U R B A N I Z A Ç Ã O SEM URBANIDADE:

U M C E N Á R I O DE I N C E R T E Z A S *

Ana Clara Ton-es Ribeiro*

"Marco Polo descreve uma ponte, pedra por pedra.

— Mas quai é a pedra que sustenta a ponte? •— pergunta Kublal Khan.
—A ponte não é sustentada por esta ou aquela pedra —responde Marco —,
mas pela curva dq arco que estas formam.
"Kublal Khan permanece em silêncio, refletindo, depois acrescenta:
— Por que falar das pedras? Só o arco me interessa.
, Polo responde:
— Sem pedras o arco não existe".
ítalo Caivino
Cidades Invisíveis

1 - Entre o passado e o futuro

"(...) pois é, de fato, mais fácil desmentir que confirmar prognósticos que
se firmam em experiências passadas." (SANTOS, M., 1988).

Este eistudo foi elaborado para apresentação no seminário O Processo Brasileiro de Urbani-
zação; Diagnóstico Global, organizado pelo Ministério das Relações Exteriores, em Belo
Horizonte, e m 30 e 31 de março de 1995.
Professora Adjunta do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional (IPPUR) da
UFRJ e Pesquisadora do CNPq.
O autor agradece a ajuda recebida, na elaboração deste texto, da Geógrafa Cátia Antônio da
Silva, pesquisadora do projeto Novas Tecnologias no Espaço Metropolitano: Questões da Saúde
e d o Trabalho"(CNPq/FINEP),dasbibliotecáriasdo IPPUR da UFRJedo IBGE, pela pemianente
disponibilidade na busca de textos atualizados e informações, e, ainda, com especial ênfase, o
conhecimento das condições da vida urbana no Brasil que tem sido propiciado pelos compa-
nheiros e colegas do Fórum Nacional pela Reforma Urbana da Associação Nacional de
Pós-Graduação e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional (ANPUR).
 A reflexão atualizada da urbanização brasileira exige o enfrentamento de
obstáculos novos que se somam àqueles reconhecíveis nos temas amplos e
complexos. A realidade contém, efetivamente, os efeitos de fenômenos recen-
tes ou ainda em curso, como os associados ao intenso movimento de reestru-
turação da economia no plano mundial - - c o m forte poder de interferência nos
circuitos positivos e, portanto, na divisão social e temtoríal do trabalho no País
(STORPER, 1990) — e aqueles articulados ao indefinido ténnino da transição
política brasileira, no qual as intenções de reforma da Constituição, se concreti-
zadas, introduzirão mudanças substanciais na natureza da esfera pública e,
portanto, nas históricas relações Estado-Urbano.
Essa frente de fenômenos novos, expressiva de vínculos cada vez mais
intensos e ágeis entre as escalas internacional e nacional, praticamente tem
tido a totalidade das nossas preocupações com o futuro, dividindo opiniões e
expectativas e, assim, deixando pouco espaço para uma discussão mais
consistente e informada sobre o desafio representado pelas cidades brasilei-
ras. Afinal, tal discussão, para ser concretamente positiva, exige o reco-
nhecimento simultâneo tanto das tendências antes citadas quanto de suas
interações com especificidades regionais e locais.
Além disso, a crescente difusão de informações sobre as mudanças na
economia tem significado um olhar dirigido de forma quase exclusiva para as
questões — d e importância indubitável — relativas à expansão do mercado de
bens e serviços e às formas de financiamento do Estado. Esse olhar unidire-
cional favorece, porém, o ocultamente das bases especiais e sociais do próprio
desenvolvimento econômico, tendendo a transformar a política econômica —
e sobretudo financeira — na totalidade da política.
A contraface dessa tendência manifesta-se na corrente redução da ética
à moral, ou seja, o princípio básico da correção nos atos pessoais tem sido
acionado, pelo discurso político e pela mídia, não em reforço, mas, sim, como
substituto da busca de respostas adequadas ao repto civilizatório repre-
sentado pelo urbano brasileiro. Existiria hoje, assim, falta de mobilização
social e política no tratamento da face estrutural e institucional das questões
urbanas — sua não-articulação a projetos de desenvolvimento econômico e
social consistentes —, o que transformaria as cidades, principalmente as
metrópoles, em palcos para ações emergenciais e transitórias desarticuladas
de projetos e de estratégias de longo curso.
Essa redução não contribui para a conquista coletiva de um nível de
urbanidade, isto é, de amadurecimento das relações políticas e sócio-culturais
no urbano, compatível com o agudo grau de urbanização alcançado pelo País
nas últimas décadas. Ao contrário, talvez possamos dizer que é sobretudo na
qualidade da vida urbana, em suas condições materiais e sociais, que mais
clara e rapidamente pode ser apreendida a incongruência histórica do desen-
volvimento brasileiro, expresso num hibridismo entre formas e práticas sociais
reprodutoras de padrões intemacionais de consumo e exclusões radicalizadas,
Com a última observação, salientamos o fato de que a ausência de projetos
para o urbano sujeita a sociedade brasileira, atualmente, aos riscos de adesão a
impulsos de inovação — tantas vezes caros e comprometedores do futuro —
que a transformam num espelho reduzido de tendências internacionais poten-
cialmente passageiras. Possibilidade esta exemplificável nos poucos edifícios
pós-modernos, com suas fachadas simbolicamente deformantes. Compor-
tamentos escassamente criativos, ou mesmo miméticos, tenderiam, nesse sen-
tido, a prejudicar a descoberta de saídas para a crise econômica e social
extensíveis aos enormes contingentes populacionais concentrados nos espaços
urbano-metropolitanos do Pafe.
Os riscos de fi-agmentação do teddo urbano material e imaterial (sócio-cultural),
portados pelas fonnas contemporâneas de valorização capitalista, têm cJiamado
fortemente a atenção de estudiosos dos pafees capitalistas centrais. Naturalmente,
tais riscos são ainda muito mais graves nos pafees periféricos ao sistema mundial,
nos quais sucessivos processos de modemização deixaram as marcas de sua
parcialidade—fragilidade e incompletude — no espaço e na sociedade.
Como articular processos anteriores e atuais de modernização em busca
de coerência e de ampliação da justiça social na cidade? Como evitar novas
e mais amplas cisões espaciais e a agudização da desigualdade social? Estas
são perguntas particularmente significativas no atual contexto de incertezas,
mas também frente à crescente consciência dos males sociais redundantes de
modelos de modernização que, historicamente, foram incapazes de propor
uma vida urbana realmente enriquecedora e expressiva da construção de uma
totalidade social culturalmente diversificada e, portanto, plural e democrática.
Afinal, as marcas da exclusão social na materialidade urbana-metropoli-
tana podem ser consideradas muito mais estmturais do que conjunturais, isto
é, como demonstrativas das desigualdades sócio-territoriais que têm origem
na forma histórica de realização da sociedade de classes no Brasil. Na
constituição dessa sociedade, não devem ser omitidos fatores culturais e
ideológicos legitimadores da segregação e da subalternização de matrizes
culturais e de vastas camadas sociais.
 É face a essa bagagem histórica que as atuais propostas de cunho
neoiiberai surgem como ameaças particularmente graves à integração social.
Nesse sentido, Norbert Lechner (1990), ao examinar o caso chileno, levanta
questões pertinentes à totalidade do contexto latino-americano: como enfrentar
as ameaças de aumento dos níveis de exclusão, portadas pelos atuais projetos
de modernização, em realidades sociais com intensos déficits de modernidade,
isto é, de racionalidade normativa nas relações econômicas e sociais? Ou,
ainda, como enfrentá-las numa ordem segmentada, onde as políticas pro-
postas se limitam à manutenção mínima dos contingentes populacionais
excluídos, mas não à sua integração?
As indagações desse autor poderiam ser reproduzidas, com pertinência, em
relação à distância sócio-cultural, antes referida, entre intensidade do processo
de urbanização e carência de urbanidade. Desafio complementar surge, por um
outro ângulo de observação, das palavras de Marcus André B. C. de Melo (1990,
p.178-179):

"(...) a crise brasileira assinala a mptura do regime de acumulação

vigente, mas não se pode ainda vislumbrar para onde se está encami-
nhando o capitalismo brasileiro (...) resta a perplexidade de se estar, a
um só tempo, a um passo da barbárie e da pós-modernidade".

2 - Mutações na cena urbana brasileira

"(...) iremos ao encontro do próximo milênio sem esperar encontrar nele
nada além daquilo que seremos capazes de levar-lhe." (ítajo Calvino — Seis
Propostas para o P r ó x i m o Milênio).
A dimensão das dúvidas contemporâneas, no entanto, em vez de impedir a
realização de proposições para o futuro coletivo — para o futuro urbano —, sugere,
fortemente, ao contrário, a plena liberdade de reflexão. Mais do que antes, é
compartilhada, hoje, a compreensão dos limites dos raciocínios deterministas e
evolucionistas. A vida social surge, ao novo olhar dirigido às cidades, corno um
campo de possibilidades a serem desvendadas e projetadas.
No caso brasileiro, o lidar com múltiplas escalas de análise e fatores de
ordens diversas parece ser particularmente indispensável. Afinal, às
mudanças, em curso, nas esferas produtivas e político-administrativa, somam-
-se os efeitos sociais de uma longa década recessiva: "No período entre 1981
e 1992, a taxa de crescimento econômico baixou para apenas 1,5% ao ano,
insuficiente para acompantiar o crescimento populacional de 1,9% ao ano.
Conseqüentemente, tiouve redução do P\B per capita" (SABÓIA, 1994, p.93).
As dificuldades econômicas, em expansão na última década, articulam-se
com fatores referidos à cena política constituída pelo urbano brasileiro. Entre
meados dos anos 70 e meados dos anos 80, a politização da questão urbana
ganhou, sem dúvida, grande visibilidade. Tratava-se de emergência, na con-
juntura da redemocratização, de novas forças sociais expressivas da
desigualdade social radicalizada pelo modelo de crescimento econômico
implementado durante o período autoritário (SADER, 1988).
Pareciam ter alcançado velocidade própria um processo amplo de organi-
zação sócio-política e a luta pelo resgate da dívida social acumulada nas
cidades do País, principalmente em suas metrópoles. Eclodiram os denomi-
nados movimentos sociais urbanos, portadores de anseios democráticos e de
novas propostas institucionais. Postulou-se o ideário de uma ansiada gestão
democrática da cidade, segundo o qual seriam ampliados os instmmentos do
controle do poder público sobre os usos do solo urbano e garantida a partici-
pação social na definição das condições materiais da vida urbana.
Nesse período, expandiu-se, ao longo da rede brasileira de cidades, o
movimento comunitário urbano, em bases que procuravam ultrapassar tradições
políticas de cunho clientelista e paternalista (SANTOS, M., 1993). Buscou-se,
nesse processo, encontrar os caminhos propícios à consolidação de uma nova
cultura política, uma cultura de direitos (CARVALHO, 1990), capaz de revitalizar
e transformara esfera pública e de reter mecanismos reprodutores da segregação
sócio-espacial. O movimento social urbano atingiu, realmente, níveis elevados de
organização, consolidando federações de associações de moradores em vários
estados e regiões metropolitanas e ensaiando a institucionalização de confe-
derações representativas dos interesses populares na cena urbana (GRAZIA,
1993). O diálogo estimulado por esse amplo processo de organização, em torno
da problemática urbana do Pais, incorporou bases institucionais heterogêneas
(partidos políticos, igrejas, organizações não governamentais, instituições
acadêmicas, associações profissionais). As frentes de atuação assim constituídas
denunciaram mecanismos de privatização do Estado por grupos envolvidos em
processos de especulação com a terra urbana, em concessões na prestação de
serviços públicos e nas formas de produção imobiliária que, usufmindo ampla-
mente de investimentos realizados pelo Estado, pouco retorno ofereciam ao
bem-estar coletivo.
 Cabe enfatizarmos, entretanto, que o novo associativismo, expressivo das
reivindicações urbanas, alcança a identificação mais coesa dos interesses
coletivos na cidade — reconhecendo e denunciando os seus opositores —,
numa conjuntura econômica adversa, em que os investimentos escasseiam e
o Estado, nos vários níveis de governo, enfrenta as restrições oriundas da crise
fiscal e a crescente dependência de financiamentos internacionais para reali-
zação de investimentos urbanos básicos,
O quadro urbano encontra-se, assim, fortemente sujeito a mudanças em
composições de interesses econômicos e alianças políticas. O País, de fato,
enfrenta os efeitos perversos da estagflação, sentidos, profundamente, na
materialidade e na sociedade urbanas. Ainda nas palavras de Marcus André
B. C. de Melo (1990, p.176-177):

"O que interessa relevar é que a década de 80 como um todo assinala

historicamente o esgotamento do padrão de intervenção do Estado
que viabilizou o fordismo periférico. Isto se expressa no colapso do
padrão de funcionamento das políticas públicas num quadro de crise
fiscal de grandes proporções".

O mesmo autor, em complemento, acrescenta:

"Enquanto no período 1979-83 as unidades financeiras pelo SFH

r e p r e s e n t a v a m 4 7 , 8 % dos novos domicílios construídos no
período, nos anos 1984-86 este percentual se reduziu a 8%, o
que foi acompanhado de uma queda vertical do output áo setor
formal no País e que se expressa numa redução na participação
do valor dos financiamentos habitacionais no PIB de 2,7% em
1980 para 0,3% em 1986 — dados que sinalizam o colapso da
intermediação financeira na produção de habitações" (MELO,
1990, p.177).

Essa conjuntura, no âmbito dos movimentos sociais, importa na re-

sistência a processos de despejo decorrentes de inadimplência com o
S F H , na defesa de ocupações de terras urbanas e na exigência de
equipamentos coletivos em loteamentos clandestinos e irregulares. Im-
porta, ainda, na participação, em conjunto com outros movimentos, em
reivindicações referentes à saúde, ao saneamento, aos transportes e à
educação (JACOBI, 1989).
 Nos anos 8 0 , além do deslocamento ou apagamento relativo de atores
t r a d i c i o n a i s do urbano — conforme referência, antes realizada, ao
aparelhio público e aos capitais aplicados na produção imobiliária —, os
movimentos enfrentaram desafios decorrentes diretamente da crise so-
cial. Bases de sobrevivência da população foram duramente atingidas
durante os anos recessivos, como demonstram os dados do mercado de
trabalho metropolitano.
Nessa direção, João Sabóia (1990, p.99,100) afirma:

"Fazendo-se uma retrospectiva da evolução (do mercado de tra-

balho) encontrada em São Paulo na última década (1982-92), ob-
serva-se um nítido retrocesso. O emprego com carteira assinada foi
substituído pelo trabalho por conta própria, onde a remuneração
média é menor e a proteção previdenciária praticamente inexistente.
Quanto ao emprego sem carteira, o resultado líquido de sua flutuação
foi um retomo à situação do início da década passada. O movimento
ocorrido em São Paulo repete-se com maior ou menor intensidade
nas outras regiões metropolitanas. Cabe assinalar o crescimento da
importância do trabalho por conta própria, especialmente a partir de
1990. Em todas as regiões [metropolitanas], seus percentuais, em
1992, eram os mais elevados da década. A intensa redução relativa
do assalariamento com carteira assinada, a partir de 1990, é uma
constante (...)".

Pela relevância dos dados levantados poresse autor, para a compreensão

da situação da vida urbana no Brasil, reproduzimos, em anexo, uma de suas
tabelas referente à população ocupada, por posição na ocupação, em seis
regiões metropolitanas brasileiras (São Paulo, Porto Alegre, Rio de Janeiro,
Belo Horizonte, Salvador e Recife) — Tabela 1. João Sabóia chama atenção
para o processo que denomina de precarização das relações de trabalho nos
espaços metropolitanos. A esse processo, somam-se a informalização cres-
cente das soluções habitacionais — cujo ponto máximo é o aumento da
população habitante de ruas e viadutos das grandes cidades do País (LIMA,
1994) — e a tendência à despolitizaçãodas relações econômicas e sociais no
espaço urbano (SILVA, 1989).
Tabela 1

População ocupada, por posição na ocupação, nas regiões

metropolitanas do Brasil - 1982-92

DISCRIMINAÇÃO SÃO PORTO RIO DE BELO SALVADOR RECIFE

PAULO ALEGRE JANEIRO HORIZONTE

Empregados 79,0 74,9 73,1 72,9 69,7 69,1

Com carteira .. 62,2 61,5 53,8 53,6 49,1 44,0
Sem carteira .. 16,8 13,4 19,3 19,3 20,6 25,1
Trabalhadores por
conta própria . 16,1 20,1 22,7 22,1 27,1 27,4

FONTE: S M Ó I A , Joifo (1994). Tendências do mercado metropolitano:

desíassalariamento) da mão-de-obra e precarização das re-
lações de trabalho. In: RIBEIRO, Luiz César de OVEIROS,
SANTOS JtJNIOR, Orlando Alves dos, org. Globalização, frag-
mentação e reforma urbana: o futuro das cidades brasilei-
r a s . Rio de Janeiro: Civilização Brasileira. p . l 0 9 .

NOTA: 1. Percentuais obtidos pelas médias das taxas mensais do pe-

ríodo 1 9 8 2 - 9 2 .
2. A soma dos empregados e dos trabalhadores por conta pró-
pria é inferior a 1 0 0 % por exclusão dos empregados.

3 - Em busca de orientação: o que é desenvolvimento

urbano hoje?
"Portanto, é na direção de um novo tiumanismo que devemos tender e pelo
qual devemos nos esforçar, isto é, na direção de uma nova práxis e de um
outro homem, o homem da sociedade urbana." (LEFÈBVRE, 1969).
o quadro da situação econômico-social rapidamente esboçado no item
anterior não deixa dúvidas sobre a magnitude e a gravidade das questões
suscitadas pela urbanização brasileira. Nesse quadro, e tendo em vista o
déficit de urbanidade que marca as relações sociais na cena urbana do País,
necessitariam ser criteriosamente reconhecidos e estimulados aqueles
processos de organização coletiva que contribuem para a concepção de um
novo ideário para a vida coletiva e para o compartilhamento da materialidade
historicamente construída.
É nesse nível que se impõe a defesa da participação social na gestão
urbana, bem além da afirmação inespecífica da esfera local como âmbito
exclusivo para o enfrentamento das carências urbanas e, também, bem além
da adoção de formas padronizadas — lidas como culturalmente intercam-
biáveis — de intervenção pública (GARCIA, 1993).
A necessidade de envolvimento urgente da participação social no encontro
de formas solidárias e culturalmente enriquecidas de vida urbana ainda encon-
tra hoje como resposta a experiência de organização e reivindicação acumu-
lada pela década, Um momento exemplar desse acúmulo pode ser identificado
na participação do movimento popular, com a plataforma da reforma urbana,
no processo constituinte (GRAZIA, 1993).
Ficou clara, nos últimos anos, entretanto, a intensidade das mudanças em
curso no tecido social e nas formas de apropriação do espaço no urbano
brasileiro, principalmente em algumas de suas grandes cidades. Com o
agravamento da crise social — num cenário de abandono da infância, de perda
de projetos consistentes de mobilidade social para a juventude e de expansão
da pauta de valores individualistas e consumistas —, ocorrem processos de
m o d e r n i z a ç ã o , de reestruturação urbana, desarticulados de projetos
abrangentes de desenvolvimento social e do tratamento coeso da materiali-
dade urbana.
Nesse sentido, também no Brasil estão presentes aqueles processos de
atualização das relações sociais e do espaço urbano expressivos da globali-
zação da economia e da consolidação de bases técnicas atualizadas, princi-
palmente aquelas vinculadas às novas tecnologias de informação e
comunicação e às novas formas de gestão das atividades econômicas
(RIBEIRO, 1994a).
Um novo meio técnico-científico — um novo hábitat — encontra-se em
consolidação no País. Como nos esclarece Milton Santos (1988), trata-se da
emergência de novos sistemas de objetos e ações, novas próteses urbanas,
que desafiam a capacidade de adaptação cultural da sociedade e, ainda, a
capacidade de gestão das necessidades coletivas pelo poder público.
Elementos de uma cidade mundial podem ser reconhecidos, por exemplo,
em São Paulo, como demonstra Helena Kohn Cordeiro (1993; 324): "A
metrópole, privilegiada pela concentração de atividades do sistema transna-
cional capazes de organizar o macroespaço, torna-se a principal emissora de
decisões e inovações no sentido econômico, social, cultural e político". Ino-
vações que se difundem de forma desigual pelo tecido da própria metrópole e
ao longo do território brasileiro, principalmente através do real instmmento de
gestão constituído por sua rede urbana (CORRÊA, 1989),
É intensa a seletividade no processo de incorporação de inovações a que
se encontram sujeitas a economia e a sociedade brasileiras. Milton Santos
(1990), nessa direção, lê a metrópole de São Paulo, em sua fisionomia
contemporânea, através de uma articulação de processos que a caracterizam
como uma metrópole corporativa e fragmentada, submetida a impulsos con-
traditórios de evolução e inovação.
Ainda nessa mesma lintia de reflexão, e como exemplo dos desafios atuais
a uma gestão democrática da vida uriDana no Brasil, análises da metrópole do
Rio de Janeiro permitem reconhecer que, sob uma adesão generalizada ao
discurso da crise da cidade, ocorre a disputa acirrada de interesses pela
instalação de objetos urbanos expressivos das novas formas mundiais de
realização dos negócios (comunicações, shopping centers, centros de comér-
cio) e, assim, da denominada modernidade, transformada, em discursos de
rápida difusão na última década, em projeto acrítico de modernização
(ARAÚJO, 1993; SILVA, 1993).
As formas atualmente necessárias de participação social, tendo em vista
a renovação e o enriquecimento da esfera pública, dependem do entendimento
dos processos novos e de seus impactos econômicos e culturais e, não menos
importante, sobre a materialidade urtaana. Em artigo intitulado Metropolização
6 M o d e m i d a d e , Joan-Eugeni Sanchez (1994, p.298) chama atenção, a partir
de exemplos intemacionais, para os elos contemporâneos entre o universo
urbano e a nova frente de interesses econômicos de orientação concertada
com tendências mundiais:

"A metrópole apresenta-se como lugar de produção de moderni-

dade. A cidade, portanto, representa o lugar concreto, o ponto de
atuação dos agentes, assim como o sítio onde se produzem os
valores de uso — como inovação — e os valores de troca —
reforçados pelo prestígio — da modernidade, e de onde competirá
como cidade no mercado mundial. Daí se CHAMAR city marl<eting o
mecanismo institucional de produção e venda da cidade como
lugar de recepção/irradiação".
 Caberia assinalarmos que esse nível de mudança se encontra relacionado
a alterações na escala e na composição dos interesses atuantes no espaço
urbano-metropolitano. Emergiram no País, na última década, novas e articu-
ladas formas de associativismo empresarial pouco ou nada esclarecidas
através das usuais referências à fórmula: turismo mais indústria não poluentes
mais instituições de conhecimento técnico e científico mais promoção cultural.
Fórmula esta apresentada, tantas vezes em anos recentes, como solução
eficaz e moderna para a superação da crise urbana em todas as suas vertentes
e diferentes inscrições espaciais.
Encontra-se insinuado, nessa fórmula, um novo tipo de homogeneização
modernizante da sociedade e do território e, mais, do espaço intra-urbano;
porém tal projeto seria viabilizado, agora, pelas forças autônomas do mercado
(ORTIZ, 1990). Trata-se, com freqüência, da ênfase unilateral em processos
que, nos países centrais, em vez de submissão ao paradigma da liberdade de
mercado, tem implicado o envolvimento firme e decidido de organismos de
governo e órgãos de planejamento (TAVARES, 1993). Intervenção esta com-
preendida como sendo indispensável pela necessidade de acomodação ge-
neralizada e ampla da sociedade a novos níveis técnicos de produção e, logo,
de reprodução.
Busca-se, assim, encontrar caminhos que dêem legitimidade aos novos
princípios da acumulação capitalista, que garantam viabilidade à esfera
política. Por sua vez, as características da reestmturaçâo econômica imporiam
políticas nacionais e locais viabilizadoras do aumento da criatividade coletiva
e, também, estimuladoras da incorporação dos contingentes urbanos à nova
configuração das oportunidades e recursos. Dificilmente tais políticas podem
ser concebidas através da adoção de metodologias de intervenção externadas
das bases sociais e culturais locais (SANTOS, M., 1988).
Trata-se, ao contrário, de um novo ritmo desejável de articulação entre
processos externos e intemos ao País, à região, aos lugares. A afirmação de
uma esfera pública sólida e democrática poderia, nesse sentido, garantir a
reversão de tendências, históricas no País, de realizar o pagamento do preço
da modernização às novas frentes de atividades econômicas através da
redução da incorporação de contingentes populacionais e espaços, através do
envelhecimento precoce de infra-estruturas e serviços ou, ainda, mediante a
precarização de relações de trabalho e condições básicas da vida urbana.
Michael Storper (1990, p.125) alerta-nos para o fato de que depende das
relações sociais, em cada país ou lugar, o desencadeamento do ciclo de
salários e consumo crescentes — e, portanto, também de acesso coletivo
crescente a equipamentos e serviços urbanos —, realmente expressivo do
desenvolvimento econômico e social. É face a esse alerta que o déficit de
urbanidade, ou de racionalidade normativa (Norbert Lechner), necessita ser
enfrentado em sua natureza intrinsecamente política e institucional:

"É claro que coordenar duas taxas — da expansão da exportação e do

crescimento do mercado doméstico induzido pelos salários—é o principal
objetivo do programa de industrialização nos países do Terceiro Mundo
(...). Nenhum programa regional baseado apenas numa geometria do
sistema uriaano idealizada, e que dessa fonna ignore a dinâmica endógena
dos sistemas de produção e sua complexidade onganizacional substantiva,
tem possibilidades de sucesso" (STORPER, 1990, p.135,144).

As tarefas de controle social dos recursos essenciais à vida coletiva tomam-se,

assim, mais amplas, já que os vínculos entre industrialização e urtDanização
sofreram intensa reconfiguração na última década, através da convivência da crise
com mudanças na base técnica e administrativa da produção: inovações tec-;
nológicas, flexibilidade, terceirização, manipulação da demanda pelos meios de
comunicação e pelo marketing (ORTIZ, 1988). Face a esse nível de mudanças,
transformanvse tanto as respostas esperadas dos govemos quanto os caminhos
da participação social na gestão da vida urbana.
Uma noção inovadora de desenvolvimento urbano necessita ser compar-
tilhada pela sociedade brasileira. Na constmção de um novo ideário para as
cidades do País não caberia mais, é evidente, a preservação de antigas
certezas que garantiram a existência de vínculos — naturais e automáticos —
entre urbanização, crescimento econômico e desenvolvimento social. Não
caberiam, ainda, ilusões quanto à possibilidade das novas formas de organi-
zação das atividades econômicas e de exploração dos recursos urbanos
radicalizarem velhos mecanismos de segregação sócio-cultural, como exem-
plifica o acesso social às novas tecnologias de informação nos espaços
metropolitanos (FINQUELIEVICH, VIDAL, KAROL, 1988).
Da mesma maneira, no âmbito das relações de trabalho, as características
do projeto de modernização/modernidade que se instala no País trazem em si
os riscos de uma adaptação precária e subalterna a tendências mundiais,
principalmente na ausência de um amplo envolvimento da sociedade civil e do
poder público na constmção dos seus mrnos. Mais uma vez, nas palavras de
Michael Storper (1990, p.139, 140):
 "A produção flexível não pode ser simplesmente transferida para a
mão-de-obra desqualificada e deseducada do Terceiro Mundo; ela
requer o desenvolvimento de consideráveis tiabilidades de produção
no mercado de trabalho local".

Do mesmo modo, o artigo citado de João Sabóia (1994) articula o crescimento

da terceirização nas metrópoles ao aumento do número de trabalhadores por
conta própria e, ressaltemos, de assalariados sem carteira assinada.
Existem assim, atualmente, novos elos — construídos e a serem esta-
belecidos — entre produção e reprodução social, entre sociedade e território
e entre economia e política. Nesse sentido, precisaria ser valorizada, na atual
conjuntura, a experiência de enfrentamento das questões urbanas desen-
volvida por movimentos sociais e organizações populares nas últimas décadas.
Na mesma direção, deveríamos reconhecer aquelas experiências de govemo
que conseguiram estimular o envolvimento de parcelas significativas da popu-
lação em programas bem-sucedidos, ainda que difíceis, de melhoria das
condições de vida nas médias e grandes cidades brasileiras (BERGMAN,
1990; FRANCO, 1993) (Ver vários números dos periódicos: Espaço e De-
bates, Proposta, Polis, Revista de Administração Municipal, Revista de
Administração Pública).

4 - Limites sócio-institucionaís da cooperação

urbana
"(...) o representante do humano-genérico não é jamais um homem so-
zinho, mas sempre a integração (tribo, demos, estamento, classe, nação,
humanidade) (...)" (Agnes Heller — O Cotidiano e a História).
Esse verdadeiro capital social e político ainda se encontra em grande parte
distanciado de uma real articulação com o saber técnico, Isso apesar do forte
movimento de redemocratização das instituições públicas e associações
profissionais ocorrido ao longo dos anos 80. De fato, existe uma frente de
processos, além daquela constituída pelos movimentos sociais e pelas organi-
zações populares e, ainda, por governos democráticos, a ser resgatada na
construção de um novo ideário de desenvolvimento urbano para o País.
Tratamos, aqui, do teor socialmente positivo de reformas do aparelho de
governo e das políticas públicas ensaiadas ao longo da última década e.
sobretudo, na denominada Nova República. Marcus André B. C. de Melo, e m
artigo significativamente intitulado A n a t o m i a d o Fracasso: Intermediação de
Interesses e a Reforma das Políticas Sociais na Nova República (1993),
analisa as causas do malogro de projetos de mudança institucional em setores
que hoje retornam ao centro do debate político: habitação e, principalmente,
saúde e previdência.
Na época, parecia ser possível dar concretude aos processos maduros de
reflexão técnico-poirtica sobre os males que atingiam as políticas sociais no
Brasil:

"O diagnóstico implícito nas novas propostas era de que a 'divida social'
do País resultava do padrão vigente — 'burocrático-autoritário' — de
políticas públicas, caracterizado porburocratização excessiva, centrali-
zação decisória, caráter privatista-excludente e pemrieabílidade a inte-
resses empresariais" (MELO, 1993, p.121).

O autor analisa, em seu artigo, os interesses e as instituições presentes

nas arenas políticas constituídas em torno do redesenho de cada um dos
setores das políticas sociais. Esclarece, assim, os conflitos existentes, a origem
histórica diversa dos atores envolvidos nos campos de prática estudados e os
obstáculos enfrentados na implementação das platafomnas reformistas. Evi-
dencia-se, em resultados alcançados pela análise, que os poucos avanços
obtidos dependeram da sintonia entre as reais intenções de redemocratizaçâo
existentes no próprio aparelho público e da organização no âmago da so-
ciedade civil.
A análise demonstra, ainda, as perdas ocorridas durante as tentativas de
refonna por resistências oferecidas pelas práticas clientelistas fortemente
abrigadas nas instâncias de governo, por conflitos interburocráticos pelo
controle de recursos, por velhos privilégios na prestação dos serviços públicos
e por novas formas empresariais intervenientes na relação governo-população,
como exemplifica o crescimento da medicina privada nos últimos anos
(MEDICI, 1991). Algumas mudanças, propostas nesse período, foram fixadas
na Constituição; outras, entretanto, teriam sofrido descontinuidades e fragmen-
tações, estando o ímpeto refomnista anrefecido antes mesmo do momento da
Assembléia Nacional Constituinte.
Existiriam, assim, processos mesclados de avanço e recuo na reorgani-
zação institucional do País, perdas e ganhos durante a redemocratizaçâo
conduzida em meio à crise recessiva. Dentre as perdas, convém contabilizar-
mos processos que desorientaram, quase completamente, a participação
social na questão da habitação através de sucessivas mudanças ministeriais,
incluindo, também, aqueles processos que, ao pennanecerem inconclusos,
dificultam a concretização dos princípios democráticos que deram origem ao
próprio projeto de reforma institucional. Esse é, por exemplo, o caso do
princípio de universalização do acesso social aos serviços, que fundamentou
a luta pela implantação do Serviço Unificado de Saúde (SUS).
Nessa direção, ao analisar impulsos de mudança no tratamento da
questão da habitação, portados pela década de 80, Benny Schvasberg
(1993) demonstra a instável dinâmica da arena política constituída pelo
Conselho Curador do FGTS. O exame dessa arena permite reconhecer a
conformação de alianças regionais entre centrais sindicais e expressa a
relevância dessa experiência de participação e de controle social sobre
recursos do trabalho e, também, os limites desse órgão na definição de
políticas setoriais de longo curso.
A existência desses limites elucida o quanto um novo ideário de desen-
volvimento urbano — que apresente propostas concretas de resgate da dívida
social — dependerá do desenvolvimento de elos criativos entre políticas
urbanas e sociais e de um esforço de reorganização institucional que não
despreze experiências acumuladas e nem padronize fonnas de participação,
como exemplificaria o recurso rofinizado ou subaltemizante do envolvimento
comunitário nas políticas públicas, conforme mostram vários estudos em
Nascimento e Barreira, (1993). Aliás, é esse o caminho que tem sido procurado
por novas entidades representafivas da sociedade civil (SCHERER-WARREN,
1994) e por vários setores do Estado (EWBANK, BORTOLETTO, 1994). Nesse
caminho, procura-se ampliar a apropriação social de recursos técnicos con-
temporâneos de informação e comunicação e reconhecer disponibilidades
financeiras e culturais resgatáveis para um trabalho conjunto de melhoria das
condições de vida.
Dificilmente, de fato, a magnitude dos problemas urbanos brasileiros
poderá ser enfrentada com base em ações desenvolvidas, de forma isolada,
pelo poder local ou por empresas de prestação de serviços rxjletivos orientadas
pelo lucro. Na revalorização da esfera pública aqui defendida, surgem como
indispensável o envolvimento da sociedade civil e, também, a dignificação das
funções públicas e do saber técnico abusivamente desconsiderados nos
úlfimos anos, sobretudo a partir do Governo Collor (FIORI, 1992).
 A atualização das funções técnicas de governo pressupõe, é claro, o
acompanhamento de mudanças recentes ocorridas nas grandes cidades
brasileiras, principalmente nos espaços metropolitanos. Com efeito, emergi-
ram novos problemas e atores, elementos de um novo imaginário (CARDOSO,
1991), e, ao mesmo tempo, deterioraram-se relações sociais. Violência e
descrença num futuro coletivo melhor marcam a vida urbana, bem como se
verifica o aumento da desconfiança com relação à política e aos políticos.
Corre-se, assim, o risco de lastreamento, no País, do mal-estar produzido por
uma democracia formal, autonomizada dos anseios coletivos.
Não há dúvida, nesse sentido, de que a falta de propostas abrangentes para
as questões urtDanas possui vínculos profundos com a descrença social na
política e, portanto, com a denominada crise de govemabilidade, expressiva de
perdas da legitimidade do Estado, e, mesmo, da representatividade dos partidos
políticos. Mais uma vez, observando exemplos internacionais, poderíamos
considerar, com Giuseppe Vacca (1991), que a atual ofensiva neoiiberai —
menos Estado e mais mercado — não traz, em seu bojo, elementos capazes
de produzir autonomia e desenvolvimento equilibrado do País. Para esse autor,
nessa ofensiva estariam envolvidas: alocação de mais recursos para os inte-
resses privados, mais dependência dos núcleos fortes da economia mundial e
mais homologação de processos de modemização dos dados.
Uma das propostas de reforma institucional mais enfatizadas hoje pode
ser sintetizada no retorno do Estado às suas funções tradicionais, ou seja, a
gestão da coisa pública, e, não, a produção direta de bens e serviços. Faltam,
até o momento, entretanto, exemplos convincentes de que a ação conjunta do
Estado e da sociedade civil alcance um patamar de organicidade em que a
privatização de áreas de atuação direta dos govemos possa ser acompanhada
de mecanismos efetivos de fiscalização e de defesa dos interesses sociais,
garantindo a indispensável isenção do poder concedente face às pressões
exercidas por empresas envolvidas na exploração de serviços de interesse
coletivo (REZENDE, 1992, p.43,44). Exemplo desses obstáculos poderiam ser
dados com facilidade em apoio a esta última observação, principalmente nas
áreas de telecomunicações, educação e saúde.
Para a afirmação de um novo ideário para o desenvolvimento urbano, seria
inútil a repetição permanente de fómriulas que não esclarecem interesses nem
obstáculos, como ilustraria o atual recurso generalizado à potencial consti-
tuição de parcerias in-estritas entre o Estado e a iniciativa privada. Nessa
direção, faltaria o encontro de noções de produtividade e eficácia que real-
mente con-espondessem ao atendimento de necessidades sociais, às funções
públicas e, portanto, ao debate de uma verdadeira reforma do Estado, como
nos propõe Sheila Maria Reis Ribeiro (1994).
Tal reforma não pode ser vislumbrada exclusivamente a partir da reorgani-.
zação do desenho do Estado, isto é, através de propostas que se limitem ao
seu tamanho ideal ou à recriação de organogramas e estruturas institucionais.
De fato, para o que interessa mais diretamente ao tema da urbanização, o perfil
dos novos investimentos no espaço urbano-metropolitano indica a presença
de riscos graves de "compressão intensificada" dos investimentos, isto é, de
afirmação de formas de intervenção espacial e economicamente restritivas e,
mais, c^m significativo poder de arraste dos recursos públicos, como ilustram
os assim chamados "paraísos do consumo": condomínios, hotéis, shopping
centers e centros culturais e de lazer.
Entre as características desse novo modelo de modemização urbana — de
claros vínailos com fornias atuais de organização dos negócios (por exemplo:
franchising) e de valorização financeira (r^mo os fíjndos de pensão) —, incluem-se
a intervenção em hábitos, comportamentos sociais e bases culturais e, ainda, a
restrição tendendal dos setores sociais incorporados. Noutra escala de observação,
a da rede urbana, as características restritivas do modelo podem ser reconheddas
no uso, cada vez mais fi-eqüente, de fonnas de bloqueio à entrada e à fixação de
famílias nos municípios mais ricos do País (DAVIDOVICH, 1993).
Existem, assim, riscos de perdas crescentes em níveis de integração sodal,
inclusive em cidades médias e pequenas, já que são difundidos, com agilidade,
elementos do novo modelo na rede urtaana do Pais. A superação desses riscos —
assim como a apropriação socialmente positiva dos recursos disponíveis em cada
cidade a partir da novafluentede atividades — dependerá do alcance de um projeto
de desenvolvimento pautado na responsabilidade sodal e em fonnas de intervenção
que valorizem a denominada cooperação urtaana.
Tal valorização só poderá acontecer se a totalidade do marco construído
for considerada nos termos desse projeto. Nas palavras de Carios Vainer e
Marfim Smolka (1991, p.31):

"(...) o que se estaria cobrando do Estado, inclusive como condição

geral para que os múltiplos casos particulares pudessem ser ade-,
quadamente tratados, é que se instaurasse uma negociação cuja
escala fosse a cidade como um todo, e cuja natureza fosse essen-
cialmente política".
5 - Limites materiais da cooperação urbana
"A realidade do externo depende, todavia, do interno. Nentiuma variável
externa se integra numa situação, se esta não tem intemamente as condições
para poder aceitá-la." (Milton Santos — Metamorfoses do Espaço Habitado).
A aproximação, realizada no item anterior, entre vitalidade da esfera
pública e desenvolvimento urbano impõe a reflexão sobre as bases materiais
da vida coletiva nas cidades brasileiras. A nossa atual estrutura urbana — rede
de cidades e organização do espaço interno das cidades — condicionará, em
grande parte, o futuro da sociedade brasileira. As novas tendências mundiais
de resposta à "crise de especialidade" decorrente da reestmturaçâo da
economia — desativação de regiões produtivas inteiras, criação de extensas
áreas vinculadas à produção flexível — dificilmente conseguirão mudar, de
forma radical, a estrutura urbana que herdamos, marcada por altos índices de
concentração demográfica nas metrópoles e fortes desigualdades regionais.
Esse é o prognóstico de analistas como Samuel Jaramillo e Luis Maurício
Cuervo (1990, p.104);

"(...) os países periféricos, parte que são do sistema capitalista

mundial, compartilham suas mudanças mais gerais sem que, no
entanto, apresentem manifestação idêntica. Se de fato existe uma
crise mundial de especialidade nos países capitalistas, ela deve
manifestar-se em suas cadeias periféricas, embora suas formas de
apresentação não tenham motivo para ser exatamente iguais às dos
países centrais".

Portanto, discernirtendências na urbanização brasileira significa lidar, mais

uma vez, com articulações entre o novo e o velho. Retornando às condições
de vida nas cidades do País e aos obstáculos presentes na cooperação urbana,
seria especialmente relevante refletirmos sobre as características dos espaços
metropolitanos que herdamos de sucessivos processos de modernização e
crise, da atualização desigual da cultura e dos objetos urbanos (RIBEIRO, A.,
1993, 1994).
Nessa direção, Sônia Rocha, no artigo Renda e Pobreza nas Metrópoles
Brasileiras (1994), através da elaboração de linhas específicas de pobreza
para cada região metropolitana, identifica o crescimento do número absoluto
de pobres, nos anos 80, nas principais cidades do País, verificando, porém, a
sua estabilização ou descenso em temios relativos, em decorrência da inten-
sificação dos vínculos entre família e mercado de trabalho (RIBEIRO,
RIBEIRO, 1994). As duas metrópoles primazes (São Paulo e Rio de Janeiro),
juntas, apresentavam como resultado da década, no entanto, um crescimento
também relativo de pobres, pelo agravamento do quadro econômico do Rio.
Como analisa a autora, a renda não exprime suficientemente as condições
da vida urbana, já que o acesso a equipamentos e serviços constitui parte
intrínseca da sobrevivência e da luta diária por oportunidades e recursos. Aos
processos, antes citados, de precarização das relações assalariadas de tra-
balho, d e informalização crescente das soluções habitacionais e de despoliti-
zação da questão urbana, devem-se acrescentar, agora, os efeitos sociais da
periferização da pobreza.
O s d a d o s apresentados pelo artigo que nos serve de referência evidenciam
que habitar no núcleo significa, para os pobres, ter maior possibilidade de
acesso, por exemplo, a serviços de água nos espaços metropolitanos do País,
porém essa é uma possibilidade muito mais reduzida do que para os não-
-pobres. Essa diferença de oportunidade ainda ganha relevância para a
compreensão da urbanização brasileira, quando constatamos os índices ex-
tremamente elevados do não-atendimento na periferia — novamente muito
mais altos para os pobres do que para os não-pobres — e a concentração, na
última década, do crescimento demográfico nos municípios periféricos das
áreas metropolitanas brasileiras (JARDIM et. al., 1994).
A s informações levantadas por Sônia Rocha (1994) para o esgotamento
sanitário ainda são mais duras, em função do maior volume de recursos
financeiros implicado nesse serviço. Ocorre, dessa maneira, uma sobre-
posição de fatores e processos de exclusão que justificam a preocupação com
o estabelecimento de vínculos firmes entre política econômica, política social
e política urbana em qualquer projeto voltado ao resgate da dívida social.
Citando a autora:

"Para um dado nível de renda, o acesso diferenciado a serviços

públicos e à infra-estrutura urbana determina situações distintas do
ponto de vista das condições de sobrevivência das famílias pobres.
Na verdade, nos níveis de renda monetária mais baixos, o efetivo
acesso a serviços de educação, saúde e saneamento básico signi-
fica que a renda real pode ser substancialmente mais elevada, além
de ter implicações indispensáveis sobre a renda futura" (ROCHA,
1994, p.137).
 Noutro texto (RIBEIRO, A., 1994b), mediante observação da dis-
tribuição espacial por faixas etárias de crianças de famílias miseráveis,
pudemos levantar a tiipótese de que esteja em curso — nas metrópoles de
São Paulo e do Rio de Janeiro — um processo de fechamento de áreas
tradicionais da pobreza para as novas famílias, com perdas sociais ainda
mais graves no acesso aos equipamentos e serviços urbanos e ao apoio
representado por formas de ajuda mútua e pela experiência acumulada de
reivindicação social.
A população urbana brasileira, além da intensificação de sua participação na
PEA, também buscou adaptar-se às mudanças oconidas na última década —
exclusão social, novos valores, modemização e crise —, através da redução do
número de filhos: "Para o País como um todo, a taxa de crescimento intercen-
sitário, que foi de 3,2% ao ano na década de 50, vem caindo continuamente desde
então: nas décadas de 60, 70 e 80 con-espondeu a 2,8%, 2,5% e 1,9%" (CAM-
PANÁRIO, MORELL, 1994, p.105). Dessa maneira, na compreensão dos atuais
desafios do desenvolvimento, dificilmente podem ser preservados antigos argu-
mentos que apoiavam expectativas de melhoria nas condições materiais da vida
coletiva a partir de alterações no comportamento reprodutivo da população.
Nos anos 80, a crise da economia não impediu o aumento do nível de
urbanização do País. O crescimento da população urbana pennaneceu sendo
superior ao da população total, com taxas médias de incremento anual de
respectivamente, 2,96 e 1,93 (Tabela 2). Assim, a queda da fecundidade —
superior nas áreas urbanas—foi acompanhada de processos que continuaram
impulsionando a migração rural-urtaana, como confirma a redução, em termos
absolutos, da população rural. Aliás, como mais uma vez nos esclarece Milton
Santos (1988), a migração substitui — de forma radical — a inexistência de
amplos mecanismos de mobilidade social no País.
O recurso à migração no enfrentamento da exclusão — processo de
altíssimo custo social — ainda ocorreu com intensidade na Região Nordeste
durante a última década, radicalizando a pobreza urbana. Níveis extrema-
mente elevados de urbanização também são constatáveis na Região Norte
do País, o que amplia a escala e a natureza dos problemas urbanos
brasileiros. Completa esse quadro o início da saturação do processo na
Região Sul, com a queda mais incisiva, ao nível do País, da taxa média de
incremento anual da população urbana, quando realizada a comparação
entre as décadas de 70 e 80.
 As mudanças ocomdas na organização do território também transforma-
ram o cenário político-administrativo brasileiro. O espraiamento da urbanização
deu origem, por exemplo, a intenso processo de criação de municípios novos
na região Norte do País, principalmente em Rondônia e no Pará, como
demonstram os dados da Tabela 3. A configuração, portanto, da problemática
regional adquiriu uma fisionomia urbana e local desconíiecida nas décadas
anteriores.
Através de mais uma rápida comparação regional, assinalamos que o
incremento mais baixo da população total e urbana na Região Sul também
esteve articulado, nos últimos 15 anos, ao significativo processo de reorgani-
zação administrativa — pela criação de municípios de sentido radicalmente
diverso, é claro, daquele observado na Região Norte —, com forte influência
na composição dos interesses econômicos e políticos (MESQUITA, 1992).
Assim, acx)mpantiando Jorge Natal, poderíamos observar que a estrutura
urbana-regional do Brasil apresenta, hoje, novos desafios vinculados à recom-
posição de elites locais e regionais e à expansão ten-itorial, ainda que social-
mente seletiva, dos mercados.
Os dados apresentados na Tabela 4 possibilitam a constatação de que, no
início da atual década, o Brasil urbano é também aquele de regiões distantes
da área historicamente concentradora dos processos de modernização. A
proporção de população urbana na população total, porgrandes regiões, ainda
preserva o predomínio da Região Sudeste nos níveis mais elevados de
urbanização. Entretanto a ocupação da Região Centro-Oeste, por exemplo,
também resultou em altos índices de população urbana — sobretudo pela
agroindustrialização do campo —, da mesma maneira que os processos de
modernização conservadora da Região Nordeste.
Trata-se, em temnos amplos, de fenômenos que combinam mudanças e
conservação, o novo e o velho (RIBEIRO, RIBEIRO, 1994); impulsos á con-
centração urbana da população, mesmo que habitante de vastos territórios,
são simultâneos à concentração da população em áreas que tradicionalmente
foram pioneiras na urbanização do País (Tabela 5), As conseqüências sociais
desses dois subprocessos não podem ser as mesmas, já que seus tempos
culturais e econômicos são tão profundamente desiguais. Mais uma vez,
portanto, estamos frente à necessidade de um novo ideário/projeto de desen-
volvimento urbano que combine escalas e processos, apreendendo a homo-
geneização e a radical diferenciação sócio-espacial que caracteriza a
sociedade brasileira contemporânea.
Tabela 2

Taxa média geométrica de crescimento anual da população rural e urbana

nas grandes regiões, nas unidades da Federação e no Brasil — 1940-91

1940-50 1950-60 1960-70

(1) (2)
DISCRIMINAÇÃO
Total Urbana Total Urbana Total Urbana

Brasil 2,39 3,91 2,99 5,15 2,89 5,22

Norte 2,29 3,71 3,34 50,40 3,47 5,44
Rondônia 10,20 0,00 6,39 7,99 4,76 70,30
Acre 3,77 4,24 3,20 4,32 3,13 6,13
Amazonas 1,98 2,82 3,33 5,30 3,03 5,71
Roraima 5,49 0,00 4,65 8,84 3,75 3,71
Pará 2,09 3,15 3,11 4,61 3,55 5,21
Amapá 1,83 0,00 6,14 9,44 5,37 6,02
Tocantins 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
Nordeste 2,27 3,51 2,08 4,63 2,40 4,57
Maranhão 2,55 4,05 4,50 4,68 1,94 5, 59
Piaui 2,52 3,28 1,69 5,20 3,07 6, 51
Ceará 2,65 3,71 2,96 4,84 2,84 4,94
Rio Grande do Norte 2,43 4,52 1,65 5,28 3,07 5,59
Paraíba 1,93 3,97 1, 52 4,25 1,76 3,69
Pernambuco 2,43 4,09 1,86 4,49 2,34 4,41
Alagoas 1,45 2,29 1,13 1,38 3,85 2,36
Fernando de Noro-
nha (3) 5,98 5,98 8,12 8,12 1,12 1,12
Sergipe 1,76 2,15 1,54 3,47 1,82 3,66
Bahia 2,16 2,97 2,01 4,90 2,38 4,26
Sudeste 2,14 4,08 3,06 4,91 2,67 5,19
Minas Gerais 1,50 3,27 2,33 5,09 1,49 4,65
Espírito Santo 1,73 2,39 3,51 6,52 2,11 6,66
Rio de Janeiro .... 2,69 4,45 3,46 4,31 3,13 4,25
São Paulo 2,50 4,33 3,39 5,17 3,33 5,94
Sul 3,25 3,88 4,07 6,44 3,45 5,29
Paraná 5,61 5,84 7,16 9,31 4,97 6,73
Santa Catarina 2,92 3,70 3,04 6,28 3,20 6,34
Rio Grande do Sul . 2,35 3,29 2,54 5,20 2,19 4,08
Centro-Oeste 3,14 4,65 5,36 8,90 5,60 9,84
Mato Grosso do Sul 2,83 0,00 6,23 0,00 5,59 0,00
Mato Grosso 1,29 3,34 4,29 6,69 6,12 7,13
Goiás 3,99 5,72 4,62 8,73 4,38 7,96
Distrito Federal .. 0,00 0,00 0,00 0,00 14,39 19,31

(continua)
Tabela 2

Taxa média geométrica de crescimento anual da população rural e urbana

nas grandes regiões, nas unidades da Federação e nò Brasil - 1940-9Í

DISCRIMINAÇÃO 1970-80 1980-91

Total Urbana Total Urbana

Brasil 2,48 4,44 1,93 2,96

Norte 5,02 6,44 5,19 6,27
Rondônia 16,03 14,39 7,88 10,09
Acre 3,42 8,34 3,00 6,27
Amazonas 4,12 7,76 3,57 5,24
Roraima 6,83 10,03 9,55 10,03
Pará 4,62 5,02 3,90 4,16
Amapá 4,36 5,21 4,64 7,66
Tocantins 0,00 0,00 2,01
Nordeste 2,16 4,10 1,82 3,54
Maranhão 2,93 5,26 1,93 4,19
Piauí 2,44 5,28 1,72 3,89
ceará 1,95 4,67 1,70 3,63
Rio Grande do Norte 2,05 4,22 2,21 3,73
Paraíba 1,52 3,76 1,32 3,21
Pernambuco 1,76 3,02 1,35 2,65
Alagoas 4,16 2,24 4,45 2,18
Fernando de Noro-
n h a (3) 0,30 0,30
Sergipe 2,38 4,05 2,47 4,49
Bahia 2,35 4,21 2,08 3,78
Sudeste 2,64 3,99 1,76 2,32
Minas Gerais 1,54 4,01 1,48 2,49
Espírito Santo .... 2,38 6,00 2,30 3,67
Rio de Janeiro 2,30 2,75 1,13 1,47
São Paulo 3,49 4,51 2,12 2,55
Sul • 1,44 4,98 1,38 2,97
Paraná 0,97 5,97 0,93 3, 00
Santa Catarina 2,26 5,63 2,06 3,58
Rio Grande do Sul . 1,55 3,99 1,48 2,64
Centro-Oeste 4,05 2,99 ...
Mato Grosso do Sul 3,21 6,13 2,40 3,99
Mato Grosso 6, 64 13, 97 5,36 7, 70
Goiás 2,76 6,86 2,31
Distrito Federal .. 8,15 8,24 2,82 2,62

FONTE: IBGE/Diretoria de Pes<iuisa/Departamento de População.

(1) Para o cálculo das taxas, foi utilizada a população presente

relativa a 1940 e 1950. (2) Para o cálculo das taxas, foi utilizada a
população presente relativa a 1960. (3) A partir de 1989, constitui
Distrito Estadual do Estado de Pernambuco.
Tabela 3

Número de municípios instalados nas grandes regiões e nas

unidades da Federação do Brasil - até 1979 e até 1994

DISCRIMINAÇÃO INSTALADOS INSTALADOS

ATÉ 31.12.79 ATÉ 31.12.94

Norte 166 40 0
Rondônia 7 41
Acre 20 22
Amazonas 44 62
Roraima 2 8
Pará 83 128
Amapá 5 11
Tocantins 123
Nordeste 377 559
Maremhao 130 136
Piauí 114 148
Ceará 141 184
Rio Grande do Norte 150 154
Paraíba 171 179
Pernambuco 164 177
Alagoas 94 100
Fernando d e N o r o n h a 1
Sergipe 76 75
Bahia 336 415
Sudeste 410 533
Minas Gerais 722 756
Espírito Santo 54 71
Rio de Janeiro 64 81
São Paulo 571 625
Sul 725 058
Paraná 296 371
Santa Catarina 197 260
Rio Grande do Sul .. 232 427
Centro-Oeste 333 437
Mato Grosso do Sul 55
80
53
Mato Grosso 120
223
Goiás 236
1
Distrito Federal .. . 1

FONTE: IBGE-CADGEO - Setor de Documentação Territorial, Rio de Ja-

neiro, fevereiro de 1995.
 A centralídade dos espaços metropolitanos na estmtura urbana brasileira,
acentuada em momentos anteriores deste texto, completa-se pela observação da
relevância mantida pelas capitais no processo de urbanização verificado na última
década (Tabela 6). Os dados estimulam a observação de que a expansão do espaço
uriaano do País — a extensão alcançada pelos impulsos da modemização nas
Regiões Centro-Oeste e Norte — ainda encontrou, nas capitais, seus principais
pontos de apoio, mesmo face a exceções como a representada pelo Estado do Pará.
A relevância mantida pelas capitais confirma-se, ainda, com relação ao
segundo dos subprocessos de urbanização do País, ou seja, aquele expressivo
da reiteração de tendências tiistóricas. Esse é claramente o caso da Região
Nordeste, onde são observados incrementos da população, nas capitais,
superiores a 4,0% ao ano. O processo de criação de novos municípios no País,
associado ao espraiamento da urbanização, não ctiegou a contra-arrestar a
reafirmação dos veltios espaços da vida política brasileira. Ao contrário, o
agravamento da situação social nas metrópoles do País — desestimulando a
migração para a Região Sudeste — provavelmente se encontra relacionado à
pressão social sobre as oportunidades de sobrevivência das capitais regionais.
Ilustrariam a afimnação realizada os dados sobre população em favelas
apresentados na Tabela 7. Nos Estados de São Paulo e do Rio de Janeiro, as
incidências são superiores às observadas no País e, ainda, nas capitais e noutros
municípios das regiões metropolitanas, superiores às verificadas para a totalidade
dos respectivos estados. Precariedade das condições de vida conformam, aliás,
denominador comum das capitais brasileiras ao final dos anos 80.

6 - Sobre cenários e incertezas

O nível atingido pela urbanização no País impõe que os projetos voltados
para o desenvolvimento urbano contemplem, simultaneamente, processos que
atingem a totalidade da rede de cidades — por exemplo, a capacidade de
preservação da tiegemonia econômica e política por metrópoles nacionais e
capitais — e que particularizam a vida coletiva em cada marco construído. Essa
abordagem incorpora a necessidade de contiecimento da forma como tioje são
disputados recursos técnicos e financeiros, geradora potencial de conflitos
regionais e locais que podem impedir o tratamento mais amplo da problemática
urbana brasileira.
Tiibela 4

População urbana e rural nae grandes regiões, nas

unidades da Federação e no Brasil — 1991

POPULAÇÃO
DISCRIMINAÇÃO TOTAL POPULAÇÃO POPUIÍAÇÃO URBANA
RURAL URBANA POPULAÇÃO
TOTAL
(%)

Brasil 146 917 459 36 041 633 110 875 826 75,47
Norte 10 257 266 4 325 699 5 931 567 57, 83
Rondônia 1 130 874 472 702 658 172 58,20
Acre . 417 165 159 130 258 03S 6 1 , 85
Amazonas 102 901 601 094 501 807 71,42
Roraima 215 950 76 484 139 466 64,58
Pará 181 570 2 571 79 3 609 777 50,37
Ainapá . 288 690 55 175 233 515 80, 89
Tocantins 920 116 389 321 530 795 57, 69
Nordeste 470 225 16 716 870 25 735 355 60,64
Maranhão 929 029 2 957 021 1 972 008 40,01
Piaui 581 215 1 214 997 1 366 218 59,93
Ceará 6 362 620 2 204 561 4 158 059 65,35
Rio Grande do Norte 2 414 121 745 956 1 668 165 69,10
Paraíba 3 200 677 1 149 101 2 051 576 64,10
Pernambuco 7 122 548 2 076 013 5 046 535 7 0 , 85
Alagoas 2 512 991 1 031 866 1 481 125 58,94
Sergipe 1 491 867 489
927 1 001 940 67,17
Bahia 11 855 157 4 847
428 7 007 729 59,11
Sudeste 62 660 700 7 511
263 55 149 437 88, 01
Minas Oerais 15 731 961 3 955
42 3 11 776 538 74, 86
Espírito Santo . . . . 2 598 505 675
677 1 922 828 74, 00

Rio de Janeiro . . . . 12 783 761 606

617 12 177 144 95,25

São Paulo 31 546 473 273

546 29 272 927 92,79

Sul 22 117 026 724

316 16 392 710 88,01

Paraná 8 443 299 250

323 f 192 976 73,35

Santa Catarina . . . . 4 538 248 332

648 3 205 600 70, 64

Rio Orande do Sul . 9 135 479 141

345 6 994 134 76,56

Centro-Oeste 9 432 242 763

485 7 648 757 81,26
778 741 646 1 413 095 74,44
M&to Grosso do Sul
1 3 65
022 524 451 1 481 073 73,23
rato Grosso
2 541
012 562 443 3 241 119 80,77
771
Goiás 598 415 945 1 513 470 94, 69
Distrito Federal .. 84

FONTE: CEHSO D E M a O R Â F I C O 1991: Brasil (1994). Rio de Janeiro: IBGE.

Tabela 5

PopulaçSo, taxa anual de crescimento e densidade demográfica nae grandes

regiões, nas unidades da Federação e no Brasil - 1970-91

TAXA ANUAL DE DENSIDADE

POPUIiAÇÃD CRESCIMENTO DEHDORÂPICA
DISCRIMINAÇÃO 1991

1970-80

Brasil 146 917 459 2,48 193,00 14,07 17,26

Norte
Rondônia 1 130 874 1,80 7,84 2,03 4,71
417 165 3,39 2,99 1,98 2,37
Acre
2 102 901 4,12 3,57 0,92 1,36
Amazonas
215 950 6,82 9,55 0,34 0,96
Roraima
4,67 3,87 2,78 4,22
Pará 5 181 570
4,35 4,62 1,26 2,03
amapá 288 690
2,02 3,32
Tocantins 920 116
Nordeste
Maranhão 4 929 029 2,93 1,91 12,33 15,12
2 581 215 2,44 1,72 8,53 10,27
Piauí
6 362 620 1,95 1,68 36,06 43,82
Ceará
2 414 121 2,04 2,20 35,83 45,41
Rio arande do Norte
3 200 677 1,52 1,31 49,18 56,78
Paraíba
7 122 548 1,75 1,35 62,55 72,32
Pernambuco
2 512 991 2,26 2,16 71,88 90,76
Alagoas
1 491 867 2,39 2,46 51,92 68,24
Sergipe '
11 855 157 2,35 2,04 16,88 20,91
Bahia
sudeste
MLnas Qerais 15 731 961 1,54 1,48 22,99 27,00
Espírito Santo . . . . 2 598 505 2,38 2,30 44,38 56,83

Rio de Janeiro . . . . 12 783 761 2,30 1,13 260,88 292,85

31 546 473 3,49 2,12 101,25 127,55
sao Paulo
sul
Paraná 8 443 299 0,96 0,92 38,33 42,36

Santa Catarina . . . . 4 538 248 2,26 2,05 38,00 47,40

Rio Orande do Sul . 1,55 1,47 29,06 32,55

9 135 479
Centro-Oeste
Mato OrOEEO do Sul 1 778 741 3,21 2,44 3,91 4,98
Mato OroEEO 2 022 524 6 , 63 5,34 1,30 2,24
4 012 562 2,76 1,99 6,91 1 1 , 80
Ooiás
1 598 415 8,14 2,82 204,02 2,00
Distrito Federal ..

FONTE: CENSO DEMDORÂFICO 1991: Brasil (1994). Rio de Janeiro: IBGE.

Tabela 6

População e crescimento demográfico anual

nas capitais do Brasil — 1970-91

CRESCIMENTO ANUAL
CAPITAIS POPULAÇÃO 19 91

1970/80 1980/91

Aracaju 401 676 4,79 2 90

Belém 1 244 688 3,95 2.67
Belo Horizonte ... 2 017 127 3,73 1,28
Boa Vista 142 902 6 28 9,68
Brasília 1 598 415 8,15 2,81
campo Grande 525 463 7,6° 5,bü
Cu^bá 401 303 7,76 6,08
Curitiba 1 313 094 5,34 2,11
Florianópolis.... 254 941 3,11 2,81
Fortaleza 1 765 794 4,30 2,73
Goiânia 920 840 6,54 2,33
Joâo pessoa 497 306 4.06 3,80
Macaoá ... 179 252 4.79 4,47

^ 6 2 8 241 4,24 4.21

^ ^ 6 8 1 4'. ',47
Natal 606 681
Palmas 24 261 •
Porto Alegre 1 263 239 2,43 l.,Ob
Porto Velho 286 471 4,77 7,1b
Recife 1 296 995 1,27 0.66
Ri^Branco-: 196 871 3.38 4.8
Rio de Janeiro ... 5 473 909 1,81 0-4^
salvador 2 072 058 4.08 2.95
Sao LUÍS 695 199 5.41 4,05
s a o Paulo 9 626 894 3.67 1,00
Teresina 698 411 • 5. 53 4,27
Vitória 258 243 4.56 2.00

FONTE: IBGE.
Tabela 7

Número d e f a v e l a s e d e d o m i c í l i o s ocupados nas u n i d a d e s da F e d e r a ç ã o ,

nas c a p i t a i s e no B r a s i l — 1991

NÚMERO PERCENTUAL
DX8CRIMIHAÇ%0 DE PAVE- DOMICÍIilOS NOS OCUPADOS NAS DE DOMICÍLIOS
WíB (1) MtJNlCÍPIOS FAVEU^ EM RELAÇÃO AO
MUNICÍPIO

Brasil 3 346 34 912 592 1 144 344 3,3

Rondônia 1 256 053 108 0,0
Porto Velho 1 66 940 108 0,2
Aore O 88 755 O 0,0
Boa V i s t a .......
Atoazonas 27 391 460 38 763 9,9
Manaus 25 210 374 38 351 18,2
Roraima O 44 457 O 0,0
Bela V i s t a
Pará 27 986 474 53 103 5,4
Bel6m 20 256 596 50 029 19,5
Amapá 4 53 530 4 356 8,1
Macapá 2 33 600 1 239 3,7
Tocantins 4 192 934 1 430 0,7
Palmas
Maranhão 20 986 823 10 830 1,1
sao L u í s 8 141 094 4 732 3,4
Piauí 45 520 338 8 478 1, 6
Teresina 44 120 337 8 347 6,9
ceará 162 1 349 816 64 737 4,8
Fortaleza 154 387 595 62 909 16,2
R i o Orande d o N o r t e 7 521 672 1 075 0,2
Natal 7 134 805 075 0,8
paraíba 21 695 355 529 0,7
João Pessoa 20 110 450 966 3,6
Pernambuco 273 1 591 231 155 872 9,8
Recife 224 306 634 142 324 46,4
Alagoas 45 528 150 8 051 1,5
Maceió 45 141 714 8 051 5,7
Sergipe 3 329 944 1 097 0,3
90 331 1 097 1,2
Aracaju 3 461
Bahia 100 2 523 31 467 1,2
477 20 833 4,3
Salvador 70 480 565
Minas G e r a i s 248 3 720 95 510 2,6
168 53 170
Belo Horizonte .. 101 502 720 10, 6
E s p í r i t o Santo . . . . 3 620 919 2 790 0,4
Vitória 1 66 373 605 0,9
R i o de J a n e i r o . . . . 705 3 463 971 282 176 8,1
R i o de J a n e i r o . . 462 1 564 525 225 870 14,1
São P a u l o 1 279 8 059 475 295 370 3,7
São P a u l o 585 2 545 987 142 528 5,6
Paraná 141 2 092 927 28 897 1,4
Curitiba 87 351 860 20 530 5,8
santa Catarina . . . . 15 1 126 671 3 127 0,3
Florianópolis ... 3 «68 757 880 1,3
R i o Grande do Sul . 171 2 497 9 87 41 301 1,7
Porto Alegre 69 380 638 24 190 6,3
Mato G r o s s o d o Sul 31 433 088 4 803 1,1
Canpo Grande . . . . 25 131 264 4 124 3,1
Mato G r o s s o O 462 O 0,0
Cuiabá
Goiás 22 994 409 5 109 0,5
Goiânia 16 234 630 4 298 1,8
D i s t r i t o Federal .. 2 379 865 1 345 0,4
Brasília 2 379 865 1 345 0,4

FONTE: ANÜÁRIO ESTATÍSTICO DO BRASIL (1993) . R i o d e J a n e i r o : IBOE.

NOTA: Foram c o n s i d e r a d a s as f a v e l a s com mais de 51 d o m i c í l i o s .

 Falta, ao País, um "ctião mhimo" de condições de vida compartilhadas, como
exemplifica a situação atual da educação e da saúde. Na ausência dessa base, cone-se
o risco de esvaziamento político da própria noção de cidadania e, pbr, de que se afirmem
disputas que estigmatizem bases culturBis e origens étnicas da sociedade brasileira. A
ausência de projetos pana a infância e a juventude, a rápida difusão de valores individuais,
guarda relação direta, convém acentuarmos, com a falta de compromisso com o trabalho
realizado pelas gerações anteriores e preservado na materialidade urtana.
Nem todos os elementos da cultura podem (ou devem) ser mercantilizados, como
propõem tantas iniciativas em curso nas cidades brasileiras, sob pena da ação coletiva
pender parte de suas motivações fundamentais já que pautadas pela gratuidade e
pela espontaneidade (LEFÈBVRE, 1969). As tentativas atuais de multiplicação,
aparentemente infinita, dos serviços dirigidos aos indivíduos e às famflias colaboram
para ocultar a dependência de todos os habitantes da cooperação urtaana (redes de
infra-estrutura e fonnas de sociabilidade).
É a percepção da necessidade da cooperação — de indivisibilidade dos
instrumentos de trabalho e ação (SANTOS, M., 1988) — que, pensamos,
poderá estimular a difusão de um novo ideário de desenvolvimento urbano e
ajudar a discernir, com clareza, as formas de investimento e financiamento de
serviços e equipamentos de real interesse para a sociedade brasileira. Acredi-
tamos, nesse sentido, que apenas esse nível de ampliação do espaço público
permitirá que o atraso social deixe de acompanhar — reafirmando o subde-
senvolvimento — os processos de modernização do País.
De fato, uma plataforma inovadora de desenvolvimento urisano poderia vir a
pennitirque a integração social deixe de estar pautada, como hoje, no aescimento
do misticismo e do consumo. É claro que tal plataforma dependeria da adoção de
opções estratégicas finnes. Dentre estas, surge como especialmente relevante o
fato de que os serviços urbanos lucrativos — em rápida multiplicação a partir da
frente contemporânea de inovações tecnológicas — só possam ser explorados na
medida em que auxiliem no financiamento do acesso social a redes básicas de
infra-estrutura. As telecomunicações seriam um campo fértil para proposições desse
tipo, assim como as áreas de saúde, alimentação e previdência.
Na elaboração do texto, procuramos fornecer indicações temáticas e
factuais estimuladoras de repolitização do uriaano no Brasil, de reintrodução
da questão urbana no centro do debate político. Afinal, esperamos que a crise
também possa trazer expectativas positivas de mudanças que nos retire de
um futuro pautado pela violência cotidiana, pelo atraso ou por um consumo
domesticador da riqueza potencial da vida coletiva.
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Abstract
The essay íntends to defend the necessity of a socially acepted new
ideal for brazilian urban development. This ideal should include criticai
constríbutions aiready done to some aspects of the previous moderni-
zation projects and its social and spatial consequences. The diffusion of
this new ideal is considered as being speciaily relevant in reason of the
recognized gap between urbanization degree and urbanity leveis at daily
social relationships and political life. In supportof that analitical perspec-
tive the essay puttogethersome data about actual institutional and estruc-
tural limits to named urban cooperation.