A construção política gradualista da autonomia do Banco Central do

Brasil: autoridade, credibilidade e responsabilidade democrática

Moisés da Silva Marques

Paper apresentado ao XXVII Encontro Anual da ANPOCS, 2003

GT 03 – Controles Democráticos e Cidadania
Coord.: Cláudio Gonçalves Couto – PUC/SP e Fernando Lattman-Weltman FGV/RJ

São Paulo - 2003

I – O Tema e o Problema:

No início do mês de abril de 2003, o novo governo brasileiro e seu Ministério da

Fazenda se empenharam junto ao Congresso para a aprovação de um Projeto de Emenda
Constitucional (PEC) permitindo a regulamentação do artigo 192 da Constituição, que
trata do Sistema Financeiro, por leis complementares. Desta forma, começa a ser aberto
o caminho para tratar legalmente a autonomia do Banco Central do Brasil, tema que tem
estado na “ordem do dia” pelo menos desde a implementação do Plano Real, em 1994.
A despeito da aparente trivialidade do fato de um país, que depende dos humores
do fluxo de capitais estrangeiros, tentar isolar as decisões técnicas referentes à política
monetária da visão de curto prazo dos políticos, o que chama a atenção é que, mesmo
com a alternância no poder representada pela eleição de um candidato do Partido dos
Trabalhadores – partido que historicamente vinha se posicionando contrário a qualquer
tentativa de autonomização da autoridade monetária -, fica clara uma linha de
continuidade com governos anteriores, no sentido da construção desse processo de
insulamento, que denominamos de opção gradualista, para a autonomização.
Internacionalmente, existe toda uma literatura já consolidada que trata da
questão da autonomia dos Bancos Centrais, geralmente desfiando diversos argumentos
técnicos como pano de fundo, sendo que o maior deles geralmente é a conjuminância da
necessidade de capacitação dos decisores com sigilo para a implementação de medidas
que mexem com o mercado financeiro. Portanto, qualquer ingerência política na
condução de elementos econômicos tão sensíveis, que podem reverberar no trade-off
entre inflação e desemprego, por exemplo, poderia ser considerada anátema, pois iria
inserir elementos de populismo num terreno que requer apenas e tão somente racionália
técnica, de acordo com o pensamento convencional.
Mais recentemente, mesmo analistas do campo da política, como Maxfield
(1997), apesar de reconhecerem a existência de outras variáveis que importam no
processo de autonomização das autoridades monetárias nos chamados países
“emergentes” (sua análise repousa sobre Brasil, Coréia, México e Tailândia), acabam
por relacionar questões relativas à busca por credibilidade num mercado internacional
cada vez mais competitivo e seletivo, como o leit motiv para uma certa uniformização
de modelos de isolamento técnico das decisões de política econômica, nas mãos dos
bancos centrais. É como se, para demonstrarem sua disposição em não sucumbir ao
“canto das sereias”, as autoridades monetárias resolvessem “atar as próprias mãos”,

2
proporcionando aos possíveis investidores a tranqüilidade e a certeza oriundos da
implantação de modelos que já deram certo em outros países.
Sabe-se, também, que a reforma do Estado tornou-se elemento importantíssimo
na agenda da maioria dos países que se redemocratizaram, a partir dos anos de 1980,
configurando uma transição dual, isto é: política e econômica. De forma clara, se
pretendemos dar conta dos aspectos da reforma que advogam a necessidade de “...que o
aparelho estatal deve ser reestruturado em sua dinâmica interna e nas relações com a
sociedade e o mercado”1, precisamos justamente notar que reformas econômicas
centrais precisam levar em conta o processo concomitante de consolidação da
democracia, caso contrário, o ímpeto reformista pode solapar os melhores esforços para
o desenho institucional e a construção política tão necessários em democracias recentes.
Sendo assim, cremos que o tema da (re)construção da autoridade monetária, por
ser comum a vários países latino-americanos no processo de transição política e
econômica, constitui-se num bom terreno de análise para a verificação do aparente
dilema entre autonomia e controles, na gestão da política econômica. 2 Ao mesmo tempo
em que boa parte dos analistas do tema sugere a autonomização dos bancos centrais,
não dá para deixar de lado os pressupostos democráticos que precisam estar
amalgamados a essa problemática, isto é, as autoridades monetárias, como quaisquer
outros componentes da engrenagem do Estado, precisam tomar suas decisões com base
na racionalidade técnica, mas também precisam prestar contas à sociedade que lhe
delegou o mandato para a gestão dos elementos primordiais da economia (estabilidade
monetária, cambial, política creditícia e supervisão bancária).
Portanto, nesse contexto, como já argumentaram Sola et alli (2002), “o desenho
e a gestão de um sistema de autoridade monetária capaz de impor ‘credibilidade’ aos
mercados financeiros passam a ter alta prioridade política”, no entanto, para se tornar
crível, tal autoridade monetária precisa fazer-se inteligível, ou seja, “...capaz de
expressar suas decisões em termos que sejam facilmente compreensíveis e (idealmente)
aceitos pela maioria dos participantes tanto do sistema financeiro quanto do sistema
político.”3

1
Loureiro e Abrucio, p. 1.
2
Um dos estudos seminais e absolutamente relevantes para o entendimento das questões que envolvem os
elementos de autonomia das organizações de política econômica e os controles necessários correlatos é o
de Dahl (1982), no qual o autor advoga a idéia de que nem sempre autonomia e controles são antitéticos,
isto é, às vezes os controles podem agir no sentido de incrementar e dar legitimidade aos processos de
autonomização.
3
Whitehead in Sola et alli (2002), pp. 40.

3
 Nosso problema, então, consiste em verificar, a partir do caso brasileiro, isto é,
de um banco central ainda não formalmente autônomo, como vem se dando a interação
de vários fatores domésticos e internacionais no sentido de pavimentar o caminho para a
legalização do processo de autonomização, dado que se trata de um sistema de
autoridade monetária que conheceu uma total falta de credibilidade entre os anos de
1970 e 1980, proveniente de um cenário de relevante endividamento externo, altíssimos
patamares inflacionários e operações irregulares, tanto no sistema bancário privado
quanto público, contribuindo para minar a autoridade política de um Banco Central
criado em 1965 (Lei 4.595/64), com o status de autônomo. Diversos fatores, ao longo do
tempo, contribuíram para diminuir a autoridade e credibilidade do Banco Central do
Brasil (BACEN), entre eles o inchaço do Conselho Monetário Nacional (CMN), com a
incorporação de diversos representantes do sistema financeiro privado, durante as
décadas de 1960 e 1970, ou o uso desmesurado e inconseqüente das instituições
financeiras públicas estaduais pelos governadores, durante os anos de 1980.
Ao fazer uso do caso brasileiro, além da possibilidade de comparação com casos
similares de reconstrução da autoridade monetária em meio a contextos inflacionários,
de endividamento ou democratização, como por exemplo o México, a Argentina, a
Venezuela ou mesmo o Chile, pretende-se aqui contribuir para demonstrar que países
submetidos às mesmas constrições, em períodos similares, proporcionam arranjos
institucionais diferentes, devido à interação dinâmica entre as escolhas domésticas e
regulações internacionais. Por isso, ao enfocar a opção de reconstrução gradualista da
autoridade do BACEN, durante os anos de 1990, até pelo escopo reduzido de um artigo
como este, a opção será pela análise de uma conjuntura crítica específica, qual seja: o
incremento do processo de busca de credibilidade e legitimidade, após as graves crises
internacionais da segunda metade dos anos 1990, particularmente no que tange a uma
possibilidade concreta de refluxo na construção da credibilidade, que se deu no bojo da
desvalorização cambial de janeiro de 1999, encetando uma reação da autoridade
monetária no sentido de incrementar seu processo de transparência, disclosure e
accountability.
Portanto, cremos que os temas principais deste paper já estão estabelecidos e
permitem uma discussão breve e analítica, mais do que descritiva, dos elementos que
podem estar subjacentes a uma estratégia de construção de credibilidade por parte de
uma autoridade monetária. Nosso argumento principal, a ser defendido neste texto, será
que o caminho incremental da construção da credibilidade, através do aproveitamento

4
de janelas de oportunidade junto aos atores políticos relevantes, pode ser uma boa
alternativa para conjuminar autonomia e controles democráticos, num contexto
internacional ainda não muito amistoso. Ou melhor, a construção gradual da
credibilidade e, por conseguinte, da autoridade de um Banco Central, pode ser um
diferencial para a obtenção de uma institucionalização da autonomia da autoridade
monetária de facto e não apenas de jure.
A utilização de um “não caso”, como o do Banco Central do Brasil (que ainda
não é formalmente autônomo), talvez sirva para ilustrar bem como as estratégias dos
países têm sido diferentes na busca da credibilidade internacional diante de um “não
sistema”, que se segue ao fim da estabilidade oriunda de Bretton Woods, no início dos
anos de 1970.4 Se isso for verdade, a despeito de não termos a pretensão de, a partir de
um recorte parcial da realidade brasileira, inferir uma regra geral que valha para os
demais países que passam por contextos similares, ao menos procuraremos demonstrar
que o “delicado equlíbrio” entre “legitimação no plano doméstico e construção de
confiança no plano internacional” (Whitehead in Sola et alli, 2002) não é uma mera
adaptação a modelos previamente estabelecidos, mas sim uma interação dinâmica entre
variáveis exógenas e endógenas.
Para chegar a algumas conclusões que possibilitem insights razoáveis para
estudos posteriores mais profundos, procuraremos no próximo item relacionar os
elementos conceituais e analíticos que permeiam a discussão, para, a seguir, passar a
uma breve descrição empírica do caso brasileiro, a partir do recorte proposto. Ao final,
teceremos algumas considerações que possam, partindo do caso brasileiro, fornecer
elementos de comparabilidade com outros casos de “países emergentes”, sem,
obviamente, procurar estabelecer qualquer tipologia.

4
Tomam-se aqui de empréstimos os argumentos de Leslie Armijo (2002), que defende a necessidade de
uma arquitetura financeira internacional consistente com as realidades sociais e políticas globais,

5
II – Autoridade, Credibilidade e Responsabilidade Democrática: Fatores Essenciais

Como já demonstramos anteriormente (Marques, 2000) os bancos centrais são

tipos especiais de autoridades políticas5, de vez que, ao mesmo tempo em que são os
formuladores e gestores da política monetária, também são, dependendo do arranjo
institucional existente, formuladores de regras e normas para os respectivos mercados
financeiros (rule givers) e responsáveis pela aplicabilidade e efetividade dessas
normatizações (rule enforcers), de forma a garantir não somente o bom funcionamento
dos sistemas financeiros nacionais, como também a credibilidade internacional do país e
a evitação do risco sistêmico.
A partir de modelos internacionalmente reconhecidos como eficientes e eficazes,
como os dos bancos centrais norte-americano (Federal Reserve Board) e alemão
(Deutsche Bundesbank), o mainstream econômico global, a partir das sucessivas crises
econômico-financeiras dos anos de 1980 e início dos anos de 1990, passou a
recomendar a adoção de medidas em direção à autonomização das autoridades
monetárias, preferencialmente fazendo uso dos casos que deram certo como
paradigmas. A partir daí, por conseguinte, passou a estar “na ordem do dia” para os
países que se defrontavam com as tarefas da consecução das reformas orientadas para o
mercado, a questão do isolamento das questões técnicas do horizonte de curto prazo do
varejo da política.
Existem diversos conceitos relativos à autonomia das autoridades monetárias.
Há desde uma confusão entre independência e autonomia 6, mesmo entre autores
renomados, até uma certa convergência de que os bancos centrais de países em
desenvolvimento deveriam optar primordialmente pela institucionalização da autonomia
operacional. Blinder (1999), até pela sua dupla experiência como acadêmico e membro
do Federal Reserve Board, talvez tenha sido um dos autores que melhor sintetizou a
problemática da adoção na prática de modelos teóricos de autonomia, considerando

fornecendo, desta forma, um contexto estável para a prevenção de maiores crises sistêmicas e redução do
“contágio financeiro”, isto é, a transmissão inter-fronteiras das crises.
5
A bem da verdade, a idéia do tratamento dos bancos centrais como autoridades políticas especiais é
oriunda dos trabalhos de Lourdes Sola sobre o tema, na década de 1990, que parte das noções weberianas
de autoridade política.
6
Grosso modo, poderíamos falar em independência quando praticamente não existem controles sobre as
atividades do Banco Central, sendo este quase que um poder à margem do Executivo. Já autonomia diria
respeito à capacidade da autoridade monetária ter liberdade de escolha dos instrumentos ou
procedimentos que julgar melhores, dentro de parâmetros preestabelecidos. Trata-se, portanto, de
conceito muito mais sinérgico com a questão da democracia.

6
como autonomia operacional a liberdade para uma autoridade monetária decidir quais
serão os melhores meios/instrumentos para atingir os objetivos propostos pelo
Executivo, de forma a que a política monetária não opere desconexa das metas da
política econômica como um todo. O próprio Blinder7 assevera que, na prática,
autonomia significa não somente “a liberdade para decidir como tentar atingir os
objetivos”, mas também que a revogação das decisões dos bancos centrais, por qualquer
outro organismo governamental é muito difícil, podendo ocorrer, porém, somente em
situações-limite.
Ao mesmo tempo, o próprio autor em análise argumenta que um banco central
deve servir à vontade pública, mormente em uma sociedade democrática em que “...a
liberdade de agir do banco central implica em uma obrigação de explicar-se perante a
população”8. Percebe-se, a partir daí, que autonomia implica numa relação de
autoridade com o respectivo sistema financeiro, entendendo-se aqui por autoridade o
reconhecimento do direito legítimo de tomar decisões, equacionar regulações e agir em
prol do bem público. Sendo assim, fica inescapável da nossa análise a idéia de que
credibilidade e legitimidade são elementos fundamentais para a obtenção da real
autonomia por parte de um banco central.
Sendo assim, o processo de obtenção de autonomia para as autoridades
monetárias implica numa equalização de elementos de legitimidade perante a sociedade
civil e credibilidade vis-à-vis atores políticos relevantes domésticos e internacionais.
Trata-se, portanto, de um campo fértil para a análise utilizando o viés político. Em
outras palavras, não adianta apenas a concessão legal de autonomia a um banco central,
se a sociedade e o sistema financeiro não estão convencidos disso. Os recentes casos de
problemas e renúncias nos bancos centrais argentino e venezuelano estão aí para
comprovar isso. No caso brasileiro, a discussão da legitimidade do BACEN já foi

7
Blinder, no livro citado (1999), advoga a necessidade uma outra forma de autonomia dos bancos
centrais, a autonomia em relação aos mercados financeiros. Como quaisquer outros gestores de políticas
públicas, também os “banqueiros centrais” desejariam tirar boas notas junto a seus respectivos
eleitorados, muitas vezes não fazendo necessariamente o que manda a racionalidade técnica, mas sim
aquilo que deseja o mercado ou mesmo a sociedade civil. Essa discussão voltou à tona com a recente
decisão do BACEN relativa ao corte de 2,5% na taxa SELIC, atendendo ao menos parcialmente ao
clamor de setores industriais que se diziam estagnados.
8
William Greider, em exaustivo estudo da capacidade decisória do Banco Central dos Estados Unidos,
denominado Secrets of the Temple, argumenta que muito poucos têm capacidade para entender a
racionalidade das decisões dos bancos centrais, por isso a necessidade de uma comunicação mais fácil e
direta. Na opinião daquele autor, nem os fazendeiros de Iowa, nem os empresários da Virgínia, nem
mesmo a maioria dos membros do Congresso norte-americano, em 1979, tinham condições de entender as
variáveis que pesaram no aumento abrupto da taxa de juros; entretanto, todos sentiram as suas
conseqüências recessivas.

7
tratada em outros artigos disponíveis no livro de Sola et alli (2002), bastando lembrar
que vários dos autores comungam da idéia de que a estabilização monetária, a partir da
conjuntura crítica do Plano Real, adquiriu um status de “bem público”, sendo delegada
ao Banco Central a autoridade para agir de forma a zelar pela estabilidade da moeda.
Considerando-se o passado quase que hiperinflacionário brasileiro e toda a disrupção
que a falta de uma autoridade monetária de indiscutível competência causou sobre o
próprio Estado, pode-se entender como o fim dos altos patamares inflacionários tornou-
se um instrumento político de primeira grandeza.
Quando está em jogo a construção coetânea de instituições políticas e
econômicas, típicas de países que passam pela transição dual, há também uma clara
necessidade de conciliar a busca de credibilidade financeira com responsabilização das
políticas públicas. Como verifica Whitehead (2002), além de tornar mais rigorosas as
constrições democráticas e constitucionais, há também que se buscar a conscientização
dos cidadãos para a questão da autoridade monetária, de forma a tornar as novas
instituições não somente críveis, mas também responsivas (accountable), de forma a
propiciar atendimento aos refinamentos necessários para a obtenção do tal equilíbrio
delicado.
Desta forma, como argumentamos em texto recente (Sola e Marques, 2003),
“...os políticos e elites governamentais têm sido confrontados com a tarefa de obter um
equilíbrio entre dois objetivos aparentemente conflitantes: a) a construção de um
quantum de confiança entre os investidores domésticos e externos, de forma a promover
o crescimento econômico sustentável e incrementar o bem-estar da população e b) a
legitimidade e controle democrático dos governos, de vez que suas decisões são
periodicamente avaliadas nas eleições”. Se tomamos esse aparente conflito por
pressuposto, temos que, a forma mais eficaz de obter tal equilíbrio teria de ser a busca
de janelas de oportunidade a partir de pontos de convergência entre as aspirações das
sociedades e as “regras globais”.
Uma estratégia plausível para conseguir dar conta desse aparente paradoxo é a
construção política incremental ou gradualista das instituições econômicas. De acordo
com Loureiro e Abrucio, em artigo sobre as reformas fiscais no Brasil, o mesmo dilema
se fazia presente, mas, ao optar pelo incrementalismo, o governo, ao contrário do que se
poderia supor, não reduzia necessariamente a coerência e a consistência de seus
projetos, mesmo incluindo mais atores e, portanto, veto players no processo e
estendendo no tempo o processo de transformação. No próximo item, talvez fique um

8
pouco mais clara essa estratégia gradualista que vem sendo adotada pelo Banco Central
do Brasil na (re)construção de sua autoridade.
O incremento da questão da delegação de autonomia para a autoridade monetária
vem ocorrendo, nos últimos anos, com os sucessivos contextos de crise no sistema
financeiro internacional, a partir do abandono dos padrões de Bretton Woods, em 1971,
e das crises internacionais provenientes dos incríveis aumentos dos preços do petróleo
em 1973 e 19799. Sabe-se que, desde a crise das tulipas, em 1630, na Holanda, tanto a
especulação financeira quanto o contágio de outras economias vêm acontecendo, em
maior ou menor grau. Por exemplo, uma crise global seguiu-se ao crash da Bolsa de
Nova Iorque, em 1929, levando à criação do BIS (Bank for International Settlements),
tanto para dar vazão aos pagamentos de reparação de guerra impostos à Alemanha, por
conta do Tratado de Versailles, quanto pela necessária cooperação entre os bancos
centrais, após a Grande Depressão. Desta forma, o BIS já nasceu como uma espécie de
“banco central dos bancos centrais” de forma a evitar o espraiamento das conseqüências
de uma grave crise econômica.
Essa interação entre as crises econômicas e o incremento das “regras globais” do
BIS parece obedecer a um certo padrão de crise vs. robustecimento de padrões
internacionais, senão vejamos: a criação do Comitê de Supervisão Bancária da Basiléia
ocorreu em 1975, em meio aos vestígios da primeira grande crise do petróleo, de forma
a evitar crises bancárias sistêmicas. Já a primeira versão do Acordo da Basiléia, de
1988, seguiu-se ao contexto de crise oriundo da moratória das dívidas externas de
alguns países latino-americanos, quando bancos do porte do Citibank, Hannover, Chase
e Deutsche, entre outros, ficaram ameaçados, caso a bancarrota se concretizasse. As
versões mais recentes do Acordo (a partir de 1997), tanto em termos do incremento dos
padrões de supervisão bancária, como também, a maior diversificação dos riscos nos
portfólios das instituições financeiras, obedeceram a uma estratégia de diminuição de
margem de discricionariedade global dos bancos centrais, através da sugestão de
padrões globalmente aceitos, logo após crises bancárias e econômicas globais, na
segunda metade da década de 1990.
Convencionalmente, tenderíamos a acreditar que um movimento de re-regulação
internacional como este, oriundo do BIS, poderia vir em detrimento da

9
De acordo com Frenkel (2003), “o atual processo de globalização financeira tem três década. Seu início
pode ser datado entre 1971 e 1973, período a partir do qual os Estados Unidos liberaram seu lastro do

9
institucionalização democrática em curso, caso os países simplesmente adotassem os
novos padrões, sem atentar para as necessárias acomodações entre os planos
internacional e doméstico. No entanto, ao abordarmos o recorte do caso brasileiro, nossa
tendência é concluir que, dependendo do amálgama de legitimidade e credibilidade
obtido através da articulação correta e tempestiva desses dois planos, pode-se ter o
efeito contrário, isto é, os requisitos globais contribuindo para incrementar padrões de
transparência e accountability e, por corolário, a qualidade da democracia.
É de se notar que as crises econômico-financeiras geralmente trazem consigo
altos custos sociais e econômicos, além de retrocessos no processo de crescimento,
como argutamente nota o estudo de Frenkel (2003). Ademais, quase todos os países em
processo de desenvolvimento que passaram por esses períodos precisaram recorrer às
instituições financeiras multilaterais (FMI e Banco Mundial), de forma a obter pacotes
de socorro que evitassem a bancarrota total. A contrapartida desses bailouts foi
justamente a adoção de programas que combinaram reformas em termos de abertura de
mercados, privatizações, ajustes fiscais rigorosos e desregulamentações, com políticas
anti-inflacionárias e livres-flutuações cambiais. Tais programas colocaram em relevo o
papel dos bancos centrais, trazendo à tona a discussão da autonomização.
Entretanto, diversas vezes, a adoção pura e simples do receituário dessas
instituições não redundou nem em ajuste das contas públicas, nem em crescimento
econômico, nem muito menos em robustecimento do processo democrático. Ao
contrário, se tomarmos o caso argentino como parâmetro, a crise que se seguiu levou o
país a um caos social que teve seu ápice entre o final do ano de 2001 e o início de 2002,
quando cinco políticos ocuparam a Presidência da República no espaço de menos de um
mês.
Vários autores passaram a questionar a legitimidade das organizações
financeiras internacionais10, lembrando que os mercados geralmente operam dentro de
arcabouços pré-concebidos, que, por serem socialmente construídos geram uma série de
expectativas tanto de ganhos como de proteção, por parte dos participantes.
Recentemente, respeitáveis publicações internacionais, como a The Economist, por

dólar em relação ao ouro e se adaptou à livre flutuação de moedas que já vinha sendo adotada nos
principais países desenvolvidos.
10
O maior crítico do papel do FMI tem sido o laureado economista Joseph Stiglitz, prêmio de Economia
em 2001 e ex Vice-Presidente do Banco Mundial, que, em artigo no periódico Valor Econômico de
27/09/2002, questionou inclusive os critérios contábeis que o FMI tem legado aos seus devedores. Outros
autores que vêem a questão pelo viés político, como Armijo (2001 e 2002), questionam a
representatividade desses organismos, já que refletem apenas o poder econômico dos países-membros.

10
exemplo, passaram a defender alguma forma de controle de fluxo de capitais, para que
os países que faceiam a hercúlea e dupla tarefa de construir instituições políticas e
econômicas convincentes, não tenham seu esforço destruído, por crises sucessivas de
credibilidade e confiabilidade.
Por seu lado, o BIS passou a trabalhar no sentido da democratização de suas
decisões, não apenas aceitando novos países-membros, a partir dos anos 1990 (Brasil,
entre eles), como estendendo as discussões sobre as padronizações globais de
comportamento bancário, não somente para os bancos centrais que fazem parte do
organismo, mas para toda a “sociedade global”, ao submeter a atual modificação em
curso no Acordo da Basiléia às críticas e sugestões de qualquer ator relevante, seja ele
do sistema bancário, regulatório, consultivo ou fiscalizador.
Nesse contexto, em que Estados que passavam, a partir do final dos anos 1980, a
ser efetivamente democracias de massa (Armijo, 2001) tiveram a efetividade de suas
políticas macroeconômicas colocadas em xeque, tanto pela volatilidade dos capitais
como pela pequena margem de manobra deixada pelas organizações internacionais é
que faz sentido a análise do caso brasileiro. Se por um lado, tentávamos nos adaptar a
novos contextos regulatórios e de competição por credibilidade internacional, no plano
doméstico precisávamos artesanar instituições críveis e eficazes, sob o risco de perder a
mão de um processo democrático em fase de construção e consolidação11. É o que
iremos discutir, a seguir.
Por último, mas não menos importante, para uma institucionalização eficaz de
uma autoridade monetária, não pode ser olvidado o papel fundamental das lideranças e
ativistas políticos. Ou seja, como já verificou Dahl em seu magnífico estudo
denominado Poliarquia (1997), não somente as seqüências históricas ou clivagens
subculturais devem ser consideradas para a criação e efetividade das instituições, mas
principalmente as crenças dos ativistas políticos e a boa comunicabilidade entre as
partes envolvidas, de forma a que tanto a credibilidade como a legitimidade, fatores
cruciais para a obtenção de autoridade, sejam gerados. Uma boa dose de statecraft,
conceito entendido aqui como a geração de recursos importantes para a
institucionalização de determinadas políticas públicas, a partir de recursos já dispostos,

11
De acordo com Sola et alli (2002), “nas novas democracias, em particular, é nas áreas sensíveis de
regulação do sistema financeiro e da ordem monetária que se mantém perturbadoramente amplo o hiato
entre os modelos idealizados da teorização liberal e as práticas imperfeitas e instáveis de governança”.

11
foi indispensável, para conjuminar autoridade, credibilidade e accountability, no caso
brasileiro.

III – A crise brasileira do final dos anos 1990: Rumo a um novo padrão de interação?

Em vários outros artigos, contidos no trabalho organizado por Sola et alli (2002),
demonstramos como gradualmente o Banco Central do Brasil vem conseguindo obter
autoridade política sobre o sistema financeiro nacional, principalmente através da
mitigação do risco moral representado pela institucionalização dos programas de
reestruturação dos sistemas financeiros privado e público (PROER e PROES,
respectivamente) e pelo isolamento das pressões tanto dos banqueiros que tinham peso
político relevante quanto dos próprios governadores de estados, que vinham utilizando
de forma incorreta as instituições financeiras sob sua administração.
O trabalho do Banco Central deu-se, então, desde a segunda metade da década
de 1980, no sentido de, paulatinamente ir construindo redes de segurança preventivas
(ex-ante safety nets) que, aos poucos fossem funcionando como impeditivos da
incorrência do sistema financeiro em riscos que pudessem representar ameaças
sistêmicas. Contudo, vários atores políticos relevantes ainda colocavam em xeque a
autoridade do BACEN, ora desobedecendo aos ditames estabelecidos, ora incorrendo
em operações arriscadas, partindo do pressuposto de que seriam muito importantes para
ir à bancarrota (too big to fail).
Ao mesmo tempo em que o BACEN não podia descuidar da política monetária,
o lado da supervisão bancária teve de ser incrementado, de forma a não permitir de
conquistas macroeconômicas relevantes fossem solapadas simplesmente pelo mau
comportamento do sistema financeiro. Foi uma espécie de queda de braço que durou ao
menos uma década, e começou a se configurar como favorável à autoridade monetária a
partir da implementação do Plano Real.
A estratégia da autoridade monetária consistiu, a partir da necessidade de
estabilidade encetada pela adoção do plano de estabilização aludido, em aproveitar
todas as janelas de oportunidades disponíveis para fazer crescer sua autoridade perante
os atores relevantes. É aí que entra o papel importante do BIS e de seus padrões globais
de supervisão e regulação bancária. Em nome da necessária acumulação de reservas,
decorrente da associação intrínseca entre o plano econômico e a ancoragem no sistema
de bandas cambiais, adotado a partir de 1995, o Banco Central passou a dispor de

12
capacidade para fazer o sistema financeiro ter de se adaptar à lógica da credibilidade
internacional com a legitimidade doméstica.
Se por um lado, as duas eleições em primeiro turno de Fernando Henrique
Cardoso (PSDB) demonstraram a aquiescência da população à lógica da credibilidade
da moeda, por outro, para incrementar a credibilidade internacional, o BACEN passou a
agir com mais autoridade e “enquadrar” o mercado financeiro. Obviamente, todo esse
esforço trouxe como contrapartida a necessidade de reformulação da Diretoria de
Fiscalização do Banco Central. O interessante é que, como demonstra o quadro 1 do
apêndice que segue, o número de servidores dessa área, em comparação com o número
total de profissionais da instituição, não aumentou, o que se incrementou foi uma
“oxigenação” da fiscalização com quadros novos (figura 1) e melhor treinados (quadros
2 e 3), isto é, a fiscalização da autoridade monetária optou por uma melhoria de
qualidade que considerou todas as mudanças internacionais em curso, particularmente
as oriundas das regulações da Basiléia.
O trabalho saneador do fim do imposto inflacionário, acoplado aos incentivos
para as fusões e aquisições, ao aumento de competitividade representado pela entrada de
grandes instituições financeiras internacionais no mercado brasileiro, ao ganho
qualitativo da fiscalização ao passar a verificar a instituição como um todo (visão
conglomerado), à criação das centrais de risco, à institucionalização da necessidade de
controles internos adequados ao ritmo e patamar dos negócios em cada instituição e a
uma regulação prudencial que passou a prevenir riscos sistêmicos que pudessem colocar
em xeque a autoridade da instituição alteraram sensivelmente o desenho do sistema
financeiro nacional.
Como podemos notar nos quadros 4 e 5, houve uma diminuição do número de
bancos, entre 1994 e 2002, de 246 para 171 instituições, ao mesmo tempo em que a
participação dos bancos públicos, nos ativos totais do sistema financeiro diminuiu de
51,5% para 33,3%, no mesmo período, enquanto que os bancos privados com capital
estrangeiro alavancaram sua posição de 7,2% para 30,4% de participação nos ativos.
Ao demonstrar autoridade perante o sistema financeiro, após o Plano Real, o
BACEN passou a “agir como se fosse autônomo”, tentando, gradualmente, pavimentar
o caminho para que essa autonomia de fato passasse a garantir uma autonomia de
direito, no futuro. Tomando de empréstimo uma idéia do Prof. Kurt Mettenheim, a ser

13
explorada em pesquisas futuras, a eleição crítica12 de 1994 possibilitou alguns
realinhamentos, mormente no que tange à autoridade monetária, que só vieram a ficar
claros quando o atual Ministro da Fazenda, Antonio Palocci, ao empossar o Presidente
do Banco Central do Brasil, Henrique Meirelles, comprometeu-se com a aprovação da
autonomia formal do BACEN, ainda durante seu mandato.
Um passo importante nesse sentido foi dado com a aprovação, no mês de abril
p.p., da PEC que permitiu a regulamentação “fatiada” do artigo 192 da Constituição da
República Federativa do Brasil, criando condições para a discussão legal da autonomia
operacional da instituição. A despeito da necessidade de equalização do déficit de
credibilidade com que a equipe econômica assumiu, oriunda de uma eleição em que o
mercado financeiro claramente optou por um dos candidatos e precificou negativamente
a vitória de outro (vide Sola e Marques, 2003), com o superávit de legitimidade oriundo
da popularidade do Presidente Lula, nestes primeiros meses de governo, a verdade é
que, para não transformar essas variáveis num sistema de vasos comunicantes, em que o
acréscimo de credibilidade venha em detrimento da legitimidade, o governo tem de
contar com esse quantum de credibilidade do Banco Central, já sedimentado
anteriormente. Não foi por acaso que, dias antes da definição do nome do novo
Presidente do BACEN, o mercado transformou-se numa verdadeira bolsa de apostas
sobre quem seria o substituto de Armínio Fraga, justamente um Presidente do Banco
Central que teve sua credibilidade questionada, no início da sua gestão, por ser oriundo
do mercado financeiro (não custa lembrar que Henrique Meirelles também o foi, e nem
por isso teve sua credibilidade fortemente questionada).
Como podemos constatar nos quadros 6 e 7, tanto a credibilidade do Presidente
Armínio Fraga, como a coesão em torno das disciplinas fiscal e monetária estavam em
alta, numa amostra de 75 parlamentares, pesquisada entre os meses de agosto e
novembro de 200213. Se isso não demonstra que os realinhamentos estavam dispostos,
após a eleição de 1994, ao menos comprova que a estratégia do Banco Central de
aproveitar quaisquer janelas de oportunidade para amalgamar fatores domésticos e
internacionais vinha dando certo, criando, em torno da instituição, uma certa aura de

12
O conceito de eleição crítica e seus realinhamentos vem de um clássico da Ciência Política norte-
americana, denominado Critical Elections and the Mainsprings of American Politics, de Walter Dean
Burnham.
13
Esses dados fazem parte de uma pesquisa financiada pela FAPESP, em convênio com a EAESP/FGV,
coordenada pela Profa. Lourdes Sola, da qual fazem parte, além do autor, também os professores Eduardo
Kugelmas (USP), Maria Rita Loureiro e Kurt von Mettenheim (EAESP/FGV).

14
credibilidade e legitimidade, fatores que vinham a reforçar a sua autoridade perante o
sistema financeiro.
No entanto, uma questão permanecia no ar: apesar dessa estratégia incremental e
gradualista de obtenção de autoridade, como se deu a construção política desses
elementos. Partindo do caso da crise brasileira de 1999, tentaremos demonstrar que foi
através de uma acomodação de interesses diversos, concomitante a um aumento da
responsabilização pública do próprio Banco Central.
No final de 1994, catapultado por uma crise política sem precedentes na história
do PRI14, além de uma certa incerteza dos investidores internacionais em relação ao
país, o México, no ano em que deveria comemorar a entrada triunfal no NAFTA,
conheceu uma crise econômica gravíssima, que resultou na fuga de capitais e
conseqüente desvalorização do peso. Os demais países latino-americanos que vinham da
combinação explosiva de endividamento externo e altos patamares inflacionários
também tiveram sua credibilidade questionada, o que fez com que tivessem de recorrer
a mecanismos diversos para equacionar o posicionamento em relação ao mercado
internacional.
Particularmente, no caso do Brasil, justamente quando o Banco Central vinha
levando a cabo sua estratégia de enfrentar definitivamente os atores políticos relevantes
que contrarrestavam o seu poderio, a crise apareceu e a autoridade monetária optou pela
adoção de um regime de bandas cambiais semi-fixas, em que o teto e o piso eram
previamente estabelecidos, permitindo uma margem de flutuação para a nova moeda, o
Real, em relação ao dólar. A despeito de toda a legitimidade obtida pelo novo padrão
monetário perante o eleitorado (Armijo, 2001), o fato é que houve uma certa
desconfiança em relação ao ganho de algumas instituições financeiras que obtiveram
resultados expressivos com o novo regime monetário, crise de credibilidade essa que foi
agravada com a adoção dos programas de reestruturação do sistema bancário, nos anos
de 1995 e 1996.
Apesar do PROER e o PROES na essência, segundos boa parte dos economistas
que analisou a questão, estarem tecnicamente corretos e, comparativamente aos demais
países que promoveram ajustes em seus sistemas financeiros, terem consumido parcela
menor do PIB, o fato é que não foram bem explicados tanto para o Congresso Nacional,

14
O Presidente em exercício, Salinas de Gortari, foi acusado de ter favorecido e mesmo participado de
mega-esquemas de corrupção bem como formalmente indiciado nos casos dos assassinatos do ex-
candidato à Presidência, Luís Donaldo Colosio, bem como do ex Secretário Geral do PRI, Ruiz Massieu.

15
quanto para a imprensa, quanto mais para a população em geral, que passou a avaliá-los
como um sorvedouro de dinheiro público em socorro de banqueiros extravagantes.
Portanto, o restante do ano de 1996 e o exercício de 1997 consubstanciaram-se numa
nova etapa de construção política incremental da credibilidade e mesmo de legitimidade
do BACEN.
Quando tudo parecia voltar ao normal, eis que um ataque especulativo bem
sucedido à moeda tailandesa, o baht, desencadeou uma crise nos países asiáticos de
enormes proporções, atingindo em cheio os países denominados emergentes. A crise
asiática iniciada em 1997 contagiou a Rússia em 1998, sendo que este país, em transição
para a democracia e economia orientada para o mercado, precisou desvalorizar
fortemente a sua moeda, o rublo, e aumentou estratosfericamente as taxas de juro, para
cerca de 150% ao ano. Na metade final de 1998, em meio ao processo eleitoral
novamente polarizado entre Fernando Henrique Cardoso (PSDB) e Luís Inácio Lula da
Silva (PT), a crise atingiu o Brasil, sendo que, logo após as eleições, foi costurado um
acordo com o FMI de 41,5 bilhões de dólares, tendo como contrapartida ajustes
fortíssimos e de cunho recessivo.
No dia 13 de janeiro de 1999, numa queda de braço com o mercado financeiro, o
Banco Central desvalorizou a moeda brasileira, enterrando de uma única vez os
sistemas até então adotados de bandas cambiais, a ancoragem da moeda e parte da
credibilidade da instituição, ao socorrer os pequenos bancos Marka e FonteCindam, que
operavam na contramão do mercado futuro de dólar, em nome de um possível risco
sistêmico.
Ora, a celeuma que se estabeleceu após essa parafernália de acontecimentos no
início de 1999 levou a uma série de alegações de má conduta, em relação aos
profissionais do Banco Central, deflagrando a demissão e mesmo a breve prisão do
Presidente dessa instituição, Francisco Lopes, configurando-se num verdadeiro
escândalo político, fartamente explorado pela mídia e mesmo pelo Congresso.
Estabeleceu-se em seguida uma Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) para os
Bancos, a partir da qual, apesar de não ficar provada qualquer conduta tecnicamente
errada por parte do Banco Central, a credibilidade da instituição ficou seriamente
maculada. A descrição detalhada de todos esses acontecimentos está contemplada em
artigo também contido em Sola et alli (2002).
O fato é que a reação do Banco Central, para não perder todo o trabalho gradual
de construção de credibilidade que vinha sendo levado a cabo, nos anos anteriores,

16
ocorreu no sentido de uma radicalização das regulamentações prudenciais que vinham
sendo exaradas pelo BIS, ao mesmo tempo em que incrementou seus procedimentos de
transparência, disclosure e accountability, de forma a demonstrar ao mercado financeiro
e à população que, na medida do possível, ataria suas próprias mãos em nome da
credibilidade. Ao mesmo tempo, o novo sistema de controle da estabilidade da moeda e
das metas inflacionárias passaram a ser objeto de discussão não somente com o FMI,
mas com a sociedade, através de um mecanismo público de prestação de contas do
Presidente do Banco Central ao Executivo e à sociedade, deixando claras as razões do
atingimento ou não dos parâmetros estabelecidos.15
Desde 1997, o BIS vinha trabalhando no sentido de legar aos respectivos
sistemas financeiros nacionais um arcabouço regulatório (não obrigatório) que atuasse
no sentido de prevenir crises sistêmicas que levassem de roldão a credibilidade dos
bancos centrais e dos próprios sistemas financeiros nacionais. Nesse sentido, regulações
concernentes a sistemas de conformidade (compliance); implementação de melhores
sistemas de controles internos; necessidade de padrões para a gestão dos riscos de
mercado, liquidez, crédito e operacional; regulamentações com vistas à prevenção e
combate aos mecanismos transfronteiriços de lavagem de dinheiro; ponderação de
ativos pelo risco incorrido; reformatação dos sistemas de pagamentos e compensações,
com transferência de parte dos riscos para o próprio mercado financeiro e, mesmo a
mudança em curso atual, de novos requisitos de capital de acordo com o tipo de
processo supervisor e o disciplinamento de mercado, passaram a ser os padrões
internacionais aceitáveis para avaliação da saúde dos sistemas financeiros, fator
primordial tanto para o ranqueamento dos países pelas agências de avaliação de risco
internacionais, quanto para a captação de recursos por organismos privados e
governamentais, como para os movimentos de aproximação ou recuo dos investidores
internacionais.
Entretanto, como explicar que, no Brasil, os avanços na implementação dessas
regras venham ocorrendo mais rapidamente do que em outros países similares, que
possuem inclusive bancos centrais formalmente autônomos? A resposta parece residir

15
Os atuais parâmetros para as metas inflacionárias foram normatizados através da Resolução n. 3.108 do
Banco Central do Brasil, de 25/06/2003, bem como o relatório completo que desfia as razões para o não
cumprimento das metas anteriores, de 21/01/2003, estão disponíveis do site da instituição, para toda a
sociedade (http://www.bcb.gov.br/).

17
no padrão de inserção buscado pelo Banco Central, a partir do momento em que teve
sua credibilidade colocada em xeque, em meio a uma nova crise econômico-financeira.
Além de reforçar o arcabouço regulatório doméstico com um incremento sem
precedentes nas normatizações prudenciais, como aquelas que passaram a co-
responsabilizar os bancos pela incorrência em riscos, passando a exigir dos mesmos
estratégias claras para a adoção de riscos calculados, ainda passou a exibir diversos
elementos que reforçaram a transparência da instituição.
Num primeiro momento, não somente as demonstrações financeiras do Banco
Central passaram a ser divulgadas para o grande público, como o provisionamento para
riscos, exigido para o mercado financeiro, também passou a ser adotado pela autoridade
monetária, de forma a evitar especulações sobre futuras operações escusas. A partir de
1999, o endurecimento das regras em relação ao sistema financeiro passou a ser a
tônica, porém sem necessariamente lançar mão de mecanismos autoritários para impor
regulação prudencial ao sistema financeiro.
Mecanismos de audiência pública foram adotados para a participação não
somente do mercado financeiro ou de suas instituições classistas, mas do público em
geral em relação às normatizações mais polêmicas do Banco Central, estando, no exato
momento em que este artigo é concebido, em discussão com os atores relevantes, regras
para a alteração e consolidação de procedimentos para elaboração e remessa de
demonstrações contábeis de dependências ou participações societárias no exterior, fator
que deverá ser somado à abordagem da Inspeção Global Consolidada das instituições
que abarca todo o conglomerado (inclusive não financeiro) e seus respectivos riscos,
para controle das operações off-shore. Com esta, são dezenove audiências públicas que
envolveram a sociedade na definição de normas que vão desde a adoção de controles
internos, passando pela conformação de um código de defesa do consumidor bancário,
regulamentação de entidades de previdência privada, funcionamento de fundos de
investimento, criação de comitês de auditoria independente, autorização para
funcionamento de instituições e reorganização societária, regulamentação de operações
de derivativos, até critérios contábeis para registro de operações, entre outros.
Ao mesmo tempo, as decisões relativas ao coração da política monetária, que
são as taxas de juros, não somente possuem datas conhecidas por todo o sistema
financeiro e sociedade em geral para acontecer, mas também têm toda a racionália
técnica subjacente ao processo decisório do patamar da taxa básica (SELIC)
disponibilizada nas atas do COPOM, no endereço eletrônico do Banco Central do

18
Brasil. Acena-se para o mercado, em particular, e para a sociedade em geral, com uma
maior transparência de procedimentos, para não ter a credibilidade e a legitimidade
novamente questionadas.
Mesmo as metodologias utilizadas atualmente são de conhecimento público,
bem como, os indicadores econômico-financeiros referentes a todas as instituições
bancárias, as reclamações por tipo e instituição, as estatísticas gerais e atualizadas, não
somente da economia, mas de todo o sistema financeiro, séries históricas relevantes para
a análise do mercado financeiro, um manual de supervisão bancária, tornando claros os
parâmetros para a fiscalização e um canal direto de comunicação com o grande público,
denominado BC-Atende.
A adoção do novo sistema de pagamentos brasileiro (SPB), a partir de 2002,
diminuiu consideravelmente o risco do mercado financeiro, ao transformar a grande
maioria das operações bancárias para tempo real, transferindo parte dos riscos de crédito
que poderiam se revelar sistêmicos para o próprio sistema financeiro e seu sistema de
novas câmaras de compensação (clearings).
Essa verdadeira revolução para tornar a “caixa preta” mais palatável e previsível,
tanto para o mercado financeiro como para a população em geral, tem gerado claros
dividendos em torno da autoridade do Banco Central do Brasil, fator corroborado pelo
pouco alarde que a questão da regulamentação do artigo 192, no novo governo
brasileiro, vem causando.
Fica evidente, também, através do recorte proporcionado pelo contexto da
conjuntura crítica da crise cambial de 1999, que a estratégia do BACEN tem enveredado
pela construção gradual da credibilidade, aproveitando ao máximo as janelas de
oportunidade proporcionadas pelos incrementos da regulação internacional e pelo
enfraquecimento político de atores domésticos, que desde sempre agiram no sentido de
solapar a autoridade monetária nacional.
A seguir, a título de considerações finais, iremos buscar alguns insights que
possam ser aduzidos da situação descrita até aqui, de forma a aglutinar elementos que
nos dêem oportunidades para levar a cabo estudos mais aprofundados num futuro
próximo.

19
IV – Considerações Finais:

Apesar das atuais críticas à condução da política econômica, em geral, e da

política monetária, em particular, cujo mote é que a recuperação da credibilidade do
país vem sendo utilizada como justificativa primordial para a exacerbação da utilização
dos mesmos instrumentos técnicos que vinham sendo a mola mestra da condução
econômica dos oito anos anteriores, o fato é que a autoridade monetária continua
ocupando papel preponderante nessas análises, que volta e meia ressaltam pontos
relativos à vulnerabilidade das decisões dos bancos centrais às pressões políticas.
Sem adentrarmos o campo minado da discussão sobre a coerência técnica do
pressuposto da autonomia dos bancos centrais, mas discutindo mesmo que de forma
breve o tangenciamento entre essa questão e o processo de construção/consolidação da
democracia, acabamos por concluir que o timing político e as seqüências das reformas
importam, dentro da abordagem que a literatura convencionou chamar de path
dependent. De acordo com Frenkel (2003), “...as condições vigentes em cada momento
dependem de políticas, incentivos e preços relativos deste momento, por um lado, mas
também da história prévia, por outro lado”. Lançando um olhar mais acurado sobre a
construção política da autoridade monetária brasileira, nos últimos anos, podemos
perceber a validade desse pressuposto teórico, que possivelmente explique porque
países diferentes, sujeitos a constrições similares, levaram a respostas díspares. Como já
tratamos em outros textos, muitas vezes, a modulação dos critérios técnicos se dá na
arena da política.
Se a lógica da credibilidade pode ser deletéria para o crescimento econômico, o
que não é pouco, ela também é fundamental para a consolidação da autoridade.
Portanto, a única forma de conciliar credibilidade, legitimidade, crescimento e
autoridade parece residir num trabalho muito bem elaborado de construção política
(statecraft). Esse trabalho pressupõe o aproveitamento correto de janelas de
oportunidade, tanto domésticas quanto internacionais, de forma a acomodar interesses,
tomar decisões tecnicamente defensáveis e manter a responsabilização que a democracia
requer para as políticas públicas (accountability).
Tomando-se o caso brasileiro, pós-1999 como exemplo, podemos verificar
como tem sido essa estratégia gradualista de construção de autoridade do Banco Central
e como essas tarefas de conciliação de credibilidade e legitimidade têm exigido uma boa

20
dose de artesania política. Ademais, especificamente no que tange ao Brasil, ao adotar
com tempestividade e transparência os requisitos oriundos das várias fases também
incrementais das regulações do Comitê da Basiléia, adaptando-os ao contexto nacional,
o “país vem se equipando com um novo arcabouço garantidor da credibilidade futura”.16
Os pressupostos do BIS, ao invés de funcionarem como os de uma instituição
internacional cujas políticas têm efeito deletério para o processo democrático, se bem
aproveitados em termos de oportunidade estratégicas, podem reforçar os requisitos para
as reformas de segunda geração, que buscam a eficiência e eficácia do setor público.
Dito de outra forma, a integração financeira global, como no caso estudado,
pode desempenhar um papel positivo no estabelecimento de procedimentos e regulações
prudenciais que assegurem a autoridade dos bancos centrais, sem necessariamente ferir
os princípios da democracia. Aliás, desde que os países em processo de
desenvolvimento passaram a estar no centro das turbulências financeiras internacionais,
no período pós-Bretton Woods, muito tem se falado na necessidade de uma nova
arquitetura financeira global, sem às vezes levar em conta, como recorda Armijo (2002),
que duas transformações políticas cruciais do mundo contemporâneo precisam ser
consideradas: a multipolaridade econômica emergente e a expansão da democracia de
massas no âmbito global.
No capítulo inicial do livro organizado por Sola, Kugelmas e Whitehead (2002),
os autores ressaltam que a corrente dominante da literatura sobre autoridades monetárias
deu mais atenção “...à necessidade de evitar o populismo econômico, insulando os
tecnocratas das pressões eleitorais de curto prazo, do que à necessidade de consolidar a
autoridade numa área de política pública que é altamente especializada (requer perícia
técnica) e ao mesmo tempo vital para definir ‘quem obtém o quê, quando e como’
(requer prestação de contas e responsabilização)”. É exatamente isso que a
autonomização à brasileira do BACEN parece demonstrar. No nosso caso, a construção
sinuosa da credibilidade parece ser condição sine qua non para a consolidação da
autoridade política e, por conseguinte, da autonomia. Como contrapartida, os avanços
no que tange à responsabilização e transparência da autoridade monetária, têm sido
incrementados linearmente com o incremento de autoridade.
O desafio proposto por Weber, relativo à necessidade de conciliação da eficácia
econômica com a lógica da democracia, requer um correto entendimento dos caminhos

16
Sola e Marques (2003) tratam mais especificamente desse tema.

21
e especificidades histórico-institucionais de cada país, como observaram Loureiro e
Abrucio, em seu estudo sobre as reformas fiscais. Sendo assim, ainda ancorado nas
considerações desses autores, também para a consolidação das reformas com vistas à
obtenção de maior autoridade por parte dos bancos centrais, vale o argumento de que o
modelo gradualista é “...o mais compatível com democracias de tipo consensual, como o
sistema presidencialista de coalizão existente no Brasil”. Reformas de Estado como as
que autonomizam as decisões técnicas da autoridade monetária, precisam considerar
todo o espectro de atores políticos envolvidos, além da dinâmica do próprio desenho
institucional particular de cada país. Para isso uma abordagem gradual da questão é
vital.
É arquis-sabido que o tema da autonomia dos bancos centrais é particularmente
sensível para os investidores externos, que, muitas vezes, são míopes ao advogar a
simples cópia de modelos que deram certo em outros países. Se verificassem o
problema com um pouco mais de cuidado analítico, notariam que não somente as
seqüências das reformas são fundamentais como o caráter incremental das mesmas pode
ser o diferencial para a perfeita sinergia com o caráter gradual da consolidação do
processo democrático.
A partir de um simples recorte da realidade brasileira de consolidação da
autoridade monetária, podemos perceber que é sim possível um desenho de banco
central que atenda aos requisitos simultâneos de credibilidade, legitimidade e
responsabilização democrática, sem ferir as necessidades da manutenção e mesmo
incremento da autoridade. Basta saber, o quanto um recorte desse tipo pode explicar da
questão da delegação de autonomia às autoridades monetárias em geral.
Apenas uma certeza podemos levar desta empreitada. Ao contrário do que supõe
parte da literatura convencional, não existem modelos herméticos de autonomização,
muito menos a obtenção de credibilidade é um simples processo passivo e adaptativo
para os países em desenvolvimento.

22
V – Apêndice:

Quadro 1 – Funcionários da Fiscalização do BACEN x Quadro Total

Unidade 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Fiscaliz. 1.360 1.243 1.286 944 922 846 933 877 965
Outras 5.041 4.887 4.563 3.789 3.889 3.591 3.717 3.694 3.728
Total 6.401 6.130 5.849 4.733 4.811 4.437 4.650 4.571 4.693

Fonte: BACEN

19%

37%

19%

5%
2% 18%

Até 5 anos De 5 a 10 anos De 11 a 15 anos De 16 a 20 Anos De 21 a 25 anos De 26 a 30 anos

Figura 1 – Servidores da Fiscalização por Tempo de BACEN

Quadro 2 - Participação em Treinamentos

Ano Participantes Horas Hora Aula/Part.

1998 588 48.440 82
1999 677 21.046 31
2000 500 43.218 86
2001 425 13.840 33
2002* 337 9.538 28

* Dados referentes ao primeiro semestre

** Nos anos de 1998 e 2000 há uma significativa incidência do
Curso de Formação de Inspetores

Fonte: BACEN

23
Quadro 3 - Treinamentos no Exterior

Ano Eventos/Particip. Horas

1995 6 208
1996 6 512
1997 6 240
1998 9 360
1999 11 440
2000 7 280
2001 19 760
2002 31 992

Fonte: DESIN/BACEN

Quadro 4 – Número de instituições por controle de capital

Tipo 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Dez Dez Dez Dez Dez Dez Dez Dez Jun
Públicos 32 32 32 27 23 19 19 16 14
Privados 214 210 199 190 180 175 176 166 157
Nacion 176 173 159 145 122 108 107 96 92
Estr. 38 37 40 45 58 67 69 70 65
Total 246 242 231 217 203 194 195 182 171

Fonte: COSIF/BACEN

Quadro 5 – Participação por Ativos na Área Bancária

Tipo 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Dez Dez Dez Dez Dez Dez Dez Dez Jun
Públicos 51,5 52,3 51,1 50,2 46,1 43,3 36,9 32,3 33,3
Privados 48,5 47,7 48,9 49,8 53,9 56,7 63,1 67,7 66,7
Nacion 41,3 39,3 39,1 36,9 35,4 33,4 35,5 37,6 36,3
Estr. 7,2 8,4 9,8 12,9 18,5 23,3 27,6 30,1 30,4
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Fonte: COSIF/BACEN

24
 Quadros 6 e 7 – Fonte: Pesquisa FAPESP/FGV

Coesão em torno da disciplina fiscal e monetária * Agregação ideológica dos partidos Crosstabulation

Agregação ideológica dos partidos

ESQUERDA CENTRO DIREITA Total
Coesão em torno Pouco ou sem Count 3 1 4
da disciplina fiscal importância % within Agregação
e monetária 13.0% 2.8% 5.3%
ideológica dos partidos
Razoavelmente Count 7 1 3 11
importante % within Agregação
30.4% 2.8% 18.8% 14.7%
ideológica dos partidos
Importante Count 13 34 13 60
% within Agregação
56.5% 94.4% 81.3% 80.0%
ideológica dos partidos
Total Count 23 36 16 75
% within Agregação
100.0% 100.0% 100.0% 100.0%
ideológica dos partidos

Nota atribuída a Armínio Fraga * Agregação ideológica dos partidos Crosstabulation

Agregação ideológica dos partidos

ESQUERDA CENTRO DIREITA Total
Nota atribuída 2 Count 8 8
a Armínio % within Agregação
Fraga 34,8% 10,7%
ideológica dos partidos
3 Count 12 6 4 22
% within Agregação
52,2% 16,7% 25,0% 29,3%
ideológica dos partidos
4 Count 1 15 10 26
% within Agregação
4,3% 41,7% 62,5% 34,7%
ideológica dos partidos
Muito boa Count 2 15 2 19
% within Agregação
8,7% 41,7% 12,5% 25,3%
ideológica dos partidos
Total Count 23 36 16 75
% within Agregação
100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
ideológica dos partidos

Quadro 8 – Custo fiscal do ajustamento do Sistema Financeiro

Ano País Custo Fiscal/PIB (%)

1982 Argentina 13,0
1985 Chile 19,6
1985 Colômbia 6,0
1994 Venezuela 13,0
1991-93 Finlândia 8,2
1988-92 Noruega 4,5
1991-93 Suécia 4,5
1991 Estados Unidos 5,1
1995-97 Brasil 0,9

Fontes: Rojas-Suarez, Liliana e Weisbrod, Steven R. “Banking crises in Latin América: Experience and
Issues”, IDB (1995)
Dados brasileiros por estimativa feita pelo BACEN (Depec), com metodologia semelhante à utilizada
para os demais países

25
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