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Diretoria de Avaliação de
Impacto Ambiental Ana Cristina Pasini da Costa
Diretoria de Controle e
Licenciamento Ambiental Carlos Roberto dos Santos (em exercício)
Diretoria de Engenharia e
Qualidade Ambiental Eduardo Luis Serpa
MISSÃO
Promover e acompanhar a execução das políticas públicas ambientais e de desenvolvimento
sustentável, assegurando a melhoria contínua da qualidade do meio ambiente de forma a atender
às expectativas da sociedade no Estado de São Paulo.
Visão
Buscar a excelência na gestão ambiental e nos serviços prestados aos usuários e à população em
geral, aprimorando a atuação da CETESB no campo ambiental e na proteção da saúde pública.
Valores
Ética, legalidade, transparência, eficiência, eficácia, isonomia, imparcialidade, responsabilidade,
valorização do capital humano e compromisso com a empresa.
Instrumentos de
Gestão Ambiental
Pública
Professor Responsável
Flávio de Miranda Ribeiro
CETESB
Companhia Ambiental do Estado de São Paulo
Av. Profº. Frederico Hermann Júnior, 345 - Alto de Pinheiros -
CEP: 05459-900 - São Paulo - SP
http://www.cetesb.sp.gov.br / e-mail: treinamento_cetesb@sp.gov.br
O Curso “Conformidade Ambiental com Requisitos Técnicos e Legais”, na modalidade especialização lato sensu, foi autorizado
pelo Conselho Estadual de Educação – CEE, conforme Portaria nº 449, publicada no Diário Oficial, em 20/11/2015
Coordenação do Curso Escola Superior da CETESB
Carlos Roberto dos Santos Supervisão:
Lina Maria Aché Carlos Ibsen Vianna Lacava
Tânia Mara Tavares Gasi ET - Departamento de Apoio Operacional
Secretaria Gerenciamento:
Sonia Ritt Tania Mara Tavares Gasi
Equipe Técnica de Apoio ETG - Divisão de Gestão do Conhecimento
ETGB: Sonia Teresinha Barbosa Margarida Maria Kioko Terada
ETGC: Bruno Marcondes Conceição, Elizeu Vasconcelos ETGB - Setor de Biblioteca e Memória Institucional
O. Barreto, Rita de Cassia Guimarães Irene Rosa Sabiá
ETGD: Alexandre Nery Gerene Ferreira, Lina Maria Aché ETGC - Setor de Cursos e Transferência de Conhecimento
Lina Maria Aché
ETGD - Setor de Capacitação e Formação Continuada
© CETESB, 2018
Este material destina-se a uso exclusivo dos participantes do Curso de Pós Graduação Lato Sensu “Conformidade
Ambiental com Requisitos Técnicos e Legais”, sendo expressamente proibida a sua reprodução total ou parcial,
por quaisquer meios, sem autorização da CETESB - Companhia Ambiental do Estado de São Paulo.
7 Conclusão.................................................................................................................................... 84
Referências...................................................................................................................................... 85
Instrumentos de
Gestão Ambiental Pública
7
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Introdução
Ao desenvolver suas diversas atividades, a sociedade interage com o meio natural,
provocando vários tipos de efeitos ambientais. Da substituição de florestas por cultivos
agrícolas, passando pela instalação e operação de indústrias, até o descarte de lixo pelos
cidadãos, a todo o tempo são consumidos recursos naturais e gerados resíduos, além
de se modificar o espaço físico, representando possibilidades, maiores ou menores, de
impactos ambientais.
Embora haja vários casos de legislações atuando sobre aspectos ambientais já a muito
tempo, foi apenas a partir da segunda metade da década de 1960 que a Gestão Pública
Ambiental se estabeleceu de fato. Este processo é caracterizado não apenas pelo
estabelecimento de leis e normas, que passaram a ser publicadas em maior quantidade e
frequência, mas também pela criação de órgãos ambientais, dedicados a atuar sob a égide
destas normas – e com a clara missão de fazer a lei ser cumprida.
Desde então, a Gestão Pública Ambiental evoluiu bastante, tornando-se hoje uma área
robusta das ciências sociais, do direito e da administração pública, e tendo provocado
em empresas e órgãos públicos o desenvolvimento de departamentos específicos para
o assunto. Dos poucos países e regiões que possuíam ações ambientais no início, hoje
praticamente todos os locais possuem sua própria estrutura dedicada, evidenciando que a
expansão da Gestão Pública Ambiental não se deu apenas em relação à profundidade do
tema, mas também em relação à sua cobertura geográfica.
Conforme veremos, a Gestão Pública Ambiental compreende uma série de ações, incluindo
a definição de princípios, objetivos, o estabelecimento de requisitos ambientais, a definição
da legislação, a estruturação de órgãos ambientais, e uma série de medidas e instrumentos
para aplicar na prática todo este arcabouço. Esta última parte da Gestão Pública Ambiental,
mais operacional, é o que chamamos de “regulação ambiental”, e será o cerne deste curso.
Conforme a Gestão Pública Ambiental passou a ser aplicada, por meio das ações de
regulação ambiental, muitos modelos foram testados e tiveram sua eficácia questionada.
Algumas formas mais tradicionais persistem até os dias de hoje, tendo sucesso em muitas
situações. Em outros casos, porém, novos instrumentos foram desenvolvidos, ampliando
as possibilidades de atuação disponíveis aos órgãos responsáveis. Aspectos como custo e
eficácia de cada alternativa, principalmente, são sempre questionados, e muitos reguladores
têm dificuldade em comparar e selecionar a melhor opção de instrumento em cada situação.
Assim, o que se percebe ainda hoje é a tendência de se optar por formas mais tradicionais de
regulação ambiental, o que em alguns casos se torna objeto de crítica, gerando importantes
discussões e propostas sobre uma reforma na regulação ambiental.
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É sobre este panorama que o curso de “Instrumentos de Gestão Pública Ambiental” se
debruça, com a presente apostila dividida em sete capítulos, além desta Introdução,
estruturados segundo os temas das aulas, a saber:
yy Capítulo 7: Conclusão
Antes de iniciar o conteúdo desta disciplina, porém, é fundamental ressaltar que este se
refere ao marco conceitual dos instrumentos de gestão pública ambiental, ou regulação
ambiental, e não necessariamente ao funcionamento destes no âmbito da CETESB, do
Estado de São Paulo ou mesmo no país. Da mesma forma a visão e afirmações apresentadas
dizem respeito à literatura sobre o tema, e não correspondem a uma posição ou prática
institucional. A aplicação ou a visão dos conceitos tratados aqui serão, eventualmente,
abordados nas demais disciplinas do curso.
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1 Conceitos de gestão pública ambiental
Para os fins deste capítulo, o primeiro conceito a ser apresentado é o de “Política Pública”,
que Bucci (2006) define como o “conjunto de medidas articuladas, cujo escopo é dar
impulso, isso é, movimentar a máquina do governo, no sentido de realizar algum objetivo
de ordem pública ou concretizar um Direito” (p.14). Dye (2008) é mais sucinto, ao afirmar
as políticas públicas “como qualquer coisa que os governos escolham fazer ou não fazer”
(p.1), e que teria como objetivo principal regular conflitos, organizar a sociedade e distribuir
recursos. Para os fins práticos, podemos considerar a definição de Política Pública adotada
por Souza (2006) como “campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, ‘colocar o
governo em ação’ e/ou analisar essa ação (...) e, quando necessário, propor mudanças no
rumo ou curso dessas ações” (p.26).
Estas definições se mostram mais amplas que a visão tradicional da Agência Ambiental
dos Estados Unidos (USEPA), para quem a regulação seria “qualquer restrição legal
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com vistas a controlar e reduzir os efeitos negativos da interação humana com o meio
ambiente” (USEPA, 1992). Ao contrário desta visão meramente legalista, e corroborando
às definições anteriores, Grabosky (1995) defende que a regulação ambiental inclui não
apenas as funções tradicionais de inspeção e enforcement, mas um conjunto amplo de
instrumentos. Jacobzone, Choi e Miguet (2007) relacionam, dentre estes, as “leis, ordens
formais e informais, regras subordinadas, formalidades administrativas e regras publicadas
por órgãos não governamentais ou auto-reguladores as quais o governo tenha delegado
poderes regulatórios” (p.101).
Para as finalidades deste curso, iremos considerar que a regulação ambiental é a parte
instrumental da gestão ambiental pública, ou seja, o conjunto de instrumentos e regras
administrativas por meio dos quais as políticas públicas ambientais são colocadas em
prática. Assim, ao longo do curso será dado ênfase à regulação ambiental, por entender
que esta é a parcela mais aplicada da gestão ambiental pública.
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atuação do governo para garantir a saúde e qualidade ambiental, pois nem sempre o nível
ótimo econômico é o nível ótimo social, além do que na prática existe uma grande dificuldade
em determinar os níveis ótimos de poluição, em função de diversas incertezas.
De modo semelhante, Philippi Jr. e Marcovitch (1993) argumentam que com a evolução
da sociedade contemporânea, a poluição passou a afetar a população, o que “explica a
necessidade de intervenção do governo(...) para suprir a dificuldade do próprio sistema
econômico em resolver o problema ambiental” (p.2). Para estes, a necessidade da
participação do governo nas questões da degradação é reforçada pelas falhas do
mercado (mecanismos de preços) e falhas no estabelecimento dos direitos de propriedade
sobre recursos ambientais. Neste sentido, apontam para as seguintes vantagens da
responsabilização monetária dos danos pelos causadores: propicia aproximação entre
os custos privados e sociais; contribui para a aceleração da implantação de soluções de
controle da poluição; induz novas tecnologias; e tem o efeito psicossocial de mostra à
sociedade que o ambiente tem um valor.
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O papel da regulação ambiental, porém, vai além, como é reconhecido mesmo por autores
da área da gestão empresarial, como Porter e van der Linde (1995). Estes destacam,
principalmente, sua função de corrigir distorções geradas por incertezas inerentes à
complexidade dos processos ambientais, que fogem à capacidade de apreensão de muitas
empresas. Além disso, destacam que nos encontramos em um momento histórico de
transição de modelos de atuação corporativa, no qual nem todas as empresas já mudaram
seu comportamento, fazendo necessária alguma forma de pressão por parte do poder
público. Os autores destacam também alguns benefícios da regulação para as empresas,
tais como: sinalização de melhorias de eficiência ao mercado; criação de demanda por
informação, melhorando a gestão empresarial; redução das incertezas nos investimentos;
criação de pressão para inovação; melhoria do ambiente de negócios, eliminando
“oportunistas”, dentre outros.
Para auxiliar no processo, defende-se que cabe ao Estado um papel indutor, tanto ao
sinalizar para onde deve ocorrer mudança, como por criar demanda de produtos e serviços
diferenciados até que o mercado absorva estes valores e evolua sozinho (Porter e van
der Linde, 1995). Este papel se torna ainda mais relevante nos casos onde as mudanças
de modelo de gestão não se traduzem em ganhos econômicos, seja pela necessidade de
gastos (no caso de investimentos em infraestrutura, p.e.), aumento de custos de produção
(na instalação de um equipamento de controle de emissões, p.e.), ou quando a curva de
aprendizagem demora a ser percorrida. Esta visão do papel do Estado como indutor da
evolução dos modelos de gestão ambiental, afirmam, será tão menos necessária quanto o
grau de amadurecimento das instituições.
Mas mesmo neste cenário de potenciais benefícios, a ação regulatória não é “de modo
algum uma ação perfeitamente previsível e consistente” (HANNIGAN, 1995, p.50), e
representa um desafio aos governos, que em muitos momentos devem fazer “duras
escolhas econômicas” (USEPA, 1992, p.5-1), motivo pelo qual é essencial o compromisso
de governos e da população com a melhoria da qualidade ambiental.
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“Instrumento de organização da atuação governamental, que articula um conjunto
de ações que concorrem para um objetivo comum preestabelecido (...) visando
a solução de um problema ou atendimento de necessidade ou demanda da
sociedade ou ainda aproveitamento de uma oportunidade”.
Por fim, para se colocar em prática a ação são utilizados os “Instrumentos Regulatórios”,
termo que será utilizado em substituição à expressão mais usada na literatura, dos
“instrumentos de políticas públicas ambientais”, definidos como (SANTOS et al., 2006):
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1.3.6 Enforcement
Assim, a exemplo do que se encontra na maior parte da literatura nacional, ao longo deste
curso será mantido o termo original em inglês (enforcement), por falta de uma tradução
adequada.
Para atuação dos órgãos ambientais, é chave o exercício do “poder de polícia”, inclusive pela
aplicação de multas e outras medidas para assegurar a capacidade do órgão ambiental de
punição aos infratores (GUIMARÃES, MACDOWELL e DEMAJOROVIC, 1996). Esta forma
de assegurar o enforcement é fundamental, como afirmam Gray e Shimshack (2011), para
que a regulação “mostre os dentes”, por melhores que sejam os demais mecanismos de
incentivo. Os autores também defendem que esta ação deve ser calcada no monitoramento,
tanto de condições operacionais das fontes poluidoras, como da qualidade do meio que
se quer proteger. Os sistemas de informação para este monitoramento, ressaltam, ainda
são um ponto a ser fortalecido nos órgãos ambientais, principalmente nos países em
desenvolvimento.
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regulados, incluindo sua posição no mercado, as estruturas de tomada de decisão, os
incentivos, motivadores e os obstáculos para atender as leis. A mesma visão é apresentada
por Freiria (2011), que destaca a importância do poder público ir além do estabelecimento
das leis, atuando na gestão ambiental. Estas argumentações, como será abordado mais
adiante, são a base das propostas de reforma regulatória.
Assim, o primeiro passo para um programa deve ser a definição e requisitos que sejam
factíveis e, sobretudo, passíveis de controle quanto à sua conformidade (em inglês, usa-se
o termo enforceables). Para isso, o primeiro passo é ter uma legislação adequada, criando
a estrutura para aplicação da regulação. Nesse aspecto, é fundamental que esta garanta
(USEPA, 1992):
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de rigor gradualmente crescente. Uma estratégia comum neste sentido é utilizar
critérios de “linhas de corte”, com diferentes metas e objetivos com base no porte,
tipologia, volume de produção ou poluição das fontes de poluição;
yy Definir requisitos que sejam passíveis de cobrança: em muitos casos alguns órgãos
criam exigências tão detalhadas e trabalhosas que não dão conta de processá-las
quando as empresas entregam seus relatórios ou formulários. Cria-se assim um
passivo de análise que pode prejudicar a credibilidade do programa ou até mesmo
do órgão. Alguns cuidados neste sentido incluem:
o dosar o tamanho da comunidade reguladas, podendo usar linhas de corte para
focar em uma parcela por vez;
o avaliar a capacidade dos regulados em cumprir as regras, evitando a definição de
condicionantes que serão violadas com frequência por incapacidade (técnica ou
financeira) dos regulados;
o incluir os regulados (e eventualmente outros entes como a população ou ONG´s)
na definição das regras (formalmente em consulta pública, informalmente em reu-
niões ou ainda por meio de pilotos), assegurando não apenas que as definições
de requisitos sejam factíveis, mas principalmente garantindo suporte às regras
quando forem publicadas;
o incluir nas discussões as equipes operacionais de fiscalização, que nem sempre
participam desta etapa do processo regulatório, o que pode não apenas facilitar
sua implantação mas também melhorar sua qualidade, com soluções de quem
está habituado a enfrentar os problemas cotidianos;
o assegurar que os requisitos sejam comunicados de forma clara e precisa, inclu-
sive quanto à: exceções; forma e cobrança e avaliação dos resultados; prazos
exigidos; e penalidade em caso de não conformidade;
o incluir modelos e formulários padronizados, simplificando o trabalho de quem terá
de aplicar as regras ou atender aos requisitos; e
o assegurar a coerência com outros programas e requisitos de governo.
Desta forma, podemos resumir a implementação de um programa regulatório dentro de
alguns passos principais, tais como:
1. Identificar a comunidade regulada, verificando quem será objeto das ações (indús-
trias, serviço, agricultura, órgãos públicos, indivíduos, etc). Busca obter informa-
ções tanto da identidade como sobre características deste universo, como sofisti-
cação, habilidades, motivações e interesse em conformidade, principalmente por
meio de inventários específicos, exigências de informações via pedidos de licença,
exigência de registros, entre outros;
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2. Estabelecer prioridades dentre a comunidade: dificilmente se consegue iniciar o
programa com foco em todas as fontes da comunidade, e deve-se escolher as
prioridades com vistas a balancear objetivos de: proteção de saúde e qualidade
ambiental; integridade do programa (assegurar seu bom funcionamento); integri-
dade do enforcement (fazê-lo presente); e potencializar recursos para melhores
resultados. É preciso ter claro quem define estas prioridades, e como estas serão
monitoradas, comunicadas e revistas. Em geral são usados três tipos de critérios
para seleção das fontes, dependendo do objetivo principal: quando objetivo princi-
pal é proteger qualidade ambiental se enfatizam ações sobre empresas de maior
relevância aos impactos, seja por tipologia, por região ou por compartimento am-
biental; quando o objetivo principal é a integridade do programa, prioriza a obten-
ção de informações de qualidade; e quando o objetivo principal é a integridade do
enforcement, foca-se em empresas segundo um histórico de violação, ou realizam-
-se inspeções para verificar o atendimento às condicionantes;
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e a prevenção da poluição. O essencial ao governo neste caso é estabelecer
meios de garantir a qualidade e representatividade dos dados, sendo por vezes
importante criar protocolos para fornecimento de dados;
5. Responder às violações das leis: para que os programas tenham sucesso, é essen-
cial criar uma atmosfera na qual a comunidade regulada seja estimulada à confor-
midade, sempre que possível mediante a prevenção da poluição, mas também ofe-
recendo ao regulador as devidas condições para aplicação das sanções e demais
respostas previstas, que podem ser dos seguintes tipos:
É importante ressaltar que pode haver negociações entre as partes, o que permite
considerar os fatos e as alternativas de ação, e consiste em oportunidade de encontrar
uma solução que satisfaça a todos, além de enviar um sinal à comunidade regulada de que
existe sensibilidade do poder público às suas dificuldades e preocupações. Sua condução
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é mais eficaz quando há a possibilidade real de avanço, estabelecido por um documento de
“ajuste” que estabeleça as condições do acordo entre as partes.
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cuidado de assegurar a confidencialidade e a imparcialidade do processo. Na
prática, porém, raramente os recursos humanos atendem a estes requisitos,
e em muitos casos os objetivos dos programas precisam ser readequados à
disponibilidade (ex: freqüência inspeções, n° inspeções, etc);
Uma vez que os programas estejam estruturados, durante sua implementação existem
vários aspectos que podem afetar o grau de conformidade, tais como (USEPA, 1992):
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da sociedade, principalmente dos entes regulados. O grau desta credibilidade
se reflete diretamente na competência técnica, na capacidade de captação
de recursos e, principalmente, no poder de enforcement dos órgãos. As
estratégias para atingir esta credibilidade podem variar, e em muitas situações
o excesso de rigor pode ser inclusive prejudicial, sendo visto como um
autoritarismo desnecessário. Por outro lado, deixar de coagir um requisito pode
passar a mensagem de que a lei não é importante, e que seu cumprimento não
será objeto de acompanhamento;
Outra observação importante sobre os programas regulatórios é que todos evoluem com o
passar do tempo, sendo muito importante atualizar o planejamento sempre que necessário.
Alguns exemplos de mudanças que costumam ser necessárias são:
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yy Mudança de foco do enforcement: dependendo da cultura e situação local os
programas podem começar mais suaves, com abordagem mais participativa e
flexível, e adotar gradualmente enfoques cada vez mais restritivos;
A regulação ambiental propriamente dita surge na década de 1960, como resposta a uma
expectativa da sociedade sobre a solução de problemas ambientais que se mostravam
cada vez mais evidentes. Esta pressão surgiu em função de dois processos concomitantes:
a ocorrência cada vez mais frequente de desastres ambientais (Flixborough, em 1974;
Seveso, em 1976; Love Canal, em 1977; Bhopal, em 1984, entre outros); e a evolução
das pesquisas científicas (que culminaram com a publicação de livros) sobre os riscos
ambientais da modernidade, como a “Primavera Silenciosa”, de Rachel Carlson (em 1962),
“A Tragédia dos Comuns”, de Garrett Hardin (em 1968), os “Limites do Crescimento”, pelo
Clube de Roma (em 1972), entre outros (UNEP, 2002).
Ao longo desta história, desde o surgimento das primeiras iniciativas de regular o acesso
aos recursos naturais, até as negociações mais modernas sobre a governança ambiental,
muitos modelos de gestão ambiental pública foram tentados ao redor do mundo. De um
modo geral, e no que se refere à operacionalização dos órgãos ambientais, a literatura
costuma dividir estes esforços em períodos, denominados como “gerações”.
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totalmente baseado na regulação direta, gerando forte resistência por parte da indústria,
que posteriormente foi denominado como “comando e controle”, ou “controle corretivo”
(FIORINO, 2006; ALMEIDA, 2005; REJESKI, 2004; LONG, 1997).
Com o avanço da regulação ambiental de 1ª geração, que Fiorino (2006) classifica como
um dos maiores sucessos da política na segunda metade do século XX, muitos problemas
mais evidentes começaram a ser solucionados. A atenção dos órgãos ambientais, ainda em
configuração, se voltou então a problemas mais complexos e difusos, criando no final da
década de 1970 uma 2ª geração de regulação ambiental. Embora ainda dentro do modelo
de controle corretivo, essa se volta a questões como as emissões de substâncias tóxicas
e as áreas contaminadas, transferindo a atenção do meio físico para as substâncias. A
atuação passa a considerar fontes difusas de poluentes e a translação dos aspectos entre
os compartimentos ambientais. Surge o conceito de “responsabilização pelos danos”, com
forte expansão do direito ambiental, e as primeiras tentativas de racionalizar a regulação -
como por exemplo a busca pela redução das barreiras
Surge então uma 3ª geração da regulação ambiental, com estratégias de “controle preventivo”,
que reduzem ou evitam a geração da poluição na fonte, e a busca da incorporação de
instrumentos de mercado na regulação, visando ampliar a eficiência econômica da
regulação ambiental. São marcos legais que Rejeski (2004) classifica como baseados em
mecanismos de mercado, orientados à informação e amigáveis junto à comunidade. Esta
evolução foi também calcada na evolução da gestão ambiental empresarial, que trouxe
mudanças na postura da indústria e aumento da consciência da população, e passou a
permitir que governos buscassem novas oportunidades regulatórias, tais como a proposição
de acordos voluntários e outros instrumentos alternativos.
Estas características das três gerações de regulação podem ser resumidas como
apresentado na Tabela 01 a seguir.
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Tabela 01: Características básicas das gerações da regulação ambiental
(adaptado de FIORINO, 2006; ALMEIDA, 2005; REJESKI, 2004; LONG, 1997)
A transição entre as “gerações” apresentadas na Tabela 01 não é algo claro nem linear.
A evolução de uma a outra “geração” não significa que a anterior seja abandonada. Muito
pelo contrário, em geral as estratégias e programas vão aos poucos se somando como
parte da rotina das agências ambientais (FIORINO, 2006).
Uma visão ampla das possibilidades destes estilos regulatórios é apresentada por Lange
e Gouldson (2010), que propõem uma divisão destes entre estilos “consensuais” (onde um
pequeno grupo de representantes toma as decisões) e estilos “participativo-transparentes”
(que preveem oportunidades de participação da sociedade civil). Os autores ainda apresentam
alguns tipos de estilos alternativos aos tradicionais, tais como: regulação contratual (na qual
regulados e reguladores buscam alianças e parcerias); regulação suscetível (quando a
ação de enforcement é priorizada pelo desempenho anterior do regulado); regulação por
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revelação (quando se submetem as decisões conjuntas de regulados e reguladores ao
escrutínio popular, pela divulgação de informações); auto-regulação (qualquer forma que
possua, ao menos em parte, uma regulação por entes privados); e os acordos voluntários
(processos de negociação de metas e estratégias de comum acordo entre regulados e
reguladores).
Apenas como exemplo, Fiorino (2006) apresenta uma visão histórica para os USA,
estabelecendo três momentos:
Por sua vez, Andrade, Marinho e Kiperstok (2001) consideram que a década de 1980
foi a “década da institucionalização e regulamentação da questão ambiental” no Brasil,
destacando a promulgação da Política Nacional de Meio Ambiente (PNMA), da Resolução
CONAMA 01/ 1986, além de outros marcos que consolidaram o tema no país. Seguindo
a tradição internacional, estes marcos são nitidamente focados no modelo de comando
e controle, típico da 1ª geração da regulação ambiental, e só na década de 1990 é que,
principalmente após a Rio 92, este foi complementado por estratégias mais modernas. É a
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época nas quais surgem no país tendências como os programas voluntários (Responsible
Care, ISO 14.001, etc) e outras estratégias que agregam os setores produtivos de forma
positiva à discussão, embora ressaltem que ainda hoje persiste o desafio de construir
um enfoque mais inovador, que fortaleça a prevenção e incorpore novos instrumentos à
regulação ambiental.
Globalmente as perspectivas não têm sido muito diferentes. Fiorino (2006) cita alguns
importantes resultados atingidos nos USA nos últimos anos, tanto mensuráveis (como a
queda significativa na emissão e concentração de vários poluentes) como não-mensuráveis
(como o aumento da capacidade institucional de identificar e responder a problemas, a
estabilidade política no tema; a criação de uma infraestrutura legal e administrativa; a
construção de uma base de conhecimentos científicos e técnicos sólidos; entre outros).
Porém, destaca também que os resultados estão restritos aos problemas de 1ª geração, e
podem trazer um efeito negativo ao serem percebidos pela população e assim ofuscarem
os problemas remanescentes e a necessidade de mudança. A regulação tradicional,
defende, não foi efetiva em muitos casos (como por exemplo com a poluição difusa, as
fontes não-pontuais, o uso recursos naturais, a redução de volumes de resíduos, a emissão
de GEE, etc). Segundo o autor, no futuro os avanços de qualidade ambiental serão “cada
vez mais caros, difíceis e controversos” (p.61, tradução livre), e o desafio que persiste é
obter resultados positivos em um novo desenho regulatório que supere os limites do modelo
tradicional – objeto do capítulo final desta apostila.
yy Especificar o que cada fonte deve fazer para obter um resultado (ex: exigir a
instalação de um tipo específico de tecnologia de controle das emissões);
yy Especificar um resultado final desejado para cada fonte, e permitir que estas
negociem emissões entre si (ex: estabelecimento de mercado de emissões);
yy Usar a opinião pública para pressionar a ação positiva (ex: exigir que a fonte
emissora divulgue dados das emissões à população); e
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Estas possibilidades de atuação, que em geral são usadas de forma combinada, são a base
da operação dos órgãos ambientais de diversas partes do mundo. Cada qual tem utilizado
para isso instrumentos dos mais diversos, adequados a situações também diversas. Embora
a diversidade destes seja limitada apenas pela capacidade dos órgãos responsáveis
pelo controle ambiental, existem alguns tipos de instrumentos reconhecidamente mais
comuns, amplamente usados ou estudados em diversos países e circunstâncias. Para
melhor compreender e analisar esta multiplicidade de alternativas, muitos pesquisadores
têm estabelecido sistemas taxonômicos para classificar estes instrumentos, que serão
abordados sucintamente a seguir, para que nos próximos capítulos estes possam ser
descritos com maior detalhe.
A divisão mais comum dos instrumentos regulatórios, utilizada a mais de 30 anos pela
maioria dos autores, independente de instituições ou país de origem, se dá entre dois tipos
(BARBIERI, 2007; Betts, 1991; ONU, 1997):
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Vários autores criticam esta divisão, por ser demasiadamente simplista, e sugerem uma
terceira categoria que agregaria diversos instrumentos que não se enquadram em nenhuma
das duas divisões – como por exemplo os acordos voluntários, a assistência técnica, dentre
outras possibilidades.
Para os fins deste curso, iremos acrescentar uma terceira categoria de instrumentos,
que iremos denominar como “instrumentos de informação e participação”. Estes são um
tipo de instrumento de regulação indireta que não se encaixa na mesma categoria dos
instrumentos econômicos, por atuarem basicamente com novas formas de interação entre
as empresas, o poder público e a sociedade, com base na gestão das informações. Assim,
nos três capítulos seguintes iremos apresentar os seguintes instrumentos:
Importante ressaltar que estas divisões taxonômicas são orientativas, e nem sempre
estanques, uma vez que mesmo os instrumentos de comando e controle mais tradicionais
possuem uma parcela econômica, referente aos custos de abatimento que devem ser
internalizados para atendimento das regras estabelecidas.
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2 Instrumentos de Comando e Controle (ou regulação direta)
Como já comentado, o controle corretivo da poluição é a base da operação da maioria
dos órgãos ambientais do mundo até hoje. O objetivo primário neste caso é mudar o
comportamento de modo a assegurar a conformidade da comunidade regulada junto a
requisitos ambientais, que por sua vez pretendem corrigir qualquer ameaça imediata ou
séria à saúde e qualidade ambiental (USEPA, 1992).
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2.1.1 Padrão qualidade
Um exemplo são os padrões para a água estabelecido no Estado de São Paulo pelo
Decreto Estadual n° 8.468/1976. Neste caso a definição dos padrões de qualidade para
água obedece uma classificação dos corpos hídricos determinada em função de seu uso.
Assim não há expectativa que os padrões sejam sempre uniformes, reduzindo custos de
atendimento, e é determinado que a qualidade da água de um rio utilizada para consumo
humano deva ser melhor do que a de um rio que tenha a função de receber os efluentes de
uma cidade.
Os padrões de qualidade atuam sobre bens difusos, como o ar ou a água de um corpo hídrico
e, portanto, sobre o espaço público, cabendo ao poder público sua garantia. Geralmente
é dado em termos do valor máximo admitido para a concentração de cada substância ou
parâmetro de qualidade, no ar ou nas águas. Sua aplicação é na definição de objetivos de
qualidade ambiental, podendo atuar como gatilho para, quando ultrapassados, se aumentar
o rigor da aplicação das regras regulatórias sobre as fontes de emissão. Sua verificação
na prática passa pela medição da qualidade ambiental, que exige a coleta de amostras e
análise em laboratório, com eventual tratamento estatístico dos resultados, o que pode ser
difícil e caro em muitos casos.
A determinação dos padrões de qualidade é feita com base em estudos de dose-resposta, que
estabelecem os efeitos da exposição à substância para a vida humana e dos ecossistemas.
Desta forma, assumem um certo grau de “poluição aceitável”, e em última análise é o que
determina os objetivos finais da ação do poder público em relação ao ambiente. Atualmente
entende-se que a principal missão do Estado em relação ao ambiente é a garantia e melhoria
da qualidade ambiental, o que no caso da poluição é mensurado pelo atendimento aos
padrões de qualidade.
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cujo lançamento ou liberação, nas águas, no ar ou no solo seja permitido” (SÃO PAULO,
1976). É a medida de quanto a empresa pode lançar de um poluente no meio, e em muitos
casos é o principal foco das inspeções de rotina de um órgão ambiental.
Segundo US CONGRESS (1995), os padrões de emissão podem ser de dois tipos: baseados
em periculosidade (harm-based standards) ou baseados em tecnologia (technology-
based standards), dependendo de como são especificados. Os padrões “harm-based” (ou
health-based) são determinados em função da periculosidade da substância, calculada
com base em efeitos à saúde humana ou aos ecossistemas, usando modelos de risco e
toxicidade (US CONGRESS, 1995). Seu formato descreve o resultado final esperado nas
emissões, geralmente na forma de concentração das substâncias, sem determinar como
o ente regulado deve atingi-lo, garantindo certo grau de liberdade na seleção tecnológica.
Segundo os autores, podem também ser expressos em termos de carga permitida ao
longo do tempo, ou percentual (%) remanescente da carga potencial. Por outro lado, os
padrões “technology-based” seguem especificações ligadas às possibilidades tecnológicas
existentes, e são pouco usados.
33
possui uso bastante frequente nos USA, como por exemplo quando o órgão ambiental
norte-americano exigia especificamente o uso de scrubbers para remoção de enxofre em
emissões atmosféricas de siderúrgicas.
Como apontado por Hahn (1989), este é o tipo menos flexível de padrão, uma vez que
requer que os regulados adotem a tecnologia especificada sem possibilidade de negociação
ou das empresas buscarem as soluções mais adequadas a cada caso. É necessário neste
ponto esclarecer a diferença entre padrão tecnológico, onde se especifica a tecnologia, e
technology-based, que significa apenas que a determinação seguiu uma metodologia que
considera as alternativas disponíveis, o que inclui os padrões de desempenho, descritos a
seguir (US CONGRESS, 1995).
Porém, como defende Barbieri (2007), estes padrões possuem difícil definição, limitam
muito as opções, podendo dificultar a inovação, e em alguns casos direcionam escolha
de equipamentos, instalações e práticas. Como afirmado por US CONGRESS (1995),
padrões deste tipo podem representar uma preferência tecnológica, implícita ou explicita,
de quem o estabelece, abrindo caminho para irregularidades da parte do regulador. Outros
problemas desta alternativa são: a possibilidade de se cometerem erros, tanto por falhas na
especificação como por falta de atualização suficiente; a possibilidade de induzir ou impedir
as tecnologias inovadoras e/ou limpas, dependendo da escolha; e a ineficiência na busca
de soluções mais custo-efetivas, por não permitir qualquer barganha ou negociação entre
os atores.
Na prática, porém, são raros os casos de uso puro deste instrumento, embora em alguns
casos os padrões de desempenho acabem se convertendo em padrões tecnológicos, em
geral quando é difícil encontrar ou aprovar o uso de uma tecnologia “equivalente”; quando
só há uma solução tecnológica ao problema; ou quando uma tecnologia é sabidamente a
solução mais rápida e eficiente. Conforme os autores, estes padrões também são indicados
quando é necessária uma solução precisa, imediata e garantida.
Desta forma, estes padrões são mais parecidos com o caso de padrões harm-based, com a
diferença apenas no fato de expressarem o limite permitido em função de uma característica
funcional do equipamento ou sistema de controle, ao invés da concentração no fluxo ou
vazão. Assim, são mais flexíveis que os padrões tecnológicos, pois permitem às empresas
buscarem alternativas de menor custo para atendimento do grau de desempenho requerido
(US CONGRESS, 1995).
34
Em geral os padrões de desempenho são especificados com expressões como a “melhor
tecnologia disponível” ou equivalentes, o que significa que deve ser adotado o “estado da
arte” das técnicas disponíveis. O uso destes termos por vezes é complementado por outros
adjetivos, como por exemplo no caso do padrão de emissão para as fontes emissoras no
município de Cubatão, São Paulo, determinado pelo Decreto 8.468/ 76, Art. 33-B, §1, no
qual se determina que “a CETESB poderá exigir que as fontes de poluição referidas neste
artigo controlem suas emissões, utilizando a melhor tecnologia prática disponível”.
Uma importante característica dos padrões de desempenho é que estes não especificam a
solução final, deixando certa discricionariedade aos técnicos do órgão ambiental, que pode
escolher qual o grau de rigor a ser aplicado. Conforme US CONGRESS (1995), esta é uma
saída entre a constante necessidade de atualização dos padrões tecnológicos e a falta de
atualização dos padrões de emissão, mas que traz embutido o risco de refletir preferências
da agência por determinada solução tecnológica, tornando o processo menos isento. Como
benefícios, os autores ressaltam: a garantia de atendimento a metas de redução; uma maior
velocidade de estabelecimento regulatório que padrões fixos (de emissão, por exemplo);
uma maior simplicidade em função que os padrões de emissão (é mais simples obter
dados tecnológicos que modelar os efeitos da contaminação); uma menor controvérsia do
que a determinação dos chamados “níveis seguros” de exposição à uma substância; e a
adaptabilidade a mudanças tecnológicas.
No entanto, US CONGRESS (1995) também aponta algumas limitações, como por exemplo:
o fato de nada assegurar que as tecnologias atuais sejam capazes de garantir a qualidade
ambiental; o fato de atuarem individualmente sobre as empresas e, portanto, não evitarem
o adensamento de fontes; e a grande variabilidade de alternativas, que podem colapsar a
capacidade de análise das agências. Outra questão bastante discutida pelos autores é a
tradição em especificar soluções corretivas, ao invés das preventivas na definição destes
padrões. Mas, ao menos em teoria, há sempre a oportunidade de propor estas soluções
preventivas, pelo uso de tecnologias mais limpas nos processos, mas mesmo entre os
especialistas, afirmam, não há expectativa de que isso se torne a regra.
35
Outro limitante é na forma como os padrões são definidos, uma vez que como se trata do
resultado da aplicação de modelos matemáticos, há limitações na modelagem das variáveis,
bem como na obtenção de todas as informações para seu cálculo. Adicionalmente, a mudança
de alguma variável pode invalidar os resultados, trazendo limitações e a necessidade de
atualização constante, o que nem sempre é possível (US CONGRESS, 1995).
Mas o limite mais destacado dos padrões é a falta de garantias de eficiência econômica, o
que pode gerar limitações no seu efeito distributivo, uma vez que os custos marginais de
abatimento dos poluentes variam muito entre cada empresa, e adotar um mesmo padrão
para todas (como atualmente realizado pela maioria dos órgãos ambientais de todo o
mundo) é desprezar oportunidades de redução custo-efetivas.
Este problema pode ser agravado quando a definição de padrões (principalmente nos padrões
tecnológicos) é feita pelos reguladores sem a participação da indústria, que muitas vezes
dispõe de informações importantes para a decisão. Este tipo de abordagem pode gerar um
“incômodo administrativo”, pois traz às agências ambientais a necessidade de determinar
os níveis permitidos de emissão, podendo inclusive oferecer o risco de ser indevidamente
influenciada por grupos de interesse em sua determinação, gerando injustiças.
Além disso, em muitos casos o uso de padrões cria barreiras à entrada de novos agentes,
por perpetuar uma estrutura de empresas existentes, e não fornecem incentivos à inovação
(à exceção dos padrões de desempenho), uma vez que são valores rígidos seu uso não
estimula as empresas a ir além da lei – ou seja, os esforços terminam quando o padrão
é atingido. Este efeito ocorre principalmente com os padrões “technology-based rate
standards”, tipicamente expressos em concentrações limite ou percentual de redução. O
problema, aponta, é que estes focam apenas em um poluente por vez, e exigem reduções
percentuais, sem observar a quantidade absoluta ou a interação entre os diferentes
compartimentos, não sendo, portanto, capazes de evitar a translação de poluentes entre os
meios (Swift, 2000).
36
ser em cada uma das etapas citadas (produção, importação, comercialização, uso, etc), e
eventualmente pode ser total ou parcial- como por exemplo ao serem estabelecidas cotas
de produção (Barbieri, 2007).
Assim, na prática, é por meio das licenças ambientais que se impõe os requisitos e
condições nas quais determinada atividade, principalmente as de caráter industrial, podem
se instalar ou operar - frequentemente utilizando outros instrumentos (como os padrões
de emissão, p.e.). Esta característica, de atuar como “guarda-chuvas” para uma série de
outros instrumentos e estratégias de regulação ambiental, permite afirmar que mais do que
um instrumento como os demais, o licenciamento é um “meta-instrumento” regulatório.
De forma mais resumida, pode-se dizer que o licenciamento é uma permissão para a
empresa se instalar ou operar, estabelecendo os requisitos ambientais que devem ser
respeitados nestes casos. Realizar o licenciamento, portanto, é mais do que apenas emitir
um documento, e exige do governo a capacidade de determinar os requisitos – como por
exemplo definir os níveis aceitáveis de poluição (padrões de qualidade), alocá-los entre as
fontes (no exemplo, os padrões de emissão) e monitorar (por meio de fiscalização, p.e.)
se as condicionantes estão sendo atendidas. Sua grande vantagem é a alta garantia do
atendimento, sob pena de aplicação de sanções.
Existem vários tipos e níveis de licenças, variando de acordo com a legislação de cada
país, e eventualmente dentro de cada um destes. Quanto aos tipos, uma primeira divisão
é entre as licenças simples (single permits), que tratam de uma fonte emissora única (um
37
único duto ou chaminé), e as licenças integradas (integrated permits), que reúnem diversas
permissões em um único documento administrativo. Estas licenças integradas podem ainda
tratar de um único compartimento ou de todas as emissões da fábrica ao meio ambiente
(multi-media permits), conforme descrito por US CONGRESS (1995).
Neste sentido, é importante dizer que no Brasil a licença ambiental é sempre do tipo
integrada e multi-meios. Já quanto aos níveis, no caso do Brasil a legislação determina três
estágios de licenças, a saber (BRASIL, 1997):
Deve-se ressaltar que a legislação também afirma que “as licenças ambientais poderão ser
expedidas isolada ou sucessivamente, de acordo com a natureza, características e fase do
empreendimento ou atividade”, e que “o CONAMA definirá, quando necessário, licenças
ambientais específicas” (BRASIL, 1997).
38
a licença é ato vinculado não à padrões previamente estabelecidos, mas sim aos efeitos
potenciais, e por isso é essencial ao órgão ambiental que irá conceder a licença que realize
o exame caso a caso, analisando o impacto potencial de cada empreendimento frente às
condições do entorno. Assim, defende ainda, o deferimento ou não de uma licença deve ser
tecnicamente motivado, não se exigindo que o conhecimento técnico seja inquestionável,
bastando haver boa razão técnica, uma vez que o princípio da precaução exige que no caso
de dúvida, não seja outorgada a licença. Outra importante observação do autor em relação à
prática do licenciamento no Brasil é que em geral são aplicados dois tipos de licenciamento:
com ou sem a necessidade de estudos de Estudo de Impacto Ambiental (EIA), que podem
ainda ter vários formatos e metodologias. Na verdade, segundo Van Acker (s/d), “a diferença
entre o licenciamento comum e o sujeito a prévio EIA é, na realidade, uma diferença de grau
de complexidade e não uma diferença na natureza essencial da licença”.
39
Tabela 02 – Exemplos de licenças ambientais “alternativas” aplicados nos USA (US
CONGRESS, 1995)
Tipo de
Abordagem/ Forma Elemento chave Exemplo de jurisdição
Licença
Disponibiliza um ponto de
Licenciamento
apoio (assistência) para Indiana, Califórnia,
com escritório de
as empresas fazerem seu Michigan, Nova Iorque
assistência
licenciamento
Um responsável coordena
Licenciamento com Michigan, Tennessee,
propostas de planos ou
Simplificada coordenador Michigan
projetos no licenciamento
40
tecnológicas (concepções do projeto) como locacionais (localização ou posicionamento do
empreendimento), avaliando as diferentes possibilidades de impactos socioambientais.
Em geral a AIA ocorre dentro do processo de licenciamento ambiental, como parte das
exigências para a análise de pedidos de licença prévia de determinadas atividades – tais
como lavras de minerações, hidrelétricas, rodovias, aterros sanitários, oleodutos, indústrias,
estações de tratamento de esgoto e loteamentos, dentre outros. A legislação, bem como as
regras administrativas, referente à avaliação de impactos ambientais no país serão objeto
de estudo em outras disciplinas deste curso, que tratarão do tema em detalhes. Mas vale
adiantar que as principais definições sobre o tema no Brasil encontram-se na Resolução
CONAMA n° 01/ 1986. Nesta, determina-se que empreendimentos que possuam grande
efeito na localidade ou que interferirem profundamente no meio e na população devem
elaborar Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e Relatório de Impacto Ambiental (RIMA).
No caso do EIA é necessário que o projeto seja devidamente justificado, e sejam apresentadas
as diversas alternativas tecnológicas e de localização. Deve também identificar e avaliar
todos os possíveis impactos gerados na implementação e operação (e eventualmente na
desativação) do empreendimento, bem como definir a área de influência destes impactos
(limites geográficos que podem ser, direta ou indiretamente, afetados), e propor medidas
mitigadoras e de compensação. Assim, é exigido que o EIA contenha no mínimo informações
para:
Já o RIMA deve ser elaborado a partir do EIA, com o objetivo de comunicar (inclusive à
comunidade afetada), seu conteúdo. É esperado que inclua:
yy Programas de acompanhamento.
41
No licenciamento ambiental com AIA estes documentos são analisados pelo órgão ambiental,
bem como são submetidos a audiências públicas para manifestação da população e
demais interessados. Após este processo, os documentos seguem para o Conselho de
Meio Ambiente, para discussão e votação acerca da emissão da licença prévia.
Vale mencionar que no Estado de São Paulo a Resolução SMA 54/2004 especifica que
além do EIA/ RIMA, que deve ser elaborado para “empreendimentos ou atividades efetiva
ou potencialmente causadoras de significativa degradação ambiental”, são exigidas duas
outras formas de AIA: o Relatório Ambiental Preliminar (RAP), para “empreendimentos
considerados potencial ou efetivamente causadores de degradação do meio ambiente”;
e o Estudo Ambiental Simplificado (EAS), no caso de “empreendimentos de impactos
ambientais muito pequenos e não significativos”.
Em diversas situações o uso do solo pode ser objeto de regulação ambiental. Desde
planos diretores urbanos, passando pela criação de espaços protegidos, até a definição
de zoneamentos de diversos tipos, podem haver diferentes graus de condicionamento
de uso para áreas específicas. De forma muito geral este instrumento é aplicado para
fins ambientais quando há algo a se proteger – seja um ecossistema ou remanescentes
florestal frágil, uma área de instabilidade geológica, ou mesmo determinada população sob
risco. Para as finalidades deste curso, vamos abordar duas formas distintas de restrição: a
criação de espaços protegidos e o zoneamento ecológico-econômico.
O tipo mais comum de restrição ao uso do solo por questões ambientais é a criação de áreas
protegidas. Basicamente uma área protegida é uma parcela do território que é mantido sob
atenção e cuidado especial, em virtude de algum atributo específico ou até único que elas
apresentam, por força de regulamento. Embora possa atender a vários objetivos diversos,
seu principal uso tem sido a proteção da biodiversidade e da paisagem – motivo pelo qual
se utiliza a expressão “unidade de conservação” em muitas situações.
O primeiro caso de uma área oficialmente protegida ocorreu em 1827, com a criação do
Parque Nacional de Yellowstone, nos USA. Ao criar a área, a proposta era assegurar que
“o ser humano será sempre um visitante, nunca um habitante”, e assim se preservariam
as paisagens intocadas para as futuras gerações. Se por um lado este modelo garante a
proteção da natureza naquele local, não assegura a integridade dos processos e serviços
ecossistêmicos, e também cria conflitos com os moradores que passam a viver em regime
de restrição de suas atividades econômicas.
Atualmente a definição de uma área protegida evoluiu, sendo definida como “uma área com
limites geográficos definidos e reconhecidos, cujo intuito, manejo e gestão buscam atingir a
conservação da natureza, de seus serviços ecossistêmicos e valores culturais associados
de forma duradoura, por meios legais ou outros meios efetivos” (IUCN, 2014).
Importante destacar que no Brasil cada UC deve ter um conselho, responsável dentre
outras tarefas por acompanhar a elaboração, implantação e as revisões de um plano de
manejo – documento técnico que estabelece o zoneamento da UC, bem como as normas
para manejo de recursos naturais naquele território.
yy Reserva Legal: são uma “área localizada no interior de uma propriedade ou posse
rural, (...) com a função de assegurar o uso econômico de modo sustentável dos
recursos naturais do imóvel rural, auxiliar a conservação e a reabilitação dos
processos ecológicos e promover a conservação da biodiversidade, bem como o
abrigo e a proteção de fauna silvestre e da flora nativa”. Sua definição obedece a
percentuais da área total, definidos em função do bioma onde a propriedade se
encontra, e dentro de sua abrangência é aceito manejo sustentável definido em lei.
Outro tipo comum de restrição apontado por Barbieri (2007) é o zoneamento ambiental, que
segundo o autor “restringe o direito de propriedade” (p.75), ao estabelecer categorias de
zonas geograficamente determinadas onde é ou não permitido o desenvolvimento de certas
atividades. Para os interesses deste curso, iremos nos ater ao Zoneamento Ecológico-
Econômico (ZEE), embora haja diversos tipos de zoneamento com interface ambiental.
43
socioeconômico com a conservação ambiental. Para isso o ZEE lança mão da delimitação
de zonas ambientais, atribuindo a cada uma os usos e atividades compatíveis, definidos a
partir do diagnóstico das suas características (potencialidades e restrições)
O ZEE segue metodologia bastante bem delimitada, que opera a partir de um detalhado
levantamento da região, incluindo características geográficas, econômicas, ambientais,
dentre outras, além dos impactos decorrentes da ação humana. A partir desta análise
propõe-se diretrizes específicas para cada zona, estabelecendo, ações de mitigação ou
correção de impactos ambientais bem como alternativas de uso e gestão que oportunizam
as vantagens competitivas do território.
Geralmente o ZEE atua sobre uma unidade territorial que contenha atributos ambientais e
sociais que permitam diferenciá-la das demais áreas, mas que possua vínculos dinâmicos
com outras unidades do território. Ao longo das últimas décadas já foram realizados alguns
estudos de ZEE no Brasil, como foco em regiões e temas de interesse como a Amazônia
Legal, o Gerenciamento Costeiro, dentre outros.
44
3 Instrumentos econômicos, ou de mercado
Chamam-se genericamente de “instrumentos econômicos” todos aqueles que, direta ou
indiretamente, afetam o cálculo de custos e benefícios de um agente poluidor, influenciando
suas decisões no sentido de produzir uma melhoria na qualidade ambiental. São exemplos
as taxas, impostos, comércio de emissões e subsídios de várias formas.
Assim, desde o ponto de vista econômico, o problema passa por encontrar meios de
equilibrar a equação de danos e custos marginais, de forma que se atinja um ponto ótimo
para a sociedade, onde se minimize os danos sociais ao menor custo de abatimento.
A vantagem dos instrumentos econômicos é que estes permitem ajustes bastante elaborados
dos níveis de emissão, oferecendo simultaneamente a flexibilidade de busca de soluções.
No caso da poluição do ar, os usuários poderiam optar por exemplo por trocar o combustível,
melhorar a regulagem do carro, usar menos o carro ou até instalar o catalizador (que seria
a única alternativa no caso de usarmos a opção de regulação direta).
Porém, a grande dificuldade dos instrumentos econômicos está em definir estes valores
e regras. Qual seria o valor da taxa suficiente para promover a solução do problema?
Aparentemente cada empresa (no caso do exemplo cada proprietário de carro) tem seu
grau de aceitação, e cada solução um custo. Além disso, as variáveis econômicas são muito
dinâmicas, e os valores podem mudar bruscamente provocando alteração nos resultados
da aplicação dos instrumentos.
45
Outra dificuldade atrelada a estas definições é saber qual o grau aceitável de dano social,
que pode variar muito entre os indivíduos, podendo gerar descrédito no modelo regulatório.
Por fim, sempre há o dilema de poder autorizar pagamentos que autorizem altos níveis de
poluição, se os valores forem baixos demais e as empresas não virem benefício em operar
as mudanças.
Como veremos adiante são várias as possibilidades de uso dos instrumentos econômicos,
mas de forma geral estes têm sido usados com muita parcimônia – ou em contextos de
projetos piloto (como a cobrança pelo uso da água em algumas bacias hidrográficas), ou
em situações muito pontuais (como no caso de taxas de lixo, p.e.).
Pela legislação brasileira, denomina-se como “tributo” qualquer valor pago obrigatoriamente
que não seja fruto de uma sanção por um ilícito. Dentre os instrumentos de gestão ambiental
pública, os tributos são usados com a finalidade de corrigir imperfeições do mercado,
por meio da transferência de recursos financeiros dos agentes privados para os agentes
públicos (Barbieri, 2007). Seu funcionamento se baseia nos princípios do mercado, uma
vez que ao incidir sobre determinada atividade, comportamento ou bem, o tributo deixa-o
mais caro, induzindo indivíduos a alternativas consideradas mais adequadas sobre a qual
o mesmo não incorra ou incorra em menor valor.
Em tese o ideal seria que o valor dos tributos fosse sempre respectivo aos custos
socioambientais das opções sobre as quais incidem, em um esforço de “internalização das
externalidades” de modo direto, via sistema financeiro. Assim, por exemplo, no caso da
cobrança pelo uso da água o valor da taxa seria equivalente aos custos ambientais de sua
captação, tratamento, distribuição e eventualmente lançamento e tratamento dos efluentes.
Na prática, porém, este tipo de estimativa é demasiadamente complexo, e o que se faz é
estabelecer ao tributo um valor que seja suficiente para influenciar o comportamento.
Os tributos se dividem basicamente entre dois tipos básicos: impostos (em inglês tax), taxas
(em inglês charge) e tarifa – veja que a tradução dos dois primeiros pode ensejar bastante
confusão. Os impostos são aqueles tributos cujo fato gerador é uma situação que se chama
de “não retribuível”, ou seja, sem uma contrapartida do estado, e geralmente incidem sobre
o preço de um bem, serviço ou mesmo a renda. Um exemplo seria a precificação das
emissões de carbono, proposta discutida dentro das políticas de combate às mudanças
climáticas. Já as taxas são os tributos retribuíveis, que tem como fato gerador um serviço
prestado, como por exemplo a taxa cobrada do cidadão pela coleta de lixo. Vale mencionar
que em muitos países há tributos cobrados por serviços ambientais, como o uso de água
ou emissões de alguns poluentes, que são também tipos de taxas. Além destes, existem
as tarifas, que são valores cobrados em contrapartida de serviços públicos prestados por
terceiros como concessionários. Juridicamente as tarifas não são consideradas tributos,
e ao contrário dos casos anteriores tem finalidade lucrativa para quem executa o serviço,
como no caso da conta d´água que recebemos em casa. Hoje há uma discussão sobre
se a prestação de alguns serviços (como fornecimento de água, tratamento de esgotos
ou coleta de lixo) seriam objeto de taxa ou tarifa. Esta discussão, eminentemente jurídica,
não é objeto deste curso e, portanto, usaremos o termo “taxa” genericamente, sendo que a
depender da situação pode ser que seja o caso de uma tarifa.
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A seguir veremos os tipos mais comuns de tributos ambientais, destacando que cada país ou
região possui formas particulares de exercício destes dentro do seu sistema legal, tributário
e fiscal. Como se poderá perceber, porém, esta classificação é meramente didática, e
em muitos casos um determinado tributo pode ser considerado incidindo sobre usuário,
emissão ou produto.
Principal tipo de tributo ambiental, ocorre quando o tributo incide sobre a quantidade ou
qualidade de um aspecto ambiental (poluente lançado, p.e.). Seu valor é proporcional
à quantidade ou qualidade deste aspecto (vazão e/ou composição do efluente, p.e.),
assumindo a forma de taxa. Conforme US CONGRESS (1995), o uso de tributos sobre
emissões requer que as entidades reguladas paguem uma quantidade fixa de dinheiro por
unidade de poluição emitida ou disposta, sem teto nas emissões.
Historicamente a aplicação mais comum das taxas sobre emissões ocorre junto a políticas
de combate à poluição das águas (Betts, 1991). Um exemplo são as legislações europeias
que criam regras de pagamento por quantidade de poluente lançado – podendo ser
mais simples (valor proporcional à vazão de efluente); intermediária (valor proporcional à
quantidade de um poluente de interesse), ou complexa (valor resultante de uma equação
onde cada parcela é proporcional à quantidade de um determinado poluente).
Segundo Hahn (1989) as taxas sobre emissões foram durante muitos anos a opção
preferencial de muitos regimes regulatórios ambientais na Europa. A crítica a este modelo,
no entanto, é que o emissor pode escolher pagar e continuar emitindo, o que pode vir a
provocar danos significativos se a sinalização econômica não for suficientemente forte.
Como ressalta Betts (1991), para ser eficaz uma taxa precisa ter o valor suficientemente
alto para assegurar a mudança de comportamento, o que nem sempre é conseguido por
dificuldades políticas de aceitação da taxa.
Trata-se do pagamento pelos serviços prestados, como por exemplo a coleta e tratamento
de esgotos ou lixo. Como o serviço pode ser prestado pelo poder público ou por uma
concessionária, pode assumir a forma de taxa ou tarifa.
Uma vez que se trata de pagamento por um serviço, se recomenda que seja cobrado um
valor proporcional a demanda (o que não ocorre com o lixo na maioria dos municípios do
país, onde o tributo é fixo e atualmente se assemelha mais a uma taxa sobre emissão).
Assim, o cálculo de seu valor pode ser feito linearmente; estabelecendo faixas de valor
variável; ou por meio de equações mais complexas.
Em geral este tipo de tributo não possui função de incentivo econômico, mas de arcar com as
despesas decorrentes do serviço (Betts, 1991). Há exceções, porém, como o caso da taxa
de aterro praticada em muitos países europeus. Neste caso, o envio de resíduos aos aterros
sanitários é taxa por tonelada destinada (independente do preço do aterro pago ao seu
responsável), com o objetivo de viabilizar financeiramente outras alternativas de destinação
– como a reciclagem ou mesmo a compostagem. O valor é definido periodicamente, não
por custos operacionais (cobertos no preço) mas de forma a tornar a alternativa (aterro)
cara o suficiente para que se opte por destinações ambientalmente mais interessantes
47
– e simultaneamente a aplicação da taxa pode gerar recursos em um fundo que apoie
o desenvolvimento, ou até financie parcialmente, estas alternativas (em uma espécie de
subsídio cruzado).
O exemplo mais claro são as taxas visíveis, aplicadas sobre determinados produtos
geradores de resíduos pós-consumo, para arcar com os custos de gerenciamento destes
ao final da vida útil do produto – como por exemplo o valor cobrado na venda de produtos
eletroeletrônicos em alguns países europeus para custear a coleta e o gerenciamento dos
equipamentos ao final de sua vida útil, que é operacionalizado por uma entidade por meio
de um fundo específico.
Assim como no caso das taxas sobre serviços, a intenção em geral é cobrir custos de gestão
destes aspectos, e não influenciar comportamentos de compra - embora isso possa ocorrer
se os valores atingirem maiores patamares (Betts, 1991), como por exemplo no caso acima
se o valor fosse tal que induzissem o fabricante a melhorar seu produto (ecodesign) para
reduzir os custos de gestão pós-consumo.
São valores cobrados pelos serviços administrativos que os órgãos públicos realizam
relacionados à proteção ambiental, para financiar a operação do sistema regulatório (por
exemplo as taxas de licenciamento ou de análise de processos).
Este tipo de tributo possui claro efeito distributivo, visando financiar a criação e operação
dos órgãos ambientais e a qualidade de seus serviços, e sua eficácia depende do correto
uso da arrecadação no financiamento destas atividades (Betts, 1991).
Muito comentada na literatura, esta opção se mostra simples e eficiente desde um ponto de
vista técnico, e “aparentemente é um dos mais bem-sucedidos instrumentos econômicos”
(Betts, 1991, p.9). Porém na prática ainda é pouco usada, estando atualmente restrita a
combustíveis e alguns equipamentos, principalmente pela dificuldade de politicamente
negociar reduções arrecadatórias dentro dos governos.
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econômicos podem prejudicar competitividade das empresas – e as taxas ambientais
podem afetar esta característica.
Segundo US CONGRESS (1995), para serem efetivos os tributos devem ser elevados o
suficiente para desestimular o comportamento - o que nem sempre se concretiza. Mesmo
assim estes podem oferecer um correto sinal ao mercado, sendo inclusive utilizados em
alguns casos como fonte de arrecadação para financiar outros programas das agências
ambientais. Além disso, é importante que os tributos sejam proporcionais aos aspectos
ambientais, pois valores fixos (“flat taxes”) não são estímulo suficiente, e neste caso
como as empresas podem optar entre reduzir as emissões ou pagar para emitir, existe a
possibilidade de agravar os danos.
Na verdade, a grande dificuldade das taxas reside em estabelecer seu valor, pois para
sua correta determinação é necessária muita informação sobre a economia interna das
organizações e sobre a relação entre emissões e efeitos à saúde, bem como a criação de
sistemas de valoração eficazes para todos os efeitos e externalidades provocados pelas
atividades poluidoras – o que na prática é inviável. Adicionalmente, como já comentado,
não há garantias de atendimento aos objetivos ambientais, mesmo porque as empresas
nem sempre reagem da forma esperada aos estímulos econômicos, e o grau de abatimento
acaba sedo função do ajuste do valor da taxa, que na prática depende mais de relações de
poder e negociações políticas do que de critérios técnicos modelados ou monitorados (US
CONGRESS, 1995).
Segundo Almeida (1997), o valor das taxas acaba sendo definido pelos policy makers no
valor suficiente para seus objetivos, muitas vezes políticos. Em alguns casos, defende Betts
(1991), pode-se entender as taxas como um “preço pago pela poluição”, embora na prática
não se apliquem as taxas como defendido pela teoria, pois não há condições de se calcular
os reais custos e benefícios. Mesmo assim, as taxas possuiriam uma parcela de impacto
de incentivo (caso o valor seja alto o suficiente), e outra de efeito distributivo (mais fácil e
comum de se obter).
Do mesmo modo o FMI (Muzundo et al., 1990) destaca a dificuldades de implementação das
taxas, ressaltada no cálculo dos valores ótimos, defendendo que na ausência de informação
suficiente estas devem ser combinadas com outro instrumento (em geral padrões). Almeida
(1997) sugere o mesmo, ao propor que de modo a reduzir o risco de equívocos, muitas
vezes se deve utilizar a combinação de taxas e padrões, pois se fossem usadas puras,
o risco de danos ambientais seria muito grande. O FMI ainda afirma ainda que as taxas
acabam sendo determinadas na prática, sem garantia de ser um ótimo paretiano, e que em
função dos valores não serem suficientemente altos em muitos casos sequer conseguem
ser uma fonte majoritária de receita, embora a aplicação dos recursos arrecadados com
gastos ligados ao ambiente torne as taxas mais aceitáveis. No entanto, defendem, são
mais eficientes economicamente que os padrões, e ao contrário destes oferecem incentivo
49
à inovação e reduções além da lei. Além disso, requerem menos informações e não exigem
(tanto) monitoramento.
Barbieri (2007) ainda defende que a princípio a ideias das taxas ambientais é ser uma forma
de aplicação do princípio do “Poluidor-Pagador”, ou seja, internalizar custos ambientais
para que decisões de mercado passem a levá-los em conta. Tendo como base as ideias
de Pigou, o autor afirma que estas nem sempre funcionam na prática, pois sua eficácia
depende de diversas condições, e mesmo em economias próximas da concorrência perfeita
são função da elasticidade da demanda aos preços.
Já para Philippi Jr. e Marcovitch (1993), as taxas possuem a vantagem de criar arrecadação,
que pode viabilizar um fundo de financiamento ao controle da poluição, além de exercer
“forte indução” à adoção de tecnologias mais limpas – como no caso da taxa de aterro
comentada anteriormente. Por outro lado, o grau de abatimento passa a ser decisão da
empresa, o que requer cuidadosa análise, com informações de qualidade, para implantação.
Este processo, ressaltam, traz dificuldades na determinação do valor das taxas em função
da disposição da sociedade em pagar. Este motivo, segundo os mesmos, torna essencial a
consideração da questão política na implantação das taxas.
Do mesmo modo, Betts (1991) apresenta algumas justificativas conceituais para que
instrumentos como os tributos não sejam usados isoladamente. Dentre estas principalmente
se pode citar: falta de correlação entre as emissões e o valor das taxas (exceto em casos
onde o valor seja muito alto); impossibilidade de que um sistema de preços sinalizar
corretamente em todos os casos para todos os problemas de poluição; disparidades
de velocidade da resposta entre a demanda por soluções e a dinâmica dos mercados;
restrições de capital e de capacidade técnica; falta de conhecimento das fontes emissoras
sobre alternativas tecnológicas; e dificuldade de novas ações (ou lentidão) nas situações
onde já houve regulação prévia.
3.2 Subsídios
Os subsídios são mecanismos econômicos similares aos tributos, mas que agem em sentido
inverso - ao invés de evitar comportamentos considerados menos adequados, visam a
estimular alternativas mais ambientalmente benéficas por meio da concessão de algum tipo
de incentivo financeiro (US CONGRESS, 1995). Estes são operacionalizados na forma de
renúncias fiscais (como no caso anterior dos tributos com alíquotas diferenciadas) ou da
transferência de recursos em benefício dos agentes privados, e são propostos geralmente
pelo governo - embora atualmente algumas instituições financeiras privadas ofereçam
financiamentos diferenciados. Embora se reconheça que são instrumentos bem-sucedidos,
ainda são pouco empregados na prática, em geral por dificuldade de negociação entre as
pastas ambiental e fazendária dos governos.
Betts (1991) afirma que os subsídios têm sido bastante usados em vários países,
principalmente por serem mais bem aceitos que as taxas. Em geral servem para atingir
um objetivo econômico atrelado à um objetivo ambiental, principalmente no suporte a
empresas que por conta da regulação ambiental recebem aumentos significativos de custos
de abatimento, e podem facilitar a entrada em vigor de regulamentações mais rígidas.
Segundo o autor, embora atuem em sentido oposto ao princípio do poluidor-pagador, pode
colaborar a melhorias importantes, como a renovação de parques industriais e à adoção de
novas tecnologias mais limpas.
50
Muzundo et al. (1990) lembra que os subsídios podem ser um instrumento positivo de
política ambiental, embora também haja casos onde possam atrapalhar os objetivos
ambientais (como por exemplo subsídios existentes para uso de combustíveis fósseis).
Philippi Jr. e Marcovitch (1993) fazem o mesmo alerta, de que é necessário ter cuidado com
efeito ambiental negativo de subsídios de outras políticas (ex: política agrária, mineral, etc),
que podem levar à super-exploração de recursos. De modo geral, os autores afirmam que
existe uma tendência mundial de eliminação de subsídios em favor da taxação.
Recentemente uma nova forma de subsídio tem sido considerada, como aponta Barbieri
(2007), o “pagamento pelos serviços ambientais” (PSA). Esta modalidade prevê que se
remunere em certas situações a conservação de um recurso natural proporcionalmente aos
serviços ambientais oferecidos por esta área. Um exemplo seria remunerar um produtor
rural por manter intacto um remanescente florestal, ao invés de ocupar a área com cultivo
que geraria renda, pela sua importância na proteção a uma nascente de água, por exemplo.
De modo geral, como apresenta Barbieri (2007), a forma mais usual de subsídios são as
renúncias fiscais, por meio de isenções, reduções ou diferenciação de impostos. Outra
forma bastante comum de subsídio, especialmente em países em desenvolvimento, são os
financiamentos de melhorias ambientais sob condições especiais – usados principalmente
na aquisição de equipamentos de controle de poluição (Hahn, 1989). Este aspecto do uso
do recurso é ressaltado por US CONGRESS (1995), que afirma não serem os beneficiários
livres para investir como bem entenderem, mas devem seguir rígidas regras que garantam
o resultado esperado.
Bastante usados nos USA, a eficácia dos subsídios depende majoritariamente da capacidade
e disponibilidade (financeira, política e administrativa) do governo em pagar pelo atendimento
dos requisitos que a princípio poderiam ser exigidos diretamente, bem como pela criação
de um sistema de seleção e monitoramento dos beneficiados. A vantagem principal neste
caso é a aceitação muito mais fácil pelos entes regulados, que ao invés de arcarem com
os custos de conformidade a partir de recursos próprios, podem contar com algum tipo de
51
auxílio. Do lado do governo, esta perspectiva abre possibilidades, ao menos em teoria, de
ajustar os objetivos segundo suas prioridades, como por exemplo focar em níveis mais
ambiciosos, fontes específicas, áreas mais carentes ou expostas a risco, etc, ou então em
situações onde não haveria ação espontânea (US CONGRESS, 1995).
Hahn (1989) defende que os subsídios poderiam oferecer soluções inovadoras, mas na
prática sua determinação não traz flexibilidade de escolha do objeto do subsídio, e em
muitos casos são ineficientes sob este critério por já trazerem uma especificação tecnológica,
atuando assim como um padrão tecnológico disfarçado. Da mesma forma, alguns subsídios
não necessariamente indicam um equipamento, mas acabam por direcionar a solução
à equipamentos de controle corretivo, o que afasta o domínio das soluções da esfera
preventiva das tecnologias mais limpas. Assim, defende o autor, a eficiência dos subsídios
depende de como são projetados e qual o problema que pretendem solucionar.
Na prática, porém, segundo US CONGRESS (1995), em geral os subsídios têm sido muito
baixos para induzir comportamentos, e acabam sendo um mecanismo auxiliar para atender
a requisitos regulatórios. Um dos principais usos é estimular a inovação e a adoção de
novas tecnologias, com a expectativa de que isso também crie demanda para empresas
desenvolverem estas soluções como efeito colateral.
52
fontes em licenças individuais. Cada entidade então pode comprar ou vender estes direitos
de emissão, e teoricamente a comercialização de créditos ocorreria até que o custo de
abatimento se equipare ao custo da emissão no mercado. No entanto, vários outros fatores
influenciam as decisões, tais como o grau de envolvimento do governo no mercado, que
determina custos e benefícios potenciais- quanto maior o envolvimento, maior os custos de
transação (por exemplo os custos de monitoramento das ações de redução das emissões
para geração de créditos), mas maiores também as garantias de que os objetivos serão
atendidos.
Como descreve Barbieri (2007), neste caso embora haja uma ação governamental no
estabelecimento de regras e na distribuição de direitos ou cotas iniciais, neste caso as
transações se dão entre entes privados. O autor ainda afirma que embora haja várias formas
de mercados de emissão todas se baseiam no estabelecimento de um nível de emissões
aceitável, seguido da distribuição de créditos ou permissões entre as fontes participantes
do mercado.
Betts (1991) por sua vez, afirma que os mercados de emissões são uma alternativa
às taxas, podendo atuar em conjunto com regulações mais tradicionais, permitindo a
comercialização de excedentes. Bastante aplicados nos USA, principalmente para a
poluição do ar, este instrumento traz na opinião do autor uma contribuição importante ao
transferir a responsabilidade pela decisão de abatimento do poder público para a esfera
privada. Como inconveniente, cita o aumento dos custos administrativos e da complexidade
das soluções.
Muzundo et al. (1990) afirma que se deve ter o cuidado de garantir que a alocação inicial
das licenças seja feita respeitando a determinação de um nível aceitável de emissões,
que pode ser questionada por grupos que não aceitam estes valores. Além disso, lembra
que esta opção demanda do poder público capacidade de monitoramento e fiscalização,
além de garantir que os mercados criados para as comercializar sejam competitivos, o que
nem sempre ocorre. Em função disso, é difícil estabelecer um sistema ideal, e o essencial
é garantir que as licenças serão negociadas livremente e que a receita será aplicada
em melhorias ambientais. Segundo os autores, o comércio de emissões reduz o custo
53
de atendimento se comparados aos instrumentos tradicionais, e produzem resultados de
qualidade ambiental semelhantes às taxas. Mas, em relação às taxas, tem pior desempenho
quanto à possibilidade de formação de monopólios de compra dos créditos, dependendo de
capacidade institucional para ser implementado com redução de custos. Este último fator
pode comprometer sua aplicação em países em desenvolvimento, que tendem a possuir
instituições menos sólidas.
Seja qual for o mecanismo, a questão chave segundo muitos autores é a alocação inicial
dos créditos – que determina os direitos de propriedade sobre as emissões – com base
em padrões ou valores correntes de emissão ou via leilão (Almeida, 1997). Conforme US
CONGRESS (1995), o critério mais usado é com base nas emissões atuais ou históricas de
cada fonte (denominado como “grandfathering”). A vantagem neste caso é que o mercado
começa sem alterar a situação presente, o que facilita sua aceitação, exigindo que as novas
fontes (ou a ampliação das fontes existentes) incorpore um custo que não existe para os
que já estão instalados.
yy Políticas de compensação (offset policy): exige que para expansão das emissões
de uma fonte, ou entrada em operação de nova fonte, haja compensação mediante
compra de créditos;
54
yy Câmara de compensação de emissões (emission banking): permite às empresas
estocar créditos de emissão, para uso ou venda, e por outro lado permite-se a
ampliação e/ou novas fontes desde que adquiram créditos proporcionais.
Os mecanismos de mercado têm tido grande popularidade nos USA, em função de sua
característica liberal, principalmente para problemas de poluição do ar, mas também
em alguns casos para efluentes líquidos (US CONGRESS, 1995). Hahn (1989) também
destaca com otimismo que os economistas têm repetidamente destacado as qualidades
destes instrumentos por sua eficiência econômica.
No entanto, como afirma US CONGRESS (1995), seu uso na prática tem sido bastante
aquém do esperado, segundo os autores principalmente por restrições por outras
regulações, falta de definição de direitos de propriedade sobre alguns tipos de créditos;
custos de abatimento menores que o esperado; e altos custos de transação, que podem
desencorajar a participação.
Outro problema potencial deste instrumento ressaltado por US CONGRESS (1995), é que
como os custos marginais de abatimento não são uniformes, podem ocorrer assimetrias e
uma distribuição desigual de emissões no espaço, criando áreas de concentração geográfica
das emissões (os chamados hot spots). Esta questão, referente à equidade e justiça
ambiental, pode ser agravada pela reduzida (ou nula) participação pública no processo – o
que em alguns (poucos) casos tem sido minimizado pela introdução da necessidade de
aprovação prévia das transações pelo órgão ambiental. Este procedimento, no entanto,
argumentam os autores, pode aumentar a burocracia e os custos de transação, reduzindo
os benefícios do instrumento.
55
3.4 Responsabilidade estendida do produtor e sistemas de depósito-retorno
Adotada como parte fundamental das modernas políticas de resíduos sólidos em vários
países, principalmente na Europa desde a década de 1980, a Responsabilidade Estendida
ao Produtor (extended producer responsibility, ou EPR) é definida pela Organização para
a Cooperação e Desenvolvimento Econômico - OECD como “a abordagem da política
ambiental na qual a responsabilidade, física ou financeira, do produtor por seu produto é
estendida ao estágio pós-consumo de seu ciclo de vida”.
56
yy Ampliar a oferta de produtos ambientalmente amigáveis, criando uma sinalização ao
mercado (mediante os novos custos da logística reversa), para o desenvolvimento
de produtos com critérios ambientais, principalmente de redução de embalagens.
Quanto maior o custo adicional a ser suportado pelo setor privado para cumprir as
exigências da logística reversa, maior o estímulo para que as empresas projetem e
fabriquem produtos que reduzam estes mesmos gastos (ecodesign).
Cada país ou região têm aplicado o conceito de EPR de uma forma, havendo diferentes
arranjos quanto à distribuição das responsabilidades, produtos abrangidos, forma de
definição e valores das metas, níveis de reporting e fontes de financiamento.
3.5 Outros
57
4 Instrumentos com base em informação e participação
As mudanças sociais ocorridas nas últimas três décadas deram origem ao que hoje se
chama de “sociedade da informação e do conhecimento”, na qual o papel dos meios de
comunicação (principalmente a Internet e as mídias sociais mais recentemente) é chave.
Atualmente há grande velocidade na geração e difusão da informação, e as pessoas
gradualmente têm se adaptado a esta nova realidade, demandando não apenas maior
prestação de contas por parte de governos e instituições (inclusive empresas privadas),
mas também demandando maior grau de participação na construção, implantação e análise
das políticas públicas.
Neste contexto, já a mais de 30 anos as políticas ambientais têm evoluído no sentido de incluir
mecanismos adicionais aos de regulação direta e de mercado, usando formas alternativas
de induzir comportamentos na comunidade regulada. Exemplos são as audiências públicas
nos processos de licenciamento ambiental, os relatórios de sustentabilidade divulgados por
empresas e o uso de acordos voluntários entre órgãos ambientais e empresas.
Estes instrumentos ainda enfrentam muitas vezes preconceitos por parte de quase todos
os atores. Para ficar no exemplo dos acordos voluntários, em geral governos não confiam
que as empresas cumpram o acordado, a população questiona as informações divulgadas
por empresas, as ONG´s duvidam a honestidade dos acordos entre empresas e governo,
as empresas receiam que os governos usem os acordos para o enforcement, e assim
sucessivamente.
Um dos tipos mais recentes de instrumento na política ambiental são os acordos ambientais
estabelecidos entre governo e grupos de interesse, com destaque para grupos que
representem as entidades reguladas. Estes acordos podem ser mais amplos (como por
exemplo a negociação junto ao setor industrial dos prazos para entrada em vigor de uma
nova legislação), ou mais específicos (por exemplo um acordo com determinado grupo de
empresas para solução de um problema específico).
O conceito principal por detrás destes acordos é a busca por obter das empresas um
comprometimento com metas e objetivos definidos, em troca de maior liberdade para
soluções economicamente efetivas. De modo geral, estes instrumentos demonstram o
amadurecimento no relacionamento entre o governo e as empresas, e diversos autores
como Fiorino (2006), OECD (2003) e US CONGRESS (1995) acreditam que só o fato
de criar um ambiente de diálogo já representa um grande avanço promovido por estes
instrumentos.
Os tipos de acordo variam muito, mas segundo a OECD (2003), conforme sua estrutura,
podem ser basicamente de dois tipos: target-based (quando governo determina o
atendimento a uma meta quantificada) ou implementation-based (quando governo busca
58
implementar alguma medida, de gestão ou tecnologia). Ainda conforme a OECD (2003), os
acordos voluntários podem ser classificados conforme o papel dos envolvidos, em quatro
tipos:
yy Acordos negociados entre governo e indústria (em geral com meta e prazo, no
qual o governo se compromete a não criar nenhuma nova regulação no período se
programa for bem-sucedido), como por exemplo os Acordos Setoriais e Termos de
Compromisso de Logística Reversa, no Brasil; e
Barbieri (2007) também apresenta uma taxonomia dos acordos voluntários, entre dois tipos:
Diversos estudos têm sido feitos sobre o potencial dos acordos voluntários em apresentar
soluções mais economicamente interessantes, sendo a OECD (2003) um dos principais.
59
No entanto, os resultados destes estudos têm demonstrado que estes nem sempre se
mostram mais eficientes que as ferramentas tradicionais e, portanto, tem seu uso sugerido
como mecanismo complementar ou paralelo em uma estratégia de controle da poluição.
Outros aspectos a serem observados, segundo a OECD (2003), são: o cuidado com free-
riders, que podem corroer a confiabilidade dos acordos e eventualmente aumentar os
custos dos participantes; a avaliação cuidadosa dos partícipes, principalmente quanto à
abertura a observadores (podem aumentar a legitimidade do acordo, mas aumenta também
a complexidade das negociações); a definição das formas de monitoramento, fundamental
para assegurar a eficácia, que deve ser periódico e verificável (no caso de usar sistemas
de auto-monitoramento ou auto-declaração); a inclusão de sanções em caso de não
cumprimento (origina o que se chama de acordos vinculantes, ou “binding agreements”);
e a previsão de avaliações e revisões, uma vez que em muitos casos os acordos preveem
programas estagiados de entrada gradual em vigor de novas regulações.
60
ambientais. A OECD (2003) sugere cautela dos reguladores em confiar unicamente nestas
abordagens, uma vez que o benefício dos acordos voluntários é limitado quando não
se oferecem estímulos à inovação, e ao longo do tempo este pode perder credibilidade.
Como recomendações, sugerem que os acordos sejam: apropriados às condições locais;
dotados de objetivos atingíveis, significativos e desafiadores; aptos a estimular a inovação,
o desenvolvimento tecnológico e a difusão do conhecimento; consistentes com regulação
existente; gradualmente aplicados, e sem mudanças bruscas em sua adoção; projetados
para evitar free-riders; e transparentes.
Quanto à arquitetura regulatória, a OECD (2003) propõe que os acordos sejam acompanhados
de outros instrumentos, como taxas, para aumentar sua eficácia usando certo grau de
“ameaça regulatória”, uma vez que a entidade acredita que instrumentos econômicos tem
em geral melhor desempenho que os voluntários. Outra saída, defendem, é seu uso dentro
do escopo do licenciamento ambiental – oferecendo benefícios administrativos a quem
supera metas por meio da adesão a acordo.
Segundo US CONGRESS (1995), até o final da década de 1960, quando foram criadas
as principais leis e agências ambientais, a principal função do governo na área ambiental
era restrita a assistência técnica. Desde então, diversos programas específicos têm sido
desenvolvidos nos USA, e grande parte dos programas tradicionais, seja em nível federal
ou nos Estados, presta algum tipo de assistência técnica como parte de sua estratégia
de implantação. Na maior parte dos casos, além de apoio para conformidade legal, estes
programas buscam a adoção de tecnologias mais limpas (pollution prevention), assunto
no qual “há um crescente corpo de evidências mostrando que quando o governo fornece
diagnósticos nas empresas há uma maior probabilidade de adoção” (p.141). Nestes casos,
é importante ressaltar o protagonismo dos Estados, que iniciaram estas iniciativas na
década de 1980, bem antes do governo federal dos USA.
61
Além disso, como se baseiam em conhecimento, são facilmente adaptáveis para novos
marcos regulatórios ou perante inovações tecnológicas, sendo um modo de difundir estas
novidades.
Da mesma forma, o Banco Mundial (World Bank, 2000) questiona se a assistência técnica
realmente ajuda em situações mais complexas, concluindo que seu potencial depende do
tipo e ação prevista (mudança de um processo produtivo, p.e.) e seu potencial de redução
de poluição, e da disposição do governo em ajudar empresas a fazer mudanças a um custo
aceitável.
A USEPA (1992) defende que a assistência técnica é fundamental em alguns casos de início
da operação de novos requisitos, para superar barreiras de ignorância ou inabilidade na
busca pela conformidade. Dentre as possibilidades, relaciona: Elaboração de publicações
(brochuras, guias, etc); cursos e capacitação (sobre tecnologias, abordagens ou requisitos
regulatórios); trabalhos de campo, providos diretamente por pessoal treinado, inspetores
ou programas com terceiros (universidades, p.e.); apoio a arranjos cooperativos para criar
sinergias e contatos entre empresas e/ou setores; distribuição de informação por meio dos
veículos tradicionais (TV, revistas, jornais, sites, etc); dentre outras (conferências; hot-line;
fóruns em associações; criação de centros em universidades, publicações em periódicos
científicos ou profissionais, etc). Uma observação para sucesso da estratégia é focar na
difusão da informação, e no “scale up” dos projetos piloto que podem ser propostos.
Uma possibilidade bastante profícua de instrumento regulatório alternativo tem sido o uso da
divulgação de informações ambientais empresariais como forma de comunicar, encorajar,
colocar pressão e educar tanto empresas como cidadãos. Largamente utilizado nos USA,
inclui tanto o fornecimento de informações pelas empresas para o governo (information
reporting), como a divulgação pública da informação (conhecida como information disclosure).
Manifestação da política de direito da população à informação (community right-to-know),
está presente, ao menos em parte, em praticamente todos os casos de instrumentos de
políticas, pelo reconhecimento de que “a informação pode ser uma ferramenta poderosa e
vital para a implementação de um programa regulatório ambiental” (USEPA, 1992, p.9-1).
62
yy Informação para diagnóstico de problemas pelo governo (por exemplo no caso de
um acidente); e
Dependendo de como for usado, este instrumento estabelece ao governo um papel bastante
variável – desde apenas divulgar informações fornecidas voluntariamente, estimulando as
empresas a melhorar sua imagem, até a implantação de ações de controle que tragam a
exigência legal do fornecimento de informações (US CONGRESS, 1995).
A parte do aspecto do direito civil à informação, esta estratégia espera utilizar a opinião
pública para induzir o bom comportamento das empresas, além de melhorar a qualidade
da informação para a tomada de decisão dos reguladores, aumentando a probabilidade
de decisão acertada. Em muitos casos há necessidade de adaptar a linguagem para
que o público compreenda a mensagem, havendo inclusive o perigo do excesso de
informação “information overload”, confundindo público ou reduzindo impacto de aviso
mais significativo. Outro cuidado é com o formato da divulgação das informações, de
forma a evitar alarmar desnecessariamente a população. Governos também podem prever
mecanismos específicos, como proteger certos níveis de informação por confidencialidade
(US CONGRESS, 1995).
Em geral, o instrumento se aplica melhor à grandes corporações, que são mais sensíveis
à potenciais prejuízos de imagem, atuando na esfera do que hoje se denomina como
“licença social”. Embora não isente o governo de seu papel de regulador, tem sido uma
estratégia cada vez mais usada para apoiar a ação governamental, por ser uma forma
menos intervencionista e mais barata de regular.
Outra vantagem é que muitas vezes pode-se solicitar a divulgação de informações sobre
aspectos ambientais ainda não regulados, sendo uma forma preliminar e de baixo custo
de transação para lidar com alguns problemas “novos”, ainda não cobertos pelas leis –
inclusive fornecendo informações sobre a dimensão destes problemas de modo a graduar
a ação do governo (US CONGRESS, 1995).
63
destas informações, além evidentemente das resistências políticas de grupos de interesse,
principalmente dos representantes dos entes regulados, em publicar suas informações.
4.4 Outros
Adicionalmente, existem outras ações que se valem da interface da ação ambiental com
outras questões, tai como o apoio à pesquisa ambiental (por exemplo em parcerias dos
órgãos ambientais com universidades, institutos de pesquisa ou órgãos de fomento e
financiamento à pesquisa), a educação ambiental, dentre outras possibilidades. Nestes
casos, como alerta Barbieri (2007), deve-se incentivar não apenas o desenvolvimento de
64
tecnologias ambientalmente saudáveis, é fundamental adotar instrumentos que levem à
adoção das soluções encontradas – neste sentido, além dos instrumentos mais coercitivos,
os subsídios podem ser importantes para difusão das tecnologias.
65
5 Avaliação e seleção de instrumentos
Escolher um instrumento regulatório não é apenas definir como perseguir um objetivo,
mas buscar o equilíbrio entre os interesses da sociedade, do governo e das empresas.
Assim como são diversas as causas dos problemas ambientais, também são variáveis as
possíveis soluções por meio dos instrumentos regulatórios, devendo ser considerado para
cada instrumento fatores como: praticabilidade, eficiência, equidade, incidência ecológica,
requerimentos e disponibilidade de informação, dificuldades e custos administrativos
(SANTOS et al., 2006; US CONGRESS, 1995; MUZUNDO et al., 1990).
Porém, salvo raras situações, não existe a possibilidade de um instrumento atender sozinho
a todos os critérios desejáveis. Determinar uma arquitetura regulatória não significa apenas
selecionar um instrumento, mas buscar a integração destes em um conjunto (denominado
“mix”) que ofereça a melhor resposta, considerando condições sociais, econômicas, políticas,
culturais, etc, uma vez que a efetividade dos instrumentos é altamente dependente do
contexto (HOWLETT e RAYNER, 2007; HOWLETT, 2004; US CONGRESS, 1995; BETTS,
1991).
Mas os instrumentos de mercado também tem sido objeto de críticas e ceticismo por
muitos pesquisadores, como Santos et al. (2006), Guimarães e Barcena (2002), Layrargues
(1998), Barde e Smith (1997), Russel e Powell (1997), US CONGRESS (1995), Pearce
(1991) e Hahn (1989), dentre muitos outros, que apontam que as vantagens citadas são
baseadas mais na teoria econômica neoclássica do que em evidências, o que muitas
vezes cria expectativas irreais sobre sua eficácia, apontando limitações como: raramente
as hipóteses da teoria econômica tradicional se verificam; dificuldades de valoração dos
pontos ótimos de regulação (de taxas ou preços, por exemplo); possibilidade das decisões
serem influenciadas fora da eficiência econômica; existência de altos custos implícitos
(custos de transação, monitoramento, etc); necessidade de operar em valores financeiros
66
muito altos para assegurar o devido poder de influência; necessidade de alteração de
marcos legais; falta de capacidade institucional adequada; inércia e natural resistência à
mudança nos diversos atores; receio de piora da qualidade ambiental pela população; riscos
caso a aplicação dos instrumentos não atinja os objetivos; e possibilidade das empresas
transferirem os encargos aos consumidores.
Destaca-se o cuidado que o regulador deve ter com os efeitos da escolha dos instrumentos
nos fluxos financeiros, que podem mudar radicalmente de sentido (entre poder público,
iniciativa privada e população). Adicionalmente, a arquitetura regulatória necessita ser
avaliada pelo poder público quanto à eficácia, sendo necessário um bom mecanismo de
monitoramento e apresentação de dados. Mas não se devem limitar as considerações
às de ordem econômica, mas também ter em conta a capacidade política, institucional e
administrativa dos atores, principalmente o órgão ambiental, em especial nos países em
desenvolvimento (GUNNINGHAM, 2007; HOWLETT, 2004; RUSSEL e POWELL, 1997; US
CONGRESS, 1995).
67
O papel do órgão regulador é fundamental no processo, independente das escolhas feitas,
de forma a garantir condições técnicas e operacionais compatíveis com as exigências
formuladas, capacitação técnica e operacional (incluindo laboratórios, sistemas de
monitoramento, etc), fiscalização adequada, prioridade às soluções de prevenção e a
realização de auditorias e revisões de procedimento (GUNNINGHAM, 2007; RUSSEL e
POWELL, 1997; US CONGRESS, 1995; BETTS, 1991).
Do mesmo modo argumenta Hanh (1989), ao afirmar que o mérito relativo dos instrumentos
depende da natureza (e quantidade) da informação do regulado, e que em geral esta
informação não é completa, fazendo com que sistemas que exijam alto detalhamento não
sejam custo-efetivos. Assim como outros autores, Hahn (1989) ressalta que a tradição e
experiência pregressa do regulador no uso dos instrumentos têm grande influência na sua
seleção, e que diversas alternativas são negligenciadas, como por exemplo as regras de
responsabilidade estendida, importantes para fazer empresas cumprirem a lei.
Outro autor que argumenta na mesma linha é Betts (1991), para quem determinar uma
política ambiental não é selecionar um instrumento ou outro, mas integrar os instrumentos
que em conjunto irão oferecer a melhor resposta aos problemas – considerando condições
sociais, econômicas, políticas, culturais, entre outras. Desta forma, as abordagens variam
entre os países (por exemplo, USA e Reino Unido usam mais padrões de emissão e
qualidade, enquanto outros países da Europa usam mais outras estratégias, como padrões
de desempenho). Além disso, defende, diferenças na cultura política e administrativa também
influenciam, assim como o poder político relativo dos atores e dos lobbies empresariais,
principalmente das grandes indústrias.
Do mesmo modo, Russel e Powell (1997) defendem que a preferência por um instrumento ou
outro é resultado de vários fatores, e há razões de maior peso que as variáveis de resultado
ambiental para avaliar uma política, sendo importante indicar às partes responsáveis algo
sobre o que se deve fazer. Os autores também alertam para a necessidade das escolhas
não se restruingirem a considerações de ordem econômica, sendo necessário verificar a
capacidade das instituições em atender às exigências de cada opção, especialmente nos
países em desenvolvimento.
68
atenda a todas expectativas, nem que se aplique em todos os casos. O melhor que se
pode fazer, segundo os autores, é escolher o instrumento que satisfaz as condições mais
importantes de cada situação, e depois combinar seu uso com outro instrumentos que o
complemente em seus pontos fracos. Neste ponto, ressaltam, a escolha do instrumento
deve ser adequada ao cada problema específico, e deve ter em conta a capacidade política
e administrativa dos atores, principalmente o órgão ambiental. Apontam também para a
necessidade de ser desenvolvido um bom mecanismo de monitoramento e reporting.
De acordo com Hahn (1989), nas últimas décadas diversos modelos foram desenvolvidos
nos USA para dar conta de avaliar as implicações das diferentes estratégias de proteção
ambiental. Com foco principalmente nos custos de controle, que entre 1972 e 1986
cresceram cerca de 60% chegando a 2% do PIB, estes estudos mostram que em virtude
destes impactos e da promessa de otimização de custos dos instrumentos econômicos,
este têm sido apresentados com grande entusiasmo, que segundo o autor não se confirma
na prática. Um dos fatores, argumenta, seriam os fortes interesses atuando politicamente
na definição das políticas, o que faria com que as escolhas em grande parte dos casos
não fossem feitas pela eficiência econômica. Estes interesses, segundo o autor, podem
ser mais ou menos legítimos, e são manifestos desde o poder legislativo (interessado na
próxima eleição), passando pelos burocratas (requerendo créditos pelas propostas ou
discricionalidade em recursos e benefícios), acadêmicos (buscando aplicar na prática suas
idéias), ambientalistas (buscando redução dos impactos ambientais) e principalmente nos
lobbies industriais (apoiando reformas que reduzam custos). De qualquer forma, defende
Hahn (1989), sem considerar a variável política e institucional os sistemas regulatórios
alternativos não passarão de exercício teórico.
Assim, deve-se identificar aquele instrumento que melhor satisfaça as condições essenciais
de cada situação, e depois combiná-lo a outros que suplementem seus pontos fracos,
potencialize suas qualidades e neutralize eventuais efeitos negativos de outras políticas,
reduzindo as limitações de cada opção individual. Na prática isso ocorre de forma incremental,
com novos instrumentos e programas se sobrepondo aos existentes, onde o que importa é
o potencial de contribuição de cada novo elemento ao mix existente (HOWLETT e RAYNER,
2007; HOWLETT, 2004; LAYRARGUES, 1998; GRABOSKY, 1995; US CONGRESS, 1995;
BETTS, 1991).
Não obstante toda esta discussão, a teoria da escolha dos instrumentos regulatórios ainda
é vista como ideológica, principalmente em função das posturas históricas dos governos
e órgãos reguladores, sendo apontada a necessidade de ampliar as opções em uso,
considerando a natureza dependente do contexto dos instrumentos de forma geral. Verifica-
se um maniqueísmo nas discussões, separando quem prioriza a conformidade legal, os
que defendem a eficiência econômica e os que favorecem a participação social, sem que
haja consenso (HOWLETT, 2004).
Algumas pesquisas (COCKLIN, 2009; SANTOS et al., 2006; HOWLETT, 2004) mostram
que o mix tem variado ao longo do tempo e entre os países, dentro do estilo regulatório de
cada situação, mas o foco principal em geral ainda é a regulação direta, embora cada vez
69
mais sejam usados instrumentos de mercado, principalmente os voluntários (com destaque
aos acordos), e em alguns casos a auto-regulação. O principal motivador apresentado para
esta mudança é a falta de flexibilidade, o excesso de interferência pública nas decisões
privadas e a baixa eficácia dos instrumentos tradicionais.
Esta reforma da arquitetura regulatória tem sido apoiada por um aumento na confiança
dos governos na melhoria do comportamento empresarial na questão ambiental, além da
ampliação dos mecanismos de participação, principalmente em países da Europa. Neste
sentido, apontam que novos arranjos de governança também são necessários, ampliando
os meios não tradicionais de implementação de políticas públicas (COCKLIN, 2009;
HOWLETT, 2004).
A seguir são apresentados alguns aspectos a serem observados na análise dos diversos
instrumentos, bem como uma sugestão de critérios para sua seleção de forma a compor
um mix adequado a cada situação. Importante lembrar, porém, que se trata apenas de
uma sugestão metodológica, e cada regulador deve desenvolver seus critérios e formas de
arquitetura regulatória, considerando os recursos disponíveis, o arcabouço legal e cultural,
bem como a predisposição política.
Como regra geral, os instrumentos que permitem verificar o atendimento pontual perante
parâmetros definidos oferecem boas garantias – como é o caso dos padrões e do banimento.
Não à toa, os padrões de emissão são o instrumento mais utilizado na maioria (para não
dizer totalidade) dos órgãos ambientais do mundo. O licenciamento integrado também
permite uma garantia alta, com a vantagem da flexibilidade de “trocas” de emissões, o que
pode ser facilitado em alguns tipos de mercado de emissões.
70
Como consequência, deve se ter cuidado com instrumentos que não definam valores ou
metas, como o fornecimento de informações, a assistência técnica e os subsídios, que
devem ser usados com cautela se houver necessidade de resultados assegurados.
Dentro deste critério, uma preocupação é com a qualidade da solução. Em muitos casos
existem estratégias de resolver muitos problemas de forma mais ou menos definitiva –
por exemplo, um equipamento de controle para redução de orgânicos voláteis pode ser
extremamente efetivo no tratamento das emissões, mas não é mais eficaz do que uma
mudança no processo que elimine definitivamente a causa destas emissões (troca de um
solvente orgânico por outro com base aquosa, p.e.). Desta forma, um sub-critério seria
verificar qual o potencial do instrumento induzir abordagens preventivas da poluição. Um
exemplo que em geral possui esta característica é a assistência técnica, principalmente
para pequenas empresas. Embora bastante rígidos, os banimentos acabam por gerar uma
substituição por alternativas mais adequadas, e mesmo que não se tenha ainda desenvolvido
na prática há um grande potencial para os padrões tecnológicos e de desempenho também
indicarem soluções preventivas.
Uma vez analisada sua função principal, de atender a requisitos ambientais, os instrumentos
precisam ser checados em relação aos seus custos. Importante lembrar que aqui falamos
de diferentes custos por parte das empresas, desde o custo de abatimento (gastos com
equipamentos, insumos e gerenciamento de resíduos), até o custo administrativo (monitorar
emissões, preencher formulários, elaborar estudos, solicitar licenças, etc).
Por outro lado, opções como exigências de informação à população são bastante custo-
efetivas, desde que de fato atinjam a opinião pública (o que depende de um suficiente grau
de “tradução” das informações. Já os banimentos e especificações tecnológicas geralmente
restringem as soluções custo-efetivas, e só devem ser empregados em casos de elevado
risco à população ou aos ecossistemas;
Outro tipo de custo a ser reduzido é o custo do regulador, que precisa realizar inspeções,
monitorar as fontes reguladas, etc. Uma estratégia interessante, recomendada pelo Banco
Mundial (World Bank, 2000) para reduzir estes custos é começar melhorando a capacidade
de monitoramento dos órgãos ambientais, de forma a permitir o uso de formas mais
elaboradas de regulação, como o comércio de emissões. Outra possibilidade é atuar com
auto-monitoramento quando houver confiança suficiente no regulado.
71
5.1.3 Aspectos tecnológicos e da inovação
Inda neste quesito é também relevante avaliar a capacidade dos instrumentos em apoiar a
inovação e difusão tecnológica. Neste caso, mais importante que a escolha do instrumento
em si é o rigor do objetivo a ser atingido, a razoabilidade das metas e a certeza de que
todos terão de cumprir.
Uma questão fundamental é avaliar se existe capacidade nas instituições para que os
instrumentos exerçam toda a sua potencialidade, o que passa por verificar qual o grau de
criação de demandas ao governo de cada instrumento.
Os instrumentos de comando e controle, por sua vez, dependem de forte atuação do poder
público para garantir seu atendimento, e embora bastante utilizados são o tipo que mais
exige empenho dos órgãos públicos. No caso dos instrumentos de mercado, existe uma
curva de aprendizagem, tanto do lado do governo em estruturar e regular o mercado, como
do lado das empresas para se acostumar a operar segundo suas regras, e por isso em
72
muitos momentos sistemas multi-fontes, como o comércio de emissões ou o licenciamento
integrado, podem trazer altas demandas ao governo. Por sua vez os subsídios não trazem
demandas, mas geram custos e podem onerar o governo, ao contrário das taxas, que
podem se converter em uma fonte de arrecadação.
Há autores (como Russel e Powell, 1997) que defendem que este seja o principal critério
de seleção de um instrumento, junto com a eficiência ambiental, pois se não houver
capacidade das instituições de nada adiante o instrumento ter grandes potenciais.
Destacam que no caso de países como os da América Latina deve-se ter cuidado inclusive
com tendências demasiadamente liberais que possam forçar as soluções de mercado sem
que haja mecanismos eficientes de controle das condições necessárias para o pleno e justo
funcionamento dos instrumentos econômicos.
Um grupo de preocupações muitas vezes relegadas a segundo plano por órgãos ambientais,
mas que não deve ser menosprezada, são os aspectos referentes a justiça e equidade.
Estes, porém, são reconhecidamente aqueles mais afetados pelas decisões de reforma
institucional.
Neste ínterim, muito embora mais complexos, instrumentos como a divulgação de informação,
a educação ambiental, a assistência técnica e os subsídios têm o potencial de gerar um forte
efeito distributivo. Da mesma forma, alguns instrumentos como o comércio de emissões,
os acordos voluntários e as taxas podem agravar os problemas de justiça e equidade. Por
fim, há que considerar neste interim a possibilidade de participação trazida pelos diversos
instrumentos, uma vez que por meio desta é possível ampliar as possibilidades de justiça
e equidade.
Por fim, lembra Hahn (1989), por melhor que sejam os instrumentos, se não houver um
contexto político favorável à sua adoção qualquer trabalho não passará de mero exercício
teórico. Cada grupo de interesse, possui suas diferentes prioridades, que devem ser
observadas no processo regulatório. Legisladores focam sua re-eleição, burocratas desejam
73
reconhecimento pelas iniciativas que criaram, os lobbies econômicos apoiam as reformas
que lhes tragam ganhos econômicos ou garantias legislativas, ambientalistas buscam
salvaguardas ambientais, acadêmicos necessitam verbas de pesquisa e assim por diante.
Embora US CONGRESS (1995) reconheça que não há instrumento ideal, citam que este
deve atender a alguns critérios de efetividade, propondo para tanto o seguinte:
Ainda segundo a proposta do US CONGRESS (1995), estes sete fatores se tornam critérios
de escolha do instrumento de primeira opção, separados em três categorias como segue:
74
das empresas reguladas, os dois últimos critérios são aplicados em sua avaliação:
a adaptabilidade (capacidade do instrumento em acompanhar as mudanças); e
inovação e difusão tecnológica (o quanto o instrumento colabora nestas ações).
75
6 Uma nova regulação ambiental
Segundo Fiorino (2006), embora a proteção ambiental seja considerada um dos maiores
sucessos na política doméstica USA na segunda metade do séc. XX, conforme os problemas
evoluíram os reguladores começaram a perceber os limites desta abordagem.
De forma a superar estes limites tentou-se promover uma evolução das políticas públicas
(policy), mas as forças políticas (politics) nos USA não permitiram as mudanças necessárias.
Este conflito deu origem então a duas correntes ideológicas: uma anti-regulatória, que
acreditava que o aumento regulatório prejudicaria a competitividade; e outra a favor de uma
“boa regulação”.
A seguir iremos, brevemente, apresentar uma visão geral dos principais destes limites, bem
como das propostas de uma nova regulação ambiental.
Já por outro lado, novas oportunidades regulatórias ambientais surgem a partir de mudanças
na capacidade de mobilização da sociedade, nas novas relações econômicas entre os
atores, e na postura que as empresas (ao menos as “líderes”) têm assumido em relação à
sua responsabilidade sócio-ambiental (GUNNINGHAM, 2007; FIORINO, 2006).
Estes fatores combinados favorecem o que Gunningham (2007) denomina como uma
“reforma regulatória ambiental”, que tenha como objetivo central superar os limites da
regulação “tradicional” (RIBEIRO e KRUGLIANSKAS, 2011a), que podem ser sintetizados
nas seguintes categorias:
76
e instrumentos de gestão. A confiança na racionalidade, a visão competitiva nas
relações e a tradição científica de corte analítico-reducionista, têm dificultado a
aceitação da incerteza e das controvérsias inerentes à realidade contemporânea,
restringindo a ampliação dos modos de apreensão e análise da realidade
necessários à abordagem dos problemas complexos. Uma vez que grande parte dos
problemas das agências ambientais não são científicos, mas de construção social
de consenso e solução de conflitos, como encaminhamento propõe-se a transição
no modelo rumo a um modo de entendimento não linear, reflexivo, independente
da certeza científica para ação, e que reconheça que os mercados são aptos a
alocar alguns recursos, mas que para isso são necessários novos instrumentos
regulatórios, aplicados sob uma nova lógica. (LAYRARGUES, 1998; VIEIRA e
WEBER, 1997; GLADWIN et al., 1995; NORGAARD, 1992; LATOUR, 2000);
77
intenso de instrumentos mais flexíveis e de permitam soluções técnicas de melhor
custo-benefício (SARKAR, 2008; FIORINO, 2006);
yy Limite nas relações institucionais: por calcar suas ações no uso do poder de polícia
e nos esforços coercitivos, o modelo tradicional de regulação induz mais ao conflito
que à cooperação, com agências ambientais desenhadas para evitar a interferência
de grupos privados de interesse nas decisões. Este grau de proteção, no entanto,
cria uma visão refratária ao diálogo e que limita a aplicação de muitas estratégias e
instrumentos mais modernos, que dependem de cooperação e confiança. A solução
deste limite passa por mudar primeiramente a própria visão que os reguladores têm
dos regulados, reconhecendo seus esforços de adoção de uma nova postura, para a
partir do diálogo construir gradualmente uma relação de confiança e distribuição de
responsabilidades e compromissos (FIORINO, 2006; GRABOSKY, 1995); e
78
a atrair as empresas realmente comprometidas ambientalmente, pelo oferecimento
de segurança regulatória (FIORINO, 2006; WORLD BANK, 2000).
Cada uma destas propostas traz diretrizes para a reforma, sob diferentes nomenclaturas
como: “estratégias para uma melhor regulação” (GOLDSON, MORTON e POLLARD, 2009;
COM, 2005); “aspectos de uma reforma regulatória” (OECD, 2008); “fatores de sucesso
de regulação” (JACOBZONE, CHOI e MIGUET, 2007); “características de uma nova
regulação ambiental” (FIORINO, 2006); “princípios de qualidade e desempenho regulatório”
(OECD, 2005); “características de um novo modelo regulatório” (WORLD BANK, 2000);
e “recomendações para efetividade da regulação” (MARGULIS, 1996). A seguir algumas
destas propostas são brevemente apresentadas, a título de exemplo.
Na área ambiental, esta iniciativa gerou forte repercussão, mesmo porque a política ambiental
europeia desde muito já adotava os conceitos de “better regulation”, tais como a integração
dos marcos normativos, visando sua simplificação. Para operacionalização das diretrizes
estabelecidas, foi criado o “Programa de Ação Ambiental da Comunidade Europeia”, que
atualmente se encontra em sua sexta edição (COM, 2005). Neste, o Parlamento Europeu
estabeleceu um arcabouço para elaboração das políticas ambientais no período 2002-
2012, definindo linhas mestras e sete estratégias temáticas, com foco em poluição do ar,
ambiente marinho, uso sustentável de recursos, prevenção e reciclagem de resíduos, uso
sustentável de pesticidas, proteção do solo e ambiente urbano.
O programa europeu teve significativo incremento com a criação do projeto REM- Reporting
on Environmental Measures, coordenado pelo Institute for European Environmental Policy,
que estabelece diretrizes específicas para avaliação das políticas ambientais (NEWCOMB,
20000). Diversos estudos e relatórios tem sido desde então divulgados (EEA, s/d; s/d2),
trazendo os resultados deste processo em termos de efetividade, relevância, eficiência
e utilidade, a partir de um marco metodológico específico (EEA, 2001). Adicionalmente,
diversos estados-membro passaram a realizar suas avaliações, como o Reino Unido, que
desde 1997 mantinha uma força-tarefa dedicada a adotar as recomendações da União
Europeia e da OECD (GOULDSON, MORTON e POLLARD, 2009).
79
6.2.2 Avaliação de qualidade regulatória pela OECD
Em publicação mais recente (OECD, 2008), os resultados destes estudos são consolidados,
incluindo novo conjunto de recomendações para uma reforma regulatória. De forma geral,
segundo a entidade, tornar um sistema regulatório mais eficiente é uma tarefa complexa
e ampla, que pode incluir a redução da burocracia, tornar as políticas mais baseadas em
evidências, promover a operação dos mercados e melhorar o entendimento das pessoas
em relação à lei (OECD, 2008).
Além da Modernização Ecológica, outra corrente surgida na Europa como resposta à demanda
da sociedade por soluções à crise ambiental é o chamado “Transition Management” (TM).
80
Segundo Kemp e Loorbach (2006), este pode ser descrito como um processo adaptativo e
reflexivo que ajuda a organizar a evolução social em busca da sustentabilidade. Na prática, o
TM se apresenta como uma abordagem, que eventualmente pode ser convertida em modelos,
diretrizes ou etapas, que apoia a transição do desenvolvimento rumo à sustentabilidade.
Segundo os autores, esta forma de atuação tem sido usada, por exemplo, como estratégia
central do governo holandês na orientação das mudanças de suas políticas de energia,
mobilidade, agricultura e uso de recursos visando o desenvolvimento sustentável.
Alguns grupos de pesquisa têm buscado elaborar recomendações para melhoria regulatória
em aspectos específicos, tais como:
yy Instrumentos econômicos: UNEP (2004) traz critérios para aplicação deste tipo de
mecanismo, inclusive de cuidados em sua utilização;
81
yy Papel da regulação na indução do comportamento dos entes regulados: Sarkar
(2008) sugere formas de ampliar o efeito da regulação no comportamento
empresarial;
82
yy baseada em desempenho: gradua a definição, rigor e/ou aplicação das
condicionantes ambientais em função do desempenho ambiental das empresas,
reconhecendo os esforços destas em busca de uma melhoria contínua;
83
7 Conclusão
A regulação ambiental tem evoluído ao longo do tempo, adaptando-se a mudanças da
sociedade e, especificamente, aos crescentes desafios de sua complexa interação com o
meio ambiente. Se no início das políticas públicas ambientais o assunto era desafiador por
ser novo, hoje o é pela sua complexidade.
Como foi apresentado, existem diferentes formas de solucionar cada problema ambiental.
As estratégias regulatórias variam muito, inclusive entre países por conta de seus estilos
de regulação, e em cada caso deve-se combinar os instrumentos no mix que melhor
atenda a uma arquitetura regulatória adequada aos desafios específicos e ao contexto das
possibilidades do país ou região.
Mais do que esgotar o assunto, o intuito desta apostila é mostrar a amplitude do assunto,
ainda pouco abordado no Brasil. Muito se fala na política pública ambiental, seus princípios
e objetivos. Também bastante se trata, inclusive em pesquisas acadêmicas, de problemas e
soluções específicas – mas ainda há uma importante lacuna a ser preenchida com relação
à teoria dos instrumentos regulatórios ambientais.
Esperamos que com esta disciplina o tema comece a ser compreendido, dando inclusive
subsídios às demais disciplinas do curso – onde vários dos assuntos cobertos aqui
serão tratados com detalhes, considerando a prática destes instrumentos no Brasil e,
principalmente, no Estado de São Paulo.
84
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