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UNIVERSALIZAÇÃO NO SETOR DE
TELECOMUNICAÇÕES NO BRASIL
Frederico Araujo Turolla
Thelma Harumi Ohira
Maria Fernanda Freire de Lima
CONTEÚDO
Sumário Executivo ____________________________________________________ 4
I. Introdução ________________________________________________________ 13
II. Definições Relevantes_______________________________________________ 15
III. Vetores para o Setor de Telecomunicações _____________________________ 17
III.1 – O Vetor Concorrência _______________________________________________ 19
III.1.1 – A Questão da Definição dos Mercados Relevantes e da Concentração em
Telecomunicações ______________________________________________________________20
III.1.2 – Posição Dominante e Controle da Última Milha ________________________________22
III.2 – O Vetor Eficiência __________________________________________________ 26
III.3 – O Vetor Universalização/Massificação__________________________________ 28
III.4 – O Status Quo dos Serviços no Brasil ___________________________________ 30
IV. Respondendo aos Desafios: Regulação Ex-ante e Ex-post _________________ 30
IV.1 – O Ciclo de Vida dos Serviços Públicos e as Telecomunicações ______________ 31
IV.2 – Regulação Ex-Ante e Ex-Post no Brasil _________________________________ 34
IV.3 – Os Papéis da ANATEL e do CADE ____________________________________ 35
V. Elementos Destacados da Experiência Internacional______________________ 36
VI. Desenho de Compromissos de Desempenho em Atos de Concentração _______ 40
VI.1 - Desagregação e acesso às redes ________________________________________ 41
VI.2 - Cessação de práticas e medidas cautelares _______________________________ 43
VI.3 - Compensação pela exclusão de concorrentes _____________________________ 44
VI.4 - Desconstituição da operação __________________________________________ 45
VII - Observações Finais_______________________________________________ 45
Referências bibliográficas ______________________________________________ 46
Anexo I – DECRETO Nº 4.733, DE 10/06/2003 ____________________________ 48
Anexo II – Detalhamento dos Dados do Quadro 6 __________________________ 52
2
ÍNDICE DE QUADROS
Quadro 1 – Segmentação tradicional de redes/serviços ______________________________________16
Quadro 2 – Primeira consolidação: serviços múltiplos na mesma rede__________________________16
Quadro 3 – Segunda Consolidação: qualquer rede para qualquer serviço (Redes de Próxima Geração)17
Quadro 4 – O “cubo mágico”: objetivos de políticas públicas em telecomunicações _______________18
Quadro 5 – Exemplos de possibilidades quanto à definição de Mercados Relevantes _______________20
Quadro 6 – Elevados preços de banda larga sugerem ineficiências alocativas. ___________________25
Quadro 7 – Redes e serviços no Brasil: quais redes carregam serviços convergentes?______________27
Quadro 8 – Indicadores de Acesso a Microcomputador, Internet e Telefone no Brasil, PNAD 2005 ___28
Quadro 9 – Comparação entre Tecnologias em OCDE (2006) ________________________________29
Quadro 10 – Status quo de alguns serviços de telecomunicações no Brasil quanto aos três vetores ____30
Quadro 11 – Ciclo de Vida dos Serviços Públicos e a Posição Relativa de Serviços Selecionados de
Telecomunicações ___________________________________________________________________33
Quadro 12 – Instrumentos de Regulação Ex-ante e Ex-post___________________________________34
Quadro 13 – Exemplos de Multas sobre Operadores Internacionais ____________________________36
Quadro 14 – Cronologia do Unbundling no Reino Unido ____________________________________39
Quadro 15 – Evolução do número de linhas unbundled da British Telecom no Reino Unido _________39
Quadro 16 – Continuum de possibilidades de desagregação e acesso a redes_____________________42
3
“CONCORRÊNCIA, CONVERGÊNCIA E UNIVERSALIZAÇÃO NO
SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES NO BRASIL”
Sumário Executivo
O presente trabalho foi solicitado pela TelComp para a compreensão
dos temas da concorrência e universalização especificamente para o
setor de telecomunicações no Brasil.
4
compromissos de desempenho que poderão ser empregados pelo
CADE na análise de um expressivo conjunto de Atos de
Concentração, já realizados ou a serem apresentados ao Sistema
Brasileiro de Defesa da Concorrência. Vários destes requerem
medidas cautelares pois têm potencial de produzir efeitos
irreversíveis sobre a concorrência.
iv. A atenção dos operadores do STFC local está voltada hoje para o
controle da última milha, ensejando a manutenção de baixa
contestabilidade sobre o mercado de telecomunicações, ampliando as
ineficiências produtivas e alocativas, preservando margens sem a
necessidade de realização dos investimentos em redes no nível
socialmente desejável.
5
vii. É fundamental ter em mente as três dimensões das políticas públicas
para o setor de telecomunicações, quais sejam, a concorrência (ou
eficiência alocativa), a eficiência/convergência (associada à dinâmica
tecnológica) e a universalização (massificação dos serviços e fonte
de externalidades) e mirar, simultaneamente, a otimização de cada
uma dessas dimensões.
6
xii. O atributo mobilidade pode afetar em muito as elasticidades-preço
cruzadas do setor, pois na dimensão produto, ainda há dúvida se voz
já é um produto único, já que celulares pré-pagos não são substitutos
perfeitos dos demais serviços de voz, por exemplo. Ou seja, linhas
fixas e linhas celulares, atualmente, são serviços de mercados
relevantes distintos e, dentro do mercado de serviços de telefonia
celular, as linhas de pós-pago e de pré-pago constituem dois serviços
do mesmo mercado relevante, mas aparentam funcionar com
dinâmica de formação de preços separada. No que tange ao mercado
de dados, há uma alta elasticidade-preço da demanda pela velocidade
marginal no serviço de conexão à Internet e o de vídeo é suscetível a
uma definição integrada.
7
da última milha, através da aquisição de operadores e de outorgas
que potencialmente contestariam parte de seu mercado relevante.
xviii. Por ser fonte de eficiência produtiva, a convergência tem sido usada
para defender o relaxamento da regulação do setor, uma vez que a
integração de vários serviços numa única rede é fonte de economias
de escopo, deslocando o custo médio do setor e oferecendo a
possibilidade de diluição dos custos de infra-estrutura entre os
diversos serviços oferecidos. As diversas redes operadas por um
mesmo prestador também geram economias de escopo, porém
comerciais, pois integram apenas os processos comerciais e
administrativos, com eficiências limitadas. Assim, não deveriam
8
constituir base para o argumento pretendido pelas incumbentes do
STFC local.
9
o maior bem-estar possível aos consumidores. Assim, é essencial a
regulação ex-ante, por exemplo, através de algum controle de entrada
no setor. Este já é praticada em várias jurisdições maduras que até
pouco tempo possuíam monopólios naturais, eventualmente
transferidos ao setor privado sem a devida concorrência, e que neste
momento transitam em direção a maior concorrência nos mercados
relevantes em função de mudanças tecnológicas que alteram a
configuração dos serviços.
10
desagregação de redes. Os preços de alguns serviços foram reduzidos
de forma drástica, essencialmente os de banda larga que mudaram de
mão e saíram do controle da antiga monopolista. Outro efeito foi o
número de linhas desagregadas que se expandiu de forma
exponencial nos últimos dois anos.
xxx. Note-se que uma provável manifestação de uma das condutas anti-
competitivas que são tipicamente observadas no setor de
telecomunicações. Estas práticas estão possivelmente
consubstanciadas, por exemplo, em ofertas de pacotes (“bundling”
comercial), recentemente praticadas e que podem ter sido
possibilitadas por Ato de Concentração que limita as condições de
competição que possibilitaram a oferta do pacote casado pelo
concessionário, estendendo posição dominante de incumbente do
STFC para mercados relacionados.
11
permissividade de Atos de Concentração, como os que envolvem
concessionários do STFC local e operadores de televisão por
assinatura, sem o devido resguardo através de uma medida cautelar.
12
“CONCORRÊNCIA, CONVERGÊNCIA E UNIVERSALIZAÇÃO NO
SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES NO BRASIL”
I. Introdução
O período entre 1997 e 1998 costuma ser lembrado como um marco do setor de
telecomunicações no Brasil. Naquela época, o advento da Lei Geral de
Telecomunicações (LGT), a privatização do sistema Telebrás, em 1997/98 e mais
alguns eventos importantes moldaram as feições atuais do setor. Vários desafios
permaneceram, mas os avanços no período foram inegáveis.
Os riscos são elevados, em particular, por que a dinâmica da indústria é hoje marcada
por uma sofisticada estratégia, que não se limita mais às infra-estruturas essenciais, mas
volta-se de forma mais ampla ao controle da última milha, por parte dos operadores do
STFC local. Este movimento deverá permitir a alguns operadores a manutenção de
baixa contestabilidade sobre seus mercados, conservando visíveis ineficiências
produtivas e alocativas, preservando margens sem a necessidade de realização dos
investimentos em redes no nível socialmente desejável.
13
preços centenas de vezes maiores se desejar obter Internet banda larga em sua
residência ou escritório1.
Para muitos, a convergência constitui uma bênção, que redime todos os pecados,
relegando a um segundo plano os instrumentos de regulação e da defesa da
concorrência. A crença na convergência como disciplinador de última instância da
indústria encerra o risco de permitir que se mantenham no país um conjunto de práticas
anti-concorrenciais que vêm sendo registradas em outras jurisdições, algumas já tendo
sido sujeitas à punição através de multas e de compromissos de cessação de prática.
O risco no caso brasileiro é ainda mais elevado pois o país não conta de forma efetiva
com um dos instrumentos mais eficazes para a criação de concorrência: a desagregação
e acesso a redes, que permite acesso à última milha. Em face disso, é fundamental
avaliar o potencial, assim como o horizonte temporal, subjacentes ao movimento de
convergência, o que exige uma definição precisa da sua essência, e habilitar
instrumentos pró-concorrenciais.
1
Por exemplo, o website da OI Amazonas em julho de 07 informava que o preço da Internet banda larga,
para 600mbps, correspondia a R$ 716,50 por megabit/segundo de conexão. Em países desenvolvidos, é
comum encontrar conexões a preços que em reais correspondem a valores entre R$ 1,81 e 12,75 por
megabit/segundo.
14
Finalmente, conclui-se com propostas de medidas nas áreas regulatória e concorrencial
que poderiam evitar o movimento de controle da última milha hoje em curso. A
principal ênfase neste aspecto diz respeito à apresentação de sugestões quanto ao
desenho de compromissos de desempenho que poderão ser empregados pelo CADE na
análise de um importante conjunto de Atos de Concentração, já realizados ou a serem
apresentados ao Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência.
2
Recomendação I.113 do setor de padronização da UIT.
15
inferiores, o serviço de Internet banda larga será doravante referido como uma
designação genérica de sistemas que apresentam altas taxas de transmissão.
REDE SERVIÇO
Telefonia Voz fixa
Dados Internet
REDE SERVIÇO
Telefonia Voz fixa
Dados Internet
Voz móvel
Celular
16
Fonte: OECD (2006)
Henten, Samarajiva e Melody (2003) lembram que a convergência não é algo novo e
esteve presente em toda a história das telecomunicações. A principal novidade que
trouxe a convergência a uma posição central no debate concorrencial e regulatório é a
possibilidade de digitalização dos conteúdos, que oferece suporte para a convergência
tecnológica e a complementaridade entre meios distintos.
Quadro 3 – Segunda Consolidação: qualquer rede para qualquer serviço (Redes de Próxima
Geração)
REDE SERVIÇO
FIXA
Par trançado
Coaxial
Fibra Voz fixa
Outros
Plataforma Tv por assinatura
SEM FIO IP
3G Internet
Wi-fi
WiMax Voz móvel
Satélite
Outras
17
ao movimento de convergência tecnológica); e universalização/massificação dos
serviços (fonte de externalidades).
O Quadro 4 oferece uma ilustração do triplo objetivo das políticas públicas no setor de
telecomunicações. Como é preciso avançar em direção aos três objetivos
simultaneamente, de forma ideal o policy maker deveria perseguir o ponto assinalado
com uma estrela.
Concorrência
Eficiência
18
monopólio natural ou de situações intermediárias, onde a concorrência
tradicional apresenta resultados sociais inferiores aos de decisões regulatórias
como a imposição de restrições à entrada; e
Esta forma de representar os objetivos das políticas setoriais tem como importante
conseqüência prática o reconhecimento dos trade-offs envolvidos, entre concorrência,
eficiência produtiva e universalização/massificação. Os itens a seguir analisam aspectos
relacionados aos três vetores em maior detalhe.
19
As questões apontadas acima são discutidas nos sub-itens a seguir, exceto no tocante às
eficiências, que são avaliadas no item III.2.
Vídeo
• Cidades (para serviços de vídeo)
Fonte: elaboração Pezco (2007)
É possível ainda que não exista um mercado único para os serviços de voz. Cabe
considerar, neste aspecto, pois o atributo mobilidade pode afetar sensivelmente as
elasticidades-preço cruzadas. É pertinente concluir que, no estágio atual, linhas fixas e
linhas celulares sejam serviços pertencentes a mercados relevantes distintos.
20
cruzada entre os dois tipos de linha seja baixa o suficiente para os consumidores não
realizem migração em resposta a estímulos pequenos porém significativos nas tarifas.
Os dois mercados hoje aparentam funcionar com dinâmica de formação de preços
separada, o que induz ao questionamento apresentado neste parágrafo.
O mercado de dados pode também não ser único. Alguns consumidores, especialmente
alguns grupos residenciais, apresentam alta sensibilidade preço em relação à velocidade
marginal oferecida pela conexão, sendo que, a partir de certa velocidade superior à
velocidade da conexão discada, sua disposição a pagar por altas taxas de transmissão de
dados é relativamente baixa, ou seja, o consumidor apresenta alta elasticidade-preço da
demanda pela velocidade marginal no serviço de conexão à Internet. Isto não deve ser
confundido com a baixa elasticidade-preço que o mesmo consumidor enfrenta em
relação a cada conexão individual. Isto porque a substituição de uma conexão à Internet
por outra envolve elevados custos de mudança (switching costs), que incluem tempo de
instalação, solicitações em call centers, mudança no software e no procedimento de
conexão, entre outros.
21
tendam à mesma configuração geográfica. Tal tendência ainda não se concretizou nos
mercados internacionais, e tampouco nos mercados brasileiros.
3
UE 12th Implementation Report, 29 March 2007, apresentação da Comissária Viviane Reding.
4
No Brasil, o único operador que oferece serviços em triple play usando a mesma rede é a Net, com
penetração muito pequena em relação ao estoque de domicílios.
5
Uma infra-estrutura essencial, ou essential facility, consiste na detenção de em um bem ou serviço que
permite acesso a um grupo de usuários ou consumidores, mas cujo custo de duplicação é elevado a ponto
de inviabilizar sua duplicação. Trata-se, portanto, de um monopólio natural que deve estar sujeito à
regulação.
22
A estratégia de controle da última milha por parte das concessionárias do STFC local
constitui sofisticada estratégia de aquisição de operadores e de outorgas que
potencialmente contestariam parte de seu mercado relevante. Na nova realidade de
telecomunicações, que no Brasil vale apenas para as áreas mais adensadas das grandes
cidades, a obtenção de margens elevadas dependerá da capacidade das incumbentes de
anular o efeito de possíveis entrantes. Necessariamente, esta estratégia depende de obter
o convencimento do regulador setorial sobre o falso argumento de que o bundling
comercial constitui fenômeno inerente ao ambiente de convergência tecnológica.
Aponte-se que, no Brasil, exceto em algumas áreas das grandes cidades não cobertas
por redes de cabos coaxiais, a única infra-estrutura capaz de oferecer tal contestação
tempestiva em relação à rede da incumbente do STFC local, com condições de entrada
tempestiva, é o sistema de MMDS. Eventualmente, novas outorgas de 3G e de WiMax
6
Tradução livre do original “Competition may be the product of regulatory intervention, as in the case of
local loop unbundling, or may be the result of new infrastructure-based competition”.
7
O parágrafo completo do documento é apresentado a seguir: “Price decreases and improved services
have been the most marked in markets characterised by intense competition. Competition may be the
product of regulatory intervention, as in the case of local loop unbundling, or may be the result of new
infrastructure-based competition. In particular, competition between traditional wireline and wireless
access providers is increasing in telecommunications markets. The two technologies may not be perfect
substitutes but flat-rate data offers on mobile networks are beginning to compete with broadband
connections to individual homes. The ultimate extent of such substitutability is unclear, as individual
demands for bandwidth may outstrip capacity on wireless networks. However, certain data services may
clearly be as competitive on mobile networks as fixed”.
23
poderão aumentar esse grau de contestabilidade, mas possivelmente isso não ocorrerá de
forma tempestiva, exceto em algumas áreas de grandes cidades, além de constituir
tecnologia com grau de substituibilidade ainda incerto. Assim, a avaliação de OECD
(2007) traz à luz o foco no controle da última milha, fundamental em mercados como o
brasileiro, onde serviços como a Internet banda larga praticamente não têm substitutos
na maior parte das cidades do país e até mesmo em grande parte da área geográfica das
maiores cidades brasileiras.
De maneira geral, à luz da consideração desta estratégia de controle da última milha por
parte das incumbentes do STFC local, é possível avaliar, a priori, os efeitos
8
Tradução livre de “The prevailing ownership structures in fixed wire business mean that proper
competition without regular intervention by the supervisory authorities will not unfold until alternative
transmission technologies are established”.
24
concorrenciais de vários dos atos de concentração que estão sendo apresentados ao
Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência:
R$/Mbps
Fonte: Dados consolidados pela TelComp. Sites das operadoras (ver Anexo II), dados convertidos para
reais pela taxa de câmbio de 10/07/2007.
25
O usuário brasileiro que tiver alternativa de escolha de operadora pagará pelo Mbps
mais barato o dobro do que paga o usuário dos EUA. Em regiões sem competição e de
difícil acesso, como o estado do Amazonas, o preço do Mbps chega a 3 vezes mais que
o Mbps mais caro de uma região mais adensada do país. Ainda que haja diferenças de
acesso a redes, como no Amazonas, esses disparates são devidos às ineficiências
alocativas do mercado de telecomunicações brasileiro e essencialmente à falta de
concorrência no setor na região, assim como de resto nos demais e diversos mercados
relevantes no território nacional.
Há economias de escopo também nas concentrações que envolvem diferentes redes sob
o controle do mesmo prestador, mas esta modalidade oferece economias de escopo
apenas comerciais, com a integração de processos de venda, atendimento, fatura única e
outros elementos administrativos.
26
limitadas e se resumem aos benefícios de atos de concentração comuns, que
devem ser sopesados em relação aos custos da operação em termos da
probabilidade de exercício de posição dominante.
27
concentração de mercado não tenha efeitos anti-concorrenciais. Esta proposição está em
linha com a Portaria 50 da SEAE/SDE, que não identifica a etapa de eficiências como
um elemento suficiente para a aprovação de um ato de concentração.
Existência de
microcomputador, acesso à Classes de rendimento mensal domiciliar
Internet e tipo de telefone (em salários mínimos)
(participação no total de domicílios) Total
Mais de Mais de
Até 10
10 a 20 20
Total de domicílios
(milhões) 53 052 621 46 103 172 3 732 393 1 752 732
Microcomputador
Tinham 18,56% 12,04% 65,79% 83,51%
Com acesso à Internet 13,66% 7,75% 54,39% 76,63%
Não tinham 81,44% 87,96% 34,21% 16,49%
Sem declaração - - - -
Telefone
Tinham 71,58% 68,29% 99,08% 99,65%
Somente celular 23,48% 25,65% 7,84% 3,18%
Somente fixo convencional 12,30% 13,27% 5,63% 2,62%
Celular e fixo convencional 35,80% 29,36% 85,60% 93,84%
Sem declaração 0,00% 0,00% - -
Não tinham 28,42% 31,71% 0,92% 0,35%
Sem declaração 0,00% 0,00% - -
Fonte: IBGE, PNAD-2005 (Pesquisa Nacional por Amostragem de Domicílios) e Pezco (2006)
28
economia dos EUA como um todo. De fato, um
número cada vez maior de pesquisas têm
constatado que os investimentos em
telecomunicações têm uma importância vital no
estímulo ao crescimento econômico e à
produtividade - mais que o dinheiro aplicado na
construção de rodovias, em sistemas de
distribuição de energia ou mesmo educação. Os
ativos de comunicações geram benefícios maciços
ao reduzirem os custos da realização de negócios
na economia. Uma rede de dados de alta
velocidade subitamente torna mais fácil e barato,
para todos os tipos de trabalhadores, classificar
encomendas, atender clientes e conseguir novos
negócios”. Business Week/Spencer E. Ante, trad.
Valor Econômico 03/07/2007, grifos nossos.
29
III.4 – O Status Quo dos Serviços no Brasil
A tabela a seguir apresenta o status quo de alguns serviços no Brasil no tocante aos três
vetores de telecomunicações:
Quadro 10 – Status quo de alguns serviços de telecomunicações no Brasil quanto aos três vetores
Serviço Grau de Grau de Grau de
Concorrência Convergência Universalização/
massificação
Telefonia fixa Baixa Média/alta Média/alta
30
regulação ex-ante e ex-post disponíveis no Brasil e avalia a razoabilidade do seu uso,
tendo em vista as características de maturidade e de desenvolvimento do setor e do país.
9
Trata-se de competição pelo mercado em vez de competição no mercado.
31
A situação de monopólio natural não é definitiva em uma indústria. Inovações
tecnológicas podem produzir a superação dessa condição, como de fato vem
acontecendo em várias categorias de serviços públicos. De fato, para a maioria dos
serviços públicos, conforme Shepherd (1990), o ciclo de vida se dá em quatro estágios:
32
Em países que realizam transição de seus monopólios, a ênfase nos instrumentos ex-
ante é ainda mais importante. No ciclo de vida dos serviços públicos, conforme
proposto por William Shepherd, alguns serviços entram mais rapidamente no estágio de
competição, perdendo assim as características de monopólio natural (associado a
funções custo sub-aditiva, gerada por custos fixos elevados em capital altamente
específico). O ciclo de vida dos serviços públicos e a posição relativa de alguns serviços
de telecomunicações é apresentada de forma estilizada no Quadro 12.
Quadro 11 – Ciclo de Vida dos Serviços Públicos e a Posição Relativa de Serviços Selecionados de
Telecomunicações
Defesa da
Regulaç
Regulação forte e
concorrência e
restriç
restrições ex-
ex-ante
restrições ex-post
Por exemplo, o WiMax encontra-se nos primeiros estágios do ciclo de vida. Para
Faulhaber e Hogendorn (2000, p. 307), “o desenvolvimento de redes de banda larga
pode ser tão significativo quanto o desenvolvimento das redes de telefone no começo do
século vinte, ou dos sistemas de cabo nos anos setenta e oitenta”10. Assim, o WiMax
poderia ser situado como um serviço nos estágios iniciais do ciclo proposto por
Shepherd (1990). Em serviços públicos que se encontram no estágio inicial do ciclo de
vida, como o de WiMax, há necessidade de uma abordagem regulatória, limitando-se a
entrada ou, complementarmente, torna-se útil a chamada competição de Demsetz.
10
Tradução livre do original “The deployment of broadband networks may be as significant as the
deployment of telephone networks in the early part of the twentieth century or of cable systems in the
1970s and 1980s”.
33
Embora o WiMax seja um caso que exige regulação mais estrita, a maioria dos
segmentos de telecomunicações ainda não se encontra no estágio que permite a
liberalização completa. Os segmentos de longa distância e de telefonia celular já
permitem menos controles regulatórios, mas ainda assim não dispensam a mão firme do
regulador, além dos instrumentos de defesa da concorrência.
34
eficiência produtiva e à eficiência alocativa, que em muitos casos não pode ser obtida
através de processo competitivo tradicional.
Note-se que há necessidade de uma qualificação do próprio discurso dos que defendem
pró-regulação ex-post, já que o controle de estruturas, que constitui regulação ex-ante,
não tende a ser descartado nem mesmo nas jurisdições maduras, sendo elemento próprio
da infra-estrutura institucional de defesa da concorrência em todo o mundo. No caso
brasileiro, é indispensável o recurso a instrumentos de regulação tanto ex-ante quanto
ex-post, o que pode ser reforçado pelas imperfeições de mercado que levam, na
atualidade, à oferta de serviços com penetração relativamente baixa a preços
sensivelmente mais elevados que os valores modais praticados em países desenvolvidos
e mesmo em países em similar estágio de desenvolvimento.
35
Note-se ainda que o art. 71, destacado a seguir, atribui de forma inequívoca
competência à Agência reguladora no tocante ao julgamento de atos de concentração,
no que pode se considerar uma competência concorrente em relação às do órgão
judicante da concorrência, o CADE.
36
Jul Comissão Européia Telefónica Abuso de posição dominante em DSL
2007
€ 151 milhões
€ 12,6 milhões
€ 10,4 milhões
37
O Ofcom entende que um mercado de Local Loop Unbundling - LLU11 que funcione
bem é um componente de competitividade de linha fixa de mercados de
telecomunicação. Significa que provedores de banda larga alternativos podem controlar
suas próprias redes e preços de varejo assim como oferta de serviços mais próximos das
necessidades dos clientes, oferecendo potencial para preços mais baixos e bandas largas
mais rápidas.
• Patrocinar a inovação como a banda larga mais rápida, vídeo e voz por Internet;
Em setembro deste mesmo ano, foi criado um novo marco regulatório de acesso à infra-
estrutura operada pelo grupo BT. Para promover a concorrência no mercado de banda
larga, o OFCOM fixou um teto no preço que o grupo BT poderia cobrar de seus
competidores para alugar uma rede completa e unbundled. O propósito era se ter a
segurança que o grupo BT cobrasse seus serviços de forma justa, em termos razoáveis e
orientada a custo.
11
O LLU é um processo pelo qual o provedor local dominante é fisicamente desconectado de sua rede e
conectado a outras redes de provedores. Permite a outros provedores, que não a incumbente BT, tenham
total controle da conexão com o consumidor final e prover serviços competitivos de voz e dados sobre
estas conexões.
38
Quadro 14 – Cronologia do Unbundling no Reino Unido
Ago. 2005 BT reduz voluntariamente seus preços de acesso à rede, com aprovação de OFCOM
Dez.2006 1,3 milhão de linhas unbundled residenciais de banda larga: 10% de todas as conexões
(em 2005, eram 2%)
39
Milhões de linhas
3,0
2,87
2,5
2,0 2,06
1,5
1,30
1,0
0,97
0,5 0,56
0,19
0,07
0,0
ab 6
ab 7
ja 5
m 6
m 6
ja 6
m 7
m 7
05
ag 5
05
5
05
06
ju 6
06
ag 6
06
no 6
de 6
07
ju 7
07
ag 7
07
0
/0
0
/0
0
0
/0
z/0
0
/0
l/0
t/0
t/0
l/0
t/0
t/0
l/0
z/
v/
r/
v/
r/
n/
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v/
n/
o/
v/
n/
o/
n/
n/
ar
ar
ai
ai
ju
ju
ju
ou
ou
se
se
de
fe
fe
no
ju
40
condutas, como fenômenos isolados, mas que observem o conjunto da dinâmica da
indústria. Importante passo neste sentido vem sendo dado pelo CADE com audiências
periódicas sobre o tema Convergência e Concorrência. Porém, a abordagem sistêmica
dos eventos setoriais relevantes deve se desdobrar na avaliação individual dos diversos
Atos de Concentração que já se encontram sob análise ou que ainda deverão ser
apresentados ao CADE no horizonte próximo.
41
Quadro 16 – Continuum de possibilidades de desagregação e acesso a redes
Separação estrutural
unbundling
Full unbundling
Line sharing
Bitstream
Revenda
Fonte: elaboração Pezco
Note-se que, apesar de previstos na legislação, estes instrumentos têm tido efetividade
limitada e não têm contribuído de forma significativa para a promoção da concorrência.
Uma lição importante é que a existência do instrumento ou da obrigação não garante a
sua efetividade, o que exige cuidados adicionais na implementação.
Deve ser considerada, neste tipo de compromisso de desempenho, a questão não trivial
de precificação do acesso, que deve, necessariamente, refletir custos marginais de longo
prazo. Sob a ótica concorrencial, precificação inadequada pode ser equivalente a
restrição de acesso.
42
instrumento especialmente atrativo como estratégia de promoção da concorrência no
setor de telecomunicações no país.
43
acordos para (i) divisão de mercado na prestação
de serviços de internet de banda larga e (ii) oferta
de condições comerciais semelhantes para acesso
à infra-estrutura por parte dos provedores de
internet (...)”
Note-se que uma provável manifestação de uma das condutas anti-competitivas que são
tipicamente observadas no setor de telecomunicações podem estar consubstanciadas em
pacotes comerciais oferecidos por concessionários do STFC local. Cumpre verificar
neste aspecto, por exemplo, se Ato de Concentração envolvendo operador de TV por
assinatura não protegido por medida cautelar, possibilite tais efeitos, criando as
condições de limitação de competição que logra a incumbentes do STFC estender sua
posição para mercados relacionados. É notório o cuidado adicional requerido pela
posição dominante das incumbentes em mercados de voz e de dados, que pode ser
transferido, usando-se ou não eventual precificação predatória, para outros mercados
relacionados. Neste sentido, é preocupante a permissividade de Atos de Concentração
envolvendo, por exemplo concessionários do STFC local e operadores de televisão por
assinatura.
44
Um compromisso poderia ser a obrigação de vender outorga de serviço ou rede para um
novo entrante. Entretanto, para o desenho de compromisso de desempenho desta
natureza é fundamental atentar para o tipo de compensação, pois em alguns casos o
compromisso pode se tornar irrelevante. Seria o caso, por exemplo, da obrigação de
vender uma rede sem fio cujo custo de reprodução seja viável. Assim, a priori, a
obrigação de desagregação e de acesso a redes constitui compromisso com maior
probabilidade de sucesso que a compensação pela exclusão de concorrente. Entretanto,
vale considerar este último como um compromisso complementar, útil em vários casos.
45
Referências bibliográficas
BANCO MUNDIAL e OECD. A Framework for the Design and Implementation of
Competition Policy. Washington: The World Bank, 1999.
DEUTSCHE BANK. Broadband: Europe Needs More than DSL (Economics – Digital
Economy and Structural Change). Deutsche Bank Research, no. 54. Frankfurt,
August, 30, 2005.
HENTEN, Anders; Rohan SAMARAJIVA and William H. MELODY. The Next Step
in Telecom Reform: ICT Convergence Regulation or Multisector Utility
Regulation? World Dialogue on Regulation for Network Economies. Disponível
em www.regulateonline.org/2003/2002/dp/dp0206.htm. January 2003.
46
OCDE - Organisation de Coopération et de Développement Economiques. The
Implications of Wimax for Competition and Regulation. Working Party on
Telecommunication and Information Services Policies. Directorate for science,
technology and industry committee for information, computer and
communications policy. DSTI/ICCP/TISP(2005)4/FINAL. Março 2006, 60p.
47
Anexo I – DECRETO Nº 4.733, DE 10/06/2003
Dispõe sobre políticas públicas de telecomunicações e dá outras providências.
DECRETA:
o
Art. 1 As políticas públicas de telecomunicações, abrangendo a organização da
exploração dos serviços de telecomunicações e, entre outros aspectos, a indústria e o
o o o
desenvolvimento tecnológico, nos termos dos arts. 1 e 2 da Lei n 9.472, de 16 de julho de
1997, obedecerão aos objetivos e às diretrizes estabelecidos neste Decreto.
o
Art. 2 Os órgãos da Administração Pública Federal, inclusive suas entidades vinculadas,
observarão, no exercício de suas competências, o disposto neste Decreto e em outras normas
que versem sobre políticas para o setor de telecomunicações.
o
Art. 3 As políticas para as telecomunicações têm como finalidade primordial atender ao
cidadão, observando, entre outros, os seguintes objetivos gerais:
I - a inclusão social;
o
II - a universalização, nos termos da Lei n 9.472, de 1997;
o
Art. 4 As políticas relativas aos serviços de telecomunicações objetivam:
48
IV - o estímulo ao desenvolvimento dos serviços de forma a aperfeiçoar e a ampliar o
acesso, de toda a população, às telecomunicações, sob condições de tarifas e de preços justos
e razoáveis;
Parágrafo único. Para assegurar o disposto nos incisos II e VII: (Incluído pelo Decreto nº
5.581, de 2005)
o
Art. 5 As políticas relativas à indústria de telecomunicações deverão contribuir para a
absorção e desenvolvimento local, norteando-se pelos princípios e objetivos descritos nas Leis
os
n 9.998, de 17 de agosto de 2000, e 10.052, de 28 de novembro de 2000.
o
Art. 6 As políticas relativas ao desenvolvimento tecnológico das telecomunicações
objetivam:
o
Art. 7 A implementação das políticas de que trata este Decreto, quando da regulação dos
serviços de telefonia fixa comutada, do estabelecimento das metas de qualidade e da definição
o
das cláusulas dos contratos de concessão, a vigorarem a partir de 1 de janeiro de 2006,
deverá garantir, ainda, a aplicação, nos limites da lei, das seguintes diretrizes:
49
I - a definição das tarifas de interconexão e dos preços de disponibilização de elementos
de rede dar-se-á por meio da adoção de modelo de custo de longo prazo, preservadas as
condições econômicas necessárias para cumprimento e manutenção das metas de
universalização pelas concessionárias;
X - a fatura das chamadas locais deverá, com ônus e a pedido do assinante, ser
detalhada quanto ao número chamado, duração, valor, data e hora de cada chamada;
XI - a fatura das chamadas de longa distância nacional e internacional deverá, sem ônus
para o assinante, informar o número chamado, duração, valor, data e hora de cada chamada;
o
§ 1 O modelo a que se refere o inciso I deste artigo será construído mediante a aplicação
de sistema de otimização de custos, a ser implementado pela agência reguladora,
50
considerando os custos de amortização dos investimentos realizados para a prestação do
Serviço Telefônico Fixo Comutado - STFC e as tarifas de interconexão das redes de suporte
aos diversos serviços de telecomunicações, de forma sistêmica e balanceada, abrangendo
todos os segmentos socioeconômicos e geográficos.
o
§ 2 Na fixação dos casos e condições em que se dará o acesso ao enlace local referido
no inciso V deste artigo, bem como para a revenda mencionada no inciso VI, a agência
reguladora, para garantir a justa competição, observará, entre outros, o princípio do maior
benefício ao usuário, o interesse social e econômico do País e a justa remuneração da
prestadora do serviço no regime público.
o
Art. 8 A Agência Nacional de Telecomunicações - ANATEL ao proceder à análise dos
o o o
atos a que se refere o art. 7 , § 1 , da Lei n 9.472, de 1997, deverá dar-lhes transparência e
publicidade, estimulando a concorrência, nos termos da regulamentação, respeitadas as
garantias de confidencialidade das informações.
o
Art. 9 Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação.
o o
Brasília, 10 de junho de 2003; 182 da Independência e 115 da República.
51
Anexo II – Detalhamento dos Dados do Quadro 6
Website Provedor do serviço Mbps Preço - R$ Moeda local Nota R$/Mbps
http://yahoobb.ojaru.jp Yahoo!BB Japão 8 51,92 3,366 Yens Para clientes NTT (leste) 6,49
Yahoo!BB Japão 8 77,72 5,038 Yens Para não clientes NTT 9,72
Yahoo!BB Japão 50 90,67 5,878 Yens Para não clientes NTT 1,81
http://www.freenet.de/freenet/dsl/order/index.html?pid=
15511 FreenetDSL - Alemanha 2 64,79 24,95 Euros 32,40
FreenetDSL - Alemanha 6 77,78 29,95 Euros 12,96
FreenetDSL - Alemanha 16 90,76 34,95 Euros 5,67
http://abbonati.tiscali.it/adsl/offerte/ Tiscali - Italia 4 38,82 14,95 Euros Web & Mail 9,71
Tiscali - Italia 4 38,82 14,95 Euros Fins de semana 9,71
Tiscali - Italia 10 90,76 34,95 Euros Jogos (Gaming) 9,08
Tiscali - Italia 12 77,78 29,95 Euros Flat 6,48
http://abonnez- Tiscali - Italia 24 103,75 39,95 Euros Flat 4,32
vous.orange.fr/residentiel/hd/hdtv.aspx?md=5 Orange - França 1 64,66 24,90 Euros 64,66
Orange - França 8 77,65 29,90 Euros 9,71
Orange - França 18 90,36 34,90 Euros 5,02
http://www.ukbroadbandguide.com TalkTalk - Reino Unido 8 22,57 5,89 Libras R$ 11,49 pela conexão 2,82
Plus Net - Reino Unido 8 38,29 9,99 Libras 4,79
Virgin - Reino Unido 8 38,33 10,00 Libras 4,79
Eclipse - Reino Unido 8 57,46 14,99 Libras 7,18
Tiscali - Reino Unido 8 69,05 17,99 Libras 8,63
BT - Reino Unido 8 69,05 17,99 Libras 8,63
Telefonica - Brasil (FIT) 0,25 44,9 179,60
Telefonica - Brasil (Light) 0,25 29,9 119,60
https://www.speedy.com.br/ Telefonica - Brasil (Power) 0,5 79,90 159,80
Telefonica - Brasil (Turbo) 1 109,90 109,90
Telefonica - Brasil (Nitro) 8 209,90 26,238
http://www.velox.com.br/portal/site/Velox/menuitem.30b
b6d35b2a0ab5fb61d3955c8ac02a0/?vgnextoid=42910a
2b1f57a010VgnVCM10000090cb200aRCRD&vgnextfmt
=secondView&RGO=34 Oi - Brasil (Minas Gerais) 1 149,90 Minas Gerais 149,90
Oi - Brasil (Bahia) 1 159,90 Bahia 159,90
Oi - Brasil (Rio de Janeiro) 1 62,90 Rio de Janeiro 62,90
Oi - Brasil (Rio de Janeiro) 2 79,90 Rio de Janeiro 39,95
Oi - Brasil (Rio de Janeiro) 4 99,90 Rio de Janeiro 24,98
Oi - Brasil (Rio de Janeiro) 8 199,90 Rio de Janeiro 24,99
Brasil Telecom - Brasil 0,25 59,90 Distrito Federal 239,60
Brasil Telecom - Brasil 0,4 79,90 Distrito Federal 199,75
Brasil Telecom - Brasil 0,6 99,00 Distrito Federal 165,00
http://www.brasiltelecom.com.br/turbo/frame.jsp?frame
=http://www.brasiltelecom.com.br/turbo/pre_br/main.jsp Brasil Telecom - Brasil 2 99,9 Paraná 49,95
Brasil Telecom - Brasil 4 139,9 Paraná 34,98
Brasil Telecom - Brasil 8 199,9 Paraná 24,99
http://netvirtua.globo.com/produtos/residencial/index.jsp
?pdt=2m&preco=1 Net 2 79,9 39,95
Net 4 99,9 24,98
Net 8 199,9 24,99
http://www.ajato.com.br/produtos/InternetBandaLarga/A
jato/VelocidadesePrecos.jsp Ajato 0,2 49,9 249,50
Ajato 0,4 59,9 149,75
Ajato 0,6 69,9 116,50
Ajato 0,8 79,9 99,88
Ajato 1 99,9 99,90
Ajato 2 109,9 54,95
http://ecare.timewarnerla.com/allnone/index.cfm?priority
code=WB5 Time Warner - EUA 1,5 64,86 34,95 Southern california 43,24
Time Warner - EUA 4 83,43 44,95 20,86
Time Warner - EUA 8 101,98 54,95 12,75
52