

MEMBROS: Antônio Garcia de Miranda Neto, Antônio Ribeiro França Filho, ApoloDio Jorge
Faria SaUes, Ary Frederico Torres, Brasílio Machado Neto, Carlos Alberto Alves de Carvalho
Pinto, Cezar Reis de Cantanhede e Almeida, Celso TimpoDi, Francisco Montojos, Heitor
Campelo Duarte, Henrique Bianc de Freitas, Henrique Domingos Ribeiro Barbosa, Joaquim
Bertinho de Moraes Carvalho, José Nazartth Teixeira Dias, Jurandir Lodi, Mário Pinto de
Brito, Moacyr R. Alvaro e Paulo de Tarso Leal

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Caixa Postal: 4081 - Telefone: 46·4010
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CADERNOS DE ADMINISTRAÇAO PÚBLICA
ADMINISTRAÇÃO GERAL
2 - Planejamento do Desenvolvimento Econômico de Pai
ses Su!xlC$eOvol.. id05 - ROBERTO DE OLNEIRA
CAMPOS
8 - Confronto entre a Administraçio Pública e a Admi·
nistração Particular - BENEDICTO SILVA
9 - RtlaçÕ<s Humanas na Indústria -E.DAYA
11 - lU corporaçlia P6blicu na Grã·Bretanha - GUSTAVO LESSA
I~ - A Justiça Administratift na França - FRANÇOlS GAZIER
16 - O Estudo ela Administraçio - WOODROW WILSON
19 - A Era do Administrador Profissional - BENEDIc:TO SILVA
21 - Assistlacia T6cnic:a em Administraçio P6blica - BENEDICTO SILVA
2} - lDtroduçio l Teoria Geral ck Admjnistração P6blica - PEDRO MURnz AMATO
2~ - A Justiça Administratift DO Bruil - J. GUILHERME DE
ARAGI.O
29 - O CooIelbo ck BRado Frands - FRANÇOIS GAZIER
JO - Prof...~rafia eSQ Administrador - EMILIO MIRA Y LOPEZ
J1 - A AmblCftte da Administração P6blica - ROSCOE MARTIN
H - PlaDejamento - PEDRO MUOOZ AMATO
H - Eacudo Planejada - HARLOW S. PERSON
J~ - <Amo Dirigir Rtunilia - EUGENE RAtJ1)SEPP
J7 - Contr61e dos GuIoc Eleitorais - GERALDO WILSON
NUNAN
~8 - Proced~to para "forçar" Ae6rdo - IRVING ,. LEE
~9 - Rtlaç6es Humanas nas AtiYidades Modemu - ROBERT WOOD JOHNSON
40 - O Gcw!roo Estadual DOI Estados Unidos - GEORGE W. BEMIS
4~ - O assessoramento ela Presid!ncia da República - a.EANiHO P. LEITI!
45 - A Administraçio CiYil na Mobilizado ~lica - BENEDICTO SILVA
49 - G~nesis do Ensino ck Administraçio Pública DO Brasil - BF.NEDICTO SILVA
51 - Introdução ao PIaoejamento ReaionaJ - JOHN R. P. PRIEDMANN
ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL
5 - Alguns ~ do Treinamento - A. FONSBCA PIMENTEL
7 - Pequena Blbliocrafia I6bre Treinammto - A. FONSECA PIMENTEL
12 - lU funçlia da Administração ck Pessoal no Se"iço
Público - HENRY REINING ]R.
I~ - Dois Pqrarnas ck AdministraçÃo ck Paoo&!
21 - a_ificaçio ck Cargos - J. DE NAZAR« T. DIAS
J6 - Em lIusca de 1!ncuti..os para Cargos ck Direçio Geral - ROBERT N. MAC MUUAY
ADMINISTRAÇÃO DE MATERIAL
14 - Centralização de Compras para o SerYiço Público - JOHN L SIMPSON
ADMINISTRAÇI.O MUNlaPAL
17 - Teoria elas funçlia Municipais - BENEDICTO SILVA
18 - Curso de AdminiJtração Municipal - pqrama e
Justificação - DIOGO LOJ.DEllO DB
MELLO
26 - PUlorama da Admjnistração Munici~ Bruileira - DIOGO LORDELLO DB
MELLO
46 - A Modema Administração Munici~ - DIOGO LORDELLO DB
MELLO
ORGAN~Çl.O E M«TODOS
4 - Teoria dos Dep&rtamelllol de Oientela - BENEDICTO liILV A
10 - A Dep.dametotalização no Nlnl MiniItIeria1 _ GUSTAVO LJ!.O:SA
20 - O a: M na Administração IlIIlba - JOHN R. SIMPSON
22 - O a: M na Admioistraçio Sueca - T ARRAS SLALLPORS
28 - Principais p _ de Orpnização e Dileçio - CATHERYN SECKLEIl..
HUDSON
.. - U_ Aúlile elas Teoriaa de Orpni2ação - BEATRIZ M. DB SOUZA
WARHUCH
ULAÇOES POBUCAS
I - llelaç6es P6blicu. Dm.Ipção e Propquda - BENEDICTO SILVA
~ - Pablicidade Administratm - BENEDICTO SILVA
24 - hlaç6es P6blicu nO Gcw~roo Municipal -L. C. HILL
ORÇAMENTO B FINANÇAS POBUCAS
,- o. PriAclpiol Orçamentirios - SEBASTIl.O SANT ANNA
E SILVA
52 - laItltaiçlia Orçamentúiaa Fun~taia - NEWTON COHIA
RAMALHO
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .____________________ ~=lP~ED~I~O~MUAO~ Z AWATO
r-----~--- ---~-- ---
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N.t.:bam. P/I!:BAP LA1" 4b

Autor: Mello, Diogo Lordello de,
Título: A moderna administração municipal.

1111II1II1II
AB
=2010
N" Pat.:AB6I89