PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA

Controladoria-Geral da União
Ouvidoria-Geral da União

NOTA TÉCNICA /2012/OGU/CGU-PR

Referência: 37400.001233/2012-79
Assunto: Recurso do art. 23 do Decreto nº 7.724/2012, referente ao pedido de acesso à
informação feito ao INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS
pelo Sr.

Senhor Ouvidor-Geral da União,

Trata-se de análise de recurso do art. 23 do Decreto nº 7.724/2012 interposto por

contra decisão tomada pelo INSTITUTO NACIONAL
DO SEGURO SOCIAL - INSS, referente ao pedido de informação de número
37400001233/2012-79.

2. O pedido de acesso à informação foi feito ao INSS no dia 06/07/2012 e trouxe a

seguinte descrição:

“Desejo saber os nomes e números de benefícios de pessoas que receberam

auxílio doença e aposentadoria por invalidez solicitados na agencia da
previdência social de amélia rodrigues/Bahia, no período de 2003 até 2009.
AGÊNCIA DA PREVIDÊNCIA SOCIAL AMÉLIA RODRIGUES –
código: 04022020”.

3. Em 18/07/2012, a ECT negou o acesso à informação solicitada, como descrito a

seguir:

“Acusamos recebimento de sua solicitação.

Entretanto, não poderemos atender sua solicitação por ser informação
constante de um banco de dados de informações pessoais de trabalhadores.
Deste modo, a própria Lei nº 12.527/2011 traz ressalva no tocante ao
tratamento das informações pessoais, em seu art. 31, in verbis: “...Seção V
Das Informações Pessoais
Art. 31. O tratamento das informações pessoais deve ser feito de forma
transparente e com respeito à intimidade, vida privada, honra e imagem das
pessoas, bem como às liberdades e garantias individuais.
§ 1o As informações pessoais, a que se refere este artigo, relativas à
intimidade, vida privada, honra e imagem:
I - terão seu acesso restrito, independentemente de classificação de sigilo e
pelo prazo máximo de 100 (cem) anos a contar da sua data de produção, a
agentes públicos legalmente autorizados e à pessoa a que elas se
referirem; ...”
Conforme texto legal, tais informações tem acesso restrito a agentes públicos
legalmente autorizados ou à própria pessoa a qual se refere a informação.
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Tal exigência decorre diretamente do texto constitucional, que elenca, como
direito fundamental, a inviolabilidade da intimidade, da vida privada, da
honra e da imagem pessoal.”

4. Inconformado com a decisão, em 02/08/2012, o requerente interpôs recurso do art. 21

do Decreto nº 7.724/2012, para o qual apresentou as seguintes razões:

“O pedido diz respeito ao número de benefício e nome do segurado. Esses

benefícios são pagos pelos tributos recolhidos pelo cidadão e a publicação
deles não afeta em nada a intimidade das pessoas que receberam o benefício.
Além disso esses benefícios são publicados no edital do censo
previdenciário, ou seja, nenhum sigilo há. Se não for possível informar o n.
de benefício informar o nome e o ano que cada pessoa recebeu o benefício.”

5. Em sua resposta ao recurso, o INSS, em 08/08/2012, insistiu na negativa de acesso,

apresentando os seguintes fundamentos para a sua decisão:

“A própria Lei 12.527/2011 fez distinção entre o tratamento a ser dado para
as informações sobre servidores púbicos e as informações de cidadãos sob
guarda do poder público.
Este entendimento tem fulcro na obrigatoriedade expressa de divulgação das
despesas do Governo (§1º do art. 8º) e, neste sentido, o gasto com pessoal se
enquadra no inciso III. Deste modo, há amparo legal, entendimento
corroborado pela regulação feita pelo inc. VI, art. 7º do Dec. 7.724/2011,
para a divulgação das remunerações dos servidores públicos.
Por outro lado, o art. 31 da mesma lei dispensa tratamento diferenciado às
informações pessoais sob guarda do poder público e, por consequência,
nosso entendimento é de que as informações sobre os beneficiários da
Previdência Social tem acesso restrito, independentemente de classificação
de sigilo. Isto porque, se entendesse diferente, o legislador teria
expressamente determinado a liberação das informações.
Assim, mantemos o indeferimento inicial, salientando que, caso seja de
interesse, o senhor poderá protocolar novo pedido para fornecimento de
quantidades - acompanhado de informações adicionais que não identifiquem
os titulares dos benefício - para análises estatísticas.”

6. Ainda em 08/08/2012 o requerente interpôs recurso à autoridade máxima do órgão,

previsto no parágrafo único do art. 21 do Decreto nº 7.724/2012, em que argumenta o
seguinte:

“A justificativa não procede. Até 2007 o INSS divulgava edital convocando

os beneficiários para atualização cadastral. Esse edital era público e pode ser
visualizado no próprio site do INSS, e está dividido por estados.
Essa lista contém os nomes e número de benefício dos segurados. Ora, o
meu pedido na verdade diz respeito a uma agência específica, assim tal
informação é apenas o tratamento das informações já divulgadas pelo INSS e
que não tem traz nenhum prejuízo ao beneficiário, pois não envolve pedido
de endereço ou n. de CPF ou tel. de contato. A negativa dessa informação
contraria o princípio da publicidade, pois todos tem o direito de saber para
onde são direcionados os recursos públicos. Em anexo segue a lista do edital
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de 2007. Apenas quero as mesmas informações só que tratadas para os
benefícios concedidos pela Ag. do INSS em Amélia Rodrigues/Bahia.”

7. No dia 14/08/2012, o INSS respondeu ao requerente, mantendo a decisão tomada nas

instâncias anteriores:

“Mantemos o indeferimento com base nos argumentos já prestados, quais

sejam, o sigilo das informações pessoais em poder de Instituição Pública.
No que tange o Censo Previdenciário, cumpre-nos registrar que trata-se de
uma exceção ao sigilo das informações em respeito ao princípio
constitucional do amplo direito de defesa, uma vez que se tratava de possível
interrupção dos pagamentos e se fazia necessário a maior divulgação
possível.
Assim, o INSS é obrigado a mitigar um direito para possibilitar o exercício
de outro do próprio titular do benefício.
Situação diversa do presente nesta solicitação em que há risco ao real dono
da informação - o titular do benefício - se o Instituto fazer valer o direito à
informação de terceiro.”

8. Em decorrência do indeferimento do seu pedido, o requerente, em 22/08/2012,

interpôs perante a CGU o recurso previsto no art. 23 do Decreto nº 7.724/2012, em que
essencialmente reforça os argumentos utilizados nos recursos anteriores:

“Entendo que em nada prejudica qualquer cidadão a divulgação desses

dados. Os benefícios previdenciários são pagos pela população que tem
direito de saber quem recebe os recursos públicos. Os dados contidos no
censo feito pelo INSS mostram que não há sigilo do nome do beneficiário e
número de benefício, assim tal informação não deve ser considerada
sigilosa.”

9. Com base no disposto no art. 23, §1º, do Decreto nº 7.724/2012, em 30 de agosto a

CGU encaminhou o Ofício nº /OGU/CGU-PR ao INSS, por meio do qual se
solicitou o envio de informações e documentos elaborados e/ou utilizados para responder ao
pedido formulado pelo requerente.

10. O INSS encaminhou, então, por meio do Ofício nº /GABPRE/INSS, recebidos na

CGU em 06 de setembro de 2012, documentos, esclarecimentos, pareceres e decisões tomadas
em outros processos sobre o mesmo tema.

11. Além de ratificar os argumentos utilizados anteriormente, enfatizando a proteção

constitucional à intimidade e à vida privada, a autarquia alude também ao disposto no art. 7º
do Decreto nº 7.724/2012, que trata da transparência ativa. Para o INSS, os dados que possam
identificar os beneficiários da Previdência Social (como nome, número de benefício, valor
etc.) estariam protegidos por sigilo, pois não foram incluídos como matéria de divulgação
obrigatória no artigo citado. O inciso VI, por exemplo, determina a obrigatoriedade de
divulgação da remuneração, incluindo proventos de aposentadoria e pensão, dos servidores
públicos da ativa, não fazendo qualquer referência a beneficiários da previdência social. Em
outro trecho, diz-se que:
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“Dessa forma, percebe-se que as informações pessoais constantes nos

sistemas de dados do INSS são de uso restrito, posto serem informações
pessoais dos beneficiários, apenas acessíveis aos servidores públicos
legalmente autorizados e à pessoa a que elas se referirem”. (grifo não
constante do original).

12. É o relatório.

ANÁLISE

13. Observa-se, preliminarmente, que o recurso do art. 23 do Decreto nº 7.724/2012

interposto é tempestivo e, portanto, deve ser conhecido.

14. Quanto ao mérito, o cerne da questão está em saber se a natureza da informação

solicitada é pessoal e, portanto, sujeita à proteção do sigilo, ou pública, passível de ampla
divulgação, a quem quer que seja. A divulgação de nomes de beneficiários de auxílio doença
e aposentadoria por invalidez num determinado período se insere na órbita das informações
públicas, sem restrição de acesso, ou pertence ao campo bem delimitado e protegido das
informações pessoais?

15. Na visão do requerente, essa informação é pública, pois os benefícios previdenciários

são pagos pelos cidadãos, por meio dos tributos, os quais têm o direito de saber quem recebe
os recursos públicos. A sua divulgação não afetaria a intimidade e a vida privada dos
beneficiários, ainda mais porque não se está pedindo o endereço e número do CPF dessas
pessoas. Além disso, o próprio INSS divulga as informações solicitadas, ao fazer o censo
previdenciário, o que comprovaria o seu caráter público. A diferença é que o requerente
solicita que essas informações sejam disponibilizadas em relação a uma agência específica, ao
passo que o censo é mais geral (por estado).

16. Já o INSS defende que as informações solicitadas são pessoais e, portanto, protegidas
pelo sigilo, nos termos da Constituição, no art. 5º, inciso X, e da Lei de Acesso a Informações,
em seu art. 31. Para o INSS, as informações solicitadas estão sob a sua guarda, mas
pertencem aos beneficiários, implicando que sua divulgação contrariaria as normas vigentes
que garantem a preservação da intimidade, vida privada, honra e imagem pessoal das pessoas.
Quanto ao censo previdenciário, o INSS argumenta que, neste caso específico, ocorre uma
exceção à exigência de sigilo, em favor do próprio beneficiário, que, com a divulgação das
informações censitárias, poderá tomar providências para regularização de sua situação e evitar
a descontinuidade do pagamento do benefício. Mitiga-se, pois, o exercício de um direito para
que outro possa ser exercido. Por fim, para corroborar o seu entendimento, o INSS usa como
exemplo a divulgação dos salários dos servidores, exigida pelo Decreto nº 7.724/2012,
argumentando que, se o acesso aos dados sobre os beneficiários da previdência social (com
nomes, valores etc.) fosse público, isso teria sido incluído como matéria de divulgação
obrigatória pela norma, o que não aconteceu.

17. O primeiro ponto a destacar em relação às divergências entre o entendimento do

requerente e o do INSS é que, em regra, não existe direito absoluto. A Constituição Federal
abriga e protege diferentes direitos, dentre os quais, no que importa a este caso, o direito à
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informação – previsto no art. 5º, XXXIII – e o direito à preservação da intimidade, vida
privada, honra e imagem das pessoas – consubstanciado no inciso X do mesmo artigo.

18. Essa distinção se reflete nas normas infraconstitucionais. A Lei nº 12.527/2011,

pródiga e benfazeja no compromisso de permitir o acesso a toda informação pública, também
se preocupa em distinguir e resguardar a informação de caráter ou natureza eminentemente
pessoal, que não deve ser publicizada, sob pena de invadir a esfera privada dos indivíduos.
Nos termos da Lei, a divulgação de informações pessoais, prevista no art. 31, só pode ser feita
a terceiros mediante previsão legal ou consentimento da pessoa a que elas se referirem.
Ao mesmo tempo, a Lei dispensa o consentimento, e, portanto, assegura o acesso, em
algumas hipóteses, a saber:

Art. 31 (...)
§ 3o O consentimento referido no inciso II do § 1o não será exigido quando
as informações forem necessárias:
I - à prevenção e diagnóstico médico, quando a pessoa estiver física ou
legalmente incapaz, e para utilização única e exclusivamente para o
tratamento médico;
II - à realização de estatísticas e pesquisas científicas de evidente interesse
público ou geral, previstos em lei, sendo vedada a identificação da pessoa a
que as informações se referirem;
III - ao cumprimento de ordem judicial;
IV - à defesa de direitos humanos; ou
V - à proteção do interesse público e geral preponderante. (grifo não
constante do original).

19. À luz desses limites normativos, fica evidente que o enquadramento de determinadas
informações em categorias especificas torna-se complexo e difícil quando a fronteira entre
público e privado não é muito clara ou quando a mesma situação comporta razões de interesse
público e privado. Quando isso ocorre, a norma abstrata pode não ser capaz de resolver a
questão e a solução dependerá dos elementos e características presentes no caso concreto. O
afastamento do sigilo das informações pessoais não ocorre aprioristicamente, mas exige que
se verifique no caso concreto se existem elementos fáticos que se enquadrem nas hipóteses
previstas nos incisos I a V do parágrafo 3º do art. 31 da Lei de Acesso à Informação. Se
houver, por exemplo, interesse público e geral preponderante numa determinada situação, o
sigilo pessoal poderá ser afastado, mas é o caso concreto, específico, que ditará os rumos da
decisão, em função de todos os seus elementos, nuances e características.

20. Outro aspecto importante a considerar é que o desvelamento da natureza de

determinada informação – se pública ou pessoal – pode depender do grau de agregação da
informação. O fornecimento unicamente do nome de alguém, numa relação de inúmeros
outros nomes, poderia ser publicizado, por não invadir nem ofender, a princípio, o universo
íntimo do indivíduo, ao passo que a divulgação do nome acompanhado de algum outro
elemento caracterizador (como endereço, número de identificação num determinado cadastro,
valor recebido etc.) teria o potencial de atingir o campo intangível da intimidade e da
privacidade do sujeito.
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21. No caso em tela, as informações solicitadas – nomes e números de benefícios (o
requerente depois admite retirar esse item), das pessoas que receberam auxílio doença e
aposentadoria por invalidez em uma determinada agência do INSS num período de anos –
compõem um agregado que configura ou possui natureza de informação pessoal, não havendo
lei específica que autorize a sua divulgação nem característica ou elemento fático que se
enquadre nas hipóteses permissivas do parágrafo 3º do art. 31 da Lei de Acesso.

22. Por seu turno, e a título de comparação, a Lei nº 10.836/2004, que instituiu o Programa
Bolsa Família, determinou expressamente a publicização de dados pessoais, excepcionando,
portanto, o sigilo nesse caso:

Art. 13. Será de acesso público a relação dos beneficiários e dos respectivos
benefícios do Programa a que se refere o caput do art. 1º.
Parágrafo único. A relação a que se refere o caput terá divulgação em meios
eletrônicos de acesso público e em outros meios previstos em regulamento.

23. Convém enfatizar que, ao contrário do entendimento do requerente, o fato de um dado

pagamento a particular envolver recurso público, por ser oriundo do recolhimento de tributos
ou fonte similar, não implica que sua divulgação deva ser automática, pois o acesso a
informação não é o único bem jurídico protegido constitucionalmente. É por isso que há
normas constitucionais e infraconstitucionais que regulam diversos tipos de sigilo, inibindo
eventuais tentativas estatais de invadir abusivamente a esfera íntima do sujeito.

24. No caso dos benefícios previdenciários, há que se considerar que o valor recebido pelo
beneficiário não provém exclusivamente de fonte pública – formada pelo recolhimento
genérico de tributos que depois são redistribuídos para as mais diversas finalidades -, mas se
origina também de contribuições pagas pelo próprio beneficiário.

25. No confronto ou disputa entre bens jurídicos tutelados normativamente, a Lei de

Acesso, como visto, prevê uma hipótese genérica em que a publicização prevalece, mesmo
em se tratando de informações pessoais, e independentemente da existência de lei específica
que o autorize. Trata-se do art. 31, §3º, inciso V, que estabelece que o consentimento não será
necessário no caso da divulgação de informações pessoais, desde que haja, no caso concreto,
interesse público geral e preponderante, que deva ser protegido. Partindo de um conceito
indeterminado, a Lei exige que a ponderação de valores entre o direito público à informação e
o direito privado à preservação da intimidade seja feito no caso concreto, de modo a decidir-
se, de forma fundamentada e abalizada, qual deve prevalecer.

26. Ora, partindo da conclusão de que o pedido em tela refere-se ao fornecimento de

informações pessoais, não restou demonstrado a existência de interesse público e geral
preponderante apto a abrir os caminhos do acesso – como ocorre, por exemplo, no caso do
censo previdenciário. Este último é um exemplo típico da situação em que, mesmo diante do
direito à proteção de dados pessoais, o administrador público pode excepcioná-lo em nome do
interesse geral e preponderante de permitir aos beneficiários que exerçam o direito de defesa,
diante do risco de suspensão do pagamento dos seus benefícios previdenciários.

27. Em resumo, conclui-se que:

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Ouvidoria-Geral da União
1) o pedido feito pelo requerente envolve o fornecimento de informações pessoais, que
estão protegidas por sigilo (parágrafos 17 a 21);
2) não existe hipótese legal, geral ou específica, apta a permitir a divulgação de tais
informações sem o consentimento dos beneficiários da Previdência Social (22 a 26).

CONCLUSÃO

28. Diante do exposto, opina-se pelo desprovimento do recurso.

Brasília (DF), 10 de outubro de 2012.

MARCIO ALMEIDA DO AMARAL

Chefe da Assessoria Técnica de Projetos
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Folha de Assinaturas

Documento: NOTA TÉCNICA nº 2428 de 07/11/2012

Referência: PROCESSO nº 37400.001233/2012-79

Assunto: Nota técnica instrução recurso 3a instância

Signatário(s):
MARCIO ALMEIDA DO AMARAL
ANALISTA DE FINANCAS E CONTROLE
Assinado Digitalmente em 07/11/2012

Relação de Despachos:

Registre-se a aprovação integral da Nota Técnica em questão, nos termos da qual o Exmo. Sr. Ministro
Chefe desta Controladoria-Geral da União, Dr. Jorge Hage Sobrinho, deu fundamento e motivação a sua
decisão.
Desta forma, considerando que o recorrente teve ci ência da mencionada decisão no prazo legal (sem
qualquer prejuízo das garantias fixadas na Lei nº 12.527/11), ficam convalidados todos os atos praticados no
curso deste procedimento cujas datas de registro eletrônico não correspondam às de sua real produção.
JOSE EDUARDO ELIAS ROMAO
Ouvidor-Geral da União

Assinado Digitalmente em 07/11/2012

Este despacho foi expedido eletronicamente pelo SGI. O c ódigo para verificação da autenticidade deste
documento é: b9ddd2ee_8cf8b16fc66155a