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Bruxelas, 30.04.1997
COM(97) 176 final
Resumo v
PARTE I INTRODUÇÃO 1
1. Observações de carácter geral 1
2. Contexto económico 3
3. Historial das actividades comunitárias no sector dos produtos
alimentares 4
3.1 Política Agrícola Comum e legislação relativa aos produtos
alimentares 4
3.2 Política Comum de Pescas 5
3.3 Desenvolvimento do mercado interno no domínio dos produtos
alimentares transformados 6
4. Política industrial 8
5. Consumidores, segurança alimentar e protecção da saúde 8
m
PARTE IV MANUTENÇÃO DE UM ELEVADO GRAU DE
PROTECÇÃO 31
1. Observações de ordem geral 31
2. Papel dos pareceres científicos na elaboração da legislação
relativa à segurança alimentar 31
3. Cooperação científica no domínio dos alimentos 33
4. Abordagem deriscosgraves e urgentes para a saúde pública 35
5. Emergências radiológicas 36
6. Zoonoses 37
7. Introdução da obrigação geral de garantia da segurança e higiene
dos alimentos 39
7.1 Actual situação a nível comunitário 39
7.2 Âmbito da obrigação geral de segurança e higiene 40
8. Aplicação do princípio da responsabilidade pelos produtos no
sector alimentar 41
9. Satisfação das novas aspirações dos consumidores 42
IV
Resumo |
Contexto Geral
2. Trata-se de um sector de importância vital para a economia europeia, uma vez que
cada agregado familiar dispende em média 20% do seu rendimento disponível em
alimentos e bebidas. As indústrias de transformação alimentar e de bebidas, por si só,
empregam cerca de 2,3 milhões de pessoas, e, em 1996, o consumo a nível
comunitário cifrar-se-á em 500 000 milhões de ecus.
Como ponto de partida para o debate, o Livro Verde aponta seis objectivos
básicos para a legislação alimentar comunitária:
vi
3. A aplicação dos princípios da subsidiariedade e da simplificação legislativa a este
domínio produziu resultados inconclusivos. Um problema específico foi a dificuldade
em assegurar que a aplicação prática do princípio da subsidiariedade não conduza ao
desmantelamento progressivo do mercado interno em consequência de novas
iniciativas legislativas nacionais. Além disso, poderá ser necessário alargar o âmbito da
legislação comunitária por forma a que abranja certas áreas em que se afigura que o
mercado interno não está a funcionar eficazmente.
vu
desnecessários. Os fabricantes devem poder apresentar dados adicionais, desde que
não enganosos, muito embora, em determinados casos, possa ser necessária legislação
sobre a apresentação de dados adicionais. A este propósito, o Livro Verde solicita
especificamente a apresentação de observações sobre a abordagem da legislação
comunitária em relação às alegações e à rotulagem nutricional.
viu
consumidores, que deverão ser melhorados no quadro da directiva relativa à
responsabilidade pelos produtos deficientes.
1
Directiva 79/112/CEE, relativa à aproximação das legislações dos Estados-
membros respeitantes à rotulagem, apresentação e publicidade dos géneros
alimentícios destinados ao consumidor final.
Regulamento (CEE) n° 258/97, relativo a novos alimentos e ingredientes
alimentares.
IX
3. As sanções por infracções à legislação comunitária relativa ao mercado interno
devem ser efectivas, proporcionais, dissuasivas e equivalentes às previstas nas
legislações nacionais.
Dimensão externa
- Dotar a Comissão de meios que lhe permitam, se possível, com vista à protecção da
saúde pública , propor medidas que aumentem a coerência da legislação alimentar
comunitária e a consolidem e simplifiquem, melhorem o funcionamento do mercado
interno, e atendam à dimensão externa, cada vez mais importante, nomeadamente às
políticas adoptadas pelos parceiros comerciais mais avançados e aos requisitos dos
acordos da OMC.
Antes da análise das opções políticas apresentadas para discussão, importa reafirmar
os objectivos fundamentais e os sucessos da legislação alimentar da CE, que de modo
algum devem ser postos em causa. São os seguintes:
- Assegurar que a legislação seja coerente, racional, mais clara e convivial, bem como a
sua elaboração em estreita cooperação com todas as partes interessadas.
Importa sublinhar igualmente que, à medida que a cadeia alimentar se torna cada vez
mais complexa, com mais e mais intervenções, desde as dos produtores primários,
passando pelas da indústria agroalimentar até às dos distribuidores e retalhistas, se
torna essencial assegurar que a abordagem alimentar da Comunidade abranja todos os
riscos potenciais para a segurança e a higiene dos alimentos em todas as fases da
cadeia alimentar, incluindo factores a montante, relativos a entradas potencialmente
perigosas ou contaminantes ambientais, factores relacionados com a produção agrícola
e factores ligados às operações a jusante de fabrico, transformação, distribuição ou
armazenamento.
Por este motivo, o Livro Verde tem também por objectivo analisar se e em que medida
será possível aplicar o mesmo conjunto de regras gerais quer à produção agrícola
primária quer ao sector da transformação de produtos alimentares, apesar das
diferenças que os separam. Ao abrigo da directiva relativa à responsabilidade pelos
produtos, incumbe também aos Estados-membros decidir sobre a aplicação ou não da
responsabilidade pelos produtos à produção primária. Está, portanto, a analisar-se o
alargamento das regras comunitárias sobre a responsabilidade pelos produtos a todos
os operadores da cadeia alimentar, incluindo os produtores primários.
A Comissão pretende que a consulta abrangida pelo presente Livro Verde seja tão
vasta quanto possível. Solicita, portanto, às partes interessadas quaisquer outras
observações e sugestões relevantes. No final do processo de consulta, a Comissão
analisará as alterações que será necessário introduzir. Estas poderão envolver:
As observações relativas ao presente Livro Verde devem ser enviadas até 31 de Julho
de 1997 para:
Comissão Europeia
Direcção-Geral da Indústria (Livro Verde sobre a legislação alimentar)
200 rue de la Loi (RP 11 3/1)
B-1049 Bruxelas
2. Contexto económico
De futuro, o desenvolvimento das actividades comunitárias neste sector irá também ser
fortemente influenciado pelas novas disposições introduzidas pelo Tratado de
Maastricht sobre a protecção da saúde humana (artigo 129°), dos consumidores (artigo
129°-A) e do ambiente (artigo 130°-R).
Muito embora o termo produção agrícola primária abranja geralmente os produtos das
pescas, as pescas e a aquicultura são abrangidas por uma Política Comum de Pescas
(PCP) bastante independente. Esta prevê medidas específicas da legislação alimentar
comunitária no que respeita aos produtos das pescas. A organização comum deste
mercado envolve um conjunto de princípios e regras relativos às normas de
comercialização comuns, às organizações de produtores, aos mecanismos de apoio dos
preços no mercado interno e ao regime de trocas comerciais com países não membros.
Os mecanismos de assistência estrutural às pescas e à aquicultura são implementados
ao abrigo do instrumentofinanceirode orientação das pescas QFOP), que envolve o
financiamento com vista à melhoria e controlo da qualidade e da higiene. São parte
integrante da PCP regras pormenorizadas de conservação do estado das reservas de
peixe. A legislação veterinária relativa ao peixe e aos moluscos está actualmente a ser
analisada no âmbito do projecto de simplificação da legislação veterinária relativa aos
produtos de origem animal.
Por último, há que atender a que, no que respeita às áreas não abrangidas pela
legislação comunitária, a evolução da jurisprudência do Tribunal de Justiça constitui
uma base contínua para a livre circulação de produtos alimentares.
4. Política industrial
Como foi indicado nas secções anteriores, as regras comunitárias aplicáveis aos
produtos alimentares derivam de uma grande variedade de bases jurídicas previstas no
Tratado, por forma a satisfazer vários objectivos políticos. A legislação assenta
igualmente na divisão complexa de responsabilidades entre a Comissão e os Estados-
membros. A situação é complexa e difícil de compreender não só pelo cidadão médio,
como, por vezes, até mesmo pelos especialistas. Tal facto conduziu a críticas de
acordo com as quais a Comunidade não dispõe de uma política coerente para a
globalidade do sector alimentar e aborda os problemas caso a caso.
A Comissão adoptou já medidas para adaptar a estrutura dos seus serviços por forma a
a concretizar plenamente deste objectivo.
A Comissão pretende desenvolver uma verdadeira política alimentar que atribua uma
importância fundamental à protecção do consumidor e da respectiva saúde.
Para criar uma política alimentar eficaz, há que desenvolver grandes esforços no
sentido de que:
- Se atenda aos dados científicos mais recentes e completos aquando da tomada de
decisões sobre medidas legislativas ou outras;
- Se adopte como regra uma abordagem cautelosa caso os dados científicos sejam
incompletos ou pouco convincentes, facto que impossibilita a avaliação integral do
risco;
- Em todas as fases da cadeia alimentar exista uma responsabilidade clara pela
segurança e salubridade dos alimentos. Tal facto implica medidas de responsabilização
caso a saúde do consumidor seja prejudicada por alimentos inseguros ou insalubres;
- Se adoptem medidas de controlo em todos os pontos críticos da cadeia alimentar
(produção primária, transformação, transporte, manuseamento, distribuição e
exposição no localfinalde venda). O mesmo se deve aplicar aos produtos alimentares
importados.
- Se adoptem medidas adequadas para assegurar a informação correcta do consumidor
sobre a natureza e o conteúdo dos produtos alimentares.
- Se definam claramente as responsabilidades dos vários agentes de controlo (como os
produtores, as autoridades dos Estados-membros e os serviços da Comissão), bem
como o carácter dos controlos (inspecção do local, auditoria dos sistemas de controlo,
etc.).
Neste contexto, há que atender ao facto de que, após a entrada em vigor do Tratado
de Maastricht, a Comissão foi investida de novas responsabilidades no que respeita a
um elevado grau de protecção da saúde humana (artigo 129°) e de protecção dos
consumidores (artigo 129°-A) e do ambiente (artigo 130°-R). Nos últimos anos,
verificou-se um interesse acrescido por problemas como a nutrição e a saúde. A
Conferência Intergovernamental está actualmente a analisar a revisão do artigo 129°
do Tratado.
Além disso, nos últimos anos, prestou-se uma cada vez maior atenção a questões
como as da nutrição e da saúde, o que suscita interrogações sobre o papel da
Comunidade nestas áreas.
10
PARTE H
SIMPLIFICAÇÃO E RACIONALIZAÇÃO DA LEGISLAÇÃO ALIMENTAR
COMUNITÁRIA
1. Introdução
Uma das principais responsabilidades das autoridades públicas tem sido assegurar o
fornecimento aos consumidores de alimentos seguros e sadios. Hoje em dia, todos os
países desenvolvidos adoptaram legislação que procura garantir a segurança,
salubridade e adequação ao consumo humano dos alimentos, a lealdade das
transacções comerciais e a implementação dos sistemas necessários de inspecção e
controlo oficiais.
Nos últimos anos, levantou-se uma série de questões novas sobre os produtos
alimentares, as quais decorrem do aumento dos conhecimentos científicos e da
consciencialização do público para a relação entre nutrição e saúde, bem como de
novas aspirações dos consumidores, que estão não só interessados em alimentos
'seguros" como também estão cada vez mais preocupados com os métodos utilizados
na produção agrícola e alimentar.
11
elaborar ela própria políticas que assegurem um elevado grau de protecção e
satisfaçam as exigências e expectativas legítimas dos consumidores, embora deva
evitar legislação que imponha encargos desnecessários aos produtores e à indústria,
cujo custo, como é evidente, é suportado em última análise pelo consumidor através de
preços mais elevados.
Tendo em conta este contexto, há que afirmar claramente que se não levanta a questão
da desregulamentação global e do desmantelamento do sistema de protecção
instituído. O objectivo é criar um corpo legislativo igualmente eficaz, simples, mais
compreensível e convivial para os principais interessados (os produtores, a indústria, as
empresas alimentares, as autoridades responsáveis pela sua aplicação e os
consumidores).
12
recurso a sistemas tipo HACCP, códigos de conduta e a outros instrumentos
adequados.
Importa sublinhar que estas duas abordagens não são mutuamente exclusivas. A
legislação comunitária relativa aos aditivos alimentares constitui um exemplo de um
domínio em que foram combinadas com sucesso. Esta legislação baseia-se na avaliação
rigorosa de todos os aditivos. Na Comunidade, apenas podem ser utilizados os aditivos
cuja presença é considerada segura nos alimentos. Se a avaliação de segurança
justificar o estabelecimento de uma dose diária admissível (DDA) com vista à
protecção da saúde pública, estabelecem-se limites de utilização de cada aditivo para
cada produto alimentar, por forma a assegurar que a exposição humana não exceda a
DDA. No entanto se a avaliação de segurança conduzir à conclusão de que não é
necessário estabelecer uma DDA, aplica-se o princípio 'taiantum satis". Tal facto
significa que a indústria é livre de utilizar o aditivo em questão, em conformidade com
a boa prática de fabrico, numa concentração que não seja superior à necessária para se
obter o resultado pretendido, desde que o consumidor não seja induzido em erro.
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4. Papel da auto-regulação no sector dos produtos alimentares
14
alargamento do âmbito de aplicação dos instrumentos nacionais facultativos existentes
a toda a Comunidade.
O artigo 3°-B do Tratado CE refere que, nos domínios que não sejam das suas
atribuições específicas, a Comunidade intervém apenas, de acordo com o princípio da
subsidiariedade, se e na medida em que os objectivos da acção encarada não possam
ser suficientemente realizados pelos Estados-membros, e possam, pois, devido à
dimensão ou aos efeitos da acção prevista, ser melhor alcançados a nível comunitário.
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considera necessária essa acção a nível comunitário. Esta declaração inclui igualmente
a análise dos objectivos da medida proposta, bem como a de se medidas de carácter
menos vinculativo seriam suficientes para alcançar os objectivos propostos. Além
disso, em 16 de Janeiro de 1996, a Comissão adoptou directrizes de carácter geral
sobre a política regulamentar, destinadas a aumentar a coerência das actividades da
Comissão, a racionalizar e modernizar a avaliação dos efeitos das suas propostas e a
reforçar as consultas externas.
Estes dois exemplos demonstram claramente que a simplificação legislativa está longe
de ser uma tarefa fácil. Disposições consideradas desnecessariamente restritivas por
alguns podem ser consideradas de importância fundamental para outros. As vantagens
potenciais da simplificação legislativa devem estar em equilíbrio com os riscos de
reabertura de controvérsias antigas e de se poder criar um longo período de incerteza
no que respeita aos operadores económicos dos sectores interessados.
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Um problema específico do sector alimentar é a dificuldade de conciliar os conceitos
práticos de simplificação e subsidiariedade com a manutenção de um elevado grau de
protecção e funcionamento eficaz do mercado interno e da política agrícola comum.
Todos os anos os Estados-membros adoptam várias medidas legislativas com vista à
protecção da saúde pública ou dos consumidores. Estas medidas podem gerar entraves
no âmbito do mercado interno ou problemas de funcionamento da PAC, sendo então
solicitada legislação comunitária. No entanto, o que um Estado-membro considera
necessário pode ser considerado excesso de regulamentação por parte de outros
Estados-membros. O capítulo II aborda esta questão em mais pormenor. No entanto,
para que sejam totalmente eficazes, os princípios da subsidiariedade e da simplificação
legislativa terão de ser aplicados quer a nível nacional, quer comunitário.
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alterassem os respectivos projectos para que estes estivessem em conformidade com a
legislação comunitária, por exemplo através da inserção de uma cláusula de
reconhecimento mútuo na legislação nacional. A aplicação deste procedimento é
também importante por identificar áreas em que poderá ser necessária nova legislação
comunitária.
18
Por outro lado, obviamente que o desenvolvimento de tais procedimentos não deve
interferir com a observância da obrigação da Comissão de assegurar a aplicação
adequada dos artigos 30°-36° do Tratado por parte dos Estados-membros. A
Comissão gostaria de receber observações sobre esta questão.
Após a análise das queixas recebidas nos últimos anos sobre a livre circulação de
produtos alimentares, a Comissão identificou três áreas em que o princípio do
reconhecimento mútuo não pode, por si só, obstar a efeitos adversos no mercado
interno. A Comissão pretende, portanto, dar início o mais rapidamente possível a
consultas técnicas sobre a necessidade e o eventual âmbito da legislação comunitária
relativa aos auxiliares tecnológicos, à adição de vitaminas e minerais aos produtos
alimentares e aos suplementos dietéticos.
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PARTE m
REVISÃO DA LEGISLAÇÃO COMUNITÁRIA EXISTENTE
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3. Oi regulamentos como alternativa às directivas
Por este motivo, sugere-se o recurso acrescido aos regulamentos nos casos adequados,
quer no direito comunitário primário quer no derivado. No entanto, a legislação cujo
âmbito se restrinja à harmonização de princípios e critérios gerais, como a do controlo
oficial dos produtos alimentares, poderia continuar a ser adoptada por intermédio de
directivas.
21
alimentos; noutras áreas, como as dos aditivos alimentares, dos solventes de extracção
e da legislação veterinária, houve uma muito menor delegação de competências na
Comissão.
Assim, por exemplo, no domínio dos aditivos alimentares, qualquer alteração que
conduza à inclusão ou retirada de um aditivo da lista positiva, ou alargue ou restrinja
as condições de utilização de um aditivo, deve ser adoptada através do procedimento
de co-decisão. Se se atender ao tempo necessário para a avaliação das questões de
saúde pública no Comité Científico da Alimentação Humana, a elaboração da proposta
da Comissão e as duas ou até três leituras efectuadas pelo Conselho e pelo Parlamento
ao abrigo do procedimento de co-decisão, são necessários em média cerca de 5 anos
para que este procedimento esteja concluído a nível comunitário. Haverá que contar
com entre 6 a 7 anos se se atender igualmente ao tempo necessário para a adopção de
medidas nacionais de implementação. Em contrapartida, na maior parte dos Estados-
membros, uma decisão análoga poderia ser rapidamente tomada por intermédio de
uma decisão ministerial, após parecer de um comité científico nacional de carácter
consultivo, sem que fosse necessário direito primário.
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de caça selvagem, produtos da pesca, moluscos bivalves, leite, produtos lácteos,
ovoprodutos, ovos, caracóis, pernas de rãs, outros produtos de origem animal e
produtos transformados.
Levantaram-se por vezes dúvidas sobre se estas definições se aplicam apenas às partes
específicas da legislação que as contêm ou se têm um âmbito mais geral. Para clarificar
esta situação, a Comissão propõe-se estabelecer que estas definições são aplicáveis a
toda a legislação alimentar comunitária.
O conceito de ingestão destina-se a abranger todos os produtos que passam pelo tracto
gastrintestinal, nomeadamente os tomados por via oral ou nasal ou administrados por
meio de intubação gástrica. Por outro lado, esta definição não abrangeria produtos
administrados por via parentérica directamente na corrente sanguínea.
Uma outra questão é a aplicação da definição de produção primária, que poderá ser
aplicável quer ao consumo humano quer industrial (como batatas que podem ser
consumidas como alimento ou utilizadas na produção de amido industrial, ou agentes
químicos que podem ser usados como aditivos alimentares ou para outros fins
industriais). A sua inclusão no âmbito da definição significaria que os produtores
deveriam observar todas as obrigações relevantes decorrentes da legislação alimentar
comunitária, o que poderia constituir uma restrição inadequada. No entanto, é
obviamente necessário assegurar que todas as substâncias utilizadas em alimentos
observem os requisitos da legislação comunitária. A Comissão solicita observações
sobre esta questão.
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5.2 Definição de colocação no mercado
6. Higiene alimentar
O domínio da higiene alimentar parece ser o que levanta maiores problemas no que
respeita à simplificação e racionalização da legislação alimentar comunitária.
No que respeita aos produtos alimentares de origem animal, existe uma série de 11
directivas verticais que estabelecem condições específicas de higiene relativamente às
seguintes categorias de produtos alimentares: carne fresca e carne de aves de capoeira;
derivados da carne, carne picada e carne transformada; coelho; carne de caça de
criação ou selvagem; peixe; moluscos; ovos e ovoprodutos; leite e produtos lácteos;
outros produtos, como pernas de rã, caracóis e mel. Outros actos legislativos
abrangem a importação e controlo de produtos alimentares provenientes de países
terceiros. Estas directivas estabelecem requisitos regulamentares específicos no que
respeita às questões consideradas mais sensíveis dos produtos em questão, muito
embora adoptem uma abordagem HACCP relativamente a outras questões.
No que respeita aos produtos alimentares não abrangidos por estas disposições
específicas, aplica-se a directiva genérica relativa à higiene dos produtos alimentares
(Directiva 93/43/CEE). Esta directiva envolve uma abordagem mais geral em relação à
gestão do risco, a qual se baseia nos princípios HACCP e na elaboração de códigos
facultativos de boa prática de higiene alimentar.
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A coexistência destes vários actos conduziu a numerosas críticas de inconsistência e
incoerência. Assim, por exemplo, o n° 2 do artigo Io da directiva genérica de higiene
requer que a Comissão analise a relação entre as normas comunitárias especificas de
higiene e as da directiva genérica, e, se necessário, apresente propostas.
Como primeira fase deste processo, a Comissão lançou uma vasta consulta sobre as
relações entre as regras de higiene veterinárias verticais que se aplicam aos produtos
alimentares de origem animal. Para o efeito, os serviços da Comissão elaboraram um
guia de determinadas regras que regem a produção, comercialização e importação de
produtos de origem animal destinados ao consumo humano. O guia prevê a
consolidação num único texto, que abrange igualmente as importações de países
terceiros, de 14 directivas diferentes relativas à saúde pública e veterinária.
Determinados princípios comuns, como os HACCP, passariam a abranger todas as
directivas, sendo suprimidas certas disposições desnecessariamente pormenorizadas e
contradições entre os vários actos.
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consumo. Avaliar a probabilidade de ocorrência de riscos e identificar as respectivas
medidas de controlo.
3. Definir os limites críticos que há que observar para que os CCP estejam sob
controlo.
Reconhece-se geralmente que, para que seja eficaz, qualquer sistema legislativo de
higiene alimentar deve abranger toda a cadeia alimentar, desde a produção primária até
ao local de consumo. A directiva genérica relativa à higiene alimentar abrange todas as
fases da produção e distribuição alimentar que se seguem à produção agrícola
primária. No entanto, não existe legislação genérica comunitária que abranja a higiene
dos produtos de origem não animal na fase de produção agrícola primária. A Comissão
solicita observações sobre se as regras existentes de garantia da segurança e higiene
dos produtos primários de origem não animal, como as regras sobre os resíduos de
pesticidas e os contaminantes, são ou não suficientes.
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todas as fases desde a produção primária até à distribuição. No entanto, a venda a
retalho é geralmente excluída do âmbitos das regras de higiene veterinária, aplicando-
se, portanto, a directiva genérica relativa à higiene. A Comissão solicita observações
sobre se a venda a retalho de produtos de origem animal deve ou não continuar a ser
abrangida pela directiva genérica ou sobre se deve passar a ser incluída no âmbito das
directivas de higiene veterinária.
7. Qualidade alimentar
27
8. Rotulagem dos alimentos
Para além das regras constantes da Directiva 79/112/CEE, vários actos de carácter
vertical incluem disposições específicas e obrigatórias relativas à rotulagem, como
sucede com as regras comunitárias relativas ao vinho, aos frutos e vegetais frescos e
aos ovos, bem como as directivas específicas relativas aos géneros alimentícios
destinados a uma alimentação especial. A Comissão solicita observações sobre o
interesse da consolidação destas disposições dispersas num único acto relativo à
rotulagem ou sobre se, com vista a uma maior flexibilidade, é preferível que estes
requisitos continuem a ser estabelecidos em actos específicos.
No entanto, foi também manifestada preocupação por outros aspectos das regras de
rotulagem nem sempre conduzirem à informação adequada do consumidor. A título de
exemplo, a Comissão solicitou recentemente a alteração das regras de rotulagem para
que fossem apresentados mais dados sobre a eventual presença de alergéneos
conhecidos nos produtos alimentares, mesmo em caso de níveis muito reduzidos ou de
vestigiais. Foram também expressas críticas quanto às regras actuais relativas à
rotulagem de ingredientes compostos nos produtos alimentares. Ao abrigo da actual
legislação, não é necessário indicar separadamente os ingredientes de um ingrediente
composto se este representar menos de 25% do produto acabado. Assim, por exemplo,
se uma tarte contiver menos de 25% de massa, basta incluir a menção 'massa" na lista
de ingredientes, não sendo necessário indicar separadamente os ingredientes da pasta.
Sugeriu-se que este limite superior de 25% é demasiado elevado e deve ser reduzido
para porventura 5%.
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Para além dos requisitos de rotulagem obrigatórios e fundamentais, foi adoptada
legislação comunitária sobre a apresentação de dados adicionais facultativos por parte
dos produtores ou fabricantes. Assim, por exemplo, a nível da Comunidade a
rotulagem nutricional não é obrigatória. No entanto, se os fabricantes pretenderem
incluir menções ou dados nutricionais, devem fezê-lo de acordo com uma estrutura
normalizada. De modo análogo, o Regulamento (CEE) n° 2092/91 do Conselho
estabelece regras que regem a utilização do rótulo biológico no que respeita aos
vegetais e aos seus produtos e a Comissão propôs recentemente regras quanto à
utilização deste rótulo nos produtos de origem animal.
Por último, foi adoptada recentemente a regulamentação dos alimentos novos, que
incluem, nomeadamente, os que contêm ou sejam produzidos a partir de OGM. Esta
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regulamentação estabelece requisitos de rotulagem no que respeita à presença de
determinados materiais, como, por exemplo, OGM. A Comissão atribui elevada
importância à implementação correcta destas regras de rotulagem.
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PARTE IV
MANUTENÇÃO DE UM ELEVADO GRAU DE PROTECÇÃO
31
da análise de risco aquando da elaboração das regras relativas à saúde pública. Para
que seja eficaz, o processo de avaliação do risco deve abranger toda a cadeia
alimentar. Assim, por exemplo, quando se avalia a segurança de um produto químico
presente num alimento, há que analisar todas as fontes de exposição do ser humano a
tal produto, incluindo a sua presença como contaminante nos alimentos e na água de
beber, bem como a exposição do ser humano decorrente da sua utilização como
aditivo alimentar, pesticida ou medicamento veterinário. No sector alimentar, há vários
Comités Científicos responsáveis, nomeadamente o Comité Científico da Alimentação
Humana (SCF), o Comité Científico Veterinário, o Comité Científico dos Pesticidas, o
Comité Científico da Nutrição Animal e o Comité Científico da Toxicidade e
Ecotoxicidade. A abordagem integrada da avaliação de risco pode requerer a consulta
de vários destes comités. A avaliação de risco efectuada por cada um deles abrange
características específicas não abordadas nos restantes comités, como a boa prática
veterinária ou agrícola. É, portanto, necessário o envolvimento de vários comités,
muito embora a coordenação seja essencial para evitar a repetição da avaliação de um
mesmo risco ou a duplicação desnecessária de esforços.
Além disso, importa referir que incumbe ao Comité dos Medicamentos Veterinários,
que está ligado à Agência Europeia de Avaliação dos Medicamentos sediada em
Londres, a avaliação da segurança dos resíduos dos medicamentos veterinários nos
produtos alimentares de origem animal.
Para que o processo de avaliação científica possa ser credível e mereça a confiança do
público, há que dar garantias suficientes de objectividade e independência em relação
ao parecer científico recebido. Tendo em conta este objectivo, a Comissão
desenvolveu uma nova abordagem em relação aos pareceres científicos, a qual está
descrita na Comunicação relativa à saúde dos consumidores e à segurança alimentar
recentemente apresentada ao Conselho e ao Parlamento Europeu. Esta nova
abordagem irá reforçar os três grandes princípios da qualidade científica,
independência e transparência dos comités científicos, uma vez que:
32
Além disso, a integração de todos os comités científicos na mesma Direcção-Geral da
Comissão irá assegurar uma maior sinergia e uma melhor coordenação dos respectivos
trabalhos.
- Se utilize um único procedimento para avaliar todos os riscos (princípio 'Uma porta,
uma chave");
Por outro lado, importa realçar as limitações do papel dos comités científicos. Quer a
nível comunitário quer mundial, existe uma distinção clara entre a avaliação do risco e
a gestão do risco. De acordo com as definições que estão a ser analisadas pelo Codex
Alimentarius, a avaliação do risco é um processo científico que consiste na
identificação e caracterização dos perigos, na avaliação da exposição e na
caracterização dorisco.Por outro lado, a gestão do risco é o processo de ponderação
das alternativas políticas face aos resultados da avaliação de risco, e, se necessário, de
selecção e implementação de modalidades de controlo adequadas, incluindo medidas
regulamentares. Muito embora a avaliação de risco possa ser delegada em organismos
científicos consultivos, a gestão do risco incumbe às autoridades regulamentares, e, a
nível comunitário, ao Conselho, à Comissão e ao Parlamento Europeu.
33
Os princípios que regem o processo de cooperação científica foram formalizados na
Directiva 93/5/CEE, relativa à assistência dos Estados-membros à Comissão e à sua
cooperação na análise científica de questões relacionadas com os produtos alimentares,
adoptada em 25 de Fevereiro de 1993.
Com base nas sugestões provenientes dos Estados-membros e nas suas próprias
prioridades, a Comissão deverá elaborar e actualizar um inventário de tarefas no que
respeita à cooperação científica. O inventário inclui uma descrição resumida das
tarefas, o nome dos países coordenadores, o nome de outros países que participam nas
tarefas e a data-limite para a sua conclusão. O actual inventário apresenta uma série de
tarefas relativas à recolha de dados sobre contaminantes químicos e microbiológicos
dos alimentos, aromatizantes, a ingestão dietética e análises de exposição e de aspectos
científicos da nutrição.
34
Por outro lado, importa reconhecer o carácter complementar do processo de
cooperação científica em relação ao papel do SCF. No domínio da avaliação de risco,
a cooperação científica destina-se à recolha e fusão dos melhores dados disponíveis
existentes nos Estados-membros sobre uma dada questão. Estes dados são então
transmitidos ao SCF, constituindo uma base sólida para a avaliação de risco por ele
efectuada, mantendo o SCF o seu papel de principal fonte de consulta da Comissão
sobre questões científicas de ordem alimentar. Na sua qualidade de centro congregador
de capacidades científicas independentes, o Centro Comum de Investigação também
deve contribuir para esta política.
Há, no entanto, uma grande diferença no que respeita ao âmbito das competências da
Comissão decorrentes das cláusulas de salvaguarda no domínio das directivas
veterinárias e ao da directiva genérica relativa à higiene. As cláusulas de salvaguarda
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das directivas veterinárias aplicam-se quer a riscos decorrentes de produtos importados
de países terceiros, quer às trocas intracomunitárias. A cláusula de salvaguarda
constante do artigo 10° da directiva genérica de higiene, por seu turno, limita-se aos
riscos decorrentes de produtos importados de países terceiros. A Comissão solicita,
portanto, observações sobre a necessidade de alargamento do âmbito desta última
cláusula de salvaguarda para que passe a abranger os produtos das trocas
intracomunitárias.
A Comissão solicita observações sobre as medidas que poderiam ser tomadas para
aumentar a capacidade da Comunidade no que respeita à abordagem de riscos graves e
urgentes para a saúde pública associados a produtos alimentares.
5. Emergências radiológicas
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O Regulamento n° 89/2219/CEE, de 18 de Julho de 1989, proíbe a exportação de
produtos alimentares cujo grau de contaminação exceda os níveis máximos autorizados
na Comunidade.
6. Zoonoses
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zoonóticos em animais e produtos de origem animal afimde evitar focos de infecção e
de intoxicação de origem alimentar. Os requisitos desta directiva são essencialmente
destinados à monitorização e controlo de uma série de zoonoses. Os Estados-membros
devem apresentar anualmente um relatório sobre a ocorrência, as tendências e as
fontes de infecções zoonóticas (na população humana, nos animais domésticos, nos
alimentos para animais e nos animais selvagens) durante o ano anterior. A directiva
também prevê medidas de monitorização, controlo, e, em última análise, erradicação
de determinados serótipos invasivos de Salmonella em efectivos de aves reprodutoras.
A experiência sugere que alguns dos limites temporais previstos para que os Estados-
membros tomassem determinadas medidas eram excessivamente optimistas e que é
necessário rever certas disposições técnicas da directiva.
Dada a sua natureza, os agente zoonóticos encontram-se em pelo menos duas espécies
de hospedeiros. Em não poucos casos, existe todo um leque de hospedeiros diferentes
que podem estar infectados, não existindo necessariamente doença clínica evidente em
todos os animais afectados (como sucede com a Salmonella). Por conseguinte, os
programas de erradicação e controlo podem actuar em várias fases do ciclo infeccioso,
podendo ser necessária a utilização de mais do que uma abordagem. Para além dos
princípios gerais de higiene em todas as fases da cadeia alimentar, abordados no
presente Livro Verde, poderá recorrer-se a estratégias específicas, as quais incluem:
A redução envolve toda uma série de medidas que abrangem vários pontos do ciclo de
produção de animais vivos. É frequentemente utilizada como precursor de um
programa de erradicação completa. Mesmo que o objectivo não seja esse, os
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programas coordenados de redução dos níveis de doença na população animal podem
ter impacto significativo no grau de exposição dos consumidores ao risco de infecção.
Estes programas requerem geralmente um elevado grau de cooperação entre os
produtores, os fornecedores, os transformadores e os serviços oficiais.
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requisito implícito análogo; e a directiva genérica relativa à higiene estabelece que a
preparação, transformação, fabrico, embalagem, transporte, manuseamento e venda ou
fornecimento de produtos alimentares se processe de modo higiénico.
Para que seja eficaz, qualquer nova obrigação geral de segurança e higiene deve em
princípio aplicar-se a toda a cadeia alimentar, desde a produção primária até à venda
final do produto alimentar ao consumidor. Deve igualmente atender ao facto de que as
interacções entre produtores, fabricantes e distribuidores se estão a tornar cada vez
mais complexas. Assim, por exemplo, os produtores primários têm frequentemente
obrigações contratuais para com os fabricantes ou distribuidores para que observem
determinadas especificações relativas à qualidade ou segurança. Os distribuidores
dispõem de cada vez mais produtos com nome comercial próprio e desempenham um
papel fundamental na concepção dos produtos.
Esta situação nova deveria conduzir a uma maior responsabilidade conjunta ao longo
de toda a cadeia alimentar e não a responsabilidades individuais dispersas. Cada elo da
cadeia alimentar deveria tomar as medidas necessárias para garantir a segurança
alimentar no contexto das suas próprias actividades específicas, através da aplicação
dos princípios HACCP e de outros instrumentos análogos. Se um determinado
produto for considerado de má qualidade, há que analisar a responsabilidade de cada
um dos elos da cadeia de acordo com o facto de ter ou não assumido as suas próprias
responsabilidades específicas. A título de exemplo, poderia afigurar-se errado em
princípio que o retalhista alimentar fosse considerado responsável pela presença de
uma quantidade excessiva de aditivos alimentares nos produtos enlatados, em relação
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aos quais não tem qualquer controlo. No entanto, se no ponto de venda for detectada
contaminação microbiológica de carnes frias cortadas e cozinhadas, será necessário
investigá-la para determinar se a contaminação ocorreu em virtude de higiene
deficiente aquando do fabrico, da não observância da cadeia de frio aquando da
distribuição ou do armazenamento e manuseamento deficientes no local de venda.
A questão da defesa da diligência devida deve também ser analisada tendo em conta o
possível alargamento do âmbito da obrigação de segurança à produção primária.
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transformação. Em princípio, portanto, os produtos agrícolas não transformados e a
caça estão excluídos do âmbito da directiva relativa à responsabilidade pelos produtos,
muito embora os Estados-membros possam optar por disposições que os abranjam.
Até ao momento, apenas a Grécia, o Luxemburgo, a Finlândia e a Suécia recorreram a
esta opção.
Nos últimos anos, registaram-se cada vez mais pedidos, provenientes nomeadamente
das organizações de consumidores, com vista à inclusão no âmbito da directiva relativa
à responsabilidade pelos produtos das matérias-primas agrícolas não transformadas.
Estes pedidos tornaram-se ainda mais insistentes em virtude do problema da BSE.
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comunitária não abordou de forma exaustiva nem questões nutricionais nem meios de
resposta às preocupações do público em geral. O presente Livro Verde, que surge
numa altura em que há grandes preocupações do público em relação aos alimentos e à
saúde, constitui uma oportunidade para lançar um debate sobre novas abordagens
destas questões, no âmbito quer da política alimentar de carácter geral quer da
legislação específica.
A Comissão solicita observações sobre qual a abordagem que deve ser adoptada a
nível comunitário no que respeita à nutrição e à saúde, quais as iniciativas que deverão
ser lançadas e quais as implicações em termos de alteração da legislação alimentar
comunitária.
Além disso, os consumidores têm vindo a ficar cada vez mais apreensivos com os
métodos de produção dos respectivos alimentos. Cada vez mais consumidores
pretendem assegurar que os alimentos que ingerem sejam produzidos sem que o
ambiente seja afectado e respeitando o bem-estar dos animais das explorações.
Acontecimentos recentes, nomeadamente o receio da transmissão da BSE ao ser
humano, demonstraram a preocupação de que determinados métodos de produção
possam também ter impacto na segurança alimentar.
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autorização de alimentos ou de métodos de produção alimentar inseguros sujeitos a
requisitos de rotulagem. Se não forem seguros, não devem ser autorizados.
Em termos gerais, a experiência sugere que, caso haja um pedido genuíno dos
consumidores de mais informação sobre determinados aspectos de um produto
alimentar, os produtores e os distribuidores satisfazem-nafrequentementenuma base
facultativa, por exemplo através da rotulagem, de informação por via telefónica ou da
Internet. Poderá ser necessário analisar a necessidade de novas iniciativas comunitárias
com vista ao desenvolvimento de tais iniciativas facultativas. Além disso, em
determinados casos, como sucedeu com o recente esquema de rotulagem da carne de
bovino, poderá ser adequado prever medidas obrigatórias. A Comissão solicita
observações sobre esta questão.
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PARTE V
1. Generalidades
O relatório Sutherland de Outubro de 1992 ('The Internal Market after 1992; Meeting
the Challenge") e o Conselho Europeu reconheceram a necessidade de assegurar a
gestão eficaz do mercado interno. Uma série de comunicações da Comissão ao
Conselho sublinhou igualmente a necessidade do funcionamento eficaz do mercado
interno:
- A gestão do reconhecimento mútuo das regras nacionais após 1992 (COM(93) 669
final, de 15 de Dezembro de 1993);
- Desenvolvimento da cooperação administrativa no domínio da execução e da
aplicação da legislação comunitária no âmbito do mercado interno (COM (94) 29 final,
de 16 de Fevereiro de 1994);
- Tirar o melhor partido do mercado interno (COM (93) 632final,de 22 de Dezembro
dè 1993);
- Plano de acção para o mercado interno (COM(97)184).
Mais recentemente, o Conselho Mercado Interno adoptou uma série de resoluções
destinadas a assegurar que as regras que regem o funcionamento do mercado interno
sejam o mais simples e claras possível. As possibilidades de simplificação da legislação
alimentar comunitária foram abordadas em pormenor na Parte II e não irão ser aqui
repetidas.
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Para além da legislação nacional de transposição da legislação comunitária, é frequente
que as autoridades nacionais emitam instruções ou directrizes quanto à sua
implementação que devem ser aplicadas pelos organismos de controlo oficiais,
especialmente se a legislação tiver um âmbito muito lato. Estas directrizes destinam-se
a assegurar que a legislação seja aplicada de modo uniforme no Estado-membro em
questão e a solucionar problemas práticos de implementação.
Por último, por uma questão de transparência, todas as partes em questão devem ser
incentivadas a debater abertamente a implementação e aplicação da legislação
comunitária num fórum em que os Estados-membros possam ser consultados e em que
vários interesses socioeconómicos possam manifestar as respectivas opiniões. Para este
efeito, a Comissão solicita comentários sobre o interesse da convocação de reuniões
periódicas com representantes dos Estados-membros, dos produtores, da indústria, do
comércio e dos consumidores para debater questões gerais relativas à implementação
da legislação comunitária. Excluir-se-iam, porém, do âmbito de tais reuniões questões
relativas à não observância da legislação comunitária por parte da legislação nacional,
as quais continuariam a ser abordadas em conformidade com os procedimentos
vigentes na Comissão.
3. Controlo e aplicação
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Para assegurar a independência e a eficácia das actividades de controlo empreendidas a
nível comunitário, a Comissão procedeu à revisão da organização dos seus serviços de
inspecção e controlo e apresentou ao Conselho e ao Parlamento Europeu uma
comunicação sobre a suafriturapolítica neste domínio. Dado o contributo importante
das actividade de controlo no que respeita à implementação eficaz da legislação
comunitária, a qual envolve a cooperação entre a Comissão e as autoridades nacionais,
a Comissão solicita observações das partes interessadas sobre esta sua nova política.
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3.2 Outros controlos oficiais dos produtos alimentares
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dê origem a preocupação e reduzir afrequênciadas inspecções oficiais das empresas
que tenham introduzido sistemasfiáveise adequados de controlo.
4. Sanções
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interpretação das regras aplicáveis na ausência de legislação comunitária. Os Estados-
membros devem admitir nos respectivos territórios produtos alimentares legalmente
produzidos e comercializados noutros Estados-membros. Na ausência de regras
harmonizadas a nível comunitário, a importação e comercialização de tais produtos
alimentares apenas pode ser restringida se tal medida:
- A descrição da mercadoria (ou seja, o nome sob que o produto alimentar importado
pode ser vendido);
- A presença de aditivos nos produtos alimentares.
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verdadeira situação do mercado interno, bem como, se necessário, adopte medidas
correctivas.
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PARTE VI
DIMENSÃO EXTERNA
1. Generalidades
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2. Dimensão multilateral
Estes dois acordos destinam-se a evitar que a legislação técnica com vista à protecção
da saúde humana e da segurança, à protecção da saúde e da vida do ser humano, dos
animais e das plantas, à protecção do consumidor em relação a práticas enganosas e à
protecção ambiental crie ou conduza a entraves injustificados às trocas comerciais
internacionais. A Comunidade é participante pleno em ambos os acordos, que,
portanto, se aplicam quer à legislação comunitária quer à adoptada pelos Estados-
membros.
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Para concretizar estes objectivos, o acordo estabelece vários princípios: as medidas
adoptadas pelos países contratantes devem ter objectivos legítimos; as medidas
adoptadas devem ser adequadas ou proporcionais a tais objectivos; não devem existir
alternativas que perturbem menos as trocas comerciais internacionais; e não deve
existir discriminação.
A justificação das medidas adoptadas para alcançar estes objectivos legítimos podem
incluir dados científicos e técnicos, métodos de processamento relacionados e a
utilizaçãofinaldos produtos.
As medidas adoptadas pelos membros para concretizar o grau de protecção por eles
escolhido devem basear-se na avaliação dos riscos para a saúde, tendo em conta os
dados científicos disponíveis, os processos e métodos de produção, a inspecção, os
métodos de amostragem e ensaio, e, no que respeita à vida e saúde animal e vegetal, os
factores económicos relevantes.
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Ao contrário do Acordo TBT, o Acordo SPS refere-se especificamente a algumas
organizações internacionais cujas normas, directrizes e recomendações considera
relevantes. Trata-se da Comissão do Codex Alimentarius, no que respeita à segurança
alimentar, do Secretariado Internacional das Epizootias, no que respeita à saúde
veterinária e às zoonoses, e da Convenção Internacional de Protecção das Plantas, no
que respeita à saúde vegetal.
- Membros da OMC que considerem que as medidas nacionais que lhes sejam
notificadas ao abrigo dos procedimentos de notificação não estejam em conformidade
com os Acordos SPS e TBT poderão pedir uma justificação;
- As medidas nacionais podem ser submetidas aos comités responsáveis pela gestão
dos acordos; assim, por exemplo, o Acordo SPS refere que, no que respeita à
legislação com grande impacto nas trocas comerciais internacionais, cuja lista deve ser
elaborada pelo comité de gestão, os membros que não apliquem uma dada norma
internacional deverão apresentar uma justificação ao comité;
- Os diferendos podem ser ultrapassados por intermédio de painéis especiais integrados
no âmbito da OMC.
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A Comunidade está empenhada em desempenhar um papel construtivo na concepção e
implementação destas novas abordagens, bem como num elevado grau de protecção da
saúde e dos consumidores, e deve certificar-se de que dispõe dos recursos necessários
para o efeito.
1. A Comunidade deverá cada vez mais apresentar a fundamentação científica das suas
medidas a nível internacional. As sugestões acima expostas da consulta prévia dos
comités científicos devem igualmente ser consideradas propostas ligadas às alterações
da Comunidade necessárias a nível internacional.
2. Uma vez que a Comunidade deve poder justificar medidas que divirjam das normas
internacionais relevantes, importa atender à dimensão internacional do trabalho de
avaliação científica da Comunidade. Os membros dos comités científicos da
Comunidade devem poder cooperar com os respectivos colegas, nomeadamente no
âmbito dos comités internacionais de peritos científicos, como o Comité Misto FAO-
OMS de Peritos em Aditivos Alimentares (JECFA) e a reunião Conjunta sobre
Resíduos de Pesticidas (JMPR), que são responsáveis pela elaboração de avaliações
científicas do risco, as quais constituem a base científica da elaboração das normas
Codex. Na medida do possível, há que atender a eventuais avaliações internacionais de
riscos específicos, sem diminuir, contudo, o grau de protecção a nível comunitário.
3. A nova situação constitui não só um desafio para a Comunidade, como também uma
oportunidade de assegurar que as novas medidas adoptadas pelos nossos principais
parceiros comerciais estejam em conformidade com as respectivas obrigações
internacionais. Para aproveitar ao máximo esta oportunidade, a Comunidade deve estar
preparada para mobilizar os recursos necessários para a análise das medidas elaboradas
pelos nossos parceiros comerciais. Tal apenas será possível se se verificar uma
colaboração estreita entre a Comissão, os Estados-membros e os agentes cujos
interesses estejam directamente em causa, nomeadamente a indústria e os produtores
comunitários.
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Conselho mandatou a Comissão e iniciaram-se já negociações com o Secretariado do
Codex.
3. Dimensão bilateral
Estes acordos são particularmente necessários para gerir mais eficazmente os meios
públicos de inspecção oficial sem prejudicar o grau de protecção do consumidor, uma
vez que evitam a repetição desnecessária de inspecções efectuadas de modo adequado
pelo país exportador. Além disso, poderão facilitar a cooperação técnica entre vários
países no domínio da investigação científica, bem como a elaboração da
regulamentação, dos controlos e da certificação alimentares.
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de acordo com a República Checa. Prosseguem as negociações com outros parceiros
comerciais, nomeadamente a Austrália, o Canadá e os Estados Unidos, os países sul
americanos, designadamente a Argentina, o Chile e o Uruguai, e os países associados
da Europa Central e Oriental.
Além disso, a Comunidade dispõe de vários acordos bilaterais com os seus principais
parceiros comerciais sobre questões regulamentares relacionadas com o sector
alimentar, nomeadamente o diálogo transatlântico e a cooperação regulamentar.
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ISSN 0257-9553
DOCUMENTOS
PT 03 06 01 10
ISBN 92-78-19513-8