A DUALIDADE DOS INSTRUMENTOS URBANÍSTICOS NO ATUAL

PLANEJAMENTO URBANO DE FORTALEZA FRENTE AO PLANO

DIRETOR DE 2009
THE DUALITY OF URBAN PLANNING INTRUMENTS IN THE CURRENT URBAN PLANNING
OF FORTALEZA COMPARED TO THE 2009 MASTER PLAN

LA DUALIDAD DE LOS INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN URBANA EM LA

PLANIFICACIÓN URBANA ACTUAL DE FORTALEZA EM COMPARACIÓN COM EL PLAN
MAESTRO 2009

EIXO TEMÁTICO: PROJETO, POLÍTICAS E PRÁTICAS

BARRETTO, Vinícius Saraiva

Estudante de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal do Ceará (UFC); Bolsista de Extensão do
Laboratório de Estudos da Habitação – LEHAB UFC
viniciussaraivab@yahoo.com.br

PEQUENO, Renato
Professor Doutor do Departamento de Arquitetura, Urbanismo e Design da Universidade Federal do
Ceará (UFC); Coordenador do Laboratório de Estudo da Habitação – LEHAB UFC
renatopequeno@gmail.com
RESUMO

O artigo traz a discussão acerca dos instrumentos urbanísticos, previstos no Estatuto da Cidade e
presentes no Plano Diretor de Fortaleza, e dos seus períodos de aplicação pela gestão pública por meio
do estudo de sua presença na legislação urbana desde o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de
1992. A partir desse recorte pode-se observar o modo como o planejamento urbano tem sido realizado,
principalmente nos últimos 10 anos, este voltado quase exclusivamente para o desenvolvimento urbano
e econômico da cidade, pautado nas relações público-privadas.
PALAVRAS-CHAVE: Instrumentos Urbanísticos. Plano Diretor. Planejamento Urbano. Fortaleza.

ABSTRACT

The article discusses urban planning instruments, provided for in the City Statute and present in the Master
Plan of Fortaleza, and their periods of application by public management through the study of their
presence in urban legislation since the Master Plan for Urban Development of 1992. From this cut, it is
possible to observe the way urban planning has been carried out, mainly in the last 10 years, this one
directed almost exclusively to the urban and economic development of the city, based on public-private
relations.
KEYWORDS: Urbanistic Instruments. Master plan. Urban Planning. Fortaleza.

RESUMEN

El artículo analiza los instrumentos de planificación urbana, previstos en el Estatuto de la Ciudad y

presentes en el Plan Maestro de Fortaleza, y sus períodos de aplicación por parte de la administración
pública a través del estudio de su presencia en la legislación urbana desde el Plan Maestro para el
Desarrollo Urbano de 1992. A partir de este corte, es posible observar la forma en que se ha llevado a cabo
la planificación urbana, principalmente en los últimos 10 años, esta dirigida casi exclusivamente al
desarrollo urbano y económico de la ciudad, basado en las relaciones público-privadas.
PALABRAS-CLAVE: Instrumentos urbanísticos. Plan Maestro. Planificación Urbana. Fortaleza.

Limiaridade: processos e práticas em Arquitetura e Urbanismo

INTRODUÇÃO

O presente artigo consiste em um estudo desenvolvido no Laboratório de Estudo da Habitação

- LEHAB UFC, ao longo do ano de 2019, a partir do acompanhamento do processo de revisão do
Plano Diretor Participativo de Fortaleza (PDP 2009) desde o seu início. Buscou-se ao longo desta
atividade elaborar textos informativos para a população no geral sobre os instrumentos
urbanísticos presentes no PDP 2009 e seu papel nas atuais políticas urbanas e dinâmicas de
planejamento e de resistências.

Diante da presença de alguns instrumentos urbanísticos mesmo antes da aprovação do Estatuto

da Cidade (2001), o presente artigo observa as manifestações dos mesmos no PDP 2009 e dos
seus períodos de regulamentação e aplicação ao longo dos 10 últimos anos. Neste sentido,
pretende-se apresentar os diferentes ritmos e realidades com os quais o poder público aborda
institutos voltados para o desenvolvimento urbano, para a gestão democrática da cidade e para
a promoção da regularização fundiária, como as ZEIS.

Dessa forma, com base nos conteúdos do Plano Diretor vigente e através do acompanhamento
das dinâmicas do planejamento urbano municipal, busca-se expor a dualidade dos instrumentos
principalmente por meio dos seus modos de aplicação. Assim, findando em uma reflexão sobre
o verdadeiro foco da atual gestão municipal frente às políticas urbanas dos últimos 10 anos,
sobre o modo como o desenvolvimento urbano foi conduzido e suas reverberações e influência
futura nas principais legislações municipais.

O artigo se estrutura por meio, inicialmente, de uma breve contextualização sobre a

estruturação da cidade de Fortaleza e após isso entra-se na discussão a respeito dos
instrumentos. Primeiramente apresentando o PDP 2009 e os instrumentos nele previstos,
depois categorizando-os entre voltados para o desenvolvimento urbano e voltados para a
gestão democrática da cidade e democratização do espaço urbano, estabelecendo os
instrumentos foco de avaliação de cada tópico. Por fim, apresenta-se o conflito entre os
instrumentos perante a sua utilização pela gestão e sua influência no atual planejamento
urbano.

OS INSTRUMENTOS URBANÍSTICOS E O PLANEJAMENTO URBANO DE FORTALEZA

A cidade de Fortaleza se constitui a 5° cidade mais populosa e sua região metropolitana é

considerada o 8° maior aglomeração urbana do país, apresentando, segundo o Censo do IBGE
de 2010, mais de 3,6 milhões de habitantes. Na escala estadual a Região Metropolitana de
Fortaleza (RMF), contendo 19 municípios, concentra mais de 40% da população do Ceará,
entretanto esta mostra-se macrocefálica por apresentar uma distribuição desequilibrada da
urbanização na sua região de influência. Além disso, mais de 70% do contingente populacional
da RMF se concentra em Fortaleza.

Dessa forma, com seu período de restruturação produtiva iniciado na década de 70 e anos
depois com a construção do Complexo Portuário do Porto do Pecém, a cidade assumiu uma
configuração que apresenta sua área central e área leste como as mais valorizadas da cidade.
Isso devido ao período também na década de 70 em que os comércios, serviços e instituições
governamentais se deslocaram para o leste da cidade, assim expandindo a malha urbana e
constituindo uma centralidade expandida. Assumindo essa nova área de valorização e atuação
do setor terciário, com a instalação de shopping centers, instituições de diferentes esferas de
governo e outros novos empreendimentos deste setor, na década de 1990 se configura o eixo

Limiaridade: processos e práticas em Arquitetura e Urbanismo

de segregação sudeste de Fortaleza ligando este centro expandido ao litoral leste da cidade e
do Estado, onde as atividades da economia do turismo estavam se intensificando cada vez mais
(PEQUENO, 2015). Configura, assim, uma divisão entre a parte oeste onde reside a força de
trabalho segregada e a parte leste e central, foco econômico e valorizado da cidade. Assim,
frente a essa brevíssima exposição do cenário do território de Fortaleza é possível se
compreender a leitura do território que será feito ao longo deste artigo.

Sabe-se que a produção do espaço urbano ocorre de maneira intensa nas cidades brasileiras
desde o período colonial. Entretanto as cidades eram produzidas, alteradas e tinham seu
processo de desenvolvimento orientado de forma desordenada, espontânea e desigual. Ainda
que algumas normas urbanísticas no âmbito federal tenham sido formuladas ao longo do Século
XX, as primeiras conquistas dos movimentos sociais pela reforma urbana, só vieram com a
Constituição Federal de 1988, mediante o capítulo sobre Política Urbana, no qual se define a
função social da cidade e da propriedade e também a democratização do processo de tomada
de decisões. Juntamente disso, ela transfere para os municípios a responsabilidade de planejar
e gerir o território urbano.

É nesse contexto de redemocratização e luta pela reforma urbana e pela moradia digna que
começam a surgir os primeiros planos diretores que trouxeram consigo um esboço de tentativas
de implementação de alguns instrumentos urbanísticos. O Plano Diretor de Desenvolvimento
Urbano de Fortaleza (PDDU-For) de 1992, Lei N° 7.061/92, é um exemplo disso ao apresentar a
proposta de instrumentos para a democratização do acesso à terra, visando em seu discurso um
desenvolvimento urbano menos desigual. Esses e outros instrumentos são finalmente previstos
nacionalmente em 2001 após 13 anos de disputas no meio político, desde a Constituinte de
1988, que ansiavam pela publicação da Lei 10.257/01, o Estatuto da Cidade (EC).

Evocados e estabelecidos pelo EC os instrumentos urbanísticos são de extrema importância para

a consolidação, alteração e condução da expansão do espaço urbano de uma cidade. São
voltados em sua maioria para os campos do desenvolvimento urbano, da garantia do acesso às
condições de moradia digna e da promoção de uma gestão democrática da cidade, porém
também contemplam os campos da preservação ambiental e do patrimônio histórico.

O Plano Diretor de Fortaleza e seus instrumentos

Diante disso, o Plano Diretor Participativo de Fortaleza de 2009 (PDP 2009), Lei Complementar
N° 62/2009, atende ao estabelecido na lei federal de 2001. Apresenta, assim, instrumentos
urbanísticos referentes tanto a institutos tributários e financeiros quanto a institutos jurídicos e
políticos, evidenciando os intuitos iniciais da idealização de tais instrumentos. Estes seriam o de
influir sobre aplicação de tributos e na dinâmica de valorização de espaços da cidade, entretanto
também atuar na identificação, regularização fundiária e proteção de assentamentos precários,
além da promoção do acesso democrático ao espaço urbano e, consequentemente, ao direito à
cidade. Este, tanto em sua definição mais pragmática e material do acesso ao espaço da cidade,
como em sua definição mais abstrata proposta por Lefebvre (1968), a qual seria também
decorrente das conquistas anteriormente mencionadas, além de outros fatores que
promoveriam a apropriação do espaço, o usufruto pleno dos serviços e a realização da vida nas
cidades.

Assim, o PDP 2009, ao localizar esses instrumentos no território e discorrer sobre sua aplicação
em meio ao planejamento urbano e às dinâmicas sociais e imobiliárias, apresenta as áreas e os

Limiaridade: processos e práticas em Arquitetura e Urbanismo

procedimentos para sua aplicação, dessa forma explicitando seus modos e períodos de
aplicação. Os instrumentos urbanísticos estão distribuídos pelo PDP 2009, mas recebem
capítulos específicos nos casos daqueles da política urbana e de regularização fundiária -
capítulos IX e X respectivamente do Título 3, referente ao ordenamento territorial. Onde são
apresentados o Parcelamento, edificação e utilização compulsórios (PEUC); o IPTU progressivo
no tempo e a desapropriação em títulos da dívida pública; as Outorgas Onerosas do direito de
construir e de alteração do uso do solo; a Transferência do direito de construir; o Consórcio
Imobiliário; Direito de Superfície; o Direito de Preempção; as Operações Urbanas Consorciadas;
o Abandono; a Contribuição de Melhoria; a Regularização Fundiária; a Instituição de
zoneamentos especiais.

Alguns desses instrumentos têm em sua natureza a autoaplicabilidade, ou seja, a partir do que
foi estabelecido no plano diretor do município a gestão já poderiam aplicá-los para atingir seus
objetivos. Outros instrumentos são previstos no PDP 2009, entretanto demandam
aprofundamento em lei específica, quanto ao estudo mais detalhado das áreas ou das
metodologias escolhidas e estabelecidas pelo plano diretor. Assim, como consequência dessa
lei municipal, é necessária a elaboração de outras leis complementares, situação na qual já se
pode observar a manifestação da preferência estabelecida pela prefeitura entre esses
documentos legislativos.

Tendo em vista os instrumentos trazidos pelo PDP 2009, baseado no que diz o Estatuto da
Cidade, e as questões relativas à facilidade de sua aplicação, é possível classificar esses
instrumentos quanto a sua autoaplicabilidade.

São autoaplicáveis a partir do que estabelece o Plano Diretor de Fortaleza de 2009 os

instrumentos de Parcelamento, edificação e utilização compulsórios; Outorga Onerosa do
direito de construir; Transferência do direito de construir; Consórcio imobiliário; Direito de
superfície; Abandono; Regularização Fundiária. Como consequência, os instrumentos
abordados no Plano Diretor que necessitam de maior detalhamento em legislação específica
são o IPTU progressivo; Direito de Preempção; as Operações Urbanas Consorciadas; Outorga
Onerosa de alteração do uso do solo. As zonas especiais como as ZEIS (Zonas Especiais de
Interesse Social), as ZEDUS (Zonas Especiais de Dinamização Urbanística e Socioeconômica) e as
ZEPH (Zonas Especiais de Patrimônio Histórico) - instituídas e debatidas no Plano Diretor junto
com o macrozoneamento - também requerem maior detalhamento para sua adoção.

Devido a situações como essa, a hierarquia na legislação urbana do país se torna evidente.
Assim, visto que o Plano Diretor estabelece diretrizes gerais, é preciso que outras leis sejam
elaboradas para detalhar certos aspectos evocados, como a Lei de Uso e Ocupação do Solo
(LUOS), a qual descreve índices, instrumentos e exceções referentes a cada zona do
macrozoneamento da cidade e das zonas especiais. Vale ressaltar que no caso do PDPFor 2009,
já são lançados no seu zoneamento urbano e ambiental os objetivos, instrumentos e alguns
índices urbanísticos referentes a cada uma das zonas por ele estabelecidas.

Os instrumentos urbanísticos, portanto, mostram-se detentores de um grande potencial de

impacto sobre a produção do espaço urbano da cidade de Fortaleza. Eles atendem ao Estatuto
da Cidade e aos seus preceitos e durante sua idealização foram diretamente relacionados com
o desenvolvimento urbano, com a democratização do espaço urbano e com a gestão
democrática da cidade. Mas, a depender da forma de sua utilização pelo Município e de sua
composição política, podem tornar-se estratégias de segregação e promoção de maiores

Limiaridade: processos e práticas em Arquitetura e Urbanismo

desigualdades sócio-territoriais. A relação de dualidade que os instrumentos apresentam na
realidade da cidade é o cerne deste trabalho e será mais explorada nos próximos tópicos.

Os instrumentos voltados para o desenvolvimento urbano

Após o fim da década de 1970 e o seu cenário político-econômico que marca início da grande
representatividade do neoliberalismo por meio dos governos dos Estados Unidos e da Inglaterra
(DARDOT e LAVAL, 2016), a década de 1990 representou o período de consolidação da ideologia
neoliberal no Brasil. No estado do Ceará também se observou esse movimento na administração
pública, principalmente na esfera estadual. Durante esse período a cidade de Fortaleza seguiu a
lógica do pensamento neoliberal, priorizando a gestão pública orientada para o negócio, tendo
a cidade como uma mercadoria a ser comercializada (NASCIMENTO et ali, 2018).

Nesse mesmo período houve as primeiras manifestações dos instrumentos urbanísticos no

Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de Fortaleza (PDDU-For) de 1992, Lei N° 7.061/92.
Contudo, frente ao cenário econômico nacional e à gestão estadual com suas prioridades, os
instrumentos já existentes de democratização do espaço assim com os de participação popular
não foram sequer previstos, muito menos implementados. Uma década depois, em 2002 se
inicia a revisão do Plano Diretor que se estende até o ano de 2009. Durante esse período de 7
anos de embates e entraves na revisão, a gestão municipal continuou a conduzir a seu modo o
desenvolvimento urbano da cidade, principalmente por meio dos instrumentos urbanísticos de
indução do desenvolvimento, voltados para a comercialização da cidade por meio da atração de
investimentos na economia do turismo e no mercado imobiliário, como as Operações Urbanas
Consorciadas (OUCs). Posteriormente, foram postos em prática outros instrumentos que
obtiveram destaque na atual política de desenvolvimento urbano voltada para a construção civil
e o mercado imobiliário, como as Outorgas Onerosas e as Zonas Especiais de Desenvolvimento
Urbanístico e Socioeconômico (ZEDUS). Esses instrumentos urbanísticos de indução ao
desenvolvimento urbano serão o foco principal do tópico.

Segundo o PDP-For 2009, as OUCs seriam direcionadas para áreas prioritárias na cidade e dentre
elas então as Zona Especial de Interesse Social (ZEIS) e de Zona Especial de Desenvolvimento
Urbanístico e Socioeconômico (ZEDUS) com o intuito de reverter a parceria com o ente privado
em melhorias urbanísticas na área implantada. No caso das ZEIS, promover construção de
habitação de interesse social e de equipamentos, regularização fundiária e urbanização dos
assentamentos e, no caso da ZEDUS, promover melhorias de infraestrutura urbana. Entretanto
as OUCs realizadas em Fortaleza, ao longo de 19 anos, não apresentam equilíbrio entre os
benefícios adquiridos pelo ente privado e a contribuição urbanística estabelecida pela prefeitura
com a qual esse ente privado se comprometeu a realizar (PEQUENO e ROSA, 2018). A aplicação
das operações urbanas é, dessa forma, voltada para o desenvolvimento econômico de alguns
segmentos já concentradores de renda e inverte os papéis de protagonismo entre o público e o
privado, dando mais destaque ao setor privado e aos benefícios quanto à valorização que o seu
empreendimento trará para aquela área de atuação (BRASIL, CAVALCANTI e CAPASSO,
2017). Além disso, a ausência de estudos prévios de áreas-alvo e de um desenho urbano
específico denunciam o atropelo de etapas fundamentais, exigidas em lei, para a construção de
uma intervenção coerente na cidade.

Limiaridade: processos e práticas em Arquitetura e Urbanismo

Previstas no PDDU de 1992 e instituídas pelo Estatuto da Cidade em 2001, as Operações Urbanas
Consorciadas fazem parte da cidade desde o ano 2000, quando foi publicada a lei específica do
primeiro caso de utilização desse instrumento em Fortaleza, a OUC do Riacho Maceió. Desde
então, a OUC é um instrumento urbanístico cada vez mais presente na gestão da cidade, tendo
em vista que até o ano de 2015 foram publicadas as leis de criação de 7 operações. Até a
instituição desse instrumento de forma mais detalhada e integrada com outros zoneamentos e
outros instrumentos urbanísticos pela publicação do Plano Diretor de 2009 foram publicadas as
leis de criação de três Operações Urbanas Consorciadas, a já mencionada OUC Riacho Maceió
(2000), a OUC Dunas do Cocó (2004) e a OUC Jockey Clube (2007). Já durante os anos pós Plano
Diretor até 2015 foram publicadas as leis de mais quatro operações, a OUC Sítio Tunga (2011),
a OUC Lagoa do Papicu (2011), a OUC Osório de Paiva (2015) e a OUC Lagoa da Sapiranga (2015)
(HOLANDA e ROSA, 2017).

Figura 1: Mapa de oportunidades de OUCs identificadas pelo Plano Fortaleza 2040. Fonte: Prefeitura de Fortaleza (2016).

Além disso, o Plano Estratégico Fortaleza 2040 trouxe sugestão de várias outras operações
urbanas em 2016 (Figura 1), o que evidencia o interesse existente nesse tipo de instrumento
mesmo que as operações propostas não tenham sido implementadas. É possível afirmar que
estas últimas se configuram na banalização do uso do instrumento, tendo em vista a incipiência
do seu detalhamento. Mais ainda, no ano de 2017 o Programa Fortaleza Competitiva traz outras
15 novas OUCs (Figura 2), estabelecendo 6 como prioritárias para serem implantadas em um
curto prazo, estas já aprovadas pelo poder público. Assim, somadas com as quatro operações
urbanas com projeto de lei aprovado até 2015, totalizam um total de 10 OUCs elaboradas pós
PDP 2009 e 13 no total ao longo de 17 anos (Figura 3). Dessa forma, é possível observar a rapidez
e a frequência da criação de novas OUCs pela cidade o que explicita o interesse das gestões
neste instrumento como indutor de desenvolvimento.

Limiaridade: processos e práticas em Arquitetura e Urbanismo

Figura 2 (a esquerda): Mapa do Fortaleza Competitiva identificando oportunidades de OUCs. Fonte: Quanta Consultoria/PMF.
Figura 3 (a direita): Mapa das OUCs com lei de criação publicadas até 2015 e das novas 6 OUCs criadas. Fonte: Elaborado pelo
autor.

Outro instrumento urbanístico que se tornou muito presente em Fortaleza depois de sua
regulamentação foi a Outorga Onerosa (Figura 4). Como já mencionado, segundo o que o EC
estabelece, existem dois tipos de outorga onerosa: a outorga do direito de construir e a outorga
de alteração de uso do solo. A primeira é de mais fácil aplicação e vem sendo posta em prática
desde a publicação do PDP 2009. Entretanto o instrumento da Outorga Onerosa de Alteração
do Uso do Solo foi regulamentado somente no ano de 2015, por meio da Lei N°10.335/15, e
desde então é utilizado em alguns empreendimentos na cidade.

Figura 4: Mapa das Outorgas Onerosas até início de 2017. Fonte: Seuma/Elaborado pelo autor.

Neste sentido, o uso da Outorga Onerosa de Alteração do Uso do Solo pela gestão municipal de
Fortaleza merece maiores esclarecimentos quanto à sua adoção. Inicialmente, o instrumento foi
idealizado para mudança do uso de um terreno estipulado pelo zoneamento do Plano Diretor,

Limiaridade: processos e práticas em Arquitetura e Urbanismo

por exemplo para se poder edificar um empreendimento comercial e residencial em uma área
na qual foi estabelecida prioridade para usos comerciais. No entanto, esse instrumento é
utilizado de maneira diferente pela gestão Roberto Cláudio. Interpreta-se também como
alteração do uso do solo um empreendimento habitacional, por exemplo, que ultrapasse de
maneira excessiva o índice máximo de edificação de um terreno - em um caso no qual a altura
máxima permitida para um prédio habitacional é de 72 metros e o empreendedor privado
deseja edificar um prédio com 150 metros de altura, como exemplo. Assim, a Comissão
Permanente de Avaliação do Plano Diretor (CPPD), a qual é responsável por propor diretrizes
para a política de desenvolvimento urbano, acompanhar sua execução por meio da integração
de órgãos da esfera municipal, estadual e federal e aprovar e acompanhar Projetos Especiais na
cidade, interpreta como um projeto que altera o uso do solo por meio do excesso da atividade
prevista.

Os projetos que usufruem desse instrumento geralmente passam pela avaliação da CPPD
quanto à concessão da outorga e são classificados como “Projetos Especiais” por essa mesma
comissão. Alguns casos que exemplificam esse cenário na cidade de Fortaleza é o Ivens Dias
Branco Condominium da Idibra Participações S/A (Figura 5), com 139 metros de altura
constituindo 40 andares, localizado em uma zona na qual a altura máxima da edificação era
estabelecida em 48 metros, e o Edifício One da construtora Colmeia (Figura 6), com 150 metros
de altura constituindo 52 andares, localizado em uma zona na qual a altura máxima da edificação
era estabelecida em 72 metros. Quanto a este último, inicialmente seriam construídas pela
construtora Colmeia duas torres de 27 andares cada e 81 m de altura, antes da mudança da
legislação e regulamentação da Outorga de alteração do uso do solo. Ambos os
empreendimentos tiveram o projeto de outorga aprovados no ano de 2017, menos de dois anos
após a regulamentação do instrumento em lei.

Figura 5 (a esquerda): Ivens Dias Branco Condominium.

Figura 6 (a direita): Edifício One.

As outorgas representadas como pontos na Figura 4 foram obtidas da Secretaria de Urbanismo

e Meio Ambiente (SEUMA) no início do ano de 2017. Portanto há apenas uma ocorrência de
aprovação de uma Outorga de alteração de uso do solo, a qual consiste no Ivens Dias Branco
Condominium da Idibra Participações S/A, primeiro projeto desse tipo de outorga onerosa
aprovado pela CPPD, localizado na Beira Mar em um terreno onde antes existia um prédio marco
do modernismo na cidade. Já a aprovação do projeto de outorga do Edifício One foi realizada
posteriormente ainda em 2017 e a sua construção se associa à OUC Riacho Maceió, a qual
estabelece a área de uma quadra para a construção destinada a residência multifamiliar
permitindo um Índice de Aproveitamento até 4,0. Além disso, foi permitido pela operação
urbana que a área correspondente à parte a ser doada para implantação de uma via pública

Limiaridade: processos e práticas em Arquitetura e Urbanismo

paisagística fosse computada no cálculo do Índice de Aproveitamento, ampliando assim os
ganhos do incorporador imobiliário.

Figura 7: Mapa das ZEDUS em Fortaleza. Fonte: PMF/Elaborado pelo autor.

Para além desses dois instrumentos abordados, as ZEDUS já são zonas que integram o
zoneamento especial do Município, entretanto que também podem ser consideradas como um
instrumento urbanístico trazido pelo Plano Diretor de 2009. Essas zonas especiais são
basicamente destinadas à implantação e intensificação de atividades sociais e econômicas, isso
ocorre por meio da flexibilização de parâmetros nessas áreas, como já mencionado no trecho
anterior.

Dito isso, o PDP 2009 estabelece os objetivos desse tipo de zoneamento especial, o qual já
apresentava três manifestações criadas anteriormente, uma na Av. Francisco Sá e duas na região
do Centro, e que tipos de instrumentos podem ser aplicados nessas áreas. Deixando assim a
criação de novas ZEDUS a cargo de uma lei específica a ser elaborada posteriormente,
entretanto respeitando o estabelecido no plano diretor. Essa escolha da prefeitura contribui
para que as ações de planejamento sejam fragmentadas, assim enfraquecendo a lei de política
urbana que tinha sido aprovada. Com isso, abre-se a possibilidade para que no cenário futuro, a
lei específica a ser elaborada não esteja completamente de acordo e integrada ao estabelecido
pelo plano e às outras zonas especiais.

Frente a isso, sete anos depois da publicação do PDP 2009, a Lei de Uso e Ocupação do Solo
(LUOS) começa a ser revisada e tem sua publicação no ano de 2017. Nessa lei se observa a
criação de 20 novas ZEDUS (Figura 7), as quais agora ocupam cerca de 12% do território
municipal (BRASIL, CAVALCANTI e CAPASSO, 2017). Diante simplesmente da criação dessas
novas zonas, que nem mesmo ocorreu por meio de legislação específica, e do volume de zonas
criadas, fica claro que o estabelecido como prioridade no Plano Diretor foi ignorado, inclusive a

Limiaridade: processos e práticas em Arquitetura e Urbanismo

exigência de participação popular no processo de revisão (GUIMARÃES e BARRETTO, 2018).
Além disso, a LUOS traz em seus conteúdos o detalhamento dos parâmetros construtivos
básicos. Com isso, a nova lei mantém o Índice de Aproveitamento Básico instituído
anteriormente, porém aumenta o Índice de Aproveitamento Máximo para o maior valor
encontrado na cidade. Ademais, este último índice é exatamente o objeto de Outorgas Onerosas
do Direito de Construir, o que evidencia a utilização deste instrumento conjugado com outros
que induzam o desenvolvimento urbano voltado para a concentração de investimentos
associados àqueles que detém o poder econômico da cidade.

De forma contraditória, as ZEDUS inicialmente poderia ser importante para a recuperação do

investimento privado pela esfera pública, entretanto os mecanismos que definem a
contrapartida a ser paga pelo ente privado não foram devidamente definidos no projeto da
LUOS. Em princípio, a criação dessas zonas exige a vinculação a um plano urbanístico, uma
delimitação participativa e também a instituição da compulsoriedade da utilização, edificação e
parcelamento do solo. Assim, observa-se que a elaboração desse tipo de zoneamento especial
era, em sua fase inicial de idealização, voltada para a gestão democrática do uso do solo e
requalificação ou formação de novas áreas centrais de serviços urbanos. Todavia, o seu uso veio
a ser posteriormente conduzido por um viés neoliberal focado em questões econômicas e
buscando atender às demandas de investidores de modo a capturá-los.

Dessa forma, a partir da temporalidade do surgimento desses instrumentos, de sua

regulamentação e aprovação, é possível observar o direcionamento dado ao desenvolvimento
urbano em Fortaleza. Este com seu foco principal no crescimento econômico de alguns setores,
visto que os três instrumentos abordados no texto pautam as atuais políticas urbanas,
manifestadas através do Plano Estratégico Fortaleza 2040, dos programas de desenvolvimento
e dos tais Projetos Especiais. Os primeiros elaborados pela própria prefeitura com a contratação
milionária de empresas de consultoria e o último, que praticamente tem atuado como
instrumento urbanístico garantidor de privilégios aos setores dominantes devido a sua
frequente utilização, aprovado pela prefeitura por meio da CPPD.

A relação contraditória entre os instrumentos de desenvolvimento urbano e os instrumentos de

gestão democrática da cidade chama atenção. Ambos os grupos são originados e respaldados
pelas mesmas leis federais e municipais. Entretanto, os períodos de aplicação e execução e a
frequência do uso destes denunciam um claro desequilíbrio entre a relação desses grupos de
instrumentos com a gestão pública da cidade de Fortaleza.

Os instrumentos voltados para a gestão democrática da cidade e democratização do espaço

urbano

Diante do cenário exposto, vários instrumentos quando inicialmente concebidos apresentam

um ideal voltado para a gestão democrática da cidade e para democratização do espaço.
Entretanto, após observar a prática da política urbana e o modo de aplicação dos instrumentos
na realidade de Fortaleza, constata-se que apenas poucos deles se encontram realmente
voltados para esses campos e estes consistem em objetos de disputas intensas entre os
movimentos populares, estudantes e professores de universidades com o poder público pela
regulamentação e devida aplicação destes instrumentos. Dentre eles, para citar apenas alguns,
podem ser aqui mencionados o IPTU progressivo no tempo e as ZEIS, este último sendo o
principal objeto de disputa pelos movimentos de moradia no atual cenário da cidade de
Fortaleza e ao qual vamos nos ater neste tópico.

Limiaridade: processos e práticas em Arquitetura e Urbanismo

O primeiro instrumento citado, presente em diversos planos diretores municipais e que nos
casos em que se obteve conquista, foi regulamentado e aplicado com dificuldades, necessitaria
de lei específica como mencionado para sua regulamentação. No caso de Fortaleza este
instrumento está presente na legislação municipal desde o Plano Diretor de 1992 e volta a
aparecer no Plano Diretor de 2009. Entretanto nunca obteve sua devida regulamentação e
consequentemente sua devida aplicação, tornando-se em mais um exemplo de fragmentação
da legislação e impedimento da sua regulamentação.

Já no caso das ZEIS (Figura 8), cuja primeira aparição na legislação municipal se deu no PDP 2009
e a qual simbolizou uma grande conquista dos movimentos e profissionais envolvidos no seu
processo de elaboração, a mobilização popular em torno da regulamentação e implementação
deste instrumento se tornou a principal bandeira dos movimentos de moradia. Afinal esse
zoneamento especial, como aponta Pequeno (2010; 2011; 2015), consistiu durante a elaboração
do plano, e ainda consiste, em um zoneamento inclusivo, que visa garantir a permanência de
comunidades vulneráveis e tradicionais. Tudo isto frente a um zoneamento urbano que “traduz
os interesses do mercado imobiliário” que muito mais visa promover a segregação involuntária
dos mais pobres, como se pode perceber com os estudos que avaliaram o Programa Minha Casa
Minha Vida em Fortaleza (PEQUENO e ROSA, 2015; 2016).

Previstas no Estatuto da Cidade, as ZEIS apresentam categorizações diferentes de acordo com

as características identificadas durante a elaboração dos planos em sua respectiva cidade. No
caso de Fortaleza foi estabelecido três tipos de ZEIS, de forma resumida, as ZEIS 1 são compostas
por assentamentos irregulares com ocupação desordenada, as ZEIS 2 são compostas por
loteamentos clandestinos ou irregulares e conjuntos habitacionais parcialmente urbanizados, as
ZEIS 3 são compostas por áreas dotadas de infraestrutura, mas com concentração de terrenos
vazios ou imóveis subutilizados ou não utilizados. As duas primeiras seriam destinadas à
regularização fundiária, urbanística e ambiental, enquanto a terceira seria alvo de
empreendimentos de habitação de interesse social.

Diante disso, desde os momentos iniciais de inclusão no Plano Diretor de 2009 até o atual
processo de regulamentação, as ZEIS sofrem constantes golpes, consistindo assim em um
processo de desconstrução deste instrumento (BRASIL, CAVALCANTI e CAPASSO, 2017). Este
processo se dá início logo no Congresso do Plano Diretor quando se exclui duas ZEIS de vazio do
bairro Centro, onde se encontram terrenos vazios e vazios construídos em uma área
extremamente central da cidade, e quando se substitui polígonos no bairros Cocó e Papicu,
áreas centrais já muito valorizadas e ainda em processo de valorização, por polígonos em áreas
distantes do centro da cidade nas quais o valor do metro quadrado é bem mais baixo, no bairros
Cajazeiras, Montese e Álvaro Wayne (PEQUENO e FREITAS, 2012).

Limiaridade: processos e práticas em Arquitetura e Urbanismo

 Figura 8: Mapa das ZEIS tipo 1, 2 e 3 em Fortaleza. Fonte: PMF/Elaborado pelo autor.

Assim, a regulamentação deste instrumento foi ignorada pelo poder público por alguns anos até
que em 2013, graças às pressões dos movimentos sociais, foi constituído o Comitê Técnico
Intersetorial e Comunitário das ZEIS tendo apenas 9 ZEIS como foco dos estudos, por meio de
decreto, entretanto, a posse deste comitê só ocorre em 2015. Neste comitê são realizados os
relatórios técnicos das ZEIS trazendo à tona a necessidade de uma discussão continuada sobre
a sua regulamentação da qual passaram a tomar parte representantes de comunidades,
universidades, entidades e ONGs.

Em seguida, apenas em 2016 é publicado o Decreto 13827 que cria a Comissão de Proposição e
Acompanhamento da Regulamentação das ZEIS, a qual finaliza seu trabalho em 2018
entregando após um árduo debate os produtos: proposta de decreto de funcionamento dos
conselhos gestores das ZEIS e criação do Fórum Permanente das ZEIS; proposta de termo de
referência para capacitação dos conselhos gestores das ZEIS; proposta de termo de referência
para contratação de Plano Integrado de Regularização Fundiária (PIRF); proposta de lei de
habitação de interesse social em Zeis 3; minutas de alteração do PDPFOR e da LUOS (HOLANDA
e PINHEIRO, 2018). Destaque para os problemas presentes nesta fase, considerando a frágil
intersetorialidade na gestão municipal, onde as secretarias envolvidas demonstravam visões
distintas sobre a importância do uso do instrumento. Para aqueles mais mercadófilos, o
instrumento era claramente sinal de retrocesso frente aos interesses privados; para outros, mais
comprometidos com o direito à cidade, buscou-se garantir o debate e a conclusão do processo.
Houve ainda aqueles que optaram pelo distanciamento. Todavia, nos momentos decisórios, era
facilmente reconhecida a presença de comando superior, prevalecendo os interesses da gestão
e do mercado. Além disso, vale lembrar a inclusão de uma 10ª. ZEIS tendo em vista a tentativa
de remoção da comunidade que vive na ZEIS Dionísio Torres.

Limiaridade: processos e práticas em Arquitetura e Urbanismo

Entretanto, apenas em 2019 se deu início aos ritos para contratação e elaboração do PIRF das
10 ZEIS tipo 1 escolhidas como prioritárias, de 45 no total. Na verdade, havia a sugestão por
parte da administração municipal que apenas uma ZEIS fosse selecionada para a realização de
um projeto piloto. Todavia, as reações da Comissão foram contundentes, reivindicando o início
do processo de regulamentação por meio de conselhos gestores e da elaboração dos PIRFs para
as 10 ZEIS consideradas prioritárias. Além disso, a área total das 34 ZEIS tipo 3, de vazio, desde
quando foram estabelecidas pelo Plano Diretor em 2009 até meados de 2017, sofreu uma
redução de 14% (HOLANDA e PINHEIRO, 2018). Isso devido ao PDP 2009 que permite que seja
liberada a edificação pelo proprietário do terreno de 5% deste ao ano, caso a prefeitura não
regulamente o instrumento.

Frente a estas questões, pode-se observar claramente um ritmo extremamente lento para a
regulamentação deste instrumento, com diversos ritos burocráticos e etapas frustradas ou
adiadas. Além disso, isto representa um processo extremamente desgastante para as
comunidades articuladas que reivindicam tal regulamentação há mais de 10 anos. Situação
completamente diferente da regulamentação e aplicação dos outros instrumentos abordados
anteriormente voltados para o desenvolvimento econômico da cidade, geradores de
desigualdades.

O conflito entre instrumentos em Fortaleza

A presença dos instrumentos urbanísticos se mostrou fundamental para o regimento da atual

política urbana e do atual planejamento urbano de Fortaleza. Diante do exposto anteriormente,
observando-se ao longo do tempo a regulamentação e a aplicação dos instrumentos foco desta
discussão (Figura 9), desde sua primeira manifestação no PDDU de 1992 e passando pela
publicação do Estatuto da Cidade e do PDP 2009, ficam claras a dualidade e a disparidade entre
os diferentes períodos relativos à regulamentação e à aplicação das OUCS, da Outorga Onerosa,
das ZEDUS e das ZEIS.

Figura 9: Linha do tempo da previsão de instrumentos e seus períodos de regulamentação e aplicação. Fonte: Elaborado pelo
autor.

Limiaridade: processos e práticas em Arquitetura e Urbanismo

Para além do estudo isolado referente à regularização e à aplicação destes instrumentos, é
fundamental que se observe os percursos e os objetos de valores da gestão municipal. Visto que
o processo de previsão e de aplicação de instrumentos voltados para o desenvolvimento urbano
ocorre há 20 anos, a primeira manifestação de OUC em Fortaleza ocorreu mesmo antes da
publicação do Estatuto da Cidade, espelhado na realidade das Operações Urbanas e Operações
Interligadas em São Paulo (ROLNIK, 2015). Essa prática pode ser observada ao longo dos 28 anos
que separam o PPDU-For do período atual, entretanto, a partir do ano de 2015 se identificam
cada vez mais movimentações do poder público em prol deste tipo de instrumento e da visão
de gestão da cidade como negócio (CARLOS et ali, 2015).

Importante ressaltar que entre 2015 e 2017, foi publicada a lei de criação de duas OUCs, a lei
que regulamenta a Outorga Onerosa de alteração de uso do solo, o Plano Estratégico Fortaleza
2040, é realizada a revisão da LUOS, um processo não participativo e com foco na criação das
20 novas ZEDUS e mudança de parâmetros, é aprovado o projeto de outorga dos dois prédios
que serão os maiores e mais caros de Fortaleza e é publicado o Programa Fortaleza Competitiva,
o qual apresenta como conteúdo único a apresentação de um estudo, até hoje não publicado,
sobre os locais mais indicados para execução de 15 OUCs distribuídas na cidade em prol do
desenvolvimento econômico, ou seja, mais que o dobro das operações aprovadas
anteriormente. (ROSA, PEQUENO, 2018)

Além disso, em maio de 2019, por meio da Lei Complementar n° 265/19, a Prefeitura Municipal
altera o Art. 244 e o Art. 247 do PDP 2009 e estabelece como um dos conteúdos mínimo na
criação de uma OUC a definição do índice de aproveitamento máximo, este agora sendo definido
e estabelecido pela lei específica de cada operação urbana. Assim, mais uma vez se altera o
conteúdo do Plano Diretor e fragmenta-se ainda mais o planejamento urbano da cidade ao
deixar a critério de cada OUC que esta defina o índice de aproveitamento máximo dentro de sua
área e não mais seja estabelecido, no Plano Diretor, um índice geral para todas as operações
criadas na cidade. Isso permite maior flexibilidade na criação das operações urbanas e na
definição dos seus índices, intervenções urbanas e contrapartida, além de criar uma situação
mais favorável para que haja a criação de mais OUCs e a construção de edifícios sob a forma de
grandes espigões verticais, como os dois exemplos já citados, proporcionando lucros cada vez
maiores para o setor privado.

Por outro lado, o processo de regulamentação das ZEIS ocorre lentamente e a altos custos e
esforços do movimento sociais, coletivos e setores das universidades, tendo sido iniciado
oficialmente em 2013 e apenas em 2019 aberto o processo de elaboração do Plano Integrado
de Regularização Fundiária (PIRF), mostrando-se assim amplamente fora da pauta originária da
gestão municipal. O recorte do ano de 2015 é um exemplo a partir do qual pode-se provocar
esta discussão, quando no mesmo ano são aprovadas duas OUCs e a lei que regulamenta a
outorga de alteração de uso do solo enquanto o processo da ZEIS se encontra em sua fase inicial
dando posse ao Comitê Técnico Intersetorial e Comunitário.

A ZEIS é um instrumento cujo viés democrático é muito forte e se mostra fundamental para
realidade brasileira frente a um mercado imobiliário desumano e cada vez mais presente e mais
forte na extensão das cidades. Assim, a defesa da ZEIS tipo 3, de vazio, em Fortaleza se mostra
fundamental, principalmente frente aos 14% destas áreas já perdidos como mencionado
anteriormente. De acordo com pesquisas coordenadas pelo CONFEA/CREA e pelo IPPUR/UFRJ
em parceria com o Ministério das Cidades, 80% dos Planos Diretores apresentam a criação de

Limiaridade: processos e práticas em Arquitetura e Urbanismo

ZEIS depois do Estatuto da Cidade, entretanto apenas 30% dos planos regulamentam as ZEIS de
vazio (SANTOS Jr e MONTANDON, 2009).

Em Fortaleza os conflitos territoriais entre as ZEIS 3 e instrumentos como as OUCs, as outorgas

e as ZEDUS ficam cada vez mais evidentes, apesar de ter sido construído sutilmente ao longo do
anos. A área ao leste da cidade, mais especificamente a Praia do Futuro, mostra-se como um
cenário de disputa entre estes instrumentos e representa um reflexo do planejamento urbano
e da política urbana praticados pelo município, ao apresentar uma grande faixa de ZEIS vazio e
ao mesmo tempo ao apresentar OUCs, objetos alvos de outorgas e ao receber investimentos
econômicos do município por meio da criação de um Parque Tecnológico, construção de um
Quartel do Batalhão da Polícia de Choque e por receber cabos de fibra ótica ligados a outros
países (BARRETTO et ali, 2019).

Figura 10: Mapa cruzando todas as OUCs, pontos de outorgas, ZEDUS e ZEIS no território de Fortaleza. Fonte: PMF/Elaborado
pelo autor.

Por fim, observando a Figura 10 pode-se reconhecer as grandes áreas de Fortaleza que são alvos
das ZEDUS e das OUCs, proliferando-se pelas diferentes direções da cidade, desde o centro às
periferias, ainda que no plano das intenções. Da mesma forma, verifica-se a distribuição espacial
das outorgas onerosas que se expandem por toda a cidade, revelando, porém, certo predomínio
no centro expandido e no eixo sudeste de desenvolvimento urbano, região de constante
valorização e onde o mercado imobiliário, por meio de proprietários fundiários e
incorporadores, se mostra muito forte e influente. A análise da totalidade também sugere que
os setores mais próximos à faixa litorânea são mais presentes que nas bordas periurbanas.

Além disso, é interessante observar algumas sobreposições e justaposições entre as ZEIS e os

instrumentos voltados para desenvolvimento urbano mencionados. No caso, evidencia-se a
urgência da implementação das ZEIS do tipo favela, assim como a utilização das ZEIS vazios para

Limiaridade: processos e práticas em Arquitetura e Urbanismo

o reassentamento de interesse social, com o intuito de evitar remoções, segregação involuntária
e gentrificação, trinômio este cada vez mais recorrentes na contemporaneidade. No caso de
Fortaleza, estas têm sofrido ameaças constantes afligindo comunidades vulneráveis desde o
início dos anos 2010 quando Fortaleza foi anunciada como sede da Copa do Mundo de 2014
(COSTA, PEQUENO e PINHEIRO, 2015).

A partir disso é possível observar a incorporação do ideário do empresariamento urbano

pautado no público-privado pela gestão municipal e o reflexo deste viés manifestado nos
programas da Prefeitura. Definitivamente a cidade neoliberal se consolida e se manifesta
explicitamente na legislação municipal. Cada vez mais se constata a desregulamentação dos
instrumentos e o desmantelamento do planejamento. No âmbito da participação e do controle
social, o mesmo pode ser dito considerando o fato de que o Conselho Municipal de
Desenvolvimento Urbano (CMDU) ainda não foi instituído, o que deveria ter ocorrido logo após
a aprovação da lei do Plano Diretor de 2009. Este conselho possui uma responsabilidade enorme
na cidade segundo o estabelecido no PDP 2009, inclusive por atuar diretamente na
regulamentação dos instrumentos previstos e no desenvolvimento de legislações específicas.
Alguns exemplos de onde o CMDU atuaria se instituído seria na revisão da LUOS em 2017, na
aprovação de propostas de OUCs e no estabelecimento da contrapartida e da flexibilização dos
índices referente às outorgas. Em contraposição a tudo isso, a gestão municipal insiste na
adoção de práticas ilegais, permanecendo o uso da CPPD como instância de controle social de
maneira indevida.

Assim, frente a iminência da revisão do Plano Diretor, cujo processo teve seu início formal nos
últimos meses de 2019, o cenário exposto de desregulamentação dos instrumentos e do
planejamento urbano é alvo de muitas preocupações. Uma política urbana que vem sendo
pautada por programas de desenvolvimento urbano e por um plano estratégico interpretado
como o prenúncio de um Plano Diretor se detém a parcerias entre o público e o privado para o
seu desenvolvimento futuro.

Diante disso, o Plano Diretor que está previsto para ser elaborado no ano de 2020 tende a
apresentar os mesmos problemas que foram identificados na revisão da LUOS e muitos outros
referentes à participação popular - como já aconteceu em 2019. Ressalta-se que a primeira
minuta de lei foi elaborada a portas fechadas, entretanto o fato foi levado a público e a minuta
não foi à Câmara. Constatou-se a presença de conteúdos já pré-estabelecidos pelo Plano
Estratégico Fortaleza 2040 e pelo Programa Fortaleza Competitiva como parte do novo plano,
algo de total interesse daqueles que comandam a política urbana local: o poder local e o
mercado imobiliário.

CONCLUSÃO

A regulamentação e aplicação das OUCs, Outorgas Onerosas, ZEDUS e ZEIS corresponde a um

recorte a partir do qual se pode identificar claramente o foco atual do poder público e do
desenvolvimento urbano que o mesmo tem promovido em Fortaleza: um desenvolvimento
urbano ao mesmo tempo segregador e desigual, seletivo e excludente.

É a partir desses instrumentos que se tem uma imagem do cenário atual das políticas urbanas
da cidade, pautadas por grandes obras de infraestrutura, construção de grandes edifícios,
criação de áreas a serem valorizadas como alvos de investimentos e também pautadas por
disputas entre os diferentes agentes produtores do espaço da cidade, uns em prol da moradia

Limiaridade: processos e práticas em Arquitetura e Urbanismo

popular de qualidade e em áreas centrais e outros em prol do maior lucro de mercado e do
desenvolvimento estritamente econômico da cidade.

Assim, tendo em vista os instrumentos abordados, seus períodos de regulamentação e de

aplicação, seus casos e, além disso, os planos e programas desenvolvidos pela Prefeitura nos
últimos 10 anos fazem surgir as perguntas: Que tipo de planejamento está sendo feito em
Fortaleza? Para quem está sendo feito o planejamento urbano da cidade? Ainda que haja
obviedade nestas respostas, estas seriam questões que trazem à tona a necessidade de maior
reflexão sobre os rumos que a cidade está tomando a medida em que o acirramento das
desigualdades só se alastra e se multiplica.

Frente à realidade de deturpação do Plano Diretor de 2009, com alterações frequentes em prol
do objetivo atual da gestão - sob a influência do Plano Estratégico Fortaleza 2040 e do Programa
Fortaleza Competitiva, os quais já guiam o desenvolvimento urbano, e aos conflitos das ZEIS com
as OUCs, Outorgas e ZEDUS - o Plano Diretor a ser elaborado em 2020 sofrerá influências
massivas desses outros documentos elaborados pela Prefeitura. Já admitido em decreto pelo
próprio poder público, o novo plano deverá se pautar nos plano e programa já elaborados, o
que já impõe sobre o novo PD um viés mercadófilo e segregador, assim como retira a
legitimidade do processo de elaboração participativo que deveria ocorrer desde o início de sua
revisão. É neste processo participativo que seriam definidos os focos e reivindicações populares,
bem como a partir de debates entre movimentos e representantes do setor privado, que
deveriam ser estabelecidas as diretrizes que guiariam o plano e estabeleceriam o
desenvolvimento urbano desejado para a cidade de Fortaleza.

Dessa forma, fica evidente o viés do planejamento urbano de Fortaleza pautado nas relações
público-privadas, sendo os principais objetos por meio dos quais atuam as OUCs, as Outorgas e
as ZEDUS, enquanto as ZEIS ainda lutam para sua regulamentação e segurança fundiária frente
às constantes ameaças de remoção. Assim, mostrando-se um planejamento urbano promovido
e legitimado pelo próprio Estado voltado para o mercado e tendo a cidade como uma
mercadoria a ser comercializada, e como negócio a ser empreendido (CARLOS et ali, 2015).
Evidenciando assim a desregulamentação dos instrumentos e do próprio planejamento urbano,
que ocorre por meio da adoção de um viés de planejamento e desenvolvimento cujos
instrumentos utilizados, assim como suas aplicações, denunciam as estratégias de segregação e
uma intensificação das desigualdades sócio-territoriais que geram na cidade de Fortaleza.

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