UNIVERSIDADE FEDERAL DA PARAÍBA

CENTRO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS

BACHARELADO EM DIREITO

ÁUREA BEATRIZ AUGUSTO BRANDÃO (20200008365)

HELOISA MARIA MARQUES PINHEIRO (20200015486)

JONATHAN RENAURO GUEDES LUCAS (20200002100)

JÚLIA LEOCÁDIA DE MEDEIROS DIAS (20200001041)

MARIA EDUARDA DE OLIVEIRA SILVA DANTAS (20200002568)

MÁRIO SÉRGIO LISBOA FREIRE (20200011360)

RAÍSSA DE CARVALHO SILVA (20200148491)

TIAGO MATHEUS FERREIRA LEAL DE CARVALHO (20200012143)

Responsabilidade Civil da Administração Pública

Direito Administrativo

João Pessoa

2022
 ÁUREA BEATRIZ AUGUSTO BRANDÃO (20200008365)

HELOISA MARIA MARQUES PINHEIRO (20200015486)

JONATHAN RENAURO GUEDES LUCAS (20200002100)

JÚLIA LEOCÁDIA DE MEDEIROS DIAS (20200001041)

MARIA EDUARDA DE OLIVEIRA SILVA DANTAS (20200002568)

MÁRIO SÉRGIO LISBOA FREIRE (20200011360)

RAÍSSA DE CARVALHO SILVA (20200148491)

TIAGO MATHEUS FERREIRA LEAL DE CARVALHO (20200012143)

Responsabilidade Civil da Administração Pública

Seminário apresentado na disciplina de

Direito Administrativo I como requisito para
obtenção de êxito nesta no semestre 2022.1

Prof: Msc. João Eduardo Cardoso Lourenço

João Pessoa

2022
 SUMÁRIO

1. Introdução 4
2. A Responsabilidade Civil da Administração Pública 5
2.1 Evolução das teorias da Responsabilidade 5
2.1.1 Teoria da Irresponsabilidade 5
2.1.2 Teoria Civilista ou Responsabilidade com Culpa 6
2.1.3 Teoria Publicista ou da Responsabilidade Objetiva 7
2.2 A Responsabilidade da Administração no Direito Brasileiro 9
2.3 Aplicação da Responsabilidade Objetiva 12
2.4 Responsabilidade do Estado por danos decorrentes de leis e regulamentos 14
2.5 Responsabilidade do Estado por atos jurisdicionais 17
2.6 Responsabilidade do Estado por omissão. 19
2.7 Causas Excludentes e Atenuantes da Responsabilidade. 22
2.8 Reparação do Dano 24
2.9 Direito ao Regresso 26
2.9.1 Súmulas 27
3. Conclusão 27
4. Referências Bibliográficas 28
 1. Introdução

A Responsabilidade Civil da Administração Pública está relacionada à possibilidade de

responsabilizar a Administração pelos atos danosos praticados por seus agentes. É um tema de
grande relevância para a atualidade do direito administrativo, visto que as teorias que envolvem
esse tema mudaram drasticamente ao longo dos anos, passando de um tempo de total
irresponsabilidade, pairando em um momento de responsabilidade subjetivo e chegando enfim a
desejada responsabilidade objetiva.

A expressão Responsabilidade Civil da Administração Pública é usada também como

sinônimo de responsabilidade civil do Estado, ainda que alguns autores digam que não se trata da
mesma coisa. Este trabalho buscará tratar o tema de forma ampla, abarcando desde as teorias de
evolução da responsabilidade, como a responsabilidade da Administração é tratada no direito
brasileiro, como é feita a aplicação da responsabilidade objetiva atualmente, como se dá a
responsabilidade do Estado tanto por atos legislativos, judiciários e até mesmo por omissão, quais
são as causas que podem atenuar a responsabilidade da Administração, e por fim tratar sobre a
reparação do dano, o direito de regresso pertencente ao Estado e as súmulas que estão regulando o
assunto atualmente.

Para este trabalho será utilizado o método de revisão de literatura, focando principalmente
nas doutrinas de Di Pietro, Carvalho Filho e Meirelles, que trabalham o assunto de forma exemplar.
Os temas serão divididos em capítulos para melhor estruturação e cronologia dos conteúdos. Dessa
forma será possível tratar o tema de forma minuciosa e pormenorizada, abordando todos os pontos
essenciais para uma compreensão completa no que tange a Responsabilidade Civil da
Administração Pública.

4
 2. A Responsabilidade Civil da Administração Pública

2.1 Evolução das teorias da Responsabilidade

A questão da responsabilidade civil da administração pública é algo que vem mudando ao
longo do tempo, passou-se de uma época de total irresponsabilidade para um momento de que basta
ficar configurado o dano para que o Estado seja responsabilizado pela reparação. Para compreender
como houve uma mudança tão drástica ao longo dos anos é preciso analisar as teorias que tratam
sobre esse tema. É nesse sentido também que entende Di Pietro (2017, p. 874) “a regra adotada, por
muito tempo, foi a da irresponsabilidade; caminhou-se, depois, para a responsabilidade subjetiva,
vinculada à culpa, ainda hoje aceita em várias hipóteses; evoluiu-se, posteriormente, para a teoria da
responsabilidade objetiva”.

2.1.1 Teoria da Irresponsabilidade

A primeira das teorias que tratam sobre a responsabilidade civil da administração pública é a
da irresponsabilidade, que perdurou desde o aparecimento das primeiras monarquias até
aproximadamente o século XX. Nesse momento o Estado era totalmente isento de qualquer
responsabilidade advinda dos atos praticados por seus agentes (CARVALHO FILHO, 2014). Ainda
que pareça estranho sob os olhares modernos, a total irresponsabilidade do Estado naquela época é
compreensível quando se observa a predominância de regimes absolutistas, nos quais a
concentração de poder nas mãos do soberano o tornava alguém acima da lei e de qualquer
responsabilização, não era estranho ver os ditames “the king can do no wrong” ou o famoso “l’État
c’est moi”

Esse modo de não responsabilização, no entanto, era claramente fadado ao fracasso. Com a
queda dos regimes monárquicos, a noção de que o Estado era o ente todo poderoso começou a se
confundir com as teorias que davam ao governante a intangibilidade, e consequentemente acabou
por ficar defasada e permitir que surgisse o Estado de Direito (CARVALHO FILHO, 2014). Aponta
Di Pietro (2017) que essa teoria não demorou para começar a ser combatida, pois era de uma
injustiça enorme, uma vez que “se o Estado deve tutelar o direito, não pode deixar de responder
quando, por sua ação ou omissão, causar danos a terceiros, mesmo porque, sendo pessoa jurídica, é
titular de direitos e obrigações” (DI PIETRO, 2017, p. 875).

5
 Exemplos de Estados que abandonaram a teoria da irresponsabilidade total no século XX
são os Estados Unidos da América e a Inglaterra, o primeiro através da Federal Tort Claim Act, de
1946 e o segundo através da Crown Proceeding Act, de 1947. A forma que esses dois países tratam
a questão da responsabilidade da Administração Pública é bem explicada por Di Pietro (2017, p.
875):

Nos Estados Unidos, em grande parte dos casos, o particular pode acionar diretamente o
funcionário, admitindo-se, em algumas hipóteses, a responsabilidade direta do Estado,
porém, desde que haja culpa, apurada da mesma maneira e tão amplamente como a de um
particular em iguais circunstâncias. Trata-se de responsabilidade subjetiva.
Na Inglaterra, a partir do Crown Proceeding Act, a Coroa passou a responder por danos
causados por seus funcionários ou agentes, desde que haja infração daqueles deveres que
todo patrão tem em relação aos seus prepostos e também daqueles deveres que toda pessoa
comum tem em relação à propriedade. A responsabilidade, no entanto, não é total, porque
sofre limitações, não se aplicando aos entes locais nem às empresas estatais.

Percebe-se, então, que os dois países supracitados começam a responsabilizar o Estado pela
ação de seus agentes, que de alguma forma causaram dano a terceiros. Essa responsabilização,
como será mostrado adiante, admitiu primeiramente a necessidade de haver um aspecto subjetivo
para ser possível responsabilizar o Estado, mas que nos dias atuais já se aceita que é preciso apenas
constatar o aspecto objetivo do dano.

2.1.2 Teoria Civilista ou Responsabilidade com Culpa

Com a percepção crescente de que a teoria da irresponsabilidade era completamente

defasada para o modelo de sociedade da época, começa a surgir a ideia de que a Administração
Pública deve responder pelos atos de seus agentes. Diz Di Pietro (2017, p. 875) que “ao admitir-se,
inicialmente, a responsabilidade do Estado, adotavam-se os princípios do Direito Civil, apoiados na
ideia de culpa; daí falar-se em teoria civilista da culpa”. Nesse primeiro momento era preciso
comprovar que houve culpa por parte do agente estatal para que a responsabilidade ficasse
configurada.

Para os adeptos dessa teoria se faz necessário dividir os atos estatais em duas espécies
distintas, os atos de império e os atos de gestão. Esses dois tipos de atos são bem definidos por Di
Pietro (2017, p. 875):

Os primeiros seriam os praticados pela Administração com todas as prerrogativas e

privilégios de autoridade e impostos unilateral e coercitivamente ao particular

6
 independentemente de autorização judicial, sendo regidos por um direito especial,
exorbitante do direito comum, porque os particulares não podem praticar atos semelhantes;
os segundos seriam praticados pela Administração em situação de igualdade com os
particulares, para a conservação e desenvolvimento do patrimônio público e para a gestão
de seus serviços; como não difere a posição da Administração e a do particular, aplica-se a
ambos o direito comum.

Com o advento desta teoria o Estado poderia ser responsabilizado quando o dano ocorresse a
partir de seus atos de gestão, nesse sentido, os atos de gestão do Estado poderiam ser civilmente
responsabilizados, porém no caso de atos de império essa responsabilização não seria possível, pois
esses seriam regulados pelas normas de direito público, que visam sempre proteger a figura estatal
(CARVALHO FILHO, 2014).

Não é de difícil percepção que a distinção entre tais atos seria um problema na vida prática,
visto que muitas vezes a atividade estatal poderia acabar tornando impossível a distinção de quais
atos estão sendo realizados bem como também é criticada a possibilidade de dividir a personalidade
do Estado. Esse problema ainda causava insatisfação na população em geral, visto que não
poderiam receber indenização dos atos que fossem de gestão, mas que a justiça acabasse por
entender que foram de império. Dessa forma, Carvalho Filho (2014, p. 629) é preciso quando
afirma que “ao mesmo tempo, a jurisprudência procurava distinguir, de um lado, as faltas do agente
atreladas à função pública e, de outro, as faltas dissociadas de sua atividade. Logicamente, tais
critérios tinham mesmo que proporcionar um sem-número de dúvidas e confusões”.

Por tais motivos, a distinção entre atos de império e de gestão precisou ser abandonada, mas
muitos autores continuaram trabalhando com a ideia de que para o Estado ser responsabilizado é
preciso que haja culpa na ação de seus agentes. Como será mostrado posteriormente, essa teoria
serviu de inspiração para o código civil brasileiro de 1916, que em seu art. 15 determinava “As
pessoas jurídicas de direito público são civilmente responsáveis por atos dos seus representantes
que nessa qualidade causem danos a terceiros, procedendo de modo contrário ao direito ou faltando
a dever prescrito por lei, salvo o direito regressivo contra os causadores do dano”.

2.1.3 Teoria Publicista ou da Responsabilidade Objetiva

Com o passar do tempo, vencidas a teoria da irresponsabilidade e da responsabilidade com

culpa, a legislação do mundo contemporâneo passou a adotar a teoria da responsabilidade objetiva
do Estado. Nessa teoria, a “forma de responsabilidade dispensa a verificação do fator culpa em

7
relação ao fato danoso. Por isso, ela incide em decorrência de fatos lícitos ou ilícitos, bastando que
o interessado comprove a relação causal entre o fato e o dano” (CARVALHO FILHO, 2014, p.
630).

Precisa também é Di Pietro (2017, p. 877) quando define essa teoria:

Nessa teoria, a ideia de culpa é substituída pela de nexo de causalidade entre o

funcionamento do serviço público e o prejuízo sofrido pelo administrado. É indiferente que
o serviço público tenha funcionado bem ou mal, de forma regular ou irregular. Constituem
pressupostos da responsabilidade objetiva do Estado: (a) que seja praticado um ato lícito ou
ilícito, por agente público; (b) que esse ato cause dano específico(porque atinge apenas um
ou alguns membros da coletividade) e anormal (porque supera os inconvenientes normais
da vida em sociedade, decorrentes da atuação estatal); (c) que haja um nexo de causalidade
entre o ato do agente público e o dano.

Chama-se teoria objetiva, então, por dispensar requisitos subjetivos para configurar a
responsabilização, como a culpa e o dolo. Basta que se comprove o nexo entre a conduta do agente
e o dano causado para que o Estado fique responsabilizado pela reparação. Com a adoção de tal
teoria surge ainda uma outra, a chamada teoria do risco, pela qual surge a ideia de que na atuação
estatal existe um risco inerente de dano, e que se ficar configurado tal dano, cabe ao Estado
responder.

Meirelles (1998, p. 355) aponta que da teoria do risco derivam ainda duas outras teorias: a
teoria do risco administrativo e a teoria do risco integral. Por definição temos:

A teoria do risco administrativo faz surgir a obrigação de indenizar o dano do só ato lesivo
e injusto causado à vítima pela Administração. Não se exige qualquer falta do serviço
público, nem culpa de seus agentes. Basta a lesão, sem o concurso do lesado. Na teoria da
culpa administrativa exige-se a falta do serviço; na teoria do risco administrativo exige-se,
apenas, o fato do serviço. Naquela, a culpa é presumida da falta administrativa; nesta, é
inferida do fato lesivo da Administração.
A teoria do risco integral é a modalidade extremada da doutrina do risco administrativo,
abandonada na prática, por conduzir ao abuso e à iniquidade social. Por essa fórmula
radical, a Administração ficaria obrigada a indenizar todo e qualquer dano suportado por
terceiros, ainda que resultante de culpa ou dolo da vítima. Daí por que foi acoimada de
"brutal", pelas graves consequências que haveria de produzir se aplicada na sua inteireza.
(MEIRELLES, 1998, p. 355).

Dessa forma, percebe-se que a teoria do risco integral é extremamente abrangente, e que
poderia gerar prejuízos incontáveis para a Administração, e por esse motivo nunca foi adotada pelo
ordenamento brasileiro, que como será mostrado em seguida adota a teoria do risco administrativo.

8
 2.2 A Responsabilidade da Administração no Direito Brasileiro

Durante muito tempo não houve uma responsabilização direta do Estado no Direito Positivo
brasileiro na medida em que as constituições de 1824 e 1891 não continham disposição legal nesse
sentido. Apesar dessa falta de lei e regularização sempre foi entendido pela comunidade jurídica, os
atuantes nos tribunais de todo o país e os doutrinadores, que a teoria da responsabilidade do Estado
era incoerente.

A previsão legal que se tinha no Brasil pré 1900 era uma responsabilização não do Estado
em si, mas de seus funcionários em decorrência de algum abuso ou omissão praticado no exercício
de suas funções. Vale ressaltar que a jurisprudência desta época associou o Estado como solidário
ao funcionário através de leis ordinárias em danos causados por estradas de ferro, por colocação de
linhas telegráficas, pelos serviços de correio.

Passando-se algum tempo foi adotado através da chegada do código civil de 1916, no qual
se foi regularizado e instituído diversas nuances jurisprudenciais que necessitavam de instrução
normativa, que houve a adoção da teoria civilista da responsabilidade. A partir desse marco houve
uma evolução significativa nesse tema e em cada “atualização” no Direito brasileiro introduziu-se
melhorias e entendimentos esclarecedores na concepção da responsabilidade estatal.

No código civil de 1926, artigo 15: “as pessoas jurídicas de direito público são civilmente
responsáveis por atos de seus representantes que nessa qualidade causem danos a terceiros,
procedendo do modo contrário ao direito ou faltando a dever prescrito por lei, salvo direito
regressivo contra os causadores do dano”. Nesse artigo temos um problema evidente indo de
encontro com a teoria da responsabilidade objetiva pois, segundo Zanella, a expressão procedendo
de modo contrário ao direito ou faltando a dever prescrito por lei conduzia à ideia de que deveria ser
demonstrada a culpa do funcionário para que o Estado respondesse, apesar disso alguns autores
ainda defendiam a presença da teoria em decorrência da linguagem abstrata e imprecisa.

No artigo 171 da constituição de 1924 temos: os funcionários são responsáveis

solidariamente com a Fazenda Nacional, Estadual ou Municipal, por quaisquer prejuízos
decorrentes de negligência, omissão ou abuso no exercício de seus cargos. Aqui é evidente o
princípio da responsabilidade solidária entre o Estado e o funcionário e uma reafirmação,
complementação dessa noção. Essa norma também se repetiu no artigo 158 da constituição de 1937.

9
 Na constituição de 1946 temos no momento que de fato se adotou a teoria da
responsabilidade objetiva, no artigo 194: “as pessoas jurídicas de direito público interno são
civilmente responsáveis pelos danos que seus funcionários, nessa qualidade, causem a terceiros”.
Pelo parágrafo único, “caber-lhes-á ação regressiva contra os funcionários causadores do dano,
quando tiver havido culpa destes”

Com a constituição de 1967 houve um conceito adicional na norma citada do artigo 194 da
Constituição de 1946, com a repetição desta agora sendo o artigo 105 acresceu-se: “a ação
regressiva cabe em caso de culpa ou dolo”. Tendo sido reafirmado o novo conceito posteriormente
com a emenda constitucional número 1, de 1969, em artigo número 107.

Alguns anos depois com a chegada da Constituição de 1988, no artigo 37, § 6, houve a
determinação seguinte: “as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras
de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a
terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa”.

Com o chamado novo Código Civil de 2002 não houve uma repetição da norma do artigo 15
do Código Civil de 1916. Determinou o NCC, no artigo 43, que “as pessoas jurídicas de direito
público interno são civilmente responsáveis por atos de seus agentes que nessa qualidade causem
danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores de dano, se houver, por parte
destes, culpa ou dolo”

Mesmo após todas essas atualizações ainda existem disparidades como exemplo do NCC no
qual não se faz referência às pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público,
diferentemente por exemplo da CF que já traz esse conceito.

Em fato, como citado, a teoria da responsabilidade objetiva do Estado foi introduzida com a
constituição de 1946. Analisando da seguinte forma: “se o dispositivo só exige culpa ou dolo para o
direito de regresso contra o funcionário, é porque não quis fazer a mesma exigência para as pessoas
jurídicas.” É válido para compreensão desse ponto trazer a definição da expressão “direito de
regresso”. O direito de regresso é o direito de ser ressarcido de um prejuízo causado por terceiro em
juízo. Atualmente em nosso dispositivo constitucional no que tange o tema responsabilidade do
Estado existem duas regras: a da responsabilidade objetiva do Estado e a da responsabilidade
subjetiva do agente público.

10
 A CF ainda se expande trazendo alguns pressupostos para a exigência da responsabilidade
objetiva do artigo 37 § 6º: As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras
de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a
terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. Na
doutrina de Zanella essa exigibilidade requer os seguintes pontos:

“1. que o ato lesivo seja praticado por agente de pessoa jurídica de direito público (que são
as mencionadas no art. 41 do Código Civil) ou pessoa jurídica de direito privado prestadora
de serviço público (o que inclui empresas públicas, sociedades de economia mista,
fundações governamentais de direito privado, cartórios extrajudiciais, bem como qualquer
entidade com personalidade jurídica de direito privado, inclusive as do terceiro setor, que
recebam delegação do Poder Público, a qualquer título, para a prestação do serviço
público);
2. que as entidades de direito privado prestem serviço público, o que exclui as entidades da
administração indireta que executem atividade econômica de natureza privada; as que
prestam serviço público respondem objetivamente, nos termos do dispositivo
constitucional, quando causem dano decorrente da prestação de serviço público; mesmo as
concessionárias e permissionárias de serviço público e outras entidades privadas somente
responderão objetivamente na medida em que os danos por elas causados sejam decorrentes
da prestação de serviço público;
3. que seja causado dano a terceiros, em decorrência da prestação de serviço público; aqui
está o nexo de causa e efeito; como o dispositivo constitucional fala em terceiros, é
inaceitável o entendimento adotado pelo Supremo Tribunal Federal, pelo voto do Ministro
Carlos Velloso, 1 no sentido de que a responsabilidade só é objetiva se o dano for causado
ao usuário do serviço público; se for causado a terceiro, a responsabilidade é subjetiva
(RE-262.651, 2 a turma, e RE-302.622-4, 2 a turma); em julgado posterior, no entanto, o
STF retomou o seu entendimento anterior, favorável à existência de responsabilidade
objetiva decorrente de dano causado a terceiro, independentemente da qualidade de usuário
de serviço público; 2 não poderia ser outra a interpretação, tendo em vista que o dispositivo,
ao falar em danos causados a terceiros, não distingue entre o usuário e o não usuário; em
consequência, não pode o intérprete fazê-lo, sob pena, inclusive, de derrogar o princípio da
repartição dos encargos sociais e a ideia de risco que é inerente a grande parte das
atribuições do Estado;
4. que o dano seja causado por agente das aludidas pessoas jurídicas, o que abrange todas as
categorias, de agentes políticos, administrativos ou particulares em colaboração com a
Administração, sem interessar o título sob o qual prestam o serviço;
5. que o agente, ao causar o dano, aja nessa qualidade; não basta ter a qualidade de agente
público, pois, ainda que o seja, não acarretará a responsabilidade estatal se, ao causar o
dano, não estiver agindo no exercício de suas funções.”
(DI PIETRO, 2017, p. 880)

Por fim uma grande parte da doutrina entende que para existir uma exigibilidade de
responsabilidade estatal é preciso haver ato antijurídico, sendo este ato ilícito e ato lícito que cause
danos anormal e específico.

11
 2.3 Aplicação da Responsabilidade Objetiva

Como visto, sabe-se que a principal característica da Responsabilidade Objetiva é a

desnecessidade de ser provada a culpa do agente estatal ou do serviço insuficiente prestado pelo
Estado, pelo indivíduo lesado. Desse modo, ao analisar a Responsabilidade Objetiva, será
desconsiderado o pilar da “culpa” como pressuposto.

Sendo assim, serão considerados apenas três pressupostos, são eles: a ocorrência do fato
administrativo; o dano; e, por último, o nexo causal. Para fins elucidativos, explicar-se-á todos os
pressupostos. A começar pela ocorrência do fato administrativo, que é considerado como qualquer
forma de conduta, sendo comissiva ou omissiva, legítima ou ilegítima, singular ou coletiva,
atribuída ao Poder Público. Ainda, mesmo que o agente público atue fora das suas funções, e,
mesmo assim, possua a intenção de exercê-las, essa conduta é tida como fato administrativo, tanto
pela má escolha (culpa in eligendo) ou pela má fiscalização de sua conduta (culpa in vigilando).

Em seguida, deve ser analisado o dano como segundo pressuposto. O dano é entendido
como elemento fundamental para o estabelecimento da Responsabilidade Civil, pois é preciso que
ele ocorra para que haja um indivíduo lesado e um outro indivíduo que origine a conduta lesiva, ao
qual será considerado como responsável. Dessa forma, para que se configure a responsabilidade, é
necessária a comprovação da conduta estatal que ocasionou o prejuízo, e, assim, ocorra a devida
ação indenizatória. Tanto é indenizável o dano patrimonial, quanto o dano moral.

O terceiro e último pressuposto é o nexo causal ou ou relação de causalidade entre o fato

administrativo e o dano. Como não é considerada a culpa, na Responsabilidade Objetiva, cabe ao
indivíduo lesado demonstrar que o prejuízo sofrido se originou da conduta estatal, sem qualquer
ponderação sobre o dolo ou culpa pelo agente ou Estado. Entende-se, então, que a existência do
fato administrativo é imprescindível. Para que se tenha uma análise absolutamente coerente com a
Constituição, é necessário que se verifique se realmente houve um fato administrativo (ou seja, um
fato imputável à Administração), o dano da vítima e a certeza de que o dano proveio efetivamente
daquele fato (CARVALHO, 2015). Portanto, uma vez presentes os três pressupostos, lembrando que
não será considerado o elemento culpa, a Administração Pública terá o dever de indenizar o lesado
pelos danos que lhe foram causados.

Caso haja defesa do Estado, diante dos três pressupostos da Responsabilidade Objetiva, cabe
a ele defender-se e provar a inexistência do fato administrativo que, se inexistir o dano ou a

12
ausência do nexo causal entre o fato e o dano, não se falará em responsabilidade. Se o indivíduo
lesado alega a existência do fato, o dano e o nexo de causalidade entre um e outro, cabe ao
Estado-réu a contraprova sobre tais alegações (CARVALHO, 2015).

É preciso dizer que existem casos em que há a participação do lesado na conduta lesiva, de
modo a extinguir a responsabilidade estatal. Isto é, pode acontecer de o lesado ser o único causador
de seu próprio dano, ou que tenha contribuído de alguma forma para o dano. O primeiro caso é
chamado de autolesão, não devendo o Estado ser atribuído a qualquer responsabilidade civil. O
segundo, se trata de quando o lesado, juntamente com a conduta estatal lesiva, contribui para o dano
causado. Neste último, o Estado não será completamente responsabilizado e lhe caberá uma
reduzida indenização, proporcional à extensão da conduta do lesado que também contribuiu para o
resultado danoso.

Ademais, podem ocorrer danos causados por força maior ou caso fortuito, que são os fatos
imprevisíveis. Por serem fatos imprevisíveis, norteados pelo acaso, não há de se falar em
responsabilidade imputável ao Estado ou seus agentes, em respeito aos três pressupostos para a
Responsabilidade Objetiva, o fato administrativo, o dano e o nexo causal. São, portanto,
excludentes da responsabilidade civil.

Atos de multidão também são motivos de prejuízos causados. São atos muito comuns de
manifestação em que bens públicos ou particulares são depredados em razão da fúria das multidões.
Em todo o mundo ocorrem esses movimentos, tanto de estudantes contra a polícia, da população
contra o Estado, quanto de delinquentes contra o indivíduo. Em regra, se considera que estes atos
depreciativos aos bens particulares não são de responsabilidade estatal, pois, na verdade, são
causados por terceiros. Nestes casos, sequer existem os pressupostos da Responsabilidade Objetiva,
seja pela ausência da conduta administrativa, seja por falta de nexo causal entre atos estatais e o
dano. Porém, se o dano poderia ser evitado pelo Estado, se passa a considerar uma conduta
omissiva.

Ainda, são considerados os casos em que os danos são causados por obras públicas. São
duas hipóteses: a primeira corresponde à obra pública que causou dano, por alguma razão natural ou
imprevisível, e acarreta a responsabilidade estatal; a segunda corresponde a quando o Estado
terceiriza a obra ao empreiteiro, através de contrato administrativo, e o dano é causado
exclusivamente pelo terceiro, neste caso, a responsabilidade do Estado é subsidiária e só estará
configurada caso o executor não reparar os prejuízos causados.

13
 Dessarte, pode-se dividir a responsabilidade em primária e em subsidiária. Em que a
primária corresponde diretamente à pessoa física ou à pessoa jurídica a que pertence o agente autor
do dano. São os casos em que o dano é causado pelos agentes estatais. E a subsidiária corresponde à
situação em que o responsável primário não possui condições de reparar o dano causado, como no
exemplo acima. São os casos da Administração Indireta, as pessoas que prestam serviços públicos
por delegação e também, as pessoas que executam obras públicas através de contratos
administrativos.

2.4 Responsabilidade do Estado por danos decorrentes de leis e regulamentos

Para iniciar a apresentação da relação entre responsabilidade extracontratual e os atos

legislativos, deve-se afirmar que usualmente esses não são produtores de responsabilidade civil,
conforme ensina o Prof. Carvalho Filho:

(...) a regra geral, no caso de atos legislativos, deve sempre ser a de não ser atribuída
responsabilidade civil ao Estado, sobretudo porque a edição de leis, por si só, não tem
normalmente o condão de acarretar danos indenizáveis aos membros da coletividade.
(CARVALHO FILHO, 2022, p. 594).

Isto porque, não há coerência em responsabilizar o Estado por normas regularmente

editadas, visto que, é prerrogativa do Poder Legislativo em realizar este ato soberanamente. Assim,
visto que os atos legislativos possuem o alvo toda coletividade, os prejuízos decorridos de tal ato
atingem igualmente toda a parcela populacional que se enquadram na situação conjecturada pelo
texto da norma sintetizada.

Entretanto, alguns doutrinadores reconhecem a possibilidade de atos legislativos,

implementadas pelas Casas Legislativas, ensejar responsabilidade civil estatal, em duas situações:
leis inconstitucionais e leis de efeitos concretos.

No que concerne às leis inconstitucionais, o ponto de partida é que o Poder Legislativo

detém soberania nas edições de leis, desde que sejam elaboradas conforme os ditames da
Constituição Federal. Assim, caso não se respeite as normas constitucionais consequentemente irá
surgir responsabilidade do Estado caso ela tenha efetivamente causado dano ao particular, conforme
versa Carvalho Filho:

(...) se o dano surge em decorrência de lei inconstitucional, a qual evidentemente reflete

atuação indevida do órgão legislativo, não pode o Estado simplesmente eximir-se da
obrigação de repará-lo, porque nessa hipótese configurada estará a sua responsabilidade

14
 civil. Como já acentuou autorizada doutrina, a noção de lei inconstitucional corresponde à
de ato ilícito, provocando o dever de ressarcir os danos patrimoniais dele decorrentes.
(CARVALHO FILHO, 2022, p. 595).

Há de se ressaltar que a inconstitucionalidade da lei só será comprovada por meio do

julgamento do Supremo Tribunal Federal. Portanto, até o momento da constatação da
inconstitucionalidade não há como atribuir ao poder estatal responsabilidade extracontratual, pois se
presume sua constitucionalidade, ou seja, não há de se imaginar uma obrigação de indenizar
automática. Outro fator crucial para atribuir à administração pública o dever de ressarcir os danos
causados por uma lei inconstitucional é que ela deverá de fato causar perdas ao particular, assim,
não cabe um indivíduo que não foi prejudicado pela norma que fere os ditames da Carta Política
solicitar indenização da administração pública.

Também é de suma importância o alerta do ex professo Carvalho Filho:

(...) não há confundir o dano proveniente da lei inconstitucional ou aquele derivado de ato
praticado com base na lei inconstitucional. Em ambos os casos, o Estado será civilmente
responsável, mas no primeiro é a lei em si que provoca o dano, ao passo que no segundo é o
ato praticado com base na lei; assim, a inconstitucionalidade lá é causa direta da
responsabilidade, enquanto que aqui é causa indireta. (CARVALHO FILHO, 2022, p. 595).

Também há ocorrência de responsabilidade civil do Estado no caso da edição das leis de

efeitos concretos, sendo conceituadas como aquelas que não são detentoras de caráter normativo,
sendo desprovidas de generalidade, impessoalidade e abstração, sendo consideradas leis apenas no
aspecto formal, pois são provindas do Poder Legislativo, que são direcionadas a destinatários certos,
determinados. Em relação a tal lei pondera Carvalho Filho:

Com esse perfil, não é difícil concluir que, se uma lei de efeitos concretos provoca danos ao
indivíduo, fica configurada a responsabilidade civil da pessoa jurídica federativa de onde
emanou a lei, assegurando-se ao lesado o direito à reparação dos prejuízos (CARVALHO
FILHO, 2022, p. 596).

Adiante na temática, a doutrina aponta que não é apenas a feitura de leis pelo Poder
Legislativos que acarretam à administração pública uma responsabilidade extracontratual.

A priori, tem-se responsabilidade civil imputada ao Estado por omissão legislativa.

Sendo assim, será imputada à administração pública responsabilidade extracontratual não devido à
feitura de uma lei maculada pela inconstitucionalidade e nem por ter sintetizado lei de efeitos que
prejudicam diretamente terceiros, e sim devido a sua inércia legislativa. A omissão estatal é vedada
pela Constituição Federal de 1988, entretanto, não é qualquer situação que um indivíduo

15
prejudicado pela imobilidade da administração pública terá o direito de ser ressarcido pelos danos
causados, conforme Carvalho Filho:

Parece-nos que, se o texto constitucional fixa determinado prazo para o ato legislativo, a
apresentação de projeto de lei ou a edição de medida provisória antes do prazo consolida o
cumprimento do dever constitucional, ainda que o ato final seja produzido em momento
posterior, fato que se justifica em função do processo legislativo imposto pela Constituição.
Consequentemente, não haverá responsabilidade civil do Estado nem dever de indenizar.
(CARVALHO FILHO, 2022, p. 596).

Assim, fora de tal situação apresentada pelo Professor, deverá ser imputada a culpa ao
legislador e, por esse motivo, os prejudicados pela mora legislativa deverão ter o direito de ser
ressarcidos aos danos sofridos.

Em secundus, em relação a imputação de responsabilidade civil à administração devido

prejuízos causados a terceiros por uma normatização tosca não proveniente das Casas Legislativas,
têm-se os atos normativos do Poder Executivo e de entes administrativos com função normativa,
com vícios de inconstitucionalidade ou ilegalidade.

Portanto, para se constatar a inconstitucionalidade dos regulamentos do Poder executivo e

dos atos normativos das agências reguladoras e de outros entes que possuam esta prerrogativa,
deverá ser entendida pelo Supremo Tribunal Federal a existência de tal mácula. Por outro lado, para
confirmar a existência de ilegalidade desses dispositivos, não é necessária a apreciação judicial.
Dito isso, aqui pode-se invocar os ensinamentos da Profª Maria Sylvia Zanella Di Pietro, onde ela
se baseia nas orientações de Yussef Said Cahali:

a) Se o decreto regulamentar é ilegal, consequente de abuso do poder regulamentar, por

ultrapassado o limite de atribuição que a lei havia delegado ao Poder Executivo, os danos
que dele resultam para o particular podem ser reclamados desde logo, questionando-se
incidentalmente a legalidade do decreto;

b) Se o decreto regulamentar se ajusta aos parâmetros da atribuição que a lei havia delegado
ao Poder Executivo, neste caso, decreto e lei se complementam, de tal modo que a
pretensão indenizatória do particular prejudicado, se fundada em pretendida
inconstitucionalidade do decreto, mais se condiciona ao reconhecimento e declaração da
inconstitucionalidade desta pelo tribunal competente, como dano provocado por lei
inconstitucional. (Di Pietro, 2020, 843).

Há de se ressaltar que os atos administrativos obedecem aos mesmos ditames da citação

aludida.

16
 2.5 Responsabilidade do Estado por atos jurisdicionais

Para iniciarmos a jornada no entendimento desse assunto se faz necessário compreender o

que são os atos jurisdicionais; bem, os atos jurisdicionais, diferentemente dos atos judiciários, são
aqueles estritamente reservados ao exercício da função de magistrado, como por exemplo, as
sentenças, os despachos e as decisões interlocutórias, ao tempo que, os atos judiciários são todos os
atos administrativos praticados no apoio ao Poder Judiciário, como por exemplo, atividades de
oficiais cartorários, escrivães, tabeliães e motoristas.
Sabe-se que, em relação aos últimos, a responsabilidade Estatal é objetiva, visto a clareza
em identificar que esses agentes são de fato agentes Estatais, e portanto, seguem a regra geral de
aplicação objetiva da responsabilidade, quando, no exercício de sua função, realizarem ações que
venham prejudicar terceiros, isso é muito bem firmado doutrinariamente; diferentemente do
entendimento à respeito dos atos jurisdicionais, pois, grande é a divergência doutrinária no que
concerne a Responsabilidade Estatal acerca desses.
Alguns doutrinadores afirmam que essa responsabilidade seria subjetiva, ao passo que
outros defendem a responsabilização objetiva, sendo assim, torna-se imprescindível pontuarmos as
duas linhas de raciocínio.
Carvalho Filho afirma que:
[...] Os atos jurisdicionais típicos são, em princípio, insuscetíveis de redundar na
responsabilidade objetiva do Estado, pois, são protegidos pelo princípio da
soberania do Estado: sendo atos que traduzem uma das funções estruturais do
Estado, refletem o exercício da própria soberania. (CARVALHO FILHO, 2022,
p.521)

À medida que, acerca dessa mesma questão, Maria Sylvia Zanella pontua o seguinte
argumento:
“Com relação à soberania, o argumento seria o mesmo para os demais Poderes; a
soberania é do Estado e significa a inexistência de outro poder acima dele; ela é
una, aparecendo nítida nas relações externas com outros Estados. Os três Poderes –
Executivo, Legislativo e Judiciário – não são soberanos, porque devem obediência à
lei, em especial à Constituição. Se fosse aceitável o argumento da soberania, o
Estado também não poderia responder por atos praticados pelo Poder Executivo, em
relação aos quais não se contesta a responsabilidade”, (DI PIETRO, 2020, p.1519)

Adiante, Carvalho filho vai divergir mais uma vez com o entendimento de Di Pietro e de
Edmir Netto, agora, sobre a presunção de verdade que permeia o exercício jurisdicional, mais
precisamente, a ofensa que a possibilidade da responsabilidade Estatal traria para a coisa julgada,
nas palavras dele:

17
 “Por outro lado, o instituto da coisa julgada, aplicável às decisões judiciais, tem o
intuito de dar definitividade à solução dos litígios, obediente ao princípio da
segurança das relações jurídicas. Se a decisão judicial causou prejuízo à parte e esta
não se valeu dos recursos para revê-la, sua inércia a impede de reclamar contra o ato
prejudicial. Se, ao contrário, o ato foi confirmado em outras instâncias, é porque
tinha ele legitimidade, sendo, então, inviável a produção de danos à parte.”
(CARVALHO FILHO, 2022, p.521)

Maria Sylvia concorda com Edmir Netto, e ambos sustentam que:

"Uma coisa é admitir a incontrastabilidade da coisa julgada, e outra é erigir essa

qualidade como fundamento para eximir o Estado do dever de reparar o dano. O que
se pretende é possibilitar a indenização ao prejudicado, no caso de erro judiciário,
mesmo que essa coisa julgada não possa, dado o lapso prescricional, ser mais
modificada”. Com efeito, o fato de ser o Estado condenado a pagar indenização
decorrente de dano ocasionado por ato judicial não implica mudança na decisão
judicial. A decisão continua a valer para ambas as partes; a que ganhou e a que
perdeu continuam vinculadas aos efeitos da coisa julgada, que permanece
inatingível. É o Estado que terá que responder pelo prejuízo que a decisão imutável
ocasionou a uma das partes, em decorrência de erro judiciário.” (DI PIETRO, 2020,
p.1520)

Entretanto, apesar das discordâncias doutrinárias nesses pontos, crucial é apontar que a
vertente de Di Pietro segue em conformidade com a jurisprudência e legislação Brasileira, que
descartam a responsabilidade Estatal objetiva em relação aos atos jurisdicionais que não possuam
dolo ou culpa, ou seja, não haverá responsabilização sem comprovação de dolo ou culpa, apenas
possibilidade de ação recursal no caso de insatisfação processual, vamos entender de forma
esmiuçada o que isso significa;

Se, o magistrado, no exercício de suas funções, praticar deliberadamente ação que

prejudique à parte ou terceiro, estará violando sem dúvidas o direito alheio se utilizando do seu
poder, assim, entendemos que, quando estiver agindo de forma deliberada estará agindo com dolo, e
nos casos onde fique comprovado o dolo por parte do agente, poderá o prejudicado, para proteger
seus direitos, se valer dos preceitos constitucionais do artigo 37, § 6º: “As pessoas jurídicas de
direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que
seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o
responsável nos casos de dolo ou culpa.” e, portanto, responsabilizar civilmente a pessoa jurídica
federativa -a união ou o Estado-Membro-, cabendo, obviamente, a esse, o direito de regresso contra
o agente, nesse caso, o Juiz ou Juiza de direito.

Imprescindível pontuar que, além de proteção Constitucional, goza ainda o prejudicado de

proteção penal, em virtude do que reza o código de processo penal: “o juiz responde por perdas e
danos quando no exercício de suas funções procede dolosamente, inclusive com fraude, bem como

18
quando recusa, omite ou retarda, sem justo motivo, providência que deva ordenar de ofício ou a
requerimento da parte.” CPC, art. 143, inc. I e II. Nesse caso, a responsabilização recai
pessoalmente ao juiz, sendo as consequências individuais, ou seja, agindo o juiz com dolo em suas
decisões e ações jurisdicionais recairá sobre o Estado uma responsabilização objetiva de amparar
aquele que foi diretamente prejudicado, e ainda, de acordo com o Código de Processo Penal, caberá
ao magistrado que cometeu os atos, responder particularmente por perdas e danos.

Não só nos casos de dolo, como também em circunstâncias onde há culpa, ou seja, quando
por negligência o magistrado proferir sentença de forma que prejudique o condenado, recairá sobre
o Estado a responsabilidade de indenizar, vejamos: art. 5o, LXXV, da CF, “o Estado indenizará o
condenado por erro judiciário, assim como o que ficar preso além do tempo fixado na sentença”,
entretanto, segundo os ensinamentos de Carvalho Filho, essa responsabilização está
ensejada somente no âmbito Penal, tendo em vista que, segundo o autor, por o artigo da
constituição não especificar em quais âmbitos essa responsabilização encaixa-se,
certamente, ficaria subentendido que se daria somente no âmbito penal por ser uma norma
legal contida anteriormente no código de processo penal, e, as insatisfações de natureza
cível caberia à parte valer-se de ações recursais, pois, segundo o mesmo autor “os juízes
perderiam em muito a independência e a imparcialidade, bem como permaneceriam sempre com a
insegurança de que atos judiciais de seu convencimento pudessem vir a ser considerados resultantes
de culpa em sua conduta.” (CARVALHO FILHO, 2022, p.521).

Entretanto, o fato de Carvalho Filho defender que os atos jurisdicionais propriamente ditos,
aqueles de decisão e sentença processual, não recebem responsabilização cível , não se confunde
com a responsabilização civil contida na carta magna art. 37,§ 6o, pois, essa diz respeito aos atos
tipicamente administrativos praticados pelo magistrado, que são os atos funcionais de seu cargo, por
exemplo, quando o juiz retarda, sem justa causa, o andamento do processo ou por negligência perde
processos que estavam em sua guarda; nesses casos, caberá ao lesado procurar responsabilização
Estatal, pois, tais condutas possuem caráter administrativo.

2.6 Responsabilidade do Estado por omissão.

O fundamento constitucional da responsabilidade civil do Estado está delimitado no artigo

37, §6°, da Constituição Federal.

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,

19
 impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de
serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a
terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

Assim, enquanto no caso de atos comissivos a responsabilidade incide nas hipóteses de atos
lícitos ou ilícitos, quando se trata da responsabilidade civil do Estado por omissão, existe a ideia de
que ela precisa ser ilícita para acarretar a responsabilidade do Estado.

Isto é, de acordo com Celso Antônio Bandeira de Mello, existe uma presunção de culpa por
parte do poder público e, por esse motivo, o lesado não precisa fazer prova de que existiu culpa ou
dolo.

Nessa situação, cabe ao Estado demonstrar que agiu com diligência e que utilizou os meios
adequados e disponíveis e que, se não agiu, foi por motivos da sua atuação estar acima do que seria
razoável exigir. Dessa forma, caso consiga comprovar, não será punível de responsabilidade.

A princípio, tradicionalmente, na jurisprudência, existe uma diferença entre o entendimento

do STJ e o STF. Desse modo, sabe-se que o STJ tem o entendimento de que a responsabilidade civil
do Estado por omissão deve ser sempre subjetiva, com fundamento da culpa anônima.

Nesse caso, a caracterização da culpa anônima é feita no sentido de que ela não depende da
identificação do agente público e nem da culpa ou do dolo desse agente, assim, entende-se que ela
depende apenas da identificação de uma falha na prestação do serviço pelo Estado.

Logo, observa-se que o Estado falha em prestar um serviço que era de sua responsabilidade,
ou seja, o serviço não é prestado ou, se for prestado, não ocorreu como deveria e, algumas vezes,
pode ter ocorrido de maneira insuficiente.

Sendo assim, tendo em vista que o agente público é anônimo, não precisa ser identificado e
não precisa identificar o seu elemento subjetivo, nesse contexto, é por esses motivos que se
considera uma culpa anônima.

Além disso, o STJ entendia que toda responsabilidade civil do Estado por omissão era
subjetiva pois, de acordo com o artigo 37, §6°, da Constituição Federal, só existe a definição das
condutas por ação e não das condutas por omissão.

20
 No entanto, faz-se saber que o STF tem outro entendimento acerca do assunto. Nesse
contexto, pode-se destacar que o STF separa a omissão específica da omissão genérica, isto é,
segundo ele, a omissão específica – ou omissão própria – ocorre quando o Estado tem o dever
específico de agir e não age, tipificando uma omissão propriamente dita e gerando a
responsabilidade objetiva do Estado.

Ademais, o STF também defende um segundo tipo de omissão, ou seja, a omissão genérica
ou, como também pode ser chamada, a omissão imprópria. Dessa forma, considera-se que ela trata
de um dever genérico do Estado, em que existe uma responsabilidade subjetiva, tendo como
principal embasamento a culpa anônima.

Todavia, embora à priori o STJ tenha adotado o posicionamento de que a responsabilidade

civil do Estado por omissão seria subjetiva, em situações excepcionais, ele está atenuando a sua
decisão, como por exemplo, com base na REsp 1.869.046-SP, Rel. Min. Herman Benjamin,
Segunda Turma, por unanimidade, julgado em 09/06/2020, DJe 26/06/2020.

Responsabilidade civil objetiva do Estado. Falecimento de advogado nas dependências do

fórum. Morte causada por disparos de arma de fogo efetuados por réu em ação criminal.
Omissão estatal em atividade de risco anormal. Art. 927, parágrafo único, do Código Civil.
Aplicabilidade. Nexo de causalidade configurado.

Nesse plano, o STJ afirma que confere igualmente ao Estado o que está previsto no artigo
927, parágrafo único, do Código Civil, o qual é relativo à responsabilidade civil objetiva por
atividade naturalmente perigosa, irrelevante o fato de a conduta ser comissiva ou omissiva.

Assim, ainda que ocorra uma omissão estatal, o STJ pode ter o entendimento de que, se a
atividade exercida for naturalmente perigosa, o Estado responderá objetivamente. Logo, confere-se
uma exceção ao entendimento inicial do STJ.

Outrossim, a Segunda Turma do STJ, no REsp 1.708.325-RS, julgou em 24/05/2022, por

unanimidade, que o hospital o qual deixa de fornecer o mínimo serviço de segurança, contribuindo
de forma determinante e específica para homicídio praticado em suas dependências, responde
objetivamente pela conduta omissiva.

Dito isso, ao analisar o julgado, observa-se que a segunda turma do STJ afirma que a corte
tem se aproximado do entendimento do STF de maneira que, quando há uma conduta omissa do

21
Estado violando um dever específico de agir, a responsabilidade civil do Estado terá que ser
objetiva.

Dessa forma, conclui-se que a segunda turma do STJ se filiou ao entendimento do STF e,
portanto, modifica-se o entendimento de que a responsabilidade obrigacional do Estado por omissão
sempre será subjetiva para o STJ.

2.7 Causas Excludentes e Atenuantes da Responsabilidade.

“(...) O princípio da responsabilidade objetiva não se reveste de caráter absoluto, eis que
admite o abrandamento e, até mesmo, a exclusão da própria responsabilidade civil do
Estado, nas hipóteses excepcionais configuradoras de situações liberatórias – como o caso
fortuito e a força maior – ou evidenciadoras de ocorrência de culpa atribuível à própria
vítima”
(STF, RE 109.615-2 – Rio de Janeiro, Rel: Min. Celso de Mello, Data de Julgamento:
28/05/1996)

Como seria natural, em vista da aplicação da teoria da responsabilidade objetiva, há a

discussão em torno do dolo ou da culpa, do nexo de causalidade, na análise dos prejuízos causados
pelas ações e omissões da Administração Direta ou Indireta, de forma que, sob pena de assumir o
pagamento a título de indenização, a União, os Estados, os Municípios, os Distritos Federais, as
autarquias, as sociedades de economia mista, entre outros, buscam desconstituir o nexo causal, para
que sua responsabilidade seja atenuada ou excluída. (DI PIETRO, 2022)

Nesse contexto, a culpa da vítima, a força maior, e a culpa de terceiros, são consideradas
causas excludentes da responsabilidade civil da Administração, enquanto a culpa concorrente da
vítima, é uma atenuante.

A primeira, está relacionada com a culpa exclusiva do particular, causa única para o dano
alegado, de forma que fica o Estado isento de responsabilidade, não sendo necessário ocupar o pólo
passivo da ação, “visto que provada a culpa ou o dolo da pretensa vítima, desconstitui-se o nexo
causal, porque é impossível, nessa circunstância, relacionar o dano e a conduta administrativa
alegada” (ZIMMER JÚNIOR, 2009, p. 133).
Nesse contexto, entretanto, é ainda necessário distinguir se o fato alegado se deu por culpa
exclusiva da eventual vítima, ou é concorrente com a do Poder Público, caso em que, haveria

22
apenas a atenuação da responsabilidade do segundo. É a tese da culpa concorrente ou recíproca,
consagrada no Código Civil, artigo 945:

Art. 945. Se a vítima tiver concorrido culposamente para o evento danoso, a sua
indenização será fixada tendo-se em conta a gravidade de sua culpa em confronto com a do
autor do dano.

Causa de atenuante da responsabilidade, na culpa concorrente não há a desconstituição do

nexo causal mas, em realidade, encontram-se outros nexos que diretamente, influenciaram no
resultado danoso sofrido pelo particular. Nessa linha, não há exclusão do dever de indenizar do
Estado, tão somente diminui-se significativamente o seu valor, nas palavras de Sérgio Cavalieri
Filho (2004, p. 245) “(...) havendo concorrência de causas, a responsabilidade do Poder Público
deverá ser atenuada ou circunscrita ao dano efetivamente causado pela atividade administrativa).

Em segundo momento, tem-se a força maior que, segundo o Art. 734, do Código Civil, é a
única que se caracteriza como causa que anula qualquer responsabilidade. Com acontecimentos de
natureza imprevisível, incontrolável e inevitável, estranho a qualquer vontade das partes. De modo
que, não sendo imputável à Administração, não poderá esta ser responsabilizada.

Nesse caso, contudo, apenas se devidamente comprovada a inexistência de relação entre o

fato natural e atitude prejudicial do Poder Público que este será responsabilizado – aplicação do
caso fortuito. Caso contrário, como em casos em que por atitude falha e omissa do Estado, tem-se
um motivo de força maior, que causou danos ao particular - como em chuvas que causam
enchentes, responsáveis pela perda dos bens de cidadãos, devido à ausência de limpeza dos rios ou
bueiros - esse pode ser considerado culpado e terá o dever de indenizar.

Importante salientar, entretanto, que segundo Maria Sylvia Zanella, essa não se caracteriza
como responsabilidade objetiva da Administração, mas uma aplicação da teoria da culpa do
servidor público (faunte du service), uma culpa não individualizada, resultado da omissão do poder
público.

Na visão de Aloísio Zimmer Júnior, a ação inesperada de terceiro, com desconstituição do

nexo causal alegado, caracteriza caso fortuito que exclui a responsabilidade do Estado, pois, para
tanto, seria necessário o mínimo de previsibilidade. Sendo, portanto, responsabilidade de quem

23
praticou tais atos. Nesse sentido, apenas deverá haver a resposta do Estado se restar comprovada a
sua omissão ou inércia, a ausência do funcionamento, ou sua falha.

Lembra-se que, em casos em que o Poder Público for responsabilizado por ato de terceiro,
caberá ação de regressiva, contra o real autor do dano, como no tocante ao transporte de pessoas,
vide Súmula 187 do STF

Súmula 187, STF: A responsabilidade contratual do transportador, pelo acidente com

passageiro, não é elidida por culpa de terceiro, contra o qual tem ação regressiva.

Além do mais, diante dessa discussão, é válido relembrar o parágrafo 6º, do artigo, 37 da
Carta Magna, que versa:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços
públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros,
assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

Isso porque, existem divergências doutrinárias acerca do artigo às hipóteses de omissão, na

teoria da responsabilidade objetiva, vez que, para alguns em casos de omissão é aplicável a
responsabilidade objetiva, enquanto, para outros, trata-se de uma caso de responsabilidade subjetiva
aplicando a teoria da culpa do serviço público, sendo essa a posição de doutrinadores como Maria
Sylvia Zanella e Celso Antônio Bandeira de Mello, que entendem existir uma presunção de culpa
do Poder Público (DI PIETRO, 2022).

2.8 Reparação do Dano

Para discutirmos sobre a reparação ao dano, falaremos sobre a indenização, uma vez que
trata-se de montante pecuniário que traduz a reparação do dano, isto é, corresponde à compensação
pelos prejuízos oriundos do ato lesivo, como entendido por Carvalho, assim observa-se que
reconstituído seu patrimônio ofendido pela forma correta ao ato lesivo. Assim, destaca-se que
deve-se equivaler ao que o prejudicado perdeu, incluindo-se aí as despesas que foi obrigado a fazer,
e ao que deixou de ganhar. Mas tendo havido morte, incide a regra do Art. 948 do Código Civil,

24
que fixa os fatores suscetíveis de serem indenizados. Por outro lado, ocorrendo lesões corporais ou
redução de capacidade de trabalho, aplicam-se os Arts. 949 e 950 do mesmo Código.

Dessa maneira, os meios para reparação do dano causado são o administrativo e o judicial.
Nesse sentido, por via administrativa, o lesado pode formular seu pedido indenizatório ao órgão
competente da pessoa jurídica civilmente responsável, isto é, movendo um processo administrativo,
manifestando os interesses, produzindo provas, chegando ao resultado final do pedido, ainda caso
haja acordo quanto ao montante indenizatório, é viável que o pagamento se faça de uma só vez ou
parceladamente, tudo de acordo com a autocomposição das partes interessadas. Todavia, não
havendo acordo Arts. 272 e 275 do CPC, ou seja, procedimento ordinário comum, assim o foro da
ação vai depender da da natureza jurídica e, dependendo do valor pleiteado, pode a ação ser
proposta nos Juizados Especiais Federais ou nos Juizados Especiais da Fazenda Pública, onde já
estiverem instalados, como entendido por Carvalho.

Além disso, quando se fala em prescrição, a inércia de seu titular está prevista sob pena do
surgimento da prescrição da ação que tenha por fim a tutela desses direitos privados também ao
mesmo tempo. Vale se ater a respeito das entidades, uma vez que entidade federativa ou autárquica-
incluída o direito público, a prescrição ocorre em cinco anos. Todavia, contra o Estado isso muda,
uma vez que depende do interesse do lesado, tornando impossível que o pedido administrativo que
por ação judicial não se pode admitir prazo inferior a três anos para a prescrição da pretensão à
reparação civil contra a Fazenda, com isso tal prazo não pode ser superior, sob pena de total
inversão do sistema lógico-normativo.

Há de se ater para o sujeito passivo da lide que é a pessoa jurídica de direito público ou a de
direito privado prestadora de serviço público, assim podem ocupar o polo passivo, na condição de
rés, porque a elas é imputada a responsabilidade civil e a obrigação de reparar o dano. Entretanto,
cabe esclarecer que o fato de ser atribuída responsabilidade objetiva à pessoa jurídica não significa
a exclusão do direito de agir diretamente contra aquele que causou o dano. Sendo assim, tanto pode
o lesado propor a ação contra a pessoa jurídica, como contra o agente estatal responsável pelo fato
danoso, embora seja forçoso reconhecer que a Fazenda Pública sempre poderá oferecer maior
segurança ao lesado para o recebimento de sua indenização para a magistratura, tem-se o
entendimento a partir do STF que a ação indenizatória deve ser ajuizada somente em face da
respectiva pessoa de direito público, e não diretamente em face do magistrado, havendo uma
controvérsia no discutido anteriormente.

25
 Ademais, quando se fala em denúncia a lide, outro ponto tormentoso no tocante à ação
indenizatória, pois a questão consiste em saber se a pessoa jurídica responsável, ré no processo,
deve ou pode denunciar à lide, o servidor que provocou o dano, assim posto no Art. 70, III, do
CPC:

“àquele que estiver obrigado, pela lei ou pelo contrato, a indenizar, em ação regressiva, o
prejuízo do que perder a demanda”

Resulta desse pensamento que, se o réu não requerer a denúncia, o processo será válido, e o
Estado poderá exercer seu direito de regresso contra o servidor responsável em ação autônoma a
posteriori, mas há facultatividade nisso.

2.9 Direito ao Regresso

Para discutirmos sobre o direito ao regresso, primeiramente precisamos discorrer sobre o seu
sentido, assim compreende-se que direito de regresso é o direito assegurado ao Estado no sentido de
dirigir sua pretensão indenizatória contra o agente responsável pelo dano, isto é, quando este tem
agido com culpa ou dolo, segundo Carvalho, assim ainda é importante lembrar que no tema da
responsabilidade civil do Estado existem duas relações jurídicas diversas – uma que liga o lesado ao
Estado e outra que vincula o Estado a seu agente, sendo esta última relação é que consubstancia o
direito de regresso do Estado, estando prevista na parte final do Art. 37, § 6º, da Constituição
Federal.

Além disso, os meios de solução para tal situação, tendo como norte o que disciplina
Carvalho, seriam indenização ao Estado na via administrativa, como fruto de acordo entre as partes,
ou na via judicial, caso se apresente conflito de interesses. Todavia, na via judicial, frustrado o
acordo, o Estado promoverá ação normal de indenização, que tramitará pelo procedimento comum,
ordinário ou sumário, conforme a hipótese. Para mais, quanto à questão do foro, aplica-se aqui o
que dissemos a propósito da ação do lesado contra o Estado. Dessa maneira, entende-se que como
causa de pedir de acordo com a culpa ou dolo, assim como a responsabilidade do agente é a
subjetiva, só será cabível a ação de regresso se o agente estiver dentro destes limites. Dito isso, a
causa de pedir da ação a ser ajuizada pelo Estado, por conseguinte, consiste na existência do fato
danoso, causado por culpa do agente, e na responsabilidade subjetiva deste. Sendo assim, cabe ao
Estado, autor da ação, o ônus de provar a culpa do agente, como estabelece o Art. 333, I, do CPC.

26
 Na mesma linha de raciocínio, há de se falar sobre o interesse de agir para ajuizar todo o
processo, assim discutiremos sobre a utilidade que tem o titular do direito material de recorrer ao
Judiciário para fazer valer sua pretensão. Nesse sentido, cada pessoa estatal regulamentará a forma
pela qual seus procuradores devem providenciar a propositura da ação de indenização no exercício
do direito de regresso, por meio de seus procuradores determinado prazo para propor a ação,
contado do trânsito em julgado da sentença condenatória, vale destacar que este só deve surgir
quando o Estado já tiver pago a indenização ao lesado.

Por fim, sobre a prescrição do direito ao regresso, Carvalho explica que, seguindo os
ditames constitucionais, pode-se concluir que a Carta, no caso de ilícitos oriundos de agentes do
Poder Público, admitiu ações prescritíveis e ações imprescritíveis, referindo-se, em relação a estas,
ao ressarcimento de prejuízos. Desse modo, em se tratando de efeitos administrativos e penais,
advindos da conduta ilícita, haverá prescritibilidade, na forma estabelecida na lei. Ressaltando que
para os primeiros, a lei será federal, estadual, distrital ou municipal, conforme o caso e para os
últimos, a lei será privativamente federal (Art. 22, I, CF).

2.9.1 Súmulas

Com o avanço das decisões judiciais a respeito de temas relacionados a danos se tornou
possível que a jurisprudência produzisse algumas súmulas para tratar das controvérsias que
nascessem sobre o assunto. Duas delas são do Superior Tribunal de Justiça:

Súmula 387: É lícita a cumulação de indenizações de dano estético e dano moral.

Súmula 498: Não incide imposto de renda sobre a indenização por danos morais.

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 3. Conclusão

A responsabilidade civil da Administração Pública, também chamada por muitos de

responsabilidade civil do Estado, como foi mostrado ao longo deste trabalho, fornece a
possibilidade de responsabilizar a Administração Pública pelos atos danosos que forem cometidos à
terceiros por seus agentes. As teorias que tratam sobre o assunto mudaram completamente ao longo
do tempo, passando de uma época na qual a Administração era isenta de toda e qualquer
responsabilidade, depois para um estado no qual a responsabilidade passou a ser advinda dos atos
culposos de seus agentes e por fim o último estágio que é o contemporâneo, no qual a
responsabilidade é objetiva e basta ficar configurado o dano para a Administração Pública ser
responsabilizada.
O trabalho mostrou que o ordenamento brasileiro adotava em seu código civil de 1916 a
teoria da responsabilidade com culpa, mas que com o advento da Constituição de 1988 e
posteriormente o código civil de 2002 passou-se a adotar a teoria da responsabilidade objetiva. O
trabalho buscou mostrar também as mais diferentes formas em que pode haver a responsabilização
da Administração, analisando os atos administrativos, legislativos, judiciais e até mesmo a
possibilidade de responsabilização por omissão. Foi tratado também sobre as causas que podem
atenuar ou até mesmo excluir a responsabilidade da Administração.
Por fim, o trabalho mostrou como é feita a reparação do dano daquele que sofreu a ação do
agente estatal e também tratou sobre o direito de regresso que o Estado possui de processar o agente
que causou o dano para reaver o montante gasto na indenização. Este trabalho buscou mostrar de
forma bem ampla e minuciosa a questão da responsabilidade civil da Administração Pública,
tratando tanto do contexto histórico quanto da aplicação atual das leis que versam sobre o tema.

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 4. Referências Bibliográficas

BRASIL. Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Institui o Código Civil.

BRASIL. Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015. Institui o Código de Processo Civil.

BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.

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aum. São Paulo: Atlas, 2015.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 30. ed. rev. atual. e aum. Rio de
Janeiro: Forense, 2017.

MEIRELLES, Hely Lopes. DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO. São Paulo:

MALHEIROS EDITORES LTDA., 1998.

ZIMMER JÚNIOR, Aloísio. Direito Administrativo: Teoria Resumida. São Paulo: Método, 2009

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