Um estudo sobre a política pública nacional para o controle de

emissões veiculares

Daniel de Almeida e Souza

O Programa de Controle da Poluição do Ar por Veículos Automotores conhecido

como Proconve, instituído a partir da resolução do Conselho Nacional do Meio Ambiente
em maio de 1986, completou 35 anos atuando na regulação dos limites máximos de
emissões de poluentes por veículos automotores e outras medidas de desenvolvimento
para a engenharia automotiva nacional, com transferência de tecnologia, programas de
inspeção veicular, melhoria das características dos combustíveis e conscientização sobre
a poluição do ar por veículos automotores.

Esse artigo discorre historicamente sobre aspectos econômicos, políticos e

ambientais que impactaram na produção de biocombustíveis no Brasil e acerca do
Proconve, dentre outros programas, desde sua fase inicial ao momento atual para veículos
leves. Nesse sentido, apresenta os números da frota nacional em 1986 e 2020, bem como
os desafios que foram encontrados nas mudanças de fase, principalmente a alteração do
tipo de óleo diesel nacional e mudanças no projeto dos veículos quanto às novas
tecnologias dos motores e políticas de incentivos para a renovação de frota.

Segundo Gimenez et al. (2018), o Brasil se destaca em avanços tecnológicos na

produção de biocombustíveis, despertando interesse mundial, pois essa tecnologia
envolve áreas de grande relevância econômica, ambiental, energética, entre outras.

Nesse sentido, De Souza Almeida et al. (2021) e o Centro de Gestão

e Estudos Estratégico - CGEE (2018) apontam que estudos científicos, seja no ramo
acadêmico ou industrial, relativos ao desenvolvimento dos biocombustíveis da segunda e
terceira geração são comuns na atualidade no Brasil. De acordo com o CGEE, os
biocombustíveis de primeira geração (1G) são produzidos diretamente de culturas
alimentares, como: milho, cana-de-açúcar e trigo. No Brasil, o etanol produzido
diretamente a partir da fermentação do caldo da cana de açúcar é um biocombustível 1G,
embora seja também classificado como biocombustível avançado pelo critério de redução
de emissões (ANTERO et al., 2019). Por outro lado, os biocombustíveis de segunda
geração (2G) podem ser obtidos a partir de resíduos agrícolas, óleo vegetal usado,
resíduos florestais, gramíneas e árvores de rotação curta. Os biocombustíveis de terceira
geração (3G) são aqueles derivados de algas. No entanto, a produção de algas, ainda gera
mais emissões de gases de efeito estufa e apresenta maior custo se comparado aos que
utilizam outra fonte (CGEE, 2018).

Rosseto et al. (2017) afirmam que a alta produtividade do milho, uso de tecnologias
avançadas e redução dos custos de produção, colocarão o etanol de milho como um
complemento expressivo na oferta de biocombustíveis no Brasil. Ressaltam, porém que
o processo de fabricação de etanol para essa fonte necessita ainda de investimentos e
domínio das tecnologias que envolvem todo o processo, principalmente para que o
balanço energético se torne ambientalmente viável.
Historicamente, a utilização do etanol como biocombustível no Brasil se deu no
início da década de 1930. O Decreto nº 19.717, de 20 de fevereiro de 1931 estabeleceu a
aquisição obrigatória de álcool, na proporção de 5% da gasolina importada, a saber:

Art. 1º A partir de 1 de julho do corrente ano, o pagamento dos direitos de importação de gasolina
somente poderá ser efetuado, depois de feita a prova de haver o importador adquirido, para adicionar à
mesma, álcool de procedência nacional, na proporção mínima de 5% sobre a quantidade de gasolina que
pretender despachar, calculada em álcool a 100%. Até 1 de julho do 1932, tolerar-se-á a aquisição de
álcool de grau não inferior a 96 Gay Lusac a 15º C., tornando-se obrigatória, dessa data em diante, a
aquisição de álcool absoluto (anhydro), BRASIL(1931).

Contudo, foi necessária a crise mundial do petróleo, no início da década de 1970,

momento em que se deu a maior crise energética no Brasil para identificar o etanol como
matriz energética em substituição aos derivados do petróleo. A redução da produção de
petróleo por membros da Organização dos Países Exportadores de Petróleo (OPEP) gerou
a escassez do produto e aumento de preço. Segundo Giambiagi et al. (2016) após o
milagre econômico ocorrido entre 1968 e 1973 no Brasil, o consumo interno nacional
aumentou de 21 milhões de m³ para 46 milhões de m³, incrementando a necessidade de
importação de 59% para 81% quando o preço do barril de petróleo quase quadruplicou.

Por essa razão, por decreto governamental (Decreto 76.593), em 14 de novembro

de 1975, o Programa Nacional de Álcool (ProÁlcool) foi criado, contribuindo para o
fornecimento de combustível à época e sequenciando o estímulo da produção de
bioenergia no pais até os dias atuais. Dessa forma, o ProÁlcool tornou-se um programa
energético promissor, quase que totalmente subsidiado por recursos federais e estaduais.

O decreto trouxe diferentes incentivos à produção relativos ao estímulo ao cultivo

de matérias-primas para a produção do etanol, sejam cana, mandioca ou qualquer outra
fonte; estímulo à modernização das destilarias existentes, bem como à ampliação da
capacidade de armazenamento e facilitação na criação de novas unidades (artigo 2º do
Decreto). Trouxe também grande motivação à pesquisa científica brasileira envolvendo
toda a cadeia do processo produtivo do etanol e, além disso, incentivo às montadoras de
carro, para o projeto de veículos movidos a combustão interna baseada no etanol. A Fiat
lançou em 1979 o FIAT147, primeiro veículo brasileiro movido exclusivamente a etanol.

Assim, o Proálcool teve os governos estaduais como principais financiadores do

programa, seguidos por uma pequena parcela da iniciativa privada.

Analisando dados da evolução da produção da cana de açúcar ao longo dos anos até
2016, bem como da de produção de automóveis por tipo de combustível no Brasil,
BUNDE (2020) destaca que não basta que alguns estados, especialmente do Centro-Sul,
considerados os maiores produtores de etanol hidratado tenham elevado número de
veículos flex para se explicar o elevado consumo do combustível. Pontua que se esses
estados não tivessem tornado o etanol competitivo à gasolina tipo C, a partir de políticas
de redução de ICMS, a produção e o consumo não teriam ocorrido da seguinte forma:
São Paulo concentra 36,8% da frota total de veículos no Brasil, 54,6% da produção total
de etanol anidro e 59,3% de etanol hidratado, e consome 58,3% do total de etanol
produzido no país. BUNDE (2020) acrescenta que esta territorialização se deu devido a
políticas de proteção ao setor, especialmente pelos governos estaduais e pondera que a
(re)estruturação do setor sucroenergético está relacionada as políticas de Estado.

A Figura 1 apresenta a evolução dos veículos leves fabricados no Brasil, onde é

possível verificar dois momentos distintos. O primeiro, marca o predomínio de veículos
movidos a queima de álcool hidratado na década de 1980, no ápice do Proálcool. O
segundo, após 2003, quando foi possível aos fabricantes de veículos e importadores, a
comercialização de veículos com sistema denominado flex fuel, para os quais o usuário
poderia optar pelo uso somente de etanol, somente de gasolina ou de qualquer proporção
desses combustíveis.
 Figura 1: Número de veículos produzidos no Brasil de 1975 a 2020. Dados obtidos
da ANFAVEA (2021)

Segundo a ANFAVEA 2020, em sua série histórica, o Brasil teve em 1986, ano de
criação do Proconve, 675.353 veículos leves licenciados, sendo 76% movidos a etanol e
24% a gasolina. Na década de 1980, no período de implantação das políticas voltadas ao
meio ambiente, o Brasil e grande parte do mundo sofriam com o aumento do valor do
petróleo. Em 2020, existiam 1.615.942 veículos leves licenciados, sendo 15,08% movidos
a gasolina e 84,92% flex.

Segundo Souza (2018) a função indutora dos tributos é um dos recursos que o
Estado dispõe para atuar reduzindo desigualdades, sejam sociais ou regionais, intervindo
no domínio econômico ou em categorias profissionais. Os incentivos fiscais na
aquisição/utilização de equipamentos e componentes para geração de energia solar, ou
mesmo para a utilização de combustíveis não poluentes contribuem para a construção de
uma economia mais sustentável.
Antero et al. (2019) coloca que a produção do etanol consolidada no país
atualmente, tornam-se importantes avanços científicos e tecnológicos que minimizem o
impacto ambiental gerado durante a produção do biocombustível.

Voltando ao tempo, Pereira (2013) e Pires; Gomide e Amaral (2014) apontam que
as diferenças entre o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) em 2007 do governo
de Lula e as obras públicas do governo Vargas e, principalmente, dos governos
autoritários das décadas de 1970 e 1980, são o envolvimento de múltiplos atores no PAC,
desde a sociedade civil ao MP e órgãos reguladores, nos processos de decisão e de
implementação de políticas públicas, e a existência de uma legislação ambiental mais
rigorosa para a aprovação de empreendimentos com impacto ambiental.

Segundo Balbino (2011) a utilização do princípio da precaução na formulação de

Políticas Públicas Climáticas, se mostra possível sempre que a certeza científica não seja
capaz de informar a existência real de danos, por agentes que possam influenciar os riscos
ambientais. Todavia, principalmente após a década de 1970, as causas antrópicas
relacionadas às emissões de gases por queima de combustíveis fósseis, uso contínuo de
clorofluorcarbono, desmatamentos, entre outros, foram associados principalmente à
elevação da temperatura média do planeta Terra, gerando medidas e estudos para uma
cooperação global entre os países de forma a minimizar esses efeitos.

Gurski et al. (2012) relatam que a expansão da produção para um maior alcance
do desenvolvimento econômico, teve como precursor os estudos na preservação do meio
ambiente, por meio da Conferencia de Estocolmo de 1972.

Segundo Le Prestre (2005, p. 176-177) a Conferência mudou a abordagem do

tema, trazendo como consequências:

O desenvolvimento de atitudes novas: os Estados reconheceram a existência de um problema e a

necessidade de agir; Ao ampliar o conceito de meio ambiente – definido como procedente simultâneo da
industrialização e da pobreza -, a Conferência de Estocolmo desempenhou um papel decisivo na
sensibilização dos PEDs (países em desenvolvimento) para suas responsabilidades na questão; A
aprovação da “Declaração de Estocolmo sobre o Meio Ambiente”, agrupando 26 princípios que
orientarão a comunidade internacional na fundamentação de suas ações futuras neste âmbito. (...); A
adoção de um “plano de ação” de 109 recomendações agrupadas em turno de três tipos de atividade: a
avaliação do meio ambiente pesquisa, vigilância, informação e avaliação, o que constitui o “Plano de
Vigilância”, coordenado pelo Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente; a gestão do meio
ambiente definição e planificação de objetivos e acordos internacionais; e medidas de apoio às atividades
econômicas – formação, organização, informação do público, financiamento, cooperação técnica; A
criação de um fundo voluntário para financiar os programas e a pesquisa;
 Assim, servindo de marco para o início de conselhos voltados à garantia de um
crescimento sustentável em vários países do mundo, incluindo o Brasil, que por meio da
Lei N° 6.938, de 31 de agosto de 1981, estabeleceu a Política Nacional do Meio
Ambiente, criando posteriormente o Conselho Nacional do Meio Ambiente, CONAMA
e o Programa de Controle da Poluição do Ar por Veículos Automotores (Proconve)
instituído a partir da Resolução Conama nº 18, de 6 de maio de 1986. A partir de então,
fabricantes e importadores de veículos que desejassem comercializar veículos em
território nacional, deveriam atender as exigências em vigor do Proconve, principalmente
com relação as emissões de gases de efeitos estufa.

ROSSETI (2003) afirma que existe sempre uma tendência de conflito entre a
sociedade e economia frente ao desenvolvimento sustentável, já que seus objetivos são
opostos e que existe uma grande preocupação com relação as gerações futuras no que
tange os limites suportáveis na Terra com a escassez de recursos naturais.

Nesse contexto, é preciso, por exemplo, diminuir a poluição proveniente da

queima do bagaço e palhada excedente para geração de energia elétrica e desenvolver
sistemas eficientes para o descarte das cinzas e reaproveitamento da água residual dos
processos. Essas ações são necessárias para que o etanol continue como uma fonte
energética potencial, contribuindo para a sustentabilidade dos agro ecossistemas como
um todo (ANTERO et al., 2019).

Segundo Lorenzi e Andrade (2019), o sucesso da segunda geração do etanol no

Brasil depende de avanços no processo produtivo, da continuidade e do aumento dos
financiamentos públicos para pesquisa e produção, inclusão de novos atores do setor de
pesquisa e de universidades, além do sucesso ou do fracasso das políticas energéticas e
tecnológicas ligadas ao setor, especialmente o Renovabio.
RenovaBio é a Política Nacional de Biocombustíveis, instituída pela lei
13.576/2017 e prevê o estabelecimento de metas nacionais anuais de descarbonização
para o setor de combustíveis, de forma a incentivar o aumento da produção e da
participação de biocombustíveis na matriz energética de transportes do país. As metas
nacionais de redução de emissões para a matriz de combustíveis foram definidas para o
período de 2019 a 2029 pela Resolução CNPE nº 15, de 24 de junho de 2019 (ANP, 2021).
Descrevendo melhor, o Programa de Controle de Poluição do Ar Por Veículos
Automotores, PROCONVE, atua gradualmente para a redução dos níveis de emissão de
poluentes por veículos automotores, onde, sua sétima fase denominada L7, entrará em
vigor em 1° de janeiro de 2022, estabelecendo novos limites máximos de poluentes,
ruídos e emissões de combustível evaporado no ato do abastecimento.
Nessa linha, após 30 anos de atuação do programa, ainda existem montadoras e
demais atores que necessitam atender as normas para comercializar seus produtos, que
tentam meios de criação de barreiras que dificultem a aplicação das novas exigências,
principalmente entre os fabricantes de combustíveis, distribuidores e na manufatura de
autos, alegando que existe uma dificuldade em se adequar as máquinas aos novos
percentuais de emissões ou que alguns produtos acabam por ter uma redução em seu
tempo de guarda, quando adicionados outros elementos como o que ocorre no diesel tipo
B, que é aquele acrescido de biodiesel.
Segundo o Instituto de Energia e Meio Ambiente (IEMA) devido à pandemia do
Corona vírus, a ANFAVEA havia divulgado uma nota na qual apresentava um pedido de
adiamento do cronograma estabelecido pelo Proconve para entrada em vigor da fase
denominada P* em 2022.
Essa nova fase, imputa uma redução nas emissões de oxido de nitrogênio (NOx) e
de material particulado (MP). A alteração na formulação dos combustíveis,
principalmente de origem fóssil, devem estar associadas à qualidade de vida das pessoas,
e não a um melhor funcionamento dos equipamentos. Segundo IEMA (2021) uma
postergação na implementação de medidas de redução nas emissões em três anos,
implicará em emissões anuais entre 2025 e 2037 próximas a 20% maiores que em
comparação com a implementação no prazo.
A Tabela 1 apresenta as fases de implementação do Proconve para veículos leves
(fases “L”) com a respectiva descrição dos aspectos ambientais e construtivos para os
motores que impactam o projeto e gerenciamento dos veículos.
Tabela 1: Fases do Proconve para veículos leves e descrição dos aspectos correlacionados
Fase Implantação Característica / Inovação

Caracterizada pela eliminação dos modelos mais poluentes e aprimoramento do projetos dos modelos já em produção.
Iniciou-se também nesta fase o controle das emissões evaporativas. As principais inovações tecnológicas que ocorreram
nesta fase foram: reciclagem dos gases de escapamento para controle das emissões de óxidos de nitrogênio (NOx); injeção
secundária do ar no coletor de exaustão para o controle de monóxido de carbono (CO) e hidrocarbonetos (HC);
implantação de amortecedor da borboleta do carburador para controle do HC e otimização do avanço da ignição. Os
L1 1988-1991
primeiros modelos de veículos com gerenciamento eletrônico do sistema de injeção de combustível foram lançados no
Brasil. Volkswagen com o Gol GTI equipado com injeção eletrônica analógica LE-Jetronic Bosch que também foi
instalada no Santana e no Monza EF500 da General Motors. Foi o marco da mudança para vários mecânicos que
acreditavam que por ser um mercado nacional, os sistemas de injeção mecânica de combustível dificilmente passariam
por uma grande modificação.

A partir dos limites verificados na Resolução CONAMA nº 18 de 1986, nessa fase investiu-se na adequação de
catalisadores e sistemas de injeção eletrônica para uso com mistura de etanol, em proporção única no mundo. As
principais inovações nos veículos foram a injeção eletrônica chamadas de EFI ou single-point, os carburadores assistidos
L2 1992-1996 eletronicamente popularmente chamados de carburadores eletrônicos e os conversores catalíticos. Os sistemas de injeção
eletrônica até então, trabalhavam com mapa constante, alterando o volume injetado e avanço de ignição através da relação
de: rotação x temperatura do ar x pressão do coletor de admissão x percentual abertura da borboleta. Esse sistema era o
mais utilizado pela intercambialidade com a fixação do antigo carburador no coletor de admissão. Para evitar o alto
 volume de CO2 no momento de desaceleração, além do chamado cut-off, alguns modelos tinham uma capsula de vácuo
que evitava o fechamento total da borboleta de forma imediata. A grande maioria dos modelos, continha um “parafuso
L2
de regulagem do CO” que alterava a resistência interna no modulo, aumentando ou reduzindo o tempo de injeção de
combustível a marcha lenta. Para isso, era necessária a utilização de um analisador de gases. Em 1994 iniciou-se o
controle de ruído dos veículos

Em face da exigência de atender aos limites estabelecidos a partir de 1º de janeiro de 1997 (Resolução CONAMA nº 15
de 1995), ocorreram reduções bastante significativas em relação aos limites anteriores, e o fabricante/importador
empregou, conjuntamente, as melhores tecnologias disponíveis para a formação de mistura e controle eletrônico do motor
como, por exemplo, o sensor de oxigênio (denominado "sonda lambda"). Foi o período de grande mudança no
gerenciamento dos sistemas de injeção. Os modelos equipados com sistema single-point no qual existe somente uma
L3 1997-2004
solenoide de injeção, foram substituídos por sistemas com múltiplos injetores que trabalhavam banco a banco ou
sequenciais ao tempo de ignição de cada motor. Foi introduzido também nesse período o sistema de ignição por centelha
perdida, utilizado até a fase L6 em vários veículos. Os veículos passaram a ter um sistema de circulação dos gases do
tanque mais efetivo, com solenoides controlando o fluxo, além de linha de distribuição do combustível para os injetores
com regulador de pressão variável a carga de aceleração.

Tendo como referência a Resolução CONAMA nº 315 de 2002, a prioridade nesta fase que teve início no ano de 2005 é
a redução das emissões de HC e NOx, poluentes precursores da formação de ozônio. Fase marcada pela expansão dos
L4 2005-2008
veículos com sistema flex fuel. Graças a uma maior acurácia, o cálculo estequiométrico era possível de maneira perfeita
sempre que o veículo era abastecido independentemente do combustível seja gasolina ou etanol. Isso foi possível por
 uma nova tecnologia utilizada nas sondas lambdas, no que tange seu tempo de aquecimento para funcionamento pleno.
Sempre que existia uma variação próxima a 205 do volume total do tanque de combustível, o software que gerenciava o
sistema de injeção, iniciava uma contagem do oxigênio na saída da câmara de combustão, verificando assim uma falta
L4 ou excesso de O2. Caso existisse muito comburente, o sistema interpretava como uma mistura pobre enriquecendo
gradualmente até a estequiometria correta ao funcionamento a dada pressão. A Velocidade dos processadores das
unidades de gerenciamento do sistema de injeção também devem ser levados em conta. Momento marcado pela
substituição total dos coletores de admissão fundidos em metal, por dimensões fluidas moldadas em polímeros.

Com os limites de emissão da Resolução CONAMA nº 315 de 2002, da mesma forma que na fase L4, a prioridade na
fase L5 é a redução das emissões de HC e NOx. De maneira análoga à fase L4, as inovações tecnológicas se deram na
otimização da geometria da câmara de combustão e dos bicos, o aumento da pressão da bomba injetora e a injeção
eletrônica. Os sistemas de ignição passaram por uma transformação com a utilização dos sensores de fase x rotação. Até
L5 2009-2012
então, a grande maioria dos sistemas trabalhava com sensores de fase via software, o que permitia uma queima incompleta
em determinadas rotações e combustível residual não queimado na atmosfera. Dessa maneira, as bobinas começaram
uma substituição por unidades independentes, possibilitando através da porta OBDBr-2 a verificação imediata de
MisFire, seja de múltiplos cilindros ou individual.
 Em 2009, o CONAMA, ao aprovar a Resolução nº 415, introduziu a Fase L6 que entra em vigor em 2013. L6 estabeleceu,
basicamente, novos limites máximos para a emissão de escapamento de veículos automotores leves novos de passageiros
de massa menor ou igual a 1.700 quilogramas e veículos leves comerciais com massa superior a 1.700 quilogramas.
Ambas as categorias são para uso rodoviário, e contemplam tanto veículos do ciclo Otto quanto veículos do ciclo Diesel.
2013-2021
Foi prevista a introdução de catalisadores de oxidação, de filtro de particulados e de recirculação de gases. Os veículos
Ciclo Diesel com ignição por centelha, passaram a contar com 02 sondas lambdas sendo uma montante responsável pela
estequiometria e outra jusante responsável pelo controle de emissões pós catalisador. Fase marcou o início do downsizing
L6
para os motores nacionais com tamanhos reduzidos e maiores potencias por cm³ e injeção direta de combustível. Também
2014-2021
destaca-se a adoção de aquecimento do Etanol para substituição do antigo tanque extra de gasolina na partida a frio. Para
Ciclo de os veículos leves movidos a Diesel, esse período será lembrado pelos problemas relacionados aos travamentos de bicos
Ignição por ou válvulas injetoras. Segundo os fabricantes de veículos, todos os modelos de 2012 em diante, deveriam ser abastecidos
Centelha somente com Diesel denominado S10, porém em várias regiões do Brasil, esse produto com menor teor de enxofre não
existia. Dessa maneira, os proprietários desses veículos abasteciam com Diesel comum, levando a problemas sérios nos
motores.

A RESOLUÇÃO Nº 492, DE 20 DE DEZEMBRO DE 2018, estabeleceu novos limites de emissões aos veículos
automotores a entrarem em vigor no próximo ano. Alteração das emissões no momento do abastecimento e redução do
L7 2022-2024 O3 em baixa atmosfera quando utilizando o etanol, marcam essa fase. Deverá comprovar mediante ensaio o atendimento
as normas de emissões por até 160.000 km. A maneira a qual os ensaios de emissão de poluentes é feita, também foram
alteradas nessa resolução.
 Com a mesma resolução da fase anterior, a fase L8 vem garantir o atendimento individual por unidade de veículo aos
L8 2025 limites estabelecidos na fase L7 além de estabelecer o limite de amônia em 10ppm. Novos limites coorporativos são
estabelecidos para 2029 e 2031 mesclando aqui o entendimento na Lei 13755 comumente conhecida como Rota 2030.

Fonte: Brasil (2014) p. 80 e 81 - adaptada

 Assim conclui-se que é necessária a harmonização do desenvolvimento econômico
e o impacto ambiental por ele gerado. No Brasil, seguindo-se diretrizes internacionais,
existem políticas regulatórias relativas ao impacto ambiental gerado pelos processos
produtivos, indústria de transformação e principalmente pelos meios de transporte mais
utilizados. Contudo, também se faz necessária a fiscalização continua para que essas
políticas públicas voltadas para a conservação ambiental e sustentabilidade sejam de fato
cumpridas.

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