Considerações sobre a

“Metodologia de Avaliação dos

Preços de TIC”
Consideraçõ es sobre a
“Metodologia de Avaliaçã o dos
Preços de TIC”, insumo do relató rio
“Measuring the Information
Society Report”

Agência Nacional de Telecomunicações

SAUS Quadra 06 Blocos C, E, F e H

CEP 70070-940
Brasília/DF
Telefone:(061) 2312-2000

Equipes: ATC, AIN, SCP e SPR

ASSESSORIA TÉCNICA (ATC)

ASSESSORIA INTERNACIONAL (AIN)
SUPERINTENDÊNCIA DE COMPETIÇÃO (SCP)
SUPERINTENDÊNCIA DE PLANEJAMENTO E REGULAMENTAÇÃO Relatório Especial
(SPR)
2015

Produzido pela Assessoria

Esse documento pretende resumir propostas de melhorias da Técnica (ATC), Assessoria
“Metodologia de Avaliação dos preços de TIC”, insumo do relatório Internacional (AIN),
“Measuring the Information Society Report”, publicado anualmente Superintendência de
pela União Internacional de Telecomunicações (UIT). Competição (SCP) e
Superintendência de
Planejamento e
Regulamentação (SPR)
Sumário
Introdução ......................................................................................................................................................... 3
Metodologia de Avalição dos Preços de TIC ........................................................................................ 4
Considerações sobre a subcesta de telefonia móvel.................................................................... 4
Aspectos das regras aplicadas na coleta dos preços de telefonia móvel ...............................12
Sobre a Divulgação da Carga Tributária ..............................................................................................16
 Gráficos
Gráfico 1 – Subcesta de Telefonia Móvel da UIT. ............................................................................... 5
Gráfico 2 – Média do Produto Interno Bruto....................................................................................... 6
Gráfico 3 – Acessos Móveis e PIB per capita........................................................................................ 8
Gráfico 4 – Competição e grau de acessibilidade de preços aos serviços móveis.............. 10

Figuras
Figura 1 – Conjunto de planos de serviço de acordo com a metodologia ............................. 12
Figura 2 - Conjunto de planos de serviço que o usuário contraria .......................................... 12
Figure 3 – Sem interseção entre o conjunto dos planos da metodologia e do perfil do
usuário .............................................................................................................................................................. 13
Figure 4 - Interseção entre o conjunto dos planos da metodologia e do perfil do usuário
.............................................................................................................................................................................. 13
Figure 5 – Melhores planos fora da intersecção .............................................................................. 14
Figure 6 – Melhor plano da metodologia na intersecção ............................................................. 14
Figure 7 - Melhor plano do perfil do usuário na intersecção ..................................................... 15
Considerações sobre a “Metodologia de Avaliação dos Preços de TIC”

2
INTRODUÇAO O
Este documento pretende resumir as propostas de melhorias da “Metodologia
de Avaliação dos Preços de TIC” (“ICT price data methodology”), insumo do Relatório
“Measuring the Information Society Report”, publicado anualmente pela União
Internacional de Telecomunicações (UIT).

De acordo com o relatório mencionado, o IPB (ICT Price Basket) é uma cesta
composta de três conjuntos de subcestas, a saber: a de telefone fixo, de telefonia móvel-
celular e de banda larga fixa. Resumidamente, o IPB é o valor calculado a partir da soma
do preço de cada subcesta (em USD) em percentagem da renda nacional bruta (RNB)
mensal média per capita de um país, dividido por três.

Este documento apresenta sugestões para o aprimoramento da metodologia da

cesta IPB, em particular a subcesta de telefonia móvel-celular e das regras aplicadas à
sua coleta de preços.

Assim, a coleta dos dados de preços dos Estados Membros da UIT é objeto de
considerações, assim como a divulgação da carga tributária.
 METODOLOGIA DE AVALIÇAO O DOS PREÇOS DE TIC
Considerações sobre a subcesta de telefonia móvel
A medição e comparação de preços de diferentes países é uma tarefa complexa.
As diversas formas de oferta e cobrança de serviços para os mais distintos perfis de
utilização, bem como as peculiaridades socioeconômicas de cada região, imprimem
grandes desafios à comparação do nível de acessibilidade econômica a serviços de
telecomunicações nos países.

O Relatório “Medindo a Sociedade da Informação”, editado anualmente pela

União Internacional de Telecomunicações - UIT e atualmente em sua 6ª edição, já se
consolidou como a referência global de avaliação e classificação do desempenho dos
países em termos de infraestrutura e utilização das Tecnologias da Informação e
Comunicação – TICs.

Para a coleta e processamento dos dados a UIT adota metodologias discutidas e

acordadas internacionalmente. Como qualquer método, a escolha de padrões únicos de
medida é aspecto crítico para a comparabilidade como também para a geração de
resultados críveis e representativos da realidade.
Considerações sobre a “Metodologia de Avaliação dos Preços de TIC”

Contudo, as cestas escolhidas utilizadas para mensuração dos preços dos

serviços de telefonia possuem alguns aspectos que merecem algumas considerações
por parte da administração brasileira, especialmente a subcesta de telefonia móvel.

Reconhecidamente, a subcesta escolhida para a precificação do acesso de

telefonia móvel é fortemente inspirada, com algumas adaptações, na metodologia da
Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), versão
revista em 2009.

A subcesta de telefonia móvel refere-se ao preço mensal cobrado pelos

seguintes serviços móveis: 30 chamadas efetuadas por mês (on-net, off-net, para uma
linha fixa e são considerados horários de maior movimento (de pico) e fora do horário
de pico) em proporções pré-determinadas, mais 100 mensagens SMS. É calculada como
um percentual da Renda Nacional Bruta - RNB média mensal per capita do país, e
também apresentada em USD e PPP$.

O gráfico abaixo sumariza a subcesta de telefonia móvel.

4
 Gráfico 1 – Subcesta de Telefonia Móvel da UIT.

De fato, conforme se depreende do documento explicativo do método, a OCDE

desenvolveu um conjunto de métricas para a comparação de preços de serviços no
varejo, visando à avaliação dos gastos com telecomunicações dos consumidores e
empresas dos países membros da OCDE.

Já emerge aqui um ponto de atenção, o método da OCDE, desenvolvido em

conjunto com a consultoria Teligen e o suporte de operadores e reguladores, previu a
criação de cestas com padrões de consumos dos diferentes de usuários, mas
naturalmente com uma visão restrita à realidade dos 34 membros da Organização.

Em termos absolutos, a quantidade de países da OCDE (34) é pouco

representativa do contexto global. A UIT, por exemplo, conta com a associação de 193
países, além das entidades representativas do setor privado e instituições acadêmicas.

Adicionalmente e um aspecto ainda mais sensível, a condição socioeconômica

dos países da OCDE é um tanto peculiar, dada a média global. Em rápida referência do
grau de riqueza desses países, observa-se que a média simples do Produto Interno
Bruto dos países membros da OCDE é bem superior à média global, conforme ilustrado
no gráfico a seguir.
 Gráfico 2 – Média do Produto Interno Bruto
Considerações sobre a “Metodologia de Avaliação dos Preços de TIC”

Tomando por base de comparação agrupamentos de diferentes economias em

desenvolvimento, a diferença se torna ainda mais evidenciada, o PIB médio dos países
da OCDE é nesses casos superior na proporção de 3, 5 ou até 20 vezes.

Nesse sentido, é intuitivo reconhecer que qualquer metodologia inspirada na

realidade socioeconômica da OCDE, uma vez estendida para a comparabilidade
mundial pode produzir resultados distorcidos, caso não seja devidamente adaptada.

Retomando à questão das cestas, a UIT adota o primeiro pacote da faixa de

subcestas da OCDE, sob o argumento de ser o plano de entrada e de menor utilização:
“The mobile-cellular sub-basket is largely based on, but does not entirely
follow, the 2009 methodology of the OECD low-user basket, which is the entry-
level basket with the smallest number of calls included (OECD, 2010b). […].
The basket gives the price of a standard basket of mobile monthly usage in
USD determined by OECD for 30 outgoing calls per month in predetermined
ratios plus 100 SMS messages”.
[Measuring the Information Society Report 2014]

Mesmo que a metodologia de subcestas móveis da OCDE preveja cobrir uma

faixa representativa de preços de pacotes, de modo a permitir que o pacote de menor
custo seja selecionado para cada operador, isso não implica dizer que a faixa de pacotes
definida para a OCDE seja necessariamente representativa para o restante do mundo. E
pelos dados econômicos aqui tabulados, elas tendem na verdade a ser bem diferentes.

Merece ser destacado que a metodologia de cesta móvel padrão da OCDE,

referenciada pela UIT em sua versão de 2009, não teve seu desenvolvimento
interrompido.
6
 Conforme se apura no sítio web da Organização1, as cestas são rotineiramente
atualizadas como a dinâmica de alteração dos padrões de uso das telecomunicações. As
próprias subcestas de telefonia móvel da OCDE, segundo dados disponíveis de 2012, já
foram modificadas de modo a prever mensagens multimídia e um perfil específico de
subcesta pré-paga, que é diferente da subcesta considerada pela UIT como adequada à
oferta pré-paga.

Ainda, se aduz do sítio web da OCDE que mais informações sobre as cestas são
providas pela empresa Teligen, hoje parte integrante da consultoria Strategy Analytics.
A empresa mantém a atualização e divulgação trimestral dos resultados das
comparações, porém, com acesso disponível somente a seus clientes.

Em suma, sobre a questão da subcesta de telefonia móvel inspirada no

método OCDE de 2009 e ainda hoje adotada como padrão de comparabilidade
pela UIT, acredita-se que ela não é a mais atualizada e tampouco representativa
do contexto global. Acredita-se ainda que a UIT, legitimada pela representação de 193
estados membros e suportada pela expertise técnica (da academia, formuladores de
políticas, operadores e reguladores) reúne as condições necessárias e suficientes para
definir um padrão de comparação mais adequado, atualizada e representativo da
realidade global.

Além disso, tendo fixado a subcesta padrão de consumo, a metodologia UIT

define que serão considerados planos de cobrança pré-paga, sustentados na premissa
de que condições de oferta pré-paga são as únicas opções de acesso para usuários de
baixa renda:
“Prepaid prices were chosen because they are often the only payment method
available to low-income users, who might not have a regular income and will
thus not qualify for a postpaid subscription”.
[Measuring the Information Society Report 2014]

De fato, os acessos pré-pagos possuem um apelo muito particular em

economias em desenvolvimento, mas essa não pode ser considerada uma verdade
absoluta e inflexível, desprezando o contexto de outras variáveis relevantes aos
contextos regulatórios nacionais, a exemplo dos regimes de remuneração e sistemas de
troca de tráfego entre as redes.

Conforme ilustração a seguir, elaborada a partir de dados do Global Wireless

Matrix Bank of America Merril Lynch, há razoável grau de dispersão da porcentagem de
pré-pagos em vários países, disposta no gráfico com o PIB per capita observado.

1 http://www.oecd.org/sti/broadband/price-baskets.htm
 Gráfico 3 – Acessos Móveis e PIB per capita
Considerações sobre a “Metodologia de Avaliação dos Preços de TIC”

Com essa distribuição, a restrição de escolha a acessos pré-pagos prejudica a

representatividade da amostra de base para diversos países. Tome-se o exemplo de
Itália e Taiwan, países com PIB per capita próximos, mas muito distantes na proporção
de pré-pagos, o primeiro com quase 80% de base pré-paga e o segundo com menos de
25%. Em situação similar estão também Alemanha e Finlândia, PIB próximo, mas o
primeiro com mais de 50% da base pré-paga e o segundo com apenas 8%.

Além dessa dificuldade de representatividade das diferentes distribuições, a

fixação incondicional de plano pré-pago como referência de comparação tem sua
inconsistência amplificada pela fixação também incondicional de um plano padrão
(OCDE mobile-cellular low-user call distribution) que provavelmente não corresponde
ao plano de entrada de muitas nações.

Ademais, ao fixar simultaneamente, para efeitos de comparabilidade, as

dimensões de oferta e demanda do mercado de telefonia móvel (perfil de tráfego e
regime de oferta), desprezando a correlação existente entre as duas variáveis, aumenta
a probabilidade de inconsistência conceitual da metodologia empregada. Isso porque se
desconsidera, nesse caso, a própria elasticidade do preço da demanda, variável
fundamental de qualquer análise de estrutura de mercados. Essa abordagem leva a uma
situação hipotética na qual o consumidor com o perfil de tráfego escolhido como
padrão utilizaria necessariamente um plano pré-pago, independente da existência de
ofertas pós-pagas mais atraentes e de menor custo, pois o método de coleta
desconsidera essas ofertas.

Essa abordagem subestima a capacidade do consumidor de obter informações e

realizar decisões racionais. De acordo com a metodologia, o consumidor sempre optaria
pela condição de pagamento pré-pago, sendo ela vantajosa ou não, apesar de ter acesso
8 a uma diversidade de planos e formas de pagamento.

Importante consignar que a multiplicidade de ofertas à disposição do

consumidor é benefício do processo competitivo em telecomunicações. Somente um
ambiente de concorrência saudável é capaz de gerar aos agentes de mercado os
incentivos corretos para que eles rivalizem na diferenciação de preço, qualidade e
inovação dos produtos, beneficiando em última instância, o próprio consumidor.

Nesse sentido, não considerar a diversidade de ofertas de planos móveis é um

desprestígio com todo o esforço empreendido pelas autoridades regulatórias nacionais
em prol da competição, o vetor mais efetivo de condução do mercado a uma operação
eficiente. Com efeito, no próprio texto do relatório “Measuring the Information Society
Report”, a UIT promove sucessivas e contundentes demonstrações de reconhecimento
do impacto proporcionado pela competição na acessibilidade financeira a serviços de
telecomunicações, em nítida contradição ao método de coleta para telefonia móvel.
Vejamos abaixo:
The report finds that the price of ICT services falls with better market
regulation and increased competition. […]

The effects of competition in driving prices down and fostering innovation

have been most apparent in the mobile-cellular market, […]

As a result, of all the important elements in the analysis of the affordability of

ICT prices, competition and regulation are those upon which
telecommunication administrations may exert more direct control. They
therefore merit particular attention. […]

Therefore, the ultimate goal of policy and regulatory interventions in the

sector is often to bring about a sustainable reduction in the prices of ICT
services, and in many cases this is achieved through regulatory actions to
promote competition, […]

A pivotal element for ensuring that lower costs are passed on in terms of lower
prices for customers is competition. […]

Competition directly affects prices in markets where retail prices are

deregulated, such as the majority of mobile-cellular and fixed-broadband
markets. […]

Market competition is one of the main drivers of affordable prices in

telecommunication services. […]

Different competition levels largely explain the differences in mobile-cellular

prices observed across countries (an estimated 7 per cent), whereas
differences in the regulatory environment have less of an impact in setting
mobile-cellular prices, since regulation in most countries is already open
enough to allow competition. […]

Admitindo-se a ideia de que um ambiente de intensa rivalidade pressiona o

mercado a uma redução de preços, seria de esperar que em países mais competitivos os
preços sejam inferiores aos dos mercados mais concentrados. Acontece que a
metodologia da UIT, a nosso ver, levou a distorções que contradizem essa premissa.

No Gráfico 4 pode ser visto que não existe correlação entre o nível de
concentração HHI e os preços praticados.
 Gráfico 4 – Competição e grau de acessibilidade de preços aos serviços móveis
Considerações sobre a “Metodologia de Avaliação dos Preços de TIC”

De acordo com nosso entendimento, essa contradição é explicada pela falha

metodológica na obtenção de dados, analisados na próxima seção, que amplifica a
distorção de uma cesta que não leva em conta oferta pós-paga. Por essa razão, tanto a
cesta e o método de coleta precisam ser revistos.

Finalmente, consideramos que a banda larga móvel deve compor o IPB, dada a
importância deste serviço no contexto atual das telecomunicações. Em 2012, pela
primeira vez, a UIT coletou os preços da banda larga móvel por meio do seu
questionário anual - ICT Price Basket Questionnaire. Neste caso, para capturar o preço
dos diferentes pacotes de dados, que abrangem serviços pré-pagos e pós-pagos, e
apoiada por diferentes dispositivos (celulares e acessos por meio de outros dispositivos
como laptops e tablets), os preços de banda larga móvel foram coletados por dois
limiares de dados diferentes. Esta metodologia é aderente aos argumentos acima
descritos que expuseram algumas fraquezas relacionadas com a maneira pela qual a
subcesta de telefonia móvel está definida.

Brevemente, propomos:

Atualização da subcesta de telefonia celular, hoje baseada na cesta

OCDE 2009;
Consideração de planos pós-pagos na subcesta de telefonia móvel,
levando em consideração a experiência da UIT relacionada a
avaliação dos preços de banda larga móvel;
Consideração da banda larga móvel como um dos componentes do
IPB.

10 Propomos que as sugestões sejam incluídas no ITU Discussion Group “Expert

Group on Telecommunication/ICT Indicators (EGTI)”.
 No caso de discussão sobre o padrão de consumo da subcesta relacionado à
telefonia celular não seja admitida, para garantir a estabilidade e análise de dados no
período, sugerimos uma revisão do método de coleta, considerando que o presente
método aumenta a distorção acima discutida.

Este será o tema do próximo tópico.

 ASPECTOS DAS REGRAS APLICADAS NA COLETA DOS PREÇOS DE
TELEFONIA MO^ VEL
A UIT define um conjunto de regras e pressupostos a serem aplicados ao
selecionar um plano tarifário que será reportado no Questionário da Cesta de Preços.
Tais regras estão listadas no Manual para Coleta de Dados da Administração de
Telecomunicações/TIC, versão de 2011, página 77 da versão em inglês, com
atualizações a partir de fevereiro de 2015.

A UIT também define uma distribuição de chamadas no seu relatório

"Measuring the Information Society Report”, em grande parte baseado em uma
distribuição de chamadas de usuário móvel elaborada pela OCDE, de acordo com uma
metodologia de 2009, como mencionado na última seção, que é a cesta de entrada com
o menor número de chamadas incluídas. A UIT afirma que tal subcesta reflete um
pacote de uso básico, de baixo custo e mais representativo, ao invés da opção mais
barata disponível.
Considerações sobre a “Metodologia de Avaliação dos Preços de TIC”

Figura 1 – Conjunto de planos de serviço de acordo com a metodologia

Figura 2 - Conjunto de planos de serviço que o usuário contraria

Podemos ver essas duas definições (metodologia de seleção e plano de

12 distribuição de chamadas móveis) como dois conjuntos de planos de telefonia
disponíveis em um determinado país: um conjunto composto de planos que se
encaixam na metodologia de seleção; e outro conjunto de planos em que um usuário
com um perfil de utilização igual à distribuição de chamadas da UIT iria escolher para
contratar (considerando que o usuário saiba o seu próprio perfil de uso e entende
completamente cada plano disponível).

Dependendo de como cada definição é feita, bem como da realidade de cada

Estado-Membro, existe um risco de que esses dois conjuntos não tenham interseção
entre si, como mostrado na Figura 3. Isto significa que os planos que se encaixam na
metodologia de seleção não estariam entre os planos que um usuário com distribuição
de chamadas da UIT iria escolher.

Figure 3 – Sem interseção entre o conjunto dos planos da metodologia e do perfil do

usuário

Qualquer Estado-Membro que se encontre neste cenário é obrigado a reportar

(escolher) um plano que: ou não se adequa à metodologia; ou nenhum usuário com
distribuição de chamadas da UIT iria contratar. É seguro supor, nesse caso, que um
Estado-Membro escolheria como plano representativo algum que estivesse no conjunto
cinza (um plano de um usuário poderia escolher). A UIT pode ser reticente em relação a
algum plano que fosse selecionado pelo do Estado-Membro caso esse não esteja em
conformidade com a metodologia.

Em um cenário mais ideal há um cruzamento entre os dois conjuntos, como

mostrado na Figura 4. Neste caso, um Estado-Membro é capaz de selecionar um plano
que tanto está em conformidade com a metodologia como está entre os planos em que
um usuário com o mesmo perfil de chamadas definido pela UIT iria escolher para
contratar.

Figure 4 - Interseção entre o conjunto dos planos da metodologia e do perfil do usuário

 No entanto, podemos explorar este cenário ainda mais. Entre os planos do
conjunto verde, existem planos mais baratos do que outros (o conjunto verde é
composto apenas com os planos básicos, de pouca utilização), enquanto no conjunto
cinza também há planos mais baratos do que os outros.

A Figura 5 mostra o caso em que o plano mais barato no conjunto verde e plano
mais barato no conjunto cinza não estão na interseção, forçando o Estado-Membro
escolher um plano mais caro do que os disponíveis.
Considerações sobre a “Metodologia de Avaliação dos Preços de TIC”

Figure 5 – Melhores planos fora da intersecção

Na Figura 6, o cenário é incrementado, uma vez que ao menos o plano mais

barato do conjunto verde está presente na interseção, e assim o Estado-Membro
poderia selecioná-lo.

Figure 6 – Melhor plano da metodologia na intersecção

No entanto, o cenário ideal é aquele em que o plano mais barato do conjunto

cinza esteja na interseção, como mostrado na Figura 7. Neste caso, o Estado-Membro é
capaz de selecionar o melhor plano que um usuário do perfil estabelecido poderia
14 contratar.
 Figure 7 - Melhor plano do perfil do usuário na intersecção

Desta forma, a depender de como a metodologia e a distribuição de chamadas

são feitas, os diferentes Estados-Membros podem se deparar com os diversos cenários
apresentados acima. Enquanto isso ocorrer, a comparabilidade entre os Estados-
Membros é prejudicada, com alguns Estados-Membros sendo forçados a selecionar os
planos que não são ideais, enquanto outros não terão tal problema.

Acreditamos que, para fins de comparabilidade, a realidade de cada Estado-

Membro deve corresponder idealmente ao mesmo cenário, ou ao menos corresponder
com cenários que estão próximos (como os das Figuras 5, 6 e 7). Para que isso
aconteça, a metodologia da UIT deve ser a menos restritiva possível.

A distribuição do perfil de chamadas está atualmente baseada em um estudo

feito em 2009 pela OCDE. Este deve ser atualizado, como já mencionado. Embora a
metodologia seja atualmente demasiada restritiva, com regras como a obrigatoriedade
do plano escolhido ser pré-pago, também podemos observar que o termo "plano não
promocional" não é precisamente definido na metodologia, o que leva vários planos a
serem descartados.

Por esta razão, defendemos que seja permitido aos Estados-Membros

reportar um plano promocional com uma duração mínima de 12 meses.

Portanto, acreditamos que, tanto a metodologia de coleta, quanto o perfil da

distribuição de chamadas devem ser colocados em discussão no EGTI (Grupo de
Especialistas em Indicadores de Telecom) para avaliar essas questões e melhorar a
comparabilidade entre os Estados-Membros.
 SOBRE A DIVULGAÇAO O DA CARGA TRIBUTA^ RIA
No questionário da cesta de preços UIT as seguintes questões são levantadas:

i151Tax – Tarifa em telefonia fixa, taxa de imposto:

o Qual é a taxa de imposto incluída na tarifa de telefonia fixa (%)?

i153Tax - Tarifa em telefonia móvel-celular, taxa de imposto:

o Qual é a taxa de imposto incluída na tarifa de telefonia móvel-celular
(%)?

i4213Tax - Tarifa em banda larga fixa, taxa de imposto:

o Qual é a taxa de imposto incluída na tarifa de banda larga fixa (%)?

Considerando os princípios da publicidade e transparência, assim como a

relevância de municiar os consumidores com informações sobre a composição dos
preços em diferentes países, entendemos que esses indicadores são de extrema
importância e a divulgação de tais informações deve ter o mesmo destaque que os
preços analisados no relatório “Measuring the Information Society Report”.
Considerações sobre a “Metodologia de Avaliação dos Preços de TIC”

Por essa razão, sugerimos adicionar uma coluna na tabela relacionada à

“cesta de preços TIC e subcestas2” com dados sobre a carga tributária.

16

2 Tabela 4.15 do relatório “Measuring the Information Society Report 2014”.