Modulo II- Administração Pública

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REPÚBLICA DE MOÇAMBIQUE
MINISTÉRIO DA FUNÇÃO PÚBLICA
Direcção Nacional de Gestão Estratégica de Recursos Humanos do Estado
SIFAP__________________
Sistema de Formação em Administração Pública
CURSO MODULAR
ÁREA DE CONHECIMENTOS COMUNS
MÓDULO- MC2
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: FUNÇÕES E

SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
Agosto de 2009
ÍNDICE
INTRODUÇÃO ..................................................................................................................... 5
Objectivos gerais do módulo................................................................................................ 6
Capítulos que compõem este módulo ................................................................................. 6
CAPITULO I: TEORIA GERAL DE ADMINISTRAÇÃO ....................................................... 7
Objectivos ............................................................................................................................ 7
Contextualização ................................................................................................................. 7
Perspectiva estrutural .......................................................................................................... 8
A Perspectiva humana ....................................................................................................... 10
A Perspectiva integrativa ................................................................................................... 11
Mas o que significa administração? ................................................................................... 12
O processo de administração ............................................................................................ 13
A evolução das funções básicas de administração ............................................................ 13
As funções fundamentais de administração ..................................................................... 14
O Administrador: tarefas e aptidões necessárias ............................................................... 21
Questões para discussão .................................................................................................. 22
CAPITULO II: OS RECURSOS ORGANIZACIONAIS E SUA ADMINISTRAÇÃO ............. 23
Objectivos .......................................................................................................................... 23
Contextualização ............................................................................................................... 23
Recursos organizacionais e sua classificação ................................................................... 24
Natureza complexa dos recursos organizacionais ............................................................. 25
Recursos organizacionais e sistemas de gestão ............................................................... 26
Sistemas de gestão: funções e actividades ....................................................................... 26
Recursos humanos como recursos vitais .......................................................................... 32
Resumo ............................................................................................................................. 32
Questões para Discussão .................................................................................................. 33
CAPITULO III: ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E SUAS ESPECIFICIDADES ...................... 33
Objectivos .......................................................................................................................... 33
Necessidades colectivas, Estado e Administração Pública ............................................... 34
Os vários sentidos e domínios da administração pública .................................................. 36
Modelos de Administração Pública .................................................................................... 38
Questões para discussão ................................................................................................. 42
CAPITULO IV: ESTADO, SOCIEDADE E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ........................... 42
2|Página
Objectivos .......................................................................................................................... 42
O Estado: suas funções e seus agentes............................................................................ 43
Governo e agentes políticos .............................................................................................. 44
Sociedade e sociedade civil ............................................................................................... 44
CAPITULO V: NÍVEIS DE ADMINISTRAÇÃO ................................................................... 45
Objectivos .......................................................................................................................... 45
As actividades gerais da administração e sua diferenciação ............................................. 48
CAPITULO VI: NOVOS PARADIGMAS DE ADMINISTRAÇÃO......................................... 50
Objectivos .......................................................................................................................... 50
Características dos paradigmas tradicional e moderno ..................................................... 50
Modelo directivo "vs" modelo autoritário ............................................................................ 52
Tipos de administração ...................................................................................................... 52
Mas afinal o que vem efectivamente a ser a qualidade? ................................................... 53
Aprendizagem Organizacional ........................................................................................... 55
CAPITULO VII: A ÉTICA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA................................................ 56
Objectivos .......................................................................................................................... 56
A ética na administração Pública ....................................................................................... 57
Ética, deontologia e a posição do governo ........................................................................ 59
O tratamento legal da deontologia na administração pública Moçambicana ..................... 59
As normas éticas e deontológicas na administração Pública ............................................ 60
Valores Essenciais do servidor público .............................................................................. 60
Deveres dos funcionários para com os cidadãos .............................................................. 60
Deveres do funcionário para com administração ............................................................... 61
Deveres dos funcionários para com os órgãos de soberania ............................................ 61
A corrupção no sector público............................................................................................ 61
Causas da Corrupção ........................................................................................................ 63
Porquê a estratégia anti-corrupção .................................................................................... 63
Resumo ............................................................................................................................. 64
3|Página
BIBLIOGRAFIA ..................................................................................................................67
4|Página
INTRODUÇÃO
O presente módulo pretende constituir um guia para sistematizar os conhecimentos

daqueles que já tendo experiência profissional, pretendem conhecer de forma mais
estruturada as metodologias e práticas básicas da Administração Pública, no que diz
respeito as funções e sistemas administrativos.
Nesta versão, introduzimos algumas alterações e actualizamos os conteúdos já

existentes. Para isso, tivemos em conta as tendências que se tem vindo a verificar nesta
área de conhecimento.
Essencialmente o módulo visa dar uma visão geral sobre a teoria geral da administração,
abordando numa primeira parte a evolução da teoria geral da administração, os recursos
organizacionais e sua administração, a administração pública (no que diz respeito ao
conceito e a alguns sentidos do termo administração pública), a relação entre o Estado e
administração Pública e os modelos de administração Publica.
Na segunda parte o módulo dedica-se a algumas áreas funcionais, instrumentais e

comportamentais da administração, onde são abordados aspectos como os novos
paradigmas da administração, alguns tipos de administração, a ética e corrupção na
administração pública.
O formando encontrará ainda uma série de propostas que tem por objectivo ajudá-lo a
verificar e aprofundar os conhecimentos que vai adquirindo.
5|Página
Objectivos gerais do módulo
Ao terminar este módulo o formando deve ser capaz de:
Identificar e descrever as funções da administração

Identificar os principais recursos organizacionais
Explicar a complexidade de administração dos recursos organizacionais
Apresentar noções claras sabre o que é Administração Pública; suas
características, funções e modelos
Diferenciar as funções do Estado, do Governo e da Administração Pública,
Distinguir os diferentes níveis de administração
Distinguir os diferentes paradigmas da administração
Identificar os princípios éticos e deontológicos da administração Pública
Capítulos que compõem este módulo
Os capítulos que fazem parte integrante deste módulo são sete, nomeadamente:
Teoria geral de administração;

Os recursos organizacionais e sua administração;
Administração pública e suas especificidades;
Estado, sociedade e administração pública;
Níveis de administração;
Novos paradigmas de administração;
A ética na administração pública;
6|Página
CAPITULO I: TEORIA GERAL DE ADMINISTRAÇÃO
Objectivos
No fim deste capítulo o formando deve ser capaz de:
Definir o conceito de Administração
Identificar as Funções da administração
Descrever cada uma das funções de administração
Contextualização
Vivemos numa sociedade dominada por organizações, grandes ou pequenas, com ou

sem fins lucrativos - hospitais, escolas, igrejas, forças armadas, empresas, governo e
organismos oficiais - nas quais as pessoas trabalham em conjunto, com vista à
prossecução de objectivos que seriam impossíveis de atingir se as pessoas trabalhassem
isoladamente. Muitas vezes, provavelmente na maior parte dos casos, alem da orientação
e coordenação de pessoas, a gestão implica também a afectação e o controlo de recursos
financeiros e materiais.
Sendo assim, a gestão como qualquer outra área de conhecimento, tem evoluído ao
longo do tempo sendo certo que, nos últimos anos, se tem assistido a uma série de
desenvolvimentos sem precedente com o consequente enriquecimento da disciplina e o
benefício das organizações e, portanto, dos seus membros e da sociedade em geral.
Para melhor se entender a situação actual em termos de desenvolvimento da gestão,

torna-se necessário fazer uma análise, embora resumida, da evolução dos principais
pontos de vista, filosofias e escolas de pensamento que foram dominantes ao longo do
último século.
Ao longo do último século, as escolas de pensamento em termos de gestão que pas-

saremos a referir, sem deixar de apresentar um pequeno apontamento ao período anterior
a 1900, podem ser agrupadas em três grandes categorias: perspectiva estrutural, pers-
7|Página
pectiva humana e perspectiva integrativa.
A perspectiva estrutural: como a própria designação sugere, abarca as correntes de

pensamento em que as formas de organização do trabalho e das instituições é atribuído
relevo especial. A perspectiva humana abrange diversas teorias de gestão que, a partir
de 1920, apresentam como traço fundamental a preocupação com as pessoas que
integram as organizações. De um modo geral, as teorias compreendidas nesta
abordagem surgem como contra ponto ao excessivo peso conferido aos aspectos
relacionados com a eficiência das operações pela primeira abordagem. A perspectiva
integrativa engloba diversas teorias cuja abordagem, verificada a partir de 1960, traduz
uma preocupação de equilíbrio entre as tarefas (a estrutura) e as pessoas.
Perspectiva estrutural
Engloba as teorias da gestão científica, a escola clássica, a teoria da burocracia e a teoria

da decisão, além da teoria organizacional anterior a 1900. Portanto, antes do início do
século XX, a maior parte das organizações eram diferentes das que hoje conhecemos,
com excepção talvez das Forças Armadas e da Igreja Católica. A teorização sobre a
gestão foi muito insuficiente; e como área de conhecimento autónomo praticamente não
existia, sendo certo que recebeu varias influências de outros ramos do conhecimento
desde a filosofia na antiguidade, até à economia em época mais recente.
É a partir do inicio do século XX que os princípios da gestão começam a ser formulados

com carácter de independência em relação às outras áreas de conhecimento, nomeada-
mente a economia.
Deve-se a Frederick Taylor a apresentação do primeiro livro que, de forma científica,
aborda os princípios e a prática da gestão. O livro, precisamente chamado «Princípios da
Gestão Científica», é publicado em 1911 e pretende, pela aplicação do método científico,
fornecer uma base de análise dos problemas de gestão com vista a alcançar uma maior
eficiência industrial.
A filosofia da gestão de Taylor pode sintetizar-se nas seguintes ideias - base:
• Aplicação do método científico para encontrar a «única melhor maneira» de
realizar o trabalho;
8|Página
• Selecção, de forma científica, dos trabalhadores que melhor desempenharão a
tarefa;
• Treino, educação e desenvolvimento dos trabalhadores de modo a melhor desem-

penharem as tarefas;
• Interacção amigável e cooperação entre os gestores e os trabalhadores, mas com

uma clara separação dos deveres entre uns e outros.
Os trabalhos de Taylor foram orientados fundamentalmente para melhorar a produti-

vidade. Apesar de os métodos de Taylor conduzirem a aumentos nunca esperados da
produtividade e dos salários, os trabalhadores e os sindicatos começaram a opor-se-lhes
por receio de virem a trabalhar mais intensamente e contribuírem para a redução do
trabalho disponível.
Henry Fayol, a quem já chamaram «o pai da moderna teoria da gestão», é o fundador da

escola clássica da gestão, não por ter sido o primeiro a investigar o comportamento dos
gestores, mas por ter sido o primeiro a sistematizá-lo. Fayol era um gestor francês, enge-
nheiro como Taylor. Escreveu o seu célebre livro «Teoria Geral da Administração» (1916)
praticamente em simultâneo com o aparecimento dos «Princípios de Gestão Científica»
de Taylor.
Enquanto Taylor se preocupou basicamente com as funções organizacionais e a
produtividade na indústria, Fayol desenvolveu a sua teoria numa perspectiva global (teoria
geral), sendo os seus princípios destinados a organização como um todo.
Para se avaliar a contribuição de Fayol para o avanço da gestão, basta dizer que ainda
hoje as suas funções da administração (planear, organizar, comandar, coordenar e
controlar) são, de modo geral, tidas em conta pelos gestores do nosso tempo bem como
pelos estudiosos da gestão.
Fayol dividiu as operações empresariais em seis actividades fundamentais: comercial,

técnica, segurança, contabilidade, financeira e administração. A função administração
engloba as funções fundamentais acima referidas, ou seja: planeamento, organização,
comando, coordenação e controlo, as quais constituem o chamado processo adminis-
trativo e estão associadas ao trabalho de um gestor, qualquer que seja o nível em que se
encontra.
9|Página
A teoria da burocracia está intimamente ligada a Max Weber, um sociólogo, alemão que,
a partir do estudo das organizações europeias durante o século XIX, descreveu uma
forma ideal de organização que enfatizava a ordem, o sistema, a racionalidade, a
uniformidade e a consistência.
Para muita gente, ainda hoje o termo burocracia tem uma carga negativa, e associado a
excesso de papelada e de regras com prejuízo do funcionamento eficaz e inovador das
organizações; mas a ideia de burocracia defendida por Max Weber conduziria a um trata-
mento equitativo de todos os empregados, uma vez que a cada um eram atribuídas áreas
específicas de actuação e responsabilidades na base da sua competência e capacidades.
Tal como a escola clássica, também a teoria da burocracia defendia um sistema ordenado
de supervisão e subordinação e uma unidade de comando; mas aqui fazia-se apelo ao
uso intensivo de documentos escritos relativos a regras e regulamentos que eram
descritos detalhadamente em manuais, o que permitia que os gestores assentassem a
sua actuação em regras consistentes, completas e com possibilidade de serem
ensinadas.
A Perspectiva humana
A aplicação dos conhecimentos proporcionados pelo desenvolvimento das teorias de

gestão atrás referidas e enquadradas na perspectiva estrutural representou um grande
passo no progresso desta área científica. Mas, se muitos dos problemas de gestão pas-
saram a ter soluções mais adequadas, o facto é que pelo menos uma faceta muito
importante da gestão - a insatisfação dos trabalhadores e a sua resistência às mudanças
– não teve uma resposta eficaz. Procurando respostas para as questões em aberto, os
investigadores focaram a sua atenção no lado humano das organizações,
respectivamente nas relações humanas, dinâmica de grupos e teoria da liderança. São
estes os desenvolvimentos que, sem abandonar a ideia-base de síntese, iremos ver a
seguir.
A essência do movimento das relações humanas reside no pressuposto de que a chave
para o alcance de elevadas produtividades está no grau de satisfação do empregado no
seu trabalho. Foi então que Elton Mayo e os seus colegas se juntaram ao grupo de
investigadores e concluíram que havia outros aspectos que não estavam a ser tidos em
conta para além da intensidade da iluminação.
10 | P á g i n a
A Perspectiva integrativa
Enquanto as escolas de gestão incluídas no primeiro grupo - perspectiva estrutural -

desenvolveram as suas pesquisas tendo como preocupação ou base comum a
estruturação da empresa e a forma de executar as tarefas, as teorias enquadradas na
segunda perspectiva – a humana - baseiam-se fundamentalmente na análise do lado
humano das organizações.
Nas últimas décadas, o desenvolvimento dos conhecimentos nesta área tem assentado
na integração das duas perspectivas - a estrutural e a humana. Neste grupo faremos,
referência fundamentalmente à escola sociotécnica, à teoria dos sistemas, à teoria da
contingência e à abordagem da gestão pelos «papéis» desempenhados pelos gestores.
Fundamentalmente, o que esta corrente do pensamento defende é que o sistema técnico

(equipamento e métodos de trabalho) tem um efeito muito forte sobre o sistema social, ou
seja, as relações humanas e os comportamentos de grupo são influenciados pelo sistema
técnico em que as pessoas trabalham.
Teoria dos sistemas: representa uma organização (uma empresa, por exemplo) como
um sistema aberto, ou seja, uma entidade que interage com as variáveis do ambiente que
a rodeia, tal como os sistemas físicos ou biológicos como o corpo humano, um
microrganismo ou uma célula.
A teoria dos sistemas assenta num conjunto de princípios básicos. Em primeiro lugar, um
sistema é composto por um conjunto de subsistemas interdependentes e inter-
relacionados: são o sistema circulatório, respiratório, digestivo, etc., nos seres vivos; os
vários departamentos, financeiro, comercial, produção, etc., nas empresas. Depois, como
é aberto e dinâmico, recebe energia dos outros sistemas com os quais interage (recursos
humanos, materiais, físicos, 'etc.), com os quais troca informações e a que fornece
também o resultado do seu processo, os outputs (os produtos ou serviços produzidos, no
caso das empresas). Além disso, desenvolve uma procura permanente do seu equilíbrio.
Quando algo «corre mal», verifica-se uma corrente de informação, o feedback ou retro
alimentação, que origina as medidas adequadas para normalizar a situação.
De acordo com os defensores da aplicação do conceito de sistema aberto às organi-

zações, estas, para sobreviverem, tem de se adaptar à situação, respondendo às
alterações do ambiente com as apropriadas alterações no sistema.
11 | P á g i n a
Teoria da contingência: Uma das abordagens do pensamento e da prática da gestão
relativamente recentes é a teoria da contingência. Os defensores desta abordagem põem
em destaque a ideia de que o que os gestores fazem, na prática, depende do conjunto de
circunstâncias que caracterizam a situação; põem em relevo a relação entre a forma
como a organização processa a sua actividade e as características da situação.
Mas o que significa administração?
No contexto específico das organizações são designadas formalmente pessoas para

desempenhar o papel de gestores, sendo elas responsáveis pelo trabalho de outras. E
para dar conta dessa responsabilidade é lhes atribuída autoridade, ou seja, um poder
formal, que é reconhecido, aceite e, assim legitimado pelos demais membros da
organização. Na Administração pública essas pessoas são os chefes e directores dos
diferentes níveis hierárquicos.
Em relação a todo o gestor, independentemente da posição que ocupa na hierarquia da

organização, ou do grau de complexidade e da natureza das suas atribuições
específicas, a organização tem a expectativa de que ele administre, ou seja, planifique,
dirija, organize e controle de forma a levar a sua unidade e a organização como um todo
a alcançar a eficiência, eficácia e efectividade esperados.
De uma forma relativamente simples mas abrangente podemos começar por conceituar
gestão como o processo de se conseguir obter resultados (bens ou serviços) com o
esforço dos outros. Pressupõe a existência de uma organização, isto é, varias pessoas
que desenvolvem uma actividade em conjunto para melhor atingirem objectivos comuns.
Administração: É o processo de planear, organizar, liderar e controlar o trabalho dos

membros da organização, e de usar os recursos disponíveis da organização para alcançar os
objectivos estabelecidos.
Exclui se do conceito de gestão a acção individual de quem trabalha isoladamente, como

é o caso de profissões liberais.
12 | P á g i n a
O processo de administração
Como vimos anteriormente, administrar é o processo de tomar decisões e realizar acções

através de quatro funções principais, interligadas de maneira dinâmica: planeamento,
organização, direcção, e controlo. Elas são denominadas funções administrativas ou de
gestão.
De uma forma ou outra somos todos gestores. No dia a dia, tomamos inúmeras decisões,
realizamos diversas actividades que têm conteúdo administrativo. A dona de casa toma
decisões sobre o que deve ser feito não só por si própria mas também pelos restantes
membros da sua família, para que tudo saia a contento: o que se vai comer, o que é
preciso comprar, o que é preciso limpar e arrumar; providências para o acompanhamento
das lições dos filhos, as orientações à empregada, o pagamento das contas mensais e
por ai adiante. Distribui tarefas, acompanha a sua execução, reorienta as providências no
caso de algum imprevisto para garantir que tudo saia conforme o desejado.
São também decisões e acções típicas da administração/gestão, os planos familiares

relacionados à compra de uma casa, um carro, um congelador, uma viagem de férias, os
estudos futuros dos filhos e todas as providências que possibilitem a sua concretização.
Um indivíduo que participa numa acção de formação toma decisões e realizações sobre a
distribuição dos temas que deverá estudar, das tarefas a realizar, da preparação do
projecto final que deverá apresentar antes do término do curso, buscando a observância
da qualidade e dos prazos estabelecidos.
É importante observar que todas essas decisões e acções buscam concretizar

determinados objectivos, segundo padrões de qualidade ou quantidade definidos.
A evolução das funções básicas de administração
Ao longo deste século, planeamento, organização, direcção e controlo, foram se tornando

linhas de apoio sistemático, aplicadas ao trabalho em geral. Cada qual corresponde a
uma função apoiadora, diferente e especializada. Em conjunto, sua acção passou a ter
como objectivo a optimização permanente do trabalho e, em consequência, dos
resultados que ele propicia.
À medida que se diferenciavam e se especializavam, acompanhando formas sempre

mais avançadas e complexas de organizar o trabalho, essas linhas de apoio-
planeamento, organização, direcção e controlo - passaram a ser identificadas como
13 | P á g i n a
funções administrativas ou de gestão.
Em outras palavras, reconhecia-se que “administrar ou gerir”, em qualquer contexto ou

circunstância, consiste no exercício articulado de planear, de organizar, de dirigir e de
controlar. Não é por outra razão, portanto, que dizemos serem essas as funções básicas
dos gestores, nas organizações. Ou simplesmente, funções de gestão básica.
É preciso lembrar, contudo, que no real a administração é um processo dinâmico e

complexo.
Em virtude dessas dinâmicas e dessa complexidade, o exercício das funções

administrativas não se encaixa em nenhum esquema fechado ou rígido. Nem mesmo
obedece regularmente à sequência de apresentação que adoptamos. O gestor, não raro,
exerce simultaneamente duas ou mais funções. Não pode, obviamente, deixar de dirigir,
enquanto exerce o planear ou o controlar. Ele organiza a qualquer momento que se faça
preciso, não apenas em etapas de trabalho destinadas a organizar. E assim por diante.
O importante é conhecer as características de cada função e as actividades a ela

inerentes e conhecer procedimentos e instrumentos que podem ser utilizados no
desempenho de cada, função, saber quando dar ênfase maior à qual função sem
prejudicar o exercício das demais.
As funções fundamentais de administração
Aqui iremos tratar das funções de administração de forma abrangente e válida para
qualquer nível hierárquico e para qualquer unidade orgânica independentemente da
natureza do seu trabalho.
A função de planeamento: consiste basicamente no acto de pensar, de reflectir. Pensar

é a capacidade de realizar acções no interior de mente. Através do pensamento podem-se
representar diversas acções em qualquer lugar do mundo em diferentes situações e
momentos. Pode-se, tanto voltar ao passado, como se transportar para o futuro. Pode-se
realizar diferentes tipos de operações mentais sobre o que se vê, ouve, lê, imagina e vive.
Planear é, pois, uma operação do pensamento, que consiste em reflectir e decidir

meticulosamente sobre o que e como fazer para administrar o futuro. É uma aplicação do
processo decisório. Realizar o planeamento significa:
• Definir os objectivos e resultados a alcançar;

14 | P á g i n a
• Definir os meios para possibilitar a realização dos resultados;
• Interferir na realidade para passar de uma situação conhecida a outra situação

desejada dentro de um intervalo definido de tempo;
• Tomar no presente decisões que afectam o futuro para reduzir o grau de

incertezas.
No exercício da função de planeamento o gestor tem como principal coordenada os

objectivos e metas organizacionais. Deve ter em' conta também as políticas da
organização (directrizes e regras gerais de orientação sobre os caminhos a serem
utilizadas para o alcance dos objectivos estabelecidos).
E, na esfera que lhe cabe gerir, balizado por aquelas coordenadas gerais, por sua vez
tomar as decisões específicas que lhe pareçam as mais pertinentes em relação a
objectivos, metas, directrizes, recursos e acções a realizar. Como se pode perceber, é um
trabalho intelectual, do pensamento operatório: o gestor ira pensar, reflectir, imaginar,
prever, procurar antecipar-se a eventualidades e estabelecer sequências para a acção.
Nesse processo de reflexão ele buscará tomar decisões sobre:
• O que fazer (acções),
• Por que fazer (justificativa com base nas dificuldades detectadas),
• Para que (objectivos ou resultados a alcançar),
• Por quem (pessoas a serem envolvidas),
• Quando, onde, como (sequências, estratégias tácticas, métodos e técnicas, etc.),
• Com que recursos (humanos, materiais e financeiros).
Para poder decidir acertadamente, o gestor precisa de valer-se de informações de

qualidade e seguras. As fontes destas informações poderão ser obtidas na própria
organização, no conhecimento construído e na experiência vivida pelo próprio gestor no
meio externo (físico, sócio-económico, político) em bibliografias especializadas, e assim
por diante. A informação é requisito de importância vital para a qualidade dos planos,
programas, projectos. Informações que permitam montar um retrato fidedigno e real da
situação real e de sua evolução, bem como dos recursos disponíveis e necessários a
fim de que os resultados sejam assegurados.
15 | P á g i n a
O planeamento, portanto, tem a ver com a tomada de decisões e essas decisões serão
mais acertadas e eficazes quanto mais pertinentes e eficazes forem as informações
reunidas para equacionar as variáveis chaves do planeamento. O planeamento pode ser
definido como o processo de determinar antecipadamente o que deve ser feito e como
fazê-lo
A função da organização: consiste em estabelecer relações formais entre as pessoas, e

entre estas e os recursos, para atingir os objectivos propostos. Um dos aspectos
fundamentais desta função é assegurar que a pessoa certa, com as qualificações certas,
esteja no local e no tempo certos para que melhor sejam cumpridos os objectivos.
Esta função surge no momento em que duas ou mais pessoas estão envolvidas numa
mesma actividade. Esta função surge porque há a necessidade de:
• Organizar o trabalho a ser realizado,
• Definir o papel dos diferentes elementos da equipa,
• Distribuir tarefas,
• Definir e distribuir o espaço físico,
• Estabelecer os tempos de cada actividade,
• Captar, armazenar, distribuir, controlar materiais, equipamentos, recursos

financeiros, informações, etc.
Pela sua importância e complexidade, esta função acabou por dar origem a
Organização, Sistemas e Métodos uma área que tem como objecto específico de
estudo a função organização.
Esta função é mobilizada entre o planeamento e a execução das actividades. É o

processo de dispor qualquer colecção de recursos numa estrutura que facilite a
realização dos objectivos. Tem como resultado a divisão do todo em partes segundo
algum critério ou princípio de classificação. Exemplos:
• Uma colecção organizada de livros é uma biblioteca.
• Um armário organizado é o que tem espaços definidos para diferentes

pertences que ai devem ser guardados e este estão agrupados segundo algum
16 | P á g i n a
critério lógico.
• Uma pessoa organizada é uma pessoa que tem as tarefas bem definidas e
distribui essas tarefas de maneira eficiente de acordo com o tempo disponível.
• Um escritório organizado é aquele que tem o espaço bem distribuído, o

mobiliário disposto de maneira funcional.
• Uma empresa organizada é aquela que tem uma estrutura que define com
precisão as responsabilidades, a autoridade, o fluxo de comunicação das
pessoas que ali trabalham.
• Um curso organizado é o que tem as pessoas actuando com papeis claramente

estabelecidos, programa bem definido em unidades e temas, grupos divididos
em turmas, cargas horárias exequíveis, material preparado e distribuído a
tempo, espaços das salas bem aproveitados, material de apoio guardado de
forma racional e prática, cronograma de acções, etc.
Um dos temas chave da função organização é a questão da responsabilidade vs

autoridade: responsabilidades são as obrigações próprias de uma função ou cargo, e
que deverão ser executadas com exactidão e empenho. Autoridade é o poder de
decisão investido numa pessoa ou grupo que possibilita mobilizar o comportamento de
outras pessoas para a realização de determinadas tarefas.
Em outras palavras, autoridade é o direito de decidir o que deve ser feito bem como o
direito de fazê-lo ou de fazer com que alguém o faça. Responsabilidade é o dever de
cumprir as orientações de quem tem autoridade para dá-las.
O processo de delegação tem como componentes essas duas variáveis: um gestor ao

delegar atribui a um subordinado, autoridade (poder) para decidir sabre determinadas
questões embora continue responsável por elas em relação ao superior imediato.
Naturalmente, o subordinado a quem foi delegada autoridade (direito) tem também em
relação ao seu superior a responsabilidade (dever) pelo processo e resultados da sua
actuação.
A delegação é urna das variáveis de uma gestão democrática ou participativa em que

basicamente, há uma redistribuição de poder pelo gestor entre os seus subordinados:
estes passam também a ter autoridade para decidir.
17 | P á g i n a
A função de direcção: compreende o processo de comunicação entre o gestor e a
equipa pela qual ele é responsável. A direcção é entendida como o processo de
determinar, isto é, afectar, ou influenciar, o comportamento dos outros. A direcção envolve:
motivação, liderança e comunicação.
É através desse processo que orienta, informa sobre directrizes, determina, capacita,
estimula e encoraja a sua equipa para que o planeado seja cumprido e os objectivos
sejam alcançados. Como esta função implica o relacionamento pessoal do gestor e os
seus subordinados, dele são requeridas habilidades de relacionamento interpessoal, de
comunicação, de liderança, e, de estímulo à motivação.
A motivação, em termos gerais, pode ser entendida como o reforço da vontade das
pessoas se esforçarem por conseguir alcançar os objectivos da organização. Em última
análise, traduz-se na procura da aproximação ou convergência dos objectivos individuais
de cada um dos elementos humanos que fazem parte da organização com os objectivos
globais da própria organização. Na medida em que os gestores consigam que os seus
colaboradores façam seus os objectivos da empresa, mais motivados eles se sentem para
desempenhar as tarefas que lhes estão atribuídas, melhor é o seu nível de desempenho e
os resultados conseguidos.
Esta dimensão humana da gestão, também denominada dimensão psicossocial, é

decisiva para o êxito dos esforços e do empenho do gestor. Por isso, ele procurará
conhecer as singularidades dos seus subordinados, as suas necessidades, preferências,
talentos, dificuldades. Isso pressupõe que ele deve dedicar-se ao estudo da psicologia
organizacional e na melhoria das suas habilidades para liderar de forma eficaz e, assim,
conseguir um grupo coeso, harmonioso, saudável, motivado e competente.
Liderança é a capacidade de conseguir que os outros façam aquilo que o líder quer que
façam. Pode ser posta em prática de diferentes formas - mais ou menos autocrática, mais
ou menos participativa - conforme veremos adiante. A liderança é de tal forma importante
na gestão de empresas, que muitas vezes se confunde com a própria gestão. Embora
liderança e gestão não sejam exactamente a mesma coisa - a liderança é um aspecto da
direcção que, por sua vez, é uma função da gestão - a forma como o gestor lidera define,
em certa medida, a sua categoria.
18 | P á g i n a
Comunicação é o processo de transferência de informações, ideias, conceitos ou
sentimentos entre pessoas. Para se ter uma ideia da importância da comunicação gestão,
basta verificar que a maior parte do dia do gestor é passada a comunicar.
A função de controlo: mas, por melhor que seja o planeamento efectuado, mais
adequada a estrutura organizacional definido e mais apropriado o estilo de direcção posto
em execução, na prática as coisas nunca se passam exactamente como tinham sido
planeadas. Pelas mais variadas razões, de ordem interna ou externa, dependente ou
independentemente da actuação das pessoas, os resultados não coincidem com os
objectivos prosseguidos. Há portanto que verificar esses desvios e analisar as razões que
estiveram na sua origem. Gerir implica também controlar. O controlo é o processo de
comparação do actual desempenho da organização com standards previamente
estabelecidos, apontando as eventuais acções correctivas.
Através do controlo, o gestor compara o que está a ser executado, com o que foi
planeado, organizado e determinado no exercício da direcção, de modo a poder corrigir
eventuais desvios e assegurar o alcance dos objectivos pré-definidos. Por isso a função
de controlo vem consolidar o planeamento, a organização e a própria direcção, ela
realimenta e aperfeiçoa permanentemente o processo administrativo; ela produz e usa
informações para o processo de decisões. As informações e decisões permitem manter o
sistema orientado para os objectivos.
Controlar é acompanhar o que acontece e quando acontece. Expressa-se por acções

como: verificar, comparar, medir, identificar desvios e suas causas, reorientar, corrigir.
Para controlar é preciso saber o que deve ser controlado. Por isso a definição e o
conhecimento de padrões ou indicadores permitem verificar o desempenho e tomar as
decisões correctas no caso de desvios.
O que precisa ser controlado o alcance parcial e gradual dos objectivos, na perspectiva
dos resultados finais: o cumprimento de prazos, o cumprimento de especificações e
orientações, a adequação do desempenho das pessoas e padrões de desempenho
estabelecidos, a adequação das medidas, procedimentos, métodos e técnicas: a
adequação das condições ambientais, o cumprimento das normas, o cumprimento de
contratos firmados, etc.
Mais do que descobrir culpados e puní-los, a prática da função controlo deve conduzir à
determinação correcta dos desvios verificados e definir as acções necessárias para que
19 | P á g i n a
sejam corrigidos e evitados no futuro. Muitas vezes essas acções têm um carácter
pedagógico – as pessoas necessitam de formação para conseguirem fazer melhor -
outras vezes implicam mesmo a reformulação de planos inicialmente estabelecidos (por
impossibilidade pratica, incoerência ou outra característica negativa dos objectivos aí
apresentados).
Convém observar, desde já, que estas quatro funções fundamentais da gestão não devem
ser vistas isoladamente, uma vez que entre elas se verifica a existência de uma total
interdependência. Não se planeia no vácuo mas tendo em conta, nomeadamente, a
organização existente e os desvios detectados no passado recente com as consequentes
necessidades de correcção. Não se define uma estrutura para uma organização sem se
ter em conta o planeamento efectuado e os objectivos a atingir. Se a empresa vai crescer,
reduzir, diversificar ou mudar de ramo, certamente a organização mais apropriada será
diferente para cada caso.
O estilo de direcção, mais ou menos democrático, mais ou menos centralizado, depende

de vários factores, nomeadamente da organização que se tem, do tipo de planeamento
mais ou menos pormenorizado, do grau de controlo pretendido, etc. A figura abaixo
representa as funções da gestão e as relações que entre elas se estabelecem com
destaque para a relação circular (que geralmente á a mais evidente).
Não restam dúvidas, de facto, de que planear implica a existência de controlo, cujas
informações podem levar a melhorar os planos futuros; a organização depende do
planeamento efectuado, isto é, dos objectivos e das estratégias definidas; o estilo de
direcção depende do tipo de organização; e o controlo será exercido de forma diferente
consoante o estilo de direcção. Mas, como se depreende do que vem sendo dito, as
quatro funções estão intimamente ligadas, influenciando-se mutuamente e em todos os
sentidos.
20 | P á g i n a
A função organização depende não só do planeamento efectuado mas também do estilo
de direcção e do tipo de controlo. A função direcção depende do tipo de planeamento e
controlo desejado e da estrutura organizativa, etc.
O Administrador: tarefas e aptidões necessárias
A actuação dos gestores avalia-se geralmente por padrões de eficiência e eficácia. Um

gestor pode ser relativamente eficaz sem atingir um grau elevado de eficiência se, por
exemplo, consegue atingir os objectivos em termos de produtos finais (quantidade e
qualidade) mas fá-lo sem a melhor utilização dos recursos disponíveis. E pode ser
relativamente eficiente sem ser eficaz se consegue produzir com a máxima combinação
de utilização de recursos disponíveis para aquela produção (a melhor relação recursos/
produção) mas os desvios em relação aos objectivos finais são muito significativos.
Para ser eficiente e eficaz, o gestor deve possuir e continuamente desenvolver várias
aptidões essenciais. Geralmente consideram-se fundamentais três tipos de aptidões
necessárias a quem deseja enfrentar o desafio traduzido nesta aliciante actividade:
aptidão conceptual, aptidão técnica e aptidão em relações humanas.
Aptidão conceptual é a capacidade para apreender ideias gerais e abstractas e aplicá-

las em situações concretas. Engloba a capacidade para ver a organização como um todo.
Um gestor com capacidade conceptual apercebe-se da forma como as várias funções da
organização se complementam umas às outras, como a empresa se relaciona com o seu
ambiente e como uma alteração numa parte da organização pode afectar a outra parte.
Aptidão técnica é a capacidade para usar conhecimentos, métodos ou técnicas espe-

cíficas no seu trabalho concreto. Conhecimentos e experiência em engenharia, infor-
mática, contabilidade, marketing ou produção são exemplos deste tipo de capacidade. De
modo geral, esta aptidão está relacionada com trabalho, «com as coisas» (processos ou
objectos físicos).
Aptidão em relações humanas é a capacidade de compreender, motivar e obter a

adesão das outras pessoas. Envolve características relacionadas com as capacidades de
comunicar, trabalhar e entender as atitudes e os comportamentos dos indivíduos e dos
grupos. O grau de desenvolvimento necessário destas aptidões está relacionado com o
21 | P á g i n a
nível de gestão em que o gestor se situa. É evidente que o administrador de uma
empresa tem de ter uma visão global e genérica dos problemas da sua empresa, mas não
se lhe exige normalmente que seja um técnico exímio na tecnologia específica dessa
empresa.
Questões para discussão
1. Considere o processo de administração/gestão duma organização. Em suas palavras,

descreva esse processo.
2. Reflicta sobre sua experiência na organização em que actua. Identifique actividades

concretas de planeamento que são desenvolvidas ao seu nível.
3. Tem experiências concretas relativas a função de organizar? Quais, especificamente?
4. Como é feita, em geral, e como funciona a delegação de responsabilidades e

autoridade em organização de que você actua?
5. No exercício da função de direcção, o líder é também um comunicador. Indique os

meios que ele pode utilizar para se comunicar com os seus subordinados. Discuta os
aspectos que você considera positivos e negativos a partir da sua experiência.
6. Descreva a função de controlo numa organização - o que se faz, como se faz e com
que finalidade
7. De acordo com o texto, o controlo consolida o planeamento, a organização e a própria

direcção. Como se dá essa consolidação na organização em que você trabalha? Como
funcionam os mecanismos?
22 | P á g i n a
CAPITULO II: OS RECURSOS ORGANIZACIONAIS E SUA ADMINISTRAÇÃO
Objectivos
Definir o conceito de recursos organizacionais;
Classificar os diversos tipos de recursos organizacionais;
Explicar a importância dos recursos humanos numa organização;
Descrever os sistemas de gestão dos diversos tipos de recursos: seus objectos,

funções e actividades;
Explicar a complexidade da administração dos recursos organizacionais;
Explicar o carácter vital dos recursos humanos numa organização.
Contextualização
Na unidade anterior abordamos com profundidade, entre outros, os conceitos de

organização e administração, e vimos como ambos são interdependentes. Nesta
daremos particular atenção aos recursos de uma organização e aos sistemas ou áreas
de administração, que se encarregam de gerir ou administrar esses mesmos recursos.
Geralmente, quando os índices de produção e/ou de produtividade de uma determinada

organização - seja ela do Estado, seja ele privada - não são satisfatórios, é comum
ouvirmos dos gestores, e até mesmo dos outros trabalhadores, respostas como: “a
produção baixou porque não temos recursos suficientes; os resultados andam mau
devido à escassez de recursos; não temos meios para produzir mais e melhor.”
Efectivamente, para poderem funcionar, plenamente, as organizações necessitam de

recursos. A esses recursos denominamos de recursos organizacionais.
Por outras palavras, as organizações representam um tipo de empreendimento social

onde se reúnem diversos e variados recursos para se alcançarem determinadas metas.
Os recursos são, por isso, os meios fundamentais para que uma organização atinja os
23 | P á g i n a
fins pretendidos. Sem recursos, uma organização não tem como alcançar as metas
pretendidas.
Não quer isto dizer, porém, que o facto de uma organização, pura e simplesmente,
possuir os recursos necessários à sua actividade, represente por si só seu sucesso.
É preciso que esses recursos sejam coordenados, aplicados e desenvolvidos, com

eficiência e eficácia, para se atingirem as metas pretendidas. Por outras, os recursos
organizacionais precisam ser geridos com competência, para poderem contribuir para o
alcance dos objectivos da organização.
Recursos organizacionais e sua classificação
Geralmente, quando um gestor nos diz que a sua organização não conseguiu atingir os
objectivos devido à escassez (ou à falta) de recursos, podemos pensar, que não houve
dinheiro para se poder fazer mais e melhor. Noutras vezes pensamos que o problema foi
a falta de equipamentos, noutras, ainda, que foi a matéria-prima. Podemos,
inclusivamente, chegar a pensar que as pessoas utilizadas no processo de produção não
foram, ou suficientes, ou as mais adequadas para o fazer da melhor maneira.
Enfim, fala-se-nos recursos organizacionais, e parece-nos logo tudo simples de

interpretar. Se bem que, todos os que acima nos referimos sejam, efectivamente,
recursos organizacionais, importa referir que eles se classificam de uma forma muito
mais vasta e complexa. De um modo geral, os recursos organizacionais podem
classificar-se em quatro grupos:
• Recursos materiais ou patrimoniais
• Recursos financeiros
• Recursos humanos
• Recursos informacionais
Recursos materiais ou patrimoniais: constituem recursos materiais ou patrimoniais de

uma organização, as instalações (edifícios), o espaço físico, o terreno, as máquinas, os
equipamentos, os materiais, a matéria-prima, os próprios processos de trabalho e as
tecnologias utilizadas. Podemos afirmar que os recursos materiais são os objectos
necessários para a actividade da organização. Por outras palavras, são os objectos que
24 | P á g i n a
constituem o património da organização.
Recursos financeiros: consideram-se recursos financeiros de uma organização, o seu

capital, o fluxo de dinheiro, as receitas, os financiamentos, os investimentos realizados e
os créditos obtidos. É muito comum também se considerarem recursos financeiros, o
valor (financeiro) dos recursos materiais ou físicos da organização. Isto é, há quem avalie
os recursos financeiros de uma organização, tendo também em conta o valor da
maquinaria e dos equipamentos da organização, o valor do “stock” de matéria-prima ou
de produtos acabados, o valor das instalações e dos terrenos ocupados, etc.
Recursos humanos: constituem recursos humanos de uma organização, as pessoas que

dela fazem parte, ou seja, aquelas que ingressam, trabalham e participam no processo de
produção da organização, independentemente do cargo ou função que desempenhem.
De um modo geral, são recursos humanos das organizações os directores, os chefes, os
supervisores, os técnicos, os funcionários, os operários, os motoristas, os contínuos, os
estafetas, os guardas, etc. Enfim, todos os integrantes da organização.
Recursos informacionais: são recursos informacionais de uma organização os meios

(isto é, todo o tipo de informações) que auxiliam o planeamento, organização, direcção e
controlo das actividades da organização, tendo sempre em linha de conta as demandas
dos demais sistemas de gestão de recursos. Constituem recursos informacionais de uma
organização, todo o tipo de informação escrita ou visual que é captada do meio ambiente,
processada, armazenada e distribuída, quer para o interior da organização, quer para o
exterior. A documentação existente, os bancos de dados, e todos os restantes
subsistemas de informação, constituem igualmente recursos informacionais das
organizações.
Natureza complexa dos recursos organizacionais
Antes de mais, é importante notar que, em termos práticos, numa organização, nem
sempre os recursos organizacionais são cooperativos (articulados, concordantes,
compatíveis, coincidentes, complementares, etc.) entre si. Por vezes eles podem ser
conflitantes (desarticulados, incompatíveis, com “interesses” opostos, etc.).
Por exemplo: muitas vezes o facto de uma organização decidir modernizar a sua
tecnologia (recursos materiais ou patrimoniais), pode ser conflitante com o facto dessa
mesma organização pretender contratar quadros novos e melhor qualificados (recursos
25 | P á g i n a
humanos). Isto porque o capital investido em equipamento (recursos materiais) pode
deixar a organização sem um fundo de reserva para a contratação de novos funcionários
(recursos humanos). Quer isto dizer que pela sua natureza complexa, os recursos de
uma organização nem sempre se articulam uns com os outros. Nem sempre se
conjugam. Por vezes, possuir uns, implica necessariamente prescindir de outros. Isto
acontece principalmente em organizações de pequena escala, mas não só. Para que
haja a devida conjugação, equilíbrio e articulação, entre os diversos recursos
organizacionais é necessário que eles sejam administrados.
E a função da administração é exactamente gerir, coordenar, integrar e aplicar os

recursos organizacionais, para, de forma eficiente e eficaz se atingirem os melhores
resultados para a organização.
Recursos organizacionais e sistemas de gestão
Ora, a administração de recursos não é uma questão simples. É necessário tê-los à

disposição, adaptá-los ao processo de produção da organização, fazê-los funcionar
eficiente e eficazmente, e desenvolvê-los de modo a que a organização atinja os
resultados pretendidos. Normalmente, a cada um dos quatro grupos de recursos
organizacionais a que nos referimos anteriormente, corresponde um sistema ou área de
gestão determinada. Isto é, cada grupo de recursos organizacionais corresponde a uma
especialidade diferente da gestão.
Os recursos materiais ou patrimoniais correspondem à área gestão ou sistema do

património; os recursos financeiros correspondem à área ou sistema de gestão financeira
(os DAF’s como comumente se denomina nas organizações do Estado); os recursos
humanos correspondem à área ou sistema de gestão de recursos humanos (os DRH’s); e
finalmente, os recursos informacionais, correspondem à área ou sistema de gestão de
informações (e/ou documentação). Nas instituições públicas, tem sido os assessores e os
responsáveis pelos departamentos de estudos e projectos (as GEP’s) quem normalmente
se encarrega dessa missão, se bem que, de uma maneira geral o sistema de
informações seja gerido aos mais diversos níveis da organização.
Sistemas de gestão: funções e actividades
Cada sistema de gestão é composto por um subsistema de funções. Esse (funções), por
26 | P á g i n a
sua vez, é composto por um outro subsistema: o das actividades. Esquematicamente, em
relação aos quatro sistemas de gestão apresentados, teremos:
Sistema de Gestão Financeira: tem como principais funções: pagamento de salários,

pagamento de despesas, investimentos e gestão de projectos. O pagamento de
salários envolve: preenchimento de cartões de efectividade, preenchimento de folhas de
salário e seu envio para a contabilidade pública, processamento de títulos, liquidação,
depósitos na Caixa do Estado e o pagamento de salários propriamente dito. O
pagamento de despesas comporta as seguintes actividades. Pagamento de despesas
fixas (água, luz, telefone, etc), pagamento de deslocações, pagamento de
seminários/workshops, pagamento de despesas de representação, etc.
A gestão de projectos envolve o pagamento de consultorias e a gestão de finanças dos

projectos. Finalmente os investimentos, cujas principais actividades são: compras,
reabilitações e obras, equipamentos e bens e serviços, como se pode ver na figura
abaixo.
27 | P á g i n a
Sistema de Gestão de Recursos Humanos: tem como principais funções:
recrutamento e selecção, planificação e controlo, legislação de pessoal e
desenvolvimento de recursos humanos. A função de recrutamento e selecção tem
como actividades as seguintes: estudos e pesquisas sobre as necessidades de
recrutamento, análise de potencial dentro e fora da organização,
planificação/programação/execução do recrutamento e selecção de pessoal, aplicação
correcta das normas do EGFAE, desenvolvimento e aplicação de técnicas de
recrutamento e selecção.
A função de legislação de pessoal, actua nas áreas de: orientação e controlo das
normas legais, realização de estudos e pesquisas visando estabelecerem normas de
funcionamento, aplicação de normas internas. O desenvolvimento de recursos tem
28 | P á g i n a
como principais actividades: elaboração de planos e execução de acções de formação,
política de bolsas de estudo, elaboração de propostas para a formação de pessoal e
avaliação de desempenho.
A planificação e controlo, a função que tem como principais actividades: manutenção e

actualização do subsistema de informação, planificação e definição das normas de
gestão de RH, identificação e acompanhamento da evolução dos recursos humanos,
elaboração de propostas para a promoção e progressão dos RH, como se pode ver na
figura abaixo.
Sistema de Gestão Informacional: este sistema tem como funções: recolha e

tratamento de informação, disseminação da informação no interior e no exterior da
organização e gestão documental. A função de recolha e tratamento de todo o tipo de
informação passa por (isto é: tem como actividades): levantamento das necessidades de
29 | P á g i n a
informação, selecção das fontes de informação, elaboração de métodos e técnicas de
recolha da informação, tratamento e análise desta. A gestão documental, nas suas
actividades, classifica e actualiza a documentação relevante, divulga e armazena a
informação, concebe e gere o SIP.
A disseminação da informação no interior da organização faz-se tendo em conta a

qualidade e quantidade de informação a ser divulgada e a definição e classificação dos
níveis (indivíduos, grupos) a quem importa realmente passar tal informação.
A disseminação da informação no exterior da organização tem como actividades:

concepção e tratamento da informação a transmitir, determinação do público-alvo,
aplicação de técnicas de marketing, selecção dos canais apropriados e definição de
metodologias e técnicas de retroalimentação.
Sistema de Gestão Patrimonial: São funções deste sistema: higiene e segurança,

aquisições, materiais e equipamento. As actividades adstritas à higiene e segurança
30 | P á g i n a
são: garantir a limpeza, manutenção e segurança do(s) edifício(s), controlo do parque
automóvel e controlo dos bens materiais.
Quanto aos materiais e equipamentos, as actividades são: distribuição do expediente,

movimentação de materiais, alienação de materiais e equipamentos, controlo do stock,
inventário do património, gestão do economato, abate de bens patrimoniais e recepção e
inspecção da correspondência, materiais e equipamentos.
Finalmente, para a função das aquisições, são as seguintes as actividades

desenvolvidas: contratação de serviços e obras, promoção de concursos para a aquisição
de bens e serviços.
31 | P á g i n a
Recursos humanos como recursos vitais
De todos os recursos, os recursos humanos são os únicos considerados vitais para uma
organização. São aqueles sem os quais, decididamente, os outros recursos não podem
funcionar. São os únicos recursos vivos capazes de processar os outros recursos. Por
outras palavras, todos os demais recursos - materiais ou patrimoniais, financeiros e
administrativos dependem dos recursos humanos para se poderem tornar activos.
Significa isto que todos os sistemas de gestão de recursos - seja o sistema de gestão
patrimonial, seja o sistema de gestão informacional, o sistema de gestão financeira, e até
mesmo o próprio sistema de gestão de recursos humanos, necessitam de pessoas para
poderem ser processados.
Podemos então afirmar que as pessoas são o único recurso presente em todos os
aspectos, áreas e níveis de uma organização. Logo, a sua gestão não deve estar
concentrada exclusivamente nas Administrações de Recursos Humanos (ou DRH’s), mas
sim em todos os níveis e áreas da organização.
Dependente da estrutura de cada organização compete aos dirigentes hierarquicamente

superiores (directores, chefes, supervisores, etc.) a gestão dos recursos humanos sob
sua responsabilidade.
Às administrações de Recursos Humanos compete geralmente uma função mais

genérica de supervisão, fundamentalmente ligada a rotinas e processos administrativos,
como, por exemplo, controlar a assiduidade e a pontualidade dos funcionários, anotar as
faltas, elaborar as folhas de salário, etc.
Resumo
Para funcionar uma organização precisa de ter recursos. Mais do que isso, é preciso que
esses recursos sejam administrados, de modo eficiente e eficaz, de forma a torná-los
mais produtivos possíveis para a organização.
De todos os recursos, as pessoas são os recursos vitais, e também os mais complexos

de uma organização. O mesmo se pode dizer em relação à sua administração, por
penetrarem em todas as áreas e níveis da organização, os recursos humanos não podem
ser exclusivamente administrados pelas Administrações de Recursos Humanos (DRH’s).
Esta é uma responsabilidade existente a vários níveis e áreas da organização.
32 | P á g i n a
Questões para Discussão
1. Uma organização que possua todo o tipo de recursos, dos mais modernos aos
mais qualificados, pode considerar-se pronta para alcançar os melhores
resultados? Justifique.
2. Os recursos humanos são vitais numa organização, pois sem eles os restantes
recursos são impossíveis de serem processados. Comente.
3. Descreva os sistemas de gestão dos diversos tipos de recursos no que diz

respeito aos seus objectos, funções e actividades.
4. Explique em que consiste a complexidade da administração de recursos

organizacionais.
CAPITULO III: ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E SUAS ESPECIFICIDADES
Objectivos
Distinguir as necessidades individuais das necessidades colectivas;

Justificar o aparecimento de órgãos colectivos virados para a satisfação das
necessidades colectivas;
Apresentar noções claras sabre o que é Administração Pública;
Caracterizar as funções da Administração Pública;
Descrever as características da Administração Pública;
Identificar e caracterizar os modelos de administração Publica;
Contextualização
Por natureza o homem tem necessidades. Todos nós temos necessidade de comer, de
dormir, de nos protegermos do frio, etc. Em face dessas necessidades, temos de
encontrar formas de as suprir: ingerindo alimentos, dormindo, agasalhando-nos, etc.
Uma vez que todos nós sentimos estas necessidades, podemos seguramente afirmar
que se trata de necessidades colectivas. Por outras palavras: necessidades colectivas
são carências de todos nós, cuja satisfação passa pelo consumo ou pela utilização de
33 | P á g i n a
bens e serviços.
Sendo o homem um ser racional e social, e sabendo que ele vive em comunidade, é
natural que para além das suas próprias necessidades, ele seja reflexo igualmente as
necessidades da colectividade em que está inserido - isto é, as necessidades resultantes
da vida em comunidade.
Por exemplo, todos nós (enquanto membros da comunidade em que nos inserimos)
temos necessidade de educação, de justiça, de paz, de desenvolvimento, etc. Assim,
através das nossas próprias necessidades, somos o reflexo das necessidades colectivas
da sociedade moçambicana, de uma maneira geral.
Necessidades colectivas, Estado e Administração Pública
As necessidades colectivas das demais sociedades são inúmeras. Perante tal

multiplicidade, será possível satisfazê-las todas? Naturalmente que esse seria o nosso
desejo. Porém, não é possível, pois as necessidades são concorrentes, umas com as
outras; na medida em que a satisfação de umas pode impedir ou dificultar a satisfação
das restantes, dado que os recursos existentes e disponíveis são escassos. Desta
escassez resulta não ser possível produzir ou adquirir tudo aquilo de que precisamos em
cada momento. Assim, cada um de nós é condicionado a satisfazer primeiro as
necessidades que sente mais intensamente, ou então, aquelas que requerem maior
urgência na sua satisfação.
O que se verifica a nível individual acontece, também, a nível da colectividade. Na

realidade, não é possível satisfazer integralmente, em cada momento, as necessidades
colectivas. Deste modo há que optar, por exemplo, entre a construção de uma escola ou
de um viaduto, o armazenamento ou a luta contra a criminalidade, etc.
À semelhança do que acontece com as necessidades individuais, a multiplicidade das

necessidades colectivas exige uma escolha criteriosa daquelas que, em cada momento,
deverão ser satisfeitas, em detrimento das restantes. A escolha das necessidades
colectivas a satisfazer exige, entre outras, as tarefas seguintes:
• Inventário das necessidades;
• Arrolamento dos recursos disponíveis
• Selecção das necessidades
34 | P á g i n a
• Escalonamento das necessidades
• Adaptação dos recursos disponíveis
Todavia, a administração das necessidades colectivas levanta algumas questões cruciais,

tais como: quem deverá seleccionar as necessidades e coordenar as tarefas necessárias
à sua satisfação? Numa palavra: é preciso saber-se quem deverá administrar os recursos
da colectividade. Uma vez que as necessidades colectivas resultam da vida social dos
homens, é natural que caiba à própria colectividade a tarefa de as satisfazer.
Contudo, a colectividade resulta de um número imenso de indivíduos, dai que não

possam ser todos eles, a fazer a gestão dos recursos sociais existentes, de modo a fazer
face às necessidades colectivas. Nesse sentido, os indivíduos devem delegar tais tarefas
a órgãos por eles criados e, como tal, conhecedores do seu sentir, dos seus anseios, das
suas necessidades.
Uma colectividade que se organize de tal forma, em que existem determinados órgãos
que a representam, cria uma organização política, constituindo-se em Estado. Para tal, o
Estado cria e integra serviços e departamentos, os quais, por princípio, devem funcionar
com o máximo possível de regularidade e eficiência. E pois, nessa actividade do Estado,
virada para a satisfação das necessidades colectivas que consiste a Administração
Pública.
Assim, quando falamos em Administração Pública devemos ter sempre presente um

conjunto de instituições do Estado, cuja principal função é fazer face um rol de
necessidades colectivas decorrentes do dia-a-dia da sociedade, como pode e bem
ilustrar a figura abaixo.
35 | P á g i n a
No entanto, é importante notar que o âmbito da Administração Pública não coincide com
o da Função Administrativa do Estado, pois que, não é apenas o Estado, através dos
seus órgãos especializados, quem se ocupa do atendimento das necessidades
colectivas: existem outras entidades públicas com natureza jurídica diferente que também
colaboram com o Estado na satisfação dessas mesmas necessidades. São os casos das
autarquias locais, das ONG's, das empresas públicas, etc.
Os vários sentidos e domínios da administração pública
A Administração Pública é por assim dizer, um sistema responsável pela concretização e

implementação das decisões políticas do Governo. Ela é o braço operacional dos actos
governamentais, e por ter carácter público, entanto que organização, difere das demais
organizações da sociedade.
Aliás, a própria expressão “Administração Pública” pode assumir vários sentidos,

consoante o contexto ou os propósitos da sua utilização. Não sendo, para o presente
estudo, de todo necessário entrar em grandes detalhes, podemos dar alguns exemplos:
Sentido lato / Sentido restrito: em Sentido lato, a Administração Pública é o conjunto

de actividades conduzidas pelo Estado e por outros organismos públicos que, directa ou
indirectamente com ele contribuem, visando o emprego racional dos meios adequados à
satisfação das necessidades colectivas. Assim considerada, a Administração Pública
englobaria toda a actividade estadual. Em Sentido restrito, a Administração Pública
reside, apenas nas actividades conduzidas pelo Estado e pelas restantes entidades
públicas, com o objectivo de satisfazer as necessidades colectivas, de segurança e bem-
estar.
No plano organizativo: neste contexto, a Administração Pública varia consoante as

características de cada Estado e, segundo os modelos de governação, nos planos
económico, social e cultural. Ela actua também consoante os limites do Direito Público e
Constitucional de cada um desses Estados. Porém, de uma maneira geral, a
Administração Pública abrange:
A administração centralizada, da qual fazem parte os três poderes: o executivo, o

legislativo e o judiciário; A administração directa descentralizada: composta por órgãos
e unidades componentes, com personalidade jurídica de natureza pública, e autonomia
administrativa/financeira, como são os casos das autarquias locais e dos institutos
36 | P á g i n a
públicos; A administração indirecta, composta por instituições e organizações com
personalidade jurídica de direito privado, que actuam por concessão da Administração
Pública, como são os casos das empresas públicas.
Quanto à natureza: a Administração Pública fundamenta-se na colectividade. Isto é,

quem a exerce tem o dever de proceder à defesa, conservação e aprimoramento dos
bens, serviços e interesses da colectividade, já que esta é destinatária dos bens, serviços
e interesses administrados pelo Estado.
Se na Administração privada, o agente recebe directamente do proprietário as instruções

de como gerir as coisas que lhe são confiadas; na Administração Pública, essas
instruções vêm contidas não só nas leis, regulamentos e normas, como também devem
fazer parte da ética e deontologia dos funcionários do sector público.
Dai o dever dos agentes da Administração Pública em agirem sempre consoante os

preceitos legais e da moral administrativa.
Quanto aos fins: os fins da Administração Pública resumem-se num único objectivo: o
bem comum da colectividade administrada. É justamente par essa razão que a
Administração Púbica é instituída. Todo e qualquer desvio a este grande objectivo, ou
seja, todo a acto praticado que não tenha em vista o alcance do bem comum é
considerado ilícito e imoral
Quanto aos princípios básicos: são quatro os princípios básicos da Administração

Pública. A sua observância é de carácter permanente para os agentes da função pública.
Falamos dos princípios da Legalidade, Moralidade, Impessoalidade e Publicidade.Um a
um teremos:
Legalidade: segundo este preceito básico, a eficácia de toda a actividade administrativa

no sector público, está condicionada ao atendimento da Lei. Significa isto que na sua
actividade funcional, o funcionário de Administração Pública, está sempre sujeito aos
mandamentos da Lei, e às exigências do bem comum. Todo aquele que se afastar ou
desviar desta premissa básica estará a praticar um acto invalido, arriscando-se a incorrer
em responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme seja o caso.
Moralidade: Na sua actuação o agente da Administração Pública deverá ter sempre em

linha de conta o elemento ético da sua conduta. Isto é, mais do que ter de decidir entre o
37 | P á g i n a
que é legal ou ilegal, ou que é justo ou injusto, o que é conveniente ou inconveniente, o
funcionário público tem também de saber o que é honesto e o que é desonesto. Como
ser humano, racional e com capacidade de discernimento, o agente público tem
necessariamente de saber distinguir a bem do mal.
Impessoalidade: Ao agente público é exigido que actue sempre com um objectivo: o

interesse público. É lhe expressamente vedado que ao praticar um acto, o faça no
interesse próprio ou de terceiros. O interesse público tem necessariamente de ser a
finalidade da actuação do agente administrativo no sector público. Ao agir de modo
contrário ele estará certamente a incorrer numa das mais insidiosas modalidades de
abuso do poder.
Publicidade: este princípio consiste na divulgação oficial dos actos administrativos para
conhecimento públicos. É a partir desta divulgação que têm se os efeitos externos dos
actos. No nosso caso esses actos são publicados oficialmente no Boletim da República
(BR). A publicidade não é um elemento constitutivo do acto, porém, é um requisito de
eficácia e moralidade.
Modelos de Administração Pública
A Administração Pública não se encontra organizada e estruturada de igual forma, nem

possui mesmo grau de autonomia e de poder nos diversos países. Tudo depende, afinal,
da forma como o poder político se encontra estruturada e organizada em cada país.
Apesar das diferenças pode reduzir se a três modelos típicos, a forma como se estrutura
e organiza a administração publica nos vários Estados:
• Modelo Europeu continental
• Modelo Anglo-saxónico
• Modelo Socialista
38 | P á g i n a
Modelo Europeu Continental: Nos países ocidentais do continente europeu, o
centralismo e a força da lei de que se reveste as decisões da administração são as
características dominantes. O exemplo mais fiel da administração que se pratica no
continente europeu a chamada administração executiva, encontra-se em França. Deste
modo, podemos caracterizar a administração executiva a partir dos princípios em que
assenta a administração francesa:
• A existência de um conjunto de normas e regras apenas aplicáveis aos conflitos

que se podem estabelecer entre os diversos órgãos administrativos ou entre eles e
os cidadãos.
• Estas normas e regras encontram-se codificadas no chamado direito

administrativo. Desta forma a actividade administrativa submete-se à lei e o
recurso das decisões da administração é efectuado em tribunais administrativos.
• O carácter de obrigatoriedade de que se revestem as decisões de administração

sem ter que recorrer a ordens judiciais. Nisto consiste o já referido privilégio de
execução prévia.
• A forte hierarquia que submete órgãos e agentes de administração. Os órgãos e

agentes administrativos pertencem a uma cadeia de autoridade fortemente
hierarquizada no sentido descendente. Em consequência, o poder decisório dos
órgãos e agentes administrativos não ultrapassa a competência que lhe foi
cometida por lei.
• A submissão da administração à lei pode, no entanto acarretar alguns prejuízos

para administradores e administrados. Encerrada na lei a actividade administrativa
perde iniciativa e pode tornar se burocratizada, morosa e rotineira.
• A inexistência de vínculo contratual entre os agentes administrativos e

administração. A admissão de cada indivíduo para o funcionalismo público e a sua
ascensão, na carreira do funcionário público realizam se em conformidade como
um processo moroso de carreiras e de concursos públicos, de acordo com normas
previamente estabelecidas.
O ingresso no funcionalismo público é, todavia, acompanhado de algumas regalias entre

as quais a segurança. Ser funcionário público é ter a garantia vitalícia de emprego. Após
a sua integração na carreira, o funcionário público só pode ser demitido, exonerado ou
39 | P á g i n a
aposentado compulsivamente em virtude de processo disciplinar e de decisão nesse
sentido, dos tribunais administrativos.
De registar que esta segurança e estabilidade oferecidas aos funcionários públicos são
para alguns autores benefícios negativos para a administração, uma vez que os
funcionários públicos podem cristalizar e burocratizar a sua actividade sem que periguem
o seu cargo.
Modelo Anglo-saxónico: O exemplo mais fiel da administração que se pratica no modelo

anglo-saxónico é a chamada administração judiciária que se encontra na Inglaterra e
Estados Unidos de América. A administração anglo-saxónico caracteriza se
fundamentalmente por:
Inexistência do privilégio de execução prévia, uma vez que não existe normas próprias
que regulamentam actividades administrativas (administração não detém a possibilidade
de fazer executar as suas decisões por si própria com força obrigatória legal).
Assim sendo, a administração funciona, em termos jurídicos como qualquer cidadão

particular. A administração só pode fazer prevalecer a sua vontade sobre a vontade dos
administrados através de recurso aos tribunais.
Efectivamente, só a decisão judicial obriga os cidadãos a respeitar e acatar as decisões

da administração. De referir, ainda, que a administração como qualquer particular recorre
aos tribunais comuns dada a inexistência de tribunais de administração. Esta
necessidade de recurso aos órgãos judiciais para impor as suas decisões permite falar de
uma administração judiciária em contraposição à administração executiva.
À semelhança do que acontece com a administração também os funcionários públicos

não pode impor quaisquer decisões aos particulares. Na verdade, e contrariamente ao
que se passa no modelo europeu continental os funcionários públicos não detém
qualquer poder ou supremacia sobre os administrados. A sua situação de trabalhadores
de administração não lhes confere juridicamente qualquer superioridade relativamente
aos cidadãos. As suas decisões só se tornam legais e passíveis de execução coerciva e
obrigatório depois de sancionada pelos tribunais.
Entre os funcionários públicos e administração estabelece-se um vínculo contratual.

Efectivamente, as relações de trabalho são regulamentadas pela lei geral aplicável aos
contratos.
40 | P á g i n a
Deste facto decorre que aos funcionários públicos não são oferecidas garantias de
segurança nos cargos administrativos onde apenas permanecem em função do mérito e
da competência. O dinamismo será, naturalmente uma das características do funcionário
e, correlativamente da administração.
Modelo Socialista: A natureza própria dos Estados socialistas condiciona a organização

político-administrativa que se mostra bem diferente da prática dos restantes países. Nos
países socialistas os meios de produção são apropriados colectivamente e a produção é
executada em função das directrizes impostas por um plano que contempla todas as
necessidades dos cidadãos.
Deste facto resulta competir ao Estado a satisfação da totalidade das necessidades

colectivas. Isso significa que a administração pública coincide nos países socialistas com
actividade estadual e, naturalmente, e a quase totalidade da regulamentação jurídica se
enquadra no direito administrativo.
A importância do Estado nos domínios económico e social exige, evidentemente, um

elevado número de funcionários públicos e de organismos administrativos. A máquina
administrativa é, portanto, enorme, pelo que a burocratização das tarefas administrativas
é possível.
Estes países, apresentam um regime monopartidário arvorando se o partido em

vanguarda da classe operaria. A importância do partido reflecte-se na própria
administração. Efectivamente a maior parte dos funcionários, especialmente os dirigentes
pertencem ao partido, pelo que os órgãos administrativos veiculam, muitas vezes, as
aspirações do partido confundidas, assim, com as aspirações da sociedade em geral.
Este papel veiculador adapta-se à cadeia de autoridade fortemente hierarquizada a que

se encontram sujeito os funcionários públicos que devem agir simultaneamente de
acordo com a lei e com as directrizes partidárias.
Dado que o objectivo fundamental do Estado socialista é a maximização das satisfação

das necessidades sociais, é natural que os administrados possam, de acordo com as
vias legais existentes, controlar a actividade administrativa. Assim, em traços sumários as
características da administração socialista são:
• A existência de um plano que determina o modo como a vida sócio económico

deve decorrer,
41 | P á g i n a
• A importância dos poderes públicos na condução das actividades económicas,
• A pesada máquina administrativa, muito burocratizada
• A existência de uma cadeia de autoridade, fortemente hierárquica, no sentido

descendente.
Questões para discussão
1. "Na satisfação das necessidades colectivas a superação de umas significa o

impedimento na satisfação de outras". Comente.
2. Reflicta e enumere potenciais factores que determinem o escalonamento das

necessidades colectivas
3. Em que medida pode se afirmar que a comunidade é responsável pela satisfação das
suas próprias necessidades colectivas?
4. Existe alguma relação entre os princípios básicos da Administração Pública e o

fenómeno da corrupção? Argumente exemplificando.
5. Refira se as diferenças fundamentais entre os modelos de administração pública.
CAPITULO IV: ESTADO, SOCIEDADE E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Objectivos
Definir o conceito de Estado; Governo e Sociedade

Diferenciar as funções do Estado, do Governo e da Administração Pública,
Estabelecer a relação entre Estado, sociedade e Administração Pública.
Diferenciar as funções dos agentes políticos e agentes administrativos na AP
Descrever os papéis dos diferentes níveis de gestão na AP
Contextualização
Através do capítulo anterior, você ficou a compreender em que consiste a Administração

Pública, sua missão e características básicas. Mas notou, com certeza, que este tipo de
organização burocrática tem uma relação de interdependência, quer com outros órgãos
42 | P á g i n a
do poder (Estado e Governo), quer com a Sociedade. Importa, assim, esclarecer em que
consiste cada um destes e qual afinal a relação entre eles.
O Estado: suas funções e seus agentes
Estado é a forma suprema de organização de uma Sociedade. É através da classe

política, que em sua representação, o poder é exercido. São inúmeras as atribuições
acometidas ao Estado. No decurso da História, tais atribuições têm vindo a aumentar, em
consequência do desenvolvimento económico, cultural e tecnológico da comunidade
internacional.
Efectivamente, o cada vez mais célere desenvolvimento das sociedades é acompanhado

por um número cada vez maior de solicitações provenientes dos cidadãos, a que os
Estados têm de dar resposta. Deste modo, os Estados desempenham múltiplas funções,
quer no âmbito jurídico (funções jurídicas ou gerais), quer no âmbito não jurídico (funções
não jurídicas).
Funções Jurídicas (ou Funções Gerais do Estado): tem como objectivo formar e aplicar
o Direito. Para alcançar esses fins o Estado organiza-se em três níveis de poder:
• Legislativo: exercido pela Assembléia da República (função legislativa);
• Executivo: exercido pelo Governo (função executiva);
• Judiciário: exercido pelos Tribunais (função judicial)
Funções Não Jurídicas: são aquelas que não estão directa e imediatamente
relacionadas com a criação e aplicação da lei. Estas funções são implementadas ao nível
da Administração Pública. Por exemplo: define-se a política educacional do País, porém,
para que os objectivos educacionais propostos sejam atingidos, há que realizar outras
tarefas que se integram na função técnica (função da Administração Pública),
nomeadamente, a construção e manutenção das escolas, o recrutamento de
funcionários, a colocação de professores, a elaboração de programas, etc.
Agentes Administrativos: as funções administrativas do Estado (não jurídicas) são

levadas a cabo pelos Agentes Administrativos, ou seja, pessoas físicas incumbidas
definitiva ou transitoriamente do exercício de alguma função no Aparelho de Estado.
Os Agentes Administrativos são, portanto, os servidores públicos vinculados ao Estado
43 | P á g i n a
por relações profissionais, sujeitos a hierarquia funcional e às normas ditadas pelo
Estatuto Geral dos Funcionários do Estado (no caso moçambicano). São investidos a
título de emprego e com retribuição pecuniária. Não são membros do Poder do Estado,
nem o representam, nem exercem atribuições políticas ou governamentais: são
unicamente servidores públicos com maior ou menor hierarquia, encargos e
responsabilidades profissionais dentro do órgão a que servem.
Governo e agentes políticos
Governo é o conjunto de órgãos e pessoas a quem cabe institucionalmente o exercício

do poder político. Por outras palavras, o governo é a entidade responsável pela condução
política e administrativa dos assuntos e negócios públicos. A acção do governo
normalmente não é neutra, isto é, normalmente o governo atende diferenciadamente aos
demais grupos sociais.
É próprio do governo ter determinados interesses e valores, conforme o contexto social,

nos diferentes momentos históricos. Além disso, os governantes vinculam-se
maioritariamente a partidos políticos e tem, por conseguinte, o compromisso de
implementar as directrizes contidas nos programas desses. A vinculação partidária, bem
como, os instrumentos de poder de que dispõem, contribui para que se defina a acção do
governo como uma acção política.
Agentes Políticos: são os indivíduos componentes do Governo, investidos em cargos,

funções, mandatos ou comissões, através de nomeação, eleição, designação ou
delegação, para o exercício de atribuições constitucionais. Não são servidores públicos e
(ao contrário dos agentes públicos) nem se sujeitam às normas do EGFAE. Os Agentes
Políticos exercem funções governamentais judiciais e quase-judiciais, elaborando normas
legais e conduzindo negócios públicos, decidindo e actuando com independência nos
assuntos de sua competência. Nessa categoria encontram-se os Chefes do Executivo
(Presidente, Governadores, Autarcas) e seus auxiliares imediatos (Ministros, Secretários
Permanentes), os membros do poder legislativo, etc.
Sociedade e sociedade civil
Quer o Estado, quer o Governo, existem em função da Sociedade. O conceito de

Sociedade ultrapassa o real sentido de população e povo. Se por população pode-se
entender o somatório de pessoas residentes num território, quer se trate de nacionais,
quer de estrangeiros, já o termo povo, subentende o conjunto dos indivíduos que, para a
44 | P á g i n a
realização de interesses comuns, se constitui em comunidade política sob a égide de leis
próprias e a direcção do mesmo poder.
Sociedade é um conceito bastante mais complexo. Dentre os elementos que o compõem

podemos citar: o Estado, os partidos políticos, as instituições, as relações do poder, de
facto e a Sociedade Civil. Enquanto isso, o conceito de Sociedade Civil, traduz "todo o
complexo das relações ideológicoculturais".
Sociedade Civil é a esfera das relações entre indivíduos, grupos e classes sociais, que
se desenvolvem à margem das relações do poder que caracterizam as instituições
estatais. Pode-se dizer, por outras palavras que falar em Sociedade Civil é falar no
terreno dos conflitos econômicos, ideológicos, sociais e religiosos que o Estado tem a
seu para resolver, intervindo como mediador ou suprindo-os.
1.“A acção do governo nunca será neutra", Justifique esta afirmação e procure alguns
exemplos que a ilustram.
2. Baseando-se num exemplo concreto relativo a uma organização à sua escolha,

fundamente a seguinte afirmação “Administração Pública é o braço operacional dos actos
governamentais”
CAPITULO V: NÍVEIS DE ADMINISTRAÇÃO
Objectivos
Distinguir os diferentes níveis de administração;
Identificar como se posicionam as diferentes hierarquias e os níveis de

administração que cada um deles ocupa;
Distinguir os diferentes tipos de actividades da administração.
Contextualização
Frequentemente, quando falamos em gestão, pensamos de imediato nos membros dos

conselhos de administração ou da direcção geral de uma organização, e,
consequentemente, gestão seria a actividade levada a cabo por essas pessoas. Contudo,
45 | P á g i n a
nem todos os gestores têm responsabilidade pela organização como um todo. Gestores
são todos aqueles que, numa organização, conseguem coisas feitas com o trabalho dos
outros, planeando, organizando, dirigindo e controlando. Embora a divisão não seja
absolutamente indiscutível, consideram-se, geralmente, três níveis de gestão:
institucional, intermédio e operacional, conforme se pode ver na figura a seguir.
No nível institucional a gestão caracteriza-se fundamentalmente por uma forte

componente estratégica, ou seja, envolvimento da totalidade dos recursos disponíveis na
determinação do rumo a seguir (geralmente associado a acções com implicações de
médio e longo prazo) e pela formulação de políticas gerais, isto é, que são definidas de
forma genérica e dizem respeito a toda a empresa. Corresponde aos membros do
conselho da administração, gerência, conselho de gestão e direcção geral.
No nível intermédio predomina uma componente táctica que se caracteriza pela

movimentação de recursos no curto prazo e elaboração de planos e programas
específicos relacionados com a área ou função do respectivo gestor. É desempenhada
pelos directores de divisão, directores de área, directores funcionais, directores de
departamento, etc.
No nível operacional predomina a componente técnica, e a actividade destes gestores

traduz-se fundamentalmente na execução de rotinas e procedimentos. São os super-
visores, chefes de serviço, chefes de secção, etc.
A importância relativa das funções de gestão não é exactamente a mesma nos diversos
46 | P á g i n a
níveis de gestão. Certamente os administradores porão maior ênfase no planeamento
(sobretudo no planeamento global) do que os supervisores. Provavelmente passar-se-á o
inverso com a direcção e até com o controlo. Se tomássemos por base o tempo relativo
despendido pelos gestores dos diversos níveis com as diferentes funções de gestão,
teríamos uma apreciação que não se afastaria muito do que nos é indicada na figura
acima.
NIVEL HIERÁRQUICO ÂMBITO DECISÓRIO
Gestores de topo Estratégico
Gestores intermédios Táctico
Gestores de primeira Operacional
Mas gerir implica, acima de tudo, decidir. Desde logo, decidir que objectivos prosseguir e
qual a sua hierarquia em termos de relevância; depois, quais os caminhos a seguir para
os atingir, isto é, que estratégias e tácticas aplicar; como organizar os recursos humanos
e materiais disponíveis; como dirigir os subordinados e, finalmente, como analisar em que
medida as realizações correspondem ou não ao planeamento efectuado. A tomada de
decisões é a verdadeira essência da gestão e está contida em cada uma das funções de
gestão referidas.
No caso concreto da Administração Pública Central, os gestores agrupam-se em três

níveis principais, formando assim uma hierarquia.
Ao mais alto nível, também denominado de Nível estratégico, encontram-se o

Presidente, os Ministros e Vice-ministros. No segundo escalão ou, também conhecido
como Nível táctico, encontram-se os Directores Nacionais, e no terceiro, Nível
operacional, os Chefes de Departamento e, alguns casos os Chefes de Repartição e/ou
Secção. Os gestores dos níveis 2 e 3 são funcionários de carreira, aqueles que atrás
denominamos de Agentes Administrativos. Os do nível estratégico, tais como
Presidente, Ministros e Vice-ministros são denominados Agentes Políticos, porquanto
são ocupantes de cargos políticos.
Ao nível das Províncias, a situação é mais ou menos uma reprodução do que já antes
foi mencionado, sendo que, mantêm-se os níveis de gestão, mas variam os seus
titulares. Assim, teremos:
• No nível estratégico: governador e governo Provincial
• No nível táctico: directores provinciais

47 | P á g i n a
• No nível operacional: chefes em geral
Em função do nível hierárquico são requeridas dos gestores determinadas competências,

entendidas aqui como as qualificações que uma pessoa precisa ter, em termos de
conhecimentos, habilidades e atitudes, para desempenhar com eficiência, eficácia e
efectividade as funções próprias do cargo que ocupa. Essas competências dependem do
nível hierárquico, das tarefas próprias do cargo, do tipo da organização e de muitas
outras variáveis.
Níveis Estratégico e Táctico: de um modo genal, os gestores a estes níveis actuam

como maestros: devem saber fazer equipas de trabalho, produzir resultados colectivos,
usando as funções de gestão, suas habilidades de liderança, suas capacidade para
estimular a participação e o empenho das pessoas.
Os subordinados poderão até ser mais competentes do que o gestor na dimensão

técnica e executiva, isto porque ao gestor cabe a tarefa de administrar/gerir e não a de
executar. Da mesma forma como a um maestro cabe o papel de conduzir a actuação de
cada músico e do colectivo para um resultado harmonioso.
Nível Operacional: os indivíduos (técnicos) que desempenham papéis ao nível

operacional em determinada organização deverão ser especialistas na realização das
tarefas de seus subordinados. Eles desempenham, ao mesmo tempo, o papel de
técnicos principais e de Chefes de equipas de técnicos auxiliares. O exemplo para este
caso seria o do comandante de um avião: ele é piloto principal, mas também chefe da
tripulação.
Independentemente do nível hierárquico, todo o gestor é o responsável por conduzir sua

unidade aos níveis de eficiência, eficácia e efectividade esperados.
As actividades gerais da administração e sua diferenciação
Você trabalha numa organização. Essa organização pode ter sido criada recentemente
ou pode ter já alguns anos de existência. Nova ou antiga, o importante é saber como
nasceu e como vive. Nasceu, provavelmente como a maioria das organizações, para
atender a certas necessidades da comunidade. Nasceu, portanto, para desempenhar
uma função social.
Para atender as necessidades que justificam sua própria existência, essa organização
precisa gerar uma série de produtos ou serviços. Para fazê-lo, ela precisa do trabalho de
48 | P á g i n a
pessoas com diferentes qualificações profissionais, durante tempos determinadas.
As pessoas precisam de conhecimento, informações, espaço físico, equipamentos,

materiais, dinheiro - para desenvolver as actividades que geram os produtos esperados.
É necessário que tais recursos existam na qualidade e na quantidade adequadas. E que
se possa contar com eles nos momentos previstos para sua utilização.
Assim, para que aconteçam as actividades que são a razão da existência da

organização, é necessário desenvolver, também, actividades que lhes assegurem o apoio
adequado. Estas últimas são chamadas, por vezes, de actividades-meio, ao passo que
as primeiras seriam as actividades-fim da organização.
Actividades-meio: determinam quais, quando, para quê e onda arrecadar os recursos

necessários para que a actividade se realize. Serve para a elaboração de planos,
programas, projectos técnico-administrativos com base nas definições estabelecidas. As
actividades-meio envolvem uma infinidade de itens, tais como: formação de equipas
necessárias ao trabalho, atribuição de responsabilidades, providências para assegurar os
recursos financeiros e materiais necessários, incluindo espaços físicos e equipamentos,
análise dos desvios que eventualmente ocorram, etc.
Actividades-fim: são, como já foi dito, as actividades principais da organização, isto é, a

razão da sua existência, a razão pela qual a organização foi criada. Neste ponto, importa
apenas destacar que, consoante as casos, as actividades-meio podem variar
razoavelmente; podem enfatizar mais, ou menos, o planeamento, a organização, a
direcção e o controlo; podem, enfim, ocorrer antes, durante e/ou depois das actividades-
fim a que se referem, com toda a flexibilidade, dependendo das exigências e
conveniências das situações em que ocorram.
1. Pense na organização em que trabalha. Elabore sucintamente um organograma onde

estejam representados os níveis da gestão e os cargos que cada um deles comporta.
2. Reflicta sobre a organização em que você faz parte durante este curso. Qual o tipo de
actividade de que ela se ocupa (actividades-meio ou actividades-fim)? Qual é a base da
tua resposta?
49 | P á g i n a
CAPITULO VI: NOVOS PARADIGMAS DE ADMINISTRAÇÃO
Objectivos
Definir o conceito de paradigmas de administração;
Distinguir os paradigmas de administração;
Distinguir os diferentes tipos de administração;
Contextualização
Paradigmas são modelos que servem de marcos de referência para ajudar as pessoas a
lidar com situações de carácter diverso. No âmbito da administração e gestão, os
paradigmas ajudam a entender as organizações e orientam a maneira como as
administrár, uma vez que, são modelos de administração e organização que
compreendem todos os tipos de técnicas e soluções para a gestão dessas mesmas
organizações. Através dos paradigmas é, igualmente, possível entender-se o contexto –
social, económico, tecnológico, competitivo, etc. - dentro do qual as organizações são
administradas.
No campo da administração, como em muitos outros, os paradigmas mudam

constantemente. Tais mudanças variam em termos de velocidade, permanência e
magnitude, isto é, as mudanças podem levar mais ou menos tempo a serem operadas e
podem produzir maior ou menor impacto, consoante uma serie de factores que a
determinam.
A mudança de contexto (histórico, tecnológico, etc. etc.) provoca o surgimento de novos

conceitos e técnicas de administração. Os novos paradigmas de gestão surgem
obviamente em oposição aos velhos paradigmas, isto é, os novos modelos vão surgindo
cada vez que outros se vão tornando desajustados da realidade, dai que caiam em
desuso.
Características dos paradigmas tradicional e moderno
Geralmente fala-se em Paradigma moderno para se referir aos novos conceitos e

técnicas de gestão, e Paradigma tradicional, quando se abordam as antigas técnicas e
modelos que no passado se usavam para administrar as organizações. Por exemplo, no
50 | P á g i n a
paradigma tradicional não havia administração sem chefes, dai que as organizações que
cresceram durante o século XX - até mais ou menos meados dos anos 80, tornaram-se
cheias de chefes especializados e hierarquias complexas.
Só a partir de meados dos anos 80, o "downsizing" (diminuição de tamanho e

complexidade) tornou-se uma das palavras mais de ordem no mundo das organizações.
Em busca de uma maior eficiência na utilização de recursos e redução de custos, as
organizações procederam a:
• Redução das hierarquias
• Simplificação dos processos de trabalho
• Diminuição dos quadros de chefia
• Promoção do aumento da produtividade.
A mudança na estrutura organizacional e no papel das chefias é um dos elementos mais

importante do paradigma moderno. De acordo com este, todos os funcionários
administram, sendo que os chefes são apenas os coordenadores do processo
administrativo. No quadro a seguir, apresentamos os principais contrastes entre o modelo
tradicional de administração e as concepções mais modernas.
PARADIGMA TRADICIONAL NOVO PARADIGMA
• O chefe é o personagem principal • Todos são gestores. A

do processo administrativo. administração do grupo de trabalho
Somente os chefes administram pertence ao próprio grupo
• Gestores são chefes de • Chefes coordenam o processo

subordinados que obedecem, e decisório e fornecem as condições
não estão “autorizados” a dar para a realização das tarefas do
qualquer tipo de opinião grupo
• Administração e gestores/chefes • A administração está sempre

são sinónimos presente no trabalho de pessoas e
grupos que tomam decisões e
assumem responsabilidades, com
ou sem chefes.
51 | P á g i n a
Modelo directivo "vs" modelo autoritário
Associada à idéia de paradigma tradicional e paradigma moderno, podemos distinguir,

respectivamente, dois modelos de administração: o modelo directivo (ou autoritário), com
fundamentos no paradigma tradicional, e o modelo participativo, (ou participativo) que
"bebe" dos elementos básicos do paradigma moderno.
Qualquer deles tem como elementos básicos, os seguintes: autoridade, obediência,

liderança e disciplina. Quando combinados, em "dosagens" variadas, esses factores
servem para influenciar as pessoas nas organizações. Assim sendo, o que diferencia o
modelo directivo do participativo é a ênfase que se dá a cada um dos elementos básicos
supracitados.
O Modelo directivo: usa predominantemente a autoridade formal e os seus mecanismos

para obter a obediência. Nas organizações onde este modelo é adoptado, o planeamento
é feito ao nível das chefias, dispensando-se quaisquer consultas aos demais escalões.
As pessoas são normalmente dirigidas por uma estrutura administrativa centralizada, e

as decisões do chefe são inquestionáveis, além de que este possui todo um conjunto de
instrumentos de coerção para reforçar e fazer valer o seu papel de líder. As organizações
que seguem o modelo directivo são também chamadas de organizações mecanicistas.
O Modelo Participativo: caracteriza-se pela ênfase dada à responsabilização de todas

as pessoas que trabalham para a organização, por outras palavras, as pessoas são
responsáveis pelo seu próprio comportamento e desempenho. A disciplina é interior e não
imposta de fora, por meio de regulamentos ou de outros instrumentos coercivos.
Quer dizer, este modelo valoriza a participação das pessoas no processo de tomada de
decisões, sobre os diversos assuntos relacionados com a administração da organização.
Autogestão, disciplina, responsabilidade e autonomia são as palavras que melhor
caracterizam este modelo.
Tipos de administração
No final deste capítulo, vamos abordar brevemente alguns tipos de administração. São
modelos adoptados por organizações modernas, ou seja, aquelas cujos elementos
básicos se fundamentam no paradigma moderno.
Administração Participativa: administrar participativamente consiste em compartilhar as
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decisões que afectam uma organização, não apenas com os funcionários dos mais
diversos escalões, mas também com os restantes "stakeholders" (termo sem tradução
directa para o português, que congrega todos as interessados e parceiros da organização,
tais como: clientes, fornecedores, concessionários, etc). O objectivo central da
administração participativa é construir uma organização em que toda a gente tenha uma
palavra a dizer no processo de tomada de decisões.
No modelo tradicional é normal que o chefe decida tudo sozinho, daí a existência de todo
um desperdício de potencial intelectual das pessoas. A administração participativa
aproveita esse potencial, contribuindo não só para o incremento da qualidade das
decisões mas também para a satisfação e motivação dos indivíduos.
É sabido que um funcionário se sente mais motivado quanto mais percebe o quão útil é a
sua opinião/contribuição dentro da organização. De uma maneira geral, podemos afirmar
que a administração participativa é uma filosofia que valoriza a participação das pessoas
no processo de tomada de decisões sobre diversos aspectos da administração das
organizações.
Administração da Qualidade: qualidade é uma palavra corriqueira. No nosso dia-a-dia,

usamo-la frequentemente, uma vez que ela desempenha um papel importante na vida das
pessoas e na das organizações. Na administração, o enfoque na qualidade surgiu para
resolver, em primeiro lugar, o problema da uniformidade. Foi o surgimento e a expansão
da produção em massa, na qual se utiliza e se produz, em série, uma grande quantidade
de peças (virtualmente) idênticas, que inspiraram os estudos sobre a qualidade.
Mas afinal o que vem efectivamente a ser a qualidade?
São múltiplas as definições para este termo. Consoante os contextos e pontos de vistas,
estas podem variar. Porém, em termos de administração, as definições de qualidade
andam sempre à volta de seis conceitos-chave, a saber: Excelência, Valor,
Especificações, Conformidade, Regularidade e Adequação ao uso.
• No contexto da Excelência, qualidade significa o melhor que se pode fazer. o

padrão mais elevado de desempenho. A aplicação dos melhores talentos e
esforços para produzir os resultados mais elavados.
• No que concerne ao Valor, qualidade significa ter mais atributos; usar materiais ou
serviços raros e mais caros. Sob tal ponto de vista, podemos dizer que a qualidade
53 | P á g i n a
como valor é um conceito relativo, uma vez que depende do cliente e do seu poder
aquisitivo. A idéia de produto barato, para as massas, contrasta com a idéia de
produto de luxo ou de alto desempenho, que apenas poucos o podem adquirir, daí
que a partir de determinada altura, qualidade passou a significar “produto ou
serviço de luxo”, ou seja, aquele que vale mais.
• Qualidade ligada as Especificações tem muito a ver com o planeamento. Para se

atingir os padrões de qualidade pretendidos, o produto ou serviço deverá ser
devidamente planeado. As especificações descrevem fundamentalmente as
características do produto ou serviço, em termos da sua utilidade, desempenho e
atributos. Por exemplo, o comportamento de um funcionário público ao atender os
utentes é uma especificação. É esta a qualidade que estabelece como o produto o
serviço.
• De seguida, temos a Conformidade. Segundo este princípio, o produto ou serviço

deve estar de acordo com as especificações do projecto. Digamos que a
contrapartida da qualidade planeada é a qualidade é real, isto é, a qualidade que o
cliente recebe, e que pode estar mais próxima ou mais distante da qualidade
planeada: quanto mais próximas ambas estiverem, melhor será a qualidade do
produto.
Resumindo, um produto ou serviço de qualidade é aquele que está dentro das

especificações previstas (planeadas). A não conformidade significa falta de qualidade.
• No contexto da Regularidade, falar de qualidade significa falar de uniformidade:

produtos ou serviços idênticos. Nesta acepção, a qualidade é também sinónimo de
regularidade ou confiabilidade, uma vez que implica a minimização ou redução que
ocorre em qualquer processo de trabalho, seja na fabricação de produtos, seja na
prestação de serviços.
• A qualidade é igualmente medida consoante a Adequação ao uso: a ausência de

deficiências implica necessariamente que o produto é excelente e que o produto
ou o serviço está de acordo com esse mesmo projecto.
Quanto mais o produto cumprir com a finalidade para o qual o cliente pretende utilizá-lo,
melhor é a qualidade do projecto. E, quanto menor for o número de deficiências do
produto ou serviço, mais alta é a qualidade deste.
54 | P á g i n a
Administração do conhecimento: Administração do Conhecimento é o processo
sistemático de procura, selecção, organização, análise e disponibilização da informação,
de modo que se possibilite aos colaboradores de uma organização a compreensão
necessária e suficiente numa área de interesse específico. É um processo pelo qual a
organização gera riqueza, a partir do seu conhecimento ou capital intelectual
(Conhecimento útil, oriundo da experiência, análise, pesquisa, estudo, inovação,
criatividade). É uma certa forma de olhar a organização em busca de pontos dos
processos em que o conhecimento possa ser usado como vantagem competitiva.
A administração do Conhecimento permite tornar o ambiente favorável para que a

organização identifique as suas competências, perceba qual o conhecimento que possui e
de qual necessita, crie novo conhecimento e o integre no conhecimento já existente,
reduza custos e tempo, melhore a tomada de decisão ao longo do ciclo de
desenvolvimento. Desta forma, aumenta a satisfação dos seus clientes e dos
stakeholders, dado que os produtos/serviços tornam-se mais eficientes, e contribui para o
auto desenvolvimento e aperfeiçoamento das operações e desempenho organizacional.
A administração do conhecimento é, pois, um processo sistemático, articulado e
intencional, apoiado na geração, codificação, disseminação e apropriação de
conhecimentos, com o propósito de atingir os objectivos organizacionais.
Aprendizagem Organizacional
Aprendizagem organizacional é um termo muito em voga actualmente. Ele é utilizado

para se referir àquelas organizações nas quais as pessoas – tanto individual como
colectivamente, estão continuamente a desenvolver as suas capacidades como forma de
produzirem resultados que realmente mais interessam à organização.
Uma vez que os níveis de desempenho e evolução requerem um contínuo aprendizado

dos indivíduos, nos dias de hoje as organizações preocupam-se sobremaneira em se
transformarem em “learning organizations”, através de um estímulo contínuo ao
desenvolvimento das habilidades e capacidades dos seus funcionários.
No entanto, é bom referir que, sendo a aprendizagem organizacional um ideal, ou uma

visão, não existe um caminho único para se atingir esse “estágio”: as organizações (ou
algumas partes/sectores delas), conseguem-no, em níveis diferenciados, a partir do
55 | P á g i n a
momento em que os indivíduos nelas envolvidos estão continuamente e sob diversas
formas, "aprendendo a fazer", sempre em conta que os seus objectivos (individuais ou
grupais), deverão estar plenamente alinhados com a missão da organização.
Nas organizações com estrutura eminentemente tradicional, os indivíduos são meras

"peças" de uma máquina complexa e dificilmente conseguem visionar a organização
como um todo. É muito comum que esses mesmos indivíduos não consigam sequer
perceber a missão e os objectivos gerais da sua organização.
Já nas "learning organizations", os indivíduos são parte de um todo (sistema), onde

interagem permanentemente e os processos dependem uns dos outros - dai que toda
gente tende a optimizar as suas habilidades. Consequentemente, os indivíduos estão
muito mais habilitados para fazer face a cada nova situação-problema que se lhes
depara.
1. Qual é o Modelo de Gestão usado na Organização onde você trabalha? Justifique,

fazendo alusão aos factos que concorrem para a conclusão a que chegou.
2. Quais são os elementos básicos da Administração da Qualidade que consegue

perceber na sua Organização? Caracterize-os.
3. A sua organização pode incluir-se no contexto das aprendizagem organizacional? O

que o leva a pensar assim?
CAPITULO VII: A ÉTICA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Objectivos
Definir o conceito da ética

Identificar os princípios éticos e deontológicos da administração Pública
Analisar criticamente as situações que ferem os princípios éticos e deontológicos
Contextualização
Ética é a disciplina do conhecimento acerca do que é bom e mau, certo e errado, dever
moral ou obrigação. Mas tomar as decisões «eticamente adequadas» tem a ver com as
56 | P á g i n a
convicções dos gestores acerca do que é bom ou mau, certo ou errado, moral ou imoral.
Estas convicções formam-se a partir das chamadas «fontes de inspiração ética» que
podem ser a religião, a consciência da própria pessoa, normas de conduta de uma
determinada organização.
Outras fontes de inspiração ética apontadas são também a internalização dos valores
básicos das sociedades, e ainda aquilo a que os psicólogos chamam «os outros
significativos», ou seja, os que exercem ou exerceram influência sobre a formação de
uma pessoa - os pais, os amigos, os modelos a seguir. Para algumas profissões existem
mesmo códigos de ética organizados pelas respectivas associações profissionais. A
própria lei, ao proibir determinados comportamentos que podem prejudicar terceiros, é
uma fonte de inspiração ética.
A classificação de um comportamento em ético ou não ético depende não apenas da

relação entre a acção e as convicções da pessoa em causa mas também da relação entre
as suas convicções e o que as fontes de ensinamento ou inspiração lhe sugerem.
A ética na administração Pública
Quando recorremos a um órgão público para obter uma informação, o atendimento a uma
necessidade ou a prestação de algum serviço a que temos direito, esperamos ser
atendidos com respeito, cortesia, honestidade, sem demora e competência. Isto porque
temos a consciência dos nossos direitos como cidadãos.
Felizmente, é dessa forma que somos atendidos em várias unidades do sector público
para dar conta de alguns dos nossos problemas ou necessidades.
No entanto, todos nós conhecemos, também, exemplos de situações constrangedoras por

que passam os cidadãos que recorrem a algum serviço a que tem direito na
administração pública. Exemplos em que são tratados com desrespeito, até mesmo de
forma humilhante, sobretudo aqueles que mais necessitam de assistência por parte do
governo: os mais carentes do ponto de vista sócio económico, os injustiçados, os
menores em situação de risco, ou os idosos, os portadores de deficiência física, os
desempregados, os sem moradia, sem escola e tantos outros.
57 | P á g i n a
Para conseguir ser atendido em relação a um direito seu, muitas vezes o cidadão passa
muito tempo à espera na fila, apenas para obter um carimbo ou uma rubrica de um
funcionário público. Ou então, tem o seu retorno exigido vezes sem conta, porque o
despacho depende de um chefe relapso e irresponsável, que passa pouco tempo na sua
unidade, para dar mais atenção aos seus negócios particulares. Ou porque o processo é
engavetado ou esquecido. Quantos casos há de processos de simples solução que é
aguardada por meses, ou anos, e por vezes só chega depois da morte do interessado?!
Quantas vezes nós, mesmos na qualidade de cidadãos comuns, fomos prejudicados por
informações incompletas e/ou incorrectas de funcionários públicos? Quantas vezes fomos
tratados por um deles com desconfiança como perturbadores da sua tranquilidade e, as
vezes ate como adversários, só porque fomos em busca de um atendimento ao qual
tínhamos todo o direito? Sem falar das vezes em que nos foi solicitada uma retribuição
absolutamente irregular e indevida por alguém que, ao nos servir não estaria a fazer nada
além de cumprir com o seu dever? Infelizmente, ainda é assim que são operadas muitas
das unidades da administração pública.
Em decorrência disso, as pessoas da sociedade em geral, vão perdendo sua fé nas

instituições e guardando delas uma imagem negativa de incompetência, inutilidade e
desonestidade. Essa imagem, naturalmente acaba por se estender também aos
funcionários públicos, de forma generalizada.
O que contribuiu para este estado de coisas é que grande parte dos cidadãos ainda não
tem plena consciência dos seus direitos, aceitando como normais o mau trato, a
incompetência, a indiferença, a cobrança indevida de funcionários, supondo
equivocadamente que esses é que tem o direito de não ser incomodados por problemas
que lhes são alheios e que só atenderiam por favor, se e quando estivessem dispostos
para isso! Este estado para ser chamado de inconsciência colectiva ou de alienação
social.
Mas esta situação esta a mudar: a consciência e o exercício da cidadania leva o utente da
administração pública a exigir probidade, honestidade e o cumprimento dos seus deveres
para com cada membro da sociedade, independentemente da sua origem e condição.
E um número crescente de governantes e gestores, preocupa se em desenvolver a

consciência ética na conduta pública, com a restauração da sua dignidade e
58 | P á g i n a
honorabilidade e criar incentivos à prática da solidariedade da justiça social.
Esse resgate da ética será possível à medida que cada funcionário desenvolver essa
consciência e dispor se corajosamente a expressá-la através de comportamentos e
atitudes coerentes
Ética, deontologia e a posição do governo
Para melhor entendimento da questão são apresentados, a seguir alguns conceitos:

A ética: É área da filosofia que preocupa da moral: estuda os valores na medida em que
esses se relacionam com a distinção entre o bem e o mal, o certo e o errado, o honesto e
o desonesto.
Valores: são referenciais abstractos de natureza moral, que orientam a conduta humana.
São exemplos de valores: lealdade, igualitarismo, dignidade, honestidade, cooperação,
fraternidade, imparcialidade, dedicação, entre outros.
Deontologia: é a área da ética que trata da moral, no contexto do trabalho, em outras

palavras trata do conjunto de valores e de deveres que orientam o modo de ser, estar e
agir dos profissionais no cumprimento das suas funções.
O tratamento legal da deontologia na administração pública Moçambicana
Cidadãos de todo o mundo parecem estar a perder a confiança naqueles que são
responsáveis por tomar decisão nos seus governos. A média internacional vem
divulgando escândalos de corrupção e má conduta do erário público e dos membros do
governo, em particular nos países em desenvolvimento. Este facto está a exigir uma clara
e sólita determinação política no sentido de, através de meios legais definir a conduta
ética necessária e esperada de todos os agentes políticos e administrativos do estado e
da administração pública, o que inclui a indicação dos meios para coibir os seus desvios.
A preocupação com essa matéria pelo governo moçambicano deu origem a lei n.º 7/98 de
15 de Junho, (que trata na exclusividade da ética e deontologia), subsidiada pela
resolução n.º 10/97 de 29 de Junho, que formula as regras éticas e deontológicas que
deverão determinar a conduta do funcionário público no desempenho das suas
actividades profissionais. Sendo assim, o Ministério da Função Pública é o responsável:
• Pela preparação das normas éticas e deontológicas para o funcionário público;
• Pela atribuição da obrigatoriedade do seu estudo e observância por todos os
59 | P á g i n a
funcionários
• Pela aplicação de procedimentos disciplinares contra os infractores nos termos da
lei;
As normas éticas e deontológicas na administração Pública
As normas éticas e deontológicas visam abranger um conjunto de obrigações inerentes a

ética profissional e social dos funcionários públicos, no exercício da sua actividade, quer
em actos de serviço ou fora dele e na vida particular em todas aquelas actividades que
interfiram com a dignidade e prestígio do cargo exercido. As relações entre os
funcionários e cidadãos devem ser dotados de valores, que elevados a categorias de
princípios pela sua relevância dignifiquem e prestigiem os órgãos e instituições que
representam. É através desses valores que será criada nos cidadãos a indispensável
confiança na administração pública. A resolução n.º 10/97 de 29 de Junho, indica como:
Valores Essenciais do servidor público
• Interesse público (funções voltadas ao serviço do interesse público e satisfação

das necessidades dos cidadãos; tem a ver com a razão da existência da
administração pública, ou seja com a sua missão);
• Neutralidade e imparcialidade (respeito ao principio de igualdade jurídica de
todos os cidadãos, ausência de discriminação, atenção aos legítimos interesses e
direitos dos cidadãos);
• Integridade e responsabilidade (actuação pontuada pela verticalidade, e
descrição, lealdade e transparência funcional, comportamento compatível com a
moralidade publica);
• Competência e racionalidade (brio, dedicação, eficiência e melhoria permanente
da qualidade do desempenho profissional; utilização de meios idóneos em todas as
situações);
Deveres dos funcionários para com os cidadãos
• Qualidade do serviço prestado (consciência, vocação e postura de bem servir e

satisfazer necessidades do cidadão);
• Informação e cortesia (prestação cordial eficiente de informação e esclarecimento
de que carece o cidadão, desde que não constitua matéria de segredo ou
confidencialidade, responsabilizando se por prejuízos causados a terceiros por
60 | P á g i n a
informação incorrecta),
• Probidade (não aceitação de presentes, empréstimos, facilidades ou quaisquer
ofertas que possam por em causa sua liberdade para decidir, sua autoridade e a
credibilidade na administração pública),
Deveres do funcionário para com administração
• Serviço Público (proibição de usar a posição dos seus cargos e poderes

funcionais para a satisfação de fins e interesses particulares e pessoais).
• Dedicação (espírito de missão, prontidão, racionalidade e eficácia)

• Aperfeiçoamento e actualização (conhecimento das leis, regulamentos e
instruções em vigor e esforço permanente para sua actualização e evolução
técnico profissional);
• Reserva e descrição (proibição do uso da informação em proveito próprio ou de
terceiros e da divulgação de factos e informações de que tenham tido
conhecimento no exercício das suas funções),
• Uso criterioso dos bens (evitar desperdícios e prejuízos por falta de cuidados,
proibição do uso directo ou indirecto dos bens do estado);
• Solidariedade e cooperação (relacionamento correcto e cordial, de espírito de
equipa, colaboração e entreajuda),
Deveres dos funcionários para com os órgãos de soberania
• Zelo e dedicação (agir com eficiência e esforçar se por dar respostas às

solicitações e exigências dos órgãos a que estão afectos),
• Lealdade (respeito pela lei e pela ordem legitima dos superiores hierárquicos)
A corrupção no sector público
É definida como abuso de autoridade ou função confiada a alguém para benefício

pessoal. Esta definição reconhece que a corrupção do sector público tem particularmente
efeitos devastadores mas não pode ser tratada isoladamente da corrupção nos partidos
políticos, sector privado, associações, ONGs. Portanto, a corrupção envolve não só as
instituições públicas como também outras instituições. A corrupção não se manifesta
numa única forma. Ela geralmente manifesta -se em:
61 | P á g i n a
• Transacções/actividades ilícitas isoladas feitas por funcionários que abusam da sua
função em proveito/beneficio próprio
• Prática de fraude caracterizada por burla, vigarice, manipulação ou distorção de
informação, factos, contrabando, falsificação da moeda, adjudicação de contractos
a firma em que os funcionários têm interesses.
• Tráfico de influência onde o servidor usando das prerrogativas e facilidades
resultantes de sua condição de funcionário público ou agente do estado patrocina,
como intermediário, interesses alheios perante a administração.
• Extorsão ou roubo de elevadas somas de recursos públicos por funcionários
seniores do Estado.
• Prática de nepotismo que consiste no favoritismo de certos funcionários aos seus
familiares ou partidos políticos.
• Formulação de políticas e de legislação feita de forma a beneficiar interesses
especiais, os actores políticos e os legisladores.
• Conluio entre os actores privados e funcionários públicos ou políticos para proveito
mútuo ou privado.
As consequências da corrupção são violentas, destruidoras e afectam de forma injusta e

desproporcional os segmentos mais vulneráveis da população nos domínios político,
económico e social.
Ao nível político, desorganiza o poder, desvaloriza as leis e as instituições, põe em

causa a fé na democracia, desacredita os agentes políticos e perverte as vontades, as
opções íntimas dos cidadãos. Ao nível económico, a corrupção delapida os recursos
materiais, empobrece o país e agudiza os desequilíbrios campo-cidade. Ao nível social, a
corrupção agrava as desigualdades entre os cidadãos, intensifica o fosso entre os ricos e
os pobres e degrada os valores morais, éticos e profissionais.
Importa referir que a corrupção em no sector público em Moçambique também é

estimulada por componentes negativos de funcionários aos vários níveis que resultam na
má prestação de serviços e caracterizados e caracterizados pela incapacidade de
decisão, protelamento de resoluções em tempo útil, ausência de cultura de
responsabilização individual e colectiva, incapacidade de exercer o poder de acordo com
as atribuições.
62 | P á g i n a
Causas da Corrupção
As causas principais e motoras da corrupção em Moçambique, podem ser agrupadas em:

• Falta de aplicação das leis e regulamentos
• Falta de prestação de contas das instituições
• Fraqueza dos mecanismos de controlo e supervisão
• Fraqueza do cometimento dos gestores da administração pública no combate à
corrupção
• Prática de nepotismo, favoritismo e clientelismo
• Degradação dos valores morais e éticos
• Fraqueza da participação da sociedade civil e das comunidades locais no combate
à corrupção.
Porquê a estratégia anti-corrupção
A estratégia anti-corrupção é um instrumento de orientação política e operacionalização

das acções prioritárias do Governo no combate à corrupção. A estratégia define o
enfoque, os princípios, os métodos e as metas, estando em consonância com a
implementação da estratégia global da reforma do sector público.
Para o sucesso do combate à corrupção serão rigorosamente observados os seguintes

princípios: abordagem compreensiva, tolerância zero, prevenção, sancionamento,
participação e combinar o discurso enérgico de combate à corrupção com acções
de impacto. A estratégia anti-corrupção integra três momentos fundamentais:
A prevenção: a aplicação das leis e regulamentos tais como os códigos de ética, as leis
relativas à organização e funcionamento de concursos públicos para o fornecimentos de
bens e serviços, as leis sobre os procedimentos administrativos, as leis que proíbem
aceitação de certas doações, as leis sobre a liberdade de imprensa é uma forma de
reduzir as práticas corruptas nas instituições do sector público.
A Acção administrativa/processo disciplinar: acção que se dá quando o dano

aconteceu, isto é, o acto de corrupção.
63 | P á g i n a
Sancionamento: nos casos em que a corrupção envolve ofensas criminais, a instituição
pública visada irá encaminhar o assunto para os órgãos de justiça, que irão investigar,
acusar criminalmente, julgar e punir o infractor.
Assim, tomando em consideração as várias experiências de combate a este mal a nível
mundial e em particular, no nosso país, as acções mais recomendáveis deverão incidir no
seguinte:
• Racionalização e simplificação dos processos administrativos
• Redução do poder discricionário dos funcionários públicos no exercício das suas
funções
• Desenvolvimento na administração pública da cultura de uma gestão orientada
para resultados concretos.
• Fortalecimento do processo e mecanismos de prestação de contas na gestão
financeira, patrimonial e procurement público.
• Estabelecimento de mecanismos de participação da sociedade civil e sector
privado na acção governativa.
• Incremento das acções de julgamento dos casos de corrupção como forma de
desencorajar o desenvolvimento da cultura de impunidade, porque este fenómeno,
é efectivamente, o motor da corrupção.
• Promoção e materialização do processo de descentralização da acção governativa
de forma a levar as decisões do governo mais próximas do cidadão.
Resumo
Ao Estado cabe assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a

segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores
supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos. A administração
pública, por sua vez, como braço executor das políticas governamentais, coerentemente,
deve ser regida pelo princípio da moralidade administrativa, a ser observado em qualquer
acto praticado por todo e qualquer servidor público, no desempenho de suas atribuições.
A moralidade administrativa, portanto, passa a ser um dos deveres funcionais do

funcionário público. Como ser humano dotado da capacidade de reflectir, distinguir o bem
do mal, o honesto do desonesto, o certo e o errado, não pode desprezar o elemento ético
de sua conduta. Por isso, o funcionário público não deverá apenas decidir sobre o legal e
o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno,
64 | P á g i n a
mas também entre o honesto e o desonesto.
A ética, naturalmente, não pode ser imposta por leis administrativas. A lei se impõe por si
só, sem consulta prévia, ela é impossível e coerciva e o funcionário adere a ela por
conformidade. No caso da ética, porém, a obrigatoriedade é de âmbito moral, pessoal,
inclui a liberdade de escolha, a vontade e a acção do sujeito, apoia-se, portanto, na
consciencialização, na adesão moral, na convicção íntima e em comportamentos
coerentes.
Isto significa que a cortesia, a dedicação, a honestidade e o desempenho competente,
assim como os demais valores mencionados neste capítulo, obtém se através de
exercício consciente, disciplina e perseverança no nível pessoal e colectivo.
É preciso lembrar sempre que um importante referencial para o modo de ser, estar e agir
do servidor público é o seu dever para com o cidadão, que tem o direito de receber
serviços de qualidade, o que é, de resto, a própria razão de ser da administração pública
e, em decorrência, do próprio emprego de cada funcionário. Vale à pena lembrar,
também, que a remuneração que ele recebe é custeada pelos tributos pagos directa ou
indirectamente por todos os cidadãos, até por ele próprio. Assim, é de justiça e direito a
contrapartida de uma prestação de serviços competente e pautada pela ética.
Por isso, cabe a todo e qualquer funcionário público, independentemente de suas

funções, atribuições e nível hierárquico, empreender esforços e buscar alternativas
concretas e factíveis para assegurar o exercício e o aperfeiçoamento da conduta moral no
âmbito do órgão/unidade em que actua.
1. A competência e a disposição para agir correctamente obtêm-se através de exercício

consciente e disciplina. Comente.
2. Considerando que não há corruptos sem corruptores, como você poderia contribuir para
combater a corrupção na sua organização?
3.Formule, agora três exemplos, relacionados á administração pública, em que os valores

essenciais, expressos em documentação legal, são ou deixam de ser observados.
65 | P á g i n a
4. Regista então as suas ideias para introduzir na sua prática profissional ou na sua
maneira de ser, estar e agir, mudanças relacionadas ao tema estudado.
66 | P á g i n a
BIBLIOGRAFIA
Bilhim, J. (1996). Teoria Organizacional: Estrutura e Pessoas. Lisboa: ISCSP.
Carver, S. (1998). O novo executivo escolar: uma teoria da administração, São Paulo,
Editora E.P.U., 4a. Edição
Chiavenato, I. (1985). Administração de Recursos Humanos. S. Paulo: Editora Atlas.
Chiavenato, I. (1983). Introdução à Teoria Geral da Administração. S. Paulo: McGraw-Hill.
Chiavenato, I. (1994). Gerenciando pessoas: o passo decisivo para a Administração

Participativa, São Paulo: Makron Books.
Fernandes, A. (1997). Introdução à Ciência Politica: Teorias, Métodos e Temáticas, Porto:

Porto Editora.
Mattos, R. (2000). Gerência e Democracia nas Organizações. Brasília: Editora Livre, 2a.
Edição.
Maximiano, A. (2000). Teoria Geral da Administração, São Paulo, Editora Atlas.
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Estado. Maputo: Imprensa Nacional.
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Gestão. Lisboa: Editorial Presença
Stoner. J. e Freeman. R. (1994). Administração. Rio de Janeiro: LTC
Teixeira, S. (1998). Gestão das Organizações. Lisboa: McGraw-Hill de Portugal.
67 | P á g i n a

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ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: FUNÇÕES E

O presente módulo pretende constituir um guia para sistematizar os conhecimentos

Nesta versão, introduzimos algumas alterações e actualizamos os conteúdos já

Na segunda parte o módulo dedica-se a algumas áreas funcionais, instrumentais e

Ao terminar este módulo o formando deve ser capaz de:

 Identificar e descrever as funções da administração

Capítulos que compõem este módulo

 Teoria geral de administração;

No fim deste capítulo o formando deve ser capaz de:

 Definir o conceito de Administração

 Identificar as Funções da administração

 Descrever cada uma das funções de administração

Vivemos numa sociedade dominada por organizações, grandes ou pequenas, com ou

Para melhor se entender a situação actual em termos de desenvolvimento da gestão,

Ao longo do último século, as escolas de pensamento em termos de gestão que pas-

A perspectiva estrutural: como a própria designação sugere, abarca as correntes de

Engloba as teorias da gestão científica, a escola clássica, a teoria da burocracia e a teoria

É a partir do inicio do século XX que os princípios da gestão começam a ser formulados

• Treino, educação e desenvolvimento dos trabalhadores de modo a melhor desem-

• Interacção amigável e cooperação entre os gestores e os trabalhadores, mas com

Os trabalhos de Taylor foram orientados fundamentalmente para melhorar a produti-

Henry Fayol, a quem já chamaram «o pai da moderna teoria da gestão», é o fundador da

Fayol dividiu as operações empresariais em seis actividades fundamentais: comercial,

A aplicação dos conhecimentos proporcionados pelo desenvolvimento das teorias de

Enquanto as escolas de gestão incluídas no primeiro grupo - perspectiva estrutural -

Fundamentalmente, o que esta corrente do pensamento defende é que o sistema técnico

De acordo com os defensores da aplicação do conceito de sistema aberto às organi-

Mas o que significa administração?

No contexto específico das organizações são designadas formalmente pessoas para

Em relação a todo o gestor, independentemente da posição que ocupa na hierarquia da

Administração: É o processo de planear, organizar, liderar e controlar o trabalho dos

Exclui se do conceito de gestão a acção individual de quem trabalha isoladamente, como

Como vimos anteriormente, administrar é o processo de tomar decisões e realizar acções

São também decisões e acções típicas da administração/gestão, os planos familiares

É importante observar que todas essas decisões e acções buscam concretizar

A evolução das funções básicas de administração

Ao longo deste século, planeamento, organização, direcção e controlo, foram se tornando

À medida que se diferenciavam e se especializavam, acompanhando formas sempre

Em outras palavras, reconhecia-se que “administrar ou gerir”, em qualquer contexto ou

É preciso lembrar, contudo, que no real a administração é um processo dinâmico e

Em virtude dessas dinâmicas e dessa complexidade, o exercício das funções

O importante é conhecer as características de cada função e as actividades a ela

As funções fundamentais de administração

A função de planeamento: consiste basicamente no acto de pensar, de reflectir. Pensar

Planear é, pois, uma operação do pensamento, que consiste em reflectir e decidir

• Definir os objectivos e resultados a alcançar;

• Interferir na realidade para passar de uma situação conhecida a outra situação

• Tomar no presente decisões que afectam o futuro para reduzir o grau de

No exercício da função de planeamento o gestor tem como principal coordenada os

• O que fazer (acções),

• Por que fazer (justificativa com base nas dificuldades detectadas),

• Para que (objectivos ou resultados a alcançar),

• Por quem (pessoas a serem envolvidas),

• Quando, onde, como (sequências, estratégias tácticas, métodos e técnicas, etc.),

• Com que recursos (humanos, materiais e financeiros).

Para poder decidir acertadamente, o gestor precisa de valer-se de informações de

A função da organização: consiste em estabelecer relações formais entre as pessoas, e

• Organizar o trabalho a ser realizado,

• Definir o papel dos diferentes elementos da equipa,

• Definir e distribuir o espaço físico,

• Estabelecer os tempos de cada actividade,

• Captar, armazenar, distribuir, controlar materiais, equipamentos, recursos

Esta função é mobilizada entre o planeamento e a execução das actividades. É o

Identificar e descrever as funções da administração

Teoria geral de administração;

Definir o conceito de Administração

Identificar as Funções da administração

Descrever cada uma das funções de administração

Definir o conceito de recursos organizacionais;

Classificar os diversos tipos de recursos organizacionais;

Explicar a importância dos recursos humanos numa organização;

Descrever os sistemas de gestão dos diversos tipos de recursos: seus objectos,

Explicar a complexidade da administração dos recursos organizacionais;

Explicar o carácter vital dos recursos humanos numa organização.

Distinguir as necessidades individuais das necessidades colectivas;