ESCOLA DE COMANDO E ESTADO MAIOR DO EXÉRCITO

ESCOLA MARECHAL CASTELLO BRANCO

TC Inf LUIZ EDUARDO SANTOS CERÁVOLO

Respostas do Governo Brasileiro frente à migração de

venezuelanos para Roraima
(INTENCIONALMENTE (2015 – 2018)
EM BRANCO)

Rio de Janeiro
2019
 TC Inf LUIZ EDUARDO SANTOS CERÁVOLO

Respostas do Governo Brasileiro frente à migração de

venezuelanos para Roraima (2015 – 2018)

Dissertação apresentada à Escola de

Comando e Estado-Maior do Exército, como
requisito parcial para a obtenção do título de
mestre em Ciências Militares.

Orientador: Prof Dr Tássio Franchi

Rio de Janeiro
2019
C411r Cerávolo, Luiz Eduardo Santos

Respostas do Governo Brasileiro frente à migração de venezuelanos para

Roraima (2015 – 2018) / Luiz Eduardo Santos Cerávolo - 2019

102 f.; il.: 30 cm.

Orientação: Tássio Franchi

Dissertação (Mestrado em Ciências Militares) - Escola de Comando e

Estado-Maior do Exército, Rio de Janeiro, 2019.

Bibliografia: f. 91 - 102.

1. FRONTEIRA 2. RORAIMA 3. VENEZUELA 4. MIGRAÇÃO I. Título

CDD 304.8
À minha esposa Marcia e filhas Giovanna
e Sophia, pela compreensão e paciência
nos momentos em que estive debruçado
sobre essa pesquisa.
 AGRADECIMENTOS

Inicialmente, quero agradecer à Deus por estar sempre renovando as minhas

forças durante o longo e árduo processo de pesquisa que envolve uma dissertação
de mestrado. Nesse período, a sua benção e proteção sobre a minha vida ficaram
latentes em diversas ocasiões, as quais precisam ser externadas aos leitores desse
trabalho.

Agradeço aos meus pais, Paulo Henrique e Neuza, que foram fundamentais na
minha vida, plantando e cultivando as primeiras sementes de educação que recebi,
sendo fundamentais na formação e modelagem do meu caráter. Além dessa silente
tarefa e em meio as inúmeras dificuldades enfrentadas, merece destaque os exemplos
que obtive dos mesmos em todos os momentos que estivemos juntos.

Ao meu orientador Dr Tássio Franchi, que não se limitou ao papel de educador

na orientação desse trabalho. Inúmeras foram as qualidades evidenciadas ao longo
desse esforço que ficarão marcados em minha memória, qualidades essas
profissionais e pessoais.

Aos professores, militares e funcionários civis do Instituto Meira Mattos, pela

camaradagem e fidalguia demonstrados nesse período de convivência. À essa
equipe, meu reconhecimento pelos ensinamentos colhidos e pela confiança
depositada em minha pessoa.

À minha Pátria, através de suas Instituições, que complementou e aprimorou

minha formação, gerando caminhos e oportunidades para que eu pudesse crescer
pessoalmente e profissionalmente.
 RESUMO
O presente trabalho tem como tema as respostas governamentais brasileiras frente
ao processo migratório venezuelano para o Estado de Roraima, no período de 2015
a 2018. A proposta foi analisar as conexões da questão imigratória venezuelana,
identificar as consequências e apresentar as soluções estruturadas pelo Governo
Brasileiro a fim de minimizar as implicações dessa crise para o Estado de Roraima.
Para tanto, aborda-se num primeiro momento a concepção teórico-metodológica, na
sequencia o progresso da legislação de proteção aos deslocados nos séculos XX e
XXI, em seguida o contexto histórico venezuelano e o comportamento do Brasil diante
da crise, com ênfase nas politicas adotadas e, em especial, a de interiorização. A
metodologia adotada nesse trabalho foi a do process-tracing e a teoria escolhida para
fundamentar o estudo foi a da securitização desenhada por Barry Buzan e Olav
Weaver, autores da escola de Copenhagen. O Estado brasileiro reconheceu a
situação de vulnerabilidade do Estado de Roraima (Decreto Presidencial nº 9.285) e
criou um Comitê Federal de Assistência Emergencial (Decreto Presidencial nº 9.286)
com a finalidade de coordenar as ações de cunho humanitário em função do fluxo de
refugiados na fronteira de Roraima a partir de 2015. Fruto desses decretos, o
Ministério da Defesa publicou as Diretrizes Ministeriais nº 03 e 04 de 2018,
estabelecendo parâmetros e responsabilidades para a execução das Operações
Acolhida e Controle. As Operações Acolhida e Controle foram concebidas baseadas
em 3 (três) pilares: o ordenamento da fronteira, o abrigamento e a interiorização. O
Estado Brasileiro securitizou o tema em razão, não de um risco de instabilidade ao
Estado Federal em si, mas de um dos seus entes, Roraima. A execução da resposta
brasileira se fez por uma operação interministerial, interagências, com participação de
organismos não-governamentais e entidades da sociedade. Este trabalho recupera e
analisa o histórico recente destas ações do Estado Brasileiro.

PALAVRAS-CHAVE: Crise Venezuelana, imigração, Brasil, refugiado, interiorização.

 ABSTRACT
The present work has as its theme the Brazilian governmental responses to the
Venezuelan migration process to the State of Roraima, from 2015 to 2018. The
proposal was to analyze the connections of the Venezuelan immigration, to identify the
consequences and to present the solutions structured by the Brazilian Government in
order to minimize the implications of this crisis for the state of Roraima. To this end,
the theoretical-methodological conception is firstly approached, following the progress
of the protection legislation for the displaced in the XX and XXI centuries, then the
Venezuelan historical context and the behavior of Brazil in the face of the crisis, with
emphasis on the policies adopted and in particular the internalization. The
methodology adopted in this work was process tracing and the theory chosen to
support the study was the securitization designed by Barry Buzan and Olav Weaver,
authors of the Copenhagen school. The Brazilian State recognized the vulnerable
situation of the State of Roraima (Presidential Decree No. 9,285) and created a Federal
Emergency Assistance Committee (Presidential Decree No. 9,286) to coordinate
humanitarian actions due to the flow of refugees at the Roraima border from 2015. As
a result of these decrees, the Ministry of Defense published Ministerial Guidelines 03
and 04 of 2018, establishing parameters and responsibilities for the execution of the
Reception and Control Operations. The Reception and Control Operations were
conceived based on three (3) pillars: the frontier planning, the shelter and the
reinstalation. The Brazilian State securitized the issue on the grounds, not of a risk of
instability to the Federal State itself, but of one of its states, Roraima. The Brazilian
response was implemented through an inter-ministerial, interagency operation, with
the participation of non-governmental organizations and societal entities. This paper
recovers and analyzes the recent history of these actions of the Brazilian State.

KEYWORDS: Venezuelan crisis, immigration, Brazil, refugee, reinstalation.

 LISTA DE ABREVIATURAS

ACNUR Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados

ANVISA Agência de Vigilância Sanitária
CTV Confederação dos Trabalhadores da Venezuela
DP Decreto Presidencial
ESPIN Emergência em Saúde Pública de Importância Nacional
EUA Estados Unidos da América
FA Força Armada
FANB Forças Armadas Nacionais Bolivarianas
FMI Fundo Monetário Internacional
GL Grupo de Lima
IDH Índice de Desenvolvimento Humano
MBR-200 Movimento Revolucionário Bolivariano 200
MD Ministério da Defesa
MDH Ministério dos Direitos Humanos
MDS Ministério de Desenvolvimento Social
MP Medida Provisória
MS Ministério da Saúde
MVR Movimento V República
OEA Organização dos Estados Americanos
OIM Organização Internacional para Migração
OIR Organização Internacional de Refugiados
PDVSA Petróleo da Venezuela S.A (Petrolífera estatal)
PEF Pelotão Especial de Fronteira
PF Polícia Federal
PIB Produto Interno Bruto
PPC Processo de Planejamento Conjunto
RF Receita Federal
RR Roraima
UNASUL União das Nações Sul-Americanas
UNFPA Fundo de População das Nações Unidas
UNICEF Fundo das Nações Unidas para a Infância
USDHS United States Department of Homeland Security
 LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Distribuição das Terras no Estado de Roraima (2014) ............................. 16
Figura 2- Faixa de Fronteira do Estado de Roraima ................................................. 18
Figura 3 - Mapa mental process tracing do sistema de gestão migratório................ 23
Figura 4 - Desenvolvimento da legislação no âmbito internacional .......................... 33
Figura 5 - Desenvolvimento da legislação no âmbito regional .................................. 37
Figura 6 - Desenvolvimento da legislação no âmbito nacional ................................. 43
Figura 7 - Quadro comparativo das legislação sobre refugiados nos âmbitos
internacional, regional e nacional ............................................................................. 45
Figura 8 - Fronteiras venezuelanas .......................................................................... 47
Figura 9 - Planejamento detalhado da Operação Acolhida....................................... 69
Figura 10 – Relação entre imigração, refúgio, abrigamento e interiorização ............ 74
Figura 11 - Mapa mental – Processo de interiorização............................................. 78
Figura 12 - Fluxograma para entrada no País .......................................................... 82
Figura 13 - Entradas de venezuelanos por Pacaraima 2017/2018 ........................... 84
Figura 14 - Perfil dos venezuelanos registrados – Pirâmide Etária .......................... 85
Figura 15 – Pilares das Operações Controle e Acolhida .......................................... 88

LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 - Índice de Desenvolvimento Humano – América do Sul .......................... 52
Gráfico 2 - IDH – Brasil, Colômbia, Guiana e Venezuela.......................................... 53
Gráfico 3 - Relação exportação / refúgio .................................................................. 54
Gráfico 4 - Solicitações de Refúgio no Brasil ............................................................ 62
Gráfico 5 - Histórico dos imigrantes recebidos, solicitantes de refúgio, abrigados e
interiorizados ............................................................................................................ 73
Gráfico 6 - Histórico da somatória dos imigrantes recebidos, vagas em abrigos e
abrigos ...................................................................................................................... 75
Gráfico 7 - Interiorização em números – quantitativo ............................................... 82
Gráfico 8 - Interiorização em números – qualitativo.................................................. 83
Gráfico 9 - Solicitações de refúgio (Venezuelanos) – por ano .................................. 84
Gráfico 10 - Solicitações de refúgio, residência e agendamentos em RR ................ 84
 LISTA DE QUADROS
Quadro 1 - Securitização da imigração X segurança societal................................... 26
Quadro 2 - Princípios estabelecidos na Assembleia Geral da ONU (resolução nº 8,
de 12 de fevereiro de 1946) ...................................................................................... 31
Quadro 3 - Programas do Plano de Ação México..................................................... 36
Quadro 4 - Aspectos atrativos e repulsivos da imigração venezuelana.................... 61
Quadro 5 - Impactos dos venezuelanos no Sistema de Saúde Regional ................. 62
Quadro 6 - Organograma da 1ª Brigada de Infantaria de Selva ............................... 64
Quadro 7 - Organização por tarefas das tropas da Operação Controle ................... 65
Quadro 8 - Conceitos e definições............................................................................ 67
Quadro 9 - Organização da Força-Tarefa Logística Humanitária ............................. 68
Quadro 10 - Distribuição geográfica da Força-Tarefa Logística Humanitária ........... 69
Quadro 11 - Quadro estrutural da Operação Acolhida / Pacaraima ......................... 70
Quadro 12 - Quadro estrutural da Operação Acolhida / Boa Vista ........................... 71
Quadro 13 - Soluções duráveis ................................................................................ 79
 SUMÁRIO

INTRODUÇÃO ...................................................................................................... 13
PROBLEMA ...................................................................................................... 20
OBJETIVOS ...................................................................................................... 20
Objetivo Geral ................................................................................................ 20
Objetivos Específicos ..................................................................................... 20

1. BALIZAS TEÓRICO METODOLÓGICAS ........................................................ 21

1.1 Delimitação da pesquisa ........................................................................... 21
1.2 Concepção Teórico-metodológica ........................................................... 22
1.3 Limitações do método............................................................................... 28

2. O DESENVOLVIMENTO DA LEGISLAÇÃO DE PROTEÇÃO AOS

DESLOCADOS NO SÉCULO XX E XXI ............................................................... 29
2.1 Histórico da legislação internacional ...................................................... 30
2.2 Histórico da legislação regional ............................................................... 34
2.3 Histórico da legislação nacional .............................................................. 38
2.4 Alinhamento normativo internacional, regional e nacional ................... 44

3. A CRISE VENEZUELANA E OS REFLEXOS NA FRONTEIRA BRASIL -

VENEZUELA ........................................................................................................ 47
3.1 Venezuela - Desenvolvimento histórico .................................................. 47
3.2 Operação Controle .................................................................................... 63
3.3 Operação Acolhida .................................................................................... 66

4. ASPECTOS DA INTERIORIZAÇÃO................................................................. 77

5. CONCLUSÃO ................................................................................................... 87

REFERÊNCIAS .................................................................................................... 91
FONTES PRIMÁRIAS ....................................................................................... 91
FONTES SECUNDÁRIAS ................................................................................. 94
INTRODUÇÃO
Pessoas decidem, individualmente, imigrarem por razões
heterogêneas, variando desde oportunidade econômica, passando por
pressões ambiental e busca pela liberdade política e religiosa (BUZAN
et al., 1998, p. 121).
O Brasil, do final do século XIX e início do XX, experimentou ondas
migratórias, com a proeminência de grupos italianos, portugueses, espanhóis,
alemães, japoneses e libaneses, majoritariamente para regiões sudeste e sul.
Azevedo, relata que esse movimento foi pensado pela elite brasileira para
promover o clareamento da população (DE AZEVEDO, 1987).
Ainda no século XX, diversos conflitos, dentre os quais as duas grandes
guerras mundiais, forçaram o deslocamento involuntário de milhares de pessoas.
Esse fenômeno impactou a política migratória brasileira que começou a receber
migrantes por meio da Organização Internacional de refúgio.

Historicamente, o Brasil se dispôs como um país de imigração e

recebeu muitos fluxos ao longo de períodos históricos, fossem aqueles
durante o período das guerras mundiais, ou mesmo de conflitos
regionais ou crises domésticas que impulsionassem os indivíduos a
sair, ou ainda as migrações de traço econômico, estimulados pela
necessidade e busca de uma vida melhor (PAIVA; LEITE;
MONFREDO, 2019, p. 115).
Ainda durante a Segunda Guerra, em outubro de 1945, é criada a
Organização das Nações Unidas (ONU), uma estrutura destinada a facilitar a
cooperação mundial. A ONU, desde sua criação, apresenta como objetivos a
promoção dos direitos humanos e o fomento a assistência humanitária aos
milhares de refugiados do conflito mundial. Em 1950, a ONU criou o Alto
Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (ACNUR), para lidar
especificamente com o tema das migrações forçadas, em especial o refúgio.
Com o passar dos anos além dos refugiados por guerras, pessoas desassistidas
por outros motivos passaram também a serem apoiadas pela instituição.
Antes de aprofundar na temática do refugiado, é necessário buscar o
entendimento da conexão entre migrante e refugiado, termos esses tratados por
alguns autores como intercambiáveis, o que gera incompreensão (BERRY;
GARCIA-BLANCO; MOORE, 2016).

Migração é o processo de atravessamento de uma fronteira

internacional ou de um Estado. É um movimento populacional que
compreende qualquer deslocamento de pessoas, independentemente
da extensão, da composição ou das causas; inclui a migração de
refugiados, pessoas deslocadas, pessoas desenraizadas e migrantes
econômicos (MIGRAÇÕES, 2009, p. 40).

13
 Refúgio é o processo imigração involuntária de pessoas que estão fora
de seu país de origem devido a fundados temores de perseguição
relacionados a questões de raça, religião, nacionalidade,
pertencimento a um determinado grupo social ou opinião política, como
também devido à grave e generaliza da violação de direitos humanos
e conflitos armados (ONU, 1951).
As teorias migratórias são variadas e se diferem, fundamentalmente,
quanto às suposições, foco e nível de análise. A complexidade dessas teorias
se fundamenta na diversidade motivadora dos movimentos, que englobam
causas econômicas, sociais, culturais e políticas. Uma classificação
tradicionalmente trabalhada é a dos migrantes forçados e migrantes voluntários
(CASTLES; DE HAAS; MILLER, 2013; KING; SKELDON, 2010; SASAKI; DE
OLIVEIRA ASSIS, 2016; SKELDON, 2014).

Como economias debilitadas e os estados fracos geralmente

caminham juntos, as pessoas se movem para escapar do miséria e do
abuso dos direitos humanos. Tais "múltiplas motivações" levam a um
"nexo migração-asilo", o que dificulta a distinção clara entre migrantes
econômicos e refugiados. (CASTLES, 2004, p. 211).

Assim, o termo refúgio, tipificado como uma forma de migração em que

a pessoa não pode ou (por razões tidas como válidas) não quer regressar ao
país da sua nacionalidade ou, se não tiver nacionalidade, ao país da sua
residência habitual (MIGRAÇÕES, 2009) pode ser englobado, por definição, na
classificação de migrantes forçados, por se restringir às pessoas que
abandonam suas residências para escapar de perseguições ou conflitos e que
merecem, de acordo com as convenções internacionais, um tratamento
diferenciado (CASTLES; DE HAAS; MILLER, 2013).
Além de fatos históricos, algumas outras causas influenciaram e/ou
influenciam diretamente movimentos migratórios como cenários de fome,
catástrofes naturais, alterações climáticas, degradação ambiental; contendas
intra-estatais e interestatais, perseguições políticas; conjuntura internacional
favorável, dentre outros
A migração internacional é um evento de interesse para os países que
recebem, para os que remetem e para os acolhem transitoriamente. Ela ocorre
nas fronteiras internacionais, aeroportos e portos com nuances específicas de
cada região. Favorecem esse movimento a facilidade de vias de acesso, as
iniciativas de integração regional, os acordos diplomáticos bilaterais, a precária
fiscalização e redes de solidariedade (ARAGÓN, 2009). O processo migratório é

14
considerado um fenômeno complexo que pode produzir efeitos sobre as regiões
relacionadas ao movimento, sobretudo nos planos psicossocial (educação,
saúde, cultura, trabalho, demografia), político (diplomacia, soberania, fronteiras),
econômico (comércio, investimento, integração econômica, renda e mercado de
trabalho) e militar (articulação, organização e logística) (ARAGÓN, 2009).
A migração em massa1 provoca, nas regiões atrativas, disparidades
entre o desenvolvimento urbano e a geração de empregos e oferta de serviços,
produzindo consequências momentâneos e diretas, além de transformações
presumíveis de curto, médio e longo prazos.
A América do Sul, um subcontinente de que comporta cerca de 12% da
superfície terrestre e 6% da população mundial, vem se tornando palco de
imigrantes internacionais e internos ao continente, sendo, atualmente, o fluxo
mais expressivo o de venezuelanos (VEBLEN; YOUNG; ORME, 2015).
A Venezuela, país com uma das maiores reservas de petróleo do mundo,
se caracterizou como recebedor de imigrantes nas décadas de 1950, 1970 e
1990 (RODRIGUES, 2006). No pós Guerra Fria, emergiu na Venezuela a figura
de Hugo Chaves, eleito Presidente no final da década de 1990. Seu sucessor,
Nicolas Maduro, herdou uma crise econômica que derivou para uma crise
política e humanitária, resultando na maior diáspora da história venezuelana.
As dificuldades de abastecimento e outros motivos, tem agravado a crise
venezuelana e provocado a migração de seus cidadãos para diversos países do
continente, em especial para a América do Sul.

Com o aumento progressivo do número de imigrantes, a questão

migratória vem tomando uma proporção cada vez maior na agenda
política brasileira. Até o início dos anos 2000, o país era caracterizado
como um país exportador de mão de obra. Contudo, em função do
recente crescimento econômico e do aumento da projeção do país
associadas às conjunturas de crise econômica e humanitária no
cenário internacional, o Brasil passa novamente a figurar a rota dos
imigrantes e refugiados2 (PAIVA; LEITE, 2014, p. 10).
Desde 2016, o fluxo de venezuelanos para o Brasil vem aumentando.
Embora nosso País disponha de dois estados lindeiros com a Venezuela, a porta

1
Deslocamento improvisado de um elevado número de pessoas (MIGRAÇÕES, 2009).
2
Embora seja cada vez mais difícil estabelecer a diferenciação entre refugiados e migrantes econômicos, é
importante apresentar o conceito clássico. Entende-se por migrante econômico o indivíduo que deixou seu
lugar de residência habitual para se reassentar em outro lugar diferente de seu país de origem com o intuito
de melhorar sua condição de vida. Refugiados, por sua vez, são definidos como indivíduos que tiveram de
deixar seus países de origem forçadamente em função de perseguição política, étnica e/ou religiosa, sendo,
portanto, passíveis de proteção jurídica internacional (PAIVA; LEITE, 2014, p. 10).

15
de entrada dos refugiados é o Estado de Roraima. Tal movimento é facilitado
pela presença da ligação rodoviária que liga Caracas à Manaus, no Amazonas,
que é formada pela BR-174, principal estrutura rodoviária do Estado de Roraima
que o conecta ao Estado do Amazonas, e pela Rota-10, autoestrada estruturada
no sentido Norte-Sul que corta vários estados venezuelanos, desde o Mar do
Caribe até alcançar a fronteira brasileira em Pacaraima, no estado de Roraima.
O estado possui algumas características peculiares tais como: possuir
grande parte do território demarcado como Terra Indígena ou Unidade de
Conservação; o afastamento do centro político-econômico do País; a
desconexão da rede elétrica nacional (recebe energia proveniente da
Hidrelétrica de Guri na Venezuela); além de apresentar problemas de ilícitos
fronteiriços e ambientais na faixa de fronteira, o que influencia no carente
desenvolvimento Estadual e na consequente baixa capacidade de absorção
migratória.

Figura 1 - Distribuição das Terras no Estado de Roraima (2014)

Fonte: MMA; ICMBio; Funai; Incra, 2014.

16
 Criado no final dos anos 1970, o conceito de faixa de fronteira, espaço que
compreende as terras, contadas a partir do limite territorial internacional, até 150
km de largura. É considerada área indispensável à Segurança Nacional
apresentando especificidades no gerenciamento conforme descrito na Lei nº
6.634, de 2 de maio de 1979, que dispõe sobre a Faixa de Fronteira. Estende-
se de norte a sul do País, totalizando cerca de 27% do território brasileiro, onde
vivem cerca de 10 milhões de pessoas (MACHADO, 2005; TORRECILHA,
2013).
As três esferas do poder executivo nacional têm responsabilidade na
segurança dessa fronteira o que facilita a integração que é estabelecida
sobretudo em razão da responsabilidade compartilhada. As Forças Armadas
tiveram sua integração nessa gestão regulamentada, da década de 1990, por
meio da Lei Complementar (LC) nº 97, alterada pela LC nº 136, de 2010, que
atribuiu responsabilidade às Forças Armadas na faixa de fronteira atuando de
maneira preventiva e repressiva contra crimes transfronteriços e ambientais.
Art 16-A - Cabe às Forças Armadas, além de outras ações pertinentes,
também como atribuições subsidiárias, preservadas as competências
exclusivas das polícias judiciárias, atuar, por meio de ações
preventivas e repressivas, na faixa de fronteira terrestre, no mar e
nas águas interiores, independentemente da posse, da propriedade,
da finalidade ou de qualquer gravame que sobre ela recaia, contra
delitos transfronteiriços e ambientais, isoladamente ou em
coordenação com outros órgãos do Poder Executivo (BRASIL,
2010).

Para atender a essas atribuições no Estado de Roraima, o Exército Brasileiro

criou, em Boa Vista, o 6º Batalhão de Engenharia de Construção em 1967, o
Comando de Fronteira Roraima / 7º Batalhão de Infantaria de Selva em 1969 e
a 1ª Brigada de Infantaria de Selva em 1991. Nos municípios de Bonfim,
Normandia e Pacaraima criou respectivamente os 1º, 2º e 3º Pelotões Especiais
de Fronteira (PEF), também em 1969. Em 1988 estabeleceu o 4º PEF em
Surucucu, em 1996 o 5º PEF em AURIS e em 2001 o 6º PEF em Uiramutã
(FRANCHI, 2013).
Dos 15 (quinze) municípios do Estado de Roraima, somente Rorainópolis e
Caracaraí apresentam um área fora da faixa de fronteira, todos os demais tem
seus territórios situados na faixa de fronteira.

17
Figura 2- Faixa de Fronteira do Estado de Roraima

Fonte: (IBGE, 2018). Adaptado pelo autor.

Roraima, o estado mais setentrional do Brasil, ostenta uma população

estimada de 576.568 habitantes, desses 47.847 são declarados indígenas
(aproximadamente 8%) (IBGE, 2018). Dispõe de uma área total de 224.273,831
km², sendo 46,2% dessa superfície demarcada como Terra Indígena e 22,4%
como unidade de conservação (CRUZ, 2016). Essa região engloba os
ecossistemas de mata de transição, mata tropical densa (aproximadamente 2/3
do Estado) e cerrado. O cerrado roraimense, considerado a maior área de
cerrado da Amazônia Brasileira, se estende na porção leste do Estado de
Roraima por uma área que corresponde a cerca de 10% do território. (MIRANDA;
ABSY, 2000).
Prevendo possíveis expansões da agropecuária no estado, focadas no
ambiente cerrado, deve-se descontar as Unidades de Conservação e
as Terras Indígenas, além da área de reserva legal (35%), percentual
obrigatório de acordo com o código florestal. Com isso, resta para a
expansão agropecuária cerca de 956 mil hectares (CASTRO et al.,
2016).
A economia roraimense, com PIB de cerca de R$ 11 bilhões (o menor do
país) e PIB per capita de R$ 21.413,52 (IBGE, 2018), é estruturada na

18
dependência de empregos do setor público (84,5%), seguido do setor industrial
com 11,2% e setor agropecuário com 3,8% (CASTRO et al., 2016).
Com recursos, postos de emprego e leitos no sistema da saúde
planejados para atender a população de cerca de quinhentos mil habitantes o
estado tem limitações que o tornam vulnerável à mudanças abruptas no número
e perfil populacional. O aumento exponencial do fluxo de venezuelanos, a partir
de 2016, afetou o Estado de Roraima principalmente nas questões ocupacional
e sanitária em virtude do escasso mercado de trabalho e da rede hospitalar
planejada para atender uma população menor (FRANCHI, 2019).
Segundo (FASSIN, 2011, p. 213), a imigração é uma questão crucial nas
sociedades contemporâneas, bem como um dos principais objetivos da
governabilidade moderna.
Em um primeiro momento o trabalho de atenção e abrigamento aos
venezuelanos foi conduzido de forma local, limitado e em abrigos improvisados
o que resultou na solicitação de suporte Federal. Inicialmente, o Exército, por
meio da 1ª Brigada de Infantaria de Selva, prestou ajuda na limpeza e
manutenção de alguns abrigos. Organizações da sociedade civil e instituições
ligadas à diferentes correntes religiosas se envolveram tanto em campanhas de
arrecadações de doações, quanto na administração direta de abrigos. Mas a
situação alimentar e sanitária ainda era precária.
Durante o ano de 2017 a situação de desabastecimento na Venezuela
se agravou e o volume de entrada de venezuelanos no Brasil aumentou. Fruto
disto, o Governo Brasileiro respondeu organizando a Operação Acolhida para
lidar com o fluxo migratório em Roraima (FRANCHI, 2019).
Assim, este trabalho, desenvolvido com o objetivo de discutir a resposta
apresentada pelo Estado Brasileiro a fim de lidar com a crise migratória
venezuelana, foi estruturado em cinco partes. A primeira discute a concepção
teórico-metodológica abordando a teoria da securitização e a metodologia de
process-tracing. Na sequência, discute a progresso da legislação de proteção de
deslocados. Na terceira parte, apresenta o histórico da crise venezuelana
recente e a reação do Estado brasileiro. Na quarta, aborda aspectos da
interiorização e, por último, tece as considerações finais.

19
PROBLEMA
O problema de pesquisa é enunciado por meio do seguinte questionamento:
Quais as respostas governamentais adotadas pelo Estado brasileiro em
face do aumento do fluxo migratório na fronteira com a Venezuela?

OBJETIVOS
Objetivo Geral

No sentido da resolução de tal problemática, com fundamentação teórica e

adequada profundidade de investigação, o seguinte objetivo geral foi definido:
quais as respostas governamentais adotadas pelo Estado brasileiro em
face do aumento do fluxo migratório na fronteira com a Venezuela.

Objetivos Específicos

A fim de viabilizar a consecução do objetivo geral do presente estudo, foram

formulados os seguintes objetivos específicos relacionados aos Capítulos:
Capítulo
1 - Balizas teórico
metodológicas
2 - A desenvolvimento da
legislação de proteção aos
deslocados no século XX e
XXI.
3 - A crise venezuelana e os
reflexos na fronteira Brasil -
Venezuela.
4 - Aspectos da
interiorização.
Objetivo Específico
1. Definir os métodos de analise e teorias de
suporte a serem utilizadas.
2. Descrever o desenvolvimento da legislação
de apoio aos deslocados nos níveis:
internacional, regional e nacional.
3. Compreender o desenvolvimento da crise
venezuelana no século XXI.
4. Identificar as ações do Estado Brasileiro
frente à chegada dos refugiados em Roraima.
5. Descrever as origens da política de
interiorização.
6. Apresentar as ações de interiorização no
ano de 2018.

20
1. BALIZAS TEÓRICO METODOLÓGICAS

Este capítulo tem por finalidade apresentar o caminho que se percorreu

para solucionar o problema de pesquisa, especificando os procedimentos
seguidos para alcançar os objetivos (geral e específicos) apresentados, bem
como a opção teórica escolhida. Para tanto, a mesma está dividida em três
subseções: 1.1 delimitação da pesquisa; 1.2 concepção teórico-metodológica; e
1.3 limitações do método.

1.1 Delimitação da pesquisa

O presente trabalho abordará o assunto: “imigração de refugiados

venezuelanos para o Brasil”, enfocando a estratégia adotada pelo governo
brasileiro para implementar e respeitar os compromissos internacionais
assumidos pelo País, além da salvaguarda de brasileiros e da soberania
nacional.
O recorte geográfico se limita ao Estado de Roraima com extrapolações no
caso da interiorização, visto o seu caráter nacional.
Em relação à extensão da pesquisa, são necessárias duas considerações:
- no que tange à imigração venezuelana, será analisado o movimento
fronteiriço; e
- entre os países limítrofes venezuelanos, será focado no Brasil.
Em relação ao critério de delimitação espacial, a presente pesquisa terá
como espaço geográfico precípuo o território brasileiro, embora a Venezuela seja
espaço essencial para entendimento da problemática.
Em relação à delimitação temporal, a migração fronteiriça venezuelana
será analisada a partir de 2015, ano que marca o aumento do fluxo dos
venezuelanos para outros países, até o final de 2018. Sendo quando necessário
fazer contextualização para o período anterior.

21
1.2 Concepção Teórico-metodológica

O presente trabalho possui uma abordagem qualitativa. O método de

análise dos dados escolhido foi o Process Tracing pois permite ao pesquisador
estudar mais ou menos diretamente o(s) mecanismo(s) causal(es) que liga uma
variável independente (ou conjunto de variáveis) e um resultado, permitindo-nos
abrir a caixa preta da própria causalidade (BEACH; PEDERSEN, 2019).
Esse método se ajusta ao nosso objeto de estudo pois permitirá descobrir
e entender o “como” os eventos e atores que participaram, chegaram a
estabelecer o sistema de acolhimento. Além disso nos permitirá observar como
essas decisões tem influenciado a Operação Interministerial capitaneada pelas
Forças Armadas.
Na pesquisa foi utilizado o Explaining – outcome process-tracing que é uma
estratégia de pesquisa interativa que visa rastrear o conglomerado complexo de
mecanismos causais sistemáticos e específicos de cada caso que produziram o
resultado em questão (BEACH; PEDERSEN, 2019), com a finalidade de prover
o suporte necessário para o estudo do contexto global e regional. Este enfoque
vai se sustentar nos fatos históricos como indica Mahoney:
O método de rastreamento de processos é frequentemente usado
quando os analistas se envolvem em explicações históricas: isto é, a
identificação das causas dos resultados que já ocorreram. Essas
explicações geralmente são compostas por sequências de eventos ou
cadeias causais em que fatores localizados em diferentes pontos no
tempo contribuem para um resultado (MAHONEY, 2015, p. 202).

O modus operandi nesta fase do trabalho foi acompanhado das

temporalidades e influências de dinâmicas históricas e globais, regionais e
locais. Buscando em sua essência observar a cadeia de causa e o mecanismo
causal destes eventos. A baliza temporal, quando necessário, regressa a
períodos anteriores. Neste sentido, esta metodologia ofereceu a possibilidade
da construção de análises de forma paralela à discussão teórica dos atores.
Para isso foi necessária uma detalhada descrição dos principais eventos e
causas que motivaram a adoção de um novo sistema de gestão migratório. Isto
nos permitiu responder à pergunta da pesquisa e analisar as variáveis que darão
sustento à pesquisa.

22
Figura 3 - Mapa mental process tracing do sistema de gestão migratório

Antecedentes Objeto de Estudo

Conexões causais da crise migratória Método aplicado para buscar dirimir essa questão

Queda IDH Crise humanitária Operação Interministerial

Critérios fundamentais
Operação humanitária,
expansão da oposição popular Crise Política conjunta e interagências Coibir os delitos fronteiriços

Operação
- Dependencia do petróleo Força-Tarefa Roraima
- Descontrole inflacionário Controle
- Racionamento elétrico Medição quantitativa Organização do fluxo migratório
- Corrupção
Crise Economica Consequências
- Descontrole nos gastos Estabelecimento de estrutura
públicos física e humana eficaz
Desequilíbrios entre o planejamento Ordenamento da fronteira
- Obstrução da liberdade de politicas públicas (saúde,
Endurecimento do moradia, educação, saneamento, Atividades:
de imprensa Recepção, identificação,
Regime etc) e demanda real
- Prisões indiscriminadas triagem e imunização

colapso sanitário Aumento de casos de doenças

infectocontagiosas Finalidade - retirada do refugiados das ruas
crise de segurança pública
Mudanças culturais, Abrigamento Disponibilização de condições dignas de:
Migração étnicas e linguísticas - alojamento
Insegurança Venezuelana - alimentação
Ordenamento da fronteira - apoio médico
Percepção de insegurança (crimis)
Diáspora MP 820 (Fev 2018), convertida
incapacidade de prover Abrigamento
funções indispensáveis Tensão entre população Indigena para Lei Nr 13.687 (Jun 2018) Possibilidade de requerer naturalização
Brain Drain nacional e estrangeira Interiorização
Operação Amparo ONU
- Convenção de Genebra de 1951 Xenofobia
- Protocolo Adicional de 1967
Acolhida
- Regularização migratória
- Declaração de Cartagena de 1984 Amparo Legal - Imunização
Securitização da Imigração Critérios
- Plano de Ação México de 2004 - Avaliação clínica de saúde
- Constituição Brasileira de 1988 - Termo de voluntariedade

- Emprego Proteção jurídica

- Segurança
- Respeito
- Acesso a serviços Fatores Atrativos Interiorização Redução da pressão sobre os
- Acesso a Estudo no Brasil programas de fronteira
- Permeabilidade da fronteira
- Receptividade Brasileira Coesão regional
- Respeito aos direitos humanos Repatriamento voluntário
Redução à dependência
Soluções Duráveis Integração no local estatal dos refugiados

Reinstalação ou interiorização. Aumento da taxa

de profissionalização

Participação de ONG

Fonte: elaborado pelo autor..

23
 Do ponto de vista teórico, a teoria escolhida para fundamentar o estudo
foi a da securitização desenhada por Barry Buzan e outros autores da Escola de
Copenhague. A Escola de Copenhague (Copenhagen Peace Research
Institute), organização que congregou de um grupo de intelectuais que realizou
debates nesse período, objetivava promover estudos para a paz, sendo
considerada, até os dias atuais, referência na área de segurança internacional.
Sob o impacto do colapso da União Soviética, os estudos de segurança
precisaram enfrentar novos desafios impostos pelo fim do conflito
bipolar. Os estudos desse período foram marcados pelo fim da
bipolaridade, tanto material quanto ideologicamente, o que impôs
questionamentos sobre a própria natureza dos estudos de segurança
sendo feitos até o momento, basicamente focados na rivalidade das
superpotências e na ameaça de guerra nuclear entre elas (BUZAN;
HANSEN, 2012)

A perspectiva abrangente da Escola de Copenhague foi importante no

desenvolvimento dos Estudos de Segurança Internacional. Buzan e Weaver,
referências dessa Escola, apresentam nova estrutura para a análise do tema,
afastando-se do modelo bipolar anterior que identificava a ameaça como sendo
um Estado, ao entender a ideia de segurança das coletividades humanas e dos
Estados de forma conjunta. Assim, segundo Buzan, os estudos de segurança
devem incorporar tanto as questões militares quanto as políticas, econômicas,
ambientais e societais.
A segurança societal não é o mesmo que a segurança social.
Segurança social é sobre indivíduos e a segurança societal é sobre
coletividades e sua identidade. O conceito de segurança societal, no
entanto, refere-se não a este nível individual, mas ao nível de
identidades coletivas e ações tomadas para defender tais
“identidades” (BUZAN et al., 1998, p. 120).

De acordo com (PEOPLES; VAUGHAN-WILLIAMS, 2014), securitização

se baseia na construção de narrativa. Essa construção é estabelecida baseada
em três condições fundamentais: a existência de ameaça, o capacidade do ator
securitizante e a consequência da ameaça para o ator. A primeira condição
legitima o uso de medidas extraordinárias para combater a ameaça. A segunda,
depende da autoridade e de seu capital politico para convencer os decisores e a
opinião pública sobre a existência da ameaça. A terceira, trata das
consequências para o ator que pode ser a própria ameaça, o perigo ou o
prejuízo.

24
 Assim, dentre os temas que passaram a ser analisados a partir dessa
perspectiva de segurança, ganhou destaque as migrações internacionais em
razão da conjuntura mundial onde existiam mais de 65 milhões de deslocados
em diversas partes do mundo (UNHCR, 2016). Este é um problema que chega
a ameaçar a estabilidade de alguns Estados nacionais.
Atualmente, as migrações em massa podem ser comparadas a
eventos como as I e II Guerras Mundiais e a Grande Depressão, em
virtude de afetarem todos os cantos da Terra, logicamente que com
intensidade diferenciada (BUZAN et al., 1998, p. 85).

Parte das razões para o enorme crescimento da migração internacional

no final do século XX foram os efeitos da dissolução da URSS em 1991, o
crescimento populacional, o desenvolvimento tecnológico, a facilidade e o
barateamento do transporte e a melhoria das comunicações. O movimento
migratório resulta na competição entre imigrantes e cidadãos do Estado receptor
por empregos, moradia e outros recursos, o que pode levar à rivalidade e à
violência. Essa instabilidade social, por vezes estimulada pela mídia ou por
grupos políticos, redundam na percepção de que os migrantes representam uma
ameaça ao bem-estar econômico, à identidade cultural, ao patrimônio nacional
e à coesão social (PEOPLES; VAUGHAN-WILLIAMS, 2014).
Na perspectiva de Taylor, as migrações internacionais, sobretudo de
grupos culturalmente muito diferentes, colocam em risco a democracia nas
sociedades receptoras, na medida em os imigrantes de hoje são diferentes dos
imigrantes do passado:

O sentido anterior de absoluta gratidão aos países de refúgio e

oportunidade, que aparentava tornar injustificada e sem propósito
qualquer afirmação de diferença, foi substituído por uma visão que
parece evocar a velha doutrina, central a muitas religiões, de que a
Terra foi dada aos seres humanos em comum (Taylor, 1998, p. 150).

Nesse contexto, os membros da Escola de Copenhague, além de

sustentarem a securitizar a imigração, passaram a defender a “segurança
societal” como a manutenção das características essenciais da comunidade.

A segurança societal diz respeito à sustentabilidade, dentro de

condições aceitáveis de evolução, de padrões tradicionais de língua,
cultura e identidade e costumes religiosos e nacionais (BUZAN et al.,
1998, p. 8).

Fazendo um contrapondo a Escola de Copenhague, Huntington defende

especificamente que a imigração não seja securitizada, devendo ser tratada

25
como assunto político por excelência. No entanto, se alinha com a Escola de
Copenhague quanto ao conceito de “segurança societal” por defender a
necessidade de homogeneidade cultural para a sobrevivência de um
determinado modelo político, considera as migrações internacionais como uma
ameaça à segurança.
Uma continuada imigração substancial provavelmente produzirá
países divididos em comunidades cristã e muçulmana. Esse resultado
pode ser evitado caso governos e povos europeus estiverem dispostos
a arcar com o preço de se restringir esse tipo de imigração (Huntington,
1997, pp. 255-256).

Sob outra perspectiva, estudiosos defendem a positividade do impacto do

processo migratório nos Estados. Fatores relevantes como o bônus demográfico,
circulação econômica, fluxo laboral, inserção cultural e otimização do processo
de inovação afetam favoravelmente a receptividade dos Estados.
Recentemente, um número crescente de estudos começou a investigar
o efeito dos imigrantes na inovação. A inovação é de fato um fator
chave para o crescimento econômico de um país (BRATTI; CONTI,
2018).

A relação entre securitização da imigração e segurança societal é bem

evidenciada no quadro elaborado por (BRACANTE; REIS, 2009):

Quadro 1 - Securitização da imigração X segurança societal

Securitizar
SIM NÃO
a Imigração

Segurança Principais Principais

Argumento Argumento
Societal autores autores
- defender a - Buzan,
identidade societal - Weaver, - preservar a
- elevar o debate - Lemaitre, homogeneidade
- Taylor
SIM na agenda política - Kelstrup para o
- Huntington
fundamento da
- reforçar a - Huysmans, democracia
identidade nacional - Bunzl
- defender a
- combater o cidadania pós-
- Habermans
terrorismo e o nacional e a
- Soysal
crime organizado - Adamson, identidade
NÃO - Bigo política
- aumentar o - manter o - Escola
controle social nas conceito realista neorrealista
fronteiras e sobre de segurança das relações
os imigrantes Nacional Internacionais
Fonte: (BRACANTE; REIS, 2009). Adaptado pelo autor.

26
 A conexão entre migrações internacionais e segurança tem
desempenhado um papel cada vez mais importante na vida política e social de
diversos países no mundo, o que pode ser atestado pela presença frequente
desse tema nas políticas de governo que buscam integrar a população.
O ataque terrorista à Torres Gêmeas ocorrido em 11 de setembro de 2001
pode ser considerado um divisor de águas para a temática migratória por
favorecer o ressurgimento das discussões migratórias, fortalecendo o viés
securitário e enfraquecendo o humanitarista.
Os Estados preferem critérios restritivos a fim de manter o fluxo
migratório pequeno. As leis de asilo e de refúgio, pela subjetividade e
por requererem fundado temor, deixam margem à interpretações
individuais (WEINER, 1992, p. 28).

O Brasil, distanciando de certa forma desse fluxo securitário, promulgou,

em 2017, a Lei nº 13.445, conhecida como Lei de Migração, adequando a
legislação brasileira aos preceitos humanitaristas internacionais (BERNER,
2015). O Brasil vem conciliando, de forma adequada, esse impasse entre uma
Lei humanitarista e o atendimento à segurança nacional, não desvalorizando a
aplicação de normas específicas sobre refugiados.
É importante considerar que, na América do Sul, e particularmente no
contexto amazônico, apresenta regiões de fronteiras que são, normalmente,
suscetíveis a dinâmicas políticas, econômicas e securitárias domésticas e
regionais, característica que se torna mais aguda em situações de crises internas
que expõem a fragilidade dos mecanismos e instâncias de gestão públicas
nesses espaços e à qual se soma a tendência de securitizar as agendas e os
próprios espaços fronteiriços, como se observa no caso venezuelano (FRANCHI;
BURSZTYN; DRUMMOND, 2011; VAZ, 2017).
O Estado Brasileiro, fruto da inaptidão do Estado de Roraima em
responder, de forma isolada, ao aumento das demandas geradas pelo fluxo
imigratório, em função das estruturas físicas e de pessoal existentes, securitizou
a imigração elevando esse tema para a agenda política. Ainda, a eventualidade
desse fluxo migratório, direcionado a uma região com características peculiares
como o Estado de Roraima, dissociar o Estado do Brasil interferiu na decisão
pela securitização. Assim, o Governo brasileiro reconheceu a situação de
vulnerabilidade do Estado de Roraima (Decreto Presidencial nº 9.285) e criou
um Comitê Federal de Assistência Emergencial (Decreto Presidencial nº 9.286).

27
 No tocante a segurança societal, o Governo Federal identificou contrastes
aos padrões tradicionais brasileiros no Estado de Roraima, o que resultou na
sistematização de medidas de assistência emergencial para acolhimento a
pessoas em situação de vulnerabilidade decorrente de fluxo migratório
provocado por crise humanitária (BRASIL, 2018).
Com isso, verifica-se que o Brasil vem adotando fundamentos
preconizados pela Escola de Copenhague para buscar soluções consistentes ao
acolhimento de refugiados venezuelanos.

1.3 Limitações do método

Apesar dos esforços para coletar dados que potencialmente podem

responder aos objetivos da pesquisa e analisa-los de forma coerente e
sistemática, é necessário reconhecer que a presente pesquisa tem limitações.
Quanto à coleta de dados, o método utilizado foi especificamente do tipo
documentos oficiais e dados físicos. Esse método evidencia como vantagens
principais não ser intrusivo e possibilitar a analise de informações passadas.
Como desvantagens apresenta a probabilidade de apresentar imprecisões em
razão do relatório selecionado, além da dificuldade de acesso (JOHNSON;
TURNER, 2003).
Ainda, é relevante ressaltar que a contemporaneidade dos fatos dificulta a
análise e que a origem militar do pesquisador pode criar a percepção de
parcialidade acerca do assunto. Salienta-se que na análise acadêmica
prevaleceram os fatos e dados obtidos e a análise foi feita o mais imparcial
quanto possível.
Por fim, mesmo com limitações, entende-se que a metodologia escolhida é
acertada e possibilita alcançar com sucesso o objetivo final desse trabalho.

28
2. O DESENVOLVIMENTO DA LEGISLAÇÃO DE PROTEÇÃO AOS
DESLOCADOS NO SÉCULO XX E XXI

O refúgio se constitui em uma das questões mais complexas e atuais no

cenário internacional, sendo legislado de maneira peculiar nos níveis mundial,
regional e nacional. Deslocamentos forçados, resultantes sobretudo de conflitos
e catástrofes naturais, tem influenciando no desenvolvimento da jurisprudência
do termo desde o início do século XX.
Antecedendo à regulamentação jurídica do tema, relata-se deliberação
inicial do termo refugiado data do século XVI, oportunidade onde houve
o entendimento, por parte dos Estados, que refugiados eram pessoas
que não podiam mais contar com a proteção do seu próprio Estado e
que não se encontravam mais no território de origem (ORCHARD,
2007, p. 1).

O tema refúgio não é algo novo, pelo menos no sentido literal da palavra,
ou seja, de alguém que forçadamente deixa sua terra natal em busca de
melhores condições de vida ou por qualquer outra razão pela qual o indivíduo
não seja responsável, seja ela perseguição, desordem pública, guerra civil, fome,
desastres naturais ou degradação ambiental (PACÍFICO, 2018).
Desde suas origens, o Direito Internacional dos Refugiados está vinculado
aos conflitos armados. No início do século XX, fruto de importantes fatos
históricos dentre os quais se destacam a Primeira Grande Guerra, a Revolução
Russa e a Guerra Civil Espanhola, a humanidade experimentou movimentos
significativos de pessoas. Já no período de 1939 a 1945, resultado da Segunda
Grande Guerra, o fluxo de refugiados se acentuou.
Estima-se que, no período de 1939 a 1974, 53.536.000 pessoas foram
deslocadas das suas cidades e países de origem, além de
aproximadamente um milhão de pessoas que decidiram não retornar,
os chamados last million, o milhão restante, que era composto por
cerca de 275.000 poloneses, 200.000 judeus, 200.000 espanhóis,
190.000 lituanos, latislavos e estonianos, 150.000 iugoslavos – sérvios
e croatas, e 100.000 ucranianos (DE ANDRADE, 2005, p. 3).

Na década de 1950, como consequência do término da Segunda Grande

Guerra, foi aprovada, pelas Nações Unidas, a Convenção Relativa ao Estatuto
dos Refugiados (Convenção de 1951), definindo:
Refugiados como aquelas pessoas obrigadas a abandonar sua terra
natal e procurar proteção em outros Estados, por terem sido
ameaçadas de perseguição ou efetivamente perseguidas, por motivos
de raça, religião, nacionalidade, opinião política ou filiação a
determinado grupo social (BARICHELLO; DE ARAUJO, 2015, p. 104).

29
 Atualmente, os conflitos existentes em diferentes regiões continuam
obrigando numerosos grupos de pessoas a abandonarem seus lares, não tanto
em decorrência de perseguições individualizadas, mas de situações de violência
generalizada que ameaçam desestabilizar a paz e a segurança internacionais.
Fruto de eventos históricos como os acima descritos e da atual conjuntura
mundial, o tema refúgio ganhou força levando ao desenvolvimento de
legislações internacionais, regionais e nacionais sobre o assunto.

2.1 Histórico da legislação internacional

A temática dos refugiados no século XX surge no cenário

internacionalmente a partir das soluções propostas aos emigrados, ao final da 1ª
Guerra Mundial, de concessão de refúgio ou extradição. Nesse período, os
Estados se mostravam receptíveis à imigrantes economicamente ativos em
função do déficit populacional. Como norma jurídica universal, o refúgio surgiu
no âmbito da Liga das Nações (LDN), em 1921.
A 2ª Guerra Mundial gera, antes mesmo do seu término em 1945, um fluxo
incomparável de civis fugindo das barbáries da guerra. Em 1943, os aliados
estruturam um órgão denominado Administração de Socorro e Reabilitação das
Nações Unidas (UNRRA) para tratar de forma mais intensa o tema refúgio. Esse
órgão se incorporou à ONU a partir de sua criação em 1945.
Ainda em 1943, decorreu-se a Conferência de Bermudas, entre
americanos e britânicos, a fim de buscar soluções à problemática dos judeus
europeus perseguidos pelos Nazistas. Fruto dessa reunião, a proteção
internacional dos refugiados foi ampliada:
Todas as pessoas de qualquer procedência que, como resultado de
acontecimentos na Europa, tiveram que abandonar seus países de
residência por terem em perigo suas vidas ou liberdade, devido a sua
raça, religião ou crenças políticas”(BARRETO, 2010b).

Ao término da 2ª Guerra Mundial, em substituição à Liga das Nações, é

estabelecida em outubro de 1945, a Organização das Nações Unidas (ONU),
uma organização internacional destinada a facilitar a cooperação mundial.
A ONU apresenta diversos objetivos organizacionais, dentre os
diretamente relacionados à temática dos refugiados podemos citar a promoção
dos direitos humanos e a promoção de assistência humanitária em cenários de
fome, catástrofes naturais e confrontos armados.

30
 Aprofundando mais nesse assunto, a Assembleia Geral das Nações
Unidas estabeleceu, em 1946, alguns conceitos característicos da condição de
refugiado:

Quadro 2 - Princípios estabelecidos na Assembleia Geral da ONU

(resolução nº 8, de 12 de fevereiro de 1946)
Princípio Definição
O problema do refúgio tem alcance e caráter
Alcance
internacionais.
Um órgão internacional deve ocupar-se dos futuros
Responsabilidade
refugiados e de pessoas deslocadas.
Tarefa principal consiste em estimular o pronto retorno
Tarefa Principal dos refugiados a seus países e ajudá-los por todos os
meios possíveis.
Não se deve obrigar o regresso ao seu país de origem
Non-refoulement de refugiados que expressarem objeções válidas a esse
retorno.
Fonte: (BARRETO, 2010a, p. 14). Adaptado pelo autor.

Esses princípios delinearam o conceito de refugiado, retratado pela ONU

no Anexo I da Resolução nº 8, de 12 de fevereiro de 1946, como aplicado a
pessoas que tiveram que sair de seu País ou que estejam fora de sua residência
habitual desde enquadrado em uma das seguintes categorias: vitimas de
regimes nazistas ou similares; vitimas da Falange espanhola; ou por questões
de raça, religião, nacionalidade e opinião politica (ONU, 1946, p. 111).
Em razão da complexidade e importância do tema, a Organização das
Nações Unidas fundou, em 1947 a Organização Internacional de Refugiados
(OIR), com o intuito de regulamentar de maneira definitiva a temática dos
refugiados. Essa Organização assumiu a maior parte das atribuições da antiga
UNRRA.
No ano seguinte a ONU adota a Declaração Universal dos Direitos
Humanos como documento delineador dos direitos humanos básicos. Essa
declaração garantia às pessoas perseguidas em seus Estados o direito de asilo
como direito à pessoa humana. Fruto disso, as Nações Unidas começam a
construir normas internacionais versando sobre o assunto.
Aquele que busca proteção “temendo ser perseguido por motivos de
raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas, se
encontra fora do país de sua nacionalidade e que não pode ou, em
virtude desse temor, não quer valer-se da proteção desse país”.
(SALLES; GONÇALVES, 2016).

31
 A cada ano a temática de refugiados se intensificava e a ONU se
adaptava. Com isso, em dezembro de 1950, as Nações Unidas estabeleceram
o Escritório do Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (ACNUR)
cuja tarefa fundamental estabelecida era de conceder proteção jurídica
internacional aos refugiados.
Um ano após sua criação, em 1951, a fim de atender recomendação da
Comissão dos Direitos Humanos da ONU e implementar regras mundiais
definindo o Estatuto do Refugiado, o ACNUR concebeu a Convenção Relativa
para o Estatuto dos Refugiados, ordinariamente intitulada Convenção de 1951.
Além da concepção do Estatuto do Refugiado, a Convenção é
considerada precursora do Direito Internacional dos Refugiados. Ela definiu a
condição de refugiado a partir dos eventos ocorridos na Europa antes de 1 de
janeiro de 1951, resultado de fundado temor de perseguição em função de raça,
religião, nacionalidade, opinião politica e grupo social, às pessoas que
estivessem fora se seu pais de origem (ONU, 1951, p. 14).
Uma característica do Estatuto, resultante do momento histórico de sua
promulgação (fim da 2ª Guerra Mundial), foi a restrição de espaço e tempo,
denominada reserva geográfica e temporal. Essas reservas condicionavam, o
enquadramento da condição de refugiado aos eventos ocorridos na Europa
antes de 1º de janeiro de 1951.
O Brasil, como Nação aliada, teve participação na elaboração e
aprovação da Convenção de 1951. Nessa oportunidade, foi favorável à reserva
geográfica, no entanto ressalvou os artigos 15 e 17 que tratavam da associação
e profissão assalariada do refugiado.
Um novo fluxo de refugiados ocorreu na década de 1960, resultante de
instabilidades decorrentes do processo de descolonização nos continentes
Africano e Asiático. Como a Convenção de 1951 restringia o refúgio no tempo e
no espaço, esse novo cenário demandou um novo instrumento internacional.
Com isso, foi formulado o Protocolo Adicional de 1967 que estendeu a
definição e a assistência aos refugiados. A partir desse Protocolo, qualquer
indivíduo estaria amparado legalmente de usufruir do instrumento do refúgio,
independentemente da data de 1º de janeiro de 1951.
Esse protocolo foi convocado pela Resolução 1186, de 1966, do
Conselho Econômico e Social das Nações Unidas (ECOSOC) e pela

32
 Resolução 2198, da Assembleia Geral das Nações Unidas, de 1966. O
secretário-geral da ONU dirigiu-se aos 141 países signatários da
Convenção de 1951 pedindo que aderissem ao protocolo, como um
instrumento internacional específico que daria caráter universal e
atemporal à Convenção de 1951 (BARRETO, 2010b, p. 15).

No ambiente latino-americano, todos os países referendaram a

Convenção de 1951 e aderiram ao Protocolo de 1967, com exceção de Cuba.
Cerca de duas décadas após a aprovação do Protocolo de 1967, foi
celebrada em Viena, em 1993, a Conferência Mundial sobre Direitos Humanos
que ratificou a universalidade, a indivisibilidade, a inter-relação e a
interdependência dos direitos humanos, além de reconhecer os instrumentos
jurídicos internacionais e regionais relacionados ao refúgio. Nesta oportunidade,
foi concebida a Declaração e Programa de Ação de Viena que propôs a criação
de iniciativas para cuidar dos problemas de refugiados e reforçou a interação
entre direitos humanos, democracia e progresso. Essa declaração baseou-se
em ações preventivas, pois percebia que o refúgio não deveria ser discutido
como situação transitória.

Figura 4 - Desenvolvimento da legislação no âmbito internacional

Fonte: elaborado pelo autor.

Assim, pode-se concluir que o tema refúgio vem evoluindo de forma

relevante, tendo sido estimulado no pós 1ª Guerra Mundial e impulsionado no
pós 2ª Guerra Mundial. Nesse período o tema viveu seu apogeu tendo atingido
um grau de maturidade expressivo materializado, sobretudo, pela Convenção de
1951, Protocolo de 1967 e a Declaração de Viena de 1993. Embora a legislação
internacional para refugiados tenha evoluído consideravelmente, autores como
(FASSIN, 2011) argumentam que a visão humanitarista do refugiado se
contrapõe a um cenário securitário em uma era de controle migratório.

33
 2.2 Histórico da legislação regional

A América Latina, até a década de 1960, seguiu as normativas

internacionais relacionadas ao tema do refugiado para responder aos desafios
apresentados em contextos históricos diferentes.
A partir da década de 1960, países latino-americanos iniciam a concepção
de interpretação renovada ao conceito de refugiado, em virtude do aumento da
violência nos conflitos armados na região.
Nas duas décadas seguintes, a América Central testemunhou conflitos
sociais internos em países como Nicarágua, El Salvador e Guatemala por conta
da distribuição desigual de riqueza e de terras (ANDRADE; JOSÉ, 2001).
Ressalta-se que, até esse período, a legislação que amparava o refugiado eram
as normas internacionais que mantinham reservas que desconsideravam a
América Latina.
Os conflitos armados desse período “[…] resultaron en más de dos
millones de refugiados y personas desplazadas, de los cuales
solamente unos 150.000 fueron refugiados bajo la Convención de 1951
(ANDRADE; JOSÉ, 2001, p. 4).

Assim, em 1981, foi realizada na cidade do México, uma Conferência a

fim de avaliar os problemas referentes aos refugiados, bem como as deficiências
e hiatos na normativa internacional.
Fruto das ilações da Conferência do México de 1981, da ampliação da
crise humanitária latino-americana e da Convenção Relativa aos refugiados
africanos de 19693, foi realizado, em 1984, na cidade colombiana de Cartagena,
um Colóquio analisando a situação jurídica e humanitária da proteção dos
Refugiados na América Central, México e Panamá. Essa reunião, coordenada
pela Colômbia, contou com a participação de diversas entidades como o
ACNUR, a Universidade de Cartagena e o Centro Regional de Estudos do
Terceiro Mundo (CRESET).
Como produto desse Colóquio, foi esboçada a Declaração de Cartagena
sobre Refugiados, uma resposta inovadora, alicerçada na tradição liberal latino-
americana, que ampliou e flexibilizou a definição de refugiado. Ela ampliou o
conceito incluindo pessoas que tivessem abandonado seus países de origem em

3
Reconheceu a universalidade da Convenção de 1951 para a temática dos refugiados, bem como
estabeleceu em seu artigo primeiro a definição “ampliada” de refugiado (MORÊZ, 2009).

34
virtude de ameaça a vida, segurança ou liberdade resultado de violência
generalizada, agressão estrangeira, conflitos internos, violação maciça dos
direitos humanos ou outras circunstâncias que perturbassem gravemente a
ordem pública (CARTAGENA, 1984, p. 3).
Esse documento, identificado como dispositivo regional mais significativo,
estruturou a política de refúgio na região e foi absorvida nas legislações
nacionais de diversos Estados.
Não sendo um instrumento regional vinculativo, a Declaração agiu como
elemento de persuasão, resultando na admissão e/ou observância dos conceitos
de refugiados por diversos Estados, seja de forma normativa, seja em processos
ordinários.
Em 1994, passados dez anos da Declaração de Cartagena, foi realizado
em San José, Costa Rica, um Colóquio Internacional sobre Refugiados.
Participaram do encontro delegados de 20 Países (Argentina, Bahamas, Belize,
Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, Cuba, Equador, El Salvador, EUA,
Guatemala, Haiti, Honduras, Nicarágua, Panamá, Peru, República Dominicana
e Uruguai), oportunidade em que foi reavaliada a Declaração de Cartagena e
elaborada a Declaração de San José sobre Refugiados e Deslocados Internos.
A Declaração de San José aprofundou as relações entre o Direito
Internacional dos Refugiados e os Direitos Humanos, enfatizando, de forma
inovadora, as questões centrais da atualidade (TRINDADE, 2001, p. 5).
Em 2004, comemorando os vinte anos da Declaração de Cartagena, foi
concebida a Declaração e o Plano de Ação do México (PAM). Idealizado por
agências como o ACNUR, o Conselho Norueguês para os Refugiados, a
Comissão Interamericana de Direitos Humanos, a Corte Interamericana de
Direitos Humanos, o Instituto Interamericano de Direitos Humanos e por países
como o Brasil, a Costa Rica e o México, o PAM contou com a participação de
governos de vinte países da América Latina e especialistas de diferentes setores
da sociedade civil.
O PAM foi concebido em resposta à grave crise humanitária colombiana,
considerada como uma das piores da época, em função da expansão do fluxo
migratório da Colômbia para as zonas de fronteira com o Equador, Panamá e
Venezuela. Essa situação motivou a proposição de soluções duráveis quando
da formulação do PAM (BARICHELLO, 2012, p. 46).

35
 Esse plano se destacou por propor medidas perenes implementadas por
meio de três programas: Cidades Solidárias, Fronteiras Solidárias e
Reassentamento Solidário. A primeira objetivava o estabelecimento de
condições a fim de aprimorar a integração urbana de refugiados e deslocados.
A segunda medida pretendia desenvolver, nas áreas lindeiras, estrutura de
atendimento humanitário capaz de prover os serviços essenciais. A terceira
visava a aprimorar os critérios para seleção dos reassentados e aperfeiçoar o
translado de refugiados do local de acolhida até o destino.

Quadro 3 - Programas do Plano de Ação México

Programa Objetivo
Promover a autossuficiência e
a integração local para os
Cidades deslocados internos e
Solidárias refugiados instalados nos
grandes centros urbanos dos
países latino-americanos.
Promover resposta
Fronteiras humanitária em favor de
Solidárias grupos merecedores de
proteção internacional.
Reassentamento regional
Reassentamento
para os refugiados latino-
Solidário
americanos
Fonte: (LAVANCHY, 2004, p. 5–6). Adaptado pelo autor.
Iniciativas
- criação de centros de orientação para
os refugiados;
- assistência na busca por postos de
trabalho;
- treinamento e orientações para
pequenos negócios;
- criação de microcrédito e parcerias
com empresas locais.
- desenvolvimento, nas áreas
fronteiriças, de estruturas para atender
às necessidades básicas da população
local e dos refugiados.
- proposição brasileira manifestada na
2ª Reunião Preparatória, em 2004.
- fundamentado nos princípios de
solidariedade internacional e
responsabilidade compartilhada.
- possibilidade para qualquer país latino
americano acolher refugiados.

A consolidação dos objetivos e programas do PAM carrega em si uma

dupla responsabilidade. A primeira, de caráter regional, refere-se à
necessidade dos Estados de agirem em concentração para resolver
em problemas considerados comuns. A segunda responsabilidade é
de caráter internacional pois o sucesso do programa poderia incentivar
iniciativas similares em outras partes do mundo, revelando a
importância das cooperações Sul-Sul, Norte-Sul e Sul-Norte, em nível
regional e intercontinental (LAVANCHY, 2004, p. 9–10).
Com o PAM, o número de Países com projetos de reassentamento
ampliou, o que evidenciou o protagonismo regional no trato sobre refugiados e
deslocados internos. A despeito das dificuldades monetárias, a criatividade e
comprometimento, característicos do latino-americano, favoreceram o
desenvolvimento do tema refúgio.
Em 2010 foi formulada a Declaração de Brasília, outro documento
elaborado com objetivo de buscar soluções mais duradouras e orientado para a

36
Proteção de Refugiados e Apátridas no Continente Americano (DE BRASÍLIA,
2010). Um desafio enfrentado nesse período são os chamados movimentos
migratórios mistos, onde se mesclam grupos enquadrados na situação de refúgio
com migrantes tradicionais. Participaram dessa declaração representantes de
diversos países latino-americanos dentre os quais se destacam a Argentina, o
Brasil, a Colômbia, o México e a República Bolivariana da Venezuela.
Ainda no âmbito regional, em 2012, em Fortaleza, foi formalizada a
Declaração de Princípios do Mercosul sobre Proteção Internacional dos
Refugiados na qual os partícipes comprometeram-se a adotar políticas comuns
de proteção a solicitantes de refúgio e refugiados, tais como:
• adotar políticas migratórias não restritivas;
• identificar situações de refúgio em fluxos migratórios mistos;
• dar atenção especial às questões de gênero e idade
(particularmente em casos de crianças desacompanhadas ou
separadas de sua família); e
• não devolver refugiados e solicitantes de refúgio aos seus países de
origem onde suas vidas corram perigo (MERCOSUL, 2012).
Além dos países integrantes do Mercosul, participaram dessa declaração
a Bolívia e o Chile.

Figura 5 - Desenvolvimento da legislação no âmbito regional

Fonte: elaborado pelo autor.

Assim, pode-se concluir que, no âmbito regional, houve um alinhamento

com a legislação internacional, especialmente a partir de meados da década de
1960, fruto dos conflitos armados colombianos, sendo materializado maiormente
pela Declaração de Cartagena e pelo Plano de Ação México.

37
 2.3 Histórico da legislação nacional

O Brasil já desenvolvia, desde o período colonial, políticas migratórias

com propósito de atrair mão de obra e promover a ocupação do território. Assim,
antes mesmo do tema refúgio surgir na pauta política brasileira contemporânea,
o País já havia se firmado como receptor de estrangeiros.
No pós 2ª Guerra Mundial, período em que o Mundo concebia a gestão
internacional do refugiado, o Brasil, sob o governo de Vargas, já dispunha de
uma política migratória consistente que buscava atrair trabalhadores europeus
qualificados, sobretudo para a indústria e para o setor agrícola. Nesse período,
o tratamento dado aos refugiados era o mesmo facultado aos imigrantes
ordinários (MOREIRA, 2012).
A Política Externa pragmática brasileira, tanto de Getúlio Vargas como de
Eurico Gaspar Dutra, orientou a expansão da atuação do País no exterior.
Exemplificam essa assertiva a participação do Brasil na 2ª Guerra Mundial, no
envolvimento em negociações de Paz e na criação das Nações Unidas.
No período da Guerra Fria, o Brasil procurou expandir, ainda mais, sua
participação internacional, alinhado ao Bloco Ocidental. Dessa forma, o País não
hesitou em participar e apoiar as iniciativas, sobretudo europeias, ligadas à
temática dos refugiados. O governo não qualificava o refúgio somente como uma
questão humanitária, mas o utilizava como instrumento político e econômico
(HAYDU, 2009).
No contexto internacional pós Guerra Fria, em especial, no pós 11 de
setembro, em função da maior permeabilidade das fronteiras, de modo
geral, os Estados tem demonstrado certa dificuldade em equilibrar as
diferentes prioridades, especialmente quando estão envolvidos
aspectos relacionados à livre circulação e à segurança (PAIVA; LEITE;
MONFREDO, 2019, p. 113).

Em 1949, é promulgada a Lei nº 818 que regulamentou a aquisição, a

perda e a reaquisição da nacionalidade e a perda dos direitos políticos, lei essa
direcionada aos imigrantes, mas que impactou diretamente os refugiados.
O Brasil se sobressaiu nesse período, no âmbito da América Latina, por
ter sido o primeiro a ratificar a Convenção de 1951, além de ter absorvido a maior
quantidade de refugiados oriundos da Europa após a 2ª Guerra Mundial.
Na segunda metade da década de 1950, o Brasil passou a integrar o
Conselho Executivo do ACNUR e aderiu à Convenção de 1951, ambos no

38
governo de Juscelino Kubitscheck. Ressalta-se que o ACNUR só marcou
presença na América Latina na década de 1970, optando por ações na América
Central (SALLES; GONÇALVES, 2016).
Nos anos 60, despontaram-se grandes debates a respeito da manutenção
ou não das reservas geográficas e temporais do Protocolo de 1951. O Brasil,
inicialmente, foi contrário à retirada alegando impactos socioeconômicos e
demográficos. No entanto, aprofundando mais o discussão, mudou seu parecer
ao verificar o posicionamento favorável de grande parte dos membros do
ACNUR. O Protocolo suspendendo as reservas foi publicado em 1967, tendo o
Brasil promulgado somente em 1972 (MOREIRA, 2012).
Ainda nos anos 60, os governos militares apresentaram mudanças
significativas na política brasileira para refugiados. Considerando a segurança
nacional como condição fundamental para o desenvolvimento, o imigrante
passou a ser visto como potencial risco à Nação. A política migratória brasileira,
de acordo com diretrizes emanadas pelo Conselho de Segurança Nacional, se
tornou mais restritiva, passando a utilizar parâmetros técnicos tanto nas
imigrações tradicionais como para o refúgio.
O Brasil passou a não receber ou reconhecer formalmente refugiados,
aceitando suas presenças somente em situação de trânsito para
reassentamento em outros países, acabando, no entanto a autorizar a
permanência desses refugiados, como se turistas fossem, temporariamente até
serem redirecionados a outros países (APOLINÁRIO; JUBILUT, 2009).
A América Latina atravessou, na década de 1970, um período
instabilidade econômica e política, gerando um contingente de refugiados na
região. O ACNUR, em 1977, com o propósito de buscar solução para a crise de
refugiados na região, assina um acordo estabelecendo um escritório ad hoc no
Rio de Janeiro (SALLES; GONÇALVES, 2016). Essa disposição beneficiou o
governo brasileiro pois abrandou as críticas recebidas em razão da perspectiva
de segurança nacional desenvolvida pelo Governo brasileiro nesse período.
Embora a vertente de Segurança Nacional fosse evidente nesse período,
o Brasil continuou recebendo, de forma irregular, pessoas perseguidas oriundas
de países vizinhos.

39
 Nesse período, sob o regime militar, o Brasil tornou-se um dos
principais destinos de pessoas perseguidas de países vizinhos, por
meio de uma “atuação quase clandestina” do ACNUR. Além dessa
Agência, a Cáritas Arquidiocesana do Rio de Janeiro e a de São Paulo,
desde 1975, ajudou argentinos, chilenos e uruguaios que procuravam
acolhida no Brasil, mesmo com o risco de, se fossem descobertos,
serem entregues ao governo do País de origem (JUBILUT, 2007, p.
172).
Com o fim do período militar e o consequente alargamento do
entendimento do conceito de segurança nacional, o Brasil passou a receber
refugiados provenientes de diversos lugares, dentre os quais destacaram-se os
angolanos fugindo de guerra civil interna.
Em 19 de agosto de 1980, foi aprovada a Lei 6.815 que definiu a situação
jurídica do estrangeiro no Brasil e criou o Conselho Nacional de Imigração. Essa
Lei não modificou a situação do refugiado, mas introduziu o instituto do asilo,
possibilidade não existente no País até então (BRASIL, 1980).
O Brasil, em virtude da intensificação do inter-relacionamento com o
ACNUR, a reconheceu oficialmente, no início dos anos 1980, abrindo
formalmente o escritório no Rio de Janeiro.
Nessa época, como Estado brasileiro ainda priorizava a Política de
Segurança Nacional, o governo mantinha a reserva geográfica prescrita na
Convenção de 1951. No entanto, a aproximação com o ACNUR possibilitou um
diálogo construtivo com vistas a embargar essa reserva.
A primeira tentativa de levantamento dessa reserva ocorreu em 1986.
O Brasil recebeu 50 famílias de refugiados iranianos que professavam
a fé Bahá’í e por essa razão sofriam limitação de seus direitos naquele
país. Era o primeiro grupo de refugiados não-europeus, recebido de
forma ilimitada no Brasil, numa forte demonstração de que a reserva
geográfica não poderia continuar vigente. (BARRETO, 2010a, p. 18)
Em 1987, o Conselho Nacional de Imigração editou a Resolução nº 17
que normatizou a entrada no Brasil de refugiados como se estrangeiros
temporários fossem. Com isso, cidadãos vítimas de perseguição em seus países
como Paraguai, Chile e Argentina, foram recepcionados no Brasil.
Em 1988 foi promulgada a nova Constituição da República, também
conhecida como Constituição Cidadã, que estabeleceu como preceitos
orientadores a prevalência dos direitos humanos. Assim, ela trouxe avanços
significativos para a proteção de asilados e refugiados, o que pode ser verificado
logo no Título I – Dos Princípios Fundamentais, especificamente no Artigo 4º
inciso X - “concessão de asilo político” e Artigo 5º, parágrafo 2º - “Os direitos e

40
garantias expressos nesta Constituição não excluem outros decorrentes do
regime e dos princípios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que
a República Federativa do Brasil seja parte” (BRASIL, 1988).
O ano de 1989 foi marcante em virtude da concretização de diversos
avanços como a transferência da agência do ACNUR para Brasília; a
promulgação do decreto 98.602, de 19 de dezembro de 1989, removendo a
reserva geográfica da jurisprudência brasileira; a adesão ao protocolo de 1967;
e a concordância com a Declaração de Cartagena. Toda legislação supracitada
foi incorporada à legislação brasileira (BARRETO, 2010b).
Por meio do decreto 98.602, o Brasil incorporou a definição ampliada de
refugiado, fruto do conceito imposto pela Declaração de Cartagena. Porém,
assim como Peru, Colômbia e Paraguai, o Brasil incluiu no texto a necessidade
de comprovar coerção, coação ou obrigação em fugir para a concessão de
refúgio o que, pela dificuldade de mensuração, resultou em mais exclusão do
que inclusão.
Até os anos 1990, o papel do Estado Brasileiro limitava-se apenas ao
fornecimento de documentos para os refugiados, não tendo grandes
preocupações com o futuro dos indivíduos após a concessão de
refúgio. Esse quadro passou a mudar com a chegada em grande
escala de refugiados egressos de zonas de conflito como Angola,
República Democrática do Congo e Libéria por trazerem consigo
muitos problemas de saúde e traumas psíquicos causados ou
agravados pela guerra (SALLES; GONÇALVES, 2016, p. 1).
No início da década de 1990, o Ministério da Justiça expede a Portaria
Interministerial n° 394, publicada no dia 29 de julho de 1991, que estabelece a
dinâmica procedimental para nortear o processo de solicitação e concessão de
refúgio no Brasil. Nesse novo modelo o ACNUR foi inserido no processo, tendo
como atribuição precípua realizar entrevista com o solicitante de refúgio e
elaborar uma apreciação recomendando ou não a concessão do refúgio. No
entanto, como o julgamento do ACNUR era subjetivo, a decisão final foi mantida
com o governo brasileiro.
A implantação dessa portaria, por concepção, buscava a integração de
diversos setores governamentais e não-governamentais, a fim de se buscar uma
solução mais abrangente e duradoura ao problema. Envolveram-se, como atores
estatais relevantes, os Ministérios do Trabalho, da Saúde, da Educação e das
Relações Exteriores; e como instituições não governamentais, a Cáritas
Arquidiocesana de São Paulo e do Rio de Janeiro. Esse grupo buscou

41
aperfeiçoar: os processos de inserção de refugiados ao mercado de trabalho;
reconhecer diplomas estrangeiros; e disponibilizar tratamento da saúde física e
mental para indivíduos em situação de vulnerabilidade.
Nesse contexto, em 1996, no mandato de Fernando Henrique Cardoso,
coerente com as prescrições propostas na Declaração e Programa de Ação de
Viena de 1993, o Governo criou o Programa Nacional de Direitos Humanos
(PNDH I) que realçava os direitos humanos como prerrogativa de todos e dever
dos Estados, o que impactaria nas futuras tratativas sobre o termo refúgio.
Dessa forma, analisando a conjuntura internacional, legislação vigente e
a complexidade crescente das migrações mundiais, o Estado brasileiro
identificou a necessidade da discutir lei específica para tratar do tema.
Assim, foi publicada a Lei nº 9.474, em 22 de julho de 1997, que definiu
os mecanismos para a implementação do Estatuto dos Refugiados de 1951.
Considerada, pela ONU, como uma das mais avançadas, amplas e humanitárias
do mundo (MILESI; ANDRADE, 2017), a Lei incorpora os dispositivos de
proteção internacional dos refugiados existentes e cria o CONARE, um órgão
central com atribuições de legislar sobre a temática e julgar solicitações de
refúgio (BRASIL, 1997).
Esse instrumento jurídico adotou oficialmente uma definição mais
ampla de refugiado, acolhendo indivíduos que fogem de graves e
generalizadas violações dos direitos humanos, integrando o Brasil
formalmente ao grupo de Estados que efetivam o Direito Internacional
dos Direitos Humanos no que tange ao Direito Internacional dos
Refugiados (JUBILUT, 2007, p. 176)
A Lei brasileira apresentou princípios objetivos e inovadores como a
garantia do direito de reunião familiar e do direito de trabalhar no País, ambos
possíveis ainda na condição de solicitante de refúgio. Ela ainda incorporou, em
seu texto, as chamadas soluções duráveis para os refugiados, além de estipular
a gratuidade e urgência no processo de pedido de refúgio.
Por outro lado, a legislação brasileira apresentou diferenças como a não
incorporação da concessão de direitos políticos aos refugiados (diferentemente
da Argentina e Uruguai), a subjetividade na apreciação das solicitações e a falta
de política de reinserção social.
No tocante ao CONARE, a singularidade é ser misto (público-privado) e
tripartite (governo, sociedade civil e Nações Unidas). Participam desse órgão,

42
além do governo, a ONU, por meio do ACNUR, e a sociedade civil, por meio da
Cáritas Arquidiocesana do Rio de Janeiro e de São Paulo (JUBILUT, 2007).
Em 2017, a Lei nº 13.445, denominada Lei de Migração dispôs sobre os
direitos e os deveres do migrante e do visitante, regulando a sua entrada e
estada no País e estabelecendo princípios e diretrizes para as políticas públicas
para o emigrante, não prejudicando a aplicação de normas internas e
internacionais específicas sobre refugiados.

Figura 6 - Desenvolvimento da legislação no âmbito nacional

Fonte: elaborado pelo autor.

Observando o desenvolvimento da legislação nacional sobre o tema

(Figura 6), pode-se concluir que houve alinhamento com a legislação
internacional e regional, sobretudo a partir da década de 1970, sendo
materializado pela Constituição de 1988 e pelas Leis 6.815 e 9.474 que
regulamentaram o tema no âmbito interno brasileiro. A legislação brasileira se
destaca pela garantia de direitos humanos, fruto da adoção parcial do espírito
de Cartagena, por conferir direitos sociais aos refugiados ainda enquanto
solicitante de refúgio e por ter criado uma estrutura institucional para analisar e
julgar as solicitações de refúgio a partir da estrutura tripartite do CONARE.
No âmbito sul-americano, o Brasil vem se empenhando para que as
condicionantes da Convenção de 1951 sejam implementadas nas leis ordinárias
dos países do Mercosul. Esse tema foi debatido por ocasião da VIII Reunião dos
Ministros do Interior do Mercosul, ocorrida no Rio de Janeiro em 2000, ocasião
em que foi assinada a Declaração do Rio de Janeiro sobre o instituto do refúgio
(10 de novembro de 2000).
Outro ponto que é necessário citar, embora não se enquadre diretamente
na legislação sobre refugiados, foi a revogação da Lei nº 6.815, de 19 de agosto

43
de 1980, conhecida como Estatuto do Estrangeiro, que ressaltava a
preocupação de segurança nacional, e a publicação da Lei nº 13.445, de 24 de
maio de 2017, que evidencia o viés humanitário, ressaltando o dilema migratório
de segurança versus humanitarismo.

2.4 Alinhamento normativo internacional, regional e nacional

A legislação sobre refugiados evoluiu de forma relevante no mundo,

sendo considerado um dos grandes desafios do século XX e XXI. Muitas famílias
e indivíduos foram impulsionados a deixar sua terra natal em virtude de fatores
como perseguição, conflitos internos e violação massiva de direitos humanos.
Essa última pode ser considerada, atualmente, como uma das principais causas
dos deslocamentos forçados.
Estimativas da Organização das Nações Unidas de 2015 mostram que
existem cerca de 244 milhões de pessoas construindo suas vidas fora
dos seus países de origem. Esse volume de migrantes internacionais
representa 3,3% da população mundial (de 7 bilhões de pessoas), um
aumento em relação a uma estimativa de 155 milhões de pessoas em
2000 (2,8% da população mundial) (ONU, 2014, p. 3)
O alinhamento normativo internacional, regional e nacional fica
evidenciado por meio das conexões estabelecidas na figura 7. A coerência se
manifesta, sobretudo, pelo alinhamento da legislação brasileira (Lei 6.815 de
1980, Constituição Federal de 1988 e decreto 98.602 de 1989), com as normas
regionais (Declaração de Cartagena de 1984) e com os protocolos internacionais
(Convenção de 1951 e o Protocolo Adicional de 1967). Além disso, verifica-se
relação entre a Conferência Mundial de Direitos Humanos, ocorrida em 1993,
com o I Programa Nacional de Direitos Humanos, instituído no Brasil em 1996.
É importante salientar que esta análise se restringe ao refugiado, não
sendo tratado de imigrantes regulares. Esse tema é regulado por legislações
específicas como as supracitadas Leis nº 818, de 1949, a 6.815 de 1980 e a
13.445 de 2017.
O Brasil tem se empenhado em fornecer instrumentos para a proteção
dos refugiados, em consonância com os instrumentos internacionais e regionais
vigentes no que tange a essa temática, respeitando os padrões de direitos
humanos acordados internacionalmente, para que a proteção à dignidade dos
indivíduos possa ser efetiva.

44
Figura 7 - Quadro comparativo das legislação sobre refugiados nos âmbitos internacional, regional e nacional

Fonte: elaborado pelo autor.

45
 Em síntese, a legislação brasileira sobre o refúgio foi regulamentada a
partir da década de 1970 e evoluiu de forma ordenada mantendo o alinhamento
regional e internacional, tendo por base as normativas internacionais propostas
a partir da década de 1950 e as normas regionais recomendadas a partir dos
anos 1970.
Os principais conceitos que nortearam a elaboração dos dispositivos
legais brasileiros sobre refúgio, sobretudo a Lei 6.815, a CF/88 e o Decreto
98.602, estão alinhados com os preceitos descritos na Convenção Relativa para
o Estatuto dos Refugiados de 1950, com o Protocolo Adicional de 1967 e com a
Declaração de Cartagena.
Apesar de uma legislação reconhecidamente avançada, é preciso
progredir em políticas e estratégias de planejamento para receber os
solicitantes de refugio e refugiados que chegam ao país. Além disto, é
necessário criar condições para que a integração local seja uma
solução duradoura efetiva (ONU, 2014, p. 9).

Por fim, analisando a relevância que os imigrantes e os refugiados

tiveram, e continuam tendo, na construção da sociedade brasileira, no
desenvolvimento nacional e na mudança da identidade multicultural, é
importante que o Brasil continue aprimorando sua política migratória, buscando
uma solução satisfatória que equilibre direitos humanos e segurança nacional,
mantendo a paz social e a soberania.

46
3. A CRISE VENEZUELANA E OS REFLEXOS NA FRONTEIRA BRASIL -
VENEZUELA

Este capitulo tem por finalidade discutir a crise venezuelana,

apresentando seu desdobramento no plano nacional, resultante do
transbordamento de questões políticas, econômicas, militares e sociais. Para tal
utiliza do método de process tracing para identificar as conexões causais que
possam lançar luz sobre a crise venezuelana e as ações do Estado Brasileiro.

3.1 Venezuela - Desenvolvimento histórico

A República Bolivariana da Venezuela é um país situado no extremo norte

da América do Sul, com aproximadamente 2.199 Km de fronteira com o Brasil,
além de possuir limites com a Colômbia e a Guiana.

Figura 8 - Fronteiras venezuelanas

743 km
2.219 Km

2.199 Km

Fonte: (NATIONS, 2016). Adaptado pelo autor.

47
 No início do século XX, a Venezuela passou por um período de governos
autoritários culminando, na década de 1950, com a ditadura de Marcos Perez
Jimenez. Findo esse período de instabilidade, foi assinado, em 1958, o Pacto de
Punto Fijo que objetivava garantir a democracia por meio da alternância de
poder. Foi considerado um Pacto de Governança, embora a esquerda tivesse
sido alijada do processo. Além desse Pacto, a Doutrina Betancourt, que
restringiu relações venezuelanas com os governos ditatoriais, favoreceu a
estabilidade democrática venezuelana que durou cerca de três décadas
(LANGUE, 2005).
Na década de 1970, a Venezuela atravessou um período de
transformações, colocando em marcha práticas políticas que objetivavam
recrutar imigrantes profissionais e trabalhadores especializados sendo
considerado, à época, um país recebedor de imigrantes (COSTA E SILVA,
2018).
Em 4 de dezembro de 1988, Carlos Andrés Perez foi eleito, pela segunda
vez, presidente da República, personalizando a prosperidade petroleira da
década anterior, o crescimento econômico, altos níveis de emprego e melhoria
constante no padrão de vida da população.
No entanto, a situação, do ponto de vista das contas públicas, era
preocupante fruto da queda acentuada dos preços internacionais do petróleo,
ocorrida nos anos anteriores. As reservas do Banco Central despencaram de
US$ 13,75 bilhões em 1985 para US$ 6,67 bilhões em 1988. A inflação
alcançava a 40,3% ao ano, o desemprego alcançava dois dígitos e o salário real
havia despencado. Uma fuga de capitais completava o quadro (MARINGONI;
DA COSTA, 2009).
Em 1989, irrompeu no país a revolta denominada “Caracazo” como
consequência do repúdio popular às medidas econômicas impostas pelo
governo Carlos Andrés Péres, levando a opinião pública deixar de apoiar o Pacto
Punto Fijo (LANGUE, 2005). Três anos depois, em 1992, o Movimento
Revolucionário Bolivariano 200 (MBR-200) organizou uma tentativa de golpe
militar, a denominada Operação Zamora. Essa operação, que contou com a
participação do então Tenente Coronel Hugo Chávez Frias, foi considerada um
fracasso, sendo os revoltosos rendidos e presos em menos de 48 horas (COSTA
E SILVA, 2018). A exposição pública da prisão de Hugo Chávez, fruto da

48
oportunidade que lhe foi dada de discursar em cadeia nacional onde declarou a
célebre frase “Por ora, me retiro”, pode ser considerada o início de sua carreira
política. Em 1994, após cumprir dois anos de prisão, o anistiado Hugo Chávez
abandonou a vida militar e passou a se dedicar à política.
Em 1997, Chávez fundou o Movimiento V República (MVR) e, no ano
seguinte, foi eleito presidente, pelo MVR, com 56% dos votos (BARROS, 2006,
p. 223). Chávez assumiu a presidência em 1999 e, após referendo favorável,
convocou uma Assembleia Constituinte que foi composta por 131
representantes, dos quais 120 eram ligados ao chavismo.
Essa Assembleia propôs a redução da neutralidade política e ideológica
das Forças Armadas Venezuelanas o que foi ratificado com o Promulgação, em
15 de dezembro de 1999, pelo então presidente Hugo Chávez, da vigésima-
sexta Lei Suprema Venezuelana (VENEZUELA, 1999). Essa Constituição
determinou que a instituição deixasse de ser apolítica e passasse a vigorar como
uma instância “sem militância política”, além de inseri-la no contexto do
desenvolvimento nacional. Dessa forma, o governo passou a exigir efetiva
participação dos militares em seus programas sociais, bem como sua
participação política e a adequação à ideologia bolivariana (SCARTEZINI, 2011).
Artículo 328. La Fuerza Armada Nacional constituye una institución
esencialmente profesional, sin militancia política, organizada por el
Estado para garantizar la independencia y soberanía de la Nación y
asegurar la integridad del espacio geográfico, mediante la defensa
militar, la cooperación en el mantenimiento del orden interno y la
participación activa en el desarrollo nacional, de acuerdo con esta
Constitución y la ley. En el cumplimiento de sus funciones, está al
servicio exclusivo de la Nación y en ningún caso al de persona o
parcialidad política alguna (VENEZUELA, 1999).

O fundamental deste novo contexto histórico, acreditando serem os

militares os grandes agentes da transformação, seria formar soldados capazes
de pensar por si próprios, de formular leituras críticas do mundo e, a partir delas,
intervir diretamente na sociedade venezuelana auxiliando na construção do
Socialismo do Século XXI. Assim, a Força Armada Nacional, que em 2007
passou a se chamar Força Armada Bolivariana, deixa de ser uma instituição
formalmente neutra politicamente e passa a ser identificada como uma das
instâncias mais fundamentais para a construção do projeto de governo chavista
(SCARTEZINI, 2011). Assim, a doutrina militar passou a ser regida pelo mote
“pátria, socialismo ou morte” (NORDEN, 2008, p. 183).

49
 Um ponto importante é a exclusividade presidencial para as promoções
de oficiais para os postos de coronel e capitão de navio, e de generais
e almirantes. Bem como, a utilização de militares para cargos
administrativos civis. O que possibilita o aumento de prestígio tanto
dentro da instituição castrense como no meio civil, fazendo com que
os nomeados se sintam com mais vínculos com quem os nomeou, e
aqueles que pretendem ser nomeados tendem a um comportamento
que demonstre fidelidade para com quem possivelmente os nomeará
(FRANKLIN, 2017, p. 4).

Com isso Chávez promoveu a Revolução Bolivariana, termo criado para

designar as mudanças políticas, econômicas, sociais e militares iniciadas com
objetivo de atingir um novo socialismo, que impactou nas instituições por meio
da interferência direta do governo nos assuntos singulares (COSTA E SILVA,
2018).
Em abril de 2002, ocorre uma greve geral convocada pela CTV
(Confederação dos Trabalhadores da Venezuela, maior sindicato do país), pela
Fedecámaras (maior associação empresarial venezuelana) e pelos funcionários
da PDVSA (Petróleo da Venezuela S.A, petrolífera estatal). A greve geral que
durou dois dias e culminou em uma repressão violenta e uma marcha de protesto
ocorrida em Caracas no dia 11 de abril de 2002, deixando mortos e feridos
(RIBEIRO, 2009).
No dia 12 de abril de 2002, Chávez sofreu um Golpe de Estado que
resultou na detenção do Presidente, na dissolução da Assembleia Nacional e do
Supremo Tribunal e na anulação da Constituição. Esse golpe, conduzido pelos
não alinhados com o Regime, durou quase 48 horas em razão, sobretudo, do
alinhamento das Forças Armadas com a Revolução Bolivariana e o apoio à
Chaves (COSTA E SILVA, 2018).
Durante a madrugada do dia 14, Chávez já́ estava de volta ao Palácio de
Miraflores. Fruto do ocorrido em abril de 2002, Chávez anunciou medidas
impopulares que resultaram em outra paralisação geral, de dezembro de 2002 a
fevereiro de 2003, que incluiu a interrupção dos trabalhos da estatal PDVSA por
altos executivos da empresa, que ficou conhecida como paro petroleiro (MAYA,
2005; RIBEIRO, 2009).
Essa paralização, segundo os grevistas, se apoiava em dois aspectos, um
transparente e um obscuro. O manifestado era a falta de "meritocracia" nas
indicações para cargos dentro da PDVSA e o oculto era a pretensão, por parte

50
da Empresa, de atuar como protagonista na indicação da pauta política petroleira
para o futuro, afastando o Estado dessa agenda (MAYA, 2005)
Chávez, apesar dos prognósticos desfavoráveis, conseguiu superar o
paro petroleiro graças a alianças políticas firmadas e ao apoio de setores
populares mobilizados, de parcela das Forças Armadas, de funcionários que
permaneceram em seus postos e de aposentados incorporados. O Governo,
para intervir na crise, reorganizou as Forças Armadas que passaram a atuar de
forma mais pontual, a agir de maneira mais coesa no propósito de defender a
indústria petroleira e a considerar a PDVSA parte intrínseca da soberania
nacional. Essas estratégias fortaleceram o papel exercido pela instituição militar
(MAYA, 2005).
Na luta hegemônica no interior da Venezuela, mais uma vez, o chavismo
saiu fortalecido, pois usou o paro petroleiro para afastar a direção da PDVSA,
atrelando-a ao chavismo (ARAÚJO, 2013).
O panorama econômico ampliou a crise política e social. A queda do
preço do petróleo no mercado internacional, aliado a problemas de
gestão e a diminuição das receitas para a manutenção dos programas
governamentais, comprometeram a capacidade de investimento na
ampliação e na modernização das atividades de extração, refino e
comercialização de petróleo e derivados, base da economia
venezuelana o que resultou no desabastecimento interno e no
processo inflacionário, este a faceta mais visível do desequilíbrio
econômico (VAZ, 2017, p. 3).

A partir do final dos anos 90, a complexidade do sistema político, o

excessivo personalismo político do Chefe de Estado e o envolvimento de
militares no sistema político resultaram na intensificação da presença do Estado,
refletindo na centralização do Executivo (MIRANDA, 2012, p. 16). Chávez
governou a Venezuela até 2013, tendo como modus operante uma política
assistencialista custeada pela redistribuição dos lucros da PDVSA e o
envolvimento de oficiais das Forças Armadas (FA) em diversos setores do
executivo e legislativo.
Havia sido revelado, nas mais altas esferas das Forças Armadas,
sérios escândalos de corrupção, com vários antigos Ministros da
Defesa respondendo processos nos tribunais penais (CABALLERO,
2003, p. 183)

51
 Essa política resultou, a custo de dívidas públicas, em avanços sociais
como a melhora Índice de Desenvolvimento Humano (IDH)4, crescimento do
Produto Interno Bruto (PIB) e diminuição dos índices de pobreza.
Após a morte de Chávez, em 2013, Nicolas Maduro, o indicado de Hugo
Chávez, assume o governo, herdando uma crise do petróleo e um declínio
socioeconômico gerado pela dívida do assistencialismo bolivariano (COSTA E
SILVA, 2018).

Gráfico 1 - Índice de Desenvolvimento Humano – América do Sul

Fonte: (UNDP, 2019). Adaptado pelo autor.

Comparando o IDH da Venezuela com seus países lindeiros (destino

precípuo dos refugiados), no período de 2013 a 2017, verifica-se que a
Venezuela foi o pais que apresentou involução de IDH nesse período. Esse
decréscimo resultou no aumento das solicitações de refúgio para o Brasil a partir
de 2013, o que pode ser observado no Grafico 4, o que impactou na resposta
brasileira frente à migração venezuelana.

4
Desde 1990, O Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (UNDP) vem
publicando uma série de relatórios anuais sobre desenvolvimento Humano (HDRs) onde o
Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) de cada país é publicado.

52
Gráfico 2 - IDH – Brasil, Colômbia, Guiana e Venezuela

Fonte: (UNDP, 2019). Adaptado pelo autor.

No campo social, os reflexos da crise econômica são cada vez mais

evidentes. A capacidade de investimentos do governo e de dispêndio
em programas sociais de moradia, atenção à saúde, educação,
assistência social que vinham contribuindo para arrefecer os efeitos da
crise econômica e para manter apoio político foi comprometida, o que
se expressa na restrição ao provimento de vários serviços públicos. Ao
lado da elevada taxa de desemprego, observa-se crescente
precarização das condições de trabalho e a explosão da economia
informal e da criminalidade (o índice de homicídios oscila, segundo
diferentes fontes, de 68 a 90 casos por 100.000 habitantes) (VAZ,
2017, p. 3).

Na dimensão política, a crise se evidencia pela reprovação popular de

70%5 e pela perda de apoio parlamentar (nas eleições para a Assembleia
Nacional, de dezembro de 2015, o governo chavista obteve 55 cadeiras entre
167) o que foi influenciou no retorno de protestos como os ocorridos em 2014.
Nesse contexto, o Parlamento majoritariamente oposicionista, se movimentou a
fim de acionar um referendo constitucional que suportasse a interrupção do
mandato de Maduro. Para isso, foram coletadas cerca de um milhão e oitocentas
mil assinaturas, aproximadamente 9 (nove) vezes a quantidade legalmente
necessária (1% dos eleitores formalmente cadastrados - cerca de 200 mil
assinaturas) (VAZ, 2017).
O Governo, buscando evitar a realização do referendo revocatório antes
de janeiro de 2017, que resultaria em novas eleições e não na assunção do Vice-

5
Ano de referência – 2017 (VAZ, 2017).

53
Presidente (por não ter transcorrido metade do mandato presidencial) se viu
compelido a recorrer a medidas excepcionais como a decretação, em maio de
2016, de estado de exceção e de emergência econômica o que tornou ainda
mais conturbado o panorama político.
Maduro, porém, conseguiu contornar a autoridade do legislativo
mantendo seu poder total por meio da Suprema Corte (cerca de 33 juízes
indicados pelos dois últimos presidentes) e do Conselho Nacional Eleitoral,
contando também com apoio dos militares e de setores da sociedade civil
(COSTA E SILVA, 2018).
A recessão observada a partir de 2013, fruto do desequilíbrio inflacionário,
da crise humanitária, da obstrução da liberdade de imprensa, da degradação do
sistema de saúde, do racionamento elétrico, da expansão oposicionista, resultou
no declínio da exportação e no aumento significativo de refugiados (Grafico 3).

Gráfico 3 - Relação exportação / refúgio

500

400

300

200

100

0
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Exportação (Bilhões $) Refugiados (centena)

Fonte: (OEC, 2018; UNHCR, 2018a). Adaptado pelo autor.

Nesse contexto, principia o movimento de “Guinada à direita” latino-

americana, resultado do declínio do fenômeno intitulado “Onda Rosa” iniciado
na América Latina no final do século XX e inicio de XXI. A “Onda Rosa” foi um
movimento principiado com a eleição do venezuelano Hugo Chaves que se
expandiu para Brasil, Chile, Argentina, Uruguai, Bolívia, Peru, Nicarágua e
Equador e que elegeu governos esquerdistas na América Latina.
Não foi “a esquerda” que conquistou a América Latina, e sim “as
esquerdas”. Este processo representou “um movimento plural com
diversas características semelhantes mas que, devido a
especificidades locais, fica evidente que se trata de um fenômeno
heterogêneo” (ARANTES, 2016, p. 64).

54
 A “Guinada à Direita” empeça em meados de 2016 quando governos de
direita e centro-direita começaram a resgatar o poder nos países latino-
americanos favorecidos pela crise causada por pressões monetárias europeias
e americanas, redução do preço do petróleo, redução da demanda e dos preços
das matérias-primas e reações diplomáticas (VISENTINI, 2015).
Presenciamos o avanço de uma maré de direita, que é uma nova
releitura do liberalismo e do conservadorismo latino-americanos,
mesclando elementos de individualismo/empreendedorismo, discurso
religioso, pretensa gestão técnica, antiestatismo e nacionalismo
(CRUZ; KAYSEL; CODAS, 2015).

Nesse quadro, em 2017 é criado o Grupo de Lima, com o objetivo de

discutir a situação crítica da Venezuela, em decorrência do aumento do fluxo
migratório e do desalinhamento politico venezuelano em relação à maioria dos
países sul-americanos.
Este grupo, constituído por 14 (quatorze) países (Argentina, Brasil,
Canadá, Chile, Colômbia, Costa Rica, Guatemala, Guiana, Honduras, México,
Panamá, Paraguai, Peru e Santa Lúcia), foi concebido para buscar soluções
para restaurar pacificamente a democracia venezuelana. Para isso, estabeleceu
dezesseis posicionamentos, dentre os quais destacam-se:
O não reconhecimento da Assembleia Nacional Constituinte; o apoio e
solidariedade à Assembleia Nacional, repúdio ao uso da força e
condenação a violação dos direitos humanos (LIMA, 2017).

Fruto dessa instabilidade venezuelana, em 2017 o Mercosul suspendeu

os direitos políticos da Venezuela por ruptura da ordem democrática; em 2018 a
Organização dos Estados Americanos (OEA) aprova resolução findando a
participação de Caracas da Organização; ainda em 2018, motivado por
impasses com a Venezuela na escolha do Secretário-Geral da Organização, os
principais integrantes da União das Nações Sul-Americanas (UNASUL)6,
suspenderam, por tempo indeterminado, suas participações nas reuniões do
Bloco.
Nas eleições de maio de 2018, Maduro foi reeleito para um mandato de
seis anos em uma eleição, não reconhecida pela oposição e por países como
Brasil e Estados Unidos, aumentando o isolamento internacional da Venezuela.

6
A Unasul foi criada em 2008, em um contexto de mudanças de modelos de integração regional
na América do Sul, onde o livre-comércio deu lugar a atividades de cooperação nas áreas de
infraestrutura e políticas sociais (HOFFMANN, 2016).

55
Essa eleição foi caracterizada pela baixa presença popular, resultando em 50%
de abstenção.
Nicolás Maduro, como presidente venezuelano, tem tido um governo
agitado. Em menos de um ano, viu faltar produtos básicos nas prateleiras do
país, a inflação disparar, a economia desacelerar, e a moeda, já em espiral
descendente, se desvalorizar ainda mais. Neste cenário, estudos do Fundo
Monetário Internacional (FMI) indicam a previsão, para 2019, de retração de 25%
no produto interno bruto (PIB) (VASCONCELOS; ZAPHIRO, 2017).
A crise econômica venezuelana tem como fatores primordiais a doença
holandesa7 (dependência do petróleo), o controle dos preços e de câmbio (gera
a fuga de capitais, desestimulo e corrupção) e descontrole nos gastos públicos.
Além da crise econômica, a Venezuela apresenta crise de segurança
pública e de governabilidade, que pode ser explicada, segundo alguns autores,
em função da erosão das instituições democráticas, da penetração do crime
organizado em instituições estatais; do aumento do crime organizado; do
aumento da violência entre atores estatais e não estatais; e de acusações
internacionais generalizadas de comportamento criminoso (BALDWIN, 2017;
CORONEL, 2017; ESPINOZA, 2002; INSIGHT CRIME, 2018; UNHCR, 2018b).
Na ausência de soluções a curto prazo para a crise venezuelana, a
população, parcela mais vulnerável, tende a buscar melhores
condições de vida em países vizinhos na América do Sul (PAIVA;
LEITE; MONFREDO, 2019, p. 111).

O alongamento da crise venezuelana se fundamenta na interação de

quatro fatores constitutivos básicos: o comprometimento da condição de
governabilidade, a crescente deterioração da condição econômica, o aumento
dos indicadores de criminalidade e violência e o envolvimento militar na política
(VAZ, 2017).
Considerando a história venezuelana, pode-se verificar que o modelo
bolivariano sofreu desgastes, sobretudo a partir de 2015, com a derrota do
Governo Maduro nas eleições parlamentares. A partir desse ano, o fluxo de

7
Doença holandesa se caracteriza pela desindustrialização da economia de um país que ocorre
quando a descoberta de recursos naturais eleva o valor da moeda desse país, fazendo com que
os produtos industrializados fiquem menos competitivos, aumentando as importações, e
diminuindo as exportações (ADZOSII, 2009).

56
emigrantes aumentou expressivamente em virtude do clima de pressão popular
e de deterioração política e econômica.

A diáspora venezuelana não é um processo novo. Iniciou durante o

governo do presidente Chávez e vem se agravando com Maduro. Não
é um processo fácil de estudar, pois desde o ano 2000 não existem
dados oficiais publicados pelo Governo Venezuelano sobre a trânsito
de seus cidadãos (DE LA VEGA; VARGAS, 2014, p. 5).

A Venezuela, um País que apresentou um perfil de receptor de imigrantes

durante a segunda metade do século XX, vem experimentando uma onda
emigratória recente que vem impactando o Brasil, sobretudo com a entrada de
venezuelanos, em especial pelo Estado de Roraima. Esse Estado, por não
possuir histórico recente de acolhimento de estrangeiros, apresentou,
inicialmente, despreparo nos serviços de atendimento aos migrantes e
resistência por parte dos moradores locais (associando a migração venezuelana
a prostituição, precarização do trabalho, doenças, além da concorrência de
postos de trabalho).
Além da conjuntura histórica, política, econômica e militar venezuelana, o
entendimento de questões versando sobre a influência dos EUA, da Rússia, da
China e de Cuba são essenciais para a compreensão da crise venezuelana.
Alguns pontos relevantes desses entendimentos, embora não sejam o tema
específico desta dissertação, foram desenvolvidos e alguns autores
apresentados.
Os EUA, clientes assíduos do mercado petrolífero venezuelano e um dos
primeiros países a reconhecer Juan Guaidó com presidente interino da
Venezuela, vinha priorizando no jogo geopolítico, desde o final do século XX, o
Oriente Médio, deixando de preservar sua influência hemisférica.
Porém, o vínculo histórico da Venezuela com os EUA, como fornecedora
do combustível estratégico para o maquinário industrial e militar norte-
americano, tem dificultando a liberdade de ação venezuelana para exercer
efetivamente sua soberania, visto que a nação do norte não hesita em empregar
sua força para assegurar os interesses nacionais (MAYA, 2005).
Entretanto, esse vácuo de poder deixado pelos EUA, somado à
capacidade energética venezuelana, vem atraindo Pequim e Moscou, Nações

57
que suportam Nicolas Maduro, a influenciar esse espaço geopolítico estratégico
historicamente vinculado aos Estados Unidos.
Os esforços de Caracas para diminuir a sua dependência econômica
em relação aos Estados Unidos e a tendência à diminuição das
importações petroleiras pelos Estados Unidos, em razão da
estabilização do Iraque, procuram-se atores não tradicionais como a
Rússia e a China. Estes vêm construindo parcerias comerciais
significativas não só com a Venezuela, mas em toda a região. Até
mesmo com a venda de materiais de defesa, o que vem sendo
acompanhado pela superpotência (FRANKLIN, 2012, p. 186).

A China, como grande consumidora de commodities, enxerga a

Venezuela como ator estratégico, tanto pelas variáveis econômicas como pelo
contexto geopolítico. Com isso, Pequim vem buscando projetar sua influência
não só em função da abundância das reservas de hidrocarbonetos, mas também
em razão do relativo distanciamento norte americano.
Nesse contexto, Pequim e Caracas firmaram um acordo entre a estatal
venezuelana PDVSA e chinesa CNPC que resultou no aumento da exportação
para a China e otimizou a manutenção financeira ao regime chavista (DELGADO
et al., 2017, p. 4).
O governo chinês utilizou-se, nas últimas décadas, de uma política de
internacionalizar suas instituições financeiras. Na Venezuela, essas
instituições são consideradas relevantes para a sustentação da política
e econômica (NUNES, 2018).

No entanto, em função da crise venezuelana, o governo chinês vem

reduzindo o crédito devido a atrasos nos pagamentos regulares a empresas
chinesas e a corrupção e criminalidade que o país enfrenta, o que vem gerando
um aumento da influência russa na região.
Moscou busca recuperar parte de seu prestígio quando no mundo
bipolar, o que poderá representar um aumento de sua influência em
uma região relativamente tranquila como a América do Sul. Neste
quadro, um parceiro como a Venezuela é ter uma cabeça de ponte no
continente (FRANKLIN, 2012, p. 186).

A Rússia, nesse contexto, tem buscado se apresentar como um garantidor

da ordem diante da hipótese de uma Venezuela asfixiada. Para não desmoronar,
o governo venezuelano vem recebendo dinheiro e crédito russos em troca de
valiosos ativos de petróleo, o que vem tornando as estatais PDVSA e Rosneft
cada vez mais próximas e aumentando o controle russo sobre as reservas de
óleo venezuelanas (DELGADO et al., 2017, p. 10).

58
 Outro aspecto que merece destaque nessa aproximação da Venezuela
com a China e Rússia, é a possibilidade de aquisição de armamentos e
equipamentos militares, gerando desconfiança nos países do entorno,
principalmente na vizinha Guiana, que possui com a Venezuela um litígio pela
região do Essequibo.
No plano da segurança regional até o momento, a participação chinesa
está restrita ao fornecimento de radares de vigilância, aviões de
treinamento e de combate leve, e a construção e o lançamento do
primeiro satélite de comunicações exclusivo da Venezuela
(FRANKLIN, 2017, p. 3).

O marco da relação Venezuela – Cuba foi o denominado Convênio

Integral de Cooperação, assinado em 2000. Esse Convênio favoreceu
economicamente Cuba e politicamente a Venezuela. Por meio dele, Cuba
receberia 53.000 barris de petróleo por dia e Cuba ofereceria suporte nas áreas
de educação, saúde, esportes e pesquisa científica, o que foi difundido como
“cubanização” da Venezuela. Outro ponto de conexão entre os países é a
PetroCaribe, uma aliança entre Venezuela e os países caribenhos, dentre eles
Cuba, que objetiva facilitar o comércio de petróleo venezuelano com o Caribe
em condições de pagamento preferencial. Essa aliança estratégica é vista pelos
EUA como empecilho para os objetivos americanos na região (ERIKSON, 2005).
Os americanos, nesse jogo geopolítico, vêm observando a aproximação
da Rússia e da China (países credores que têm mantido a sobrevivência do
regime venezuelano) com a Venezuela, o que vem resultando na ampliação da
presença dos dois principais rivais militares e econômicos dos norte-americanos
no Continente Sul-americano.
Pequim teria auxiliado Caracas com mais de 52 bilhões de dólares
entre 2005 e 2016. Contrariado com o apoio dessas potências no
“quintal dos EUA”, o presidente americano, Donald Trump, impôs
sanções contra Maduro (DELGADO et al., 2017, p. 5).

Em razão disso, a fim de reassumir sua posição hegemônica na região, o

Governo dos EUA colocou a temática venezuelana na agenda norte-americana
e impôs, a partir de 2014, sanções econômicas à Venezuela dirigidas
inicialmente aos responsáveis por abusos (Lei Pública nº 113-278 – Ato em
defesa dos Direitos Humanos e da Sociedade Civil na Venezuela, de 18 de
dezembro de 2014). A partir daí, diversos decretos foram publicados para
regulamentar a supracitada Lei, com destaque para a Ordem Executiva nº
13.693, de 2015, que direcionou as sanções para os envolvidos em ações,

59
políticas ou atos de abusos aos direitos humanos. Fruto desse decreto,
atualmente existem sanções para diversos venezuelanos, dentre os quais
Nicolas Maduro, sua esposa, diretores da PDVSA, além de políticos e militares
(SULLIVAN, 2019).
Nos anos seguintes, as ordens executivas nº 13.808 e 13.835 ampliaram
as pressões sobre as transações financeiras internacionais venezuelanas. Em
2019, a ordem nº 13.850 estendeu as sanções ao Banco Comercial Conjunto
Russo–Venezuelano (Evrofinance Mosnarbank), acusado de burlar as sanções
impostas que afetavam o setor petroleiro, base da economia Chavista
(SULLIVAN, 2019).
O endurecimento dessas sanções, como parte do cerco internacional,
caracterizando a emprego de sanções econômicas em substituição às
intervenções militares, vem impactando a economia venezuelana por gerar
dificuldades para a negociação da dívida publica, aumentar a inflação e elevar a
taxa de juros, exacerbaram a crise humanitária marcada pela escassez de
alimentos e de medicamentos, resultando numa diáspora volumosa de
venezuelanos.
Fugindo de todos os efeitos gerados por uma hiperinflação, da fome,
da escassez de alimentos e do desemprego se tornaram imigrantes
deslocando-se, majoritariamente, para os países vizinhos da América
do Sul (PAIVA; LEITE; MONFREDO, 2019, p. 113).

O Brasil não estava entre as opções dos Venezuelanos que procuravam

países com o IDH mais alto ou países com o mesmo idioma materno como
Estados Unidos, Espanha e Colômbia. No entanto, atualmente essas opções se
modificaram.
Entre janeiro e setembro de 2017, cerca de 48.500 venezuelanos
solicitaram refúgio no mundo, quase o dobro do ano anterior. Até julho
de 2017, estimava-se que havia cerca de 300 mil venezuelanos na
Colômbia, 40 mil em Trinidade e Tobago, e 30 mil no Brasil em
situações migratórias diversas (CIVIL, 2018a, p. 6).

Segundo dados do United States Department of Homeland Security

(USDHS) somente entre 1990 e 2013 mais de 154 mil venezuelanos já obtiveram
a residência permanente nos EUA (FREITEZ, 2011). A maioria deles
profissionais capacitados, o que configura um claro movimento de fuga de
cérebros (Brain Drain), que não têm perspectivas de retorno à pátria.
O Brasil passou a ser ponto de interesse dos imigrantes venezuelanos
sobretudo a partir de 2016 pela persistência e intensificação da crise.

60
 Fruto do exposto acima, pode-se verificar que o percurso histórico
venezuelana resultou na atual crise política e econômica. A diáspora
venezuelana vem sendo direcionada a diversos países, dentre os quais o Brasil
em virtude de fatores geográficos, culturais, econômicos e sociais.
O governo brasileiro vem tentando equacionar as pressões de ordem
securitária com as responsabilidade de acolhimento da população
vulnerável que vem atravessando a fronteira na região de Pacaraima.
Por um lado, visualiza-se a necessidade do país em manter sua
reputação e honrar com os acordos internacionais. De outro, a
dificuldade em exercer o controle em faixas de fronteira seca tão
extensas e complexas (PAIVA; LEITE; MONFREDO, 2019, p. 113).

Em razão do Brasil ter apenas um único ponto vivificado na fronteira

(Pacaraima), VAZ (2017) ressalta alguns aspectos atrativos e repulsivos do fluxo
migratório de venezuelanos:

Quadro 4 - Aspectos atrativos e repulsivos da imigração venezuelana

Aspectos atrativos
- Facilidade do acesso da BR 174, que
conecta Manaus a Boa Vista, mostrando-se
como facilitador do fluxo de pessoas.
-Pré-existência de interações políticas,
econômicas e laços sociais na região.
- Percepção da baixa propensão do governo
brasileiro em impedir o fluxo de migrantes
venezuelanos.
Fonte: (VAZ, 2017). Adaptado pelo autor.
Aspectos repulsivos
- Relativo distanciamento daquele espaço
fronteiriço dos principais centros econômicos
e demográficos.
- Limitada capacidade das economias locais
de absorver um aumento expressivo da oferta
de mão de obra.
- O fato de outros espaços fronteiriços, como
o da Colômbia, ser mais atrativo em razão do
maior adensamento populacional.

Assim, verifica-se que o Brasil se transformou em corredor de mobilidade

migratório da Venezuela e que o atual adensamento migratório vem modificando
o cotidiano das cidades lindeiras, particularmente no Estado de Roraima, os
Municípios de Boa Vista e Pacaraima.
A partir de 2016, o fluxo migratório de venezuelanos solicitantes de refúgio
aumentou de forma relevante conforme gráfico abaixo:

61
Gráfico 4 - Solicitações de Refúgio no Brasil

20000
17.865
15000

10000

5000
822 3.375
0 4 4 1 43 201
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Fonte: (BRASIL, 2017)

O atendimento médico foi o serviço público mais afetado pelo crescimento

no fluxo de imigrantes venezuelanos. O aumento dos casos de doenças
infectocontagiosas que poderiam gerar epidemias e mesmo o ressurgimento de
doenças que já haviam sido controladas por vacinação no Brasil eram um risco
real relatado por médicos e gestores locais (RODRÍGUEZ; ESTRADA, 2018).
No final de 2016, motivado pela sobrecarga no sistema de saúde estadual
e municipal, foi decretada emergência em Saúde Pública de Importância
Nacional (ESPIN), em Boa Vista e Pacaraima, em decorrência dos impactos
ocasionados pelo intenso e constante fluxo migratório no Sistema Único de
Saúde com a finalidade de agilizar os processos administrativos em função da
desproporcional demanda (Roraima. Decreto Nº 22.199 de dezembro de 2016).

Quadro 5 - Impactos dos venezuelanos no Sistema de Saúde Regional

Custos (R$) 2015 2016 2017 (Abril)

Internações R$ 34.834,00 R$ 40.269,00 R$ 53.640,00
Gasto total R$ 24.556.486,66 R$ 29.133.807,87 R$ 49.161.481,39
Fonte: (FRANCHI, 2017)
Assim, em fevereiro de 2018, por meio da Medida Provisória Nº 820, de 15
de fevereiro de 20188, o Governo brasileiro reconheceu a situação de
vulnerabilidade do Estado de Roraima e dispôs essa Medida abordando as
determinações de assistência emergencial para acolhimento a pessoas em
situação de vulnerabilidade decorrente de fluxo migratório provocado por crise
humanitária. Para regulamentar essa MP, foi expedido o Decreto Presidencial nº

8
A MP nº 820 (fevereiro de 2018), foi convertida para a Lei nº 13.684 (junho de 2018). Sobressaiu nessa
substituição a maior abrangência e a integração, tanto governamental como não governamental.

62
9.285 que reconheceu a situação de vulnerabilidade decorrente de fluxo
migratório provocado por crise humanitária na República Bolivariana da
Venezuela e o Decreto Presidencial nº 9.286 que definiu a composição, as
competências e as normas de funcionamento do Comitê Federal de Assistência
Emergencial9 para acolhimento a pessoas em situação de vulnerabilidade
decorrente de fluxo migratório provocado por crise humanitária. Esse Comitê,
que conta com representantes de diversos órgãos governamentais e ministérios,
é coordenado por um Oficial General do Exército Brasileiro.
Fruto dos supracitados decretos, o Ministério da Defesa publicou as
Diretrizes Ministeriais nº 03 e 04 de 2018, estabelecendo como parâmetros para
a execução das Operações Acolhida e Controle, respectivamente, o acolhimento
humanitário de imigrantes venezuelanos no estado de Roraima e a intensificação
da vigilância da linha de fronteira Brasil-Venezuela.

3.2 Operação Controle

A Operação Controle, estabelecida conforme a Diretriz Ministerial nº

04/2018, foi desencadeada pelo Exército Brasileiro com a finalidade de coibir os
delitos fronteiriços, além de apoiar as ações de controle migratório, sob
responsabilidade da Polícia Federal, tendo como área de operações o Estado
de Roraima.
A partir dessa diretriz, seguindo a sistemática de planejamento das Forças
Armadas brasileiras, coube à 1ª Brigada de Infantaria de Selva a intensificação
da vigilância na linha de fronteira do Estado de Roraima, conforme
determinações contidas no Plano Operacional Controle, elaborado pelo
Comando Militar da Amazônia, confeccionado segundo as diretrizes emanadas
na Diretriz de Planejamento Operacional Militar do Comando de Operações
Terrestres.
Assim, a fim de coibir os delitos transfronteiriços e apoiar as ações de
controle migratório, sob responsabilidade da Polícia Federal, a 1ª Brigada de
Infantaria de Selva, a partir de 20 de fevereiro de 2018, passou a intensificar as
ações de vigilância na linha de fronteira do Estado de Roraima, por meio de

9
Atribui-se à Casa Civil a função de presidência do Comitê, enquanto coube ao Ministério da Defesa a
secretaria-executiva. Cabe ressaltar que o Comitê é de caráter Interministerial envolvendo, portanto, 12
ministérios (PAIVA; LEITE; MONFREDO, 2019).

63
ações militares preventivas e repressivas, particularmente na região dos
pelotões especiais de fronteira de Pacaraima e de Bonfim e, em profundidade,
nos eixos rodoviários oriundos da Venezuela e da Guiana.
A 1ª Brigada de Infantaria de Selva, que possui um efetivo de cerca de
3.200 militares, constitui-se em uma Grande Unidade composta por
organizações militares de combate, apoio ao combate e apoio logístico,
conforme verifica-se a seguir:

Quadro 6 - Organograma da 1ª Brigada de Infantaria de Selva

C Fron RR / 7º Batalhão
de Infantaria de Selva

Fonte – (DE OLIVEIRA, 2018)

Assim como na Operação Acolhida, foram seguidas as 2 (duas) etapas

previstas na metodologia de planejamento das Operações Terrestres: a do
planejamento conceitual – Concepção Operativa do Exército e a do
planejamento detalhado – Exame de Situação do Comandante, assuntos esses
que serão mais desenvolvidos no tópico da Operação Acolhida.
Fruto do Planejamento Conceitual, a fim de solucionar a problemática de
coibir os delitos transfronteiriços e apoiar as ações de controle migratório,
observou-se:
• a importância das BR-174 e a BR-401, por se constituírem as duas
principais rodovias oriundas da Venezuela e da Guiana;
• o grande número de vias secundárias (vicinais) desbordantes da BR;
• a permeabilidade das fronteiras com a Venezuela e Guiana
favorecida pela vegetação típica de cerrado que engloba parte
dessa região de fronteira.

64
 Como produto do Planejamento Conceitual visualizou-se como possível
solução ao problema:
• o estabelecimento de controle na fronteira e em profundidade;
• utilização de tropa a pé e meios tecnológicos nos trechos
permeáveis, sobretudo nas trilhas;
• aumento da integração entre os órgãos de segurança pública e
agências de fiscalização que atuam na fronteira e nas rodovias
federais, especialmente para as Operações de Inteligência;
• busca constante do apoio da população para facilitar as Operações;
• primar as Operações pelos aspectos da visibilidade e da legalidade.
Com base na abordagem do planejamento conceitual, a 1ª Brigada de
Infantaria de Selva visualizou, em seu planejamento detalhado, a necessidade
de conceber uma Força-Tarefa10 fruto da complexidade das atividades e da
quantidade de tropas recebidas em reforço (tropas de polícia do exército,
engenharia, comunicações, operações psicológicas e inteligência).
A Força-Tarefa Roraima foi organizada em destacamentos com tarefas
específicas, conforme a tabela a seguir:
Quadro 7 - Organização por tarefas das tropas da Operação Controle
Destacamento Tropas Componentes Tarefas Recebidas
1º e do 7º Batalhões de - Estabelecimento de postos de bloqueio
Infantaria de Selva, do 7º e controle próximos à linha de fronteira de
Batalhão de Polícia do Pacaraima e de Bonfim; e
FRONTEIRA
Exército e do 12º Esquadrão - Patrulhamento a pé e motorizado na
de Cavalaria Mecanizado linha de fronteira das regiões de
(grupo de exploradores) Pacaraima e Bonfim.
10º Grupo de Artilharia de Estabelecimento de postos de bloqueio e
Campanha de Selva e do 12º controle em profundidade, na BR-174 e
BLOQUEIO
Esquadrão de Cavalaria na BR-401 (eixos rodoviários oriundos da
Mecanizado Venezuela e da Guiana)
6º Batalhão de Engenharia Realização de obras de construção para
ENGENHARIA
de Construção acomodação da tropa
COMANDO E 1º Batalhão e do 1º Pelotão Instalação, exploração e manutenção do
CONTROLE de Comunicações de Selva sistema de comunicações na área
4ª Companhia de Inteligência
Levantamento e análise de informações
INFORMAÇÃO e do Grupo de Inteligência
de inteligência na área de operações
da 1ª Brigada
Tropas do 1º Batalhão Apoio logístico às tropas desdobradas nas
LOGÍSTICO
Logístico de Selva regiões de Pacaraima e Bonfim
Elementos especialistas em Divulgação institucional da Operação
DIVULGAÇÃO
Comunicação Social Controle
Destacamento oriundo do 1º Campanhas com a adoção de três
OPERAÇÕES
Batalhão de Operações públicos-alvo prioritários: nossas tropas,
PSICOLÓGICAS
Psicológicas população de Boa Vista e imigrantes
Fonte – (DE OLIVEIRA, 2018)

10
Grupamento temporário de forças, de valor unidade ou subunidade, sob um comando único, formado
com o propósito de executar uma operação ou missão específica, que exija a utilização de uma forma
peculiar de combate em proporções adequadas.

65
 Uma das intenções do Comandante da Força-Tarefa Roraima, a fim de
apoiar as ações de controle migratório, foi a de realizar a medição da quantidade
de venezuelanos que passam pelo posto de bloqueio e controle da BR-174.
Nesse sentido, observou-se que, em média, dos 373 (trezentos e setenta e três)
venezuelanos que passam diariamente pelo Posto de Bloqueio da BR-174, cerca
de 126 (cento e vinte e seis) retornam, resultando no saldo de aproximadamente
247 (duzentos e quarenta e sete) que permanecem no Brasil.11
Essa medição, em conjunto com as medições realizadas no Posto de
Recepção e Identificação da Força-Tarefa Logística Humanitária (média de 548
entradas, 138 saídas, perfazendo um saldo diário de 410 que permanecem no
Brasil), permite o acompanhamento do fluxo migratório venezuelano.12
Na vertente da repressão aos delitos transfronteiriços, como dados
relevantes destaca-se a detenção de 32 (trinta e dois) venezuelanos que
tentavam ingressar no Brasil de forma irregular. Nesse ponto, deve-se registrar
que muitos deles são usados como “mulas”, recebendo cerca de quatro dólares
para ingressar no Brasil, ilegalmente, transportando produtos relacionados ao
contrabando e ao descaminho (DE OLIVEIRA, 2018).
Assim, verifica-se que o Estado Brasileiro, fruto da fragilidade e da
inaptidão do Estado de Roraima em absorver e gerir, isoladamente, as
demandas geradas pelo fluxo imigratório, interveio por meio do estabelecimento
do controle migratório e da segurança da fronteira. Por ser uma medida de
intervenção Federal a um Ente Federado do Estado-Nação, entendemos que o
Estado Brasileiro securitizou o tema.

3.3 Operação Acolhida

Nesse ponto, é importante registrar que a utilização de forças militares em
operações humanitárias, como a Operação Acolhida, é uma característica dos
exércitos na atualidade (MOSKOS; WILLIAMS; SEGAL, 2000, p. 25).
Embora concebida como uma operação interministerial, a coordenação,
administração e distribuição dos recursos humanos e financeiros ficou à cargo
do Ministério da Defesa (MD). Por esse motivo, parte do planejamento se pautou
na experiência e doutrina das Forças Armadas.

11
Médias calculadas de abril a outubro de 2018
12
Médias calculadas de julho a outubro de 2018

66
 A Operação Acolhida, que foi concebida conforme a doutrina militar vigente
e pode ser classificada como operação humanitária, conjunta e interagências,
que objetiva o acolhimento humanitário (recepcionar, identificar, triar, imunizar,
acolher e realocar) de imigrantes venezuelanos no estado de Roraima,
consequente do fluxo migratório fomentado pela crise humanitária.
Para melhor entendimento, algumas definições se fazem necessárias:

Quadro 8 - Conceitos e definições

Conceito Definição
Operação que envolve o emprego coordenado de elementos de mais de
Operação
uma força singular, com propósitos interdependentes ou complementares,
Conjunta
sem que haja a constituição de um comando único (BRASIL, 2015).
Ação proporcionada por distinto Estado ou por Estados membros da
Organização das Nações Unidas para a urgente prestação de socorro de
Ajuda natureza diversa, a nacionais de país atingido pelos efeitos de catástrofes,
Humanitária ou decorrentes da devastação de guerra entre nações litigantes, tudo com o
objetivo de proteger, amparar e oferecer bem-estar às populações
vitimadas, respeitado o princípio da não intervenção (BRASIL, 2014).
Operação concebida especificamente para aliviar o sofrimento humano,
Operação de decorrente de desastres, que representem séria ameaça à vida ou resultem
Ajuda em extenso dano ou perda de propriedade. Destina-se a complementar,
Humanitária com a utilização de meios militares, o esforço de resposta a desastre do
governo e de organizações não governamentais (BRASIL, 2014).
Força de Força temporária constituída para realizar uma Operação de Ajuda
ajuda Humanitária, integrando, com os meios necessários, o esforço de resposta
Humanitária em caso de desastre no Brasil ou no exterior (BRASIL, 2014).
Fonte: (BRASIL 2014 e BRASIL 2015). Adaptado pelo autor.

A Operação vem sendo conduzida por meio de uma Força-Tarefa Logística

Humanitária que tem como missão cooperar com os Governos Federal, Estadual
e Municipal, realizando medidas de assistência emergencial para acolhimento
dos imigrantes provenientes da Venezuela que se enquadram nas normas legais
e estão em situação de vulnerabilidade e desassistência. Essa Força-Tarefa
conta com cerca de 500 (quinhentos) militares das três Forças, sob coordenação
de um General de Divisão do Exército Brasileiro e se organizou seu Estado-Maior
da seguinte forma:

67
Quadro 9 - Organização da Força-Tarefa Logística Humanitária

Fonte – (DE OLIVEIRA, 2018)

Assim como todas as Operações Conjuntas, a Acolhida foi elaborada
conforme a doutrina preconizada nos manuais do Ministério da Defesa (MD30-
M-01), incluindo os componentes conceitual e detalhado do Processo de
Planejamento Conjunto (PPC). O conceitual busca identificar “O QUE” fazer para
solucionar o problema militar. Nesse componente se analisa a situação atual
identificada e se vislumbra a situação futura desejada. A diferença entre essas
duas situações resulta o problema e, a partir dessa análise, é identificado “O
QUE” deve ser feito. Respondendo a essa pergunta, o planejador, por meio do
componente detalhado, busca identificar o “COMO” fazer, apontando as
atividades, tarefas e ações necessárias para se atingir a estado final13 desejado.
Como fruto do Planejamento conceitual, observou-se a necessidade de
abordar o problema tendo por base 3 (três) pilares: o ordenamento da fronteira,
o abrigamento e a interiorização.
O Planejamento conceitual direcionou para que o Planejamento detalhado
estruturasse a Operação Acolhida de acordo com a visão geral apresentada no
quadro abaixo, integrando todos os ministérios e agências de modo à distribuir
tarefas por competências funcionais e constitucionais, buscando assim o melhor
desenho para solucionar o problema.

13
Situação política ou militar a ser alcançada ao final das operações e que indica se o efeito desejado foi
alcançado (BRASIL, 2015).

68
Figura 9 - Planejamento detalhado da Operação Acolhida

Fonte – (DE OLIVEIRA, 2018)

Sendo Pacaraima e Boa Vista as duas cidades mais afetadas pelo aumento
do fluxo migratório venezuelano, por serem as duas primeiras e principais
localidades estabelecidas no eixo de deslocamento sentido rota 10 - BR-174, a
Força-Tarefa estabeleceu uma base em cada uma dessas cidades e organizou
suas forças da seguinte forma:

Quadro 10 - Distribuição geográfica da Força-Tarefa Logística Humanitária

Fonte – (DE OLIVEIRA, 2018)

69
 A Operação foi estruturada baseada no estabelecimento de 5 (cinco) instalações conforme descrito abaixo:
Quadro 11 - Quadro estrutural da Operação Acolhida / Pacaraima
Instalação Local Finalidade Mobiliado Atividade Executada
- FA;
- recepção e orientação.
1. Posto de Identificar motivo de ingresso - PF;
- Identificação e controle de entrada (PF).
Recepção e (turismo, residência temporária - ANVISA;
- Verificação da situação de vacinas.
Identificação ou refúgio) - ACNUR e
- Oferecimento de alimentação
- OIM.
- cadastramento dos imigrantes com
- FA;
biometria solicitantes de residência
- PF;
temporária e refúgio.
- RF;
- inspeção das bagagens.
- ACNUR;
Realizar o cadastramento, - regularização migratória
2. Posto de - OIM;
inspeção de bagagens, - confecção dos documentos.
Triagem - MS;
confecção de documentos. - Inspeção fitossanitária e imunização.
Pacaraima - MDS;
- Atendimento social
- MDH
- Proteção e defesa de direitos
- UNFPA;
- Atividades com crianças
- UNICEF.
- Oferecimento de outra refeição.
3. Posto de - Forças Armadas Brasileiras - estrutura
Atendimento médico
Atendimento médica de campanha, que conta com - Triagem sanitária.
emergencial de baixa e média
Avançado médicos, dentistas, farmacêuticos e - 20 leitos para internação.
complexidade
(PAA) enfermeiros militares.
4. 3º Pelotão - Executar, coordenar e controlar - FA;
- Patrulhamento
Especial de as ações táticas referentes ao - PF;
- Postos de Bloqueio e controle de estradas
Fronteira (3º ordenamento da fronteira. - PM;
- Suporte estrutural à Operação Acolhida
PEF) - Suporte estrutural Op Acolhida - Agencias.
Efetivos
Instalação Local Finalidade
Capacidade Abrigados
5. Abrigos em Janakoida Abrigar refugiados de origem indígena – famílias (abrigo transitório) 224 449
Pacaraima BV-8 Abrigar refugiados não indígenas – abrigo para regularização migratória 500 238
TOTAL 724 687 (Nov 18)
Fonte: (CIVIL, 2018a). Adaptado pelo autor.

70
Quadro 12 - Quadro estrutural da Operação Acolhida / Boa Vista
Instalação Local Finalidade Mobiliado Atividade Executada
- Supervisão, coordenação e controle da Operação - Supervisão, coordenação e
Controle. controle do ordenamento da
1. 1ª Brigada de
- Suporte à Operação Acolhida - Exército fronteira por meios da Operação
Infantaria de
- Apoio logístico à Operação Acolhida. - Agências Controle.
Selva Boa Vista
- Centro de Comando e Controle das Operações - Suporte logístico e administrativo
Acolhida e Controle à Operação Acolhida
- Força Aérea - Apoio logístico de alimentação e
2. ALA 7 - Apoio logístico à Operação Acolhida
- Agências preparação de material
Efetivos (UNHCR, 2018c)
Instalação Local Finalidade
Capacidade Abrigados
Pintolândia Abrigar refugiados de origem indígena – famílias 448 690
Tancredo Neves Abrigar refugiados não indígenas adultos 232 306
Jardim Floresta 594 525
São Vicente 378 361
Abrigar refugiados não indígenas – famílias
Nova Canãa 390 380
Abrigos em Boa Rondon I 726 752
Vista Hélio Campos 250 253
Palácio Latife Salomão 300 431
Abrigar refugiados não indígenas – famílias e adultos
Santa Tereza 514 511
Rondon III 1086 346
Rondon II Abrigar refugiados não indígenas – abrigo de trânsito para a 640 415
interiorização
TOTAL 5.558 4.970 (Nov 18)
- Os abrigos seguem o padrão previsto nas publicações do ACNUR.
- Os militares da Operação Acolhida oferecem todo o apoio logístico necessário ao funcionamento dos abrigos, tais como obras e reparos de engenharia,
segurança externa e interna, atenção médica e alimentação.
- No tocante ao apoio de alimentação, a FT Log Hum fornece refeições quentes para os abrigos ocupados não indígenas e gêneros secos para os indígenas.
- Atividades desenvolvidas nos abrigos: três refeições por dia; distribuição de alimentos em abrigos indígenas; distribuição de kits de higiene pessoal e
limpeza, fraldas; limpeza diária, aulas de português; atividades com crianças; atividades culturais, lúdicas e recreativas; fornecimento de matéria-prima para
artesanato indígena Warao; provisão telefônica para comunicação com parentes na Venezuela; proteção e defesa de direitos e segurança 24h.
Fonte: (CIVIL, 2018a). Adaptado pelo autor.

71
 O planejamento de abrigos na área urbana de Boa Vista é fruto de estudos
como o realizado pelo ACNUR que calcula que cerca de 60% dos refugiados e
de 80% dos deslocados no mundo vivem em áreas urbanas. Muitos evitam
campos estabelecidos fora da área urbana, em virtude da falta de oportunidades
de trabalho (PARK, 2016). Assim, a Força-Tarefa Logística Humanitária decidiu
pelo estabelecimento de campos na área urbana de Boa Vista baseada no
pressuposto de que seriam interiorizados 500 venezuelanos por mês (DE
OLIVEIRA, 2018).
A Operação Acolhida vem contabilizando resultados relevantes que podem
ser quantificados por meio dos imigrantes recebidos, das solicitações de refúgio,
dos abrigados, dos interiorizados, além da quantidade de vagas disponibilizadas
em abrigos, conforme os dados apresentados a seguir:

72
Gráfico 5 - Histórico dos imigrantes recebidos, solicitantes de refúgio, abrigados e interiorizados

12000

10000 10017 10002

9326

8000 7914
7651
7398
6792
6477
6093 6235
6000
5553 5723
5395 5242 5292
5133 4963 5046
4938
4939
4239 4154
4000 3980 3980
3800
3471
3256
2855
2179 2332
2000
1348
1097
820
527
265
0 0
mar/18 abr/18 mai/18 jun/18 jul/18 ago/18 set/18 out/18 nov/18
Imigrantes recebidos 5395 5553 6093 6792 9326 10017 6477 7651 10002
Solicitação de Refúgio 3471 5242 5133 4963 7914 7398 4938 6235 5046
Abrigados 1348 2179 3800 3980 3980 4239 4939 5292 5723
Interiorizados 0 265 527 820 1097 2332 2855 3256 4154

Fonte: (CIVIL, 2018a) (CIVIL, 2018b). Adaptado pelo autor.

73
 Da análise do recorte temporal do gráfico 5, verifica-se que cerca de 75%
dos imigrantes recebidos solicitaram refúgio. Observa-se ainda que a foram
abrigados cerca de 12% e interiorizados aproximadamente 8% dos solicitantes
de refúgio, conforme destacado na figura 10.

Figura 10 – Relação entre imigração, refúgio, abrigamento e interiorização

Fonte: Adaptado pelo autor.

Ressalta-se que essa análise foi feita a partir do início da Operação

Acolhida e que dados anteriores a março de 2018 apontam que cerca de 40 mil
imigrantes já haviam adentrado ao Brasil antes do estabelecimento da
Operação, conforme demonstrado no gráfico 6.

74
Gráfico 6 - Histórico da somatória dos imigrantes recebidos, vagas em abrigos e abrigos
120000

100000 98710
91059
84582
80000
74565

65239
60000
58447
52354
46801
40000 41406

20000

5918 6782 7282

3042 4832 4832 4832 4832
2274
0 3 5 9 9 9 9 10 12 13
mar/18 abr/18 mai/18 jun/18 jul/18 ago/18 set/18 out/18 nov/18
Imigrantes recebidos (Somado) 41406 46801 52354 58447 65239 74565 84582 91059 98710
Vagas em abrigos 2274 3042 4832 4832 4832 4832 5918 6782 7282
Abrigos 3 5 9 9 9 9 10 12 13

Fonte: (CIVIL, 2018a) (CIVIL, 2018b). Adaptado pelo autor.

75
 Nesse gráfico, observa-se também o relativo distanciamento entre o total
de imigrantes recebido e a capacidade de abrigamento o que reforça a
necessidade de intensificar a interiorização afim de liberar vagas em abrigos,
favorecendo assim o ciclo virtuoso da Operação Acolhida que se caracteriza pelo
ordenamento (recepção e identificação), abrigamento e interiorização.
Assim, verifica-se que a resposta do Governo Brasileiro frente a crise
venezuelana, por meio do estabelecimento da Operação Acolhida, vem
respondendo às demandas nacionais, regionais e internacionais. A estratégia
adotada vem sendo um modelo de sucesso no tocante ao respeito aos direitos
humanos, atendendo também a teoria da securitização por buscar o afastamento
da população imigrante da área fragilizada da fronteira mais setentrional do
Brasil.

76
4. ASPECTOS DA INTERIORIZAÇÃO
A interiorização é um dos três pilares que balizaram o estabelecimento dos
parâmetros da Operação Acolhida. Dentre esses três pilares (ordenamento da
fronteira, abrigamento e interiorização), a interiorização se distingue por afastar
o refugiado da fronteira frágil do Estado de Roraima, dando respostas práticas à
teoria da securitização e sendo fator fundamental para o sucesso da Operação.
Este capítulo tem por finalidade apresentar a política empreendida pelo
governo brasileiro a fim de promover assistência aos deslocados venezuelanos
interiorizados no Brasil. Para tal, será utilizado o método de process tracing para
identificar as conexões causais entre a situação migratória evidenciada na
Região Norte do Brasil e o método aplicado para buscar dirimir essa questão.
A Convenção de 1951, instrumento considerado não impositivo pelo direito
internacional dos refugiados, pode ser apontado como gênese do processo de
interiorização por tratar, em seu preâmbulo, da necessidade do estabelecimento
de parcerias igualitárias entre os Estados de primeiro refúgio e os de destino final
(TISSIER-RAFFIN, 2018, p. 4). Seguindo essa linha, a Lei brasileira nº 9474 de
1997, que definiu os mecanismos para a implementação da Convenção de 1951,
incorporou as chamadas soluções duráveis à legislação Nacional incluindo a
responsabilidade coletiva dos Estados. No contexto regional, o Plano de Ação
México de 2004 estabeleceu três programas, dentre os quais o reassentamento
solidário, programa esse proposto pelo Estado Brasileiro.
No Brasil, a porta de entrada dos refugiados venezuelanos vem sendo o
Estado de Roraima, região que apresenta singularidades relacionadas à
localização geográfica, abastecimento elétrico, ordenamento territorial, além de
outras características inerentes à região mais setentrional do Brasil.
Associado às características regionais acima descritas, a falta de estrutura
do Estado de Roraima, o colapso do sistema de saúde regional, a dificuldade no
oferecimento de serviços essenciais, a insegurança e a escassez de emprego
influenciaram a resposta brasileira. É importante salientar que as
particularidades das conexões causais acima descritas não serão aprofundadas
nesse trabalho. No entanto, respeitados autores como (ESPINOZA, 2002),
(BALDWIN, 2017), (DE OLIVEIRA, 2018), (VAZ, 2017) e (VILLA, 2005)
aprofundados essa temática.

77
Figura 11 - Mapa mental – Processo de interiorização

Conexões causais da situação migratória do Estado de Roraima Método aplicado para buscar dirimir essa questão

Aumento do fluxo de deslocados

Pouca / Baixa Estrutura Estadual

Organismos Internacionais
Colapso na Saúde Estadual
ONG nacionais

Carência de Postos de Trabalho

Ministérios FFAA (EB/FAB)
Motivos:
Percepção de Insegurança local Atores (civis-militares)
Governo Estadual Governo Municipal

Estrutura econômica pouco desenvolvida Igrejas / Pastorais

Incapacidade de oferecer serviços indispensáveis Sociedade Civil

Organizada
Ordenamento da fronteira
Regularização migratória
Abrigamento
Imunização
Operação Acolhida Interiorização Critérios
Avaliação clínica de saúde

Assinatura do termo de voluntariedade.

Redução da dependência estatal

Otimização da Segurança Regional

Convenção de Genebra de 1951
Lei Nº 9474, de 1997
Plano de Ação México de 2004
Favorecimento da coesão Regional
Amparo Legal
Resultados esperados: Abrandamento de casos de xenofobia
Contribuição para o aumento da profissionalização

Desconcentração e redução da pressão sobre a fronteira

Diminuição de influencias culturais, étnicas e linguísticas na região

Recebido por ONG

Recepção no destino Deslocamento aéreo FAB e Companhias Aéreas

Custeio Estatal

Fonte: elaborado pelo autor.

78
 Em função das fragilidades acima descritas, o Estado brasileiro, como
entidade federal competente, reconhece a responsabilidade diante da magnitude
migratória venezuelana e assegura seu compromisso diante da questão.
A solução pretendida teve como premissas fundamentais o amparo jurídico
e o suporte internacional, a redução da pressão na fronteira, a coesão e
segurança regional, a redução da xenofobia, a participação interagência e a
redução da dependência estatal dos refugiados.
No desenvolvimento do processo de formulação de solução, alinhado com a
política migratória internacional, foram visualizados três métodos considerados
duráveis: o repatriamento voluntário, a integração no local e a reinstalação ou
interiorização.

Quadro 13 - Soluções duráveis

Solução Durável Definição
A partir do momento que seu País de origem retorna a
repatriamento
situação de paz e dignidade, os refugiados podem
voluntário
solicitar a proteção de sua Pátria.
Quando os refugiados se integram ao País de
integração no local acolhimento nos plano jurídico, econômico e social
podendo requerer proteção.
Após um processo seletivo, os refugiados são
reinstalação ou transferidos do País de primeiro refúgio a outro que
interiorização tenha aceitado acolher esses cidadãos na condição de
residente permanente.
Fonte: (UNHCR, 2011, p. 30). Adaptado pelo autor.
No período entre Guerras, o reassentamento constituiu a principal
solução para a situação dos refugiados. No início dos anos 1920, cerca
de 45.000 russos debandaram para a China em função da Revolução
Russa e nos anos 1930, diversas organizações internacionais de ajuda
aos refugiados passaram a trabalhar no reassentamento dos judeus e
de outros que fugiam das perseguições nazistas (UNHCR, 2011, p.
49).
Dentre as três soluções duráveis apresentadas, a integração local e a
interiorização são respostas que dependem somente do Estado acolhedor.
Dessa forma, o Estado Brasileiro, considerando a teoria de securitização14

14
Barry Buzan e Olav Weaver, referencias da Escola de Copenhague, desenvolveram uma
corrente de Estudos de Segurança Internacional que afastou o modelo estadocêntrico anterior, ao
entender a ideia de segurança das coletividades humanas e dos Estados de forma conjunta. Assim,
dentre os novos temas que passaram a ser analisados a partir dessa perspectiva de segurança, ganharam
destaque as migrações internacionais.

79
desenhada por Barry Buzan e Olav Weaver, priorizou a interiorização à
integração local em função das características regionais e econômicas do
Estado de Roraima, da possibilidade da crise venezuelana perdurar e,
sobretudo, da facilidade do Brasil absorver, em outras unidades da federação, o
fluxo de imigrantes em razão da dimensão territorial do País.
A política de interiorização é um processo idealizado para compartilhar
refugiados para outras regiões a fim de desconcentrar e reduzir a pressão sobre
os países/locais de entrada. O Brasil, em razão de sua dimensão, entendeu e se
apropriou dessa proposta a fim de buscar uma solução durável a questão dos
refugiados venezuelanos.
A interiorização, também denominada reassentamento, implica na seleção
e transferência voluntária do refugiado do Estado de acolhimento para outro
Estado que aceite o reassentamento em seu território, acolhendo com status de
residente permanente. Nessa condição, o refugiado recebe proteção jurídica e
incorpora os mesmos direitos dos cidadãos nacionais podendo, posteriormente,
requerer naturalização.
Um obstáculo desse processo é a disparidade entre o número de solicitantes
e a quantidade de vagas disponibilizadas, o que cresce de importância o
estabelecimento de prioridades e critérios a fim de regulamentar essa
sistemática. Exemplo de critério, considerado básico nessa metodologia, seria o
reconhecimento formal da situação de refugiado.
No Brasil, essa estratégia objetiva oferecer maiores oportunidades de
inserção socioeconômica aos imigrantes venezuelanos e diminuir a pressão
sobre os serviços públicos do Estado de Roraima. Ela é coordenada pelo
Subcomitê Federal para Interiorização, com apoio do ACNUR, da Organização
Internacional para Migração (OIM) e do Fundo de População das Nações Unidas
(UNFPA). Ressalta-se que a responsabilidade pela operacionalização da
interiorização, a partir de Memorando de Entendimento assinado junto à Agência
Brasileira de Cooperação/ MRE, é da OIM.
Dentre as vantagens da interiorização estipulou-se a melhoria no acesso a
meios fundamentais como saúde, educação e bem-estar, a desconcentração e
redução da pressão sobre os programas de ajuda na fronteira, o controle
migratório, a coesão regional, a redução à dependência estatal dos refugiados;
e o aumento da taxa de profissionalização.

80
 Historicamente as ONG e as organizações internacionais participam
efetivamente desse processo, sobretudo na identificação do refugiado, na
preparação para o embarque e na integração após a interiorização.
No Brasil, o processo de interiorização tem inicio na fronteira e conta com
a participação de diversas instituições / agencias como as Forças Armadas
Brasileiras, a Polícia Federal (PF), a Receita Federal (RF), a Agência de
Vigilância Sanitária (ANVISA), o ACNUR, a OIM, além de Organizações não
Governamentais nacionais e internacionais e entidades. No Posto de Recepção
e Identificação, localizado em Pacaraima, o imigrante: é orientado e
recepcionado em área de espera com conforto adequado (água, lanche e
instalações sanitárias), identificado pela PF e, por fim, manifesta o motivo do
ingresso no País. Caso requisite refúgio ou residência temporária, o cidadão
recebe, inicialmente, orientações sanitárias e procedimentais sendo
encaminhado, na sequência, ao Posto de Triagem onde é processado o
cadastramento para futura alocação espacial. Ainda na triagem, são cadastros,
passam por inspeções clínica e de imunização, recebem orientações específicas
a fim de regularizar a situação migratória e recebem documentos necessários à
atividade laboral como carteira de trabalho e o cadastro de pessoa física (CPF).
Caso esse procedimento ultrapasse as 18:00 horas, o cidadão é encaminhado
ao alojamento existente na área de recepção onde recebe a atenção necessária.
Após esses procedimentos, o refugiado é encaminhado ao abrigo
designado e, caso atenda os critérios estabelecidos para a interiorização
(regularização migratória, imunização, avaliação clínica de saúde e assinatura
do termo de voluntariedade), prossegue no processo, sendo interiorizado pela
Operação Acolhida, usualmente, por meio aéreo da Força Aérea Brasileira ou
empresas privadas. Existem ainda interiorizados por iniciativa da sociedade civil,
abordagem que não foi priorizada nesse trabalho.

81
Figura 12 - Fluxograma para entrada no País

Fonte –(CIVIL, 2018b). Adaptado pelo autor.

A Estratégia foi iniciada em abril e se tornou mais célere a partir de

setembro de 2018, pela interferência direta do Presidente da República. Além
disso, vem sendo buscada parcerias com instituições religiosas, organizações
da sociedade civil e governos de outros países a fim de garantir vagas de
abrigamento nos locais de destino e buscar ampliar a articulação.
Conforme o planejamento inicial, a meta proposta seria a interiorização de
cerca de 500 venezuelanos por mês (DE OLIVEIRA, 2018). Esse número vem
sendo buscado, o que pode ser comprovado pela média identificada no período
de 5 de abril e 31 de dezembro de 2018, ou seja, em um período de cerca de 9
meses, 4.154 venezuelanos foram interiorizados. (próximo ao número planejado
que seria de 4.500 nesse período).

Gráfico 7 - Interiorização em números – quantitativo

Fonte: (ONU, 2019). Adaptado pelo autor.

82
 Dentre as diversas modalidades de abrigos propostos nos locais de
destino, destacam-se os ofertados pelo Governo Federal, pelos Estados, pelos
Municípios, pela Sociedade Civil, além das Moradias Religiosas. Das regiões
brasileiras, as que absorveram mais de 50% dos interiorizados foram as Sul e
Sudeste, com 38,3% e 22,8%, respectivamente.

Gráfico 8 - Interiorização em números – qualitativo

Fonte: (ONU, 2019). Adaptado pelo autor.

A continuidade do processo de interiorização é essencial para o sucesso

da Operação Acolhida pois um reflexo imediato do atraso desse processamento
seria o retorno de imigrantes venezuelanos aos logradouros públicos da capital
roraimense, tendo em vista a lotação dos abrigos existentes.
O General-de-Brigada Gustavo Henrique Dutra de Menezes, comandante
da 1ª Brigada de Infantaria de Selva no período de março de 2017 a janeiro de
2019, em entrevista concedida em 31 de agosto de 2018, ressaltou a
necessidade de aceleração do processo de interiorização a fim de mitigar o risco
de um colapso municipal que poderia gerar violência.
Verifica-se, por meios dos dados a seguir, datados de dezembro de 2018,
que houve um aumento do número de venezuelanos que passaram a buscar o
Brasil, a partir de 2018, explicado sobretudo pelo alongamento e alargamento da
crise política e econômica venezuelana, aumento de dilemas fronteiriços com
outros países limítrofes e estabelecimento da estrutura da Operação Acolhida.

83
Gráfico 9 - Solicitações de refúgio (Venezuelanos) – por ano

60000

50000

40000

30000

20000

10000

0
2013 2014 2015 2016 2017 2018
Quantidade 56 209 830 3385 17943 56261

Fonte: (FEDERAL, 2018). Adaptado pelo autor.

Gráfico 10 - Solicitações de refúgio, residência e agendamentos em RR

120000
100000
80000
60000
40000
20000
0
Mar Abr Mai Jun Ago Out Nov
Quantidade 38576 43022 48646 56740 75560 85000 96094

Fonte: (FEDERAL, 2018). Adaptado pelo autor.

Em razão dos números apresentados acima, o Governo Brasileiro vem

envidando esforços para ampliar a meta de 500 interiorizados por mês.
Outra análise relevante é a relação entrada / saída de venezuelanos no
Brasil, particularmente por Pacaraima.

Figura 13 - Entradas de venezuelanos por Pacaraima 2017/2018

Fonte: (FEDERAL, 2018)

84
 Observa-se que dentre os venezuelanos que entram no Brasil diariamente,
cerca de 50% retornam para Venezuela, sendo considerados migrantes
pendulares15, o que não gera reflexo para a interiorização.
Dos outros 50%, parcela segue destino por meios próprios para outros
estados ou países e parcela evidencia vulnerabilidades demandando cuidados
especiais e abrigamento, sendo esse grupo candidato à interiorização.
Outro fator significativo, fruto da análise do perfil etário do imigrante
constante do relatório da Polícia Federal de 2018 (Figura 12), é a indicação da
permanência fundamentalmente de indivíduo em idade laboral.
Os venezuelanos em Roraima que solicitaram refúgio são divididos em
58,28% homens e 41,72% mulheres. No caso dos indígenas, essa
porcentagem é de 54,55% de homens e 45,45% de mulheres. Com
relação à idade, o número de jovens e adultos é maioria, o que
classifica essa migração como uma migração de trabalho e de
oportunidades (DA FROTA SIMÕES; CAVALCANTI; DE OLIVEIRA,
2018).

Figura 14 - Perfil dos venezuelanos registrados – Pirâmide Etária

Fonte: (FEDERAL, 2018). Adaptado pelo autor.

Com isso, conclui-se pela necessidade da abertura de oportunidades de

emprego para que esse universo seja inserido na população economicamente
ativa e favoreça o circulo virtuoso da economia.
Analisando os dados, de maneira ampla, observa-se o início do
desequilíbrio migratório a partir de 2016, tendo aumento exponencial a partir de

15
A migração pendular é um fenômeno que não se trata propriamente de uma migração, pois é uma
transferência momentânea, diária.

85
2017 quando o Estado Brasileiro adota medidas mais contundentes a fim de
amenizar o problema como as Operações Acolhida e Controle.
A política de interiorização é um processo idealizado para compartilhar
refugiados para outras regiões a fim de desconcentrar e reduzir a pressão sobre
os países de entrada. O Brasil, em razão de sua dimensão, entendeu e se
apropriou dessa proposta a fim de buscar uma solução durável a questão dos
refugiados venezuelanos.
A meta inicial de interiorização proposta foi de cerca de 500 venezuelanos
por mês. Podemos concluir que essa meta foi parcialmente atingida no ano de
2018 (média de 462 interiorizados por mês). No entanto, essa meta não
acompanhou proporcionalmente o aumento do fluxo de entrada de refugiados.
O histórico crescente, identificado em 2018, indica a propensão que esses
números se intensifiquem futuramente.
A solução adotada em estabelecer a política de interiorização foi essencial
para a manutenção da estabilidade regional, preservação da coesão regional,
redução da pressão sobre a fronteira, além de atender adequadamente os
preceitos internacionais.
Em síntese, o processo de interiorização vem atendendo satisfatoriamente
as demandas correntes, sendo considerado um modelo de destaque que vem
projetando o Brasil internacionalmente.
Os números apresentados pela Operação Acolhida, sobretudo de
interiorização, somados aos da recepção, cadastramento e abrigamento, vem
demonstrando que o planejamento e a integração de esforços (trabalho
interagência) favorecem a solução de problemas nacionais.
Por fim, verifica-se que a decisão de interiorizar foi uma decisão sensata e
equilibrada em razão da situação apresentada, das possibilidades e limitações
do Estado de Roraima e da dimensão continental do Brasil. O Brasil vem
seguindo o prescrito nas normas internacionais no tocante ao tratamento
facultado ao refugiado, integrando-o à sociedade brasileira, buscando melhorar
a qualidade de vida e oferecendo oportunidades para que ele busque
estabelecer uma vida digna no Brasil.

86
5. CONCLUSÃO

Este trabalho buscou investigar e discutir as respostas apresentadas

pelo Governo Brasileiro a fim de lidar com a crise migratória venezuelana, no
período de 2015 a 2018, procurando identificar as origens e fundamentos dessas
respostas.
A imigração é um fenômeno complexo que produz efeitos psicossociais,
políticos, econômicos e militares distintos nas regiões de origem, de destino e
transitórias. Nas sociedades contemporâneas, a imigração é uma questão
crucial que impacta diretamente a governabilidade.
Na América do Sul, sobretudo a partir de 2015, a origem do fluxo
migratório mais significativo é venezuelana e provoca impactos locais. O Brasil,
um dos destinos periféricos dos imigrantes venezuelanos, apresenta atrativos
expressivos como a percepção da baixa propensão do governo brasileiro em
impedir o fluxo de migrantes venezuelanos, a pré-existência de interações
políticas, econômicas e sociais na região e a facilidade do acesso à BR 174.
A realidade migratória brasileira atual, está marcada pela entrada de
imigrantes venezuelanos pela cidade de Pacaraima, em Roraima.
Mesmo que a questão, no contexto brasileiro não represente uma
ameaça, ainda assim requer o gerenciamento do fluxo por parte do
Estado que reage a um problema causado por um ator regional. Essa
reação brasileira também prevê a atenção aos Direitos Humanos de
milhares de pessoas que buscam no Brasil melhores condições de vida
(PAIVA; LEITE; MONFREDO, 2019, p. 121).

Para estudar esse tema, foi elaborado o seguinte problema de pesquisa:

Quais as respostas governamentais adotadas pelo Estado brasileiro em face do
aumento do fluxo migratório na fronteira com a Venezuela?
Para analisar esse problema, inicialmente foi estudado o
desenvolvimento da legislação de proteção de deslocados nos contextos
internacional, regional e nacional. O período da estruturação da legislatura
internacional ocorreu sobretudo na primeira metade do Século XX, tendo o
Protocolo de 67 e Conferência de Viena de 93 ocorridos após esse período. As
principais prescrições internacionais sobre o tema foram estabelecidas em 1951
(estabeleceu o Estatuto dos Refugiados) e em 1967 (estendeu a definição e a
assistência aos refugiados). A legislação regional foi desenvolvida
essencialmente na segunda metade do século XX e início Século XXI, tendo a
declaração de Cartagena, instrumento que ampliou e flexibilizou o conceito de

87
refugiado, como seu principal arcabouço. A legislação nacional foi instituída na
2ª metade do Século XX, tendo como dispositivos fundamentais a CF/88, base
da normativa brasileira, e o Decreto 98.602 que removeu as reservas e alinhou
os preceitos nacionais com a Declaração de Cartagena e o Protocolo de 1967.
Na sequência, foi examinada a crise venezuelana que remonta da
segunda metade do século XX, sendo agravada, mais recentemente, na primeira
metade do século XXI, por decisões políticas e econômicas. A partir de 2015,
essa crise resultou na diáspora venezuelana para diversos países, dentre eles o
Brasil onde o fluxo vem se dirigindo à fronteira norte, especificamente no Estado
de Roraima que não se encontrava preparado para recepcionar, de forma digna,
esses refugiados. Diante dessa situação de vulnerabilidade do Estado de
Roraima, da narrativa construída ao redor do tema e como consequência do
vasto fluxo de refugiados venezuelanos dirigido à fronteira norte do Brasil, o
Estado brasileiro reconheceu a situação de vulnerabilidade do Estado de
Roraima (DP nº 9.285) e criou um Comitê Federal de Assistência Emergencial
(DP nº 9.286) com a finalidade de coordenar as ações de cunho humanitário.
Fruto dos supracitados decretos, o Ministério da Defesa publicou as Diretrizes
Ministeriais nº 03 e 04 de 2018, estabelecendo parâmetros e responsabilidades
para a execução das Operações Acolhida e Controle.
As Operações Acolhida e Controle foram concebidas baseadas em 3 (três)
pilares: o ordenamento da fronteira, o abrigamento e a interiorização. A
construção do primeiro pilar vem sendo efetivado por ambas Operações,
enquanto os outros dois estão sendo concretizados pela Operação Acolhida.

Figura 15 – Pilares das Operações Controle e Acolhida

Fonte: (DE OLIVEIRA, 2018). Adaptado pelo autor.

88
 A Operação Controle foi desencadeada com a finalidade de coibir os delitos
fronteiriços, além de apoiar as ações de controle migratório, sob
responsabilidade da Polícia Federal, tendo como área de operações o Estado
de Roraima. Na vertente da repressão aos delitos transfronteiriços, como dado
relevante destaca-se a detenção de 32 (trinta e dois) venezuelanos que
tentavam ingressar no Brasil de forma irregular. Na vertente controle migratório,
a medição da quantidade de venezuelanos que passam pelo posto de bloqueio
e controle da BR-174 vem sendo essencial para permitir, juntamente com as
aferições realizadas no Posto de Recepção e Identificação da Força-Tarefa
Logística Humanitária, o acompanhamento do fluxo migratório venezuelano
A Operação Acolhida objetiva o acolhimento humanitário de imigrantes
venezuelanos no estado de Roraima, consequente do fluxo migratório
fomentado pela crise humanitária. Essa Operação vem contabilizando
resultados positivos sobretudo pelo estratégia adotada de recepção,
acolhimento e interiorização, estratégia essa dotada de certa flexibilidade em
razão do fluxo inconstante de refugiados que se modifica de acordo com a
mudança da situação política e econômica venezuelanas. Dentre os refugiados
identificados na fronteira, cerca de metade permanece no Brasil, sendo
atendidos na escopo da Operação Acolhida.
A interiorização foi um processo idealizado para compartilhar refugiados
para outras regiões a fim de desconcentrar e reduzir a pressão sobre os
países/locais de entrada. O Brasil, em razão de sua dimensão, entendeu e se
apropriou dessa proposta a fim de buscar uma solução durável à questão dos
refugiados venezuelanos, o que vem trazendo reflexos positivos, sobretudo na
desconcentração e redução da pressão sobre os programas de ajuda na
fronteira, no controle migratório e na coesão regional. A meta inicial desse
processo, de cerca de 500 interiorizados por mês, foi parcialmente atendida no
ano de 2018 (média de 462 interiorizados por mês).
A execução da gestão da crise migratória embora tenha lançado mão
do componente militar e securitário não se omitiu do caráter
humanitário de forma a promover também a segurança humana além
da segurança do Estado (PAIVA; LEITE; MONFREDO, 2019, p. 129).

Em síntese, o Governo Brasileiro respondeu à crise migratória venezuelana

de forma exemplar, integrando, interiorizando e securitizando o tema em função

89
do risco de instabilidade ao Estado de Roraima. A resposta brasileira se fez por
uma complexa operação interministerial, interagências, com participação
integrada de organismos não-governamentais e entidades da sociedade, o que
pode ser o embrião de uma Agência Nacional de Imigração, hoje inexistente no
Brasil. A forma oportuna e eficiente como a problemática da imigração
venezuelana vem sendo tratada até o momento, vem sendo considerada pela
Organização das Nações Unidas como um solução exitosa.
Por fim, atualizando e aprofundando os dados para além da delimitação
temporal do trabalho (2015 a 2018), por meio de informações de junho de 2019
da Operação Acolhida, com dados relativos a 31 de maio de 2019, observa-se a
redistribuição geográfica dos interiorizados. Se compararmos com os dados dos
interiorizados até final de 2018 com os atualizados em maio de 2019, observa-
se o aumento de 7% para Região Norte (12% para 19%) e de 2% no centro-
oeste (14% para 16%); diminuição de 6% na região Sul (38% para 32%) e de
2% na região nordeste (13% para 11%); e manutenção dos índices da região
sudeste (22%). Ainda, analisando os interiorizados segundo esse relatório,
observa-se o aumento de 462 interiorizados/mês (dezembro de 2018) para 560
interiorizados/mês, alcançando a meta proposta de 500 mês. No entanto, essa
meta não vem acompanhando proporcionalmente o aumento do fluxo de entrada
de refugiados, merecendo ser revista.
De qualquer forma, nosso País cumpre, de maneira exemplar, os ditames
de Convenções e Leis internacionais, no sentido de bem receber nossos irmãos
venezuelanos, privados de um dos mais elementares direitos humanos, a
dignidade.

90
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