Propriedade e Direito Ambiental

Propriedade e Direito
Ambiental
Professor Célio Egídio

1
 Propriedade e Direito Ambiental

1 Apresentação 3

2 Propriedade dos bens ambientais 3

2.1 Escorço histórico 3
2.2 Propriedade e direito de propriedade 4

3 Propriedade e ética ambiental 6

4 A propriedade nos diversos ramos do Direito 7

4.1 Propriedade no direito administrativo 7
4.2 Propriedade no direito econômico 7
SUMÁRIO 4.3 Propriedade no direito civil 7
4.4 Propriedade no direito ambiental 8

5 A relação homem/natureza 8

6 Direito de propriedade no direito romano 10

7 Direito de propriedade na Idade Média 11

7.1 Direito de propriedade no feudalismo 11

8 Princípios de direito ambiental 13

9 Princípios de direito ambiental 16

10 Direito ambiental - princípios 16

11 A função social da propriedade 17

12 O princípio do poluidor-pagador – certificações 19

12.1 Fundamentos legais e constitucionais 19

13 Princípio da precaução 20

14 Os princípios da Política Nacional do Meio Ambiente e reflexos na

propriedade 21

15 Princípios de direito ambiental e expropriação 23

16 A propriedade no direito ambiental 26

16.1 Os bens ambientais de acordo com sua materialidade e situação 26

17 Propriedade – classificação 26
17.1 Propriedade de bens imóveis 27
17.2 Propriedade de bens móveis 27

18 Licenciamento ambiental 27

19 Direito ambiental e destinação econômica dos bens 28

19.1 Função social da propriedade dos bens de produção 29

20 Licenciamento das atividades econômicas 29

21 Licenciamento ambiental – parte 1 31

22 Licenciamento ambiental – parte 2 32

23 Licenciamento ambiental – parte 3 33

24 Definição de meio ambiente do trabalho 34

25 Função social da propriedade dos bens de consumo 35

2
 Propriedade e Direito Ambiental

26 Os bens ambientais e sua natureza 36

26.1 Propriedade de bens naturais 36
26.2 Elementos bióticos 37

27 Bens ambientais 38

28 Direito ambiental – antropocentrismo versus homocentrismo 39

29 Direito ambiental – elementos de proteção 41

29.1 Proteção da fauna 41

30 Direito ambiental – sistema de proteção: fauna 42

SUMÁRIO
31 Proteção da flora 43

32 A proteção de elementos não vivos 44

32.1 Bens artificiais 44

33 Titularidade dos bens 45

34 Reserva legal 47

35 Áreas de preservação permanentes e reserva legal 47

36 Uso nocivo da propriedade 48

37 Ação normativa do Conama 49

38 Poder de polícia 51

Referências bibliográficas 53

3

1 APRESENTAÇÃO
A propriedade, quer seja móvel ou imóvel, sempre
representou um ícone para o homem. Desde a
antiguidade a representação de objetos e construções
resultavam em uma demonstração de força, poder
divino e outras formas semióticas e idiossincrasias do
homo sapiens.
Com o passar dos anos o uso desses bens
tornou-se forma de desenvolvimento, ou seja, outra
exteriorização de poder. Na década de vinte ou trinta
do século passado a imagem de várias chaminés
soltando fumaça representavam que o progresso
havia chegado, e com eles empregos e melhora na
qualidade de vida.
Qualidade de vida era recorrente na entrada da
pessoa no mercado de capitais, ou seja, ao ter um
salário, por menor que fosse, já poderia consumir
bens e produtos. Então, mais uma vez na história,
a necessidade de consumo de algo fez com que a
humanidade utilizasse todos os produtos ao seu
entorno para garantir uma satisfação incessante de
todos.
Ao final do século XX, percebe-se que os bens
que tanto desejamos derivam de produtos finitos.
Caso continuássemos nesta busca desenfreada
de consumo de bens e produtos, ao final teríamos
consumido o próprio planeta criador de todos
os insumos, o planeta Terra. Diante dessa nova
concepção, de que os bens são finitos, alterou-se a
relação da propriedade em si, pois seu uso contínuo
e perpétuo tornou-se relativo. A sua individualidade
e contratualidade transformou-se em sua socialidade
e finalidade econômica.
Nasce, portanto, uma nova concepção para o
cientista do Direito em observar a propriedade.
Diante da finitude da produção, a proteção da flora
e da fauna em um ecossistema equilibrado tornou-
se necessária. Até mesmo para que a produção dos
bens continuasse.
4
Propriedade e Direito Ambiental
Conforme a frase de um autor desconhecido,
fomos obrigados a mudar tudo para que tudo ficasse
da mesma forma.
É neste viés que apresentaremos neste módulo
algumas temáticas que envolvem o assunto – apenas
algumas, em virtude da vastidão do tema. Não
nos afastaremos da proteção à fauna, tema que
entendemos pertinente, embora o curso discorra
sobre direito imobiliário, mas é de bom alvitre que
o discente conheça a realidade atual. Trataremos
sobre os diversos ramos que são sincréticos com o
direito ambiental e propriedade, sobre os princípios
que envolvem estes, assim como sobre as questões
econômicas que gravitam em torno do tema.
Enfim, esta será uma disciplina que agregará bom
capital intelectual ao pesquisador e futuro especialista
em direito imobiliário, mas sempre verifique as
peculiaridades do local que será seu objeto de
análise, pois temos leis municipais, leis que atingem
as regiões metropolitanas e outras, para além das
leis estaduais e federais sobre o tema.
Boas pesquisas e bons estudos!
2 PROPRIEDADE DOS BENS
AMBIENTAIS
2.1 Escorço histórico
Remonta à Antiguidade a ocorrência da poluição
decorrente da ação humana, em particular a
da atmosfera e dos recursos hídricos. Na antiga
Grécia exigia-se uma autorização específica para o
estabelecimento dos curtumes, cujos gases expelidos
tinham um cheiro desagradável. Outra determinação
incidia sobre as fundições de prata, obrigadas a
instalar chaminés altas para a dissipação dos gases
tóxicos na atmosfera.

Em 1990 a.C. nascia, na Babilônia, o direito
florestal. O Código Hitita, escrito entre 1380 e
1346 a.C., previa uma multa de três siclos de prata
para aquele que poluísse a água. Em 1370 a.C.
surgia a primeira reserva natural, por obra do faraó
Akhenaton. O direito chinês, já na dinastia de Chow
(1122 a.C.-255 a.C.), registrava uma recomendação
imperial destinada à conservação das florestas. E, no
século III a.C., o imperador indiano Asoka adotava
aquela que é a primeira lei da história da humanidade
a proteger diferentes espécies de animais selvagens
que se tem notícia.
Um dos mais remotos vestígios, no Ocidente,
de regramento jurídico de proteção às florestas é
a previsão de crime de incêndio florestal, que era
punido com a pena de morte, no direito grego. A
propriedade, por seu turno, é um instituto que sofreu
e continuará a sofrer enquanto existirem profundas
mudanças ao longo do tempo, todas elas destinadas
a adequá-lo às necessidades históricas da civilização,
ajustando-o às novas realidades econômicas em
constante mutação.
No que diz respeito ao processo de mediatização
da relação homem-natureza, vale dizer, à evolução
tecnológica e suas implicações nas relações
econômicas de produção e consumo, muitos
aspectos do lineamento do instituto da propriedade
podem perder sua base de legitimidade à luz de uma
nova realidade histórica, passando a manutenção da
ordem jurídica anterior a constituir um verdadeiro
transtorno, incompatível com a harmonia social
desejada.
Por isso, o direito de propriedade necessita
de constante atualização, na medida em que as
circunstâncias sociais, tecnológicas e políticas na
comunidade, bem como as próprias indagações éticas
que a relação homem-natureza inevitavelmente
suscita, encontram-se em incessante modificação.
5
Propriedade e Direito Ambiental
2.2 Propriedade e direito de propriedade
O adjetivo latino proprius, origem etimológica do
vocábulo “propriedade”, indica uma relação entre
um indivíduo e um objeto (alguma coisa específica
que é de uma pessoa específica). Ao apontar para
essa especificidade, o adjetivo também indica
uma oposição entre o sujeito dessa relação e a
universalidade de sujeitos que também poderiam,
em tese, pretender participar dessa mesma relação
com o objeto, mas que estão excluídos (privados)
dela em razão de fundamentos que só podem ser
localizados no Direito.
Entende-se por propriedade
[...] a relação que se estabelece entre o
sujeito A e o objeto Y, quando A dispõe livremente
de Y e esta faculdade de A em relação a Y é
socialmente reconhecida como uma prerrogativa
exclusiva, cujo limite teórico é ‘sem vínculos’ e
onde ‘dispor de Y’ significa ter o direito de decidir
com respeito a Y, quer se possua ou não em
estrito sentido material (OLIVEIRA, 2009).
O vínculo existente entre o conceito de propriedade
e o de seu direito respectivo é tão intenso que alguns
juristas não hesitam em amalgamá-los. Caio Mário da
Silva Pereira (2009), por exemplo, adota a definição
clássica, afirmando que “[...] a propriedade é o
direito de usar, gozar e dispor da coisa e reivindicá-la
de quem injustamente detenha”.
Cristiane Derani (2009) apresenta o conceito da
seguinte maneira:
Propriedade traduz uma relação sobre a qual
recai uma proteção jurídica. Não é a propriedade
um direito. Direito é a sua proteção. Assim, direito
de propriedade é o direito à proteção da relação
de um sujeito sobre um objeto. Somente aquela
relação que preenche requisitos determinados
pelo Direito é possível de ser protegida.

Hegel demonstrou o vínculo inevitável entre a
propriedade e o direito de propriedade. Para que
a liberdade possa existir como ideia, a pessoa
deve dar um domínio exterior a ela. O domínio de
liberdade de um indivíduo deve ser sempre algo
extrínseco a ele, isto é, uma coisa que não integra a
própria pessoa. Uma coisa determinada não precisa
ser necessariamente um imóvel ou mesmo ter
consistência física ou materialidade – pode constituir
um modelo industrial, um processo de produção, uma
canção. Em todo caso, sendo extrínseca à pessoa,
a coisa pode ser objeto de um contrato e tornar-se
propriedade (inclusive intelectual).
Assim, para que ideias ou criações artísticas
ingressem no mundo jurídico, devem antes passar
à categoria de coisas, isto é, ter existência exterior
ao espírito. Em sua Filosofia do direito, Hegel não
questiona o fundamento ético da propriedade. Para
ele, todas as coisas são passíveis de apropriação
pelo homem, já que a vontade pode situar-se sobre
o que o homem bem entender. É a vontade pessoal,
individual, que se torna objetiva para o homem na
propriedade:
Esta adquire por isso o carácter de propriedade
privada, e a propriedade comum, que segundo
a natureza pode ser ocupada individualmente,
define-se como uma comunidade virtualmente
dissolúvel e na qual só por um acto do meu
livre-arbítrio eu cedo a minha parte. (NÓBREGA,
2005).
Num primeiro momento, portanto, a vontade
individual define os limites da instituição da
propriedade privada.
A regra estabelecida por Locke e reafirmada
por Rousseau, segundo a qual uma coisa pertence
àquele que foi cronologicamente o primeiro a tomar
posse dela, é desprezada por Hegel, já que “[...]
um segundo não poderia tomar posse do que já é
propriedade do outro” (NÓBREGA, 2005).
6
Propriedade e Direito Ambiental
Pela fabricação de novos bens (isto é, pela sua
transformação por meio do trabalho) temos a união
do subjetivo ao objetivo, e estes bens adquirem
características diversas das originais. O mesmo se
dá com a agricultura e a pecuária, isto é, com as
transformações da matéria-prima pela mecânica.
Contudo, o ato físico de apropriar-se é um ato
subjetivo, temporário e limitado, tanto na sua
extensão quantitativa como na natureza qualificativa
dos objetos. Visto que qualquer bem pode ser
apropriado, torna-se necessária a criação de “[...]
uma legislação positiva pronunciando-se sobre o
carácter mais ou menos essencial das relações”
(NÓBREGA, 2005).
A necessidade de regramento do instituto da
propriedade pelo ordenamento jurídico, demonstrada
pela doutrina de Hegel, justifica a importância do
estudo do direito de propriedade, sobretudo quando
tratamos da proteção do meio ambiente. Direito de
propriedade é o direito de dispor de algo de modo
pleno, independentemente de ter a sua posse de
fato.
A alocação dos recursos econômicos, na condição
de um dos mais importantes aspectos da função da
propriedade, transforma-se automaticamente em
uma estrutura que controla a distribuição do poder.
Em razão da propriedade sobre os bens de produção
e dos bens imóveis, principalmente, se torna possível
atribuir tarefas e papéis em um sistema social onde
os objetivos se alcançam mediante a interação de
papéis complementares. Em outras palavras, a
propriedade privada confere poder direto sobre os
homens. Assim, deve o Estado fixar parâmetros para
o exercício desse poder, de forma que ele não venha
a ser utilizado para fins antissociais.

3 PROPRIEDADE E ÉTICA AMBIENTAL
A propriedade é uma relação de pessoa e bem,
como afirmamos na aula anterior uma relação de
poder, que ultimamente vem sendo relativizada pelas
teorias ambientais, razão pela qual é importante,
nesses primeiros momentos, compreender as
primeiras noções de ética: os valores que estão no
entorno do problema. Vejamos o excelente trabalho
de Guilherme Figueiredo e Márcia Dieguez Leuzinger
(2001), em sua lavra sobre propriedade e direito
ambiental.
Ao analisar a implementação de uma ética
ambiental em uma sociedade planetária caracterizada
pela velocidade nas mudanças e pela desconsideração
ao princípio da precaução, surgem determinadas
indagações:
a) as forças produtivas do capitalismo
sujeitam-se espontaneamente a princípios jurídicos e
éticos?
b) os sistemas de controle da produção
são eficientes para levarem em conta as suas
consequências ambientais e ecológicas?
Dentre os diversos aspectos sob os quais pode ser
contemplada a propriedade – a Política, a Economia,
o Urbanismo, a Sociologia, o Direito e outras ciências
– destaca José Renato Nalini (2007) seu aspecto
moral.
Por constituir causa e fonte principal de
moralidade, a acumulação de riquezas não escapa à
ética ambiental, já que
[...] o interesse na maximização de lucros
tem submetido a terra – compartimentada pelo
direito de propriedade – a evidentes maus-
tratos. A correção moral desse mal uso da terra
geraria um subproduto desejável: a utilização
ambientalmente racional da propriedade
imobiliária. (NALINI, 2007).
7
Propriedade e Direito Ambiental
A efetividade do princípio da função social da
propriedade em sua dimensão ambiental significa
simultaneamente a implementação dos valores da
ética ambiental a respeito da propriedade imóvel
e todas as suas outras formas, quer estejamos
analisando bens de consumo ou de produção.
Paulo Vieira e Maurício Ribeiro, em Ecologia
Humana, Ética e Educação: a mensagem de Pierre
Dansereau apresentam o seguinte quadro das fontes
de uma ética ambiental projetadas sobre a escalada
do impacto humano, inspirado na obra de Dansereau:
a) o respeito à natureza adquire-se através
da experiência e do tesouro de informações
que permitem a projeção do indivíduo no meio
ambiente;
b) a solidariedade com as plantas e os animais
provém da satisfação de necessidades comuns e
da efetivação de serviços e intercâmbios mútuos;
c) a gratidão pelos frutos da terra resulta
do prazer gerado pelo reconhecimento de
outras identidades e da fruição dos produtos da
natureza e das obras criadas pelo homem;
d) a satisfação nas conquistas do homem
alimenta-se da compreensão de nossas
descobertas, invenções e criações, tornando-se
plena através de sua apropriação pelo indivíduo;
e) a harmonia nos hábitats humanos é
alcançada através de investimentos sábios e
imaginativos nas paisagens e através de uma
repartição justa das gestões e alocações;
f) a integridade na transmissão da informação
e dos comandos exige uma compreensão lúcida
da disponibilidade dos bens, uma vontade de
compartilhar os direitos e os deveres. (VIEIRA;
RIBEIRO, 1999, p. 704).

4 A PROPRIEDADE NOS DIVERSOS
RAMOS DO DIREITO
Não há como estudar todos os aspectos
relacionados ao exercício regular do direito de
propriedade – dentro dos cânones estabelecidos pelo
princípio da sua função social – exclusivamente a
partir do direito ambiental, uma vez que as interfaces
do mais importante instituto jurídico do capitalismo
estão, também, claramente ligadas a outros ramos do
Direito, tais como o direito administrativo, econômico
e civil.
4.1 Propriedade no direito
administrativo
O direito administrativo interfere intensamente no
direito de propriedade. As manifestações associadas
ao poder de polícia – especialmente as licenças e as
autorizações administrativas – destinam-se, dentre
outras finalidades, a regulamentar determinadas
atividades econômicas desenvolvidas no âmbito da
iniciativa privada. Tais manifestações administrativas
imprimem determinadas características ao direito
de propriedade que se estendem desde os aspectos
clássicos da segurança de pessoas e bens, da saúde e
tranquilidade públicas, até a preservação da qualidade
do meio ambiente natural e cultural, o combate
ao abuso do poder econômico e a preservação de
gêneros alimentícios.
O direito de propriedade, na verdade, é um dos
âmbitos em que mais se revela a face autoritária
da Administração. As limitações ao direito de
propriedade, portanto, constituem matéria própria
da disciplina do direito administrativo. Particular
referência merece o instituto da desapropriação,
manifestação administrativa mais incisiva que se
conhece sobre o direito de propriedade.
8
Propriedade e Direito Ambiental
4.2 Propriedade no direito econômico
O direito econômico objetiva: organizar
racionalmente a economia no interesse da
coletividade e, nesse sentido, produz regras
jurídicas ao seu destinatário que impõem coercitiva
e categoricamente uma determinada conduta.
Tais regras constrangem as entidades econômicas,
públicas e privadas, ao cumprimento ou à omissão
de determinados atos, submetendo-as, para tanto,
à observância das fórmulas de economicidade que
constituem o núcleo desses comandos jurídicos.
A intervenção do direito econômico sobre o direito
de propriedade, em especial dos bens de produção,
se evidencia na aplicação de normas interventivas
diretivas e indutivas. Consoante Eros Roberto Grau
(2000), as normas de intervenção por direção são
[...] comandos imperativos, dotados de
cogência, impositivos de certos comportamentos
a serem necessariamente cumpridos pelos
agentes que atuam no campo da atividade
econômica em sentido estrito – inclusive pelas
próprias empresas estatais que a exploram.
4.3 Propriedade no direito civil
O direito civil é a disciplina jurídica que
historicamente sempre se ocupou do instituto da
propriedade, porém sob uma perspectiva do direito
privado. Não por outro motivo, afirma Caio Mário
da Silva Pereira (2009): “Direito real por excelência,
direito subjetivo padrão ou ‘direito fundamental’”. A
propriedade mais se sente do que se define, à luz dos
critérios informativos da civilização romano-cristã.
Todavia, hoje, especialmente à luz do atual
Código Civil, não há mais como conceber o direito
de propriedade como mero direito real, instituto de
direito privado. A rigor, a própria dicotomia público
versus privado vem sendo questionada pela doutrina.

4.4 Propriedade no direito ambiental
No campo do direito ambiental, finalmente, o bem
ambiental objeto do direito de propriedade pode ser
visualizado, de acordo com as lições de José Rubens
Morato Leite, como “macrobem” ou “microbem”.
Macrobem (LEITE, 2003)  é o “[...] conjunto de
relações e interações que condiciona a vida em todas
as suas formas” (art. 3°, parágrafo primeiro da Lei
6.938/1981); portanto, é o meio ambiente entendido
como um bem incorpóreo e imaterial. Por outro
lado, entendido como “microbem”, isto é, como os
elementos que compõem o meio ambiente, “[...] o
meio ambiente pode ter o regime de sua propriedade
variado, ou seja, pública e privada, no qual concerne
à titularidade dominial”.
Estabelece o art. 225 da Constituição de 1988 que
o equilíbrio ecológico do meio ambiente é essencial
à sadia qualidade de vida. Essa afirmação equivale
a dizer que a defesa e preservação de um meio
ambiente ecologicamente equilibrado é condição
para a existência da humanidade.
Portanto, não é somente a busca de um patamar
digno de qualidade de vida que o direito ambiental
pretende. Procura este formas juridicamente viáveis
de refreamento de modelos de produção e consumo
incompatíveis com a manutenção das condições
ambientais necessárias para a vida no planeta, meta
que supera os resultados que a aplicação plena do
princípio da função social da propriedade, em sua
dimensão ambiental, poderia alcançar.
Dessa forma, pode-se dizer que existe uma
interface entre o direito ambiental e o direito de
propriedade (regulado pelo direito civil, pelo direito
administrativo e pelo direito econômico), que é o
princípio da função social da propriedade em sua
dimensão ambiental. Todavia, da mesma forma que
o campo de abrangência do direito ambiental não se
limita ao estudo desse princípio, também os demais
9
Propriedade e Direito Ambiental
ramos do Direito relacionados à disciplina do direito
de propriedade voltam-se a um universo mais amplo.
5 A RELAÇÃO HOMEM/NATUREZA
A vida, em todas as suas formas, em um meio
com variadas características geológicas, climáticas
e hídricas, jamais poderia ter se manifestado em
equilíbrio estático. Alguns especialistas, por isso,
criticam a expressão “ambiente ecologicamente
equilibrado”, constante no caput do art. 225 da
Constituição de 1988, afirmando a inexistência de um
“equilíbrio ecológico”.
Evidentemente, o texto constitucional alude à
ausência de desequilíbrios provocados por fatores
antropogênicos desfavoráveis. Melhor seria dizer
“ambiente em equilíbrio ecológico dinâmico”. Todavia,
a imprecisão técnica não prejudica a exegese do
dispositivo constitucional.
Cada espécie, cada ser vivo na Terra modifica em
certo grau o seu entorno. A relação entre o homem
e a natureza sempre foi dinâmica e, é preciso
reconhecer, raramente orientou-se no sentido de
favorecer esse “equilíbrio ecológico dinâmico”. Desde
o momento em que aprendeu a controlar o fogo, o
que aconteceu antes do advento da agricultura e da
pecuária, o homem transforma a natureza de forma
bastante intensa, se compararmos seu processo ao
de outras espécies.
Além disso, o ser humano tem consciência de sua
própria existência no mundo e não aceita os limites
que naturalmente lhe são impostos. Daí porque,
em um determinado momento histórico, depois de
descobrir a utilização de instrumentos, aprendeu a
construí-los de acordo com as suas necessidades,
buscando tornar mais segura e confortável a sua
vida na Terra. Dentre as diversas civilizações que já
passaram pelo nosso planeta, a ocidental foi a que
mais se empenhou nessa transformação do meio
ambiente.

Longe de indicar normas de conduta de
coordenação e harmonia com a natureza (se não
em respeito aos processos ecológicos, ao menos
em coerência com a acreditada origem divida da
criação), a Bíblia Sagrada exalta um comportamento
de dominação. O Gênesis descreve a criação divina
do firmamento, da terra, dos mares, dos animais,
das plantas e, finalmente, do homem e da mulher,
dizendo Deus às suas criaturas:
Crescei e multiplicai-vos, e enchei a terra, e
sujeitai-a, e dominai sobre os peixes do mar e
sobre as aves do céu, e sobre todos os animais
que se movem sobre a terra. (Gn. 1:28)
O próximo versículo descreve:
Eis que vos dei todas as ervas, que dão
semente sobre a terra, e todas as árvores que
encerram em si mesmas a semente do seu
gênero, para que vos sirvam de alimento, e a
todos os animais da terra, e a todas as aves do
céu, e a tudo o que se move sobre terra, e em
que há alma vivente, para que tenha que comer.
(Gn. 1: 29).
A civilização ocidental (judaico-cristã), efetivamente,
foi refletida no preceito bíblico, sujeitando a terra, o
ar, a água, a fauna e a flora de forma implacável,
na busca da satisfação de seus desejos e caprichos
cada vez mais sofisticados, orientado-se a partir de
uma perspectiva antropocêntrica em oposição a uma
visão de passividade ante as forças da natureza.
Todavia, na mesma passagem acima transcrita
do Gênesis percebe-se que Deus deu a natureza
ao primeiro homem e à primeira mulher – e, por
consequência, a toda a humanidade, indistintamente.
Não há nas Escrituras Sagradas qualquer
indicação de um fundamento divino que justifique a
propriedade privada da terra. E, realmente, na fase
mais recôndita da antiguidade ocidental não vemos
outro fato senão o uso ou enfrentamento coletivo da
terra e dos bens naturais – fauna e flora.
10
Propriedade e Direito Ambiental
Com a evolução da humanidade de uma fase
inicial da selvageria ou comunismo primitivo (em
que as formações sociais predominantes eram tribos
de caçadores e coletores de frutos) às sociedades
arcaicas, chegamos ao primeiro momento crítico
de sujeição da natureza aos desígnios humanos.
Conquanto o homem já tenha dado início à fabricação
de instrumentos destinados a lavrar a terra, cortar
as árvores ou matar os animais desde o momento
em que aprendeu a dominar o fogo, é certo que a
revolução tecnológica deste novo momento histórico
apresentou-se sob forma qualitativamente inédita: a
agricultura e a pecuária, dois processos de efetiva
dominação da fauna e da flora.
A revolução agrícola significou, sobretudo, um
importante passo rumo à redução da sujeição do
homem às inúmeras condicionantes ambientais
adversas como o ritmo das estações meteorológicas,
a hostilidade da fauna ou as condições impróprias
para a sobrevivência em regiões áridas.
O surgimento das formas rudimentares
de agricultura possibilitou, na prática, certo
reordenamento da natureza de acordo com a vontade
do homem. De igual forma, substituindo a prática da
caça, sempre incerta e muitas vezes arriscada, pela
domesticação de determinadas espécies animais,
deu o homem início à pecuária, técnica que oferecia
enormes vantagens para a sua sobrevivência.
A fecundidade humana “natural”, antes comprimida
pelo condicionamento aos ciclos estacionais da
coleta, da caça e da pesca, experimenta uma primeira
expansão que teria, doravante, não a carência de
alimentos como limite principal ao grupo humano,
mas os efeitos letais das enfermidades e outras causas
de ordem social que abateriam, periodicamente, os
aumentos mais desbordantes.
Esta expansão demográfica implicou, numa
primeira fase, no espraiamento horizontal dos
homens: o crescimento da população resultou na
conquista de novas terras, antes desabitadas. Em um

segundo momento, processou-se a estagmentação
vertical, com a formação dos agrupamentos urbanos.
Hoje, vivemos uma fase crítica de saturação dos
conglomerados urbanos.
O quadro evolutivo do processo de dominação da
natureza aponta para a tensão dialética da ocupação
de espaços em face às limitações geográficas
do planeta ou, dentro de uma perspectiva não
exclusivamente imobiliária, para o binômio
apropriação (e transformação) do meio ambiente
versus condicionantes ecológicas.
6 DIREITO DE PROPRIEDADE NO
DIREITO ROMANO
Em aulas anteriores fizemos um breve resumo
histórico sobre a propriedade. Nesta aula trataremos
sobre o direito romano, maior influência do direito
pátrio, precipuamente no que concerne ao direito de
propriedade.
A clássica definição do direito de propriedade – jus
utendi, fruendi et abutendi – não é encontrada nas
fontes do direito romano. Deriva ela, na verdade, dos
intérpretes da Idade Média.
A livre disposição dos bens de que se é proprietário
só viria a consagrar-se como uma das mais ostensivas
características do direito de propriedade com o
advento do art. 544 do Código de Napoleão.
A jurisprudência clássica do direito romano
conceitua o direito de propriedade como um poder
jurídico absoluto e exclusivo sobre uma coisa
corpórea. Este poder jurídico (dominium) pode
coexistir ou não com o poder de fato (possessio).
Todavia, o conceito de posse é mais recente, elaborado
pela jurisprudência romana por meio de interditos
baseados na proteção pretoriana que visava coibir a
turbação. Esta jurisprudência antecede a Lex Aebutia
(início do século II a.C.).
11
Propriedade e Direito Ambiental
No direito romano primitivo não existia um
conceito de propriedade como instituto unitário.
Discutia-se, sim, a extensão do pátrio poder sobre
pessoas e bens. A patria potestas justificava o poder
sobre as coisas, residindo aí a concepção primitiva do
que mais tarde viria a ser o instituto da propriedade.
Um aspecto do direito romano que, todavia,
merece ser ressaltado, sobretudo num apanhado
da evolução história do instituto da propriedade que
se destina à sedimentação de sua função social e,
dentro desta, de seus aspectos ambientais, reside
na advertência de Hermogeniano de que a pessoa é
anterior à razão de qualquer direito.
Em outras palavras, se o Direito foi constituído
por causa dos homens, pouco significaria conhecê-
lo se forem desconsideradas as pessoas em razão
das quais ele se constituiu. Não há, portanto, como
sustentar que os direitos de propriedade possam
ser exercícios de modo tal que possam, de alguma
forma, afrontar a dignidade humana.
De acordo com os romanistas, a propriedade
privada imóvel, à época da fundação de Roma,
estava limitada a apenas duas guerras de terra, que
podiam servir para construir a casa e plantar a horta.
Evidentemente, porém, grandes terras aráveis foram
distribuídas em propriedade particular, já antes das
XII Tábuas, no V século a. C. Assim, a legislação
primitiva já conhecia o direito de propriedade sobre
móveis e imóveis.
Os bens no direito romano eram divididos em res
mancipi – imóveis situados em solo itálico, escravos,
animais de carga e servidões rústicas mais antigas,
como os aquedutos – e res nec mancipi – todas as
demais res, inclusive as obrigações.
Dentre as formas de aquisição originária no direito
romano destacavam-se a ocupação e a invenção
(aquisição do tesouro), a união de coisas (acessão),
a especificação e a aquisição dos frutos.

A ocupação consistia na posse de um bem in
commercio que não estivesse sob domínio de
ninguém – bastava o estabelecimento do poder de
fato com animus domini para que fosse reconhecido
o direito de propriedade. A caça e a pesca constituíam
os casos mais frequentes de aquisição por ocupação.
Invenção era o nome dado à descoberta de um
tesouro desaparecido há muito tempo e cujo dono
tornou-se desconhecido. Sua propriedade era dividida
em partes iguais entre o descobridor (inventor) e o
proprietário do terreno onde fora encontrado o bem,
salvo se o descobridor tivesse sido incumbido de
procurar a coisa pelo proprietário, hipótese em que o
bem pertenceria integralmente a este.
A acessão de um imóvel a outro se dava por aluvião
(acréscimo causado por depósitos e aterros naturais
ou, ainda, em razão do desvio das águas fluviais),
por avulsão (ajuntamento de uma porção de terra
que se desprendeu de outro prédio por uma força
natural violenta) e por álveo abandonado (trecho do
antigo leito de um rio que desviou de curso, cuja
propriedade era dividida entre os proprietários das
duas margens). Outra forma de aquisição originária
era a especificação, que consistia na transformação
de uma matéria em outra, com função diversa da
original.
A aquisição dos frutos, finalmente, constituía uma
forma originária de aquisição pelo proprietário da
coisa produtiva. Este princípio sofria restrições nas
hipóteses de usufruto, de enfiteuse, de locação e de
posse de boa-fé.
A propriedade pretoriana (ou bonitária) distinguia-
se da quiritária (esta poderia ser adquirida por
usucapião) por ser o domínio concedido pelo
pretor. Seu desenvolvimento decorreu da jurisdição
do pretor, protegendo o adquirente duma res
mancipi em face daquele que a transferira sem as
formalidades estabelecidas pelo jus civile. Assim,
possíveis reivindicações do domínio baseadas no
12
Propriedade e Direito Ambiental
direito quiritário eram repelidas pela exceptio rei
venditae et traditae.
Finalmente, a propriedade provincial consistia
em terrenos localizados fora da península itálica,
de propriedade do Estado em razão da ocupação
de guerra. Neles, a propriedade particular era
excluída, podendo, porém o Estado conceder o seu
uso a particulares (possessio vel ususfructus). A ela
aplicavam-se as regras relativas ao domínio em geral.
A preservação da natureza e o controle da poluição
não eram desconhecidos do direito romano. A
administração das florestas em Roma era legalmente
regulamentada, mas também havia a influência de
princípios de natureza religiosa.
A Lei das XII Tábuas, de 450a.C., já continha
disposições destinadas à prevenção da devastação
das florestas e, segundo Osny Duarte Pereira (1950)
“Cícero considerou inimigos dos Estados os que
abateram as matas da Macedônia”.
De acordo com Fellemberg, na antiga Roma
[...] existia um decreto segundo o qual as
atividades dos matadouros, curtumes, fabricantes
de azeite e lavanderias, que provocavam o
desprendimento de cheiros desagradáveis, eram
permitidas somente além do Tibre, ou seja,
em locais desabitados. (FELLEMBERG apud
PEREIRA, 1950).
7 DIREITO DE PROPRIEDADE NA IDADE
MÉDIA
7.1 Direito de propriedade no feudalismo
A força simbólica que teve a queda do Império
do Ocidente em 476 d.C., momento culminante do
processo de decadência de Toma, não resultou no
imediato desaparecimento das práticas fundiárias
do período áureo do direito romano. Por muito
tempo, ao lado das cidades episcopais e arcebispais,

sobreviveriam grandes regiões ocupadas por
latifundiários.
A instituição de um sistema senhorial constitui
a origem do feudalismo e decorreu basicamente
da necessidade de segurança e defesa militar por
parte da população formada, em sua maioria, por
camponeses. Este novo sistema começa a surgir
não somente nos territórios antes submetidos ao
Império Romano, mas também na Escócia, na
Alemanha, na Irlanda e na Escandinávia, esboçando-
se um feudalismo incipiente, voltado às necessidades
de alimentação e defesa peculiares a cada região.
Na Alemanha e no sul da França, em especial,
propriedades de glebas de tamanhos variados são
adaptadas para o sistema feudal, ou por necessidade
de seus ocupantes, ou pela força.
Nas regiões da Europa que haviam sido governadas
por Roma, o advento do feudalismo significou a
queda de uma classe governante que já não podia
mais contar com a proteção de seu decadente e
moribundo governo imperial. Em outras regiões, o
feudalismo
[...] constituiu a mudança de uma existência
pastoril, nômade e voltada para a guerra, para
uma vida agrícola mais estável (embora ainda
bastante guerreira). As terras de superfície
variável constituíam um dos testemunhos do
principal interesse econômico da casa senhorial,
pois o padrão, fosse o mansio da Gália ou o hide
da Inglaterra, era aquele que podia sustentar
uma família,a variando seu tamanho segundo a
região e a fertilidade do solo (WOLKMER, 2006).
A relação feudal consistia em um nexo pessoal
vitalício (e, numa fase subsequente, extensivo aos
herdeiros varões) entre vassalo detentor da posse da
terra e seu senhor.
A relação do agricultor com o seu senhor era
de dominação e subordinação, cabendo ao vassalo
cultivar as terras e ao senhor oferecer-lhe proteção.
A vida do agricultor e de sua família era inteiramente
13
Propriedade e Direito Ambiental
regulada por um conjunto de obrigações feudais,
consistentes em trabalhar nos domínios do senhor e
em sua própria gleba. A família estava inteiramente
ligada à terra, não podendo vendê-la ou transmiti-
la por herança. Dentre as obrigações do senhor
destacava-se a de abrir seus armazéns para que os
vassalos não passassem fome em períodos de má
colheita.
Ao lado dos feudos (concessões nobres) e
das terras feudais (concessões plebeias), que
relacionavam laços de dependência pessoal à partilha
dos rendimentos do solo, existia simultaneamente
outro sistema de direitos partilhados, fundados em
solidariedade. Neste segundo sistema existente na
Idade Média, as propriedades eram simultâneas e
não existia dependência pessoal a um senhor – eram
inspiradas na necessidade de cooperação mútua e de
valorização das terras incultas.
Segundo François Ost (1995):
O domínio predial da vila, por sua vez, traduz-
se pela exploração em comum dos bosques,
matagais, baldios e pântanos que rodeavam as
explorações familiares revela-se num mecanismo
bastante original, que se poderia qualificar de
‘propriedade sazonal’: trata-se da pastagem
coletiva (‘pasto baldio’) praticada nas terras
pertencentes a esta ou àquela família, entre o
momento da última colheita e o da primeira lavra
seguinte. Neste sistema, os vilões têm autorização
para o seu gado pastar em manadas comuns
nas terras apropriadas quando estas deixam
de servir para colheita. Duas propriedades de
usufruto sucessivo instauram-se, assim, sobre
um mesmo fundo: a do explorador, que dura
enquanto se procede ao seu trabalho, e depois a
da comunidade, que ocupa os intervalos.
A propriedade privada medieval, conquanto
fosse tida como legítima, não possuía mais as
características romanísticas de um direito absoluto.
Essa legitimidade repousava em bases individuais e
argumentos de caráter social. Assim, pode-se dizer

que o direito de propriedade também era encarado
sob o aspecto de sua função social: com efeito, deve
a propriedade representar um elemento de ordem
e de paz social, prestando-se à organização e ao
rendimento da produção. Este aspecto revela-se,
segundo o autor citado, em razão da vedação da
possibilidade de abuso do direito de propriedade em
detrimento da coletividade.
Por outro lado, a propriedade móvel estava
relegada a um plano inteiramente secundário,
reservando-se à terra – à propriedade imobiliária – a
natureza de propriedade por excelência, isto é, de
símbolo de riqueza e poder.
A propriedade comunal tem raízes em instituições
germânicas e sobreviveu durante o próprio feudalismo.
Na Inglaterra, este sistema viria a ser abolido por
força de lei. Expropriados da terra comunal, os
trabalhadores agrícolas vêem seu padrão de vida
reduzir-se significativamente.
No que diz respeito ao controle legal da poluição
na Idade Média, podem ser citados dois precedentes
significativos. O primeiro, datado de 1348, refere-se
à proibição do carvão de pedra nas forjas localizadas
na área urbana da cidade de Zwickau, na Saxônia.
O segundo é o de uma proibição de calcinação
de minérios nas vizinhanças da cidade de Goslar,
conquistada pela mobilização dos moradores de
referida cidade, vítimas da poluição causada pelas
fundições.
A estrutura econômica do capitalismo provém da
decomposição do feudalismo. Uma vez cessado o
vínculo pessoal do trabalhador ao senhor da gleba,
passa aquele a dispor unicamente de sua pessoa.
A expropriação da base fundiária do produtor rural
(o camponês) formará a base do processo de
acumulação primitiva.
O sistema mercantilista, que teve vigência no
período de 1450 a 1750, caracterizou-se por um
forte intervencionismo estatal. A propriedade, nessa
14
Propriedade e Direito Ambiental
fase de vida dos povos, há de ser compreendida sob
a perspectiva de um sistema que afirma a estrita
subordinação dos interesses do indivíduo aos da
coletividade.
Este estágio do capitalismo, no entanto, não
desprestigia o instituto da propriedade privada.
Pelo contrário, incentiva-o, por entender-se que há
necessidade de o explorador agrícola ser proprietário
da terra, a fim de que sinta estímulo em aumentar a
produtividade.
8 PRINCÍPIOS DE DIREITO AMBIENTAL
Princípios gerais de direito são, para Miguel
Reale, enunciações normativas de valor genérico
que condicionam e orientam a compreensão
do ordenamento jurídico para a sua aplicação e
integração ou para a elaboração de novas normas.
Ensina Paulo Affonso Leme Machado (2005)
que os princípios são os alicerces ou fundamentos
do Direito, podendo ter apoio em declarações
internacionais. Formam e orientam eles a geração e
a implementação do direito ambiental. A fixação do
rol de princípios norteadores do direito ambiental
não é tarefa simples de ser cumprida. São poucas as
coincidências de ponto de vista na doutrina, e isso
decorre em grande parte do próprio alcance que cada
doutrinador pretende atribuir a este ramo do Direito.
Entende-se que os princípios devem ser
extraídos do ordenamento jurídico em vigor, pois
não cabe ao intérprete e ao aplicador do direito
ambiental estabelecer os seus próprios princípios,
com base naqueles preceitos que ele gostaria que
prevalecessem mas que não são aceitos pela ordem
jurídica. Trata-se dos chamados princípios jurídicos
positivados, isto é, princípios inscritos expressamente
nos textos normativos ou decorrentes do sistema de
direito positivo em vigor.
A partir de uma análise da Constituição Federal,
da Lei 6.938/1981, das Constituições Estaduais e das

declarações internacionais de princípios, Álvaro Mirra
arrola um total de onze princípios norteadores do
direito ambiental:
a) princípio da supremacia do interesse público na
proteção do meio ambiente em relação aos interesses
privados;
b) princípio da indisponibilidade do interesse
público na proteção do meio ambiente;
c) princípio da intervenção estatal obrigatória na
defesa do meio ambiente;
d) princípio da participação popular na proteção
do meio ambiente;
e) princípio da garantia do desenvolvimento
econômico e social ecologicamente sustentado;
f) princípio da função social e ambiental da
propriedade;
g) princípio da avaliação prévia dos impactos
ambientais das atividades de qualquer natureza;
h) princípio da prevenção de danos e degradações
ambientais;
i) princípio da responsabilização das condutas e
atividades lesivas ao meio ambiente;
j) princípio do respeito à identidade, cultura e
interesses das comunidades tradicionais e grupos
formadores da sociedade; e, finalmente,
k) princípio da cooperação internacional em
matéria ambiental (MIRRA, 1996, p. 50).
Se seguirmos basicamente a tendência germânica
e a teoria do agir comunicativo de Habermas,
concentraremo-nos na perspectiva do direito
ambiental econômico, indicando três princípios
basilares: o princípio da cooperação, o princípio do
poluidor-pagador e o princípio da precaução, os quais
15
Propriedade e Direito Ambiental
representam os três pilares da prática do direito
ambiental, conferindo-lhe a solidez necessária à
implementação dos fins almejados por este conjunto
normativo que constitui o ramo do direito ambiental.
A autora não nega a possibilidade de serem
deduzidos outros princípios internos à norma
ambiental e, por outro lado, considera o direito do
desenvolvimento sustentável não um princípio, mas
uma outra maneira de designar o direito ambiental,
posto que a razão deste está em práticas de produção
que contemplem a conservação das bases naturais.
Os três princípios mencionados – da cooperação,
do poluidor-pagador e da precaução – não seriam,
contudo, exclusivamente do direito ambiental.
Podem ser encontrados em outros ramos do Direito,
em especial no direito econômico.
Nicola Dino de Castro e Costa Neto (2003), por seu
turno, após destacar que a violação dos princípios
jurídicos assume contornos de uma gravidade maior
do que a contrariedade à própria regra jurídica (já que
um abalo no balanceamento axiológico dos interesses
repercutiria em todo o sistema), arrola doze princípios
específicos “[...] que inspiram a aplicação do direito
ambiental na busca de uma correta e eficaz tutela
jurídica das florestas tropicais brasileiras”. São eles:
a) princípio da intervenção estatal compulsória;
b) princípio da participação comunitária;
c) princípio do acesso equitativo aos recursos
naturais;
d) princípio da natureza pública da proteção
ambiental;
e) princípio da função socioambiental da
propriedade;
f) princípio do desenvolvimento sustentável;

g) princípio da integração e da cooperação entre
os povos;
h) princípio da precaução;
i) princípio da prevenção;
j) princípio da correção na fonte;
k) princípio da informação;
l) princípio do poluidor-pagador.
Marcelo Abelha Rodrigues esclarece que o
direito ambiental, por ser uma ciência autônoma, é
informado por princípios que regulam seus objetivos
e diretrizes que devem se projetar para todas as
normas ambientais, norteando-os operadores desta
ciência e salvando-os de dúvidas ou lacunas na
interpretação das normas ambientais. Tais princípios
encontram-se enraizados no Texto Maior e deles
decorrem outros, derivados ou subsidiários. Trata-se
de classificação acadêmica, já que o legislador não os
definiu de lege lata.
Entendemos como princípios diretores do
direito ambiental os seguintes: ubiquidade,
desenvolvimento sustentável, poluidor-pagador e
participação. Classificando esses quatro princípios
como “princípios maiores”, este jurista relaciona o
que chama de subprincípios, a saber: precaução,
prevenção, correção da poluição na fonte, intervenção
estatal, função social da propriedade, solidariedade,
globalidade, educação ambiental e informação
ambiental, multidisciplinaridade etc.
Paulo Affonso Leme Machado (2005), finalmente,
propõe a sistematização princípiológica do direito
ambiental a partir de sete princípios gerais:
a) Princípio do acesso equitativo aos recursos
naturais, que estabelece o dever de utilização
razoável e necessária dos bens, expresso no princípio
5 da Declaração de Estocolmo (1972): “Os recursos
não renováveis do globo devem ser explorados de
16
Propriedade e Direito Ambiental
tal modo que não haja risco de serem exauridos e
que as vantagens extraídas de sua utilização sejam
partilhadas a toda a humanidade”.
b) Princípio usuário-pagador e poluidor-pagador,
que obriga o poluidor a pagar a poluição que pode
ser ou já foi causada.
c) Princípio da precaução, consubstanciado no
princípio 15 da Declaração do Rio de Janeiro, de
1992: “Quando houver ameaça de danos sérios ou
irreversíveis, a ausência de absoluta certeza científica
não deve ser utilizada como razão para postergar
medidas eficazes e economicamente viáveis para
prevenir a degradação ambiental”.
d) Princípio da prevenção, que busca evitar a
consumação de danos ambientais, encontrando-se
presente no preâmbulo da Convenção da Diversidade
Biológica (“É vital prever, prevenir e combater na
origem as causas da sensível redução ou perda da
diversidade biológica”) e no princípio 8 da Declaração
do Rio de Janeiro:
A fim de conseguir-se um desenvolvimento
sustentado e uma qualidade de vida mais elevada
para todos os povos, os Estados devem reduzir
e eliminar os modos de produção e de consumo
não viáveis e promover políticas demográficas
apropriadas.
e) Princípio da reparação, segundo o previsto no
princípio 13 da Declaração do Rio de Janeiro:
Os Estados deverão desenvolver legislação
nacional relativa à responsabilidade e à
indenização das vítimas da poluição e outros
danos ambientais.
Os Estados deverão cooperar, da mesma
forma, de maneira rápida e mais decidida na
elaboração das novas normas internacionais
sobre responsabilidade e indenização por
efeitos adversos advindos dos danos ambientais
causados por atividades realizadas dentro de

sua jurisdição ou sob seu controle, em zonas
situadas fora de sua jurisdição.
Este princípio também tem por base a Lei
6.938/1981, que adotou a regra da responsabilidade
civil objetiva por danos ambientais, bem como na
Constituição Federal.
f) Princípio da informação, presente no princípio
10 da Declaração do Rio de Janeiro, no art. 2°, item
3 da convenção sobre o Acesso à Informação, à
Participação do Público no Processo Decisório e o
Acesso à Justiça em Matéria de Meio Ambiente, na 1a
Conferência Europeia sobre Meio Ambiente e Saúde
(Frankfurt, 1989), na Declaração de Limoges.
A respeito deste princípio, ensina Paulo Affonso
Leme Machado (2005, p. 73):
A informação ambiental não tem o fim exclusivo
de formar a opinião pública. Valioso formar a
consciência ambiental, mas com canais próprios,
administrativos e judiciais, para manifestar-se. O
grande destinatário da informação – o povo, em
todos os seus segmentos, incluindo o científico
não governamental – tem o que dizer e opinar.
g) Princípio da participação, presente no princípio
10 da Declaração do Rio de Janeiro: “O melhor
modo de tratar as questões do meio ambiente é
assegurando a participação de todos os cidadãos
interessados, no nível pertinente”.
9 PRINCÍPIOS DE DIREITO AMBIENTAL
Podemos notar que a doutrina ainda está longe de
alcançar um consenso acerca da nomenclatura e da
classificação dos princípios de direito ambiental.
A despeito disso, hoje já não pairam dúvidas
acerca da existência de princípios próprios do direito
ambiental e, portanto, acerca da sua autonomia
científica.
17
Propriedade e Direito Ambiental
O princípio da função social da propriedade não
é peculiar apenas ao direito ambiental: alcança
também o direito civil, o direito urbanístico, o direito
do trabalho, o direito do consumidor e o direito
econômico.
Evidentemente, o enfoque que aqui é dado à
sua dimensão ambiental tem relação direta com os
ramos específico do direito ambiental, mas não há
como negar, por exemplo, que a correta aplicação de
normas de direito civil sobre propriedade pressupõe
o respeito à legislação ambiental. Sobre isso já não
devem pairar mais dúvidas, que foram definitivamente
eliminadas a partir da edição do Código Civil de 2002,
em especial em seu art. 1.228, § 1°.
10 DIREITO AMBIENTAL - PRINCÍPIOS
É evidente que os princípios jurídicos têm uma
importância maior do que a mera inferência intelectiva
de vetores constantes num sistema normativo.
Álvaro Luiz Valery Mirra, no estudo já mencionado
acima, afirma que a análise dos princípios
fundamentais dos diversos ramos do Direito tem uma
indiscutível relevância prática, na medida em que
“[...] permite a visualização global dos sistemas para
melhor aplicação concreta de suas normas”. (MIRRA,
1996).
O auxílio que eles prestam na “[...] identificação
da coerência e unidade que fazem de um corpo
normativo qualquer um verdadeiro sistema lógico e
racional” é ainda mais importante no caso do sistema
jurídico ambiental, cujas normas são “[...] dispersas
em inúmeros textos de lei, que são elaborados ao
longo dos anos, sem critério preciso, sem método
definido”. (MIRRA, 1996).
Ademais, os princípios são também importantes
pela contribuição que prestam à interpretação do
Direito, já que, por serem considerados “[...] uma
norma de hierarquia superior às demais regras
jurídicas do sistema”, torna-se necessário que haja

sempre “[...] uma estreita relação de compatibilidade
entre a aplicação das regras jurídicas e os comandos
normativos decorrentes do princípio”. (MIRRA, 1996).
Isso aplica-se de tal forma e com tal intensidade
que, por exemplo, se da interpretação será incorreta
e deverá ser afastada; se uma determinada regra
admitir, do ponto de vista lógico, mais de uma
interpretação, deverá prevalecer, como válida, aquela
que melhor se compatibilizar com os princípios; e,
ainda, se nós estivermos diante da hipótese de
ausência de uma regra específica para regular uma
situação determinada (é o caso da lacuna), a regra
que faltar deverá ser completada e constituída de
modo a realizar concretamente a solução indicada
pelos princípios.
Trata-se, pois, de instrumento necessário para
confirmar a integralidade do próprio direito. Por
todos, merece transcrição o ensinamento de Carlos
Maximiliano (2011):
Todo conjunto harmônico de regras positivas é
apenas o resumo, a síntese, o substratum de um
complexo de altos ditames, o índice materializado
de um sistema orgânico, a concretização de
uma doutrina, série de postulados que enfeixam
princípios superiores. Constituem estes as
diretivas, ideias do hermeneuta, os pressupostos
científicos da ordem jurídica. Se é deficiente o
repositório de normas, se não oferece, explicita
ou implicitamente, e nem sequer por analogia, o
meio de regular ou resolver um caso concreto,
o estudioso, o magistrado ou funcionário
administrativo como que renova, em sentido
inverso, o trabalho do legislador: este procede
de cima para baixo, do geral ao particular; sobe
aquele gradativamente, por indução, da ideia
em foco para outra mais elevada, prossegue
em generalizações sucessivas e, cada vez mais
amplas, até encontrar a solução colimada.
Em conclusão, quando a lei for omissa, o princípio
da função social da propriedade (inclusive em sua
dimensão ambiental) e os diversos princípios de
18
Propriedade e Direito Ambiental
direito ambiental poderão ser aplicados diretamente,
por força do disposto no art. 4° da Lei de Introdução
ao Código Civil.
11 A FUNÇÃO SOCIAL DA
PROPRIEDADE
De acordo com Ronald Dworkin, os princípios
são padrões a serem observados, não em razão
de favorecerem ou assegurarem uma situação
econômica, política ou social considerada desejável,
mas por uma exigência da justiça, da equidade ou de
alguma outra dimensão da moralidade. Um princípio
não pretende estabelecer condições que tornem sua
aplicação necessária – ele enuncia uma razão que
conduz o argumento numa certa direção, mas mesmo
assim ele necessita de uma decisão particular.
Entende Marcelo Abelha Rodrigues que o
princípio da função social da propriedade constitui
um subprincípio radicado no princípio maior de
ubiquidade, podendo este ser analisado sob a ótica da
onipresença – que fundamentaria o direito ambiental
internacional – ou sob a ótica da horizontalidade
(inter-relação).
Nesse contexto, o autor esclarece que o fato de
que a tutela ambiental tem como objeto de proteção
a qualidade de vida, então a sua onipresença e a
sua horizontalidade fazem com que, regra geral, todo
e qualquer direito subjetivo, principalmente os de
natureza privada, devam obediência aos postulados
do direito ambiental.
Assim, faz-se necessário que todo e qualquer
empreendimento ou atividade, utilização da
propriedade e o exercício das liberdades individuais,
devam, primeiro e antes de tudo, consultar as
limitações e regras inibitórias ditadas pelo direito
ambiental. Parece-nos, contudo, que a magnitude que
aqui se dá ao conceito de “princípio da ubiquidade”
pode ofuscar as peculiaridades de diversos outros
princípios de direito ambiental. A dimensão ambiental
do princípio da função social da propriedade incide

sobre direitos subjetivos de natureza privada e seu
objeto de proteção é a qualidade de vida. Todavia,
o princípio da função social da propriedade é
multidimensional e determinadas características
não podem ser explicadas a partir dos cânones do
princípio de ubiquidade.
Não avançaríamos muito se, por exemplo,
procurássemos esclarecer as razões que alicerçam
a dimensão produtiva ou a dimensão laboral do
princípio da função social da propriedade a partir da
constatação de que o meio ambiente está presente
em toda parte. Por tais razões, deve o princípio da
função social da propriedade ser classificado como um
megaprincípio jurídico e não como um subprincípio
derivado do princípio da ubiquidade.
A propriedade rural deve atingir um fim social e
econômico, sob pena de não ser cumprida sua função
social.
Nesse diapasão, após reportar-se ao art. 186
da Constituição Federal e às Leis 4.504/1964 e
8.29/1993, afirma ser impossível “[...] cogitar do
cumprimento da função social da propriedade sem a
observância da diretriz constitucional da promoção do
meio ambiente” e, por consequência, “[...] o direito
de propriedade deve ser exercido de modo a que não
sejam malferidos os interesses da coletividade no
que tange à promoção do meio ambiente saudável e
ecologicamente equilibrado”.
A aplicação deste princípio não tem por objeto a
mera limitação externa ao direito de propriedade.
De acordo com referido autor, que aqui reforça seus
argumentos com a doutrina de André Osório Godinho
e Gustavo Tepedino, a função social
[...] integra o conteúdo da propriedade,
amoldando-a à satisfação de outros valores
constitucionais que possuem o traço da
‘fundamentalidade’ (promoção da dignidade
da pessoa; construção de uma sociedade
justa; erradicação da miséria; desenvolvimento
nacional etc.).
19
Propriedade e Direito Ambiental
Estamos diante, portanto, de um conteúdo
funcional do direito de propriedade. Reputo corrobora
a conclusão a que chega Nicola Dino de Castro e Costa
Neto, quando afirma que o sistema produtivo no
meio rural “[...] não pode subsistir sem a obrigatória
referência ao equilíbrio dos ecossistemas, atendidos
princípios outros, aplicáveis à temática jus-ambiental,
tais como o princípio da precaução e o princípio do
desenvolvimento sustentável”.
No entanto, tal conclusão não se restringe aos
meios de produção rural, alcançando também a
propriedade rural destinada ao lazer, a propriedade
urbana, bens de produção e de consumo e até
mesmo a propriedade intelectual. O princípio da
função social da propriedade, na verdade, aponta na
mesma direção do art. 5° da Lei de Introdução ao
Código Civil, buscando atender aos fins sociais a que
a lei se dirige e às exigências do bem comum.
Não se confundindo com atos legislativos,
jurisdicionais ou políticos que cumpram essa
finalidade social, o princípio paira sobre tais decisões.
Em outras palavras, ele deve ser levado em conta
pelas autoridades públicas, como se fosse uma
razão que inclina em uma ou noutra direção e,
nesse processo, acaba por integrar todos os demais
princípios de direito ambiental que possam, direta ou
indiretamente, relacionar-se ao exercício do direito
de propriedade.
O princípio da função social da propriedade
paira no ordenamento jurídico, na verdade, como
um megaprincípio que engloba os princípios da
propriedade privada, da defesa do meio ambiente,
dos valores sociais do trabalho e da defesa do
consumidor, dentre outros. Ele, em si mesmo, não
é uma regra suscetível de aplicação, mas pode se
consubstanciar em regras jurídicas.
Trata-se de um megaprincípio voltado à
consecução da finalidade última de toda ordem
jurídica democrática: a valorização da dignidade
humana, que, no plano da normativa ambiental, é

alcançada por regras que propiciem a vida com saúde
e um meio ambiente natural e cultural que permita o
desenvolvimento das potencialidades criativas do ser
humano.
12 O PRINCÍPIO DO POLUIDOR-
PAGADOR – CERTIFICAÇÕES
A Declaração do Rio de Janeiro, de 1992, arrolou o
seguinte princípio (n.16) de direito ambiental:
Tendo em vista que o poluidor deve, em
princípio, arcar com o custo decorrente da
poluição, as autoridades nacionais devem
procurar promover a internalização dos custos
ambientais e o uso de instrumentos econômicos,
levando na devida conta o interesse público,
sem distorcer o comércio e os investimentos
internacionais.
A Rio+20, realizada em 2012, apresentou a figura
do país poluidor-pagador, porém nada acrescentou
ao grandes avanços da declaração de 1992.
Voltando aos primados, dois aspectos importantes
destacam-se neste princípio de direito ambiental: a
responsabilidade do poluidor pelo dano ambiental
causado (recomposição do meio ambiente degradado)
e a necessidade de inserção, no custo final, dos
custos ambientais que são normalmente externados
do processo produtivo.
12.1 Fundamentos legais e
constitucionais
A Lei 6.938/1981, que instituiu a Política
Nacional do Meio Ambiente, trouxe ao direito
ambiental brasileiro os fundamentos legais para a
implementação do princípio do poluidor-pagador,
conceituando os termos meio ambiente, degradação
da qualidade ambiental, poluição, poluidor e recursos
ambientais (art. 3°, I a V). Ademais, consagrou em
nosso ordenamento a regra da responsabilidade
objetiva do poluidor. Estabelece o § 1° do art. 14 de
referida lei, que determina a obrigação do poluidor,
20
Propriedade e Direito Ambiental
independentemente da existência de culpa, em
indenizar ou reparar os danos causados ao meio
ambiente e a terceiros afetados por sua atividade.
À luz do § 3° do art. 225 da Constituição Federal
de 1988,
[...] as condutas e atividades consideradas
lesivas ao meio ambiente sujeitarão os
infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções
penais e administrativas, independentemente da
obrigação de reparar os danos causados.
Trata-se, portanto, de um sistema constitucional
de responsabilidade do poluidor em três diferentes
esferas: a administrativa, a penal e a civil.
No plano econômico, a internalização dos custos
ambientais poderia ocorrer a partir da imposição de
tributos ou da criação de certificados e direitos de
propriedade. A tributação consistiria numa cobrança
direta pelo nível de poluição ou uso de um recurso
natural. Esta cobrança, na sua forma mais simples,
pode ser através de um tipo de multa que se aplica
sobre o excesso de poluição ou uso acima do padrão
ambiental estipulado por lei, cujo valor é determinado
proporcionalmente a este excesso através de uma
fórmula na qual cada unidade de poluição ou uso tem
um preço estipulado. Com este sistema, poder-se-ia
também aplicar uma cobrança sobre o nível permitido
por lei, com valores inferiores, com o objetivo de
incentivar menores níveis de poluição e uso.
A outra via de internalização dos custos ambientais
proposta pela ecologia de mercado é a criação dos
property rights, isto é, “certificados” ou “direitos de
propriedade”. São estabelecidos níveis desejados de
uso do bem ou serviço ambiental, como por exemplo,
a quantidade total de poluição ou de uso permitido.
Os índices são distribuídos entre os usuários ou
produtores em forma de certificados ou direitos,
estabelecendo um equilíbrio entre a propriedade,
seu potencial econômico e o seu direito propriamente
dito. Estes certificados podem ser transacionados
em mercados específicos, com controle e taxação

da autoridade ambiental, através de operações de
emissão e resgate destes títulos.
Um exemplo desse mecanismo é a redução
certificada de emissões de gases de efeito estufa
conhecida como mercado de créditos de carbono,
onde uma tonelada de dióxido de carbono (CO2, gás
de efeito estufa) equivale a um crédito. A tonelada do
gás metano (CH4), que provoca um aquecimento da
atmosfera 21 vezes superior ao CO2, equivale a vinte
e um créditos de carbono. A tonelada de hexafluoreto
de enxofre, equivale a 23.900 créditos de carbono.
Através do mercado de créditos de carbono, os
países que contem com “sumidouros de carbono” (por
exemplo, florestas em fase de crescimento) poderão
negociar tais créditos com as empresas poluidoras
dos países desenvolvidos. Trata-se, de certa forma, de
um pagamento para a obtenção do direito de poluir, o
que não contribui para o fortalecimento de princípios
de uma ética empresarial socioambiental e tampouco
auxilia a proteção da diversidade biológica. Os
reflorestamentos são, em geral, homogeneizadores.
Na verdade, a implementação do princípio do
poluidor-pagador pressupõe a concretização de
outros princípios de direito ambiental, como o da
precaução, o da prevenção e o da correção na fonte.
A necessidade de internalização das externalidades
ambientais negativas exige o enfrentamento de
questões econômicas de grande complexidade e
tem repercussão direta na compreensão do princípio
da função social da propriedade, como será visto
adiante.
13 PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO
Dentre os princípios de direito ambiental, aquele
que provoca mais acirradas críticas por parte dos
representantes da ecologia de mercado é o da
precaução. Consagrado pela Declaração do Rio de
Janeiro de 1992 e não alterado em 2012, constitui o
seu enunciado n. 15 e tem a seguinte redação:
21
Propriedade e Direito Ambiental
Para proteger o meio ambiente, medidas de
precaução devem ser largamente aplicadas pelos
Estados segundo suas capacidades. Em caso de
risco de danos graves ou irreversíveis, a ausência
de certeza científica absoluta não deve servir de
pretexto para procrastinar a adoção de medidas
efetivas visando a prevenir a degradação do
meio ambiente.
No entendimento da corrente ambiental-
mercantilista, somente se poderia cercear a
introdução de novas técnicas ou produtos na hipótese
de comprovada lesividade ao meio ambiente ou
à saúde pública. Com a incerteza científica quanto
à possibilidade de ocorrência de danos, seria
inconstitucional a oposição de obstáculos à liberdade
de mercado, por ofensa aos valores da livre iniciativa
(art. 1°, IV, 2a Parte da CF), da livre expressão
da atividade científica (art. 5°, IX), do direito de
propriedade (art. 5°, XXII) e à ordem econômica, que
assegura a todos o exercício de qualquer atividade
econômica, independentemente de autorização
dos órgãos públicos, salvo nos casos previstos em
lei (art. 170, parágrafo único, da CF). Com base
nestes dispositivos constitucionais, a ecologia de
mercado sustenta que o princípio da precaução seria
obscurantista, por impedir o desenvolvimento.
Evidentemente, essas críticas não se sustentam,
pois a ciência não se confunde com exigências do
lucro imediato e socialmente irresponsável nem
podem os cientistas aceitar o risco difuso como se
este fosse individualizável e perfeitamente delimitado
no espaço e no tempo, alcançando somente os
beneficiários da empresa pretendida.
Boaventura de Souza Santos (2000, p. 78) alude
a uma “sensação de insegurança”, cujas raízes se
assentam na
[...] crescente assimetria entre a capacidade
de agir e a capacidade de prever. A ciência e a
tecnologia aumentaram a nossa capacidade de
acção de uma forma sem precedentes, e, com isso,
fizeram expandir a dimensão espácio-temporal
 Propriedade e Direito Ambiental

dos nossos actos. Enquanto anteriormente os Por outro lado, a adoção de novos padrões de
actos sociais partilhavam a mesma dimensão consumo alimentar nem sempre traz consequências
espácio-temporal da suas consequências, hoje nefastas a curto ou médio prazo. O princípio da
em dia a intervenção tecnológica pode prolongar precaução, mais do que preocupar-se com a
as consequências, no tempo e no espaço, ocorrência do dano, pretende evitar o próprio risco
muito para além da dimensão do próprio acto
ao meio ambiente. Também, como ensina Boaventura
através de nexos de causalidade cada vez mais
de Souza Santos (2000), “[...] a prudência é de difícil
complexos e opacos.
execução porque verdadeiramente pois, sabemos o
que está em jogo quando já está de facto, em jogo”.
Bastam algumas referências aos riscos ambientais
contemporâneos para que se possa ter uma noção
Assim, a Constituição Federal previu um termo
clara acerca de referido prolongamento de efeitos
para que, juridicamente, fosse reconhecido o
danosos no espaço e no tempo. Atenta a esta nova
cumprimento do princípio da precaução: a realização
realidade, a Constituição de 1988 incumbiu ao Poder
do EIA-Rima. Dispõe o art. 225, § 1°, IV, que
Público o controle da produção, da comercialização e
incumbe ao Poder Público exigir, na formada da lei,
do emprego de técnicas, métodos e substâncias que
para instalação de obra ou atividade potencialmente
comportem riscos para a vida, a qualidade de vida e
causadora de significativa degradação do meio
o meio ambiente (art. 225, § 1°, V da CF).
ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que
se dará publicidade.
Este controle realizado pelo Poder Público é
compatível com os valores da ordem econômica. Não
é inútil destacar que o princípio da livre iniciativa
14 OS PRINCÍPIOS DA POLÍTICA
referido no art. 1°, IV da Constituição Federal está
NACIONAL DO MEIO AMBIENTE E
ladeado com os princípios do valor social do trabalho, REFLEXOS NA PROPRIEDADE
da soberania, da cidadania e da dignidade da pessoa
Na década de 1970 consolida-se a ruptura do
humana; que o direito de propriedade assegurado
sistema colonial da economia brasileira. Em alguns
no art. 5°, XXII, da Constituição de 1988 deverá
setores da vida agrária, a produção começa a voltar-
ser exercido em consonância com a sua função
se às necessidades de consumo próprio da população
social (inciso XXIII); e que os princípios da ordem
brasileira e temos, sobretudo, o advento de uma nova
econômica devem ser simultaneamente observados
realidade industrial no País.
(soberania nacional, propriedade privada, função
social da propriedade, livre concorrência, defesa do
O crescimento desenfreado da indústria, todavia,
consumidor, defesa do meio ambiente etc.).
gerou graves distorções de natureza ambiental,
sobretudo nos estados do sul e sudeste do Brasil.
É evidente que, no exame de situações concretas,
No final dessa década, Cubatão, em São Paulo,
o controle do Poder Público sobre a produção, a
era considerada uma das cidades mais poluídas do
comercialização e o emprego de técnicas, métodos e
planeta. Uma série de importantes diplomas legais
substâncias potencialmente perigosos não terá como
de direito ambiental começa a ser editada a partir da
prever em toda a sua extensão a quase interminável
década de 1980, dentre eles a lei que criaria a Política
sucessão de nexos de causalidade a que Boaventura
Nacional do Meio Ambiente.
de Souza Santos alude. É virtualmente impossível
determinar em um ecossistema quais são as
A Lei 6.938/1981 constituiu um verdadeiro marco
consequências da extinção de determinada espécie
histórico para a nova disciplina jurídica. Ao instituir
de inseto, já que se estará alterando parte de uma
a Política Nacional do Meio Ambiente e o Sisnama –
rede de vida inteiramente interligada.

22

Sistema Nacional do Meio Ambiente e ao consagrar o
princípio da responsabilidade civil objetiva por danos
ambientais, essa lei trouxe o lineamento básico do
direito ambiental brasileiro.
Em seu art. 2°, a Lei. 6938/1981 elencou dez
princípios que deveriam nortear a atuação da
administração pública e da coletividade, vinculando o
objetivo de preservação, melhoria e recuperação da
qualidade ambiental propícia à vida ao oferecimento
de condições adequadas ao desenvolvimento
socioeconômico, aos interesses da segurança
nacional e à proteção da dignidade humana. Quase
todos os princípios arrolados em referida lei têm
íntima conexão com o princípio da função social da
propriedade.
É prevista uma ação governamental na
manutenção do equilíbrio ecológico, considerando
o meio ambiente como um patrimônio público a
ser necessariamente assegurado e protegido, em
vista do uso coletivo. Não é dito aqui que o meio
ambiente constitui uma propriedade estatal, mas
que as políticas públicas de defesa do meio ambiente
devem considerar que os ecossistemas e os diversos
biomas são úteis à coletividade. Trata-se, portanto,
de adoção de uma visão pública na aplicação do
princípio da função social da propriedade.
Consagra-se o princípio da racionalização do uso
do solo, do subsolo, da água e do ar. Ou seja, os usos
de todos os componentes abióticos da natureza estão
sujeitos a regramentos que visam sua utilização de
forma racional, que minimize ou elimine os riscos de
degradação do meio ambiente.
A aplicação deste princípio se dá, por exemplo,
com o controle da emissão de poluentes em veículos
automotores, com a fixação de limitações ao uso do
solo visando sua proteção contra erosões e outros
processos degradantes etc. A utilização racional e
adequada da propriedade rural, aliás, é desde 1988
um dos requisitos constitucionais para o cumprimento
de sua função social (art. 186, I da Carta de 1988).
23
Propriedade e Direito Ambiental
O planejamento e fiscalização do uso dos recursos
ambientais, por sua vez, decorre do fato de que
não poderia haver uma política nacional de meio
ambiente se não fosse conferida à administração
pública a possibilidade de elaborar planos prévios de
desenvolvimento sustentável no âmbito da ordem
econômica e se o cumprimento de metas legalmente
estabelecidas por esse planejamento não pudesse
ser fiscalizado. Assim, este princípio conjuga o dever
de planejar, interferindo na ordem econômica (como,
aliás, autoriza o art. 170 da Constituição de 1988,
em seus incisos III e VI), com o exercício do poder
de polícia ambiental, sem o qual o planejamento não
passaria de mera declaração de intenções desprovida
de qualquer coercitividade.
O princípio da proteção dos ecossistemas, com
a preservação de áreas representativas, prevista na
Política Nacional do Meio Ambiente, foi recepcionado
pela Constituição Federal de 1988: a criação de
unidades de conservação da natureza é incumbência
do poder público, fixada constitucionalmente (art. 225,
§ 1°, III). Não bastaria, porém, a simples definição
de espaços territoriais. O princípio da proteção dos
ecossistemas aponta para a necessidade de efetiva
administração dos componentes que tornam essas
áreas representativas, pelo trabalho constante de
biólogos, ecologistas, ornitologistas, engenheiros
florestais etc.
O controle e zoneamento das atividades potencial
ou efetivamente poluidoras é um princípio que
vincula a Lei 6.803/1980, que trata das diretrizes
básicas para o zoneamento industrial nas áreas
críticas de poluição, à Política Nacional do Meio
Ambiente. Por aquela lei, as zonas destinadas à
instalação de indústrias passaram a ser definidas
em esquema de zoneamento urbano, aprovado por
lei, que compatibiliza as atividades industriais com
a proteção ambiental. O zoneamento, urbano e
rural, industrial ou ecológico, constitui uma das mais
evidentes facetas da aplicação da função social da
propriedade no campo do direito ambiental em seu
aspecto imobiliário.

A recuperação das áreas degradadas é um
importantíssimo aspecto da Política Nacional do
Meio Ambiente e constitui uma regra inteiramente
envolta pelo manto do princípio da função social da
propriedade. O art. 18 do Código Florestal de 1965
já estabelecia que “[...] nas terras de propriedade
privada, onde seja necessário o florestamento ou o
reflorestamento de preservação permanente, o Poder
Público Federal poderá fazê-lo sem desapropriá-las,
se não o fizer o proprietário”.
Dentro da uma perspectiva mais ampla, o dever
de recuperação de áreas degradadas já poderia
fundamentar-se legalmente no art. 159, 1a Parte,
do Código Civil anterior (art. 186 do Código Civil
atual): “Aquele que, por ação ou omissão voluntária,
negligência ou imprudência, violar direito, ou causar
prejuízo a outrem, fica obrigado a reparar o dano”.
Este princípio, porém, transcende a perspectiva
patrimonial civilista, pois estabelece o dever de
recuperação até mesmo de área que pertence ao
próprio poluidor. E isso porque, consoante o primeiro
princípio da Política Nacional do Meio Ambiente, já
mencionado, o meio ambiente é um bem de uso
coletivo (patrimônio público, não, porém, estatal). A
recuperação das áreas degradadas pelo responsável
pela degradação é decorrência do princípio da função
social da propriedade.
A proteção de áreas ameaçadas de degradação,
finalmente, é uma das mais árduas tarefas da Política
Nacional do Meio Ambiente, em razão da violenta
pressão de setores da economia visando a flexibilização
dos rigores da legislação ambiental. Muitas vezes,
infelizmente, a aplicação do princípio da função social
da propriedade é relegada a segundo plano diante de
quaisquer atos administrativos tendentes a promover
a proteção de áreas ameaçadas de degradação –
por força, quase sempre, do riquíssimo mercado
imobiliário. Quando a aplicação da lei ambiental é
bem sucedida, costuma-se alegar que o conteúdo do
direito de propriedade previsto no art. 5°, XXII, da
Constituição de 1988, teria sido esvaziado.
24
Propriedade e Direito Ambiental
A Lei 6.938/1981, ademais, trouxe ao nosso
ordenamento jurídico conceitos basilares do direito
ambiental, como o de poluidor e poluição, além da
regra da responsabilidade civil objetiva por dano
ambiental. Todos os elementos constantes nesse
diploma fundamental do direito ambiental brasileiro
são úteis para a implementação do princípio da
função social da propriedade em conjunto com as
já mencionadas disposições do Código Civil de 2002.
15 PRINCÍPIOS DE DIREITO
AMBIENTAL E EXPROPRIAÇÃO
A base constitucional do princípio do poluidor-
pagador encontra-se no art. 225, § 2° e 3°, da
Constituição Federal de 1988. O § 2°, refere-se
especificamente àquele que explorar recursos
minerais. O § 3°, de maior abrangência, determina
que as condutas e atividades lesivas ao meio
ambiente sujeitarão os infratores a sanções penais e
administrativas, independentemente da obrigação de
reparar os danos causados.
Sabemos que a responsabilização patrimonial
do empresário que causa dano ambiental em seu
empreendimento imobiliário constitui corolário do
princípio do poluidor-pagador. Nesta condição e se
a prevenção é um princípio do direito ambiental que
deve sempre ser aplicado antes que seja necessário
invocar o princípio do poluidor-pagador, pode-
se concluir que todo empreendimento imobiliário
deve trazer embutidas em seus custos as despesas
decorrentes dos investimentos necessários para se
evitar a ocorrência do dano.
O empresário chegará à conclusão sobre a
viabilidade econômica do projeto a partir de uma
avaliação contábil do eventual retorno financeiro
dos investimentos havidos com a realização do
empreendimento, acrescidos das despesas com
a prevenção de danos e, quando estes forem
inevitáveis, com a sua recuperação.

Com essas premissas, pode-se dizer que não existe
um direito genérico à indenização por desapropriação
indireta de imóvel em razão de ato administrativo
ambiental (criação de unidade de conservação,
tombamento), salvo quando a lei expressamente
determinar a transferência do domínio para o Poder
Público, como é o caso da criação de parques,
estações ecológicas, reservas biológicas, florestas
nacionais, reservas extrativistas, reservas da fauna
e reservas de desenvolvimento sustentável. Fora
dessas hipóteses, torna-se necessária a referência
e dedução dos custos decorrentes da aplicação dos
princípios da precaução e do poluidor-pagador na
avaliação de indenizações decorrentes de eventual
prejuízo do proprietário frustrado em seus planos
de exploração imobiliária em razão de ato do Poder
Público destinado à tutela do meio ambiente.
Regiões ricas em biodiversidade mas de difícil
acesso normalmente não comportam previsão
de lucros vultosos, seja pela inviabilidade da
transformação das glebas em loteamentos luxuosos,
seja pela impossibilidade fática ou legal de
comercialização dos recursos ambientais (cobertura
vegetal).
O suposto dano decorrente da impossibilidade de
utilização de bem imóvel é apenas hipotético – assim
como o lucro – se a exploração nunca existiu. Não
obstante, se esse dano virtual for objeto de avaliação
judicial, há que se atentar para os diferentes critérios
de avaliação.
Um dos critérios de avaliação é o comparativo,
que parte da colheita dos valores de mercado de
imóveis em situação similar e obtém uma média
ponderada, incluindo todo o potencial valorativo da
área. Este, ainda hoje, é o critério mais consentâneo
com o princípio da justa indenização, insculpido no
art. 5°, XXIV, da Constituição Federal.
O outro critério é o involutivo, utilizado na
inexistência de paradigmas para comparação,
caracterizado pela transposição do valor de lotes de
25
Propriedade e Direito Ambiental
maior valor em razão de sua infraestrutura, por meio
dos chamados “fatores de homogeneização”, para
a avaliação de áreas desprovidas de interesse no
mercado imobiliário. Tais “fatores de homogeneização”
nada mais são do que índices redutores normalmente
insignificantes, que acabam por supervalorizar glebas
de terra sem nenhuma infraestrutura.
Por exemplo, se no mercado imobiliário um lote de
2.000 metros quadrados numa região privilegiada do
litoral pode chegar a custar, digamos, 400 mil reais,
toma-se o valor de 2.000 reais por metro quadrado,
que é multiplicado pelo fator 0,8 (equivalente a
80%), chegando-se ao valor de R$1.600,00 por
metro quadrado de uma gleba de 100.000 metros
quadrados numa região praticamente inacessível
e distante de qualquer benfeitoria. A partir desse
critério, alcançam-se valores astronômicos – neste
caso hipotético, R$160.000.000,00 (cento e sessenta
milhões de reais) –, valores em total desacordo com
a realidade do mercado imobiliário.
O art. 42 da Lei 6.766/1979 afasta a adoção do
chamado método involutivo de avaliação imobiliária,
ao determinar que “[...] nas desapropriações não
serão considerados como loteados ou loteáveis, para
fins de indenização, os terrenos ainda não vendidos
ou compromissados, objeto de loteamento ou
desmembramento não registrado”.
O método involutivo não se presta para a
apuração de glebas de grande extensão localizadas
em regiões de acentuada declividade, de acesso
precário, em terrenos escarpados e distantes das
comodidades dos centros urbanos, pois, por maiores
que sejam as preocupações com a harmonização
das díspares situações advindas da comparação
entre áreas inóspitas e pequenos lotes à beira-mar,
o resultado será sempre distorcido. Ao pensarmos na
implantação de um loteamento, deveremos prever
as despesas de urbanização que traduzem os gastos
necessários para a transformação da gleba bruta em
área urbanizável (abertura de ruas, construção de

guias, instalação de iluminação pública, drenagem
de águas pluviais etc.).
Mas isso não é tudo. Estabelece o § 3° do art.
225 da Constituição Federal a responsabilidade civil,
penal e administrativa daquele que, por sua ação
ou omissão, causar dano ambiental. Responderá o
poluidor – e não a sociedade – pelos custos com
a recuperação plena do ambiente degradado. Se
a hipótese é a de avaliação de bem imóvel e de
hipotéticos danos decorrentes da frustrada realização
de projetos que implicariam a valorização dos bens,
sendo tais danos hipotéticos, também virtuais serão
os danos ambientais. Não temos alternativa senão
utilizarmos suposições para apurar qual seria o lucro
com a eventual exploração, bem como os gastos com a
reparação de danos ambientais que necessariamente
haveria de ser realizada em tal situação.
Não é apenas a recomposição do dano à flora e à
fauna que estaria em jogo, mas também a qualidade
do solo. O retorno à qualidade originária do meio
ambiente envolve a recuperação dos elementos
bióticos e abióticos da natureza. Dentre as espécies de
degradação do solo, uma das mais graves é a erosão,
uma das formas mais graves de depauperamento do
solo. Trata-se de um processo de desprendimento e
de arraste dos elementos constituintes do solo para
as planícies, para os vales, para os leitos dos rios e
até para o mar, em consequência da ação de agentes.
O processo desenvolve-se em três etapas:
desprendimento das partículas do solo, seu
transporte e seu depósito, os quais causam a retirada
de nutrientes necessários à produção agrícola,
reduzindo, assim, a qualidade da cultura na terra
erodida. Nas baixadas, há deposição do material
erodido sobre o solo fértil, destruição de plantas e
assoreamento das águas dos rios.
A proteção natural do solo são as raízes e folhas
das plantas. Destituído o solo de vegetação, a água
penetra na terra formando lençóis e, sem a defesa
natural das folhas das árvores para barrá-las e das
26
Propriedade e Direito Ambiental
raízes para consumi-la, o solo deslizaria, provocando
grandes catástrofes.
Ora, os danos emergentes de uma determinada
exploração econômica de um bem devem
necessariamente ser recompostos pelo proprietário,
conforme determina o art. 14,§ 1º, da Lei 6.938/1981,
responsabilidade esta que decorre do princípio da
função social da propriedade. Ao considerarmos os
princípios referidos da função social da propriedade
e do poluidor-pagador, chegaremos à conclusão de
que a justa indenização prevista no art. 5°, XXIV,
da Constituição Federal de 1988 deve contemplar o
abatimento dos custos decorrentes da preservação
ou recuperação do meio ambiente degradado do valor
apurado do imóvel através de perícia que considere
os lucros cessantes ou a expectativa de lucros com
hipotéticos empreendimentos que impliquem o
desmatamento em determinado imóvel.
A erosão decorrente do desmatamento haveria
forçosamente de ser recuperada pelo causador do
dano ambiental. Ocorre que a reparação de danos
ambientais, que inclui a recuperação da integridade
geomorfológica do solo, é reconhecidamente mais cara
do que a conservação adequada do bem ambiental.
Este custo, ainda que na prática a recuperação
ambiental não seja possível, deve ser calculado e
abatido do valor da indenização devida pelo Poder
Público ao particular. Caso contrário, toda a sociedade
pagará pela implantação de empreendimentos
imobiliários ou com a exploração madeireira. Enfim,
a justa indenização de bens imóveis é uma equação
que impõe a dedução das despesas com a proteção
e a recomposição de danos ambientais.
 Propriedade e Direito Ambiental

16 A PROPRIEDADE NO DIREITO Efetivamente, este princípio – que a rigor estaria

implícito no da função social da propriedade –
AMBIENTAL reforça o ditame do art. 225. Ademais, se o art.
170 da Constituição da República estabelece o
16.1 Os bens ambientais de acordo com princípio constitucional da função social dos bens de
sua materialidade e situação produção, o art. 186 busca coibir a improdutividade
(e, também, a produção obtida por meios ilícitos)
Um exame acurado da Constituição de 1988
na propriedade rural e o art. 182 visa reprimir a
permite que se verifique a estreita conexão entre as
especulação imobiliária na propriedade urbana, sem
normas relativas ao direito de propriedade e aquelas
descuidar da proteção da qualidade ambiental.
atinentes à proteção do meio ambiente.
Eros Roberto Grau (2000) afirma que o termo
Assim, no capítulo relativo aos direitos e garantias
propriedade, presente no art. 5°, XXII, do texto
fundamentais, encontramos inicialmente a garantia,
constitucional, não tem o mesmo significado que
aos brasileiros e estrangeiros residentes no Brasil, tanto
aquele presente no art. 170, III. A propriedade, em
do direito à vida como do direito à propriedade (art.
seu entendimento, compreenderia um conjunto de
5°, caput). Dentre os incisos do art. 5°, encontramos
variados institutos, com diferentes perfis (subjetivo,
a garantia do direito de propriedade (inciso XXII),
objetivo, estático e dinâmico).
que está condicionado ao cumprimento de sua
função social (inciso XXIII), assegurando-se justa e
Desta forma, seria necessário distinguir diferentes
prévia indenização nos casos legalmente previstos de
tipos de propriedade, como, por exemplo, a
desapropriação por necessidade ou utilidade pública,
propriedade de valores mobiliários, a propriedade
ou por interesse social (inciso XXIV). Mais à frente, no
literária e artística, a propriedade industrial, a
inciso LXXIII, o direito de propositura de ação popular
propriedade do solo (superficiário rural e urbano e do
visando a anular ato lesivo ao meio ambiente e ao
subsolo), além da propriedade dos bens de consumo
patrimônio histórico e cultural é guindado à categoria
e dos bens de produção. Compreende-se, portanto,
de garantia fundamental, dentro do mesmo patamar
por que referido autor sustenta que a função social
de dignidade conferido ao direito de propriedade. De
da propriedade realiza-se pronunciadamente sobre a
igual forma, no capítulo sobre os princípios gerais da
propriedade dos bens de produção, posto que não
atividade econômica, ao lado do inciso III do art. 170,
deixe de lado a propriedade detida para especulação
que fixa o princípio da função social da propriedade,
ou sem o uso a que se destinaria.
temos os princípios da propriedade privada (inciso II)
e da defesa do meio ambiente (IV). Podemos classificar os bens apropriáveis das mais
variadas formas: de acordo com a sua materialidade,
O princípio da defesa do meio ambiente, segundo
com a localização do bem, com a sua destinação
Eros Roberto Grau (2000),
econômica, com a sua natureza ou, ainda, com a sua
titularidade.
[...] conforma a ordem econômica (mundo do
ser), informando substancialmente os princípios
da garantia do desenvolvimento e do pleno
17 PROPRIEDADE – CLASSIFICAÇÃO
emprego. Além de objetivo, em si, é instrumento
Adotando-se o critério da materialidade do bem,
necessário – e indispensável – é realização do fim
dessa ordem o de assegurar a todos existência
poderemos falar em propriedade imóvel, propriedade
digna. Nutre também, ademais, os ditames da móvel e propriedade imaterial (propriedade
justiça social. intelectual).

27

17.1 Propriedade de bens imóveis
É evidente que o princípio da função social da
propriedade aplica-se inteiramente à propriedade
imobiliária. Se alguma dúvida pairasse a respeito, os
arts. 182 e 186 da Constituição Federal de 1988 a
teriam rechaçado. No caso da propriedade imóvel,
é possível efetuar uma subclassificação de acordo
com a localização do bem, hipótese em que teremos
propriedade urbana e propriedade rural.
17.2 Propriedade de bens móveis
Os bens móveis podem, de acordo com a sua
destinação, constituir bens de fruição pessoal (bens
de consumo) ou elementos constitutivos de um
fundo de comércio e máquinas industriais (bens
de produção). A jurisprudência vem se inclinando
no sentido de estender o princípio da função social
da propriedade também à propriedade de veículos
automotores – tanto automóveis particulares (bens
de consumo por excelência), como transportes
coletivos.
18 LICENCIAMENTO AMBIENTAL
Há, porém, que se observar que o mencionado
dispositivo constitucional disciplina as hipóteses
de exigência de estudo de impacto ambiental,
modalidade de avaliação de impacto ambiental
destinada para os casos de maior relevância para a
proteção ambiental.
As atividades causadoras de significativa
degradação ambiental deverão ser precedidas de um
licenciamento ambiental – e, no bojo deste, de um
EIA-Rima. Todavia, o licenciamento é exigível para
muitas outras hipóteses em que o impacto ambiental
não seja significativo. Pode-se, por isso, afirmar que:
- todos os empreendimentos e atividades
considerados efetiva ou potencialmente poluidores
ou, ainda, que, sob qualquer forma, possam causar
28
Propriedade e Direito Ambiental
degradação ambiental podem estar sujeitos ao
licenciamento ambiental;
- atende ao princípio da razoabilidade
oferecer à administração pública certo grau de
discricionariedade, para que ofereça o rol de atividades
e empreendimentos dependentes de licenciamento
ambiental, dispensando tal exigência nos casos de
impacto ambiental completamente insignificante;
- uma das etapas do licenciamento ambiental é a
avaliação de impacto ambiental.
A Resolução Conama 237/1997 denomina “estudos
ambientais” as diversas modalidades de avaliação de
impacto ambiental:
São todos e quaisquer estudos relativos aos
aspectos ambientais relacionados à localização,
instalação, operação e ampliação de uma
atividade ou empreendimento, apresentado
como subsídio para a análise da licença requerida,
tais como: relatório ambiental, plano e projeto
de controle ambiental, relatório ambiental
preliminar de risco.
O art. 3° da mesma resolução, parágrafo
único, dispõe que, verificando que a atividade ou
empreendimento não é potencialmente causador
de significativa degradação ambiental, o órgão
ambiental competente definirá os estudos ambientais
pertinentes ao respectivo processo de licenciamento.
Os empreendimentos e atividades causadores de
níveis de poluição que não possam ser considerados
insignificantes (mas não somente aqueles que já
atinjam um grau de significativo impacto), isto é, dos
quais se exija a obtenção de licença ambiental, estão
todos eles sujeitos a alguma modalidade de avaliação
de impacto ambiental.
As atividades causadoras de significativo impacto
ambiental estão sujeitas a uma modalidade de
licenciamento ambiental mais rigorosa, pois
neste caso a avaliação de impacto ambiental

especificamente exigida pela Constituição Federal é
o estudo prévio de impacto ambiental. A Resolução
Conama I, de 23.01.1986, em seu art. 2°, oferece um
importante rol exemplificativo de tais modalidades de
empreendimentos e atividades. Trata-se de um rol
taxativo, não exaustivo. Não haveria lógica alguma
em se relacionar dezoito incisos a título de mera
associação de ideias.
Não pode a autoridade administrativa, portanto,
deixar de exigir a realização de EIA-Rima, para a
obtenção de licença ambiental, no caso, por exemplo,
de aterro sanitário ou de grande projeto urbanístico.
O rol de atividades e empreendimentos constantes
da Resolução 1/1986 do Conama é exemplificativo.
É perfeitamente possível cogitar atividades e
empreendimentos causadores de significativo impacto
ambiental, mas que não estejam relacionados no art.
2º da Resolução Conama 1/1986. Uma atividade que
utilize 9.900 quilos de carvão vegetal, por exemplo, e
um projeto urbanístico de 99 hectares não estariam
automaticamente desonerados da realização de
estudo de impacto ambiental somente pelo fato
de não haverem alcançado o patamar estabelecido
por referida resolução. Nesta hipótese, porém, não
estariam enquadrados numa situação de presunção
juris et de jure de causadores de significativa de
gradação ambiental.
A Resolução Conama 237/1997 apresenta
em seu Anexo 1 uma relação de atividades ou
empreendimentos sujeitos ao licenciamento
ambiental. Dentre este rol, algumas licenças deverão
obrigatoriamente ser precedidas de EIA-Rima, outras
não necessariamente.
A competência administrativa para a proteção do
meio ambiente e o combate à poluição em qualquer
de suas formas, bem como para a preservação das
florestas, da fauna e da flora, está estabelecida
no art. 23, VI e VII, da Constituição Federal e dos
Municípios, cuja disciplina dependerá da edição
de lei complementar (art. 23, parágrafo único),
29
Propriedade e Direito Ambiental
destinada a fixar normas para a cooperação entre
os entes federados, tendo em vista o equilíbrio do
desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional.
19 DIREITO AMBIENTAL E
DESTINAÇÃO ECONÔMICA DOS BENS
O art. 170 da Constituição brasileira, que trata
da “Ordem Econômica”, é claro na definição do
papel do Estado como corretor dos desequilíbrios.
Deve o Estado, portanto, garantir que o jogo da
ocupação, uso dos recursos naturais e repartição de
seus benefícios entre os atores que se projetam e
se relacionam num dado território não seja de soma
nula, onde poucos ganham muito em detrimento de
uma maioria abaixo da linha da pobreza, ou à custa
de direitos fundamentais de minorias étnicas.
Sob a perspectiva da destinação econômica dos
bens, poderemos classificá-los em bens de produção
e a de bens de consumo, havendo ainda quem aluda
a bens de uso ou de fruição.
As origens do direito ambiental coincidem com a
constatação das consequências advindas da adoção
de processos técnicos que exigem a aceleração
da extração de energia que se pode transformar
em trabalho. Tais processos estão possivelmente
presentes em todos os processos civilizatórios da
humanidade e, nesse quadro, o direito ambiental
constitui uma forma de regulação da conduta humana
em busca da otimização dos resultados dessas
técnicas, isto é, de aproveitamento adequado da
energia gerada, seja sob a perspectiva da produção
econômica, seja do consumo.
As resoluções do Conama acerca da destinação
de óleos lubrificantes constituem exemplo bastante
claro de busca de consecução de tal finalidade. A
partir do momento em que a entropia decorrente do
uso de um automóvel atinge um nível anormal de
aceleração, o óleo lubrificante é substituído, mas seu
descarte no meio ambiente é vedado. Inicia-se então
uma série de novos ciclos de uso – para finalidades

cada vez menos sofisticadas – até que, esgotadas suas
características lubrificantes, o óleo é utilizado como
combustível. Em sua última fase de reciclagem, tem-
se a produção de energia térmica para aquecimento
de caldeiras e movimentação de máquinas. Encerra-
se, nesse processo, a possibilidade de geração de
energia, visto que o produto petroquímico, que
levou milhões de anos para atingir tamanho teor
energético, alcançou o grau mais elevado de entropia,
dissipando-se no meio ambiente na forma de calor e
resíduos inaproveitáveis.
O direito ambiental, portanto, intervém tanto
na fase de produção como na de consumo de
bens ambientais. Não olvidemos, porém, que esta
dicotomia é relativa, pois, em última análise, toda
produção é apropriação da natureza pela indivíduo,
no interior e por meio de uma determinada forma de
sociedade.
O conceito de função social da propriedade está
ligado à produção utilizada e os gastos envolvidos.
Entenda-se aqui os gastos em um sentido amplo –
desde os gastos econômicos até os ambientais.
19.1 Função social da propriedade dos
bens de produção
São variadas as interfaces entre produção e meio
ambiente, todas elas implicando em forte interferência
no campo do direito de propriedade. Fábio Comparato
(2006), cuidando especificamente dos bens de
produção, afirma que a função social da propriedade
consiste no: “[...] poder-dever do proprietário de dar
à coisa uma destinação compatível com o interesse da
coletividade”, o qual “[...] transmuda-se, quando tais
bens são incorporados a uma exploração empresarial
em poder-dever do titular do controle de dirigir a
empresa para a realização dos interesses coletivos”.
Ensina esse autor que os bens de produção podem
tanto ser móveis como imóveis. A classificação dos
bens em produtivos ou de consumo não se funda
em sua natureza ou consistência, mas na destinação
30
Propriedade e Direito Ambiental
dada a eles. Não apenas a terra, mas o dinheiro e
mesmo as mercadorias (desde que englobadas na
universalidade do fundo de comércio), portanto,
podem constituir bens de produção.
A observância dos princípios da função social da
propriedade e da defesa do meio ambiente pelos
agentes da ordem econômica é a principal finalidade
do processo de licenciamento ambiental, como será
visto a seguir.
20 LICENCIAMENTO DAS ATIVIDADES
ECONÔMICAS
A atividade econômica no Brasil está
constitucionalmente fundamentada em nove
princípios gerais, dentre os quais os princípios da
propriedade privada, da função social da propriedade,
da livre concorrência e da defesa do meio ambiente.
Por outro lado, enfatizando o princípio capitalista da
livre concorrência, o parágrafo único do art. 170 da
Constituição Federal assegura o livre exercício de
qualquer atividade econômica, independentemente
de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos
previstos em lei.
Dentre os casos previstos em lei de exigência de
autorização administrativa merecem especial exame
as atividades efetiva ou potencialmente poluidoras.
Buscando o controle e a redução dos riscos de
poluição ambiental, a Lei 6.938/1981, que trata
da Política Nacional do Meio Ambiente, criou doze
instrumentos em seu art. 9°, dispondo seu inciso IV
sobre a exigibilidade do licenciamento e da revisão
de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras.
O licenciamento ambiental é, portanto, ao lado
do zoneamento ambiental, dos espaços territoriais
especialmente protegidos e da avaliação de impactos
ambientais, um dentre os diversos instrumentos
da Política Nacional do Meio Ambiente. Está, por
outro lado, diretamente vinculado aos princípios
constitucionais da função social da propriedade e da
defesa do meio ambiente (art.170, III e VI), razão pela

qual seu estudo se reveste da maior importância para
a correta consecução das metas constitucionalmente
fixadas para a ordem econômica.
Encontramos sua definição no art.1°, I, da
Resolução Conama 237, de 19.12.1997:
Procedimento administrativo pelo qual
o órgão ambiental competente licencia a
localização, instalação, ampliação e a operação
de empreendimentos e atividades utilizadoras
de recursos ambientais, consideradas efetiva
ou potencialmente poluidoras ou daquelas que,
sob qualquer forma, possam causar degradação
ambiental, considerando as disposições legais e
regulamentares e as normas técnicas aplicáveis
ao caso.
O licenciamento ambiental é exigível para as
atividades efetiva ou potencialmente poluidoras.
Dispõe o art. 10, caput, da Lei 6.938/1981 que a
construção, instalação, ampliação e funcionamento
de estabelecimentos e atividades utilizadores
de recursos ambientais, considerados efetiva e
potencialmente poluidores, bem como os capazes de,
sob qualquer forma, causar degradação ambiental,
dependerão de prévio licenciamento.
Por degradação da qualidade ambiental deve-se
entender a alteração adversa das características do
meio ambiente (art. 3°, II, da Lei 6.938/1981). Trata-
se de gênero, do qual a poluição constitui espécie.
Poluição é (art.3°, III) a degradação da qualidade
ambiental, resultante de atividades que direta ou
indiretamente:
a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-
estar da população;
b) criem condições adversas às atividades sociais
e econômicas;
c) afetem desfavoravelmente a biota;
31
Propriedade e Direito Ambiental
d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do
meio ambiente;
e) lancem matérias ou energia em desacordo com
os padrões ambientais estabelecidos.
Não é preciso que a atividade seja causadora
de significativo impacto ambiental. Basta que,
sob qualquer forma, altere adversamente o meio
ambiente. Assim, não há atividade humana em que o
meio ambiente não seja minimamente alterado. Em
tese, haveria que se exigir a obtenção de licenciamento
ambiental para toda e qualquer atividade humana que
importasse intervenção ambiental, o que constitui
um evidente absurdo.
A respeito dessa situação, afirma Antonio Inagê
de Assis Oliveira (2005), p. 237):
Embora, a qualquer tempo, dada a amplitude
das definições legais, o órgão de controle
ambiental possa exigir que tal ou qual atividade
ou obra se licencie, as entidades controladoras,
através da sua fiscalização, especialmente
no início da implantação dos sistemas de
licenciamento, abriram campo para que aquelas
atividades menos significativas do ponto de
vista da proteção ambiental escapassem ao
licenciamento, não as intimando as licenciar-se.
Isto por motivos operacionais, uma vez que, para
o exercício efetivo da atividade licenciadora, havia
e, em certa medida, até hoje, há necessidade do
estabelecimento de alguma prioridade.
Daniel R. Fink e André Camargo Horta de Macedo,
por sua vez, buscam no art. 225, IV, da Constituição
Federal o fundamento para a exigência de realização
de licenciamento ambiental:
Prever antecipadamente um rol exaustivo
de obras ou atividades que devam se sujeitar
ao licenciamento ambiental é tarefa impossível
e inútil. É preciso que o legislador estabeleça
genericamente qual situação pretende ver

protegida pela norma. E, nesse caso, o legislador
constitucional o fez: obras ou atividades
potencialmente causadoras de significativa
degradação do meio ambiente. (FINK; MACEDO,
2002, p. 18).
21 LICENCIAMENTO AMBIENTAL –
PARTE 1
A Lei 6.938/1981 estabelece, como regra geral
relativa à distribuição de competências administrativas
para a realização do licenciamento ambiental, que
o órgão competente é o estadual, integrante do
Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama) e,
em caráter supletivo, o Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e Recursos Naturais Renováveis (Ibama).
Não faz a lei qualquer referência direta à competência
dos municípios para licenciarem. As atividades e
obras com significativo impacto ambiental, de âmbito
nacional ou regional, de acordo com o art. 10, § 4°,
de referida lei, devem requerer o licenciamento junto
ao Ibama. As demais dependerão de licenciamento
estadual.
Todavia, a Resolução Conama 237/1997 criou
um sistema de distribuição de competências
diverso daquele estabelecido na lei federal – um
sistema, é verdade, mais adequado ao ordenamento
constitucional de 1988. Esta distribuição está definida
nos arts. 4°, 5° e 6° da resolução, de acordo com o
que passa a ser exposto.
Ao Ibama compete o licenciamento ambiental
de empreendimentos e atividades com significativo
impacto ambiental de âmbito nacional ou regional,
a saber:
I – localizadas ou desenvolvidas conjuntamente
no Brasil e tem país limítrofe; no mar territorial; na
plataforma continental; na zona econômica exclusiva;
em terras indígenas ou em unidades de conservação
de domínio da União;
32
Propriedade e Direito Ambiental
II – localizadas ou desenvolvidas em dois ou mais
Estados;
III – cujos impactos ambientais diretos
ultrapassem os limites territoriais do País ou de um
ou mais Estados;
IV – destinados a pesquisar, lavrar, produzir,
beneficiar, transportar, armazenar e dispor material
radioativo, em qualquer estágio, ou que utilizem
energia nuclear em qualquer de suas formas e
aplicações, mediante parecer da Comissão Nacional
de Energia Nuclear – CNEN;
V – bases de empreendimentos militares, quando
couber, observada a legislação específica.
O licenciamento ambiental federal é normalmente
fixado em razão do âmbito do impacto direto do
empreendimento, não importando se conduzido
por particular ou por órgão municipal, estadual ou
federal, desde que o impacto ultrapasse um Estado
federado ou o próprio país.
Abrem-se, porém as exceções do art. 4°, I da
Resolução Conama 237/1997: caso o impacto direto
alcance o mar territorial (art. 20, VI, da CF), as
terras indígenas (art. 20, XI, da CF) ou unidades de
conservação de domínio da União – sejam elas de uso
sustentável ou de proteção integral -, a competência
administrativa para licenciar o empreendimento será
do Ibama.
Vale atentar, porém, para o fato de que esse
deslocamento de competência administrativa só
ocorre se o domínio da unidade de conservação for
da União. Assim, um monumento natural, um refúgio
de vida silvestre, uma área de proteção ambiental
ou uma área de relevante interesse ecológico, ainda
que instituídas por ato do Poder Público Federal, não
atrairão para o Ibama a competência para licenciar
empreendimentos cujo impacto direto os alcance,
salvo na hipótese de se tratar de unidades de
conservação de domínio federal.

Por impacto ambiental regional há que se entender
todo e qualquer impacto ambiental que afete
diretamente (área de influência direta do projeto), no
todo ou em parte, o território de dois ou mais estados
(art. 1°, IV, da Resolução Conama 237/1997).
Dispõe o art. 4°, § 2°, de referida Resolução
Conama que o Ibama, “[...] ressalvada sua
competência supletiva, poderá delegar aos Estados o
licenciamento de atividade com significativo impacto
ambiental de âmbito regional, uniformizando, quando
possível, as exigências”.
De acordo com Daniel Fink e André Camargo
Horta de Macedo (2002), tal dispositivo é de
constitucionalidade duvidosa, na medida em que pode
levar à submissão de um Estado-membro a outro,
em casos em que o Ibama delegar o licenciamento
a somente um deles. Isso não quer a Constituição. A
observação é pertinente e comporta desdobramentos
críticos. A delegação de competência para licenciar
empreendimentos que tenham significativo impacto
ambiental em mais de um Estado somente estaria
isenta do vício de inconstitucionalidade caso fosse
possível proceder-se a um licenciamento duplo, pelos
dois Estados atingidos.
No entanto, o art. 7° da Resolução Conama
237/1997 dispõe, de forma inteiramente correta, que
os empreendimentos e atividades serão licenciados
em um único nível de competência. Trata-se de
garantia ao cidadão, ao empreendedor, que de outra
forma estaria obrigado a se sujeitar a dois órgãos
licenciadores do Sisnama e, eventualmente, a
realizar dois estudos de impacto ambiental diferentes
para um mesmo empreendimento. A irracionalidade
de tal procedimento duplo resultaria certamente em
conflito federativo similar à chamada guerra fiscal
entre Estados federados, alimentado pela União
Federal.
33
Propriedade e Direito Ambiental
22 LICENCIAMENTO AMBIENTAL –
PARTE 2
Os órgãos ou entidades estaduais constituem
órgãos seccionais do Sisnama, responsáveis pela
execução de programas, projetos e pelo controle
e fiscalização de atividades capazes de provocar
degradação ambiental, nos termos do art. 6º, V, da
Lei 6.938/1981.
A Resolução Conama 237/1997 dispõe, em seu
art. 5°, que compete ao órgão ambiental estadual
ou do Distrito Federal o licenciamento ambiental dos
seguintes empreendimentos e atividades:
I – localizados ou desenvolvidos em mais de
um Município ou em unidades de conservação de
domínio estadual ou do Distrito Federal;
II – localizados ou desenvolvidos nas florestas
e demais formas de vegetação natural de
preservação permanente relacionadas no art.2°
da Lei. 47741, de 15.09.1965, e em todas as que
assim forem consideradas por normas federais,
estaduais ou municipais;
III – cujos impactos ambientais diretos
ultrapassem os limites territoriais de um ou mais
Municípios;
IV – delegados pela União aos Estados ou
ao Distrito Federal, por instrumento legal ou
convênio.
Não fosse o fato de a Resolução Conama 237/1997
haver verdadeiramente alterado as disposições
constantes da Lei 6.938/1981, atribuindo aos
municípios competência para realizar licenciamentos
ambientais, teria sido desnecessária a atribuição
de competência dos Estados para licenciarem
empreendimentos e atividades localizados em
unidades de conservação de seu domínio. Esta regra
prevalece, ainda que a unidade de conservação
esteja inteiramente abrangida nos limites de um
único município.

O inciso II do art. 5° da Resolução Conama
237/1997 não trata de licenciamento cujo impacto
ambiental direto atinja estes espaços territoriais, mas
daquele que esteja fisicamente localizado, ou seja,
topologicamente desenvolvido neles. O dispositivo
não distingue Áreas de Preservação Permanente –
APPs situadas em área urbana, de expansão urbana
ou rural, e por isso colide com o disposto no art. 22,
parágrafo único, do Código Florestal, que confere aos
municípios a competência para fiscalizar APPs situadas
em áreas urbanas, atuando a União supletivamente.
Como cogitar da concessão de licença ambiental
estadual para instalação de empreendimento
econômico em APP localizada em área urbana se, por
expressa disposição legal, cabe ao município fiscalizar
esse espaço territorial especialmente protegido?
Extremamente polêmico, o art. 6° da Resolução
Conama 237/1997 atribuiu ao órgão ambiental
municipal competência para promover o licenciamento
ambiental de empreendimentos e atividades de
impacto ambiental local e daqueles que lhe forem
delegados pelo Estado por instrumento legal ou
convênio. O dispositivo diz ainda que, quando couber,
serão ouvidos os órgãos competentes da União, dos
Estados e do Distrito Federal.
Antonio Inagê de Assis Oliveira opõe-se à hipótese
de licenciamento ambiental pelos municípios:
O licenciamento ambiental visa a ordenar, em
nível nacional, o aproveitamento racional dos
recursos ambientais em prol do desenvolvimento
socioeconômico sustentável. Representa,
portanto, uma intervenção do Estado (União) na
ordem econômica e social, visando adequar a
propriedade à sua função social. Assim, constitui-
se em uma restrição ao livre aproveitamento da
propriedade ou ao livre exercício, das atividades
econômicas. Como as restrições aos direitos
individuais só podem existir por força de lei
formal, há que haver uma lei especial que autorize
sua aplicação. (OLIVEIRA, 2005, p. 237).
34
Propriedade e Direito Ambiental
Com inteiro amparo constitucional, o caso
específico do licenciamento ambiental, o autorizativo
legal, se encontra no art. 10 da Lei. 69.938/1981,
que condiciona a construção, ampliação, instalação
e funcionamento de qualquer estabelecimento ou
atividade utilizadora de recursos ambientais ao “[...]
prévio licenciamento do órgão estadual competente,
integrante do Sisnama, e do Instituto Brasileiro do
Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis –
Ibama, em caráter supletivo”.
Portanto, na forma da lei, foi outorgada
expressamente ao Estado-membro e à União, em
caráter supletivo, a competência para o exercício
do licenciamento ambiental. Ao Município não foi
outorgada esta competência, que há de ser expressa.
É de se consignar que o licenciamento ambiental
é um instituto, criado pela lei federal, restritivo do
exercício de direitos em todo o território nacional.
Compete, portanto, à mesma lei determinar quais
as autoridades públicas com capacidade para a sua
aplicação. Assim, é fácil concluir que os municípios
não têm competência para o licenciamento ambiental.
23 LICENCIAMENTO AMBIENTAL –
PARTE 3
O art. 1°, II, da Resolução Conama 237/1997
assim define a licença ambiental:
[...] ato administrativo pelo qual o órgão
ambiental competente estabelece as condições,
restrições e medidas de controle ambiental que
deverão ser obedecidas pelo empreendedor,
pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar,
ampliar e operar empreendimentos ou atividades
utilizadoras dos recursos ambientais consideradas
efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas
que, sob qualquer forma, possam causar
degradação ambiental.

São três as modalidades de licença ambiental, que
poderão ser expedidas isolada ou sucessivamente,
de acordo com a natureza, característica e fase do
empreendimento ou atividade: licença prévia (LP),
licença de instalação (LI) e licença de operação (LO).
De acordo com o art. 8°, 1 da Resolução Conama
237/1997, a licença prévia (LP) será concedida na
fase preliminar do planejamento do empreendimento
ou atividade aprovando sua localização e concepção,
atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os
requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos
nas próximas fases de sua implementação.
A licença de instalação (LI) destina-se a autorizar
a instalação do empreendimento ou atividade de
acordo com as especificações constantes dos planos,
programas e projetos aprovados, incluindo as medidas
de controle ambiental e demais condicionantes, da
qual constituem motivo determinante.
Finalmente, a licença de operação (LO) autoriza
a operação da atividade ou empreendimento, após
a verificação do efetivo cumprimento do que consta
das licenças anteriores, com as medidas de controle
ambiental e condicionantes determinados para a
operação.
O parágrafo único do mencionado art. 8° destaca
que a expedição das licenças ambientais poderá ser
isolada ou sucessiva, de acordo com a natureza,
características e fase do empreendimento ou
atividade.
Dispõe o art. 7° da Resolução Conama 237/1997
que os empreendimentos e atividades “serão
licenciados em um único nível de competência”.
Paulo Affonso Leme Machado (2005, p. 332):
Existirão atividades e obras que terão
importância ao mesmo tempo para a Nação e
para os Estados, e, nesse caso, poderá haver
duplicidade de licenciamento. O deferimento
ou o indeferimento do licenciamento deverão
35
Propriedade e Direito Ambiental
ser respeitados, aplicando-se, inclusive, as
sanções de cada legislação – federal, estadual
ou municipal – em caso de desobediência.
A rigor, dada a natureza difusa do bem ambiental,
as atividades econômicas impactantes têm
importância para os municípios, estados e União e,
muitas vezes, sua repercussão é continental, e até
mesmo planetária. Assim, caso não se adotasse um
critério técnico como a abrangência do impacto direto
da atividade ou empreendimento, praticamente todas
as atividades econômicas passariam a ser licenciadas
não apenas de forma dúplice, mas tríplice, com
grande prejuízo para a Administração Pública e o
próprio regime federativo.
O art. 23, parágrafo único, da Constituição Federal
dispõe sobre a edição de lei complementar que
fixará normas para a cooperação entre a União e os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em
vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar
em âmbito nacional. Enquanto tal diploma legal não
for editado, certamente remanescerão divergências
jurisprudenciais e doutrinárias acerca desta questão.
24 DEFINIÇÃO DE MEIO AMBIENTE DO
TRABALHO
O meio ambiente do trabalho é um importante
aspecto do meio ambiente relacionado aos bens
de produção. De acordo com José Afonso da Silva,
estaria inserido no meio ambiente artificial e é assim
definido:
Complexo de bens imóveis e móveis de uma
empresa e de uma sociedade, objeto de direitos
subjetivos privados, e de direitos invioláveis da
saúde e da integridade física dos trabalhadores,
que o frequentam. Esse complexo pode ser
agredido e lesado tanto por fontes poluidoras
internas como externas, provenientes de outras
empresas ou de outros estabelecimentos civis de
terceiros. (SILVA, 2002, p. 187).

Por meio ambiente do trabalho devemos entender
não apenas um espaço físico determinando (por
exemplo, o espaço geográfico ocupado por uma
indústria), aquilo que costumeiramente denominamos
de estabelecimento, mas a conjugação do elemento
espacial com a ação laboral. Hoje, a maioria dos
trabalhadores insere-se em conglomerados urbanos,
labutando no interior de indústrias, escritórios,
hospitais, supermercados, escolas etc.
Nessas situações, a fixação do trabalhador em
determinado local se dá de forma tão clara que não
haveria necessidade de distinguir a noção de meio
ambiente de trabalho (local onde o trabalhador
está desenvolvendo a sua atividade profissional) da
noção de estabelecimento, por serem coincidentes,
ao menos enquanto o estabelecimento for palco da
ação laboral. A rigor, essa coincidência somente se dá
no momento em que o trabalhador está exercendo
as suas atividades profissionais. Um estabelecimento
industrial que venha a ser interditado por um motivo
qualquer continuará a ser um estabelecimento, mas
não pode mais ser chamado de meio ambiente de
trabalho.
Dessa forma, se a atividade laboral, como visto,
não se limita a um único espaço geográfico (se ela
admite a movimentação do trabalhador), poderemos
dizer que meio ambiente do trabalho é o local onde o
trabalhador desenvolve a sua atividade profissional.
Esse aspecto do meio ambiente – o meio ambiente
do trabalho –, assim, desloca-se com o trabalhador
nos períodos em que este se encontra no exercício da
atividade laboral.
No caso de preservação de um estabelecimento
industrial em razão de seu valor histórico ou
arquitetônico, o bem tutelado não será o meio
ambiente de trabalho. Por se tratar de um patrimônio
cultural, protegido será o meio ambiente cultural.
No caso de existência de risco para a saúde e a
segurança do trabalhador, eventual dificuldade no
aperfeiçoamento do local de trabalho redundaria na
alteração do local de execução do trabalho.
36
Propriedade e Direito Ambiental
O tombamento administrativo de um prédio
histórico onde funciona um estabelecimento
industrial não haverá, por certo, de obstar a aplicação
de medidas de segurança e higiene do trabalho.
Neste caso, a tutela do bem cultural trará por
consequência a impossibilidade de prosseguimento
das atividades laborais naquele local, desde que não
existam alternativas para viabilizar a segurança dos
trabalhadores no prédio, já que o bem tutelado é a
qualidade de vida do trabalhador.
Sabemos que sobre os bens de produção incide o
princípio da função social da propriedade. No caso em
tela, buscamos dar destaque à dimensão ambiental
dessa função social dos bens de produção enquanto
meio ambiente do trabalho, onde sobressaem valores
ligados à proteção da vida e da saúde do trabalhador.
Trata-se de aspecto vinculado ao princípio maior da
dignidade humana.
25 FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE
DOS BENS DE CONSUMO
Retornando as questões da função social, o
eminente professor Orlando Gomes, como descrito
abaixo, entende que somente os bens de produção
estariam sujeitos ao cumprimento de uma função
social, pois os bens de uso ou de consumo não
seriam idôneos à satisfação de interesses econômicos
e coletivos constitutivos do pressuposto fático da
função social: “Só apedeutas estendem aos bens de
uso o princípio da função social da propriedade edilícia
ou, até mesmo, na de bens duráveis” (GOMES, 2010,
p. 120).
José Diniz de Moraes (1999, p. 146) contesta
com veemência a opinião de Orlando Gomes: “Toda
propriedade apta a satisfazer determinada função
social, num determinado momento e lugar, atrai para
si essa obrigação social de satisfazê-la”.
Segundo Gomes, somente uma pessoa sem
maiores esclarecimentos poderia podemos afirmar,
atribuiria a uma obra de arte, a um edifício antigo

ou a um apartamento residencial a qualidade de
bens produtivos. Todavia, não se duvida que em
determinadas oportunidades e em determinadas
situações desempenha eles verdadeiras e próprias
funções sociais: “O proprietário de uma obra de arte,
pelo princípio da função social, tem a obrigação de
preservá-la, pode ser obrigado a dar preferência
ao Estado em caso de alienação, ela pode ser
desapropriada por interesse social etc” (MORAES,
1999, p. 146). Moraes, em socorro à sua tese, invoca
a lição de Perlingieri, no sentido de que também os
bens de consumo têm uma função social.
Por outro lado, embora seja adotada uma visão mais
extensiva da aplicabilidade do princípio, defendendo a
função social da propriedade econômica, da urbana,
da agrária, dos bens culturais e dos bens ambientais,
sustenta-se que não estão sujeitos ao princípio da
função social os objetos de fruição exclusivamente
privada, cujos efeitos do uso não ultrapassam a
relação estabelecida entre sujeito e objeto.
Os bens que estão aptos a servir aos interesses
individuais e públicos estariam elencados na
Constituição de 1988. Os bens de produção obedecem
ao princípio da função social, que “[...] reformula
um a prática distorcida de ação social traduzida na
privatização dos lucros e socialização das perdas”
(DERANI, 2008, p. 239).
De imediato percebe-se que a implementação do
princípio da função social da propriedade dos bens de
consumo envolve a gestão dos resíduos sólidos, tema
que apresenta um enorme grau de complexidade. No
mais, a demonstração da existência de uma função
social a ser exigida da propriedade de automóvel e
suficiente para demonstrar que a tese de José Diniz
de Moraes é impecável.
37
Propriedade e Direito Ambiental
26 OS BENS AMBIENTAIS E SUA
NATUREZA
Adotando como critério para identificação dos
vários aspectos do meio ambiente a necessária
interferência do ser humano em sua estrutura original,
teríamos a dicotomia: o meio ambiente natural-meio
ambiente cultural (humano ainda, artificial).
Cumpre, porém, ressaltar que a distinção entre os
diferentes aspectos do meio ambiente tem finalidade
pura e exclusivamente didática e, rigorosamente
falando, a divisão carece de rigor lógico e científico.
Valemo-nos, nesse passo, da lição de Cristiane Derani
(1997, p. 149-150):
Na medida em que o homem integra a natureza
e, dentro do seu meio social, transforma-a, não
há como referir-se à atividade humana sem
englobar natureza, cultura, consequentemente,
sociedade. Toda relação humana é uma relação
natural, toda relação com a natureza é uma
relação social.
Aliás, quando a Constituição Federal prevê a
possibilidade de proteção de sítios de valor ecológico
como bens culturais, está precisamente apontando
para o acerto dessa afirmação.
26.1 Propriedade de bens naturais
Natural seria o aspecto do meio ambiente que
congrega o espaço não necessariamente alterado
pelo ser humano.
Nas ciências biológicas, este aspecto é objeto
de estudo da Ecologia. José Afonso da Silva (2002,
p. 127) considera que o meio ambiente natural é o
espaço
[...] constituído pelo solo, a água, o ar
atmosférico, a flora, enfim, pela interação dos
seres vivos e seu meio, onde se dá a correlação
recíproca entre as espécies e as relações destas
com o ambiente físico que ocupam.

É este o aspecto do meio ambiente que a
Lei 6.938, de 31.08.198, define, em seu art.
3°, quando diz que, para os fins nela previstos,
entende-se por meio ambiente o conjunto de
condições, leis, influências e interações de ordem
física, química e biológica, que permite, abriga e
rege a vida em todas as suas formas.
A referência a bens naturais não esgota a dimensão
ambiental da função social da propriedade. Ao
tratarmos desta dimensão ambiental, não podemos
restringir o campo de estudo exclusivamente à
apropriação de recursos naturais, mas, também,
ao modo de uso de bens artificiais ou naturais, que
pode ocasionar a degradação do meio ambiente,
bem de uso comum do povo. Nesse sentido, bastante
pertinente a lição de Paulo Affonso Leme Machado
(2005, p. 237):
A fruição de propriedade não pode legitimar
a emissão de poluentes que vão invadir
a propriedade de outros indivíduos. Usar
legitimamente da propriedade não pode significar
o confisco do direito de captar a energia solar de
seus vizinhos.
26.2 Elementos bióticos
O conceito de biodiversidade ou diversidade
biológica é extremamente complexo, sobretudo
quando sua compreensão se destina à correta
aplicação do Direito. De acordo com o Oxford dictionary
of ecology (ALLABY, 2010, p. 46), por biodiversidade
(biodiversity) deve-se entender: “A portmanteau
term, wich gained popularity in the late 1980s, used to
describe all aspects of biological diversity, especially
including species richness, ecosystem complexity, and
genetic variation”1.O Dicionário brasileiro de ciências
ambientais (MOUSINHO; LIMA-E-SILVA; GUERRA,
2002, p. 31) nos oferece a seguinte definição:
1  “Um termo híbrido que ganhou popularidade no final da década de
1980, usado para descrever todos os aspectos da diversidade biológica,
incluindo particularmente a riqueza de espécies, complexidade dos
ecossistemas e variação genética.” (tradução nossa).
38
Propriedade e Direito Ambiental
Biodiversidade – Diversidade biológica.
Usualmente, a variedade de organismos
considerada em todos os níveis taxonômicos,
desde variações genéticas pertencentes à
mesma espécie, até as diversas séries de
espécies, gêneros, famílias e níveis taxonômicos
superiores..
Genericamente, o conceito de biodiversidade não
está sendo considerado apenas no nível das espécies,
mas também no dos ecossistemas, dos habitats e até
da paisagem; pode incluir não só as comunidades
de organismos em um ou mais hábitats como as
condições físicas sob as quais eles vivem.
Utilizamo-nos das definições trazidas pela
Convenção da Diversidade Biológica (Rio de Janeiro,
05.06.1992), que em seu art. 2° estabelece que
diversidade biológica significa:
[...] a variabilidade de organismos vivos,
de todas as origens, compreendendo, dentre
outros, os ecossistemas terrestres, marinhos e
outros ecossistemas aquáticos e os complexos
ecológicos de que fazem parte; compreendendo
ainda a diversidade dentro de espécies, entre
espécies e de ecossistemas.
Trata-se, de resto, de uma definição também
adotada pelo art. 2°, III, da Lei 9.985/2000,
que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de
Conservação da Natureza (SNUC).
O preâmbulo da Convenção sobre Diversidade
Biológica alude a um valor intrínseco da diversidade
biológica. Todavia, algumas questões relacionadas à
ideia de “valor intrínseco” causam certa perplexidade
no momento de implementação jurídica dos
mecanismos destinados à sua tutela.
O núcleo constitucional da proteção da
biodiversidade encontra-se no art. 225 da Carta de
1988, especialmente nos incisos I, III e VII do seu §
 Propriedade e Direito Ambiental

1°, que estabelecem as seguintes incumbências ao 27 BENS AMBIENTAIS

Poder Público:
Racionalidade de uso e permanente disponibilidade
• com relação aos processos ecológicos essenciais, dos recursos naturais são princípios que devem
promover sua preservação e restauração; ser aplicados nas hipóteses de interferência
socioantrópica dos ecossistemas, em regra com
• com relação aos espaços territoriais destinados
finalidade econômica. O texto constitucional de 1988,
à proteção especial, defini-los em todas as unidades
ao menos nos incisos I, III e VII ora analisados, não
da Federação, definir em seus componentes e vedar
se referem ao uso sustentável dos recursos naturais.
a utilização que comprometa e integridade dos
Na realidade, a única passagem que se refere à
atributos justificadores de sua proteção;
interferência socioantrópica é a parte final do inciso
III, destinada justamente a vedar qualquer utilização
• com relação aos ecossistemas, promover o
que possa prejudicar os objetivos que justificaram a
manejo ecológico das espécies, proteger a fauna e
criação da unidade de conservação da natureza.
a flora e vedar, na forma da lei, as práticas (hábitos
culturais) que coloquem em risco a função ecológica
Assim, de forma diversa daquela exposta na
da fauna e da flora, provoquem sua extinção ou
Lei 6.938/1981, a Constituição de 1988 buscou a
submetam os animais à crueldade.
proteção dos processos ecológicos essenciais sem
qualquer compromisso de vinculá-los à sua utilização
A preservação e a restauração dos recursos
econômica.
ambientais (atmosfera, águas interiores, superficiais
e subterrâneas, estuários, mar territoriais, solo,
É possível a contradição no sentido de que o
subsolo, elementos da biosfera, fauna e flora) já era,
dispositivo constitucional aludido (art. 225, § 1°, I)
desde 1981, um dos objetivos da Política Nacional do
não pode ser analisado destacadamente, já que o
Meio Ambiente. Entretanto, a Lei 6.938/1981 afirma
próprio caput do art. 225 se refere expressamente
a busca da utilização racional e da disponibilidade
ao direito ambiental como um direito humano (todos
permanente dos recursos naturais, ou seja, busca a
têm direito ao meio ambiente ecologicamente
implementação das metas estabelecidas pelo princípio
equilibrado) e coloca a vida e a saúde humana
do desenvolvimento econômico sustentável. Mesmo
como os primeiros valores a serem defendidos (“o
onde dirige-se à criação de unidades de conservação da
essencial à sadia qualidade de vida”). A proteção da
natureza, como, por exemplo, no art. 4°, II (definição
biodiversidade pro seu valor intrínseco, porém, não
de áreas prioritárias de ação governamental relativa
fere a vida e a saúde humanas, pois não contrasta
à qualidade e ao equilíbrio ecológico), a expressa
com estes direitos. Tal contra-argumento, portanto,
referência na lei ao atendimento de interesses dos
é falho e só teria alguma validade para informar o
entes federados (União, Estados, Distrito Federal,
valor intrínseco da biodiversidade como interesse
Territórios, municípios) se encarrega de afastar a
jurídico legítimo num quadro limite de confronto
pretensão de utilização da Política Nacional do Meio
entre humanidade e natureza.
Ambiente como um instrumento adequado para a
proteção da biodiversidade apenas por seus valores Isso, porém não significa que se esteja
intrínsecos, mas também por constituir um elemento implicitamente aceitando a dicotomia antropocentismo
valioso para a economia do país. versus biocentrismo (ou ecocentrismo). Não há como
negar o contraste estabelecido culturalmente entre
dado e construído, natural e artificial, cru e cozido.
Esse contraste encontra-se presente no pensamento

39

ocidental, sendo bastante conhecida a afirmação da
superioridade da produção humana sobre a natural
feita por Hegel:
Tudo quanto provém do espírito é superior
ao que existe na natureza. A pior das ideias que
perpasse pelo espírito do homem é melhor e
mais elevada do que a mais grandiosa produção
da natureza – justamente porque essa ideia
participa do espírito, porque o espiritual é
superior ao natural.
28 DIREITO AMBIENTAL –
ANTROPOCENTRISMO VERSUS
HOMOCENTRISMO
Talvez tal dicotomia tenha sido uma das piores
ideias que já perpassou pelo espírito do homem, vez
que foi responsável por um divórcio que contraria
a própria condição humana. A capacidade de criar
o novo, de refletir sobre o passado e de transmitir
o conhecimento acumulado para as gerações
futuras não faz da humanidade um dado estranho
à biodiversidade. Pelo contrário, o homem (a
humanidade) é produto de uma evolução histórica
do próprio universo.
A evolução cultural da humanidade sofreu, sofre
e sofrerá sempre oscilações, não sendo possível
detectar tendências senão pela análise de grandes
ciclos histórico-culturais. Porém, é certo que a
referência no art. 225 (§ 1°, VII) da Constituição
de 1988 à vedação das práticas que submetam os
animais à crueldade deve ser tomada no mínimo como
um possível novo paradigma, que relativiza (mas não
anula) concepções rigidamente antropocêntricas da
ciência do Direito, a partir de uma peculiaridade de
um de seus mais recentes ramos, o direito ambiental.
Não se trata, repita-se, de pura e simplesmente
justificar a prevalência de um novo paradigma
biocêntrico ou de aderir incondicionalmente à teoria
do conservacionismo, nem tampouco de buscar
no Texto Constitucional de 1988 uma coerência ou
profundidade filosófica que talvez ele próprio não
40
Propriedade e Direito Ambiental
tenha. Não nos esqueçamos de que a Constituição
Federal é, ela própria, um produto cultural e retrata
um determinado estágio da evolução histórica em que
a humanidade passou a reconhecer a necessidade
da proteção jurídica de todas as demais espécies,
ou a reconhecer a vida (em todas as suas formas),
digamos, como um bem a ser tutelado.
A Convenção sobre Diversidade Biológica (CDB)
utiliza o termo “conservação in situ” com o significado
de
[...] conservação de ecossistemas e habitats
naturais e a manutenção e recuperação de
populações viáveis de espécies em seus meios
naturais e, no caso de espécies domesticadas ou
cultivadas, nos meios onde tenham desenvolvido
suas propriedades características (art. 2°).
As obrigações de conservação in situ da
biodiversidade pelas partes contratantes da CDB
estão definidas no seu art. 8°. Devem os países
signatários da convenção, na medida do possível e
conforme o caso:
a) estabelecer um sistema de áreas protegidas
ou áreas onde medidas especiais precisem ser
tomadas para conservar a diversidade biológica;
b) desenvolver, se necessário, diretrizes para
a seleção, estabelecimento e administração
de áreas protegidas ou áreas onde medidas
especiais precisem ser tomadas para conservar
a diversidade biológica;
c) regulamentar ou administrar recursos
biológicos importantes para a conservação da
diversidade biológica, dentro ou fora de áreas
protegidas, a fim de assegurar sua conservação
e utilização sustentável;
d) promover a proteção de ecossistemas,
hábitats naturais e a manutenção de populações
viáveis de espécies em seu meio natural;

e) promover o desenvolvimento sustentável
e ambientalmente sadio em áreas adjacentes às
áreas protegidas, a fim de reforçar a proteção
dessas áreas;
f) recuperar e restaurar ecossistemas
degradados e promover a recuperação de
espécies ameaçadas, mediante, entre outros
meios, a elaboração e implementação de planos
e outras estratégias de gestão;
g) estabelecer ou manter meios para
regulamentar, administrar ou controlar os
riscos associados à utilização e liberação de
organismos vivos modificados resultantes da
biotecnologia que provavelmente provoquem
impacto ambiental negativo que possa afetar
a conservação e a utilização sustentável da
diversidade biológica, levando também em conta
os riscos para a saúde humana;
h) impedir que se introduzam, controlar ou
erradicar espécies exóticas que ameacem os
ecossistemas, hábitats ou espécies;
i) procurar proporcionar as condições
necessárias para compatibilizar as utilizações
atuais com a conservação da diversidade
biológica e a utilização sustentável de seus
componentes;
j) em conformidade com sua legislação
nacional, respeitar, preservar e manter o
conhecimento, inovações e práticas das
comunidades locais e populações indígenas
com estilos de vida tradicionais relevantes
à conservação e à utilização sustentável da
diversidade biológica e incentivar sua mais ampla
aplicação com a aprovação e a participação dos
detentores desse conhecimento, inovações e
práticas; e encorajar a repartição equitativa
dos benefícios oriundos da utilização desse
conhecimento, inovações e práticas;
k) elaborar ou manter em vigor a
legislação necessária e/ou outras disposições
41
Propriedade e Direito Ambiental
regulamentares para a proteção de espécies e
populações ameaçadas;
l) quando se verifique um sensível
efeito negativo à diversidade biológica, em
conformidade com o art. 7°, regulamentar ou
administrar os processos e as categorias de
atividades em causa; e
m) cooperar com o aporte da poio financeiro
e de outra natureza para a conservação in situ
a que se referem as alíneas (a) a (l) acima,
particularmente aos países em desenvolvimento.
O direito ambiental, como os demais direitos
difusos (direitos do consumidor, direitos das
pessoas portadoras de deficiência, direitos das
mulheres), interfere de forma incisiva em estruturas
socioculturais e econômicas e tem a característica de
ser um direito de militância política e engajamento
social. É, porém, como qualquer outro ramo do
Direito – um aspecto superestrutural da sociedade
vinculado a uma infraestrutura econômica que define,
em última instância, o relevo que se deve ou que se
pode dar para esta ou aquela norma jurídica. Basta
tomarmos o exemplo da política sobre transgênicos
desenvolvida em nosso país para termos uma exata
noção desse processo.
Ora, se os movimentos de defesa à biodiversidade
não possuírem voz para se fazerem ouvir no embate
das forças sociais envolvidas no processo econômico,
bastante modesta deverá ser a expectativa de
efetividade dos comandos que apontam com
exclusividade para sua proteção enquanto valor
intrínseco a ser protegido.
A efetividade do art. 225, § 1°, I, III e VII, da
Constituição Federal não tem a seu favor a força de
movimentos de caráter corporativo, mas tão somente
da parcela da humanidade que se reconhece parte
integrante e indissociável da biodiversidade planetária.
Essa parcela da humanidade é exatamente aquela
que se vê atingida em seus demais direitos difusos:
trabalhadores, mulheres, pessoas portadoras de

deficiência e demais parcelas da população excluída
do processo decisório.
29 DIREITO AMBIENTAL – ELEMENTOS
DE PROTEÇÃO
29.1 Proteção da fauna
Além dos exemplos de aplicação do princípio da
função social da propriedade previstos no Código
Florestal, sobre os quais discorreremos no Capítulo
7, poderíamos ainda mencionar a proteção à fauna
(elemento biótico) e aos elementos abióticos da
natureza (solo, água e ar).
Normalmente, ao tratarmos da dimensão ambiental
da função social da propriedade temos em mente a
preservação da flora e deixamos em segundo plano
a proteção da fauna, incorrendo no grave erro de
desconsiderar a íntima conexão entre os dois reinos
– animal e vegetal – na preservação da integridade
dos ecossistemas. A história da extinção de espécies
animais por intervenção humana é já bastante antiga
no Brasil e antecede a colonização europeia.
De acordo com Warren Dean (1997, p. 89),
[...] no sul do continente diversos gêneros de
mamíferos desapareceram repentinamente – o
glossotério, uma enorme preguiça de hábitos
terrestres; o gliptodonte, um tatu do porte de
um boi; o toxodonte, similar ao rinoceronte;
o esmilodonte, o tigre de dente de sabre; o
elefantoide de mastodonte e cavalos. Sem
dúvida, estes animais estavam entre aqueles
que atraíram os homens para o cerrado. Tem-se
formulado a hipótese de que na América do Sul,
como em qualquer outra geomassa por ocasião
da primeira invasão humana, o desaparecimento
de uma série de espécies pode ser atribuída à
‘matança excessiva’ das caçadas.
42
Propriedade e Direito Ambiental
No entanto, essa tese é contrariada por outras
que sustentam que a megafauna sul-americana foi
extinta em razão de catástrofes climáticas.
Logo nos primeiros anos de colonização portuguesa,
tem-se o registro de captura de animais vivos e peles,
pelos tupis, para os insaciáveis invasores europeus:
Além da madeira corante, o manifesto de
carga do Bretoa em 1511 registra 23 periquitos,
16 felinos, 19 macacos e 15 papagaios; o de 1532,
do navio Pelérine, 3 mil peles de ‘leopardos etc.,
300 macacos e 600 papagaios’. É difícil imaginar
o custo dessas mercadorias para os tupis.
O anapuru e a arara-una foram, possivelmente,
as primeiras aves extintas no Brasil em decorrência
da invasão portuguesa. Na Amazônia, a colonização
não teve por base a agricultura ou a mineração, e a
matança de espécies animais foi emblemática.
Depois da tentativa de instituição de um imenso
império temporal pelos jesuítas, frustrada pela política
do Marquês de Pombal, as missões foram destruídas
e as aldeias indígenas foram secularizadas. A
exploração de vegetais e a pesca constituíam a base
da produção comercial amazônica e, em razão das
características hidrológicas da região, a propriedade
fundiária deixava de ter qualquer significado por ali.
O povoamento se dava às margens dos rios, porém
por razões distintas da colonização no nordeste
(desertificação), mas porque aquelas eram a única
via de transporte no interior da floresta.
As condições climáticas aliaram-se à resistência
indígena à colonização, que chegou até a ser armada,
constituindo uma forma local de luta de classe.
Estas foram as causas da não ocupação da Floresta
Amazônica pelo europeu e, consequentemente, do
caráter incipiente da propriedade privada nesse
território. Ainda assim, foi incalculável o dano
ambiental causado à fauna e à flora nessa fase de
dominação da Amazônia.
 Propriedade e Direito Ambiental

Caio Prado Jr. descreve, a título exemplificativo,
como se dava a extração de óleo para a iluminação,
a partir de ovos de tartaruga:
A desova dos quelônios é nos meses de
outubro e novembro, quando em bandos
incontáveis procuram certas praias de eleição
e lá enterram seus ovos na areia onde o calor
do sol os deve chocar. A tarefa dos colhedores
consiste simplesmente em espreitá-los, no
momento oportuno, nestas praias, que de
antemão já conhecem, e depois que os animais,
terminada a postura, se retiram, ir desenterrar e
recolher o produto. A preparação do óleo se faz
imediatamente nas próprias canoas que serviram
para o transporte dos colhedores. (PRADO JR.,
2002, p. 147).
A pesca da baleia, comum desde a segunda
metade do século XVIII nas costas da Bahia até Santa
Catarina, era privilégio da Coroa. Sua concessão se
dava por instrumento contratual. A importância dessa
exploração decaiu consideravelmente coma operação
de baleeiros ingleses e norte-americanos nas Ilhas
Malvinas, que, com uma pesca intensiva, impediam
que as baleias chegassem, em suas migrações
hibernais, até o litoral brasileiro:
Reduziram eles, aliás, consideravelmente,
a espécie pela devastação praticada em larga
escala e com processos aperfeiçoados de pesca.
Em 1801, não encontrando mais pretendentes
ao contrato das baleias, a Coroa abandona o
monopólio, tornando-se a pesca livre. (PRADO
JR., 2002, p. 198).

Dois anos de pesca predatória foram suficientes

Essa atividade ainda se manteve, conquanto em
para que o colonizador matasse 8.500 exemplares
acentuado processo de declínio, até desaparecer
de tartarugas e peixes-boi na região do Lago Grande
em meados de 1830. Em 18.12.1987 é publicada
de Vila Franca. Hoje, o peixe-boi praticamente
a Lei 7.643, proibindo a pesca ou qualquer forma
desapareceu.
de molestamento intencional de toda espécie de
cetáceo em águas jurisdicionais brasileiras e fixando
30 DIREITO AMBIENTAL – SISTEMA DE pena de prisão e multa ao infrator, além da perda
PROTEÇÃO: FAUNA da embarcação em favor da União, em caso de
reincidência.
Foi bem-vindo o advento, em 03.01.1967, da
Lei 5.197, dispondo sobre a proteção da fauna e
O art. 225, § 1°, VII, da Constituição Federal de 1988
revogando o Decreto-lei 5.894, de 20.10.1943. Seu
rompe com o paradigma antropocêntrico ao vedar,
art. 1° estabeleceu, de forma peremptória, que
na forma da lei, as práticas que coloquem em risco
é proibida a utilização, perseguição, destruição,
a função ecológica da fauna, provoquem a extinção
caça ou apanha de animais constituintes da fauna
de espécies ou submetam só animais a crueldade. A
silvestre, de qualquer espécie, em qualquer fase do
despeito do novo tratamento constitucional dado à
seu desenvolvimento e que vivessem naturalmente
fauna a partir de 1988, o novo Código Civil não evoluiu
fora do cativeiro. Tanto esses animais quanto
um só centímetro com relação ao de 1916 no que diz
seus ninhos, abrigos e criadouros naturais seriam
respeito à condição dos animais. No art. 936, o Código
propriedade do Estado. Uma questão ficou pendente
Civil de 2002 dispõe sobre a responsabilidade civil
por muitos anos: o termo Estado como proprietário
do dono, ou detentor, do animal, pelo dano por este
da fauna silvestre referia-se aos estados federados
causado, ressalvadas as hipóteses de culpa da vítima
ou ao Poder Público lato sensu? Prevaleceu a tese
ou força maior. As demais referências constantes do
de que a União Federal é que seria a sua legítima
Código Civil são absolutamente irrelevantes para o
proprietária.
estudo da dimensão ambiental da função social da
propriedade. Encontram-se elas no art. 1.397 (que
trata do direito de propriedade do usufrutuário às

43

crias dos animais, deduzidas quantas bastem para
inteirar as cabeças de gado existentes ao começar o
usufruto) e nos artigos 1.444 a 1.446, que tratam do
penhor pecuário.
Duas modalidades de unidade de conservação
da natureza, previstas na Lei 9.985/2000, tratam
diretamente da proteção da fauna: os refúgios de
vida silvestre e as reservas da fauna. O refúgio de vida
silvestre acha-se descrito no art. 13, caput da referida
lei, e tem por objetivo proteger ambientes naturais
onde se asseguram condições para a existência ou
reprodução de espécies ou comunidades da flora
local e da fauna residente ou migratória.
Na possibilidade de compatibilidade dos objetivos
da área e as atividades privadas, esta modalidade
de unidade de conservação poderá ser instituída em
propriedade particular. Já as reservas de fauna têm
o objetivo de realização de estudos sobre manejo
sustentável da fauna. A posse e domínio da área
devem ser públicos. Portanto, as áreas particulares
devem ser desapropriadas.
A proteção da fauna é hoje, portanto, um importante
elemento a ser considerado na implementação da
dimensão ambiental da função social da propriedade,
estando presente na Constituição Federal, em
Constituições Estaduais como a de São Paulo, em
normas de direito ambiental, direito penal etc.
31 PROTEÇÃO DA FLORA
Na legislação que veda a utilização de queimadas
encontra-se presente um aspecto relevante de
aplicação do princípio da função social da propriedade
em relação à proteção da flora.
A anacrônica estrutura de uma lavoura que se
servia de queimadas, provocando a dissipação
perdulária de energia térmica no ambiente, era motivo
de preocupação por parte de nossos pioneiros críticos
ambientais das últimas décadas do Brasil Colônia
e do período do Brasil Império. As queimadas, que
44
Propriedade e Direito Ambiental
ainda hoje persistem em todo o território nacional,
herança cultural de povos indígenas e dos primeiros
colonizadores europeus, constituem modalidade
de aceleração da entropia no meio ambiente rural,
gerando alta quantidade de energia térmica, que é
utilizada tão somente para a eliminação de espécies
vegetais e animais não desejados para a lavoura.
Além do desperdício energético que tal técnica
implica, seu resultado a curto ou médio prazo é o
esgotamento das características de fertilidade do
solo e a destruição do húmus, com a consequente
desertificação da terra. A tipificação da queimada
como crime foi vetada na Lei 9.605/1998. Leis
estaduais, todavia, consideram-na ilícito civil, sendo
farta a jurisprudência a respeito. A recomposição
de reserva legal florestal, por sua vez, é uma
importante decorrência do princípio da função social
da propriedade.
O Código Civil de 2002, reproduzindo integralmente
o texto de 1916, dedica três breves artigos à disciplina
das árvores limítrofes. O tema constitui a Seção II do
capítulo sobre direitos de vizinhança, e os art. 1.282
e 1.284 não têm maior relevância para o direito
ambiental. Limitamo-nos, aqui, a transcrevê-los:
Art. 1.282. A árvore, cujo tronco estiver na
linha divisória, presume-se pertencer em comum
aos donos dos prédios confinantes.
Art. 1.284. os frutos caídos de árvore do
terreno vizinho pertencem ao dono do solo onde
caíram, se este for de propriedade particular.
Já o art. 1.283 dispõe que as raízes e os ramos
de árvore que ultrapassarem a estrema do prédio
poderão ser cortados até o plano vertical divisório
pelo proprietário do terreno invadido.
Este dispositivo não deve, porém, de ser aplicado
se estivermos diante da hipótese do art. 7° do Código
Florestal, que dispõe que qualquer árvore poderá ser
declarada imune de corte, mediante ato do Poder

Público, por motivo de sua localização, raridade,
beleza ou condição de porta-sementes.
Nos termos do art. 92 do Código Civil, acessório
é o bem cuja existência supõe a do principal. As
árvores, assim, constituem acessório em relação à
propriedade imobiliária. O art. 7° do Código Florestal,
já transcrito, trata de hipótese de cumprimento
da função social da propriedade de bem natural,
aplicável tanto em área rural como no perímetro
urbano. A dúvida que poderia ser suscitada é se
este dispositivo cuida de declaração de imunidade de
corte de apenas uma árvore ou de toda uma espécie
em território nacional.
Juracy P. Magalhães observa, a respeito: “Hoje
há um grande número de árvores declaradas imunes
de corte por atos estaduais e municipais”. No
Distrito Federal, por exemplo, de uma só vez foram
declaradas imunes de corte (Decreto 14.783) onze
espécies de árvores. São elas: copaíba, sucupira-
branca, pequi, cagaíta, gomeira, pau-doce, aroeira,
embiriçu, peroba, jacarandá e ipê. É uma política
louvável porque evita o desaparecimento de espécies
importantes e altamente valorizadas. Sem essa
proteção, certamente desapareceriam pelo grande
interesse que despertam no mercado madeireiro. Por
outro lado, se partirmos do pressuposto de que o
art. 7° alude a unidades de árvore especificamente
determinadas, chegaríamos à conclusão de que a
hipótese é de mero tombamento administrativo de
um bem determinado. Este é o entendimento de Luís
Carlos Silva de Moraes (2002, p. 177):
O caso em questão é de tombamento. Sua
declaração pode ser sobre determinado bem,
local histórico ou local paisagístico. Contudo, caso
imposto um ônus sobre o proprietário do imóvel
onde se localiza a referida árvore, necessária
a indenização. Isso só acontece quando as
condições de conservação da coisa acarretem
despesas extraordinárias para o proprietário,
caso em que deverão ser suportadas pela
Administração ou realizada a desapropriação do
referido bem.
45
Propriedade e Direito Ambiental
Os motivos elencados na lei não permitem que
se chegue a uma conclusão definitiva: localização,
raridade, beleza ou condição de porta-sementes
não constituem necessariamente elementos
individualizadores de um único exemplar de árvore.
32 A PROTEÇÃO DE ELEMENTOS NÃO
VIVOS
A proteção do solo, do ar e da água constitui uma
das maiores preocupações do direito ambiental, já
que os elementos abióticos da natureza são a base
da vida. A exigência de estudo de impacto ambiental,
o controle da produção, comercialização e emprego
de técnicas, métodos e substâncias que comportem
risco para o meio ambiente (como é o caso dos
agrotóxicos) e a exigência de recuperação de
ambiente degradado pela exploração minerária são
exigências constitucionais diretamente relacionadas
ao tema em foco e, evidentemente, merecem ser
contempladas enquanto hipóteses de aplicação do
princípio da função social da propriedade.
32.1 Bens artificiais
Segundo José Afonso da Silva (2002, p. 122), o meio
ambiente apresenta um aspecto chamado artificial,
“[...] constituído pelo espaço urbano construído,
consubstanciado no conjunto de edificações (espaço
urbano fechado) e dos equipamentos públicos (ruas,
praças, áreas verdes, espaços livres em geral: espaço
urbano aberto)”. Este aspecto do meio ambiente
congrega toda a produção humana. Por seu turno, o
aspecto cultural é
[...] integrado pelo patrimônio histórico,
artístico, arqueológico, paisagístico, turístico,
que, embora artificial, em regra, como obra
do homem, difere do anterior (que também é
cultural) pelo sentido de valor especial que
adquiriu ou de que se impregnou.
A edição do Decreto-lei 25/1937 significou,
talvez, uma das mais importantes intervenções do

Estado no domínio da propriedade privada. Este
texto normativo criou o conceito legal de patrimônio
histórico e artístico nacional, formado pelo conjunto
de bens (pertencentes a particulares ou a pessoas
jurídicas de direito público interno), móveis ou
imóveis, existentes no Brasil, e “[...] cuja conservação
seja de interesse público, quer por sua vinculação
a fatos memoráveis da história do Brasil, quer por
seu excepcional valor arqueológico ou etnográfico,
bibliográfico ou artístico” (art. 1°).
O art. 17 do Decreto-lei 25/1937 afastou
completamente a faculdade de destruição dos bens
tombados, isto é, sem nem de longe afetar o direito
de propriedade em sua essência (o uso e gozo
continuam na titularidade do proprietário), aplicou
a regra da função social da propriedade ao dispor
que os bens tombados não poderão ser destruídos,
demolidos ou mutilados sem prévia autorização
especial do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico
Nacional, nem poderão ser reparados, pintados ou
restaurados, sob pena de multa de 50% do dano
causado.
Além de sua imodificabilidade, o bem tombado
sofre ainda limites à alienabilidade.
Ensina Odete Medauar (2008, p. 345):
Se o bem tombado pertencer ao domínio
público, torna-se inalienável para particulares,
podendo, no entanto, ser transferido de uma
entidade pública para outra. Os bens privados
permanecem alienáveis, mas com limites:
tratando-se de alienação onerosa, a União, os
Estados ou Municípios têm direito de preferência;
o adquirente fica obrigado a inscrever a
transferência no registro imobiliário, no prazo de
trinta dias.
46
Propriedade e Direito Ambiental
33 TITULARIDADE DOS BENS
Com relação à titularidade, podemos classificar os
bens em privados e públicos.
A propriedade pública tem como titular uma pessoa
jurídica de direito público interno. A expressão “bens
públicos” designa “[...] os bens pertencentes a entes
estatais, para que sirvam de meio ao atendimento
imediato e mediato do interesse público e sobre
os quais incidem normas especiais, diferentes das
normas que regem os bens privados” (MEDAUAR,
2005, p. 273).
Tal regime de dominialidade distingue-se do regime
da propriedade privada, uma vez que o exercício
dos direitos de tal modalidade de propriedade são
exercidos pela Administração em um plano que “[...]
permite e impõe ao poder público, titular do bem,
assegurar a continuidade e regularidade da sua
destinação, contra quaisquer ingerências”.
O regime jurídico dos bens públicos e particulares
era disciplinado pelos arts. 65 a 68 do velho Código
Civil. O art. 65 dispunha serem públicos “[...] os bens do
domínio nacional pertencentes à União, aos Estados,
ou aos Municípios. Todos os outros são particulares,
seja qual for a pessoa a que pertencerem”. O Código
Civil de 2002 sintetizou a primeira parte de referido
artigo, dispondo, em seu art. 98, serem públicos “[...]
os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas
jurídicas de direito público interno”, corrigindo, assim,
a omissão do Distrito Federal.
A segunda parte do art. 65 do texto de 1916
foi integralmente reproduzida no atual Código. Da
mesma forma, o art. 66 do Código de 1916, subdivide
o art. 99 do atual Código Civil os bens públicos em:
I- de uso comum do povo (rios, mares, estradas,
ruas, praças etc.); II – de uso especial (edifícios ou
terrenos destinados a serviço ou estabelecimento
da administração federal, estadual, territorial
ou municipal, inclusive de suas autarquias; III –
dominicais (que constituem o patrimônio das pessoas

jurídicas de direito público interno, como objeto
de direito público interno, como objeto de direito
pessoal ou real, de casa uma dessas entidades).
O parágrafo único do art. 99, por sua vez, aponta:
“[...] não dispondo a lei em contrário, consideram-se
dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas
de direito público a que se tenha dado estrutura de
direito privado”.
Os art. 100 e 101 do atual Código Civil estatuem
que os bens públicos de uso comum do povo e os de
uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem
a sua qualificação, na forma que a lei determinar,
já os bens públicos dominicais podem ser alienados,
observadas as exigências da lei. O antigo Código Civil
dispunha no art. 67: “Os bens de que trata o artigo
antecedente só perderão a inalienabilidade, que lhes
é peculiar, nos casos e forma que a lei prescrever”.
O art. 102 do atual Código Civil estabelece que
“[...] os bens públicos não estão sujeitos a usucapião”.
Finalmente, o art. 103 dispõe que “[...] o uso comum
dos bens públicos pode ser gratuito ou retribuído,
conforme for estabelecido legalmente pela entidade
a cuja administração pertencerem”, reproduzindo,
com uma redação mais concisa, a regra do art. 68 do
antigo Código Civil.
Há de se afastar o equívoco de pretender, a partir
da classificação dos bens ambientais em individuais,
coletivos ou difusos, a superação da dicotomia público
versus privado. Bens privados podem assumir as
características de bens difusos (exemplo: um imóvel
particular tombado pelo Poder Público em razão de
sua importância histórica, artística ou arquitetônica)
sem que com isso deixem de guardar todas as suas
características de bens privados. Bens públicos há,
por sua vez, que guardam as características de bens
individuais (exemplo: os equipamentos de escritório
utilizados numa repartição pública), não sendo
suscetíveis de tutela pela via processual ambiental
coletiva.
47
Propriedade e Direito Ambiental
Não se questiona a aplicação do princípio da
função social da propriedade privada. A formação do
próprio conceito de função social sempre teve em mira
temperar os exageros da concepção individualista de
propriedade privada. Assim sendo, reportamo-nos
aos exemplos de aplicação já desenvolvidos ao longo
de toda a obra, quase todos eles envolvendo bens
particulares.
No que diz respeito à propriedade pública, contudo,
a questão é mais polêmica. Em estudo elaborado à
luz da Constituição de 1967 com a redação dada pela
Emenda Constitucional n. 1, de 1969, Fábio Konder
Comparato defende que o abuso da não utilização
de bens de produção ou sua má utilização deveria
ser sancionada com mais rigor, quer se cuide de
propriedade pública ou privada:
Em se tratando de propriedade privada, pela
expropriação não condicionada ao pagamento
de indenização integral, ou até sem indenização.
Cuidando-se de propriedade pública, por meio
de remédio judicial de efeito mandamental, que
imponha ao Poder Público o cumprimento dos
deveres sociais inerentes ao domínio.
Na mesma linha, Cristiane Derani entende que
a função social da propriedade de bens coletivos
dirige-se indistintamente ao proprietário privado e
ao Estado, “[...] normalmente o proprietário desses
bens coletivos, que, do ponto de vista subjetivo, são
bens públicos”.
Evidentemente, sobre os bens públicos também
incide a legislação ambiental. Dúvida, porém,
remanesce no que diz respeito à sua adequação
ao princípio da função social da propriedade. É
pertinente, neste passo, a referência à decisão que
determinou a adequação de edificação pública às
exigências impostas pelo princípio da função social
da propriedade.

34 RESERVA LEGAL
A MP 2.166-67/2001 trouxe a definição de reserva
legal, até então inexistente no Código Florestal:
Área localizada no interior de uma propriedade
ou posse rural, excetuada a de preservação
permanente, necessária ao uso sustentável dos
recursos naturais, à conservação e reabilitação
dos processos ecológicos, à conservação de
biodiversidade e ao abrigo e proteção de fauna e
flora nativas (art. 1°, § 2°, III).
Referida medida provisória deu nova redação ao
art. 16 do Código Florestal, estabelecendo que
[...] as florestas e outras formas de vegetação
nativa, ressalvadas as situadas em área de
preservação permanente, assim como aquelas
não sujeitas ao regime de utilização limitada ou
objeto de legislação específica, são suscetíveis
de supressão, desde que sejam mantidas, a
título de reserva legal [...]
A parcela da vegetação nativa a ser mantida varia
em um percentual mínimo que varia de 20% a 80%
de propriedade rural, de acordo com a região em que
se localizarem (incisos I a IV).
A reserva legal constitui restrição parcial à
modificabilidade da propriedade e também restrição
à faculdade de sua fruição, na medida em que o
proprietário não pode dar ao imóvel o uso que bem
entender. Se a vegetação da reserva legal não pode
ser suprimida (art. 16, § 2°), certo é que pode
ser utilizada “[...] sob-regime de manejo florestal
sustentável, de acordo com princípios e critérios
técnicos e científicos estabelecidos no regulamento”.
Ademais, a ampliação do perímetro urbano que passe
a abranger estes espaços territoriais especialmente
protegidos não territoriais especialmente protegidos
não tem o condão de desafetá-los. Mesmo que uma
lei municipal específica cuidasse deste tema, seus
efeitos seriam írritos, já que a proteção decorre de
lei federal.
48
Propriedade e Direito Ambiental
Consoante o disposto no art. 16, § 8°, do Código
Florestal, a área de reserva legal deve ser averbada
à margem da inscrição de matrícula do imóvel, no
registro de imóveis competente. Sua localização deve
[...] ser aprovada pelo órgão ambiental
estadual competente ou, mediante convênio,
pelo órgão ambiental municipal ou outra
instituição devidamente habilitada, devendo ser
considerados, no processo de aprovação, a função
social da propriedade, e os seguintes critérios e
instrumentos, quando houver: I – o plano de
bacia hidrográfica; II – o plano diretor municipal:
III – o zoneamento ecológico-econômico; IV –
outras categorias de zoneamento ambiental;
e V – a proximidade com outra Reserva Legal,
Área de Preservação Permanente, unidade de
conservação ou outra área legalmente protegida”
(art. 16, § 4°).
É vedada a alteração da destinação da reserva
legal, “[...] nos casos de transmissão a qualquer título,
de desmembramento ou de retificação da área” (art.
16, § 8°., 2a. Parte).
35 ÁREAS DE PRESERVAÇÃO
PERMANENTES E RESERVA LEGAL
Estes dois condicionamentos legais ao direito de
propriedade imobiliária constituem obrigações propter
rem, consoante entendimento jurisprudencial:
Tanto a faixa ciliar quanto a reserva legal, em
qualquer propriedade, incluída a da recorrente,
não podem ser objeto de exploração econômica,
de maneira que, ainda que se não dê o
reflorestamento imediato, referidas zonas não
podem servir como pastagens.
Não há cogitar, pois, de ausência de nexo causal,
visto que aquele que perpetua a lesão ao meio
ambiente cometida por outrem está, ele mesmo,
praticando o ilícito. A obrigação de conservação
é automaticamente transferida do alienante ao
adquirente, independentemente deste último ter
responsabilidade pelo dano ambiental.

Há, porém, uma diferença muito importante
entre APPs e reserva legal: as APPs não podem ser
exploradas economicamente. Já as áreas de reserva
legal devidamente averbadas poderão, desde que
tenham plano de manejo sustentável aprovado pelos
órgãos ambientais. legal constituem danos ambientais que de imediato
36 USO NOCIVO DA PROPRIEDADE
O § 1° do art. 1° do Código Florestal dispõe que
as ações ou omissões contrárias às suas disposições
na utilização e exploração das florestas e demais
formas de vegetação são consideradas uso nocivo
da propriedade, aplicando-se, para o caso, o
procedimento sumário previsto no art. 275, II do
CPC.
O texto constituía inicialmente o parágrafo único
do art. 1°. Passou a ser o § 1° em razão do disposto
no art. 1° da MP 2.166-67/2001, atualizando-se, na
oportunidade, a referência ao dispositivo do Código
de Processo Civil, originalmente o de 1939. O art.
275, II, h, do CPC determina a observância do
procedimento sumário nos casos previstos em lei.
Evidentemente, tal procedimento será pertinente nos
casos de conflito de vizinhança, pois, na hipótese de
tutela judicial do meio ambiente, interesse difuso
por excelência, a ação civil pública é o instrumento
processual mais adequado (cf. Lei 7347/1985, art.
1°, I).
O Código Civil de 2002, em seus arts. 1.277
a 1.281, adota a expressão “uso anormal da
propriedade”, estabelecendo que o proprietário ou o
possuidor de um prédio tem o direito de fazer cessar
as interferências prejudiciais à segurança, ao sossego
e à saúde dos que o habitam, provocadas pela
utilização de propriedade vizinha. O parágrafo único
do art. 1.277 proíbe as interferências considerando-
se a natureza da utilização, a localização do prédio,
atendidas as normas que distribuem as edificações
em zonas, e os limites ordinários de tolerância dos
moradores da vizinhança.
49
Propriedade e Direito Ambiental
Pouco se tem atentado para a importância deste
§ 1° do art. 1° do Código Florestal, que aponta em
direção a uma característica evidente dos valores
protegidos nessa lei: a degradação de uma área
de preservação permanente ou de uma reserva
repercutem nas propriedades lindeiras. É possível,
portanto, fixar o cumprimento do Código Florestal
como verdadeiro direito de vizinhança – dimensão
esta que não exclui a de interesse difuso.
O art. 8° do Código Florestal estabelece que,
na distribuição de lotes destinados à agricultura,
em planos de colonização e de reforma agrária,
não devem ser incluídas as áreas florestadas de
preservação permanente de que se trata referida lei,
nem as florestas necessárias ao abastecimento local
ou nacional de madeiras e outros produtos florestais.
De acordo com a doutrina de Juraci P. Magalhães,
[...] essa forma de distribuição da terra se
constitui numa séria ameaça à cobertura florestal.
É preciso, portanto, resguardar as florestas de
preservação permanente, pois o fracionamento
de uma área rural em milhares de lotes pode
ser fatal para elas. Por essa razão, como medida
de cautela, o Código Florestal determina que
nos projetos de colonização as florestas de
preservação permanente e as destinadas ao
abastecimento de madeiras fiquem excluídas.
Assim, áreas reflorestadas para fornecimento de
produtos florestais e áreas exploradas mediante
projetos de manejo sustentado não podem ser
divididas, devem permanecer intocadas.
A lei não diz que as áreas de preservação
permanente não podem ser desapropriadas para fins
de reforma agrária. Apenas ressalva a integridade
do Código Florestal, mesmo que a propriedade rural
tenha como causa próxima colonização ou reforma
agrária. Esta questão é relevante, na medida em que
uma leitura apressada do dispositivo poderia levar
à conclusão de que as APPs de um latifúndio que
não cumprem sua função social não são suscetíveis

de desapropriação para fins de reforma agrária. Na
verdade elas podem perfeitamente integrar a nova
propriedade rural, sendo vedada, tão somente, sua
destinação à agricultura. Toda propriedade rural deve
respeitar as restrições impostas pelo art. 2° do Código
Florestal e averbar a respectiva área de reserva legal.
Essas áreas de preservação permanente, assim
como as “[...] florestas necessárias ao abastecimento
local ou nacional de madeira ou outros produtos
florestais”, podem, portanto, ser desapropriadas
para fins de reforma agrária. O sistema legal vigente
jamais impossibilitou a desapropriação de áreas de
floresta exploradas para o fornecimento de madeira
ou outro produto florestal.
37 AÇÃO NORMATIVA DO CONAMA
O art. 8° da Lei 6.938/1981 estabelece, em
seu inciso I, que compete ao Conama estabelecer,
mediante proposta do Ibama, normas e critérios
para o licenciamento de atividades efetiva ou
potencialmente poluidoras, a ser concedido pelos
estados e supervisionado pelo Ibama.
O inciso VI, por sua vez, dispõe sobre sua
competência privativa para estabelecer normas
e padrões nacionais de controle da poluição por
veículos automotores, mediante audiência dos
ministérios competentes. Finalmente, o inciso VII
confere competência ao Conama para estabelecer
normas, critérios e padrões relativos ao controle e
a manutenção da qualidade do meio ambiente com
vistas ao uso racional dos recursos ambientais,
principalmente os hídricos.
Questiona-se, em razão do disposto no art. 25 do
ADCT, estaria vedada a ação normativa do Conama
(aqui incluídas suas resoluções e portarias). O referido
dispositivo constitucional estabelece:
Ficam revogados, a partir de 180 dias da
promulgação da Constituição, sujeito este prazo
a prorrogação por lei, todos os dispositivos
legais que atribuam ou deleguem a órgão do
50
Propriedade e Direito Ambiental
Poder Executivo competência assinalada pela
Constituição ao Congresso Nacional [...].
Determinados autores, examinando o tema,
sustentam que, no âmbito da legislação concorrente,
a competência da União limita-se ao estabelecimento
de normas gerais, que devem ter a natureza de lei
formal. Assim, diplomas federais de categoria inferior,
emitidos por órgãos subalternos à Presidência da
República, não obrigariam os estados e municípios.
Por força do princípio da legalidade e da autonomia
federativa, as resoluções do Conama não teriam
validade.
Luis Carlos Silva de Moraes, por sua vez, afirma
que as competências atribuídas pelos incisos VI e VII
do art. 8° da Lei 6.938/1981:
[...] devem se adaptar à nova ordem
constitucional, ou seja, nunca, em hipótese
alguma, poderão inovar de forma originária,
cabendo ao Conama a regulamentação de algo já
instituído pela legislação, onde não for aplicável,
necessariamente, o princípio da reserva legal.
(MORAES, 2002, p. 33)
Tratando especificamente das Resoluções 302
e 303 do Conama, juristas de nomeada sustentam
que o órgão colegiado teria ultrapassado os limites
indicados em lei e invadido seara de competência
privativa do Congresso Nacional. Em reforço a esta
tese, sustenta-se que tal procedimento macularia
o próprio Estado de Direito, da mesma forma que
ocorreria se o Conselho Monetário Nacional passasse
a criar impostos ou o Conselho Nacional de Política
Criminal definisse crimes.
Ora, os dois exemplos – instituição de novos
tributos e penas por Conselhos Federais – constituem
exatamente os mais importantes exemplos de
aplicabilidade do princípio da legalidade estrita,
não podendo ser invocados analogicamente para o
tratamento jurídico da proteção do meio ambiente e
do regramento do exercício do direito de propriedade.

Na verdade, o princípio da legalidade estrita no
Direito Penal e no Direito Tributário encontra-se
na perspectiva dos direitos humanos de primeira
geração (oponíveis contra o Estado), ao passo
que os direitos à saúde e a um meio ambiente
ecologicamente equilibrado são direitos de segunda
e terceira geração, que exigem uma atitude positiva
do Poder Público, como se dá no caso da tutela da
segurança e saúde do trabalho, da saúde pública ou
da biodiversidade.
Leve-se, também, em consideração que a
revogação a que alude o art. 25 do ADCT opera
apenas para o futuro, permanecendo válidas todas
as portarias e resoluções editadas até 5 de abril de
1989.
Este, porém, não é ainda o cerne da questão. O que
realmente importa considerar é que as resoluções do
Conama destinam-se a efetivar a legislação vigente,
não constituindo esta atividade uma forma de ação
normativa usurpadora de competência assinalada ao
Congresso Nacional. As situações disciplinadas pelo
direito ambiental são multifacetárias e extremamente
complexas, exigindo regulamentação técnica com
um nível de minúcias tal que não se pode pretender
exigir da legislação ordinária.
O art. 8° da Lei 6.938/1981 em nenhum momento
atribui ou delega competência ao Conama para
qualquer tipo de ação normativa. Se assim o fizesse,
esta atribuição ou delegação estaria hoje revogada
pelo art. 25, I, do ADCT. Não é, porém, o que
ocorre. As resoluções do Conama visam a concretizar
a aplicação do direito ambiental, cujo ápice é a
Constituição Federal – art. 225 e seus incisos e
parágrafos. A especificação, nas Resoluções 302 e
303 do Conama, de determinadas modalidades de
áreas de preservação permanente está muito longe
de consubstanciar indevida delegação ou atribuição
de competência do Congresso Nacional. Trata-
se, na verdade, de implementação da vontade do
legislador constituinte (art. 225, § 1°, III – definição
de espaços territoriais e seus componentes a
51
Propriedade e Direito Ambiental
serem especialmente protegidos), que se encontra
albergada em lei ordinária – arts. 2° e 3° da Lei
federal 4.771/1965 (Código Florestal).
O Código Florestal determina que as florestas e
demais formas de vegetação nas áreas nele descritas
são de preservação permanente. No entanto, o
legislador ordinário deixou de minudenciar, na letra b
do art. 2°, o significado do termo redor (das lagoas,
lagos ou reservatórios d’água naturais e artificiais).
Impõe-se, assim, que o Conama implemente os
comandos constitucional e legal, promovendo a
proteção ecológica desses espaços territoriais. Assim
foi feito e, nos termos do art. 3°, III, a e b, da Resolução
303/2002, essa área de preservação permanente
será de 30 metros para os lagos e lagoas naturais
que estejam situados em áreas urbanas consolidadas
e de 100 metros para aquelas que estejam em áreas
rurais, exceto os corpos d´água com até 20 hectares
de superfície, cuja faixa marginal será de 50 metros.
É importante consignar que a hermenêutica de
nosso direito positivo orienta-se por determinados
princípios fundamentais elencados no art. 1° da
Constituição da República, dentre os quais se destacam
a cidadania e a dignidade da pessoa humana. A
regulamentação de leis voltadas à proteção de direitos
humanos de segunda e de terceira geração coloca
em primeiro plano os fundamentos principiológicos
de nosso ordenamento constitucional. Apenas à
guisa de exemplo, praticamente toda a disciplina
sobre saúde e segurança do trabalho é formada por
normas regulamentadoras do Ministério do Trabalho.
Sustentar que a normatividade do Ministério do
Trabalho não tem base constitucional significaria
extinguir de nosso ordenamento todas as normas
regulamentadoras sobre segurança e medicina do
trabalho.
Nem se diga que as Resoluções do Conama
302 e 303/2002 não seriam válidas por afetarem o
direito de propriedade e, assim, ferirem o princípio
da legalidade. Relembremos acórdão relatado
pelo Exmo. Sr. Ministro Nilson Naves, do Superior

Tribunal de Justiça, cuidando de saber se o art. 25
da Resolução 1.246/1988, do Conselho Federal de
Medicina, feria ou não o art. 524 do antigo Código
Civil – correspondente ao art. 1.228 do atual – isto é,
se, respeitadas as normas técnicas de uma instituição
hospitalar, tinha um médico o direito de internar e
assistir seus pacientes em hospital privado, com ou
sem caráter filantrópico, ainda que não fizesse parte
de seu corpo clínico: concluiu que referido dispositivo
codificado deveria ser interpretado à luz do que
dispõe o art. 5°, XXIII, da Constituição Federal.
Da mesma forma, ao implementar um importante
aspecto da função social da propriedade – proteção
ambiental das águas –, as Resoluções do Conama
mencionadas não inovam o ordenamento legal, mas
apenas conferem eficácia a um dispositivo do Código
Florestal que, à míngua de regulamentação, não
poderia ser aplicado.
Observe-se, finalmente, no que diz respeito
às áreas de preservação permanente ao redor de
lagos, lagoas e reservatórios d´água naturais e
artificiais, a necessidade de aplicação, onde for o
caso, da legislação estadual atinente à proteção de
mananciais.
38 PODER DE POLÍCIA
A pertinência na utilização da expressão “poder
de polícia”, própria do direito administrativo, é
controversa.
Para alguns, o conceito de “poder de polícia” é
inútil na fase atual do direito administrativo, pois
“[...] todos os princípios sob os quais se desenvolve a
função administrativa são aplicáveis a essa atividade
da Administração Pública” (isto é, ao poder de
polícia) (MEDAUAR, 2008). Todavia, o conceito ainda
é adotado por grande parcela dos administrativistas.
Celso Antonio Bandeira de Mello, na 11a. edição de
seu Curso de direito administrativo, define a polícia
administrativa como:
52
Propriedade e Direito Ambiental
[...] a atividade da Administração Pública,
expressa em atos normativos ou concretos,
de condicionar, com fundamento em sua
supremacia geral e na forma da lei, a liberdade
e a propriedade dos indivíduos, mediante ação
ora fiscalizadora, ora preventiva, ora repressiva,
impondo coercitivamente aos particulares
um dever de abstenção (‘non facere’) a fim
de conformar-lhes os comportamentos aos
interesses sociais consagrados no sistema
normativo. (MELLO, 2010, p. 830).
Introduzindo o estudioso ao tema, Odete Medauar
(2000, p. 387) afirma que:
[...] poder de polícia é a atividade da
Administração que impõe limites ao exercício de
direitos e liberdades. É uma das atividades em
que mais se expressa sua face autoridade, sua
face imperativa. Onde existe um ordenamento,
este não pode deixar de adotar medidas para
disciplinar o exercício de direitos fundamentais
de indivíduos e grupos.
Com fundamento nas lições dos doutrinadores, é
possível concluir que poder de polícia é uma atividade
normativa ou concreta da Administração (fiscalização
preventiva ou repressiva, imposição de dever de
abstenção), condicionando ou impondo limites aos
direitos e liberdades dos indivíduos com o objetivo
de satisfazer o interesse público (por exemplo,
defesa do meio ambiente, do patrimônio cultural,
do consumidor, da tranquilidade, da segurança, da
salubridade pública etc.).
Indagar se existe um poder de polícia nas áreas de
preservação permanente e na reserva legal, assim, é
perquirir se a Administração pode licitamente exigir
a estrita observância de disposições constantes do
Código Florestal, em especial os arts. 2°, 3° e 16. Este
poder de polícia está expressamente previsto no art.
22 do Código Florestal: “A União, diretamente, através
do órgão executivo específico, ou em convênio com
os Estados e Municípios, fiscalizará a aplicação das
normas deste Código, podendo, para tanto, criar os
 Propriedade e Direito Ambiental

serviços indispensáveis”. Estamos, porém, tratando

de três diferentes modalidades de espaços territoriais
especialmente protegidos, sendo por isso necessário
examinar cada uma delas.

A primeira modalidade é a das áreas de

preservação permanentes descritas no art. 2° do
Código Florestal. Estes espaços protegidos podem
estar situados tanto em propriedade privada como
constituírem bens públicos, em zona urbana ou rural.
O que se tutela, aqui, é o próprio espaço descrito na
lei. São as margens dos rios, lagos, lagoas e represas,
inclusive as artificiais, o redor dos olhos d’água, os
topos de jorros, as encostas com declividade superior
a 45°, as restingas, as bordas de chapadas e os
espaços localizados em altitude superior a 1.800m.
Grande parte das áreas de proteção de mananciais,
necessárias para o abastecimento de água nas
regiões metropolitanas, tinha o caráter de área de
preservação permanente antes mesmo do advento
de legislação estadual a respeito.

espaços protegidos localizados em zona urbana,

o parágrafo único do art. 22 do Código Florestal
estabelece claramente: “Nas áreas urbanas, a que
se refere o parágrafo único do art. 2° desta Lei,
a fiscalização é da competência dos municípios,
atuando a União supletivamente”. Este dispositivo do
Código Florestal, de uma clareza meridiana, não só
prevê expressamente o poder de polícia municipal
em APPs urbanas, como estabelece a competência
supletiva da União para proceder a esta fiscalização.
Portanto, cabem aos respectivos entes a fiscalização
e o exercício do poder de polícia em suas áreas de
autuação.

53

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ALLABY, Michael (editor). Oxford dictionary of
Ecology. Oxford: Oxford University, 2010.
ANGRELLI, Vanuza Murta. Coletânea de
legislação ambiental. Rio de Janeiro: Livraria
Freitas Bastos, 2005. v. 1 e 2.
ANTUNES, Paulo de Bessa. Curso de direito
ambiental: doutrina, legislação e jurisprudência. 2.
ed. Rio de Janeiro: Renovar, 1992.
CARRAZA, Roque Antonio. Curso de direito
constitucional tributário, 13. ed. São Paulo:
Malheiros, 1999.
CARVALHO, Carlos Gomes de. Legislação
ambiental brasileira. 2. ed. Campinas, SP:
Millennium, 2002. v. 1, 2 e 3.
COMPARATO, Fábio Konder. Ética: Direito, Moral
e Religião no Mundo Moderno. São Paulo: Companhia
das Letras, 2006.
COSTA NETO, Nicolao Dino de Castro. Proteção
jurídica do meio ambiente. Belo Horizonte: Del Rey,
2003.
DEAN, Warren. Ferro e Fogo: a história e a
devastação da mata atlântica brasileira. São Paulo:
Companhia das Letras, 1997.
DERANI, Cristiane. Direito ambiental
econômico. São Paulo: Max Limonad, 1997.
DERANI, Cristiane. Direito ambiental
econômico. São Paulo: Saraiva, 2008.
FINK, Daniel Roberto; MACEDO, André Camargo
H. de. Roteiro para licenciamento ambiental e outras
considerações. In: FINK, Daniel Roberto; ALONSO
JR, Hamílton; DAWALIBI, Marcelo (orgs). Aspectos
jurídicos do licenciamento ambiental. 2. ed. Rio
de Janeiro: Forense Universitária, 2002.
54
Propriedade e Direito Ambiental
FIORILLO, Celso A. Pacheco. Curso de direito
ambiental brasileiro. 6. ed. São Paulo: Saraiva,
2005.
FIORILLO, Celso A. Pacheco; RODRIGUES, Marcelo
Abelha. Manual de direito ambiental e legislação
aplicável. 2. ed. São Paulo: Max Limonad, 1999.
GOMES, Orlando. Direitos Reais. 20. ed. Rio de
Janeiro: Forense, 2010.
GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na
constituição de 1988. 11. ed. São Paulo: Malheiros.
2000.
JUNGSTEDT, Luiz Oliveira Castro. Direito
ambiental. 2. ed. Rio de Janeiro: Thex, 2002.
LEITE, José Rubens Morato. Dano ambiental:
do individual ao coletivo extrapatrimonial. 2 ed. São
Paulo: Revista dos Tribunais, 2003.
LEUZINGER, Márcia Dieguez. Meio ambiente,
propriedade e repartição constitucional de
competências. São Paulo: IBAP & Adcoas, 2002.
MACHADO, Paulo Afonso L. Direito ambiental
brasileiro. 13. ed. São Paulo: Malheiros, 2005.
MAXIMILIANO, Carlos. Hermenêutica e
aplicação do direito. Saraiva: São Paulo, 2011.
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo
moderno. 4. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais,
2000.
________. ________. 12. ed. São Paulo: Revista
dos Tribunais, 2008.
________. ________. 9. ed. São Paulo: Revista
dos Tribunais, 2005.
MEDEIROS, Fernanda Luiza Fontoura de. Meio
ambiente direito e dever fundamental. Porto
Alegre: Livraria do Advogado, 2004.
 Propriedade e Direito Ambiental

MELLO, Celso Antônio Bandeira. Curso de direito
administrativo. 27. ed. São Paulo, Malheiros, 2010.
MILARÉ, Edis. Direito do ambiente. 4. ed. São
Paulo: Revista dos Tribunais 2005.
MIRRA, Álvaro Luiz Valery. Princípios fundamentais
do direito ambiental. Revista de Direito Ambiental.
n. 2, abr.-jun./1996. p. 50-66.
MORAES, José Diniz. A Função social da
propriedade e a Constituição, São Paulo:
Malheiros: 1999.
MORAES, Luis Carlos S. de. Curso de direito
ambiental. São Paulo: Atlas, 2002.
MOUSINHO, Patrícia; LIMA-E-SILVA, Pedro Paulo
de; GUERRA, Antônio José T. Dicionário brasileiro
de ciências ambientais. 2. ed. Rio de Janeiro:
Thex, 2002.
propriedade, desapropriação, imunidade fiscal,
exploração infrações, responsabilidade civil e penal,
processo, policia, administração das florestas. Rio de
Janeiro: Borsoi, 1950.
PETERS, Edson Luiz; PIRES, Paulo de Tarso de
Lara. Manual de direito ambiental. 2. ed. Curitiba:
Juruá, 2002.
PRADO, Luiz Regis. Direito penal do ambiente.
São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005.
SANTOS, Boaventura de Sousa. A crítica da razão
indolente: contra o desperdício da experiência. 2.
ed. Porto: Afrontamento, 2000.
SILVA, José Afonso da. Direito ambiental
constitucional. 4. ed. São Paulo: Malheiros, 2002.
SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito
ambiental. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2003.

NALINI, José Renato. Propriedade intelectual. VIEIRA, Paulo Freire; RIBEIRO, Maurício Andrés.
São Paulo: Revista dos Tribunais, 2009 Ecologia humana, ética e educação: a mensagem
de Pierre Dansereau. Porto Alegre: Pallotti,1999.
NÓBREGA, Francisco Pereira. Compreender
Hegel. Petrópolis: Vozes, 2005. WOLKMER, Antonio Carlos. Fundamentos da
história do Direito. Belo Horizonte: Del Rey, 2006.
OLIVEIRA, Álvaro Borges. Uma definição de
propriedade. Revista Jurídica Cesumar, Maringá,
v. 8, n. 2, p. 401-414, 2009.

OLIVEIRA, Antônio Inagê de Assis. Introdução à

legislação ambiental brasileira e licenciamento
ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005

OST, François. A natureza à margem da lei:

a ecologia à prova do direito. Lisboa (Portugal):
Instituto Piaget, 1995.

PEREIRA, Caio Mário da Silva. Instituições de

Direito Civil. Rio de Janeiro: Forense, 2009.

PEREIRA, Osny Duarte. Direito florestal

brasileiro: direito comparado, autonomia,

55