A COMISSÃO DE MORADORES VS ÓRGÃOS
INTRODUÇÃO
DA ADMINISTRAÇÃO LOCAL DO ESTADO
Osvaldo Cololo1
SUMÁRIO:
UMÁRIO:
Introdução.
1. Comissão de Moradores: Conceito e
Natureza Jurídica. 2. Objectivos. 3.
Competências. 4. Implantação territorial
das Comissões de Moradores. 5.
Constituição. 6. Aquisição da personalidade
jurídica, registo e reconhecimento. 7.
Comissão de Moradores VS Governo
Provincial. 8. Comissão de Moradores VS
Administração Municipal. 8.1. Existe uma
relação de hierarquia entre a Administração
Municipal e a Comissão de Moradores? 9. A
Comissão de Moradores e o Orçamento
Participativo.
10.
10. Conclusão.
11.
11. Referências Bibliográficas.
12.
12 Legislação Consultada.
1 perspectiva de procurar descortinar os
Advogado Estagiário da Faria
Lopes & Associados - Sociedade de Advogados, RL.
INTRODUÇÃO
A democracia participativa é hoje uma
bussola que orienta a acção governativa
dos Estados ao redor do mundo.
O modelo de governação em que o
soberano decide unilateralmente sobre as
questões relevantes do Estado, considera-
se obsoleto e em progressiva
descontinuação.
Tem sido cada vez mais apregoada, a
convicção de que o governado tem uma
palavra a dizer na forma e no modo como é
governado. Com o advento das redes
sociais, e o acesso facilitado à informação, é
cada vez mais custoso para quem governa
obstar à intervenção do governado na
gestão da rés pública.
A Constituição da República de Angola
consagrou o poder local no artigo 213.º. O
poder local, constitui uma realidade
tridimensional, abarcando os conceitos de
autarquias locais, autoridades tradicionais e
as outras formas de participação do
cidadão na vida pública. Esta última
encontra nas Comissões de Moradores uma
das formas de manifestação.
Tendo em vista a necessidade de
concretização da orientação constitucional
sobre a participação dos cidadãos na gestão
dos assuntos das respectivas Comunidades,
Angola aprovou a Lei Orgânica Sobre
Organização e Funcionamento das
Comissões de Moradores – Lei nº 7/16, de
1 de Junho, doravante Lei das Comissões de
Moradores e o seu Regulamento, que foi
aprovado em 2019, através do Decreto
Presidencial nº 158/19, de 17 de Maio,
doravante Regulamento da Lei das
Comissões de Moradores.
Neste modesto artigo, pretendemos refletir
em torno da actual relação entre as
Comissões de Moradores e os Órgãos da
Administração Local do Estado, na
de Bastos,
meandros deste “relacionamento” que se
tem mostrado necessário e inevitável.
1. COMISSÃO DE MORADORES:
CONCEITO E NATUREZA JURÍDICA
A Comissão de Moradores pode ser
entendida como toda a pessoa colectiva de
direito público, resultante da união
voluntária e organizada de pessoas
residentes numa determinada rua,
quarteirão, bairro, aldeia ou povoação.
As Comissões de Moradores são
apartidárias e sem fins lucrativos, dotadas
de autonomia financeira e administrativa e
têm natureza associativa, já que resultam
da união de indivíduos com vista à
prossecução de objectivos comuns.
Numa circunscrição administrativa, deve
existir apenas uma Comissão de Moradores
em respeito ao princípio da unicidade. Seria
disfuncional e administrativamente
censurável, a existência de mais de uma
Comissão de Moradores na mesma
circunscrição, ademais, tal situação
despoletaria indubitavelmente conflitos de
competência e a coabitação entre as duas
estruturas revelar-se-ia umbrática.
Em relação ao regime financeiro e
patrimonial, as Comissões de Moradores
autofinanciam as suas actividades,
mediante a quotização e outras
contribuições financeiras dos seus
associados e instituições públicas e
privadas, exclusivamente destinadas à
prossecução das suas atribuições.
2. OBJECTIVOS
As Comissões de Moradores orientam a sua
actividade para o alcance de objectivos que
digam respeito à resolução de problemas
que são comuns a todos os membros da
sua circunscrição.
Considerando o afirmado no parágrafo
retro, resulta claro que a promoção da
coesão e a disseminação do espírito de
participação activa entre os moradores na
busca pela solução de problemas comuns,
constitui a principal meta das Comissões de
Moradores, a está, podemos associar os
seguintes objectivos:
a) A resolução de problemas
comuns dos moradores;
b) A promoção da participação
activa na vida da comunidade;
c) A promoção da solidariedade e
da cooperação na comunidade;
d) A melhoria da qualidade de
vida dos moradores.
3. COMPETÊNCIAS2
No exercício das suas atribuições, compete
à Comissão de Moradores cooperar com os
órgãos da Administração local do Estado e
com as autarquias locais nas questões
relativas, nomeadamente á:
a) Identificação dos moradores
nacionais e estrangeiros;
b) Ambiente e o saneamento
básico urbano e rural;
c) Denúncia de construções não
autorizadas e da ocupação
ilegal de terrenos;
d) Denúncia de imigrantes ilegais;
e) Denúncia de práticas de
comércio ilegal;
f) Denúncia de igrejas e seitas
ilegais;
g) Segurança e ordem pública;
h) Exercer o direito de petição
perante o órgão competente da
administração local nos termos
da lei e outras.
2
As competências aqui citadas, são meramente
exemplificativas, não esgotam o rol de competências
definidas quer pela Lei das Comissões de Moradores, quer
pelo seu Regulamento.
4. IMPLANTAÇÃO TERRITORIAL DAS
COMISSÕES DE MORADORES
As Comissões de Moradores organizam-se
nas ruas, edifícios, quarteirões, aldeias ou
outros conjuntos habitacionais.
Actualmente, em grande parte dos
Municípios do país, verifica-se que as
Comissões de Moradores se encontram
implantadas nos Bairros. Em princípio,
parece que esta opção está em
consonância com a Lei, já que a própria Lei
admite tal possibilidade. Todavia, o
Regulamento da lei das Comissões de
Moradores, restringiu o âmbito de
implantação desta figura nas zonas
urbanas, às ruas, quarteirões e edifícios3.
Com a devida vénia, abrimos um parêntese
para questionar a legalidade da restrição
imposta à Lei das Comissões de Moradores
pelo respectivo Regulamento no que toca à
implantação das Comissões de Moradores
nas zonas urbanas. Entendemos estar
diante de uma restrição ilegal porque os
regulamentos de execução ou
complementares devem guardar
conformidade à Lei habilitante.4
Ao atentarmos para a definição legal de
Comissão de Moradores, imposta pelo nº 1,
do artigo 2.º da Lei da Comissão de
Moradores, notamos que trata-se de uma
estrutura que resulta da união voluntaria e
organizada de pessoas residentes numa
rua, quarteirão, bairro, aldeia ou povoação,
isto reforça a nossa tese da ilegalidade da
3Artigo 4.º do Regulamento da lei das Comissões de
Moradores.
4 Aprendemos de outras paragens que do ponto de vista da
relação com a Lei, o regulamento pode ser complementar
ou independente.
O primeiro desenvolve ou aprofunda a disciplina jurídica
constante de uma Lei, a sua concepção resulta da imposição
imposta por uma Lei Chamada Lei habilitante.
Por sua vez, os regulamentos independentes correspondem
aos regulamentos que os órgãos administrativos criam no
exercício da sua competência de modo a assegurar uma
ótima realização das suas atribuições. Assim, estas
organizações não se encontram obrigadas por lei a
desenvolver objetiva e especificamente um certo comando
legislativo.
restrição imposta pelo Regulamento, em
relação a implantação territorial das
Comissões de Moradores
O dito regulamento consagrou uma nova
figura chamada Conselho de Moradores
que são estruturas representativas das
Comissões de Moradores nos diferentes
níveis 5. Os Conselhos de Moradores têm
como função principal assegurar uma acção
coordenada e harmoniosa das Comissões
de Moradores e representá-las perante os
órgãos competentes da Administração
Local do Estado.
Os Conselhos de Moradores surgem da
necessidade de conferir maior eficácia às
Comissões de Moradores, através da
restrição da sua área de implantação, como
já frisado, actualmente o grosso das
Comissões de Moradores encontram-se
implantadas nos Bairros. No figurino actual,
a circunscrição territorial de uma Comissão
de Moradores pode estender-se por
quilómetros conforme a dimensão do
respectivo Bairro.
As Comissões de Moradores foram
concebidas para promover o espírito de
participação, solidariedade e colaboração
entre os moradores das respectivas
circunscrições. Porém, estes fins
dificilmente serão alcançados com as
dimensões territoriais ocupadas pelas
Comissões de Moradores6 já existentes, daí
a necessidade de delimitá-las às ruas,
prédios e quarteirões.
5. CONSTITUIÇÃO
CONSTITUIÇÃO
Para a constituição de uma Comissão de
Moradores é necessário um número
mínimo de 25 moradores da respectiva
5
Os níveis de representação dos Conselhos de Moradores
obedecem a seguinte ordem: Município, Comuna ou Distrito
Urbano, Bairro, Sector, Área de Residência.
6 Por serem muito extensas, os órgãos socias das Comissões
de Moradores encontram dificuldades em manter o
controlo das suas circunscrições e garantir a aproximação da
Comissão aos cidadãos.
circunscrição em que a mesma será
instituída.
A título excepcional, pode ser constituída
uma Comissão de Moradores com o
número inferior a 25 membros/associados,
quando o número total de moradores do
conjunto habitacional ou circunscrição
territorial for inferior a 25, mas não menos
que 5 moradores.
Podem ser membros da Comissão de
Moradores, os cidadãos angolanos maiores
de 18 anos de idade, residentes no
respectivo conjunto habitacional ou
circunscrição territorial, podendo ainda ser
membros das Comissões de Moradores, os
cidadãos estrangeiros residentes na área da
respectiva circunscrição territorial, há mais
de um ano.
As Comissões de Moradores têm, na sua
génese, dois elementos fundamentais,
quais sejam, o elemento volitivo e o
elemento democrático.
Do primeiro resulta que a Comissão de
Moradores é produto da livre vontade de
um número de moradores pertencentes a
uma determinada circunscrição territorial.
No processo de constituição de qualquer
Comissão de Moradores, não deve ser
admitida intervenção externa,7 sendo ferido
de nulidade o acto de constituição que
deriva da coação ou imposição de qualquer
ente. Se os membros de determinada
circunscrição territorial entenderem ser
dispensável a constituição de uma
Comissão de Moradores, ninguém pode
obrigá-los do contrário, nem mesmo os
órgãos da Administração Local da
respectiva circunscrição.
Do segundo resulta que, os órgãos sociais
das Comissões de Moradores devem ser
preenchidos através da realização de
7
Por intervenção externa, devemos entender as orientações
e diretrizes emanadas de qualquer ente estranho à
respectiva circunscrição territorial e que digam respeito por
exemplo: a indicação de pessoas para o preenchimento dos
órgãos socias ao em vez da realização de eleições.
eleições periódicas, sendo que o mandato
dos membros destes órgãos é de três anos
renováveis apenas uma vez.
6. AQUISIÇÃO DA PERSONALIDADE
JURÍDICA, REGISTO E
RECONHECIMENTO
A Comissão de Moradores adquire a
personalidade jurídica pelo depósito8,
contra recibo, de um exemplar da acta da
Assembleia Constitutiva, do estatuto e a
respectiva aprovação tutelar.
A aprovação tutelar é o acto pelo qual, no
exercício da tutela administrativa, o Poder
Executivo confirma a observância dos
procedimentos e requisitos necessários à
criação de uma Comissão de Moradores.
A homologação tutelar é de mera
legalidade, restringe-se à verificação da
conformidade legal dos estatutos e da acta
da assembleia constitutiva. A homologação
tutelar dá lugar a um certificado de registo
que é emitido pelo órgão competente da
Administração Local do Estado do
respectivo espaço territorial.
O órgão competente para a emissão do
certificado de registo é a Administração
Municipal da respectiva circunscrição em
que se encontra sediada a Comissão de
Moradores.
7. COMISSÃO DE MORADORES VS
GOVERNOS PROVINCIAIS
A Administração Local é composta pelos
órgãos da Administração do Estado cuja
competência encontra-se restringida a uma
parcela do território nacional, em oposição
9 O depósito é feito junto da Administração Municipal da
área da sede da Comissão de Moradores.
aos órgãos da Administração Central do
Estado cuja competência estende-se a todo
território nacional.
Os Governos Provinciais fazem parte da
Administração Local do Estado, já que as
suas competências se restringem a uma
parcela de território devidamente
delimitada, a província.
Nos termos da Lei, os Governos Provinciais
não têm qualquer poder de controlo sobre
as Comissões de Moradores.
O Regulamento da Lei das Comissões de
Moradores veio aclarar esta questão,
deferindo o poder tutelar sobre as
Comissões de Moradores às Administrações
Municipais e não aos Governos Provinciais9.
8. COMISSÃO DE MORADORES VS
ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL
Nos termos da Lei, as Comissões de
Moradores são pessoas colectivas distintas
do Estado10, criadas ao abrigo do tripé do
poder local e como frisamos nas linhas
antecedentes, contempla para além das
autarquias locais e das autoridades
tradicionais, as outras modalidades
específicas de participação do cidadão.
O Poder Executivo exerce tutela
administrativa sobre as Comissões de
Moradores por intermedio da
Administração Municipal que é a entidade
responsável pela homologação tutelar11.
O exercício do poder tutelar confere à
Administração Municipal, em caso de
violação da Constituição, das leis e dos
estatutos da Comissão de Moradores, o
9 Artigo 33.º do Regulamento da Lei das Comissões de
Moradores.
10
Sobre outros tipos de pessoas colectivas públicas e
respectivas natureza jurídica, vide FEIJÓ, Maria Carlos e
PACA Cremildo, Direito Administrativo, Mayamba Editora,
ano de 2013, Pág. 45
11 Sobre a homologação tutelar vide páginas retro.
poder para destituir ou dissolver os órgãos
sociais da respectiva Comissão de
Moradores.
8.1. Existe uma relação de hierarquia
hierarquia
entre a Administração Municipal
Municipal e
a Comissão de Moradores
Moradores?
ores?
Tendo em atenção a efémera
abordagem feita nos parágrafos
precedentes, resta claro que a Comissão
de Moradores e a Administração
Municipal são entes distintos, e,
portanto, sem qualquer relação
hierarquizada. Está afirmação parece
tornar despropositada a indagação que
colocamos no presente ponto. Porém,
em concreto, verificam-se determinadas
situações que tornam urgente clarificar
este aspecto.
Na prática, situações como a imposição
da Administração Municipal aos
moradores de certa circunscrição para a
constituição de Comissão de
Moradores12, intervenção excessiva da
Administração Municipal no processo de
constituição das Comissões de
Moradores, influenciando inclusive o
sentido de voto dos moradores das
respectivas circunscrições, ou a
excessiva submissão dos titulares dos
órgãos socias das Comissões de
Moradores às orientações emanadas da
Administração Municipal, fazem
presumir a existência de uma relação de
subordinação entre os dois entes.
Actualmente os órgãos das Comissões
de Moradores são comumente
confundidos como uma extensão dos
órgãos da Administração Local do
Estado, observando-se que não raras
vezes usurpam competências das
Administrações Municipais, praticando
actos privatísticos destas. Para falarmos,
12
Ao arrepio do postulado no nº 1, do artigo 11.º do RLCM
que, determina que a iniciativa para a constituição da
Comissão de Moradores é de caracter voluntario.
 a título de exemplo, da emissão de
atestados de residência, licenças de
concessão de terrenos e certidão de
óbito13.
Em matéria de competência das
Comissões de Moradores, impera o
princípio da taxatividade, ou seja, os
actos que devem ser praticados pelas
Comissões de Moradores são os
enumerados na Lei.
Posto isto, é mister reiterar que não
obstante os poderes que a lei outorga à
Administração Municipal no âmbito do
exercício do poder tutelar, inexiste
qualquer relação de subordinação entre
a Administração Municipal e a Comissão
de Moradores.
Outra nota importante prende-se com o
valor jurídico dos actos praticados pelas
Comissões de Moradores.
Actos como a emissão de declaração de
morador, emissão da declaração de
ocorrência de óbito e outros, que são
praticados pelas Comissões de
Moradores, destinam-se exclusivamente
aos órgãos da Administração Local do
respectivo espaço territorial, mormente
Administrações Municipais e Distritais,
não tendo qualquer utilidade nem
produz nenhum efeito junto de qualquer
outro organismo público ou privado14.
Assim, não teria qualquer valor jurídico a
declaração de morador emitida pela
Comissão de Morador do Bairro Vila Flor
no Município do Cazenga, junto da
Administração do Município do Talatona
para efeitos de emissão do atestado de
residência ou junto de um Banco
13 Informação avançada pelos responsáveis do Ministério da
Administração e Reforma do Estado, no seminário de
Revitalização das Comissões de Moradores, organizado em
colaboração com PNUD.
14
Na prática, instituições privadas como bancos comerciais,
solicitam a declaração de morador no acto de celebração do
contrato de abertura de conta bancaria.
Comercial para efeitos de abertura de
conta bancária15.
9. A COMISSÃO DE MORADORES E O
ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
O regulamento do orçamento participativo,
aprovado pelo Decreto Presidencial n.º
235/19 de 22 de Julho, foi publicado em
Diário da República e criou o Orçamento
dos Munícipes, que deverá ser usado como
ferramenta para o financiamento de
projectos sufragados pelos moradores das
circunscrições em que serão aplicados.
Nos termos do referido regulamento, os
Municípios passarão a ser contemplados
com uma verba anual de 25 milhões
Kwanzas e para efeitos de alocação e
gestão do referido montante, os munícipes
devidamente organizados em Comissão e
Conselho de Moradores terão um papel
relevante, uma vez que terão a
oportunidade de participar do respectivo
processo decisório.
O diploma elucida sobre o modo de
aplicação do referido montante,
relativamente aos fins e selecciona cinco
grupos de despesas em que pode ser
aplicado, designadamente:
a) Investimentos e gastos no
funcionamento dos serviços de
iluminação pública, áreas
verdes e limpeza urbana
b) Obras de saneamento básico
ou de manutenção dos
serviços;
c) Gastos nos centros
comunitários, dentro dos quais
15 Nº 2, do artigo 9.º do Regulamento da Lei da Comissão de
Moradores.
 se encontram políticas sociais
de alimentação, infância,
juventude, terceira idade,
desporto e mulher;
d) Actividades culturais e
manutenção de bibliotecas;
e) Outras despesas relevantes
com impacto directo para um
público-alvo específico.
As despesas a que se destinam a aplicação
dos 25 milhões, são as discriminadas nas
linhas supra, caso os cidadãos optarem por
despesas diversas das mencionadas, a
Administração decide o destino a ser dado
ao dinheiro.
Apesar do diploma admitir a possibilidade
dos cidadãos de forma individual
endereçarem à Administração Municipal
propostas para a aplicação deste dinheiro,
julgamos que terão preferência as
propostas a serem apresentadas pelas
Comissões e Conselhos de Moradores,
conjectura que fazemos tendo em conta o
interesse e o posicionamento do Poder
Executivo relactivamente à urgência no
processo de conformação das Comissões de
Moradores à Lei.
A gestão do referido orçamento ficará a
cargo de um Comité Técnico de Gestão,
constituído por membros das Comissões e
Conselhos de Moradores, e representantes
da Administração Local. Mais uma vez,
estamos em condições de afirmar que as
Comissões de Moradores e Administrações
Municipais estão fadados a manterem uma
relação inelutável.
Actualmente, o Ministério da Administração
do Território está a executar em todo o
país, o trabalho de preparação e criação das
condições de implementação do orçamento
do munícipe, mediante programa de
formação dirigida às Comissões de
Moradores e às Administrações Municipais,
bem como, a criação dos Comités Técnicos
de Gestão do referido Orçamento.
10. CONCLUSÃO
Para concluir o nosso breve exercício, resta-
nos asseverar com algum conforto, que
entre as Comissões de Moradores e os
Órgãos da Administração Local do Estado
existe uma relação de cooperação nos
termos da qual deve imperar a interacção
com vista à resolução dos assuntos públicos
comunitários.
No plano formal, a ideia de sobreposição da
Administração Municipal às Comissões de
Moradores é inexistente, todavia, na
prática esta sobreposição é gritante. Tal
deve-se em grande medida ao facto da
realidade relativa às Comissões de
Moradores ser anterior ao seu regime
jurídico, contudo, os esforços para a
conformação destes entes às leis e
regulamentos ora aprovados, deve ser
permanente por formas a dotá-las da
eficiência e eficácia necessárias para o
alcance dos objectivos que estiveram na
base da sua criação.
Em jeito de sugestão, para garantir a
independência das Comissões de
Moradores face aos órgãos da
Administração Local do Estado, as
Administrações Municipais devem restringir
a sua intervenção sobre as Comissões de
Moradores, intervindo apenas no
funcionamento destas, nas situações
expressamente previstas na Lei.
De igual modo, devem as Comissões de
Moradores promover ao nível das suas
circunscrições, campanhas de sensibilização
para a importância da participação dos
moradores no melhoramento das
condições de funcionamento das mesmas,
através do pagamento das quotas e outras
contribuições financeiras dos respectivos
membros16. Só assim as Comissões de
Moradores deixarão de pleitear
constantemente por apoios junto das
Administrações dos respectivos
17
Municípios , pondo em causa a sua
independência.
11. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Campos, António, Comissão de
Moradores no Concelho de sines: da
Tradição a Modernidade, Simpósio
realizado pela Camara Municipal de
Sines, no âmbito do programa
Tradições 2016 – 2018.

Lei Orgânica Sobre a Organização e
Funcionamento das Comissões das
Moradores – Lei 7/16, de 1 de
Junho;

Regulamento da Lei Orgânica Sobre
a Organização e Funcionamento
das Comissões das Moradores –
Decreto Presidencial nº 158/19, de
17 de Maio.

Plano Estratégico para a
Revitalização das Comissões de
Moradores - Decreto Executivo nº
170/20 de 5 de Junho;

Decreto Presidencial n.º 235/19 de
22 de Julho - Cria o Orçamento do
Munícipe.

FEIJÓ, Maria Carlos e PACA

Cremildo, Direito Administrativo,
Mayamba Editora, ano de 2013.

MARQUES, Aurélio, O cidadão

e o Poder: A nova perspectiva da
Democracia, Saraiva Editora, ano
de 2013.

JOSÉ, Ferreira, A Gestão do

Dinheiro de Todos, Ventos Editora,
São Pulo Brasil, ano de 2010.

12. LEGISLAÇÃO CONSULTADA

Constituição da República de
Angola de 2010;

Código Civil Angolano;

16 Estas são algumas formas de financiamento das

Comissões de Moradores, atendendo à capacidade

financeira dos seus membros. Estas fontes podem ou não
ser rentáveis para as próprias Comissões de Moradores.