Eixo Temático 4

processo de construção do condomínio que

1 O papel do Estado e a atuação do os futuros moradores escolhessem um
governo nas finanças públicas. síndico e alguns auxiliares, assim como
mecanismos de acompanhamento e controle
das ações desse grupo de "dirigentes".
Mesmo em um pequeno universo, as
Finanças Públicas
comunidades sempre adotam alguma forma
de "governo", não sendo difícil imaginar
O papel do estado e a atuação do
que sua existência é uma necessidade
governo nas finanças públicas1
natural das sociedades organizadas, com o
objetivo disciplinar e ordenar as relações
Há necessidade de se ter um governo? A
entre as pessoas que as integram.
sociedade poderia prescindir do governo?
Constituída a administração do
Se não pode, qual deveria ser sua função?
condomínio, outras preocupações se
Para buscar algumas respostas a tais
apresentam: Como financiar as despesas
questionamentos, imaginemos que mil
para o provimento de bens de uso da
famílias, de três pessoas cada, em média,
comunidade, de forma indivisível, como as
decidam se organizar em um condomínio
ruas e a segurança do condomínio? Se
residencial. Serão três mil pessoas a
adotada a cobrança de alguma taxa, como
compartilhar o mesmo território.
definir o valor que caberá a cada
Se cada família puder exercer sua
condômino? Será proporcional à renda de
vontade nesse território, sem qualquer
cada um ou ao tamanho de seu imóvel?
restrição, seria natural que buscasse para si
Qual a forma mais eficaz de financiar tais
o maior benefício que tal situação
despesas? Seria adequado contrair
permitisse. Tenderiam a construir suas
empréstimos para realização dos
casas na maior e melhor área, a escolher a
investimentos iniciais? Neste caso, seria
melhor vista, o terreno mais arborizado, ou
justo transferir para as gerações futuras o
o mais plano, em suma, a buscar a situação
pagamento dessa dívida, bem como dos
que melhor se adequasse às suas
juros correspondentes?
preferências, visando sua independência em
A partir dessa simples representação,
relação aos outros.
insere-se neste capítulo uma visão sintética
Logo no início surgiria a necessidade de
dos principais aspectos da gestão das
algum ajuste entre vizinhos para estabelecer
finanças públicas.
algumas regras, como:
- Qual o tamanho da área que cada um
A atividade financeira é exercida pelo
poderá ocupar privadamente?
Estado visando ao bem comum da
- Como será distribuída ou vendida cada
coletividade. Ela está vinculada à
área?
arrecadação de recursos destinados à
- Quais espaços serão destinados ao
satisfação de necessidades públicas básicas
tráfego de pessoas e veículos?
inseridas na ordem jurídico-constitucional,
- Como a comunidade se protegerá de
atendidas mediante a prestação de serviços
agentes externos?
públicos, a intervenção no domínio
Naturalmente a comunidade sentiria a
econômico, o exercício regular do poder de
necessidade de indicar líderes para conduzir
esse processo. Seria natural e salutar para o

1
Gestão de finanças públicas I Claudiano Manoel de Albuquerque, Brasília: 2008. 580 p.
Márcio Bastos Medeiros, Paulo Henrique Feijó da Silva. - 2a Edição,

1

polícia e o fomento às atividades de
interesse público/social.
O Governo atua na economia para
garantir dois objetivos principais:
estabilidade e crescimento. Visa também
corrigir as falhas de mercado e as
distorções, manter a estabilidade, melhorar
a distribuição de renda, aumentar o nível de
emprego etc.
A Política Econômica é a forma pela
qual o Governo intervém na economia. Essa
intervenção ocorre, principalmente, por
meio das políticas fiscal, monetária,
cambial e regulatória, e tem como principal
instrumento de intervenção o Orçamento
Público.
O Estado é o responsável pelas finanças
públicas. O principal objetivo estatal
através das finanças públicas é o fomento da
plena ocupação e o controle da demanda
agregada.
O papel do Estado nas finanças é através
da variação da despesa pública e dos
impostos. A despesa pública é o
investimento que realiza o Estado em vários
projetos de interesse social. Para poder
concretizar os investimentos, isto é, manter
a despesa pública, as autoridades devem
assegurar-se de arrecadar impostos, os quais
são pagos por todos os cidadãos e pelas
empresas de uma nação.
A despesa pública, por outro lado, pode
funcionar como estímulo (ou incentivo) do
consumo. O Estado está em condições de
criar postos de trabalho (empregos),
conferindo assim salários às pessoas e
dinheiro para despender/consumir.
Assim, podemos resumir as finanças
públicas como compreendendo a captação
de recursos, a gestão deles e o uso (gasto)
desses recursos com o objetivo de suprir as
necessidades da população e do Estado.
Teoria das Finanças Públicas
2
Marques, Euvaldo. Finanças Públicas – Administração Financeira e
2
Eixo Temático 4
Todo e qualquer governo2 que viva em
condições mínimas de civilidade se utiliza
dos instrumentos de política fiscal para
interferir na alocação, distribuição,
estabilização e regulação de suas
economias. Seu objetivo é proporcionar
bem-estar social, pondo à disposição de
seus governados os bens e serviços
necessários. Entre eles, estão os
denominados bens públicos, os quais, se
fossem realizados unicamente pelas forças
de mercado, certamente não seriam
produzidos nos níveis demandados, de
forma a atender a todos os reclamos da
sociedade.
A política fiscal de um governo, quando
guiada por instrumentos sólidos e
fundamentada em bases consistentes, é
decisiva para a estabilização da economia.
A teoria das finanças públicas, ao tratar
dos fundamentos do Estado e das funções
do governo, encontra justificativa para a
intervenção do Estado na economia, como
forma da Gestão de Finanças Públicas
buscar a correção das imperfeições do
mercado, ou seja, fenômenos que impedem
que a sociedade alcance o estágio de bem-
estar sem que o Estado exerça alguma forma
de ajuste sobre os fatores econômicos.
Um dos fundamentos da teoria das
finanças públicas é a existência das “falhas
de mercado”. É em razão destas falhas que
o poder público se vê̂ obrigado a intervir na
economia.
São consideradas principais falhas de
mercado, em razão do não atendimento
pleno às necessidades da sociedade, dentre
outras:
Bens públicos
Os bens públicos devem ser de utilização
indivisível, ou seja, de uso não excludente;
todos têm o mesmo direito.
Exemplos: as vias de acesso público,
ruas, estradas, terras públicas, enfim, os
serviços públicos postos à disposição dos
cidadãos.
Orçamentária. Disponível em: Minha Biblioteca, Editora Saraiva, 2015.

Uma vez construídos e disponibilizados,
os bens públicos beneficiarão a todos os
indivíduos, independentemente de terem
participado ou não do seu financiamento
tributário.
Vejam que a característica mais
importante de um bem público é o fato de
não ser possível impedir a sua utilização por
qualquer cidadão no pleno exercício dos
seus direitos, principio este, como acima já
citado, “da não exclusão”. Portanto, se
determinado governo realiza
recapeamento asfáltico de uma via pública,
todos os cidadãos que a utilizam são
beneficiários, de forma não exclusiva, deste
conforto.
As externalidades
São todas as consequências das ações
desencadeadas pelo trabalho dos agentes
econômicos em relação a pessoas, ao
mercado e ao meio ambiente em geral. A
geração de empregos por uma indústria é
considerada uma externalidade.
Da mesma forma, os dejetos dessa
mesma indústria lançados em uma bacia
hidrográfica, com graves consequências
para o meio-ambiente, também são
considerados externalidades.
Observe que o primeiro exemplo
representa uma externalidade positiva,
enquanto o segundo, negativa.
O Poder Público tem o dever
institucional de trabalhar para evitar a
incidência de externalidades negativas e de
promover a realização das positivas, que
são:
a) Externalidades positivas – ações de
pessoas ou empresas que geram benefícios
diretos ou indiretos para outras.
b) Externalidades negativas – ações de
pessoas ou empresas que prejudicam direta
ou indiretamente outras.
Os monopólios naturais
Compreendem, por exemplo, o profissional de finanças públicas está em
fornecimento de água potável; extrações de
minérios desde o ouro e outros metais
nobres até́ o petróleo; a produção, a
Eixo Temático 4
transmissão e a distribuições de energia
elétrica, entre outros.
É a probabilidade de ganhos em escala
que a atividade econômica propicia pela sua
exploração e comercialização potencial que
motiva a ocorrência dos monopólios. Desta
forma, o Poder Publico tende a intervir
nesse mercado, assumindo a atividade, a
fim de evitar o desvio de condutas nesta
exploração sem limites, junto aos cidadãos
o consumidores.
Geração de emprego, crescimento
econômico e estabilidade
São atividades básicas, imprescindíveis
para o bem-estar social de economias ricas
e pobres, principalmente de nações pobres e
emergentes. Não se pode esquecer que em-
prego e renda em níveis compatíveis
alavancam o crescimento e a estabilidade
econômica.
Conceito de Finanças Públicas
Finanças Públicas compreendem a
formulação de teorias, de modelagens e
instrumentação técnica que explica,
organiza e faz gerir o dinheiro e o
patrimônio públicos, de forma a atender as
demandas sociais em níveis cada vez mais
exigentes de aperfeiçoamentos.
A atividade financeira do Estado é: A
atividade por meio da qual o Estado capta,
gera e despende recursos públicos com o
objetivo de atender às necessidades
públicas e de prover os serviços tipicamente
estatais.
O poder político atua em defesa da
satisfação das necessidades da coletividade,
por meio da produção de bens e serviços,
para o atendimento das demandas
reprimidas. Para tanto, o maior desafio do
conciliar tais interesses e apontar os
caminhos para a busca dos recursos
3

disponíveis destinados à satisfação dessas
demandas.
Assim, nessa condição, o governo se vê
na contingência de obter tais fundos, seja
pela via da tributação, isto é, com aumento
ou criação de impostos, pela emissão de
moeda, pelo endividamento público ou,
ainda, fazendo parcerias com a iniciativa
privada.
Finanças públicas e doutrina
Inicialmente, é interessante dizer que as
finanças públicas, apesar do seu
embasamento econômico e jurídico, as suas
ações e a sua finalidade estão voltadas para
o atendimento das necessidades do
equilíbrio, da boa convivência e do bem-
estar social.
As Finanças Públicas têm a sua doutrina
baseada nos princípios e fundamentos da
teoria econômica, do ordenamento jurídico,
notadamente nos segmentos do direito
tributário, financeiro e administrativo, sem
nenhum desprezo pelos imperativos do
exercício da ciência política.
O estudo científico das finanças do
Estado sempre ampliará o seu campo aos
domínios e às metodologias próprias das
ciências sociais, pela ação natural e
evolutiva dos padrões de convivência
humana atualmente concebidos.
Questões
01. (Prefeitura de Londrina/PR –
Economista - COPS/UEL/2019).
Conforme a teoria das finanças públicas,
sobre os bens públicos, assinale a
alternativa correta.
A - A iniciativa privada não é capaz de
oferecer bens públicos.
B - A iniciativa privada consegue
oferecer bens públicos, desde que o preço
seja o de mercado.
C - A oferta de bens públicos pelo estado
só é justificada em um regime comunista.
4
Eixo Temático 4
D - Bens públicos são disputáveis e
passíveis de exclusão do consumidor.
E - O petróleo, a energia elétrica e a
educação são exemplos de bens públicos,
por isso é necessária a intervenção do
Estado.
02. (TCE/CE - Analista de Controle
Externo - FCC) De acordo com a teoria das
finanças públicas,
A - o financiamento de um déficit
público nominal pode ser feito por meio de
senhoriagem, pois sinaliza que o governo
perdeu o controle das contas públicas.
B - o orçamento público é constituído
pelo conjunto de recursos arrecadados na
forma de tributos e pelo direcionamento
desses recursos ao suprimento das
necessidades da sociedade, na forma de
gastos públicos. O equilíbrio entre os dois
lados do orçamento, caracteriza um
superávit fiscal primário.
C - o teorema do orçamento equilibrado
estabelece que um aumento no gasto
financiado inteiramente por meio de maior
arrecadação gera efeitos nulos sobre a
atividade econômica.
D - as necessidades de financiamento do
governo são dadas pela diferença entre
investimento do governo e poupança do
governo.
E - a obtenção de um superávit primário
é condição suficiente para garantir o
equilíbrio das contas públicas, mesmo na
presença de obrigações na forma de serviço
de juros sobre a dívida pública.
Alternativas
01. A – 02. D
 Eixo Temático 4

Esses instrumentos e recursos utilizados

1.1 Formas e dimensões da intervenção pelo Estado para intervir na economia
da administração na economia podem ser definidos da seguinte forma:

Política fiscal: envolve a administração

e a geração de receitas, além do
Os gastos governamentais3 nas áreas de
cumprimento de metas e objetivos
educação, segurança e saúde públicas e
governamentais no orçamento, utilizado
demais setores aumentaram
para alocação, distribuição de recursos e
consideravelmente nos últimos tempos, não
estabilização da economia. É possível, com
só pela expansão das populações, mas
a política fiscal, aumentar a renda e o PIB e
também pelo aumento dos níveis de
aquecer a economia, com melhor
qualidade a que são demandados. Os
distribuição de renda.
insucessos da iniciativa privada para
produzir e disponibilizar os bens e serviços
Política monetária: envolve o controle
à sociedade são a razão para a intervenção
da oferta de moeda, da taxa de juros e do
do Estado na economia ou nos mercados
crédito em geral, para efeito de
produtores. Este sempre procurou atuar em
estabilização da economia e influência na
razão dessas “falhas de mercado”.
decisão de produtores e consumidores. Com
Nesse sentido, o Estado intervém pela
a política monetária, podem-se controlar a
necessidade de garantir aos cidadãos o
inflação e os preços, restringir a demanda
acesso aos serviços básicos, conforme
etc.
assegurados, via de regra, pelas respectivas
constituições.
Política regulatória: envolve o uso de
Assim a intervenção do Estado no
medidas legais, como leis, decretos,
domínio econômico, nada mais é do que
portarias, que são editadas como alternativa
todo ato ou medida legal que restrinja,
para se alocar recursos, distribuir os
condiciona ou tenha por fim suprimir a
recursos e estabilizar a economia. Com o
iniciativa privada em determinada área,
uso das normas, diversas condutas podem
visando assim, o desenvolvimento nacional
ser banidas, como a criação de monopólios,
e a justiça social, assegurados os direitos e
cartéis, as práticas abusivas, poluição
garantias individuais.
ambiental, entre outras.
Formas de intervenção do Estado na
Funções da Administração na
economia4
intervenção da economia
É sabido que o Estado possui distintos
Função alocativa
instrumentos para intervir no mercado.
Destacam-se entre esses instrumentos as
No contexto do pensamento de governo,
políticas fiscal, monetária e regulatória. Por
ou seja, no planejamento e orçamento
meio delas torna-se possível controlar, por
públicos, entende-se a função alocativa
exemplo, preços, salários, inflação, impor
como a seleção de quais bens e serviços
choques na oferta ou restringir a demanda.
(bens públicos), e suas respectivas
quantidades e padrões de qualidade serão

3
Marques, Euvaldo. Finanças Públicas – Administração Financeira e 4
Matias-Pereira, José. Finanças Públicas, 7ª edição. Disponível em:
Orçamentária. Disponível em: Minha Biblioteca, Editora Saraiva, 2015 Minha Biblioteca, Grupo GEN, 2017

5

oferecidos ou disponibilizadas para os
cidadãos.
Função distributiva
A função distributiva tem por finalidade
a interveniência do Poder Público para
equalizar e ajustar a distribuição da renda
nacional da forma mais justa possível.
Está relacionada com o propósito de se
construir uma sociedade mais homogênea,
mais equilibrada, no que tange aos estoques
de riqueza e distribuição da renda nacional.
Em outras palavras, é a forma de se
distribuir o Produto Interno Bruto (PIB),
estendendo a todos os cidadãos o direito ao
acesso a escolas de qualidade, à saúde
pública eficiente e ao emprego
autossustentável.
Função estabilizadora
A Função estabilizadora diz respeito à
implementação de planos e políticas com o
objetivo de combater os níveis
inflacionários, ou dos preços altos em geral
– pelo controle dos juros e da demanda e
oferta de produtos, por exemplo –, à
estabilização dos preços, ao aumento do
nível de emprego e renda, ao crescimento
econômico, dentre outras condições
conjunturais que se apresentem passíveis de
serem contornadas.
É a aplicação das diversas políticas
econômicas a fim de promover o emprego,
o desenvolvimento e a estabilidade, diante
da incapacidade do mercado em assegurar o
atingimento de tais objetivos.
Esta função utiliza, na formulação de
suas políticas, diversos recursos e
instrumentos, tais como: a taxação dos juros
Selic pelo Comitê̂ de Política Monetária
(Copom); o aumento ou a redução do
recolhimento do depósito compulsório
pelos bancos; a expansão ou retração da
oferta de crédito; a taxação do IOF em suas
múltiplas modalidades, além de outros
instrumentos.
6
Eixo Temático 4
Função reguladora
A Função reguladora é a disciplina, a
normatização e a fiscalização das regras da
atividade econômica mediante leis e
dispositivos administrativos, como o
estabelecimento do controle de preços, a
regulação dos mercados, a proteção dos
consumidores etc.
Com a reforma econômica a partir da
década de 1990, essa função se torna mais
importante a partir das privatizações em que
o Estado transformou a sua condição de
produtor para a de regulador de mercado, o
que, verdadeiramente, veio legitimar essa
função, que é a de fazer apenas a
intervenção, mediante ações de regular,
disciplinar e fiscalizar os mercados.
Questões
01. (ANAC - Analista Administrativo
– ESAF). Os governos são necessários, da
mesma forma que as instituições, para
regular o funcionamento de uma sociedade.
Com relação ao papel do Estado na
economia, assinale a opção incorreta.
A - O livre funcionamento do sistema de
mercado não soluciona problemas como a
existência de altos níveis de desemprego e
inflação.
B - O Estado moderno desempenha o
papel econômico fundamental de
institucionalizar os mercados e de promover
o desenvolvimento.
C - A busca de novas formas de
solidariedade social, sustentadas em
parcerias do Estado com a sociedade, pode
reduzir a necessidade de mobilização
compulsória de recursos pelo Estado.
D - A aferição do tamanho do Estado é
uma tarefa trivial, uma vez que sua forma
de atuação e os instrumentos que utiliza não
variam ao longo do tempo.
E - A parte mais visível da intervenção
do Estado é a representada pelo montante de
tributos que arrecada.
 Eixo Temático 4

02. (CONDER - Técnico de Alternativas

Administração – FGV). O Estado realiza 01. D – 02. D – 03. Certo – 04. Errado
políticas econômicas para promover o
emprego e o desenvolvimento social, diante 1.2 Funções do orçamento público. 2
da incapacidade do mercado em promovê- Orçamento público. 2.1 Conceito. 2.2
los. Técnicas orçamentárias. 2.3 Princípios
orçamentários. 2.4 Ciclo orçamentário.
Essa ação do Estado está baseada na 2.5 Processo orçamentário
função
A - distributiva Orçamento Público
B - alocativa.
C - social. O orçamento nasceu como instrumento
D - estabilizadora. de controle político do Parlamento sobre a
E - financeira. Coroa, e foi adotado pelos revolucionários
franceses em 1789. Com o espírito francês,
03. (TJ/SE - Analista Judiciário - os princípios orçamentários foram
CESPE / CEBRASPE). No que concerne transmitidos às novas nações que se
às funções dos governos e às diversas formavam do outro lado do Atlântico e
formas de intervenção do Estado na mesmo pelo restante do mundo.
atividade econômica, julgue os itens que se No Brasil, o orçamento surge logo após
seguem. a revolução pernambucana no ano de 1817,
quando D. João VI criou vários impostos no
Falhas de mercado são situações em que país. Mas somente na Constituição de 1824
o mercado competitivo não é capaz de, é que a peça orçamentária foi estabelecida
isoladamente, alcançar a eficiência oficialmente. No entanto, apenas em 1830
econômica, o que justifica a intervenção do tivemos o primeiro Orçamento Geral no
Estado para alocar bens e serviços de forma Brasil, votado para o exercício financeiro de
mais eficiente. 1830 e 1831.
( ) Certo ( ) Errado
Em termos históricos, no Brasil, o
04. (TJ/SE - Analista Judiciário - orçamento público passou por três etapas:
CESPE / CEBRASPE). No que concerne 1. O orçamento tradicional;
às funções dos governos e às diversas 2. O orçamento de desempenho; e
formas de intervenção do Estado na 3. O orçamento-programa.
atividade econômica, julgue os itens que se
seguem. Orçamento Público

A função estabilizadora do Estado é A ação planejada do Estado5, quer na

desempenhada por meio da regulação, cujo manutenção de suas atividades, quer na
objetivo é zelar pelos interesses dos execução de seus projetos, materializa-se
usuários e pela eficiência na prestação de por meio do orçamento público, que é o
serviços públicos. instrumento de que dispõe o Poder Público
( ) Certo ( ) Errado (em qualquer de suas esferas) para
expressar, em determinado período, seu

5
Piscitelli, Roberto B. Contabilidade Pública. Disponível em: Minha
Biblioteca, (14th edição). Grupo GEN, 2019.

7

programa de atuação, discriminando a
origem e o montante dos recursos a serem
obtidos, bem como a natureza e o montante
dos dispêndios a serem efetuados.
O orçamento público e a teoria do
orçamento podem ser analisados de
diferentes perspectivas:
- como instrumento de planejamento
(orçamento-programa);
- como instrumento básico de política
fiscal;
- como instrumento de controle político
(orçamento tradicional);
- como sistema de informação;
- como instrumento de suporte à gestão
governamental; e
- como instrumento de avaliação do
gasto público.
O orçamento público6 é o instrumento de
planejamento que detalha a previsão dos
recursos a serem arrecadados (impostos e
outras receitas estimadas) e a destinação
desses recursos (ou seja, em quais despesas
esses recursos serão utilizados) a cada ano.
Ao englobar receitas e despesas, o
orçamento é peça fundamental para o
equilíbrio das contas públicas e indica as
prioridades do Governo para a sociedade.
Essa ferramenta estima tanto as receitas
que o Governo espera arrecadar quanto fixa
as despesas a serem efetuadas com o
dinheiro. Assim, as receitas são estimadas
porque os tributos arrecadados (e outras
fontes) podem sofrer variações ano a ano,
enquanto as despesas são fixadas para
garantir que o governo não gaste mais do
que arrecada.
A União, cada estado e cada município
elaboram anualmente seu orçamento. No
Orçamento da União, é possível encontrar
6 8
https://www.gov.br/economia/pt-br/assuntos/planejamento-e-
orcamento/orcamento
7
https://bityli.com/NCowHncN
8
Eixo Temático 4
os valores que o Governo Federal pretende
gastar com o seu funcionamento e na
execução das políticas públicas, como as de
saúde, educação, e segurança. Somente as
despesas ali previstas podem ser
executadas.
Uma vez que o orçamento detalha as
despesas, pode-se acompanhar as
prioridades do governo para cada ano,
como, por exemplo: o investimento na
construção de escolas, a verba para
transporte e o gasto com a saúde.
O processo de elaboração do orçamento
é complexo, pois envolve as prioridades do
Brasil, e é essencial para a melhor aplicação
dos recursos públicos.
O processo de planejamento envolve
várias etapas, porém três delas se destacam:
a aprovação da Lei do Plano Plurianual
(PPA), da Lei de Diretrizes Orçamentárias
(LDO) e da Lei Orçamentária Anual
(LOA).
Cada uma dessas leis é proposta pelo
Poder Executivo, a partir de objetivos
específicos, e depende da aprovação do
Congresso Nacional. Isso permite que os
deputados e senadores eleitos
representantes influenciem o orçamento,
adequando as leis às necessidades mais
críticas da população que representam.
Funções do Orçamento Público78
Na função alocativa, o Estado atua
diretamente na produção de bens. O
governo dirige a utilização dos recursos
totais da economia, incluindo a oferta de
bens públicos. Dessa forma, podem ser
criados incentivos para desenvolver certos
setores econômicos em relação a outros
De acordo com a Teoria Econômica do
Bem-Estar Social, existem razões para essa
atuação produtiva do Estado, as
https://repositorio.enap.gov.br/bitstream/1/2170/1/Or%C3%A7amento%2
0P%C3%BAblico%20Conceitos%20B%C3%A1sicos%20-
%20M%C3%B3dulo%20%20%281%29.pdf
 Eixo Temático 4

denominadas falhas de mercado: Princípios Orçamentários

competição imperfeita, existência de bens
públicos, presença de externalidades e de Na elaboração e execução
910
mercados incompletos, informação orçamentária , a maioria dos autores dá
imperfeita, desemprego e outros distúrbios ênfase ao que se convencionou chamar de
macroeconômicos. Por meio do Orçamento princípios orçamentários, que são
Público são feitas alocações de recursos, premissas, linhas norteadoras de ação a
por exemplo, para que empresas serem observadas na concepção e
governamentais atuem diretamente na implementação da proposta, o que,
oferta de bens à sociedade. obviamente, não é estático, pressupondo-se
a evolução desses princípios ao longo do
De acordo com a função distributiva, tempo.
verifica-se que nem todas as distribuições A melhor forma de se obter a
de bens e recursos da sociedade são transparência do orçamento público e
desejáveis, principalmente por facilitar o seu controle e avaliação é buscar
considerações de eficiência e de justiça a elaboração da peça legal, seguindo e
social. Isso leva a que o governo se utilize obedecendo aos princípios clássicos do
do Orçamento para promover políticas de orçamento. O objetivo desses princípios é
distribuição de recursos públicos como tornar o orçamento transparente e facilitar o
forma de tentar resolver tais tipos de seu controle e avaliação.
problemas.
Essa função tem importância Os princípios orçamentários podem ser
fundamental para o crescimento equilibrado divididos em fundamentais e operacionais:
do país. Por intermédio dela, o governo - os princípios fundamentais são os mais
deve combater os desequilíbrios regionais e clássicos e normalmente são seguidos e
sociais, promovendo o desenvolvimento aceitos pela maioria dos agentes públicos
das regiões e classes menos favorecidas. em nível local e em âmbito internacional;
- já os princípios operacionais têm como
A função estabilizadora está relacionada objetivo tornar o orçamento mais racional e
às escolhas orçamentárias na busca do pleno eficiente.
emprego dos recursos econômicos; da
estabilidade de preços; do equilíbrio da Destacam-se como princípios
balança de pagamentos e das taxas de orçamentários fundamentais e operacionais:
câmbio, com vistas ao crescimento
econômico em bases sustentáveis. Princípios fundamentais:
Em termos macroeconômicos, a política – princípio da Legalidade;
fiscal por meio do Orçamento Público visa – princípio da Reserva Legal;
promover ajustes para que a economia – princípio da periodicidade (na maioria
atinja adequado nível de estabilidade. Essa dos casos se resume no princípio da
função estabilizadora é importante com anualidade);
vistas a um alto nível de emprego, um grau – princípio da exclusividade;
razoável de estabilidade nos preços, – princípio da unidade;
equilíbrio no balanço de pagamentos e uma – princípio da universalidade.
aceitável taxa de crescimento econômico.

9
Nascimento, Edson R. Gestão pública. Disponível em: Minha Biblioteca, Marques, Euvaldo. Finanças Públicas – Administração Financeira e
10

(4th edição). Editora Saraiva, 2020 Orçamentária. Disponível em: Minha Biblioteca, Editora Saraiva, 2015

9

• Princípios operacionais:
– princípio do Equilíbrio Orçamentário;
– princípio da Publicidade;
– princípio da especificação;
– princípio da Não Vinculação de
Impostos;
– princípio do Orçamento Bruto.
Princípio da Legalidade
De acordo com esse princípio, o sistema
orçamentário deverá estar em sintonia com
o planejamento e a programação do poder
público, garantindo que todos os atos
relacionados aos interesses da sociedade
devem passar pelo exame e pela aprovação
do parlamento.
A legalidade pode ser dividida em duas
partes:
1. a legalidade da despesa: é a
autorização legislativa da despesa. A
despesa deve ser autorizada por lei especial,
pela Lei do Orçamento ou por lei de créditos
adicionais;
2. a legalidade da receita: é autorização
legislativa da receita. A receita também
deve ser autorizada por lei. Antigamente, o
próprio orçamento autorizava a arrecadação
da receita. Hoje em dia, a lei que institui o
tributo autoriza a sua cobrança e
arrecadação.
Princípio da Reserva Legal
De acordo com a Constituição Federal, a
iniciativa para propor a Lei do Plano
Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias
e a Lei Orçamentária Anual é do Poder
Executivo. Essa exclusividade em matéria
orçamentária é denominada Reserva Legal.
Resta, por fim, considerar que o
princípio da Reserva Legal foi o primeiro
princípio a ser definido, historicamente. Ele
declara que o orçamento deve ser,
obrigatoriamente, objeto de uma lei, a qual
10
Eixo Temático 4
deve ser o fruto de um processo legislativo
completo.
A legalização da despesa orçamentária
ocorre da seguinte forma: uma proposta,
que contém o projeto de lei do orçamento,
deve ser elaborada pelo Executivo e
submetida ao Legislativo (Congresso
Nacional, em nível federal), para que possa
ocorrer apreciação (autorização – controle
político) e a posterior devolução da lei ao
Poder Executivo para sanção e publicação.
Um dos aspectos mais importantes nesse
processo é que as despesas do orçamento
precisam receber autorização legal. O
orçamento precisa ter força de lei para que
todos saibam que ele foi autorizado.
Princípio da periodicidade
O princípio da Periodicidade diz que o
orçamento deve obedecer a uma certa
periodicidade, que, na maioria das vezes, é
de um ano, uma vez que esta é a medida de
tempo normal para previsões dentro do
setor público (ano civil).
Um ano também é um período razoável
para que o Poder Legislativo possa interferir
e controlar o orçamento, de maneira a
permitir a correção de eventuais desvios que
porventura venham a ocorrer.
A correção dos desvios é um preceito
estabelecido pela Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF), concretizado por meio de
relatórios tais como o Relatório Resumido
de Execução Orçamentária (RREO) e o
Relatório de Gestão Fiscal (RGF).
Ambos verificam os valores de receitas e
despesas e constatam se houve desvios de
limites de gastos ou desvios de metas
fiscais. No caso da ocorrência de desvios,
deve-se buscar, na Lei das Diretrizes
Orçamentárias (LDO), as medidas
corretivas que deverão ser adotadas.
Essas verificações dos dados
orçamentários, financeiros e fiscais são
feitas anualmente, ou seja, durante o

período de um ano. Por outro lado, os
relatórios fiscais da LRF serão publicados
quadrimestralmente (RGF) e créditos suplementares e contratação de
bimestralmente (RREO).
Princípio da anualidade
As previsões de receita e fixação da
despesa devem corresponder ao período de
um ano. Ou seja, no Brasil o orçamento
obedece ao princípio da Anualidade. A
Constituição Federal de 1988 dispõe que
leis de iniciativa do Poder Executivo
estabelecerão orçamentos anuais. Assim, o
texto constitucional declara que o período
de vigência do orçamento é de um ano.
Esse período de vigência do orçamento
se denomina exercício financeiro. O art. 34
da Lei n. 4.320/64 estipula que o exercício
financeiro coincide com o ano civil (de 1º
de janeiro até 31 de dezembro). Daí surge
uma pergunta: Qual será o foco das atenções
no orçamento durante esse período? A
resposta está no art. 35 da Lei n. 4.320, que
diz:
Art. 35. Pertencem ao exercício
financeiro:
I – as receitas nele arrecadadas; e
II – as despesas nele legalmente
empenhadas.
Princípio da exclusividade
O orçamento deve conter apenas matéria
de cunho orçamentário e não deve cuidar de
assuntos adversos, o que, aliás, está previsto
no art. 165, § 8º da Constituição
Lei Orçamentária Anual não conterá
dispositivo estranho à previsão da receita e
à fixação da despesa, não se incluindo na
proibição a autorização para a abertura de
créditos suplementares e contratação de
operação de crédito, ainda que por
antecipação de receita, nos termos da lei.
O princípio da exclusividade foi
introduzido no direito brasileiro pela
11
Eixo Temático 4
reforma constitucional de 1926. Ele admite
exceção à autorização para abertura de
operações de créditos.
Princípio da unidade
O orçamento deve ser uno, ou seja, do
ponto de vista estritamente formal, cada
ente federado (União, Estado, Distrito
Federal e município) deve ter apenas um
orçamento. Busca-se, dessa forma, eliminar
a existência de orçamentos paralelos.
No caso do Brasil, a União possui três
peças orçamentárias (o que pode sugerir o
desrespeito ao princípio da Unidade): 1. o
orçamento fiscal; 2. o orçamento da
seguridade social; e 3. o orçamento de
investimentos em empresas que a União
detenha a maioria do capital social votante.
Esses três orçamentos estão integrados
de forma harmônica dentro de um sistema
integrado de planejamento-orçamento. A
utilização do princípio da Unidade no
processo de elaboração torna o orçamento
mais transparente, facilitando seu controle e
a avaliação.
Apesar da existência de três peças
orçamentárias no Governo Federal, eles
devem ser harmônicos entre si, integrando
uma única norma legal: a Lei Orçamentária
Anual (LOA).
O Princípio da Unidade pressupõe que
todas as Receitas e Despesas em cada
exercício financeiro devem integrar um
único documento legal dentro de cada nível
federativo.Na área federal, este documento
único é denominado de Orçamento Geral da
União (OGU).
Este princípio elimina a existência de
orçamentos paralelos, na forma do art. 165,
da Constituição, na configuração como
antes existentes.

Princípio da universalidade.
O orçamento deve conter todas as
receitas e as despesas referentes aos poderes
da União, seus fundos, órgãos e entidades
da administração direta e indireta. A
exposição dessa totalidade ou
universalidade das receitas e das despesas
constitui o princípio da Universalidade.
A ideia desse princípio está associada a
palavras tais como totalidade, total, todas
etc., no sentido de que o orçamento deverá
conter todas as receitas e todas as despesas
públicas. Contudo, na vida real, essa lógica
nem sempre se processa no orçamento, ou
seja, existem exceções ao princípio da
Universalidade
O princípio da Universalidade é previsto
nos arts. 2º, 3º, 4º e 6º da Lei n. 4320/64 que,
no conjunto, preconizam que o orçamento
deve conter as receitas e as despesas do
Estado. O objetivo do princípio da
Universalidade é possibilitar ao Legislativo
conhecer e autorizar, previamente, essas
receitas e despesas.
Além da previsão legal do princípio da
Universalidade na Lei n. 4320/64, a
definição constitucional do orçamento
fiscal enquadra-se muito bem nesse
princípio orçamentário.
Senão, vejamos: verificamos ao ler o art.
165, § 5o, I, que o orçamento fiscal possui
todas as receitas e todas as despesas fiscais
(com exceção dos valores dos orçamentos
da Seguridade Social e do orçamento de
investimentos).
Incluem-se no orçamento fiscal as
receitas e as despesas dos poderes da União
e de todos os tipos de administração pública
da União. São receitas e despesas dos
fundos, órgãos, das entidades da
administração direta e indireta, incluindo as
fundações.
Novamente aqui, no art. 165, § 5o, I,
também o princípio da Universalidade está
refletido e expresso nas palavras todos e
12
Eixo Temático 4
todas (receitas e despesas de todos os
órgãos).
Ocorre, no entanto, conforme
asseverado, que esse princípio não é
absoluto, existindo exceções à regra. Ou
seja, não se incluem no orçamento as
receitas e as despesas extraorçamentárias.
Princípio do Equilíbrio Orçamentário
Esse é um princípio clássico de finanças
públicas, que postula a necessidade do
equilíbrio entre receita e despesa. A
Constituição Federal de 1988 pretendeu
obter a aplicação deste princípio no que
tange às operações correntes. Esse é o foco
do art. 167, inciso III, da CF, o qual vedou
a realização de operações de crédito que
ultrapassem o montante das despesas de
capital.
Em cada exercício financeiro, o
montante da despesa não deve ultrapassar o
da receita prevista para o período.
Nesse caso, a proposta é obter o
equilíbrio entre as despesas e as receitas
(receitas aqui no seu sentido estrito, ou seja,
não incluindo as operações de crédito).
Dessa forma, evita-se o financiamento de
despesas correntes por meio de
endividamento.
A LRF também faz uso desse princípio
ao determinar que o montante previsto para
as receitas de operações de crédito não
poderá ser superior ao das despesas de
capital constantes do projeto de lei
orçamentária, conforme previsto no § 2º do
art. 12.3
Além disso, tanto a Lei n. 4.320/64 como
a LRF e a própria Constituição Federal
procuram garantir o cumprimento do
princípio do equilíbrio de uma forma mais
ampla, estabelecendo normas e impondo
condição para a criação de despesas. Tais
normas determinam que a criação de
qualquer despesa deve vir acompanhada da

indicação da fonte de recursos para garantir
o equilíbrio orçamentário.
Princípio da Publicidade
O conteúdo orçamentário deve ser
divulgado ou publicado pelos veículos
oficiais de comunicação ou divulgação para
conhecimento público, também pela busca
da eficácia ou da legitimidade do ato, que é
princípio exigido para todos os atos oficiais
do governo.
Este princípio é derivado da mesma regra
constitucional de administração pública, no
tocante à publicidade dos atos de gestão,
que está́ contido no art. 37, da Constituição.
Princípio da especificação
De acordo com esse princípio, as receitas
e as despesas devem aparecer no orçamento
de maneira discriminada, demonstrando a
origem e a aplicação dos recursos. Quanto
maior a discriminação, maior será a clareza
e a possibilidade de fiscalização pelos
agentes competentes.
O § 4º do art. 5º da LRF estabelece a
vedação de consignação de crédito
orçamentário com finalidade imprecisa,
exigindo, assim, a especificação da despesa.
Também o art. 5º da Lei n. 4.320/64
estabelece que a Lei de Orçamento não
consignará dotações globais destinadas a
atender indiferentemente a despesas de
pessoal, material, serviços de terceiros,
transferências ou quaisquer outras.
O princípio da Especificação determina
ainda que os montantes das receitas e
despesas devem estar bem identificados, de
modo que possam ser enten-didos por toda
a sociedade, quer seja, indiretamente, pelos
seus representantes (os congressistas), quer
seja, diretamente, pelo cidadão comum,
pelo chamado “controle social”.
Os recursos são correlacionados a metas
físicas a serem concretizadas durante a
13
Eixo Temático 4
execução do orçamento, nos prazos fixados.
Esse princípio era reforçado com a
publicação do Quadro de Detalhamento das
Despesas (QDD), alguns dias após a
aprovação da lei orçamentária. Quanto
maior for a discriminação das receitas e das
despesas, maior será a clareza e a
possibilidade de fiscalização por parte dos
agentes competentes e de controle, além do
público em geral.
As exceções a este princípio
orçamentário são os programas especiais de
trabalho e a reserva de contingência
mencionada no art. 5º, III da LRF. Na
ver-dade, a reserva de contingência será
estabelecida, nos termos da norma legal,
com base na Receita Corrente Líquida
(RCL) e será destinada ao atendimento de
eventos imprevistos.
Princípio da Não Vinculação de Receita
de Impostos
Os impostos não devem ser vinculados a
órgão, fundo ou despesa, excetos os casos
previstos no próprio texto constitucional ou
em mandamentos legais, por exemplo:
- a participação de estados, Distrito
Federal e municípios na arrecadação
tributária;
- os recursos para saúde e educação;
- a prestação de garantias à União;
- o pagamento de débitos para com a
União; e
- a garantia de Operações por
Antecipação de Receitas.
São as seguintes disposições
constitucionais ditadas pelo art. 167, que
vedam tais vinculações:
IV – a vinculação de receita de impostos
a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a
repartição do produto da arrecadação dos
impostos a que se referem os arts. 158 e 159,
a destinação de recursos para as ações e
serviços públicos de saúde, para
manutenção e desenvolvimento do ensino e

para realização de atividades da
administração tributária, como
determinado, respectivamente, pelos arts.
198, § 2o, 212 e 37, XXII, e a prestação de
garantias às operações de crédito por
antecipação de receita, previstas no art. 165,
§ 8º, bem como o disposto no § 4º deste
artigo;
§ 4º É permitida a vinculação de receitas
próprias geradas pelos impostos a que se
referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de
que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b,
e II, para a prestação de garantia ou contra
garantia à União e para pagamento de
débitos para com esta”
Princípio do Orçamento Bruto.
É princípio complementar à finalidade seria, apenas, o de verificar o
universalidade orçamentária. Determina
que todas as receitas e despesas devem
aparecer no orçamento em seus valores
brutos. Tem a finalidade de impedir a
inclusão de importâncias líquidas, sem a
discriminação, por exemplo, da origem e da
totalidade dos recursos arrecadados.
Assim, o orçamento público deve
apresentar e discriminar os abatimentos e os
descontos aos valores brutos com a
finalidade de satisfazer a outro princípio
orçamentário que é o princípio da
transparência. Ao se impedir a apresentação
de valores líquidos, evita-se que
informações sobre valores de abatimentos,
descontos e compensações sejam
escondidas pela simples apresentação de
valores líquidos sem a discriminação desses
diversos tipos de descontos.
O princípio do Orçamento Bruto está
previsto no art. 6º da Lei n. 4.320/64.
Tipos e Técnicas do Orçamento
Orçamento Tradicional
Os procedimentos até então utilizados
para a elaboração orçamentária antes da Lei
14
Eixo Temático 4
n. 4.320, de 1964 e do Decreto-lei n. 200, de
1967, baseavam-se na técnica tradicional,
ou seja, o de que bastava, apenas, o
levantamento de montantes para previsão
da receita e fixação da despesa.
Não se vislumbravam, nesse caso,
compromisso algum com o atendimento das
necessidades formuladas pela coletividade
ou da própria administração pública e não
ficavam evidentes os objetivos econômicos
e sociais que motivariam a elaboração
orçamentária. Na concepção de hoje, esta
seria uma hipótese absurda.
Essa técnica era pautada por uma
preocupação exagerada com o controle
contábil do gasto, que refletia o obsessivo
detalhamento da despesa, do
desdobramento desta em vários níveis, cuja
objeto do gasto. Outro fato interessante é
que, ao tomar essa direção, a programação
ou a distribuição dos recursos para unidades
orçamentárias era realizada com base na
proporção do montante gasto em exercícios
passados, e não em função do programa de
trabalho ou da intenção do que se pretendia
realizar.
Depreende-se, portanto, que o
orçamento tradicional se caracteriza como
um instrumento de autorização de despesas
a entidades assinaladas na peça legal, em
que estão relacionados os elementos de
despesas (pessoal, material, equipamentos
etc.) e as respectivas fontes de receita.
A maior deficiência do orçamento
tradicional consistia no fato de que ele não
privilegiava um programa de trabalho e um
conjunto de objetivos a alcançar. Adotava
uma filosofia incrementalista, pois os
órgãos eram contemplados no orçamento de
acordo com o que gastavam no exercício
anterior e não em função do que pretendiam
realizar.

Orçamento de desempenho
O orçamento clássico tradicional evoluiu
para o orçamento de desempenho ou de
realizações, em que se buscava saber “as
coisas que o governo faz e não as coisas que
o governo compra ou gasta”. Assim, saber o
que a administração pública compra se
tornou menos relevante do que saber para
que se destina a referida aquisição.
O orçamento de desempenho é aquele
que apresenta os propósitos e objetivos para
os quais os créditos se fazem necessários, os
custos dos programas propostos para atingir
aqueles objetivos, além de dados
quantitativos que meçam as realizações e o
trabalho levados a efeito em cada programa
(observa-se que a figura do programa surgiu
com o orçamento de desempenho e não com
o orçamento-programa).
O orçamento de desempenho, embora já
ligado aos objetivos, não poderia, ainda, ser
considerado um orçamento-programa, visto
que lhe faltava uma característica essencial,
que era a vinculação ao sistema de
planejamento.
Orçamento Participativo
O orçamento participativo engaja a
população ao processo da elaboração
orçamentária, seja por meio de lideranças
da sociedade civil, seja por meio de
audiências públicas ou por outras formas de
consultas diretas aos cidadãos.
Normalmente, os orçamentos públicos, nas
democracias representativas, são
elaborados pelo poder Executivo e
aprovados pelo Legislativo.
De acordo com outros estudiosos, a
principal razão da existência do Legislativo,
na sua função precípua de representação
popular, está na participação direta com o
Executivo na alocação dos recursos
públicos por intermédio da elaboração dos
orçamentos.
15
Eixo Temático 4
O Orçamento Participativo constitui
uma das formas mais diretas de consultar a
sociedade para a definição das ações de
governo destinadas à resolução dos
problemas por ela considera- dos
prioritários.
O Orçamento Base-Zero
Não foi considerado propriamente um
marco na evolução da tecnicidade
orçamentária, mas apenas uma conduta
técnica simples, de elaboração da peça
orçamentária, conquanto que:
- ao final de cada exercício, os programas
orçamentários componentes fossem
tecnicamente zerados em seus valores, o
que obrigava os executores a levantarem
estimativas, com vistas à obtenção de novas
prioridades para o orçamento seguinte;
- a realização de procedimentos de
análise, revisão e avaliação de todas as
despesas propostas, e não apenas daquelas
que ultrapassassem o limite de gasto
existente;
- os esforços eram direcionados para a
melhoria da eficiência na alocação dos
recursos públicos.
A principal característica do orçamento
base zero é a avaliação dos resultados
alcançados. Os objetivos do orçamento base
zero são:
- planejamento orçamentário para o
exercício seguinte;
- obediência ao princípio da
economicidade;
- planejamento estratégico para
identificar as reais necessidades financeiras;
- acompanhamento sistemático dos
programas; e
- planejamento estruturado a longo
prazo.
Nesse sentido, o orçamento base zero
representa uma evolução do orça-mento
tradicional, criando condições para a
elaboração do orçamento-programa.

O Orçamento-Programa
Introduzido no Brasil pelo Decreto-lei n.
200, de 1967, como plano de ação do
Governo Federal. Em seu art. 16,
determinava:
Em cada ano será́ elaborado um
orçamento-programa que pormenoriza a
etapa do programa plurianual a ser realizado
no exercício seguinte e que servirá de
roteiro à execução coordenada do programa
anual.
Alguns autores destacam as vantagens
do orçamento-programa em relação às
sistemáticas anteriores, porque atualmente
ele tem proporcionado:
- integração e planejamento com o
orçamento;
- a programação com base na fixação de
objetivos e metas a serem alcançadas;
- melhor metodologia para a pertinência
dos custos;
- facilidade e disciplina na programação
das atividades em todas as suas fases;
- objetividade na elaboração da peça
orçamentária;
- precisão nas responsabilidades da
administração do orçamento;
- facilidade em assimilar o conteúdo
programático pelo Executivo e Legislativo
e pela população em geral;
- programação focada na relação
insumo-produto;
- melhor controle da execução dos
programas de trabalho;
- ênfase naquilo que se realiza e não no
gasto;
- acompanhamento físico - financeiro da
programação;
- avaliação por resultados e a gerência
por objetivos.
Em sua elaboração, o Orçamento-
Programa tem a lógica que o distingue dos
outros tipos de orçamento, as chamadas
fases do orçamento, que deverão ser
16
Eixo Temático 4
cumpridas passo a passo, conferindo-lhe
peculiaridades que lhe são próprias:
a) Primeira – determinação da situação –
identificação dos problemas existentes.
b) Segunda – diagnósticos da situação –
identificação das alternativas possíveis para
solucionar os problemas.
c) Terceira – definição das soluções –
proposição das alternativas possíveis para
solucionar os problemas.
d) Quarta–Estabelecimento das
prioridades–ordenamento das soluções
encontradas.
e) Quinta – Determinação das tarefas –
identificação das ações necessárias para
atingir os objetivos.
f) Sexta– Determinação dos recursos–
composição dos meios, sejam recursos
humanos, materiais, técnicos, institucionais
e ou serviços de terceiros necessários.
g) Sétima – Determinação dos meios
financeiros – definição da expressão
monetária dos recursos alocados.
Questões
01. (Câmara Municipal de Sorocaba -
Contador II - Avança SP/2022). Os
Princípios Orçamentários visam estabelecer
diretrizes norteadoras básicas, a fim de
conferir racionalidade, eficiência e
transparência para os processos de
elaboração, execução e controle do
orçamento público. Válidos para os Poderes
Executivo, Legislativo e Judiciário de todos
os entes federativos – União, estados,
Distrito Federal e municípios – são
estabelecidos e disciplinados por normas
constitucionais, infraconstitucionais e pela
doutrina.
São alguns dos Princípios
Orçamentários, exceto o que se afirma em:
A - Não-vinculação (não afetação) da
receita de impostos.
B- Igualdade.
C - Legalidade.

D - Orçamento bruto.
E - Exclusividade.
02. (PRODAM/AM - Analista
Administrativo – Quadrix/2022). O
orçamento público é definido pela doutrina
atual como o principal instrumento de
intervenção estatal na economia, por meio
do qual o Estado exerce suas três funções
típicas. Nesse sentido, quando o Estado
intervém na economia para prover bens e
serviços nos quais a iniciativa privada não
tem interesse ou os quais ela não dispõe de
capacidade de ofertar, ele exerce a função
A - distributiva.
B - social.
C - estabilizadora.
D - equilibradora.
E - alocativa.
03. (FCEE/ SC - Administrador -
FEPESE/2022). O orçamento público é um
instrumento tipicamente que serve para:
A - Punição e castigo.
B - Planejamento e controle.
C - Tributação e comercialização.
D - Definição de lucros e dividendos.
E - Comercialização e exportação.
04. (SES/RS - Gestor Financeiro -
FAURGS/2022). De acordo com o
princípio da universalidade,
A - cada unidade governamental deve
apresentar apenas um orçamento.
B - as separações orgânicas, que
resultam da descentralização
administrativa, por território e por serviços,
devem ser respeitadas.
C - o orçamento deve conter todas as
receitas e todas as despesas do Estado.
D - não é permitida a inclusão, no
orçamento, de importâncias líquidas.
E - nenhuma parcela da receita geral
poderá ser reservada ou comprometida para
atender a certos e determinados gastos.
17
Eixo Temático 4
05. (Prefeitura de Seara/SC - Técnico
Controlador Interno - AMAUC/2021).
Determinado município que arrecadar
tributos pertencentes ao Estado deverá
incluir o produto integral da receita em seu
próprio orçamento, em respeito ao
princípio:
A - Da discriminação.
B - Da exclusividade.
C - Do orçamento bruto.
D - Do equilíbrio.
E - Da programação.
06. (TCE/PI - Auditor de Controle
Externo - FGV/2021). O aperfeiçoamento
das práticas orçamentárias ao longo do
tempo se refletiu, entre outros aspectos, na
consolidação dos princípios orçamentários.
O princípio que tem como finalidade
evitar a ocorrência de múltiplos orçamentos
paralelos em um mesmo ente para um dado
período é:
A - anualidade;
B - equilíbrio;
C - exclusividade;
D - legalidade;
E - unidade.
07. (IBGE - Analista Censitário -
INSTITUTO AOCP/2019). Dentre as
técnicas orçamentárias, qual é a que se
caracteriza por um processo orçamentário
que se apoia na necessidade de justificativa
de todos os programas cada vez que se
inicia um novo ciclo orçamentário, com
análise, revisão e avaliação de todas as
despesas propostas?
A - Orçamento de desempenho.
B - Orçamento com teto fixo.
C - Orçamento base-zero.
D - Orçamento incremental.
E - Orçamento inercial.
Alternativas
01. B – 02.E – 03. B – 04. C – 05. C – 06.
E – 07. C
 Eixo Temático 4

Ciclo Orçamentário e na aprovação da proposta pelo

Legislativo; consolida-se na execução e no
A responsabilidade básica do Estado11 controle; e conclui-se com a prestação de
consiste em buscar o nível máximo de contas e a avaliação dos resultados
satisfação das necessidades da população. alcançados, ou seja, a análise de sua eficácia
Do conjunto de necessidades da e efetividade.
população, parte é satisfeita pela produção É o período em que se materializa a ação
de bens e serviços realizada pelo governo e estatal, que tem como origem a idealização
parte atendida e realizada pelos particulares. das ações até a efetiva aferição dos
O Estado produz essencialmente bens e benefícios concretizados. O ciclo
serviços para satisfação direta das orçamentário compreende fases, que se
necessidades da comunidade, não atendidas repetem em períodos prefixados. Segundo
pela atividade privada, orientando suas esses passos, sucessivos orçamentos são
ações no sentido de buscar determinadas preparados, votados, executados, avaliados
consequências que modifiquem, (de acordo com os resultados obtidos) e as
positivamente, as condições de vida da contas aprovadas.
população, através de um processo
acelerado e permanente, com o menor custo Elaboração
econômico e social possível.
Isto requer métodos científicos de A elaboração do orçamento, de
investigação e técnicas operativas conformidade com o disposto na lei de
adequadas que possibilitem, racionalmente, diretrizes orçamentárias, compreende a
a utilização de uma ação concreta. fixação de objetivos concretos para o
O orçamento, embora seja anual, não período considerado, bem como o cálculo
pode ser concebido ou executado dos recursos humanos, materiais e
isoladamente do período imediatamente financeiros, necessários à sua
anterior e do posterior, pois sofre materialização e concretização.
influências condicionantes daquele que o Como corolário desta etapa, devemos
precede, assim como constitui uma base providenciar a formalização de um
informativa para os futuros exercícios. documento onde fique demonstrada a
Daí a necessidade de compreensão do fixação dos níveis das atividades
Ciclo Orçamentário, que é a sequência das governamentais, através da formulação dos
etapas desenvolvidas pelo processo programas de trabalho das unidades
orçamentário. administrativas, e que, em última análise,
constituirá a proposta orçamentária.
Ciclo Orçamentário As propostas parciais de orçamento
guardarão estrita conformidade com a
O ciclo orçamentário12 corresponde ao política econômico-financeira, o programa
processo que se inicia com a concepção da anual de trabalho do governo e, quando
proposta do orçamento; ganha transparência fixado, o limite global máximo para o
com a participação popular e a realização de orçamento de cada unidade administrativa.
audiências públicas durante os processos de As propostas parciais das unidades
elaboração, conforme art. 48, parágrafo administrativas, organizadas em formulário
único, da LRF; desenvolve-se na discussão próprio, serão acompanhadas das tabelas

11
Kohama, Heilio. Contabilidade Pública - Teoria e Prática, 15ª edição. pública: da teoria à prática. Disponível em: Minha Biblioteca, (3rd
Disponível em: Minha Biblioteca, Grupo GEN, 2016 edição). Editora Saraiva, 2020
12
Arruda, Daniel, G. e Inaldo da Paixão Santos Araújo. Contabilidade

18

explicativas da despesa realizada no
exercício imediatamente anterior, da
despesa fixada para o exercício em que se
elabora a proposta, e da despesa prevista
para o exercício a que se refere a proposta,
e da justificação pormenorizada de cada
dotação solicitada, com a indicação dos atos
de aprovação de projetos e orçamentos de
obras públicas, para cujo início ou
prosseguimento ela se destina.
Caberá aos órgãos de contabilidade ou de
arrecadação organizar demonstrações
mensais da receita arrecadada, segundo as
rubricas, para servirem de base à estimativa
da receita, na proposta orçamentária.
Quando houver órgão central de orçamento,
estas demonstrações lhe serão remetidas
mensalmente.
A estimativa da receita terá por base as
demonstrações mencionadas, da
arrecadação dos três últimos exercícios pelo
menos, bem como as circunstâncias de
ordem conjuntural e outras que possam
afetar a produtividade de cada fonte de
receita.
As propostas orçamentárias parciais
serão revistas e coordenadas na proposta
geral, considerando-se a receita estimada e
as novas circunstâncias.
O Poder Executivo deverá enviar o
projeto de lei orçamentária, ao Poder
Legislativo, dentro dos prazos
estabelecidos. No âmbito federal, o prazo
termina em 31 de agosto, e o Estado de São
Paulo deve obedecer ao prazo de entrega até
o dia 30 de setembro, e os Municípios
devem obedecer o prazo estabelecido na sua
Lei Orgânica.
A proposta orçamentária que o Poder
Executivo encaminhará ao Poder
Legislativo nos prazos estabelecidos nas
Constituições e nas Leis Orgânicas dos
Municípios compor-se-á de:
I –Mensagem, que conterá: exposição
circunstanciada da situação econômico-
financeira, documentada com demonstração
19
Eixo Temático 4
da dívida fundada e flutuante, saldos de
créditos especiais, restos a pagar e outros
compromissos financeiros exigíveis.
Exposição e justificação da política
econômico-financeira do Governo,
justificação da receita e despesa,
particularmente no tocante ao orçamento de
capital;
II –projeto de Lei de Orçamento;
III –Tabelas Explicativas das quais, além
das estimativas de receita e despesa,
constarão, em colunas distintas para fins de
comparação, a receita arrecadada nos
últimos exercícios anteriores àquele em que
se elabora a proposta; receita para o
exercício em que se elabora a proposta; a
receita prevista para o exercício a que se
refere a proposta; e a despesa realizada no
exercício imediatamente anterior; a despesa
fixada para o exercício em que se elabora a
proposta; e a despesa prevista para o
exercício a que se refere a proposta;
IV –especificação dos programas
especiais de trabalho custeados por
dotações globais, em termos de metas
visadas, decompostas em estimativas de
custo das obras a realizar e dos serviços a
prestar, acompanhadas de justificação
econômica, financeira, social e
administrativa.
Constará da proposta orçamentária, para
cada unidade administrativa, descrição
sucinta de suas principais finalidades, com
indicação da respectiva legislação.22
Estudo e aprovação
Esta fase é de competência do Poder
Legislativo, e o seu significado está
configurado na necessidade de que o povo,
através de seus representantes, intervenha
na decisão de suas próprias aspirações, bem
como na maneira de alcançá-las.
Conforme já foi mencionado, o Poder
Executivo deverá enviar o projeto de lei
orçamentária ao Poder Legislativo dentro

dos prazos estabelecidos; entretanto, até o
encerramento da sessão legislativa, o Poder
Legislativo deverá devolvê-lo para sanção.
Outrossim, se não receber a proposta
orçamentária no prazo fixado, o Poder
Legislativo considerará como proposta a
Lei de Orçamento vigente.
As emendas ao projeto de lei do
orçamento anual ou aos projetos que o
modifiquem somente podem ser aprovadas
caso:
I –sejam compatíveis com o plano
plurianual e com a lei de diretrizes
orçamentárias;
II –indiquem os recursos necessários,
admitidos apenas os provenientes de
anulação de despesa, excluídas as que
incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias
constitucionais para Estados, Municípios e
Distrito Federal; ou
III –sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões;
ou
b) com os dispositivos do texto do
projeto de lei.25
Devidamente discutido, o projeto de lei
orçamentário, uma vez aprovado pelo Poder
Legislativo, merecerá de sua parte a edição
de um autógrafo e logo após enviado para
sanção pelo chefe do Poder Executivo.
Execução
A execução do orçamento constitui a
concretização anual dos objetivos e metas
determinados para o setor público, no
processo de planejamento integrado, e
implica a mobilização de recursos humanos,
materiais e financeiros.
A etapa de execução deve,
necessariamente, fundamentar-se na
programação, não só para ajustar-se às
orientações estabelecidas no orçamento
20
Eixo Temático 4
aprovado, como também para alcançar a
máxima racionalidade possível na solução
de problemas que decorrem da
impossibilidade de se fazer uma previsão
exata sobre detalhes ligados à execução das
modificações produzidas nas condições
vigentes à época da elaboração do
orçamento.
Ressalte-se a importância da
coordenação das funções necessárias ao
atingimento das finalidades, bem como da
procura da máxima racionalidade possível
no emprego dos recursos humanos,
materiais e financeiros consignados para
efetuar as ações e alcançar os fins
colimados.
Imediatamente após a promulgação da
Lei de Orçamento e com base nos limites
nela fixados, o Poder Executivo aprovará
um quadro de cotas trimestrais da despesa
que cada unidade orçamentária fica
autorizada a utilizar.
A fixação dessas cotas atende aos
seguintes objetivos:
a) assegurar às unidades orçamentárias,
em tempo útil, a soma de recursos
necessários e suficientes à melhor execução
do seu programa anual de trabalho;
b) manter, durante o exercício, na
medida do possível, o equilíbrio entre a
receita arrecadada e a despesa realizada,
para reduzir ao mínimo eventuais
insuficiências de tesouraria.27
As cotas de despesa têm o propósito de
fixar as autorizações máximas em um
subperíodo orçamentário para que as
unidades executoras possam empenhar ou
realizar pagamentos. Constituem um
instrumento de regulação para condicionar
os recursos financeiros às reais
necessidades dos programas de trabalho.
Proporcionarão às unidades executoras a
regularidade de recursos e evitarão a
emissão de documentos sem garantia de
cobertura financeira efetiva e o atraso de

pagamento de empenhos emitidos sem
considerar as reais possibilidades de caixa.
Já a Lei de Responsabilidade Fiscal diz:
“até trinta dias após a publicação dos
orçamentos, nos termos em que dispuser a
lei de diretrizes orçamentárias, o Poder
Executivo estabelecerá a programação
financeira e o cronograma de execução
mensal de desembolso. Os recursos
legalmente vinculados a finalidade
específica, como os fundos especiais, por
exemplo, serão utilizados exclusivamente
para atender ao objeto de sua vinculação,
ainda que em exercício diverso daquele em
que ocorrer o ingresso”.
Observa-se que existe uma
complementação entre a Lei Federal nº
4.320/64 e a Lei Complementar nº 101/2000
(Lei de Responsabilidade Fiscal), pois,
enquanto a primeira fala de um quadro de
cotas trimestrais da despesa, portanto trata
da cota do ponto de vista orçamentário, ou
seja, da disponibilidade que cada unidade
orçamentária possui para emitir empenhos,
a segunda fala da programação financeira e
do cronograma de execução mensal de
desembolso, ou seja, trata da
disponibilidade do ponto de vista
financeiro.
Controle e Avaliação
A avaliação refere-se à organização, aos
critérios e trabalhos destinados a julgar o
nível dos objetivos fixados no orçamento e
as modificações nele ocorridas durante a
execução; à eficiência com que se realizam
as ações empregadas para tais fins e o grau
de racionalidade na utilização dos recursos
correspondentes.
A constatação do que realizar, e do que
deixar de fazer, não pode, como é óbvio,
restringir-se somente ao julgamento “a
posteriori”.
A avaliação deve ser ativa, desempenhar
um papel importante como orientadora da
21
Eixo Temático 4
execução e fixar em bases consistentes as
futuras programações, por isso esta fase é
simultânea à execução, e a informação que
fornece deve estar disponível, quando dela
se necessitar.
A avaliação impõe a necessidade de um
sistema estatístico cuja informação básica
se obtém em cada uma das repartições ou
órgãos.
De posse dos dados coletados, o grupo de
avaliação orçamentária deve elaborar
tabelas, calcular indicadores e apresentar
informes periódicos para uso e tomada de
decisões dos dirigentes das unidades
executoras.
A avaliação deverá ser feita à vista de
dados relativos à execução orçamentária
que são apurados. Há uma obrigatoriedade
constitucional que diz:
“o Poder Executivo publicará, até trinta
dias após o encerramento de cada bimestre,
relatório resumido da execução
orçamentária”.
Se verificado, ao final de um bimestre,
que a realização da receita poderá não
comportar o cumprimento das metas de
resultado primário ou nominal estabelecidas
no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o
Ministério Público promoverão, por ato
próprio e nos montantes necessários, nos
trinta dias subsequentes, limitação de
empenho e movimentação financeira,
segundo os critérios fixados na Lei de
Diretrizes Orçamentárias. Não serão objeto
de limitação as despesas que constituam
obrigações constitucionais e legais do ente,
inclusive as destinadas ao pagamento de
serviço da dívida e as ressalvadas pela LDO
e, no caso de os Poderes Legislativo e
Judiciário e o Ministério Público não
promoverem a limitação no prazo
estabelecido, é o Poder Executivo
autorizado a limitar os valores financeiros
segundo os critérios fixados pela LDO.
No caso de restabelecimento da receita
prevista, ainda que parcial, a recomposição

das dotações cujos empenhos foram
limitados dar-se-á de forma proporcional às
reduções efetivadas.31
Até o final dos meses de maio, setembro
e fevereiro, o Poder Executivo demonstrará
e avaliará o cumprimento das metas fiscais
de cada quadrimestre, em audiência pública
na Comissão mista permanente de
senadores e Deputados ou equivalente nas
Casas Legislativas estaduais e municipais.
Resumidamente
O ciclo orçamentário desdobra-se de
acordo com o seguinte roteiro:
• proposta do Executivo sob a supervisão
política do chefe do poder e a assistência de
seus órgãos técnicos;
• discussão e aprovação dessa proposta
pelo Parlamento;
• sanção do chefe do poder e execução
por ele e pelos ministros/secretários;
controle da execução do orçamento e
parecer final sobre as contas pelo Tribunal
de Contas;
• julgamento das contas pelo Parlamento,
que tem a competência para recusá-las e
submeter o presidente e os ministros a
impeachment, em caso do atentado à
probidade da administração, à Lei
Orçamentária, à guarda legal e ao emprego
do dinheiro público.
O ciclo orçamentário se processa nas
seguintes fases:
• identificação dos objetivos;
• preparação da proposta;
• audiências públicas;
• proposição de emendas;
• discussão da proposta;
• votação da proposta;
• aprovação da proposta;
• sanção da Lei Orçamentária;
• ampla divulgação;
• execução do orçamento;
22
Eixo Temático 4
• acompanhamento da execução pelos
órgãos de controle interno e de
planejamento;
• aferição dos resultados parciais;
• auditoria pelo sistema de controle
externo;
• aferição da efetividade;
• avaliação final.
Questões
01. (Senado Federal - Analista
Legislativo – FGV/2022). Relacione as
etapas do ciclo orçamentário anual listadas
a seguir às atividades descritas.
1. Elaboração
2. Discussão, votação e aprovação
3. Execução
4. Controle e Avaliação
( ) Há o interno e o externo, sendo o
primeiro, no caso do Governo Federal,
realizado pela Controladoria-Geral da
União e o segundo, pelo Congresso
Nacional, com auxílio do Tribunal de
Contas da União.
( ) O projeto de lei orçamentária anual é
enviado pelo Executivo e, após apreciação
do Congresso Nacional, retorna ao
Presidente da República para sanção e
publicação.
( ) É desenvolvida dentro do exercício
financeiro, que corresponde ao ano civil, e
registrada no Sistema Integrado de
Administração Financeira do Governo
Federal (SIAFI).
( ) Com base em estudos preliminares e
na integração das propostas dos demais
Poderes, Ministério Público e Tribunal de
Contas, consolida o quadro de receitas e
despesas necessárias para execução dos
programas previstos.
Assinale a opção que indica a relação
correta, na ordem apresentada.
A - 4, 2, 3 e 1.
 Eixo Temático 4

B - 4, 3, 1 e 2.
3 O orçamento público no Brasil. 3.1
C - 2, 1, 3 e 4.
Sistema de planejamento e de orçamento
D - 2, 1, 4 e 3. federal. 3.2 Plano plurianual. 3.3
E - 3, 2, 4 e 1. Diretrizes orçamentárias. 3.4 Orçamento
anual. 3.5 Outros planos e programas
02. (Câmara de Taubaté - SP -
Contador Legislativo - FGV/2022). Em
relação ao ciclo orçamentário, a fase em que O Sistema Orçamentário Brasileiro é
são definidas as prioridades, fixados os composto de três elementos básicos,
objetivos e estimados os recursos conforme disposto na Constituição Federal
financeiros necessários à realização das de 1988 em seu Art.165:
políticas públicas inseridas no orçamento “Leis de iniciativa do Poder Executivo
sob a forma de programas é a de estabelecerão:
A - Elaboração. I- Plano Plurianual – PPA
B - Aprovação. II- Lei de Diretrizes Orçamentárias –
C - Execução. LDO
D - Controle. III- Lei Orçamentária Anual – LOA”
E - Avaliação.
O processo orçamentário compreende as
03. (FCEE-SC - Administrador - fases de elaboração e execução das leis
FEPESE/2022). O ciclo orçamentário orçamentárias - Plano Plurianual (PPA), Lei
inicia-se a partir de: de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei
A - Execução Orçamentária. Orçamentária Anual (LOA). Cada uma
B - Controle da Execução Orçamentária. dessas leis tem ritos próprios de elaboração,
C - Avaliação da Execução aprovação e implementação pelos Poderes
Orçamentária. Legislativo e Executivo.
D - Elaboração da Proposta Participa do processo a Secretaria de
Orçamentária. Estado da Fazenda, especialmente na
E - Discussão, votação e aprovação da avaliação e estimativa da receita.
Lei Orçamentária.
O PPA13, com vigência de quatro anos,
04. (PGE/RJ - Técnico Processual - tem como função estabelecer as diretrizes,
CESPE / CEBRASPE/2022). objetivos e metas de médio prazo da
Relativamente a aspectos relacionados ao administração pública. Cabe à LDO,
orçamento público, julgue o item que segue. anualmente, enunciar as políticas públicas e
O ciclo orçamentário encerra-se com a respectivas prioridades para o exercício
execução do orçamento proposto pelo seguinte. Já a LOA tem como principais
Poder Executivo e aprovado pelo Poder objetivos estimar a receita e fixar a
Legislativo. programação das despesas para o exercício
( ) Certo ( ) Errado financeiro. Assim, a LDO ao identificar no
PPA as ações que receberão prioridade no
Alternativas exercício seguinte torna-se o elo entre o
01. A – 02. A – 03.D – 04. Errado PPA, que funciona como um plano de
médio-prazo do governo, e a LOA, que é o
instrumento que viabiliza a execução do

13
https://www2.camara.leg.br/orcamento-da- uniao/cidadao/entenda/cursopo/planejamento

23
 Eixo Temático 4

plano de trabalho do exercício a que se O PPA tem como princípios básicos:

refere.
Identificação clara dos objetivos e
Plano Plurianual – PPA prioridades do governo;
Identificação dos órgãos gestores dos
O Plano Plurianual (PPA)14 é o programas e órgãos responsáveis pelas
instrumento de planejamento ações governamentais;
governamental de médio prazo, previsto no Organização dos propósitos da
artigo 165 da Constituição Federal que administração pública em programas;
estabelece, de forma regionalizada, as Integração com o orçamento;
diretrizes, objetivos e metas da Transparência.
Administração Pública organizado em
programas, estruturado em ações, que O PPA apresenta uma parte dos recursos
resultem em bens e serviços para a financeiros orçamentários (esferas “Fiscal e
população. O PPA tem duração de quatro Seguridade Social” e “Investimentos das
anos, começando no início do segundo ano Estatais”) arrecadados pelo Governo, mas
do mandato do chefe do poder executivo e também faz uso de recursos que não estão
terminando no fim do primeiro ano de seu no orçamento, valores que podem ser
sucessor, de modo que haja continuidade do originários de agências oficiais de crédito
processo de planejamento. Nele constam, (exemplos: Banco do Brasil, Caixa
detalhadamente, os atributos das políticas Econômica Federal, Banco Nacional de
públicas executadas, tais como metas físicas Desenvolvimento Econômico e Social -
e financeiras, públicos-alvo, produtos a BNDES, etc.), de fundos administrados
serem entregues à sociedade, etc. pelo Governo (ex: FAT - Fundo de Amparo
A elaboração do PPA começa a partir de ao Trabalhador), de incentivos ou renúncias
um projeto de lei proposto pelo Poder fiscais, de parcerias com o setor privado,
Executivo, que deve ser submetido ao entre outras possibilidades. Diferentemente
Congresso Nacional até quatro meses antes da Lei Orçamentária Anual (LOA), o PPA
do encerramento do primeiro ano de não apresenta os Programas classificados
mandato do presidente. O novo Plano é como Operação Especial. Atualmente, a
então avaliado e votado pelos congressistas peça orçamentária de cada exercício anual
para, em seguida, ser devolvido ainda no permite visualizar o tipo de recurso que está
mesmo ano para sanção do presidente. financiando determinada ação
Durante sua vigência, o PPA norteia a orçamentária.
elaboração da Lei de Diretrizes A gestão do PPA ocorre, principalmente,
Orçamentárias (LDO) e da Lei com base no monitoramento dos
Orçamentária Anual (LOA). A Constituição Programas, Objetivos, Metas e Iniciativas,
Federal determina também que os planos e dedicando especial atenção aos meios mais
programas nacionais, regionais e setoriais eficazes para possibilitar a execução
sejam elaborados em consonância com o necessária ao desenvolvimento do País. É
PPA. importante destacar que o conceito de
gestão associado ao Plano Plurianual - PPA
- dialoga com a criação de condições
objetivas que favoreçam a execução, de
forma que o conceito de resultado está

14
https://www.economia.go.gov.br/planejamento/plano-plurianual.html

24
 Eixo Temático 4

associado à abertura de canais que ampliem realização das metas e objetivos

a escala de entregas do Estado. contemplados no PPA. É papel da LDO
A integração das ações orçamentárias ajustar as ações de governo, previstas no
com o PPA é retratada na figura a seguir: PPA, às reais possibilidades de caixa do
Tesouro Nacional e selecionar dentre os
programas incluídos no PPA aqueles que
terão prioridade na execução do orçamento
subsequente.

De acordo com a Constituição:

(...)
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder
Executivo estabelecerão:
(...)
§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias
compreenderá as metas e prioridades da
administração pública federal,
estabelecerá as diretrizes de política fiscal
e respectivas metas, em consonância com
Plano Plurianual 2024 - 2027 trajetória sustentável da dívida pública,
orientará a elaboração da lei orçamentária
Em 2024, iniciou-se a execução de um anual, disporá sobre as alterações na
novo Plano Plurianual (PPA), que deve legislação tributária e estabelecerá a
prosseguir até 2027. O PPA 2024 - 2027 foi política de aplicação das agências
estabelecido pela Lei n° 14.802, de 10 de financeiras oficiais de fomento. (Redação
janeiro de 2024. dada pela Emenda Constitucional nº 109,
de 2021).
Lei de Diretrizes Orçamentárias –
LDO O projeto de Lei da LDO, que contém a
consolidação das propostas parciais de cada
Estabelece diretrizes para a confecção da Poder (Legislativo, Judiciário, Ministério
Lei Orçamentária Anual (LOA)15, contendo Público e Defensoria Pública), é elaborado
metas e prioridades do governo federal, pelo chefe do Poder Executivo auxiliado
despesas de capital para o exercício por seu corpo técnico da Secretaria de
financeiro seguinte, alterações na legislação Planejamento e Gestão. Ele deve ser
tributária e política de aplicação nas encaminhado à Assembleia Legislativa até
agências financeiras de fomento. Também o dia 15 de abril para ser aprovado na
fixa limites para os orçamentos do primeira sessão legislativa (a lei precisa ser
Legislativo, Judiciário e Ministério Público aprovada até o dia 17 de julho). O projeto
e dispõe sobre gastos com pessoal e política compreende as metas e prioridades da
fiscal, entre outros temas. administração pública federal, incluindo as
Uma das principais funções da LDO é despesas de capital para o exercício
estabelecer parâmetros necessários à financeiro subsequente, orientará a
alocação dos recursos no orçamento anual, elaboração da lei orçamentária anual,
de forma a garantir, dentro do possível, a disporá sobre as alterações na legislação

15
https://www12.senado.leg.br/noticias/glossario-legislativo/lei-de- diretrizes-orcamentarias-ldo

25

tributária e estabelecerá a política de
aplicação das agências financeiras oficiais
de fomento.
LDO 2024
A LDO foi aprovada de acordo com o
Projeto de Lei n° 4, de 202316
A Lei nº 14.791 de 29 de dezembro de
2023 dispõe sobre as diretrizes para a
elaboração e a execução da Lei
Orçamentária de 2024 e dá outras
providências.
Lei Orçamentária Anual – LOA
A lei orçamentária da União estima
receitas e fixa as despesas para um exercício
financeiro. De um lado, permite avaliar as
fontes de recursos públicos no universo dos
contribuintes e, de outro, quem são os
beneficiários desses recursos.
A Lei Orçamentária Anual (LOA)17
estabelece os Orçamentos da União, por
intermédio dos quais são estimadas as
receitas e fixadas as despesas do governo
federal. Na sua elaboração, cabe ao
Congresso Nacional avaliar e ajustar a
proposta do Poder Executivo, assim como
faz com a Lei de Diretrizes Orçamentárias
(LDO) e o Plano Plurianual (PPA). Os
Orçamentos da União dizem respeito a
todos nós, pois geram impactos diretos na
vida dos brasileiros. O Orçamento Brasil é
um instrumento que ajuda na transparência
das contas públicas ao permitir que todo
cidadão acompanhe e fiscalize a correta
aplicação dos recursos públicos.
Apesar da proposição da LOA ser do
Poder Executivo, ela precisa ser votada e
aprovada pelo Poder Legislativo, que é
quem exerce o controle externo sobre as
finanças governamentais. Assim, o texto da
LOA do ano seguinte precisa ser aprovado
16
https://www.congressonacional.leg.br/materias/pesquisa/-
/materia/156890
26
Eixo Temático 4
em dois turnos pelos deputados distritais até
a última sessão legislativa do ano,
normalmente em 15 de dezembro do ano
corrente.
A LOA é conhecida como uma peça de
execução orçamentária, pois é nela que o
governo coloca em prática os programas e
projetos que foram previstos no Plano
Plurianual (PPA) e priorizados na Lei de
Diretrizes Orçamentárias (LDO).
Conforme o § 5º do artigo 165 da
Constituição de 1988:
(...)
§ 5º A lei orçamentária anual
compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos
Poderes da União, seus fundos, órgãos e
entidades da administração direta e
indireta, inclusive fundações instituídas e
mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das
empresas em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital
social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social,
abrangendo todas as entidades e órgãos a
ela vinculados, da administração direta ou
indireta, bem como os fundos e fundações
instituídos e mantidos pelo Poder Público.
I - Orçamentos Fiscal e da Seguridade
O Orçamento Fiscal abrange os três
poderes, seus fundos, órgãos, autarquias,
inclusive as fundações instituídas e
mantidas pelo Poder Público. Compreende
também as empresas públicas, sociedades
de economia mista e demais controladas
que recebam quaisquer recursos do Tesouro
Nacional, exceto as que percebam
unicamente sob a forma de participação
acionária, pagamento de serviços prestados,
ou fornecimento de bens, pagamento de
empréstimo e financiamento concedidos e

transferências para aplicação em programa
de financiamento. Este último, refere-se aos
3% do IR e do IPI destinados aos FNO,
FCO, FNE, e 40% das contribuições do
PIS/PASEP, destinados ao BNDES.
II - Orçamento de Investimento das
Estatais
As Estatais, operando nas condições e
segundo as exigências do mercado, não
teriam obrigatoriedade de ter suas despesas
e receitas operacionais destas empresas
integrem o orçamento público. As despesas
de custeio das empresas estatais vinculadas
ao Executivo (entendidas como empresas
públicas e as sociedades de economia mista,
subsidiárias, controladas) terão seus
orçamentos organizados e acompanhados
com a participação do MPO, mas não são
apreciadas pelo Legislativo.
A inclusão de seus investimentos é
justificada na medida em que tais aplicações
constam com o apoio do orçamento fiscal e
até mesmo da seguridade que fornecem os
recursos ou com o apoio do Tesouro que
concede aval para as operações de
financiamento, ou com "lucros e
excedentes" de aplicações de recursos
públicos. Por uma questão de racionalidade,
transparência e evitar a dupla contagem não
se incluem neste orçamento as
programações de estatais cujos trabalhos
integrem os orçamentos fiscal e da
seguridade social (CBTU, CODEVASF,
CONAB, CPRM, EMBRAPA,
RADIOBRÁS, SERPRO).
III - O Orçamento da Seguridade Social
Particularmente, constitui o unificada nas relações entre essas três leis,
detalhamento dos montantes de receitas
vinculados aos gastos da seguridade social -
especialmente as contribuições sociais
nominadas no art. 195 da Constituição.
Compreende também outras contribuições
que lhe sejam asseguradas ou transferidas
18
https://www2.camara.leg.br/orcamento-da-uniao/leis-
27
Eixo Temático 4
pelo orçamento fiscal, bem como do
detalhamento das programações relativas à
saúde, à previdência e à assistência social
que serão financiadas por tais receitas. Esse
orçamento abrange todas as entidades e
órgãos vinculados à seguridade social, da
administração direta e indireta, bem como
fundos e fundações instituídas e mantidas
pelo Poder Público.
LOA 2024
A Lei Orçamentária Anual (LOA) de
2024 que estabelece os Orçamentos da
União, por intermédio dos quais são
estimadas as receitas e fixadas as despesas
do governo federal foi instituída pelo
Projeto de Lei n° 29, de 2023-CN18
Ciclo de planejamento e orçamento
O PPA é peça de mais alta hierarquia
dentre a tríade orçamentária, embora esta
seja somente constituída de leis ordinárias.
Esse é o modelo disposto em nossa Carta
Magna, que determina em seu art. 165, § 7º,
que os orçamentos devem ser
compatibilizados com o plano plurianual.
No § 2º desse artigo exige que a LOA deve
ser elaborada conforme dispuser a LDO. E
no art. 166 § 3º, I, prevê a admissão de
emendas ao orçamento somente se
compatíveis com o plano plurianual e com
a LDO.
A técnica utilizada na elaboração dessas
leis orçamentárias – a do Orçamento
Programa, ao possibilitar uma linguagem
permite a desejada e preconizada integração
entre o planejamento e o orçamento.
Todas as leis orçamentárias são de
iniciativa do Poder Executivo que as envia,
sob a forma de proposta, para apreciação e
aprovação do Poder Legislativo. Cabe ao
orcamentarias/loa

Chefe do Poder Executivo sancioná-las e
executá-las. Compete ao Poder Legislativo
acompanhar e fiscalizar sua execução.
O ciclo integrado de planejamento e
orçamento pode ser ilustrado da seguinte
maneira:
Apreciação do Orçamento pelo Poder
Legislativo
É o Poder Executivo que determina a
formação da agenda para o conjunto de
políticas públicas a serem formalizadas no
orçamento.
No âmbito do Poder Legislativo federal
a apreciação das peças orçamentárias cabe à
Comissão Mista de Planos, Orçamentos
Públicos e Fiscalização (CMO) (Art. 166, §
1º, I e II, CF), composta por trinta
Deputados Federais e dez Senadores da
República, com igual número de suplentes,
regida pela Resolução nº 1 do Congresso
Nacional, de 26 de dezembro de 2006
(Resolução nº 1/06-CN).
A CMO emite parecer e delibera sobre os
projetos de lei do plano plurianual,
diretrizes orçamentárias, orçamentos anuais
e suas alterações (créditos adicionais), além
de outras matérias de cunho orçamentário.
Em seu âmbito são apresentadas as emendas
aos projetos para inclusão dos interesses dos
parlamentares, respeitando os prazos,
limites e condições determinados pela
Resolução.
28
Eixo Temático 4
Cada proposta de PPA, LDO ou LOA
recebe proposições acessórias durante sua
tramitação, que auxiliarão na análise das
proposições principais e determinarão
regras para atuação dos relatores e a
apresentação de emendas. Dentre essas
proposições acessórias destacam-se o
parecer preliminar, os relatórios setoriais
(somente no caso do projeto da LOA), as
emendas e os destaques.
As emendas podem ser apresentadas
pelos parlamentares de forma
individualizada ou coletiva. As emendas
individuais são apresentadas por qualquer
parlamentar detentor do mandato e também
por relatores das propostas, sendo estas
limitadas à correção de erros ou omissões
contidas nos projetos em análise. As
emendas coletivas derivam do consenso dos
parlamentares reunidos em comissões
permanentes de cada Casa do Congresso
Nacional – Emendas de Comissão – ou dos
parlamentares pertencentes à mesma
unidade da federação – Emendas de
Bancada. No caso das Emendas de
Comissão, sua apresentação fica
condicionada à aprovação pela maioria de
seus membros, e as Emendas de Bancada
devem constar de ata assinada por, no
mínimo, 3/4 (três quartos) de deputados
federais e 2/3 (dois terços) de senadores da
respectiva unidade da federação para serem
submetidas à apreciação da CMO.

Questões
01. (Prefeitura de Linhares/ES -
Analista de Controle Interno -
IBADE/2020). O artigo nº165, da CRFB,
estabelece o plano plurianual, as diretrizes
orçamentárias e, também:
A - os orçamentos anuais.
B - os orçamentos mensais.
C - os orçamentos semestrais.
D - os orçamentos trimestrais.
E - os orçamentos das sociedades de
economia mista.
02. (SEFAZ/AM - Técnico da Fazenda
Estadual - FGV/2022). Em relação ao
Plano Plurianual, assinale a afirmativa
correta.
A - Tem vigência de três anos e passa a
vigorar a partir do primeiro ano do mandato
presidencial.
B - Tem vigência de três anos e passa a
vigorar a partir do segundo ano do mandato
presidencial.
C - Tem vigência de quatro anos e
coincide com o mandato presidencial.
29
Eixo Temático 4
D - Tem vigência de quatro anos e passa
a vigorar a partir do segundo ano do
mandato presidencial.
E - Tem vigência de quatro anos e passa
a vigorar no último ano do mandato
presidencial.
03. (Prefeitura de São Carlos/SC -
Controlador Interno - FEPESE/2021). A
respeito dos conhecimentos sobre a Lei
Orçamentária Anual (LOA) e a Lei de
Diretrizes Orçamentárias, é correto afirmar:
A - A LDO, de iniciativa do poder
legislativo, estabelecerá, de forma
regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as
metas da administração pública para as
despesas de capital e outras delas
decorrentes e para as relativas aos
programas de duração continuada.
B - A LOA, de iniciativa do poder
executivo, estabelecerá normas de gestão
financeira e patrimonial da administração
direta e indireta bem como condições para a
instituição e funcionamento de fundos.
C - Tanto a LOA quanto a LDO serão
elaboradas até trinta dias após o
encerramento de cada bimestre e
acompanhadas do relatório resumido da
execução orçamentária.
D - A LDO não conterá dispositivo
estranho à previsão da receita e à fixação da
despesa, não se incluindo na proibição a
autorização para abertura de créditos
suplementares e contratação de operações
de crédito, ainda que por antecipação de
receita.
E - A LOA compreenderá o orçamento
da seguridade social, abrangendo todas as
entidades e órgãos a ela vinculados, da
administração direta ou indireta, bem como
os fundos e fundações instituídos e
mantidos pelo Poder Público.
04. (Prefeitura de Fundão/ES -
Contador - IDCAP/2020). A lei de
diretrizes orçamentárias compreenderá as
 Eixo Temático 4

__________ e __________ da
administração pública, incluindo as 3.6 Sistema e processo de orçamentação
despesas de capital para o exercício
financeiro subsequente, orientará a
elaboração da lei orçamentária anual,
disporá sobre as alterações na legislação Sistema de Orçamentação
tributária e estabelecerá a política de
aplicação das agências financeiras oficiais O documento orçamentário (a lei do
de fomento. orçamento com seus anexos) é a expressão
mais clara que se pode denominar de
Assinale a opção que apresenta todas as sistema orçamentário19. Diferentemente do
duas propostas de preenchimento das que acontecia no passado, hoje o orçamento
lacunas do texto no que se refere à Lei de deve ser visto como parte de um sistema
Diretrizes Orçamentárias - LDO. maior, integrado por planos e programas de
A - inferências, fomento. onde saem as definições e os elementos que
B - interferências, fatores. vão possibilitar a própria elaboração
C - características, prioridades. orçamentária.
D - metas, prioridades. No Diagrama abaixo está representada
E - metas, orçamentos. uma espécie de sistema integrado de
planejamento e orçamento, segundo a
05. (SEFAZ/AM - Técnico da Fazenda concepção bastante difundida na América
Estadual - FGV/2022). Assinale a opção Latina por meio do ILPES/CEPAL. Os
que indica o vínculo entre a Lei de elementos e as partes principais desse
Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei sistema, sucintamente, podem ser assim
Orçamentária Anual (LOA). descritos:
A - A LDO fornece diretrizes para a A estratégia de desenvolvimento resulta
elaboração da LOA. da escolha de certas “grandes alternativas”,
B - A LOA fornece diretrizes para a das quais se espera a contribuição mais
elaboração da LDO. eficaz para o desenvolvimento do país.
C - Ambas são elaboradas pelo Plano Essas definições se dão, especialmente, em
Plurianual. termos de planos nacionais de longo prazo
D - São elaboradas de forma simultânea, e se apoiam em três elementos principais:
tendo o mesmo prazo de envio. a) a formulação de uma imagem
E - Não há vínculo entre elas. prospectiva;
b) certos projetos estratégicos; e
Alternativas c) o enunciado de políticas básicas.
01. A - 02 D – 03. E – 04. D – 05. A A imagem prospectiva resulta da escolha
de objetivos e metas substantivas a serem
buscados, não simplesmente mediante
coeficientes econômicos abstratos, mas a
partir de projetos sociais básicos que
possibilitem mudanças concretas no plano
econômico-social.
Os projetos estratégicos são aqueles
destinados a gerar precipuamente as

19
Giacomoni, James. Orçamento Público. Disponível em: Minha Biblioteca, (18th edição). Grupo GEN, 2021

30

mudanças fundamentais idealizadas pela
imagem prospectiva. Tais projetos se
caracterizam por seu número diminuto e por
serem, geralmente, intersetoriais, isto é,
extrapolam o comando ou supervisão de
determinado organismo governamental.
A viabilização dos projetos estratégicos
e, consequentemente, dos grandes objetivos
e metas fica possibilitada pela adoção de
políticas básicas que condicionarão as ações
e decisões dos setores público e privado.
Diagrama - Sistema integrado de
planejamento e orçamento.
Os planos de médio prazo expressam de
forma mais detalhada cada etapa das
estratégias. Em geral, são planos setoriais e
regionais/setoriais, sendo constituídos por
programas básicos, que determinam os
objetivos e as metas a serem alcançados em
cada setor, fixando também os recursos
humanos, materiais e financeiros
necessários. Supondo, por exemplo, que o
setor agropecuário constitua um projeto
estratégico, entre seus programas básicos
poderiam estar: o programa de irrigação, de
31
Eixo Temático 4
eletrificação rural, de pastagens, de
recuperação de solos etc.
Os planos operativos anuais, com base
nas definições das estratégias e dos planos
de médio prazo, estabelecem as metas de
curto prazo a cargo do setor público, bem
como as orientações e regulamentações a
serem cumpridas pelo setor privado (preços,
salários, tributações, créditos,
financiamento etc.). Nos planos anuais
constam as necessidades financeiras,
materiais e humanas das diversas metas,
distribuídas em cronogramas e no nível
especial. Os principais planos operativos
anuais são os seguintes:
a) O orçamento econômico representa a
projeção esperada para o desempenho da
economia como um todo, estimando
resultados para o comportamento de cada
um dos “agentes econômicos”: famílias,
empresas, governo (e suas empresas) e o
resto do mundo.
b) O orçamento monetário trata de fixar
correspondência entre o crescimento da
economia e o volume da oferta monetária
necessária para tal, procurando preservar a
estabilidade do sistema econômico.
c) O orçamento do balanço de
pagamentos projeta o resultado do
relacionamento financeiro com o exterior:
relações de comércio (exportação e
importação de bens e serviços), remessa de
lucros, entrada de financiamentos,
pagamento de juros e amortizações etc.
d) Balanços projetados constituem-se em
tentativas de levantamento das necessidades
do país em termos de materiais (em
volumes físicos e financeiros) produzidos
internamente e importados e de recursos
humanos.
e) Programas de execução são os
calendários de execução dos programas e
projetos principais, a cargo tanto do setor
público como do privado. No setor público,
o próprio orçamento pode esclarecer essa
programação. Medidas de política

econômica são todas aquelas decisões
necessárias para a viabilização dos planos
que se caracterizam, geralmente, por serem
de curto prazo: medidas tributárias,
monetárias, incentivos, subsídios,
restrições, tarifas aduaneiras, fixação de
preços e salários, normas para a instalação
de indústrias, regulamentos de comércio
exterior etc.
f) O orçamento do setor público abrange
as áreas de plano anual sob a ação decisória
direta do Estado; é constituído pelo
orçamento do governo geral e pelo
orçamento das empresas estatais. Esses
orçamentos são instrumentos de ação
voltados para a realização de operações
concretas, dentro do marco de referência
fixado pelos planos de médio prazo, o que é
possível a partir do plano de vinculação, em
que os programas básicos são cruzados e
compatibilizados com os programas
orçamentários.
Processo de orçamentação
Uma representação gráfica (conforme o
diagrama acima) auxilia bastante o
entendimento do conceito de sistema, haja
vista a sua forma “estrutural”. Já o processo,
que não é estrutural e só existe em estado
“dinâmico”, isto é, em funcionamento, não
pode ser apresentado com a mesma
facilidade. Para efeito meramente didático,
tenta-se apenas representar o processo pela
identificação de suas principais etapas. Na
realidade, por ser esquemática (estrutural),
tal representação não deixa de ser também
um sistema. No Diagrama abaixo está
representado o processo orçamentário, o
qual também é denominado ciclo
orçamentário, com suas quatro etapas.
Diagrama - Processo orçamentário
32
Eixo Temático 4
O processo orçamentário não pode ser
visto como autossuficiente, já que a
primeira etapa do ciclo que se renova
anualmente – Elaboração da proposta
orçamentária – é, em grande parte, resultado
de definições constantes de uma
programação de médio prazo que, por sua
vez, detalha planos de longo prazo. Por isso,
como acontece com o sistema, o processo
orçamentário tem maior substância quando
integrado ao processo de planejamento.
Processo de planejamento e
orçamento
No Brasil, a Constituição Federal
concebe duas modalidades de planos. A
primeira envolve os chamados planos de
desenvolvimento econômico e social e está
a serviço da concepção do Estado
intervencionista. Tais planos assumem
papel determinante para o setor público e
indicativo para o setor privado.
A outra modalidade é o plano plurianual,
voltado à programação da administração
pública e claramente idealizado como guia
plurianual para as autorizações
orçamentárias anuais. A grande importância
concedida pela Constituição ao referido
plano é medida pelas seguintes
características principais:
a) em primeiro lugar, há a vasta
abrangência dos conteúdos integrantes do
plano plurianual, ou seja, o
estabelecimento, de forma regionalizada,
das diretrizes, objetivos e metas da
administração pública federal para as
despesas de capital e outras delas
decorrentes e para as relativas aos
programas de duração continuada;
b) em segundo lugar, a elaboração dos
planos e programas nacionais, regionais e
setoriais deve ser feita em consonância com
o plano plurianual;8
c) por último, nenhum investimento cuja
execução ultrapasse um exercício
 Eixo Temático 4

financeiro poderá ser iniciado sem prévia governamental antes, durante e após a
inclusão no plano plurianual, ou sem lei que realização/execução dos serviços públicos.
autorize a inclusão sob pena de crime de As classificações permitem um mínimo de
responsabilidade. padronização e de sistematização das contas
públicas. A codificação adotada permite
A integração entre plano plurianual e identificar a procedência e a destinação dos
orçamento anual fica ainda mais bem recursos, facilitando, assim, uma maior
explicitada por meio do papel cumprido por compreensão das Finanças Públicas.
outra novidade da Constituição de 1988 – a As receitas podem ser classificadas
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) –, especialmente quanto às fontes de recursos
que, além de fornecer orientação para a e segundo sua natureza.
elaboração dos orçamentos anuais, tem por A classificação das despesas se dá
finalidade destacar, da programação especialmente pelos critérios institucional,
plurianual, as prioridades e metas a serem funcional, e segundo sua natureza.
executadas em cada orçamento anual. Podem-se citar, ainda, os seguintes
critérios de classificação que constarão dos
orçamentos: estrutura programática
3.7 Classificações orçamentárias. 3.8 (programa, ação e localização de gasto –
Estrutura programática subtítulo), esfera orçamentária,
identificador de uso (IDUSO), identificador
de operação de crédito (IDOC) e
Classificação Orçamentária
identificador de resultado primário.
A evolução dos critérios de classificação
As classificações orçamentárias20 são
favoreceu a homogeneização das estruturas
essenciais para programação, execução,
de informação com vistas a atender
acompanhamento, controle e avaliação da
simultaneamente às diversas necessidades
atividade financeira do Estado.
dos usuários, e não apenas dos operadores.
Classificações orçamentárias são
Cada classificação está associada a uma
recursos destinados à sistematização dos
função, ou finalidade específica, e um
documentos orçamentários sob várias
objetivo.
perspectivas, a fim de que estes cumpram as
Dessa forma, a aplicação adequada da
suas várias finalidades – de instrumentos
estrutura programática e das classificações
de: formulação de políticas públicas, de
orçamentárias tem como resultado a
planejamento e programação, de gerência e
configuração de um orçamento, o qual
administração, de controle e avaliação etc.
evidenciará: o que será implementado; para
–, se revistam da maior transparência
que os recursos serão alocados; qual o
possível, permitam a comparação das
produto (finalidade, resultados esperados,
programações de vários exercícios e
serviços e bens a serem obtidos); quem, na
definam responsabilidades e limites para
administração pública, é responsável pela
atuação dos agentes envolvidos na
programação; quais os insumos utilizados
execução das ações governamentais.
ou adquiridos na implantação; e em que área
As receitas e despesas públicas podem
de ação governamental a despesa será
ser classificadas de acordo com vários
realizada.
critérios. O objetivo desses critérios é
permitir a compreensão da atuação

20
Piscitelli, Roberto B. Contabilidade Pública. Disponível em: Minha Biblioteca, (14th edição). Grupo GEN, 2019

33

Critérios de classificação
Classificação institucional
No orçamento da receita, este critério
apresenta-se apenas caracterizado em
relação aos respectivos órgãos e entidades
que arrecadam diretamente os recursos
próprios financeiros e não financeiros,
enquanto o orçamento da despesa
compreende a totalidade dos órgãos e de
suas despesas.
A Classificação Institucional representa
a estrutura orgânica e administrativa
governamental, correspondendo a dois
níveis hierárquicos: órgão e unidade
orçamentária. Cada Poder é dividido em
órgãos, que, por sua vez, são subdivididos
em unidades orçamentárias, estruturas
administrativas às quais são consignadas as
dotações orçamentárias, sendo, portanto,
responsáveis pela execução das ações. No
entanto, algumas codificações de órgão ou
de unidade orçamentária, em casos
especiais, não correspondem a uma
estrutura administrativa, como é o caso, por
exemplo, de vários fundos especiais ou de
“Encargos Financeiros da União”,
“Operações Oficiais de Crédito”,
“Refinanciamento da Dívida Pública
Mobiliária Federal” – este sob a supervisão
exclusivamente do Ministério da Economia
–, “Transferências a Estados, Distrito
Federal e Municípios” e “Reserva de
Contingência”.
O código que identifica a Classificação
Institucional é composto de cinco
algarismos (dígitos ou caracteres), sendo
que:
•1º/2º dígitos: identificam o órgão
orçamentário;
•3º/4º/5º dígitos: determinam sua
unidade orçamentária.
34
Eixo Temático 4
Assim, a Classificação Institucional
indica quem é o responsável pela
programação.
Classificação funcional
Aplica-se exclusivamente à despesa.
A Classificação Funcional vigente foi
instituída pela Portaria/SOF nº 42, de
14.4.1999, e é composta de funções e
subfunções prefixadas, destinada a agregar
os gastos públicos por área de ação
governamental, nas três esferas da
Administração. Trata-se de uma
classificação independente dos programas
e, por ser de aplicação comum e obrigatória
no âmbito de todos os entes da Federação,
permite a consolidação nacional das
despesas públicas. Cada atividade, projeto e
operação especial identificará a função e a
subfunção às quais se vinculam.
A função representa o maior nível de
agregação das diversas áreas de atuação que
competem ao setor público. Reflete a
competência institucional do órgão, como,
por exemplo, Cultura, Educação, Saúde,
Defesa, guardando relação com os
respectivos ministérios. Um órgão pode ter
mais de uma função típica. A subfunção
identifica a natureza básica das ações que se
aglutinam em torno das funções. Entre
estas, criou-se a função “Encargos
Especiais”, que engloba as despesas em
relação às quais não se possa associar um
bem ou serviço a ser gerado no processo
produtivo corrente, como é o caso de
dívidas, ressarcimentos, indenizações
(agregação “neutra”). Existe a possibilidade
de matricialidade na conexão entre função e
subfunção, isto é, combinar qualquer
função com qualquer subfunção.
As funções e subfunções são
representadas por cinco dígitos, os dois
primeiros para as funções, os três últimos
para as subfunções.

A título ilustrativo, vejam-se os
exemplos a seguir.
•Uma atividade de educação infantil, na
Câmara dos Deputados, deve ser
classificada na subfunção nº 365 –
Educação Infantil – e na função nº 01 –
Legislativa.
•Um projeto de habitação rural, do
Ministério da Agricultura, Pecuária e
Abastecimento, será classificado na
subfunção nº 481 – Habitação Rural – e na
função nº 20 – Agricultura.
•Uma operação especial de transferência
para um Estado, por conta do combate a
uma epidemia, é classificada na subfunção
nº 845 – Outras Transferências – e na
função nº 10 – Saúde.
A Classificação Funcional indica em que
área de ação governamental a despesa será
realizada. A ação, que era uma das
categorias compartilhadas entre PPA e
LOA, passou a integrar exclusivamente a
LOA, diferentemente dos programas, que
constam em ambos (exceto os compostos
exclusivamente por Operações Especiais,
que constam somente na LOA). As ações
orçamentárias caracterizam a operação da
qual resultam produtos (bens ou serviços)
que contribuem para atender ao objetivo de
um programa. Constituem também ações as
transferências obrigatórias ou voluntárias a
outros entes da Federação e a pessoas
físicas e jurídicas, na forma de subsídios,
subvenções, auxílios, contribuições, entre
outros, e os financiamentos.
Estrutura programática
A estrutura programática é um dos
critérios de classificação da despesa
pública. O programa pode ser entendido
como o instrumento de organização da
atuação governamental, pois articula um
conjunto de ações que concorrem para um
objetivo comum preestabelecido,
35
Eixo Temático 4
mensurado por indicadores fixados no
Plano Plurianual.
Nos termos estabelecidos na legislação
para a esfera federal, toda ação finalística
deverá estar estruturada em programas
orientados para a consecução dos objetivos
estratégicos definidos, para o período, no
PPA. Por ação finalística entende-se aquela
que proporciona bem ou serviço para
atendimento direto às demandas coletivas.
Cada esfera de governo passou a ter sua
estrutura própria de programas. Na esfera
federal, a Lei do PPA 2016-2019 foi
elaborada como um instrumento mais
estratégico, no qual seja possível ver com
clareza as principais diretrizes de governo,
e a relação destas com os Objetivos a serem
alcançados nos Programas Temáticos.
O PPA contempla, além dos programas
temáticos, os de gestão, manutenção e
serviços ao Estado; ambos constam do PPA
e da LOA. Há outro tipo de programas,
compostos exclusivamente por operações
especiais, que constam somente da LOA. O
programa temático é aquele que expressa e
orienta a ação governamental para a entrega
de bens e serviços à sociedade. O programa
de gestão, manutenção e serviços ao Estado
é o que expressa e orienta as ações
destinadas ao apoio, à gestão e à
manutenção da atuação governamental.
Em um programa temático, cada ação do
orçamento está vinculada a uma única
iniciativa do PPA e, em decorrência, ao
objetivo e ao programa aos quais está ligada
essa iniciativa. Dessa forma, o objetivo será
o elo entre o plano e o orçamento quando se
tratar de programas temáticos, para os quais
se admite que ações padronizadas (que
possuem o mesmo código) possam
vincular-se a iniciativas diferentes.
Em um programa de gestão, manutenção
e serviços ao Estado, o vínculo entre o plano
e o orçamento se estabelece por meio do
programa.

Os programas de operações especiais
(por exemplo, serviço da dívida externa –
juros e amortizações) não têm vínculo entre
plano e orçamento; integram somente o
orçamento.
A atividade envolve um conjunto de
operações que se realizam de modo
contínuo e permanente, das quais resulta um
produto necessário à manutenção da ação de
governo. Por exemplo, ação 4.339 –
Qualificação da Regulação e Fiscalização
da Saúde Suplementar. As ações do tipo
Atividade mantêm o mesmo nível de
produção pública, de prestação dos serviços
públicos.
O projeto envolve um conjunto de
operações limitadas no tempo, das quais
resulta um produto que concorre para a
expansão ou o aperfeiçoamento da ação de
governo; é mais facilmente associado à
quantificação de metas e, geralmente, dá
origem a uma atividade ou concorre para a
expansão e/ou aperfeiçoamento de
atividades já existentes. Por exemplo, ação
7M64 Construção de Trecho Rodoviário –
Entroncamento BR-472 – Fronteira
Brasil/Argentina – na BR 468 – no estado
do Rio Grande do Sul. As ações do tipo
Projeto expandem a produção pública ou
criam infraestrutura para novas atividades,
ou, ainda, implementam ações inéditas em
um prazo determinado.
Os projetos e as atividades constituem o
instrumento de realização dos programas
aos quais está associada a ideia de produto
(bens ou serviços). Além disso, existem as
operações especiais. O enquadramento de
uma ação em atividade, projeto ou operação
especial depende do efeito gerado por sua
implementação.
As operações especiais estão usualmente
associadas à ideia de que não contribuem
para a manutenção, expansão ou
aperfeiçoamento das ações de governo, das
quais não resulta um produto e não geram
contraprestação direta sob a forma de bens
36
Eixo Temático 4
ou serviços; entretanto, apesar de se
caracterizarem por não retratar a atividade
produtiva, podem contribuir para a
produção de bens ou serviços quando se
revestem da condição de transferência a
outro ente. Em grande medida, as operações
especiais estão associadas aos programas do
tipo Operações Especiais, em que a
Classificação Funcional corresponde a
Encargos Especiais, com suas respectivas
subfunções, sem a possibilidade de
matricialidade. Como já mencionado,
constam apenas do orçamento, não
integrando o PPA.
Os atributos das ações orçamentárias
são: título, descrição, tipo (com o subtipo de
operação, quando for o caso), base legal,
produto (que se desdobra em especificação
do produto, unidade de medida, item de
mensuração e especificação do item de
mensuração), beneficiário da ação, forma
de implementação, detalhamento da
implementação, unidade responsável, custo
total estimado do projeto, total físico do
projeto, previsão de início e término
(duração do projeto), marcador
“regionalizar na execução”, marcador “ação
de insumo estratégico”, marcador
“detalhamento obrigatório em planos
orçamentários” e plano orçamentário.
Cada ação é identificada por um código
alfanumérico de oito dígitos:
•1º dígito numérico;
•2º ao 4º dígitos alfanuméricos;
•5º ao 8º dígitos numéricos.
Sendo que:
•1º/2º/3º/4º dígitos: determinam uma
ação;
•5º/6º/7º/8º dígitos: determinam um
subtítulo (localizador do gasto).
Quando o 1º dígito da ação for:
•1, 3, 5 ou 7: a ação corresponde a um
projeto;
•2, 4, 6, ou 8: trata-se de uma atividade;

•0: refere-se a uma operação especial.
As categorias de programação serão
identificadas no Projeto de Lei
Orçamentária e na Lei Orçamentária por
programas e respectivas atividades, projetos
e operações especiais, os quais serão
desdobrados em subtítulos, utilizados,
especialmente, para especificar a abrange os demais entes – Portarias
localização física da ação orçamentária, não
podendo haver alteração de sua finalidade,
do produto e das metas estabelecidas. A
localização do gasto (subtítulo) – no âmbito
da União – representa o menor nível de
categoria de programação.
A localização do gasto (subtítulo) poderá
ser de abrangência nacional, no exterior, por
Região (NO, NE, CO, SL, SD), por Estado
ou Município ou, excepcionalmente, por
um critério (recorte geográfico) específico,
quando necessário. A regionalização
baseia-se no código do IBGE – Região,
Estado, Município. Não se especificando a
regionalização, a ação será nacional.
A Estrutura Programática indica para
que os recursos serão alocados.
Classificação quanto à natureza
Este critério se aplica tanto à receita
como à despesa.
No caso das receitas públicas, antes de
abordá-las segundo a sua natureza, convém
notar que, conforme a sua origem, ela pode
ser originária ou derivada. Não se trata de
uma normatização para efeito orçamentário,
mas tem especial interesse do ponto de vista
técnico e acadêmico. As receitas originárias
provêm da exploração de atividades
econômicas desenvolvidas pela
Administração e, em rigor, são pautadas
pelos mecanismos de mercado. As receitas
derivadas, por outro lado, decorrem do
caráter coercitivo de que dispõe o Estado
para exigir dos cidadãos o pagamento de
tributos e contribuições de um modo geral.
37
Eixo Temático 4
Adentrando especificamente no tópico
em estudo, na estruturação dos orçamentos
públicos brasileiros, em razão do disposto
na Lei nº 4.320, de 1964, e da LDO, são
utilizadas as classificações por natureza
econômica e por fonte de recursos. (Há uma
normatização específica para o âmbito da
União – Portarias da SOF – e outra que
Interministeriais SOF e STN.)
A citada Lei nº 4.320, de 1964, deu
ênfase ao critério econômico ao classificar
a receita pública, conforme estabelece em
seu art. 11: “A receita classificar-se-á nas
seguintes categorias econômicas: Receitas
Correntes e Receitas de Capital”.
A natureza da receita representa o menor
nível de detalhamento das informações
orçamentárias sobre as receitas públicas.
Essa classificação, utilizada por todos os
entes da Federação – cuja estrutura de
codificação permite associar, de forma
imediata, a receita principal com aquelas
dela originadas (por exemplo, multas, juros,
dívida ativa) –, é expressa por um código
numérico de oito dígitos em que:
•1º dígito: categoria econômica (1 para a
Receita Corrente e 2 para a Receita de
Capital);
•2º dígito: origem;
•3º dígito: espécie;
•4º, 5º, 6º e 7º dígitos: desdobramento
para identificação de peculiaridades;
•8º dígito: tipo.
Exemplificando:
Uma diferença importante entre as
receitas correntes e as de capital reside no
caráter recorrente ou não do ingresso.
É relevante notar, para efeito de
classificação das receitas, que há operações
 Eixo Temático 4

realizadas no âmbito da própria 9. Outras Receitas

Administração, isto é, entre seus órgãos e de Capital
entidades, denominadas intraorçamentárias.
A particularidade é que não representam A espécie, terceiro nível de codificação,
novos ingressos, senão remanejamentos permite qualificar com maior detalhe o fato
internos. São contrapartida de despesas gerador das receitas. Por exemplo, dentro da
classificadas como “aplicação direta origem “Contribuições”, identificam-se as
decorrente de operação entre órgãos, fundos espécies Contribuições Sociais,
e entidades integrantes do orçamento fiscal Contribuições Econômicas e Contribuições
e do orçamento da Seguridade Social”, que, para Entidades Privadas de Serviço Social e
devidamente identificadas, evitam a dupla de Formação Profissional.
contagem na consolidação das contas
governamentais. Aos desdobramentos para identificação
de peculiaridades da receita, foram
Os códigos de origem para as receitas reservados quatro dígitos.
estão discriminados a seguir. O tipo, a que corresponde o último dígito
(5º), indica a finalidade de identificar o tipo
Categoria Origem
de arrecadação:
econômica
(2º dígito) •0, para receita não valorizável ou
(1º dígito) agregadora;
1. Impostos, Taxas e •1, para arrecadação principal;
Contrib. de Melhoria •2, quando se tratar de multas e juros de
mora a respectiva receita;
2. Contribuições
•3, para dívida ativa da respectiva
3. Receita receita;
Patrimonial
•4, no caso de multas e juros de mora da
1. Receitas
4. Receita dívida ativa da respectiva receita.
Correntes
Agropecuária
7. Receitas A seguir, passa-se a tratar da
5. Receita Industrial
Correntes
classificação da despesa quanto à sua
Intraorçamentárias 6. Receita de
natureza, que compreende a categoria
Serviços
econômica, o grupo a que pertence, a
7. Transferências modalidade de aplicação e o elemento de
Correntes
despesa. Na base de dados do sistema de
9. Outras Receitas orçamento, o campo que se refere à natureza
Correntes da despesa abrange, ainda, o subelemento
1. Operações de de despesa, como desdobramento
Crédito facultativo do elemento.
2. Receitas de Assim a natureza da despesa é
2. Alienação de
Capital representada por um código de seis (ou oito)
Bens
8. Receitas de algarismos, indicando:
3. Amortização de
Capital •1º dígito: categoria econômica da
Empréstimos
Intraorçamentárias despesa;
4. Transferências de •2º dígito: grupo de natureza de despesa;
Capital •3º/4º dígitos: modalidade de aplicação;
•5º/6º dígitos: elemento de despesa;

38

•7º/8º dígitos: subelemento de despesa
(facultativo).
Segundo o critério da categoria
econômica, a despesa, nos termos do art. 12
da Lei nº 4.320/64, é dividida em Despesas
Correntes e Despesas de Capital.
O algarismo 3 refere-se a Despesas
Correntes, categoria na qual se classificam
todas as despesas que não contribuem,
diretamente, para a formação ou aquisição
de um bem de capital.
O algarismo 4 refere-se a Despesas de
Capital, categoria em que se classificam
aquelas despesas que contribuem,
diretamente, para a formação ou aquisição
de um bem de capital.
A exemplo do que se mencionou em
relação à receita, também as despesas
correntes e de capital estão associadas ao
caráter recorrente ou não do dispêndio.
Maiores considerações sobre o assunto
serão feitas no Capítulo 9.
Exemplificando:
Os códigos para a categoria econômica
são 3, para as despesas correntes, e 4, para
as despesas de capital.
Os grupos de natureza da despesa
constituem agregação de elementos de
despesa de mesmas características quanto
ao objeto de gasto, e estão assim
representados:
1 –Pessoal e Encargos Sociais;
2 –Juros e Encargos da Dívida;
3 –Outras Despesas Correntes;
4 –Investimentos;
5 –Inversões Financeiras; incluídas
quaisquer despesas referentes à observando-se o detalhamento a seguir,
constituição, aumento ou simples aquisição
39
Eixo Temático 4
de títulos representativos do capital de
empresas (a Lei nº 4.320/64 faz distinção, a
esse propósito, sobre a natureza da empresa
e com relação à constituição/aumento e
simples aquisição de capital);
6 –Amortização da Dívida
(compreendendo o pagamento e/ou
refinanciamento do principal e da
atualização monetária ou cambial da dívida
pública interna e externa, contratual ou
mobiliária).
Aqui também, como se mencionou nos
critérios de classificação das receitas, é
relevante notar que há operações realizadas
no âmbito da própria Administração, isto é,
entre seus órgãos e entidades, denominadas
intraorçamentárias. A particularidade é que
não representam novos dispêndios, senão
remanejamentos internos. São contrapartida
de receitas que circulam nos orçamentos –
Fiscal e da Seguridade Social – dos órgãos,
fundos e entidades de uma mesma esfera da
Administração (ou, dependendo da
abrangência considerada, no conjunto das
esferas da Administração). Tais operações,
devidamente identificadas, evitam a dupla
contagem na consolidação das contas
governamentais.
A modalidade de aplicação destina-se a
indicar se os recursos serão aplicados:
I –mediante transferência financeira:
a)decorrente de descentralização
orçamentária para outras esferas de
governo, seus órgãos ou entidades;
b)diretamente a entidades privadas sem
fins lucrativos e outras instituições; ou
II –diretamente pela unidade detentora
do crédito orçamentário, ou por outro órgão
ou entidade no âmbito do mesmo nível de
governo.
A modalidade será especificada
objetivando, principalmente, eliminar a

dupla contagem dos recursos transferidos
ou descentralizados:
20 –transferências à União;
22 –execução orçamentária delegada à
União;
30 –transferências a Estados e ao Distrito
Federal;
31 –transferências a Estados e ao Distrito
Federal – Fundo a Fundo;
32 –execução orçamentária delegada a
Estados e ao Distrito Federal;
35 –transferências Fundo a Fundo aos
Estados e ao Distrito Federal à conta de
recursos de que tratam os §§ 1º e 2º do art.
24 da Lei Complementar nº 141, de 2012;
36 –transferências Fundo a Fundo aos
Estados e ao Distrito Federal à conta de
recursos de que trata o art. 25 da Lei
Complementar nº 141, de 2012;
40 –transferências a Municípios;
41 –transferências a Municípios – Fundo
a Fundo;
42 –execução orçamentária delegada a
Municípios;
45 –transferências Fundo a Fundo aos
Municípios à conta de recursos de que
tratam os §§ 1º e 2º do art. 24 da Lei
Complementar nº 141, de 2012;
46 –transferências Fundo a Fundo aos
Municípios à conta de recursos de que trata
o art. 25 da Lei Complementar nº 141, de
2012;
50 –transferências a instituições privadas
sem fins lucrativos;
60 –transferências a instituições privadas
com fins lucrativos;
70 –transferências a instituições
multigovernamentais;
71 –transferências a consórcios públicos
mediante contrato de rateio;
72 –execução orçamentária delegada a
consórcios públicos;
73 –transferências a consórcios públicos
mediante contrato de rateio à conta de
recursos de que tratam os §§ 1º e 2º do art.
24 da Lei Complementar nº 141, de 2012;
40
Eixo Temático 4
74 –transferências a consórcios públicos
mediante contrato de rateio à conta de
recursos de que trata o art. 25 da Lei
Complementar nº 141, de 2012;
75 –transferências a instituições
multigovernamentais à conta de recursos de
que tratam os §§ 1º e 2º do art. 24 da Lei
Complementar nº 141, de 2012;
76 –transferências a instituições
multigovernamentais à conta de recursos de
que trata o art. 25 da Lei Complementar nº
141, de 2012;
80 –transferências ao exterior;
90 –aplicações diretas;
91 –aplicação direta decorrente de
operação entre órgãos, fundos e entidades
integrantes dos orçamentos Fiscal e da
Seguridade Social;
93 –aplicação direta decorrente de
operação entre órgãos, fundos e entidades
integrantes dos orçamentos Fiscal e da
Seguridade Social;
94 –aplicação direta decorrente de
operação de órgãos, fundos e entidades
integrantes dos orçamentos Fiscal e da
Seguridade Social com consórcio público
do qual o ente não participe;
95 –aplicação direta à conta de recursos
de que tratam os §§ 1º e 2º do art. 24 da Lei
Complementar nº 141, de 2012;
96 –aplicação direta à conta de recursos
de que trata o art. 25 da Lei Complementar
nº 141, de 2012;
99 –a definir.
O último item da classificação da
despesa segundo sua natureza é o elemento
de despesa, que identifica o objeto de gasto,
tais como vencimentos e vantagens fixas,
juros, diárias, material de consumo,
serviços de terceiros prestados sob qualquer
forma, subvenções sociais, obras e
instalações, equipamentos e material
permanente, auxílios, amortização e outros
de que a Administração se utiliza para a
consecução de seus fins. Como já citado

anteriormente, o desdobramento referente
ao subelemento é facultativo.
Classificação por esfera orçamentária
O critério de classificação por esfera
orçamentária se aplica tanto à receita como
à despesa, embora se refira, usualmente,
apenas à despesa. Destina-se a identificar
cada tipo de orçamento: Orçamento Fiscal
(F), Orçamento da Seguridade Social (S) e
Orçamento de Investimento das empresas
estatais (I). A esfera orçamentária no
Sistema Integrado de Planejamento e
Orçamento (SIOP) é composta de dois
dígitos, sendo associada à ação
orçamentária da seguinte maneira:
10 –Orçamento Fiscal;
20 –Orçamento da Seguridade Social;
30 –Orçamento de Investimento.
Classificação por fontes/destinação de
recursos
A classificação por fontes de recursos é
utilizada no detalhamento da receita e
despesa públicas, para assegurar,
precipuamente, a exclusividade da
destinação de determinados tipos de
recursos a determinados tipos de aplicações.
Identifica, por outro lado, a origem dos
recursos (receita) e como se dá a sua
arrecadação, ou seja, se a instituição
detentora dos recursos é a mesma que os
arrecadou para posterior aplicação.
Nas atividades de elaboração
orçamentária, a classificação por fontes de
recursos, em conjugação com a
classificação econômica da receita, é
utilizada na elaboração dos Demonstrativos
de Receita dos fundos e das unidades da
Administração Indireta, objetivando a
compatibilidade entre as despesas e as
receitas que as financiam. Por outro lado,
nos quadros orçamentários da Receita
apresenta-se a classificação econômica
41
Eixo Temático 4
seguida do detalhamento da fonte,
especificando o grupo de fontes (recursos
do Tesouro, recursos de outras fontes e
recursos condicionados) e sua
especificação, por tipo de orçamento.
Enquanto a natureza da receita identifica
a origem do recurso segundo seu fato
gerador, a fonte/destinação tem como
finalidade precípua identificar o destino
desses recursos.
Como mecanismo integrador entre a
receita e a despesa, o código de
fonte/destinação de recursos exerce duplo
papel no processo orçamentário: na receita,
indica o destino de recursos para o
financiamento de determinadas despesas;
na despesa, identifica a origem dos recursos
que estão sendo utilizados.
Em termos práticos, há destinações
vinculadas e não vinculadas (ou ordinárias).
No primeiro caso, há necessariamente
normas legais que direcionam os recursos
para determinados entes ou finalidades. No
segundo caso, os recursos não estão
carimbados, podendo, portanto, ser
utilizados segundo as necessidades de cada
ente.
Na composição do código de três dígitos,
o primeiro determina o grupo e os dois
seguintes, a especificação da fonte.
Os grupos de fontes de recursos são:
1 –recursos do Tesouro – exercício
corrente;
2 –recursos de outras fontes – exercício
corrente;
3 –recursos do Tesouro – exercícios
anteriores;3
6 –recursos de outras fontes – exercícios
anteriores;3
9 –recursos condicionados.
O 1º dígito do grupo de fontes de
recursos indica o tipo de recursos:
•Recursos do Tesouro (1 e 3): consigna
todos os recursos ordinários, tais como:
impostos, taxas, contribuições; operações

de crédito realizadas diretamente pelo
Tesouro; recursos diretamente arrecadados
pela administração pública direta;
resultados do Bacen e outros;
•Recursos de outras fontes (2 e 6):
consigna os recursos de incentivos fiscais,
as operações de crédito realizadas pelas
demais instituições, os recursos diretamente
arrecadados pelas instituições da
administração pública indireta ou
fundacional;
•Recursos condicionados (9): são os
recursos incluídos na previsão da receita
orçamentária, mas que dependem da
aprovação de alterações na legislação para
se efetivarem. Os recursos devem ser
destinados às finalidades para as quais
foram propostas as referidas alterações.
Seguem exemplos de especificações de
Fontes de Recursos, as quais são
determinadas pelos 2º e 3º dígitos.
42
Eixo Temático 4
Identificador de uso (IDUSO)
O identificador de uso é um critério
auxiliar de classificação da despesa
orçamentária e destina-se a indicar se os
recursos correspondentes compõem
contrapartida nacional de empréstimos ou
de doações ou destinam-se a outras
aplicações. Estão representados na lei
orçamentária e em seus créditos adicionais
pelos seguintes dígitos, que antecederão o
código das fontes de recursos:
0 –recursos não destinados à
contrapartida;
1 –contrapartida de empréstimos do
Banco Internacional para Reconstrução e
Desenvolvimento (BIRD);
2 –contrapartida de empréstimos do
Banco Interamericano de Desenvolvimento
(BID);
3 –contrapartida de empréstimos por
desempenho ou com enfoque setorial
amplo;
4 –contrapartida de outros empréstimos;
5 –contrapartida de doações;
6 –recursos não destinados à
contrapartida, para identificação dos
recursos destinados à aplicação mínima em
ações e serviços públicos de saúde;
7 –recursos não destinados à
contrapartida, para identificação dos
recursos destinados à manutenção e
desenvolvimento do ensino (Lei nº 9.394,
de 20-12-96, arts. 70 e 71), no âmbito do
Ministério da Educação.
Identificador de doação e de operação
de crédito (IDOC)
Este é um critério de classificação da
despesa que se destina a identificar as
doações de entidades internacionais ou
operações de crédito contratual alocadas
nas ações orçamentárias, com ou sem
contrapartida de recursos da União.

Os gastos referentes à contrapartida de
empréstimos serão programados com o
IDUSO igual a “1”, “2”, “3” ou “4”,
conforme item anterior, e o IDOC com o
número da correspondente operação de
crédito, sendo que, para as contrapartidas de
doações, serão utilizados o IDUSO “5” e
respectivo IDOC.
Nos casos de recursos que não se
destinarem à contrapartida nem se referirem
a doações internacionais ou operações de
crédito, o IDOC será 9999. É o caso de
doações de pessoas, de entidades privadas
nacionais e as destinadas ao combate à
fome.
O número do IDOC também pode ser
usado nas ações de pagamento de
amortização, juros e encargos, para
identificar a operação de crédito a que se
referem os pagamentos.
Identificador de resultado primário
Desde a Lei nº 10.524, de 25-7-02 (LDO
para 2003), foi estabelecido que os
orçamentos Fiscal e da Seguridade Social
especificarão, também, em todos os grupos
de natureza de despesa, o identificador de
resultado primário, de caráter indicativo.
Esse identificador tem por finalidade
auxiliar a apuração do resultado primário
previsto na LDO, devendo constar também
no PLOA e respectiva lei em todos os
grupos de natureza de despesa,
identificando, de acordo com a metodologia
de cálculo das necessidades de
financiamento (em demonstrativo anexo à
LOA), se a despesa é:
0 –financeira;
1 –primária e considerada na apuração
do resultado primário para cumprimento da
meta, sendo obrigatória, constando na LDO,
no anexo das obrigações constitucionais ou
legais da União;
2 –discricionária não abrangida nas
demais situações deste grupo;
43
Eixo Temático 4
3 –discricionária abrangida pelo
Programa de Aceleração do Crescimento;
6 –discricionária decorrente de
programações incluídas ou acrescidas por
emendas individuais e de execução
obrigatória (orçamento impositivo);
7 –discricionária decorrente de
programações incluídas ou acrescidas por
emendas de bancada estadual e de execução
obrigatória (art. 68 da LDO/2019); primária
constante do Orçamento de Investimento e
não considerada na apuração do resultado
primário para cumprimento da meta, sendo
4 –discricionária e não abrangida pelo
PAC;
5 –discricionária e abrangida pelo PAC.
Note-se que este critério de classificação
se aplica também, obviamente, à receita.
Nenhuma ação conterá,
simultaneamente, dotações destinadas a
despesas financeiras e primárias, ressalvada
a Reserva de Contingência (LDO/2019, art.
6º, § 5º).
Os orçamentos Fiscal, da Seguridade
Social e o de Investimentos discriminarão a
despesa por unidade orçamentária,
detalhada por categoria de programação em
seu menor nível, com suas respectivas
dotações, especificando a esfera
orçamentária, o grupo de natureza de
despesa, o identificador de resultado
primário, a modalidade de aplicação, o
identificador de uso e a fonte de recursos
(LDO/2019, art. 6º, caput).
Outros critérios de classificação
Outros critérios podem ser mencionados,
entre os quais se destacam:
a) no tocante às receitas, quanto às
formas de captação dos recursos, podem as
mesmas ser próprias ou de transferências (o
que se combina, de certo modo, com o
critério baseado na modalidade de despesa).

Isto serve para evidenciar a distribuição dos
recursos entre as diferentes esferas da
Federação, segundo a competência para a
instituição e cobrança dos respectivos
tributos, e a sua disponibilidade efetiva,
após as transferências;
b) no tocante às receitas e despesas,
quanto à sua vinculação estrita à execução
do orçamento, em que se podem distinguir
as orçamentárias e extraorçamentárias,
como será visto em mais detalhes nos
Capítulos 8 e 9. São recursos que transitam
financeiramente pelo caixa do Tesouro, têm
caráter temporário e não integram a LOA. O
Estado é depositante ou depositário desses
valores, constituindo-se em ativos
realizáveis e passivos exigíveis, e cuja
devolução não se sujeita a autorização
legislativa.
Questões
01. (SEDF - Professor de Educação
Básica - Administração - Quadrix/2022).
Quanto ao orçamento público, às
classificações orçamentárias, aos créditos
ordinários e adicionais e às alterações
orçamentárias, julgue o item.
Classificação institucional e do setor público, nas esferas legislativa,
classificação funcional são tipos de
classificações orçamentárias que permitem,
respectivamente, identificar a referem-se à função, enquanto os quatro
responsabilidade institucional pelo gasto e
identificar as áreas em que as despesas
ocorrem.
( ) Certo ( )
Errado
02. (Prefeitura de Novo Hamburgo/RS
– Contador - INSTITUTO AOCP/2020).
A classificação funcional segrega as
dotações orçamentárias em funções e
subfunções, buscando responder
basicamente à indagação “em que área” de
44
Eixo Temático 4
ação governamental a despesa será
realizada. De acordo com o texto
apresentado, essa classificação funcional é
representada por
A - cinco dígitos; os três primeiros
referem-se à função, enquanto os dois
últimos dígitos representam a subfunção,
que podem ser traduzidos como
agregadores das diversas áreas de atuação
do setor público, nas esferas legislativa,
executiva e judiciária.
B - cinco dígitos; os dois primeiros
referem-se à função, enquanto os três
últimos dígitos representam a subfunção,
que podem ser traduzidos como
agregadores das diversas áreas de atuação
do setor público, nas esferas legislativa,
executiva e judiciária.
C - quatro dígitos; os dois primeiros
referem-se à função, enquanto os dois
últimos dígitos representam a subfunção,
que podem ser traduzidos como
agregadores das diversas áreas de atuação
do setor público, nas esferas legislativa,
executiva e judiciária.
D - seis dígitos; os três primeiros
referem-se à função, enquanto que os três
últimos dígitos representam a subfunção,
que podem ser traduzidos como
agregadores das diversas áreas de atuação
executiva e judiciária.
E - seis dígitos; os dois primeiros
últimos dígitos representam a subfunção,
que podem ser traduzidos como
agregadores das diversas áreas de atuação
do setor público, nas esferas legislativa,
executiva e judiciária.
03. (Prefeitura de Maringá/PR -
Contador - CESPE / CEBRASPE/2022).
De acordo com a classificação por estrutura
programática, projeto é
A - o instrumento de organização da
atuação governamental que articula um
 Eixo Temático 4

conjunto de ações que concorrem para a gerenciamento de programas adotado no

concretização de um objetivo comum
preestabelecido, visando à solução de um
problema ou ao atendimento de
determinada necessidade ou demanda da
sociedade.
B - o plano da quantidade de produto a
ser ofertado por ação, de forma
regionalizada, se for o caso, em
determinado período e instituída para cada
ano.
C - um instrumento de programação
utilizado para alcançar o objetivo de um
programa, envolvendo um conjunto de
operações que se realizam de modo
contínuo e permanente, das quais resulta um
produto ou serviço necessário à manutenção
da ação de governo.
D - o planejamento de despesas que,
embora não contribuam para a manutenção,
expansão ou aperfeiçoamento das ações de
governo, geram contraprestação direta sob a
forma de bens ou serviços.
E - um instrumento de programação
utilizado para alcançar o objetivo de um
programa, envolvendo um conjunto de
operações, limitadas no tempo, das quais
resulta um produto que concorre para a
expansão ou o aperfeiçoamento da ação de
governo.
04. (SEFAZ/CE - Auditor Fiscal da
Receita Estadual - CESPE
CEBRASPE/2021). A despesa pública
possui classificações quanto aos aspectos
qualitativos e quantitativos. Os aspectos
qualitativos são formados pelas
classificações por esfera, institucional,
funcional e programática. Com relação a
esse assunto, julgue o item que se segue.
último PPA, é possível definir os programas
finalísticos como sendo aqueles que estão
relacionados a bens e serviços ofertados à
sociedade.
( ) Certo ( )
Errado
Alternativas
01. Certo – 02. B – 03. E -04. Certo
3.9 Créditos ordinários e adicionais
O orçamento governamental21 é um
instrumento de planejamento e controle de
receitas e despesas públicas que segue
regras legais bem definidas.
O crédito orçamentário inicial é aquele
limite de despesa aprovado pela Lei
Orçamentária Anual, constante dos
orçamentos fiscal, da seguridade social e de
investimento das empresas estatais não
dependentes.
As autorizações constantes da Lei
Orçamentária22 para a realização de
despesas – os créditos orçamentários –
provêm de recursos do Tesouro (Nacional)
e de outras fontes, inclusive de fontes
condicionadas; os do Tesouro se
/ subdividem em ordinários e vinculados. Se
houver necessidade de autorizações para
despesas não computadas ou
insuficientemente dotadas, poderão ser
abertos créditos adicionais (art. 40 da Lei nº
4.320/64).
Créditos Adicionais

De acordo com a atual estrutura São valores23 que se adicionam ou

programática, baseada no modelo de acrescem ao orçamento, quer como reforço
de dotações existentes, quer como dotações
21
Arruda, Daniel, G. e Inaldo da Paixão Santos Araújo. Contabilidade Biblioteca, (14th edição). Grupo GEN, 2019
23
pública: da teoria à prática. Disponível em: Minha Biblioteca, (3rd Kohama, Heilio. Contabilidade Pública - Teoria e Prática, 15ª edição.
edição). Editora Saraiva, 2020 Disponível em: Minha Biblioteca, Grupo GEN, 2016
22
Piscitelli, Roberto B. Contabilidade Pública. Disponível em: Minha

45

destinadas a cobertura de encargos
provenientes da criação de novos serviços,
ou, ainda, para atender a despesas
imprevisíveis e urgentes.
Podem ainda os créditos adicionais, do
ponto de vista legal, ser definidos da
seguinte forma: “são autorizações de
despesas não computadas ou
insuficientemente dotadas na Lei do
Orçamento”.
Classificação
Segundo o art. 41 da Lei nº 4.320/64, há
três tipos de créditos adicionais:
Créditos suplementares
Destinam-se ao reforço de dotações
orçamentárias. Uma ilação óbvia é a de que,
para haver um reforço, é necessário que haja
a dotação orçamentária.
Portanto, créditos suplementares são
autorizações para reforço de dotações
orçamentárias que, por qualquer motivo,
tornaram-se insuficientes. Acrescem-se aos
valores das dotações constantes da Lei
Orçamentária.
Assim os suplementares são destinados a
reforço de dotação orçamentária (caso
típico dos acréscimos de despesas com
pessoal, por subestimativa da previsão, por
aumento dos vencimentos etc.);
Créditos especiais
São os destinados a despesas para as
quais não haja dotação orçamentária
específica.
Créditos especiais são autorizados para
cobertura de despesas eventuais ou
essenciais e por isso mesmo não
consideradas na Lei do Orçamento.
Essas autorizações, que são concedidas
pelo Poder Legislativo, e consubstanciadas
na promulgação de uma Lei de caráter
46
Eixo Temático 4
especial, como está descrito, podem ser
utilizadas para cobertura de despesas
eventuais ou especiais, isto quer dizer que o
Poder Executivo para bem executar as suas
funções às vezes cria novo serviço.
Com a criação desse novo serviço,
haverá necessidade de uma programação de
gastos, através da criação de programas,
projetos e atividades, e a eles ser
consignadas dotações adequadas. Para a
obtenção desses recursos, o Poder
Executivo deve enviar um projeto de lei,
solicitando uma autorização para abertura
de crédito especial, e o Poder Legislativo,
representando o povo, analisa e concede ou
não a autorização solicitada.
Fica claro que, no exercício seguinte, já
devem ser tomadas as providências para
que, caso esse serviço se prolongue, sejam
alocadas as dotações necessárias, na lei
orçamentária, ressalvados os casos em que
os saldos ainda possam ser utilizados. Isto
é, o crédito especial cria as categorias
funcionais-programáticas, para atender a
objetivos e metas não previstos na Lei do
Orçamento. Destarte, à medida que melhora
o processo de planejamento e que seus
resultados são expressos em programas no
orçamento, os créditos adicionais
seguramente terão caráter de exceção.
Créditos extraordinários
São os destinados a despesas urgentes e
imprevistas, em caso de guerra, comoção
intestina ou calamidade pública.
Créditos Extraordinários são destinados
a atender a despesas imprevisíveis e
urgentes, como: as decorrentes de guerra;
comoção intestina; ou calamidade pública.
Caracteriza-se pela imprevisibilidade e
urgência da despesa.
Esclarecendo o texto, verificamos que os
créditos extraordinários, como o próprio
nome já procura aclarar, são despesas que
decorrem de fatos que não permitem um

planejamento prévio, e ainda obriga o Poder
Executivo a procedimentos sumários para
atendimento rápido e urgente. Verificando-
se os casos em que são exigidos, ou, como
diz a Constituição Federal, são “admitidos”,
ou seja, para despesas “como as decorrentes
de guerra, comoção interna ou calamidade
pública”, conclui-se pela urgência de
atendimento por parte do Poder Executivo.
Autorização e abertura dos créditos
adicionais
Autorização, em termos genéricos,
refere-se à faculdade concedida ao
administrador para realizar determinada
operação de receita ou despesa pública.
Autorização legislativa é a faculdade
concedida por lei e, portanto, referendada
pelo Poder Legislativo, em nome do povo,
por ser seu lídimo representante, para
realização de operações financeiras. E aqui
deve ser entendida como faculdade
concedida por lei, para realização de
despesa orçamentária.
Abertura é o ato administrativo,
geralmente baixado por decreto do Poder
Executivo, que discrimina e especifica a
despesa orçamentária fixada através da
devida autorização legislativa.
Os créditos suplementares necessitam de
uma autorização legislativa que os fixe,
determine o limite de valor que devem ser
acrescidos, aumentados, enfim,
suplementados aos valores já constantes do
orçamento. Essa autorização pode ser dada
através de lei especialmente concedida para
tal, mas também pode estar inserida na
própria Lei de Orçamento, aliás, como tem-
se verificado nos últimos anos, e encontra
guarida legal, consoante o disposto no
artigo 7º da Lei Federal nº 4.320/64, onde se
vê:
“Artigo 7º A Lei de Orçamento poderá
conter autorização ao Executivo para:
47
Eixo Temático 4
I – abrir créditos suplementares até
determinada importância, obedecidas as
disposições do artigo 43.”
Os créditos especiais, da mesma forma
que os suplementares, também necessitam
da autorização legislativa que os fixe,
determinem os limites de valor da despesa.
Nesse caso, a autorização dá-se
normalmente, através de lei especial
específica para cada caso.
Assim, os créditos adicionais
suplementares e especiais, uma vez
autorizados, são abertos por decreto do
Poder Executivo, observando-se que “o ato
que abrir crédito adicional, indicará a
importância e espécie do mesmo e a
classificação da despesa até onde for
possível, o que, geralmente, por imposição
legal, deve ser feita pelo menos a nível de
elemento de despesa”
Relativamente aos créditos
extraordinários, a autorização legislativa,
em vista das características de sua utilização
serem para despesas imprevisíveis e
urgentes, será efetuada a posteriori, isto é,
não necessita da autorização legislativa
antes da abertura.
Por isso, “os créditos extraordinários são
abertos por decreto do Poder Executivo, que
deles dará imediato conhecimento ao Poder
Legislativo”. Pelo exposto, o crédito
extraordinário é uma autorização para
despesas, com caráter emergencial, e em
vista da urgência de que é revestida pode o
Poder Executivo proceder à sua abertura por
decreto, porém obriga-se a encaminhar os
atos relativos ao crédito com as respectivas
justificativas ao Poder Legislativo, para
conhecimento, uma vez que é necessária a
homologação daquele ato.

Vigência
Vigência, em termos de autorização
legislativa relativa a créditos adicionais, diz
respeito ao tempo durante o qual vigora, ou
seja, o período de tempo durante o qual a
autorização tem eficácia.
As autorizações relativas aos créditos
suplementares têm vigência restrita ao
exercício, isto é, o Poder Legislativo
concede a autorização através da própria
Lei do Orçamento, como já foi explicado,
ou através de leis próprias ou específicas, e
possuem vigência restrita ao exercício em
que foram concedidas.
Com respeito às autorizações relativas
aos créditos especiais podem conter duas
situações distintas, em termos de vigência
legal.
Uma diz respeito às autorizações
ocorridas até o final do oitavo mês – 31 de
agosto – cuja vigência é adstrita ao
exercício financeiro em que forem
autorizadas, procedimento idêntico aos
mencionados para os créditos
suplementares.
A outra relaciona-se com as autorizações
que forem promulgadas nos últimos quatro
meses do exercício – 1º de setembro a 31 de
dezembro – cuja vigência é plurianual, isto
é, pode ser estendida até o término do
exercício financeiro subsequente.
Ainda com respeito à vigência dos
créditos especiais, deve-se realçar que esses
procedimentos são, até certo ponto,
coerentes, tendo em vista a finalidade para
as quais são destinados, como sejam,
despesas para as quais não haja dotação
orçamentária específica, geralmente
decorrentes da criação de novos serviços e,
como a essa altura a proposta orçamentária
do exercício seguinte já terá sido
encaminhada ao Poder Legislativo, nela
também não se terá colocado o recurso
orçamentário específico.
48
Eixo Temático 4
Em face de a vigência ser estendida até o
término do exercício financeiro
subsequente, os créditos especiais
promulgados nos últimos quatro meses do
exercício são reabertos pelos limites dos
saldos existentes. Isso quer dizer que os
valores realizados no exercício financeiro
em que forem promulgados os créditos
especiais pertencem a ele, e os limites de
saldos que forem reabertos no exercício
seguinte pertencem àquele exercício, na
medida em que forem realizados, ou seja,
pelos valores nele realizados – empenhados.
E, relativamente às autorizações para
créditos extraordinários, a vigência obedece
aos mesmos requisitos expostos para as
duas situações descritas para os Créditos
especiais, aliás, diga-se a bem da verdade, o
disposto na Constituição Federal é o
mesmo, para ambos os créditos.
Indicação e especificação de recursos
A abertura de créditos suplementares e
especiais depende da existência de recursos
disponíveis para ocorrer a despesa.
Consideram-se recursos, para abertura de
créditos suplementares e especiais, desde
que não comprometidos:
I – superávit financeiro apurado em
balanço patrimonial do exercício anterior
Entende-se por superávit financeiro a
diferença positiva entre o ativo financeiro e
o passivo financeiro, conjugando-se, ainda,
os saldos dos créditos adicionais
transferidos e as operações de crédito a eles
vinculadas.
II – provenientes de excesso de
arrecadação
Entende-se por excesso de arrecadação o
saldo positivo das diferenças acumuladas
mês a mês entre as arrecadações prevista e
a realizada, considerando-se, ainda, a
tendência do exercício.
E, para o fim de apurar os recursos
utilizáveis, provenientes do excesso de

arrecadação, deve-se deduzir a importância
dos créditos extraordinários abertos no
exercício.
III– resultantes da anulação parcial ou
total de dotações orçamentárias ou de
créditos autorizados em lei
Entende-se por anulação parcial ou total
de dotações orçamentárias ou de créditos
adicionais a redução de parte, ou integral, de
dotações consignadas na Lei do Orçamento
ou em créditos adicionais, pois, tendo sido
devidamente autorizadas, já possuíam
recursos financeiros de cobertura. Portanto,
possuindo recursos financeiros
cobertura, ao serem anulados ou reduzidos,
quer parcial ou totalmente, há sobra do
recurso correspondente, que pode ser
reaproveitado, por disponível, para ocorrer
a despesa de novos créditos adicionais.
IV– produtos de operações de crédito
autorizadas, em forma que, juridicamente,
possibilite o Poder Executivo realizá-las
Os recursos provenientes do “produto de
operações de crédito autorizadas em forma
que, juridicamente, possibilite o Poder
Executivo realizá-las”. Obviamente, trata-
se de operações de crédito, devidamente
autorizadas pelo Senado Federal, e de cujo
limite haja disponibilidade que possa ser
utilizada para cobertura de créditos
adicionais.
Questões
01. (TJ/TO - Contador - FGV/2022).
Ao analisar as prestações de contas de um
ente público, um agente de controle
priorizou uma avaliação mais detalhada dos
créditos adicionais extraordinários abertos
ao longo do último exercício.
Um fator que deve ser objeto de análise
do agente para verificar a conformidade da
abertura de tais créditos é o(a):
A - cumprimento do limite autorizado na
LOA;
Eixo Temático 4
B - destinação ao custeio de despesas
correntes;
C - existência da situação imprevisível
de urgência;
D - indicação de fonte de recursos para
cobertura;
E - necessidade de autorização do Poder
Legislativo.
02. (DPE/RO - Analista da Defensoria
Pública - CESPE / CEBRASPE/2022). A
autorização legislativa para a realização da
despesa constitui o chamado crédito
de orçamentário. Considerando esse tema, é
correto afirmar que crédito orçamentário
suplementar
A - são os destinados a despesas para as
quais não haja dotação orçamentária
específica.
B - são os destinados a despesas urgentes
e imprevistas.
C - decorre do superávit financeiro
apurado em balanço patrimonial do
exercício anterior.
D - é resultante de anulação total de
dotações orçamentárias.
E - são os destinados ao reforço de
dotação orçamentária.
03. (CEASA/RS - - Técnico em
Contabilidade - FUNDATEC/2022). O
orçamento anual pode ser alterado por meio
de créditos adicionais. Por crédito
adicional, entendem-se as autorizações de
despesas não computadas ou
insuficientemente dotadas na Lei
Orçamentária. Conforme o Art. 41 da Lei nº
4.320/1964, os créditos adicionais são
classificados em três categorias.
Considerando essa classificação das
categorias de créditos orçamentários,
analise as assertivas a seguir:
I. Dentre os créditos adicionais existem
os suplementares, que são destinados ao
reforço de dotação orçamentária.
49

II. Os créditos extraordinários,
correspondem a mais uma das categorias de
créditos adicionais, e são destinados a
despesas para as quais não haja dotação
orçamentária específica.
III. Também são créditos adicionais os
especiais, destinados a despesas urgentes e
imprevistas, em caso de guerra, comoção
intestina ou calamidade pública.
Quais estão corretas?
A - Apenas I.
B - Apenas III.
C - Apenas I e II.
D - Apenas II e III.
E - I, II e III.
04. (Prefeitura de Guatambú/SC -
Contador - FEPESE/2022). Os créditos
adicionais são as autorizações de despesa
não computadas ou insuficientemente
dotadas na lei de orçamentária anual.
O crédito adicional aberto para atender a
despesas imprevisíveis e urgentes, como as
decorrentes de guerra, comoção interna ou
calamidade pública, é o:
A - Especial.
B - Transacional.
C - Emergencial.
D - Extraordinário.
E - Suplementar.
05. (CRF/GO - Contador -
Quadrix/2022). No decorrer da execução
do orçamento, podem surgir fatos não
previstos quando da elaboração/discussão
da lei orçamentária anual. Nessa hipótese, o
gestor poderá lançar mão de créditos
orçamentários adicionais para alterar o
planejamento inicial. Considerando essas
informações, julgue o item.
Para a abertura de créditos adicionais
extraordinários, é imprescindível a
50
Eixo Temático 4
autorização legislativa prévia, sob pena de
nulidade do ato de abertura.
( ) Certo ( ) Errado
Alternativas
01. C – 02. E – 03. A – 04. D – 05.
Errado
4 Programação e execução orçamentária
e financeira. 4.1 Descentralização
orçamentária e financeira. 4.2
Acompanhamento da execução
Por intermédio da elaboração
orçamentária estima-se a receita e fixa-se a
despesa para um determinado exercício.
Depois de elaborada, consolidada,
aprovada, sancionada e publicada, a LOA
permite que os recursos nela previstos
sejam aplicados com vistas ao alcance dos
objetivos e metas definidos na fase de
programação. A partir daí, começa a fase de
execução dos orçamentos.
A execução dos orçamentos requer uma
série de providências de natureza
orçamentária e financeira. Pode-se dizer
que essas providências são atos de maior ou
menor formalidade que ocorrem durante a
Execução Orçamentária e Financeira.
As execuções orçamentária e financeira
ocorrem concomitantemente porque são
atreladas uma à outra. Imediatamente após
a publicação da lei do orçamento, os
gestores já podem iniciar a execução
orçamentária e financeira.
Pode-se definir execução orçamentária
como sendo a utilização dos créditos
orçamentários (dotação ou autorização de
gastos) consignados na Lei Orçamentária
Anual - LOA. Por sua vez, a execução
financeira representa a utilização de
recursos financeiros (dinheiro) seguindo
uma programação financeira.
A execução orçamentária e a execução
financeira estão associadas, pois mesmo
havendo o crédito orçamentário se não
 Eixo Temático 4

houver recurso financeiro não poderá orçamentária, deve responder, de maneira

ocorrer a despesa; da mesma forma, clara e objetiva, às perguntas clássicas que
havendo recurso financeiro ele não poderá caracterizam o ato de orçar, sendo, do ponto
ser gasto caso não haja o crédito de vista operacional, composto dos
orçamentário. Na gestão pública é habitual seguintes blocos de informação:
fazer a distinção entre as palavras créditos e classificação por esfera, classificação
recursos. O termo crédito designa o lado institucional, classificação funcional,
orçamentário e recurso o lado financeiro. estrutura programática e principais
Por meio da execução orçamentária e da informações do Programa e da Ação,
financeira é possível acompanhar e analisar conforme detalhado a seguir:
as ações governamentais (projetos e/ou
atividades) executadas e a serem Blocos da Item da Pergunta
desenvolvidas, bem como a aplicação dos estrutura estrutura a ser
respondida
recursos públicos em determinado período
por uma instituição pública (Unidade Classificaç Esfera Em qual
orçamentária - UO). ão por Esfera Orçamentária Orçamento?

Classificaç Órgão Quem é o

Programação Orçamentária ão Institucional responsável
Unidade por fazer?
Orçamentária
O orçamento24 é a expressão de uma
concepção de Estado, da forma de atuação Classificaç Função Em que
ão Funcional áreas de
de um governo. Em tese, toda a ação está Subfunção despesa a
estruturada em programas orientados para a ação
realização dos objetivos definidos para o governament
período do Plano Plurianual (PPA). al será
A compreensão do orçamento exige o realizada?
conhecimento de sua estrutura e sua Estrutura Programa Qual o
organização, implementadas por meio de Programática tema da
um sistema de classificação estruturado. Política
Esse sistema tem o propósito de atender às Pública?
exigências de informação demandadas por Informaçõe Objetivo O que se
todos os interessados nas questões de s Principais do pretende
finanças públicas, como os poderes Programa alcançar com
a
públicos, as organizações públicas e
implementaçã
privadas e a sociedade em geral. o da Política
Na estrutura atual do orçamento público, Pública?
as programações orçamentárias estão
Iniciativa O que será
organizadas em programas de trabalho, que entregue pela
contêm informações qualitativas e Política
quantitativas, sejam físicas ou financeiras. Pública?

Ação O que será

Programação qualitativa Informaçõe desenvolvido
s Principais da para alcançar
O programa de trabalho, que define Ação o objetivo do
qualitativamente a programação programa?

24
Piscitelli, Roberto B. Contabilidade Pública. Disponível em: Minha Biblioteca, (14th edição). Grupo GEN, 2019.

51
 Eixo Temático 4

Descrição O que é governamental para a entrega de bens e

feito? Para serviços à sociedade.
que é feito?
Os programas de gestão, manutenção e
Forma de Como é serviços ao Estado expressam e orientam as
Implementaçã feito? ações destinadas ao apoio, à gestão e à
o
manutenção da atuação governamental.
Produto O que será É por meio das ações orçamentárias que
produzido ou se geram os produtos (bens ou serviços) que
prestado? contribuem para atender ao objetivo de um
Unidade Como é programa. Incluem-se também no conceito
de Medida mensurado? de ação as transferências obrigatórias ou
Subtítulo Onde é
voluntárias a outros Entes da Federação e a
feito? pessoas físicas e jurídicas, na forma de
subsídios, subvenções, auxílios,
Onde está
o beneficiário
contribuições, entre outros, e os
do gasto? financiamentos.
As ações orçamentárias serão
discriminadas exclusivamente nas leis
Programação Quantitativa orçamentárias.
A programação orçamentária Nos programas temáticos, cada ação
quantitativa tem duas dimensões: a física e orçamentária estará vinculada a um único
a financeira. objetivo (exceto as ações padronizadas),
que se constitui em um dos elementos do
A dimensão física define a quantidade de programa temático, e expressa as escolhas
bens e serviços a serem entregues. de políticas públicas para o alcance dos
resultados almejados pela intervenção
governamental.
As vinculações entre ações
A dimensão financeira estima o orçamentárias e objetivos do PPA constarão
montante necessário para o das leis orçamentárias anuais.
desenvolvimento da ação orçamentária de O processo orçamentário propriamente
acordo com os seguintes classificadores: dito compreende, entre suas etapas: fixação
das metas de resultado fiscal, previsão ou
estimativa da receita, cálculo da
necessidade de financiamento do Governo
Central, fixação dos valores para despesas
obrigatórias, determinação dos limites para
despesas discricionárias, elaboração das
propostas setoriais, análise e consolidação
O Plano Plurianual em vigor reflete as das propostas setoriais, processo legislativo
políticas públicas e orienta a atuação e sanção da lei, execução orçamentária e
governamental por meio de programas. alterações orçamentárias.
Os programas temáticos, organizados
por recortes selecionados de políticas
públicas, expressam e orientam a ação

52
 Eixo Temático 4

Programação Financeira que dispuser a lei de diretrizes

orçamentárias e observado o disposto na
A programação financeira25 consiste na alínea c do inciso I do art. 4° o Poder
compatibilização das despesas fixas com as Executivo estabelecerá a programação
receitas previstas na Lei Orçamentária financeira e o cronograma de execução
Anual – LOA, visando o ajuste da despesa mensal de desembolso.
pública fixada considerando novos cenários […]
da conjuntura econômica que afetarão a Art. 9º Se verificado, ao final de um
arrecadação das receitas públicas. Havendo bimestre, que a realização da receita
frustração da receita estimada na LOA, a poderá não comportar o cumprimento das
programação financeira deverá ser metas de resultado primário ou nominal
estabelecida limitação de empenho e estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais,
movimentação financeira, isto é, os Poderes e o Ministério Público
contingenciamento da despesa, com promoverão, por ato próprio e nos
objetivo de cumprir os resultados previstos montantes necessários, nos trinta dias
na LDO e impedir a assunção de novos subsequentes, limitação de empenho e
compromissos sem lastro financeiro. movimentação financeira, segundo os
A Lei nº 4.320/64 introduziu o sistema critérios fixados pela lei de diretrizes
de programação da execução orçamentária. orçamentárias”.
A programação é um processo contínuo em A programação financeira proposta pela
administração. Aprovado o orçamento, LRF inovou e modernizou a gestão
inicia-se a tarefa de operacionalizá-lo. Para financeira pública comparando com a Lei
isso, é necessária a programação do fluxo de Federal nº 4.320/64 por considerando tanto
caixa do governo, que deveria ocorrer os limites de empenho da despesa quando
mediante o estabelecimento, a cada os limites de pagamento; por estabelecer
exercício, de um quadro de cotas trimestrais condições austeras para efetivação de
de despesa que cada unidade orçamentária operações de antecipação de receita
ficasse autorizada a utilizar, para orçamentária e a obrigatoriedade da
atendimento dos seguintes objetivos: liquidação dessas operações até o final do
•assegurar às unidades orçamentárias, mesmo exercício financeiro em que elas
em tempo oportuno, a soma de recursos foram assinadas; por permitir a anulação de
necessários e suficientes à melhor execução empenho (corte das despesas) na
de seu programa anual de trabalho; programação financeira anual quando o
•manter, durante o exercício, na medida cenário econômico sinalizar uma frustração
do possível, o equilíbrio entre a receita de arrecadação de receita sendo necessário
arrecadada e a despesa realizada, de modo a reestimá-la, porém, sem comprometer as
reduzir ao mínimo eventuais insuficiências metas fiscais.
financeiras
A Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF Finalidades da programação
26
definiu procedimentos para orientar a financeira .
programação e financeira nos artigos 8º e Assegurar às unidades orçamentárias,
9º: em tempo útil, a soma dos recursos
“Art. 8º Até trinta dias após a necessários às suas realizações;
publicação dos orçamentos, nos termos em

25
https://www.seplad.df.gov.br/sobre-programacao-financeira/ público: planejamento, elaboração e controle - 1ª edição. Disponível em:
26
Crepaldi, Guilherme, S. e Sílvio Aparecido Crepaldi. Orçamento Minha Biblioteca, Editora Saraiva, 2013

53

Permitir que o gestor dos recursos possa
se organizar previamente, priorizando a
execução dos programas;
Disciplinar os pedidos de liberação de
recursos por parte das entidades executoras
dos programas;
Manter o controle sobre os gastos das
entidades, a fim de se evitar o desequilíbrio
financeiro do ente estatal.
Após a aprovação e publicação da Lei
Orçamentária, o Poder Executivo inicia a
elaboração da programação financeira
anual, expressa em vários demonstrativos
que especificam os valores que cada órgão
poderá empenhar durante o exercício e os
valores dos pagamentos (desembolsos
financeiros) que poderá realizar a cada mês.
Esses limites se apoiam na previsão da
arrecadação bimestral.
Os demonstrativos deverão ser
atualizados durante o exercício, de acordo
com a arrecadação efetivamente realizada e
a reestimativa do ingresso de cada uma das
receitas, para efeito de reprogramação dos
empenhos e dos pagamentos,
compreendendo tanto os valores
empenhados no exercício como os restos a
pagar.
O Poder Executivo, para elaborar a
programação financeira, leva em
consideração os seguintes critérios:
•política fiscal estabelecida para o
período (meta fiscal);
•volume de arrecadação dos recursos,
compatibilizando o montante a ser
desembolsado com o volume de recursos
arrecadados;
•existência de dotação orçamentária nas
categorias de gastos;
•vinculações constitucionais e legais das
receitas arrecadadas;
•demanda dos órgãos e entidades;
•sazonalidade de alguns gastos;
54
Eixo Temático 4
•prioridade de gasto, previamente
estabelecida no Decreto de Programação
Financeira.
As diretrizes gerais da programação
financeira da despesa autorizada na Lei
Orçamentária serão fixadas em Decreto.
Serão objeto de programação financeira
todas as receitas com trânsito pelo órgão
central do Sistema de Programação
Financeira do Governo Federal.
Execução Orçamentária
Como dissemos no início deste assunto
pode-se definir execução orçamentária
como sendo a utilização dos créditos
consignados no Orçamento ou Lei
Orçamentária Anual – LOA.
Após a publicação da Lei Orçamentária,
o Poder Executivo dispõe de 30 dias para
estabelecer a programação financeira e o
cronograma de execução mensal de
desembolso, de forma a cumprir as metas
estabelecidas.
Uma vez publicada a LOA, observadas
as normas de execução orçamentária e de
programação-financeira da União,
estabelecidas para o exercício, e lançadas às
informações orçamentárias, fornecidas pela
Secretaria de Orçamento Federal, no SIAFI,
por intermédio da geração automática do
documento Nota de Dotação – ND, cria-se
o crédito orçamentário e, a partir daí, tem-
se o início da execução orçamentária
propriamente dita.
Executar o Orçamento é, portanto,
realizar as despesas públicas nele previstas
e só essas, uma vez que, para que qualquer
utilização de recursos públicos seja
efetuada, a primeira condição é que esse
gasto tenha sido legal e oficialmente
previsto e autorizado pelo Congresso
Nacional e que sejam seguidos à risca os
três estágios da execução das despesas
previstos na Lei nº 4320/64: empenho,
liquidação e pagamento – atualmente se

encontra em aplicação a sistemática do pré-
empenho antecedendo esses estágios, já
que, após o recebimento do crédito
orçamentário e antes do seu
comprometimento para a realização da
despesa, existe uma fase geralmente
demorada de licitação obrigatória junto a
fornecedores de bens e serviços que impõe
a necessidade de se assegurar o crédito até
o término do processo licitatório.
A LRF, em seu art. 52, exige que seja
elaborado o relatório resumido da execução
orçamentária, abrangendo todos os poderes
e o Ministério Publico e deverá ser
publicado até 30 dias após o encerramento
de cada bimestre.
Com o advento da Lei Complementar nº
101, de 2000, passa-se a exigir maior
disciplina na realização tanto da receita
quanto da despesa.
Conforme citado, a LRF exige limitação
de empenho e movimentação financeira,
conforme dispositivos seguintes:
Art. 9º Se verificado, ao final de um
bimestre, que a realização da receita
poderá não comportar o cumprimento das
metas de resultado primário ou nominal
estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais,
os Poderes e o Ministério Público
promoverão, por ato próprio e nos
montantes necessários, nos trinta dias
subsequentes, limitação de empenho e
movimentação financeira, segundo os
critérios fixados pela lei de diretrizes
orçamentárias.
55
Eixo Temático 4
§ 1º No caso de restabelecimento da
receita prevista, ainda que parcial, a
recomposição das dotações cujos empenhos
foram limitados dar-se-á de forma
proporcional às reduções efetivadas.
§ 2º Não serão objeto de limitação as
despesas que constituam obrigações
constitucionais e legais do ente, inclusive
aquelas destinadas ao pagamento do
serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei
de diretrizes orçamentárias.
§ 3º No caso de os Poderes Legislativo e
Judiciário e o Ministério Público não
promoverem a limitação no prazo
estabelecido no caput, é o Poder Executivo
autorizado a limitar os valores financeiros
segundo os critérios fixados pela lei de
diretrizes orçamentárias. (Medida cautelar
suspendeu a eficácia deste dispositivo, por
meio da ADIN nº 2.238/DF.)
§ 4º Até o final dos meses de maio,
setembro e fevereiro, o Poder Executivo
demonstrará e avaliará o cumprimento das
metas fiscais de cada quadrimestre, em
audiência pública na comissão referida no
§ 1º do art. 166 da Constituição ou
equivalente nas Casas Legislativas
estaduais e municipais.
§ 5º No prazo de noventa dias após o
encerramento de cada semestre, o Banco
Central do Brasil apresentará, em reunião
conjunta das comissões temáticas
pertinentes do Congresso Nacional,
avaliação do cumprimento dos objetivos e
metas das políticas monetária, creditícia e
cambial, evidenciando o impacto e o custo
fiscal de suas operações e os resultados
demonstrados nos balanços.
Assim, de acordo com o texto da lei, não
se confirmando as premissas desfavoráveis
que tenham levado ao contingenciamento,
cabe ao Poder Executivo determinar a
recomposição proporcional das dotações
(desbloqueio das dotações), uma vez que o
contingenciamento não implica corte
 Eixo Temático 4

efetivo, mas apenas suspensão do crédito A movimentação dos recursos entre as

orçamentário.
Cabe assinalar que a frustração de
arrecadação não é o único fator que pode
levar à revisão na execução do orçamento;
a superveniência ou o aumento de despesas
consideradas obrigatórias também podem
forçar a recomposição das próprias
despesas.
De toda maneira, convém ressaltar que o
cumprimento da meta fiscal passou a se
constituir em parâmetro-chave como
referência obrigatória durante toda a
execução orçamentária.
Execução Financeira
A execução financeira representa a
utilização dos recursos financeiros, com
vistas ao atendimento e à realização das
ações orçamentárias atribuídas a cada
unidade. Como providência inicial da
execução financeira, tem-se a Programação
Financeira.
A execução financeira representa27 o
fluxo de recursos financeiros necessários à
realização efetiva dos gastos dos recursos
públicos para a realização dos programas de
trabalho definidos. Lembre-se de que
recurso é dinheiro ou saldo de
disponibilidade bancária (enfoque da
execução financeira) e que crédito é dotação
ou autorização de gasto ou sua
descentralização (enfoque da execução
orçamentária).
De acordo com a Lei 4.320/64 o
exercício financeiro no Brasil é o espaço de
tempo compreendido entre 1º de janeiro e
31 de dezembro de cada ano, no qual a
administração promove a execução
orçamentária e demais fatos relacionados
com as variações qualitativas
quantitativas que tocam os elementos
patrimoniais da entidade ou órgão público.
unidades do Sistema de Programação
Financeira é executada por meio de:
•Cota: primeira fase da movimentação
dos recursos, realizada em consonância com
o Cronograma de Desembolso aprovado
pela STN. Esses recursos são colocados à
disposição dos Órgãos Setoriais de
Programação Financeira (OSPF) mediante
movimentação intra-Siafi dos recursos da
Conta Única do Tesouro Nacional.
•Repasse: é a liberação de recursos pelos
Órgãos Setoriais de Programação
Financeira para entidades da administração
indireta, e entre estas; e, ainda, das
entidades da administração indireta para
órgão da administração direta, ou entre
estes, se de diferentes órgãos ou
Ministérios;
•Sub-repasse: é a liberação de recursos
dos Órgãos Setoriais de Programação
Financeira para as Unidades Gestoras de um
mesmo Ministério, órgão ou entidade.
Existe, ainda, a transferência de recursos
financeiros para atender ao pagamento de
Restos a Pagar, denominada Ordem de
Transferência Concedida (OTC) ou Ordem
de Transferência Recebida (OTR). É
classificada como uma transferência
extraorçamentária.
Essa movimentação de recursos pode ser
assim representada:
e

27
https://www.gov.br/tesouronacional/pt-br/siafi/conheca/principais- atribuicoes/execucao-financeira

56
 Eixo Temático 4

As liberações de recursos pelo Órgão Descentralização de Crédito

Central de Programação Financeira Orçamentário
ocorrerão da seguinte maneira:
Transferência de créditos orçamentários
•com estabelecimento de Limite de concedidos a determinada unidade
Saque com Vinculação de Pagamento, para orçamentária, podendo ser realizada entre
atender a despesas com fontes do Tesouro, unidades do mesmo órgão (provisão
com observância das categorias de gastos orçamentária - descentralização interna) ou
previamente especificadas; entre unidades de órgãos distintos (destaque
•com estabelecimento de Limite de de crédito - descentralização externa).
Saque para atender a despesas empenhadas A descentralização de créditos28
com garantia de pagamento contra entrega; caracteriza-se pela cessão de crédito
•com recursos da Conta Única do orçamentário entre unidades orçamentárias
Tesouro Nacional. ou unidades gestoras. Na definição do
Manual do SIAFI, descentralização
Integração entre a execução orçamentária é a “Transferência (externa ou
orçamentária e financeira interna) concedida por uma Unidade
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Secretaria de Orçamento, Finanças e Contabilidade Orçamentária – UO ou Unidade
Lei Orçamentária
Administrativa – UA, para outra Unidade,
(Lei de Meios)

do poder de utilizar créditos orçamentários

Orçamentário Financeiro
ou adicionais que estejam sob a sua
Programação
supervisão ou lhe tenham sido dotados ou
Financeira (Decreto)
transferidos”.
Quadro de
Detalhamento da Cronograma de
Despesa Desembolso

STN

UO Liberação de Cotas Descentralização interna ou provisão é a

denominação dada à cessão de crédito
Descentralização Movimentação de
de Crédito
Interna e Externa
recursos financeiros
(Repasse e Sub-
repasse)
orçamentário entre unidades orçamentárias
L
ou unidades gestoras do mesmo órgão
I
C
I
UO
UA (ministério) ou entidade integrante dos
T Empenho
A
Ç
Ã
UA
Liquidação Pagamento
orçamentos fiscal e da seguridade social.
O
Descentralização externa, ou destaque, é
a cessão de crédito orçamentário entre
Descentralização orçamentária e unidades orçamentárias ou unidades
financeira gestoras integrantes de diferentes órgãos
(ministérios) ou entidades.
A descentralização orçamentária
consiste na movimentação de parte do O mecanismo da descentralização de
orçamento para que outras unidades créditos aplica-se, igualmente, às empresas
administrativas possam executar a despesa públicas federais que não integram os
orçamentária. orçamentos fiscal e da seguridade fiscal,
Nesse sentido, vale ressaltar que, apesar mas que, ao atuarem como agentes
da movimentação dos créditos financeiros de programas governamentais,
orçamentários, são mantidas as poderão receber créditos em
classificações institucional, funcional, descentralização, com vistas a viabilizar a
programática e econômica.

28
Giacomoni, James. Orçamento Público. Disponível em: Minha Biblioteca, (18th edição). Grupo GEN, 2021

57
 Eixo Temático 4

consecução de objetivos previstos no havendo o cuidado de não se formalizar a

orçamento. transferência do crédito entre unidades
A unidade que utilizar o crédito deverá orçamentárias, esta de fato ocorre,
respeitar fielmente as classificações que configurando desrespeito à norma
caracterizam a dotação, empregando os constitucional e à legislação que disciplina
recursos na concretização do objeto as retificações orçamentárias.
pretendido pelo programa de trabalho
pertinente. Descentralização financeira
Seria a descentralização de crédito uma
forma disfarçada de alteração da lei Inicialmente, precisamos entender que, a
orçamentária, realizada sem autorização fim de compatibilizar o fluxo de
legal? Procede esse questionamento, tendo recebimentos e pagamentos dos órgãos
em vista a disposição constitucional do art. públicos com a execução orçamentária, faz-
167, VI, que veda “a transposição, o se necessário lançar mão de uma
remanejamento ou a transferência de programação orçamentária e financeira.
recursos de uma categoria de programação Nesse sentido, o MCASP (9ª ed.) dispõe
para outra ou de um órgão para outro, sem que “em regra, juntamente à
prévia autorização legislativa” (grifos descentralização orçamentária ocorre a
nossos). descentralização financeira, que consiste na
As normas internas do Poder Executivo movimentação dos recursos financeiros do
buscam descaracterizar a descentralização órgão central de programação financeira
como transferência de crédito entre para as unidades gestoras, tendo como
unidades, salientando que se trata de cessão finalidade o pagamento das despesas
ou transferência do direito de utilização de orçamentárias legalmente empenhadas e
crédito autorizado na lei orçamentária. liquidadas”.
Coerente com esse entendimento, a Portanto, pode-se dizer que a
descentralização de crédito não produz programação orçamentária e financeira
nenhuma alteração em relação ao aprovado consiste em um conjunto de atividades com
na lei orçamentária. Da mesma forma, os o objetivo de ajustar o ritmo de execução do
dados e registros da execução orçamentária orçamento ao fluxo provável de recursos
não evidenciam a descentralização de financeiros.
crédito. A unidade cedente continua
detentora do crédito, cuja execução passa a Acompanhamento da Execução29
ser responsabilidade da unidade recebedora.
A descentralização de crédito é A avaliação de eficácia de um governo,
mecanismo adequado e perfeitamente ou setor de governo, somente é possível
aceitável para a distribuição de parcelas do pelo acompanhamento da execução
crédito orçamentário entre unidades orçamentária.
administrativas ou unidades gestoras que Os tribunais de contas realizam o
constituem determinada unidade acompanhamento da execução do
orçamentária. O mesmo não pode ser dito orçamento, avaliam a aplicação dos
em relação às cessões de créditos entre recursos quanto à sua regularidade e
unidades orçamentárias de mesmo órgão e, observância da legislação, e emitem opinião
principalmente, de órgãos diversos. Mesmo que propicia ao Poder Legislativo decidir

29
Gestão de finanças públicas I Claudiano Manoel de Albuquerque, Brasília: 2008. 580 p.
Márcio Bastos Medeiros, Paulo Henrique Feijó da Silva. - 2a Edição,

58

sobre o assunto. Esse acompanhamento é
desenvolvido por meio do Controle da
Gestão Pública.
O Controle da Gestão Pública se realiza
mediante adoção de um amplo conjunto de
mecanismos, jurídicos e administrativos,
por meio dos quais se exerce o poder de
fiscalização e de revisão da atividade de
todos os agentes públicos, em qualquer das
esferas de governo e em todos os poderes da
república, sempre tendo como fundamento
o princípio da legalidade.
Por fiscalização entende-se o poder de
verificar se os agentes, pessoas e órgãos
integrantes da administração pública, estão
cumprindo adequadamente suas atribuições
e competências.
Por revisão entende-se o poder de
corrigir condutas, seja porque inadequadas
em decorrência de vícios de legalidade, seja
para readequá-las à orientação das políticas
públicas.
De acordo com a Lei no 4.320/64, o
controle da execução orçamentária
compreenderá:
•a legalidade dos atos de que resultem a
arrecadação da receita ou a realização da
despesa, o nascimento ou a extinção de
direitos e obrigações;
•a fidelidade funcional dos agentes da
administração responsáveis por bens e
valores públicos;
•o cumprimento do programa de
trabalho, expresso em termos monetários e
em termos de realização de obras e
prestação de serviços.
As duas primeiras modalidades de
controle – legalidade e fidelidade funcional
dos agentes – tratam da observância de
normas e de determinações legais da gestão,
de longa tradição, conforme foi visto. Já a
avaliação do cumprimento do programa de
trabalho representa uma evolução nas
concepções do controle, possibilitada pelas
59
Eixo Temático 4
modernas formas de estruturação do
orçamento. Obviamente, o orçamento
tradicional não permitia o controle do
cumprimento do programa de trabalho, já
que não o expressava.
Ainda de acordo com a Lei no 4.320/64,
há dois sistemas de controle da execução
orçamentária: interno e externo. A atual
Constituição mantém essa concepção e dá-
lhe sentido ainda mais amplo. É o que
estabelece o caput do art. 70:
A fiscalização contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial da
União e das entidades da administração
direta e indireta, quanto à legalidade,
legitimidade, economicidade, aplicação das
subvenções e renúncia das receitas, será
exercida pelo Congresso Nacional,
mediante controle externo, e pelo sistema
de controle interno de cada Poder.
Enquanto a Constituição anterior – 1967-
1969 – enfatizava a fiscalização financeira
e orçamentária, a atual ampliou o conceito,
passando a abranger, também, as áreas
operacional e patrimonial, além de cobrir de
forma explícita o controle da aplicação de
subvenções e a própria política de isenções,
estímulos e incentivos fiscais. Ficou
demonstrada, igualmente de forma clara, a
abrangência do controle constitucional
sobre as entidades de administração
indireta, questão controversa na sistemática
anterior.
Fiscalização Contábil
É aquela que se realiza por intermédio da
análise e interpretação dos balanços e
demonstrativos contábeis, compreendendo
os resultados, as variações patrimoniais e
todas as avaliações propiciadas por tais
peças. Trata também da verificação dos
registras contábeis dos atos e fatos relativos
à gestão das finanças públicas, q u anto à
observância dos preceitos estabelecidos em
leis, decretos e outros atos existentes no

âmbito do setor público, além dos
princípios e práticas contábeis geralmente
aceitos;
Fiscalização Financeira
É aquela que trata do controle dos fluxos
financeiros, ou seja, ingresso e saída de
recursos financeiros nos cofres públicos.
Tais fluxos compreendem o recolhimento e
restituição das receitas, os depósitos
bancários ou de qualquer outra natureza, os
pagamentos e recebimentos de valores e
quaisquer transferências ou outros movi
mentos financeiros, independentemente de
se relacionarem ou não com a execução do
orçamento.
Fiscalização Orçamentária
É aquela que constitui, juntamente com a
elaboração e aprovação do orçamento, o
próprio cerne da atividade do parlamento.
Trata-se da avaliação da execução do
orçamento, com foco na legalidade da
aplicação dos recursos sob o aspecto
orçamentário. Essa modalidade de
fiscalização decorre do caráter de
instrumento legal de que se reveste a lei
orçamentária anual. Uma vez que nenhuma
despesa poderá ser realizada sem que se
encontre autorizada no orçamento, o foco
principal da fiscalização orçamentária está
exatamente na verificação do cumprimento
desse princípio. Também diz respeito ao
cumprimento das diversas normas
relacionadas com a elaboração e a execução
dos orçamentos, inclusive os preceitos da
Lei de Responsabilidade Fiscal e das Leis
de Diretrizes Orçamentárias. Compreende
aspectos como as vinculações de receitas, o
cumprimento das metas de resultado fiscal
e a obrigatoriedade de aplicação de recursos
em determinados setores, como educação e
saúde.
60
Eixo Temático 4
Fiscalização Operacional
A fiscalização operacional diz respeito à
execução da ação dos gestores públicos
quanto ao cumprimento de suas atribuições,
ao alcance dos objetivos e metas da
organização, bem como à observância dos
princípios de eficiência, eficácia e
efetividade.
Fiscalização Patrimonial
A fiscalização patrimonial recai
especialmente sobre os bens que integram o
patrimônio do setor público, como os bens
móveis e imóveis, a participação no capital
de empresas, organismos internacionais ou
outras entidades, os créditos junto a
terceiros e qualquer tipo de ativo sob
administração do gestor público, inclusive
bens de consumo e de almoxarifado.
Conforme determinado no artigo 70 da
Constituição, a fiscalização deverá abranger
os aspectos de legalidade, legitimidade,
economicidade, aplicação das subvenções e
renúncia de receitas.
Legalidade dos Atos de Gestão
O controle dos atos do gestor público,
quanto aos aspectos de legalidade, diz
respeito à sua adequação com a legislação
que rege a matéria. O gestor público não
pode agir com base em sua vontade pessoal.
Somente lhe cabe realizar aquilo que a lei
autoriza. Dessa forma, o controle da
legalidade i rá confrontar os atas do gestor
com as disposições da lei. Sob o
entendimento de que o exato cumprimento
da lei é uma condição necessária para a
correta aplicação dos recursos, examina-se
se os atos foram respaldados na legislação.
Dentre as normas legais para realização da
despesa cabe citar a realização do regular
processo licitatório, a autorização
legislativa, o empenho e a liquidação.

Legitimidade dos Atos de Gestão
A legitimidade dos atos de gestão se
relaciona com a sua finalidade. Somente é
legítimo, no setor público, aquele ato que
visa o interesse público, se encontra
estritamente relacionado com os objetivos
específicos do órgão que o executa, atenda
aos objetivos das políticas públicas a cargo
do órgão e observe princípios de moral
idade administrativa.
Economicidade dos Atos de Gestão
O controle da economicidade trata da
verificação de como o órgão procedeu na
aplicação dos recursos públicos, sob o
ponto de vista da busca dos resultados a
custo adequado. Embora tal orientação
implique usualmente buscar o menor custo
existente no mercado, em determinadas
situações produtos d e custo mais elevado
poderão resultar em serviços melhores para
a sociedade. Dessa forma, o princípio da
economicidade terá sempre que se submeter
a uma avaliação que confronte custos e
benefícios.
Controle das Aplicações de Subvenções
As subvenções são modalidades de
despesas em que se transfere recursos para
cobertura de despesas de custeio das
entidades beneficiadas, conforme disposto
no § 3° do artigo 1 2 da Lei no 4. 320/1 964.
Assim, o controle das subvenções implica
verificar se os recursos tiveram o destino
determinado, em conformidade com os
ditames da lei.
Controle das Renúncias de Receitas
As renúncias de receitas constituem
benefícios concedidos pelo Estado, a
pessoas físicas ou jurídicas, com finalidades
específicas. Dessa forma, o controle das
renúncias trata da verificação quanto ao
montante dos benefícios, ao enquadramento
legal d aqueles efetivamente beneficiados e
61
Eixo Temático 4
ao cumprimento das finalidades
estabelecidas.
Tempestividade do Controle
Para que seja efetivo, o controle deve ser
realizado tempestivamente, de forma a
evitar a ocorrência de erros ou falhas de
conduta, ou a corrigir com celeridade
aqueles que vierem a ocorrer. O controle
pode ser classificado, segundo o momento
de sua realização, conforme a seguir:
Controle prévio (a priori): é o conjunto
de ações adotadas antes que os atos e fatos
ocorram, como nos casos de verificação
prévia de editais e licitações;
Controle concomitante (pari passu):
ocorre enquanto os atos se encontram em
andamento, como nas prestações de
serviços públicos e execução de obras; ou
Controle subsequente (a posteriori): é
aquele realizado após a adoção dos atos de
gestão, a exemplo da apreciação das
prestações de contas.
Questões
01. (CRB 6ª Região - Auxiliar
Administrativo – Quadrix/2019). Quanto
à administração orçamentária e financeira
no Setor Público, julgue o item.
O Poder Executivo tem até sessenta dias
após a publicação dos orçamentos para
estabelecer a programação financeira e o
cronograma mensal de desembolsos.
( ) Certo ( ) Errado
02. (TJ/PA - Analista Judiciário -
CESPE / CEBRASPE/2020).Para
compatibilizar o fluxo dos pagamentos com
o fluxo dos recebimentos na etapa do
planejamento da despesa orçamentária em
caso de frustração da receita estimada no
orçamento,será necessário
 Eixo Temático 4

A - abrir novas fontes de financiamento Alternativas

de receita por meio de créditos adicionais, 01. Errado – 02.E – 03. A – 04. Certo
para acomodar os compromissos já
empenhados.
B - cancelar as despesas já empenhadas 4.3 Alterações orçamentárias
e liquidadas para que não haja necessidade
de buscar socorro no mercado financeiro.
C - solicitar dotação por meio da
descentralização de créditos orçamentários, Durante o exercício30, o Poder Executivo
atingindo-se, assim, os resultados previstos é obrigado a intervir na programação
na lei de diretrizes orçamentárias. inicialmente fixada em decorrência de fatos
D - manter a despesas empenhadas na supervenientes, mediante as alterações
condição de despesas em liquidação, até orçamentárias.
que a arrecadação da receita seja A Lei Orçamentária Anual já autoriza a
restabelecida. abertura de créditos suplementares, nos
E - estabelecer limitação de empenho e limites por ela estabelecidos. Dessa forma,
movimentação financeira. pode ser solicitada a abertura de créditos
adicionais, desde que não interfira na meta
03. (DPE/RO - Analista da Defensoria de resultado primário. Portarias da SOF,
Pública - CESPE / CEBRASPE/2022). A renovadas anualmente, têm estabelecido os
liberação de recursos a entidades da procedimentos e prazos a serem observados
administração indireta pelos órgãos para a abertura de créditos autorizados na lei
setoriais de programação financeira orçamentária e demais créditos adicionais.
denomina-se Este não é evidentemente o caso dos
A - repasse. créditos extraordinários, que podem ser
B - sub-repasse. abertos mesmo em circunstâncias de não
C - depósito. disponibilidade de recursos ou de dotações
D - cota. compensatórias.
E - transferência. Quando publicada a Lei Orçamentária
Anual (LOA), pode-se verificar a
04. (PG/DF - Técnico Jurídico - necessidade de ajustar a programação
CESPE / CEBRASPE/2021). originalmente aprovada pelo Congresso
Considerando os princípios e a execução Nacional e sancionada pelo Presidente da
orçamentários, bem como a composição República. Tais ajustes visam a atender:
orçamentária do DF, julgue o item a seguir. 1. programações insuficientemente
A movimentação dos recursos entre as dotadas, para realização de ações contidas
unidades do sistema de programação na LOA;
financeira é executada por meio de cotas, 2. necessidade de realização de despesa
repasses e sub-repasses, sendo uma das não autorizada inicialmente na LOA; e
modalidades de repasse a transferência de 3. ajustes nos classificadores de receita
recursos de uma empresa pública ou de despesa, não implicando aumento nas
dependente para um órgão da administração dotações originalmente aprovadas.
direta de outro ministério. Todos esses ajustes, caso sejam feitos,
( ) Certo ( ) Errado alteram de alguma forma a posição inicial

30
Piscitelli, Roberto B. Contabilidade Pública. Disponível em: Minha Biblioteca, (14th edição). Grupo GEN, 2019

62

da LOA e se dividem em créditos adicionais
e outras alterações orçamentárias.
Assim, as alterações Orçamentárias são
formas de modificar a Lei Orçamentária
originalmente aprovada, a fim de adequá-la
à real necessidade de execução. As
Alterações Orçamentárias se dividem em:
Créditos Adicionais que são autorizações de
despesa não computadas ou
insuficientemente dotadas na Lei de
Orçamento: Suplementares, Especiais e
Extraordinários (Lei nº 4.320/1964, arts. 40
e 41) e ;
Outras Alterações Orçamentárias: Troca
de Fontes de Recursos, Alterações na
Modalidade de Aplicação, no Identificador
de Resultado Primário, no Identificador de
Uso, no Identificador de Doações e
Operações de Crédito e DE/PARA
institucional.
Então de acordo com art. 41, da Lei nº
4.320, de 17 de março de 1964, os créditos
adicionais se dividem em suplementares,
especiais e extraordinários.
Créditos Suplementares
Destina-se ao reforço de dotação
orçamentária. Para tanto, há necessidade de
que a programação (em termos de
subtítulo/localizador) exista na Lei
Orçamentária Original.
Outro dispositivo legal que guia esse tipo
de crédito se encontra no art. 165, § 8º, da
Constituição Federal. Este artigo disciplina
o conteúdo exclusivo da LOA, pois não
existirá dispositivo diverso à previsão de
receita e à fixação da despesa. Uma das
exceções é a autorização para abertura de
créditos suplementares pelo Poder
Executivo, ou seja, por meio de Decreto
Presidencial. Os créditos suplementares
63
Eixo Temático 4
terão vigência limitada ao exercício em que
forem abertos.
Créditos Especiais
Destinados a despesas, para as quais não
haja dotação orçamentária específica (em
termos de subtítulo/localizador), devendo
ser autorizados exclusivamente por lei.
Dessa forma, um crédito especial sempre
será necessário caso o subtítulo não exista.
Os créditos especiais não poderão ter
vigência além do exercício em que forem
autorizados, salvo se o ato de autorização
for promulgado nos últimos quatro meses
daquele exercício, casos em que poderão ser
reabertos, nos limites dos seus saldos, por
Decreto do Poder Executivo.
Créditos Extraordinários
Destinados a despesas urgentes e
imprevistas, como em caso de guerra,
calamidade pública ou comoção interna,
conforme preconiza o § 3º, art. 167, da
Constituição Federal. Tais créditos serão
abertos por medida provisória, sendo
submetidos de imediato ao Congresso
Nacional.
As medidas provisórias deverão ser
convertidas em lei num prazo de 60
(sessenta) dias a contar da data de sua
publicação, podendo ser prorrogado por
igual período, momento em que deverá ser
editado um decreto legislativo que trate do
assunto.
Os créditos extraordinários também não
poderão ter vigência além do exercício em
que forem autorizados, salvo se o ato de
autorização (medida provisória) for
promulgado nos últimos quatro meses
daquele exercício, casos em que poderão ser
reabertos, nos limites dos seus saldos, por
decreto do Poder Executivo.
Para possibilitar a abertura dos créditos
suplementares e especiais, deverão ser

indicadas as origens dos recursos para
viabilizar tais alterações, além de ser
necessária exposição de justificativa
previamente à abertura do ato. De acordo
com o § 1º, art. 43, da Lei nº 4.320, de 1964,
são consideradas as seguintes origens de
recursos:
Superávit financeiro apurado em balanço
patrimonial do exercício anterior
O superávit financeiro é apurado no
balanço patrimonial do exercício anterior
pela diferença entre o ativo financeiro e o
passivo financeiro. Deve-se levar em conta
nessa apuração os saldos dos créditos
adicionais transferidos do ano anterior
(especiais e extraordinários), bem como as
operações de crédito a eles vinculadas.
Excesso de arrecadação
O excesso de arrecadação é obtido pela
diferença positiva entre os valores
arrecadados e os valores estimados,
acumulados mês a mês, devendo-se
considerar ainda a tendência do exercício.
Para os créditos que se utilizarem desta
origem de recurso, deve-se apresentar
demonstrativo que atualize as estimativas
de receitas até o final do exercício corrente,
comprando-as com a posição originalmente
aprovada na LOA, detalhada por fonte e
natureza de receita.
Anulação parcial ou total de dotações
orçamentárias
A anulação parcial ou total de dotações
orçamentárias é modalidade mais utilizada
para a abertura dos créditos adicionais.
Além das dotações alocadas às diversas
ações que compõem o orçamento, a
anulação referida também poderá ser feita
da Reserva de Contingência, inclusive
aquelas à conta de receitas próprias e
vinculadas.
Produto de operações de crédito
autorizadas
Por fim, o produto das operações de
crédito necessita de autorização prévia para
sua execução, ou seja, não basta apenas a
64
Eixo Temático 4
autorização do crédito, a operação deve
contar com autorização específica. Nesse
aspecto, de acordo com o art. 52, incisos V
a IX, da Constituição Federal, compete ao
Senado Federal estabelecer limites e outras
condições para a realização de operações de
crédito de interesse da União, Estados,
Distrito Federal e Municípios.
Para os créditos extraordinários, a
existência ou não das origens dos recursos,
previstas para os créditos suplementares ou
especiais, não se aplica, tendo em vista o
caráter de urgência, relevância e
imprevisibilidade que reveste sua abertura.
Ou seja, para a viabilização deste tipo de
crédito, não há necessidade de se verificar a
existência de superávit financeiro, excesso
de arrecadação, anulação de dotações ou o
produto de operações de crédito. Essas
origens de recursos poderão até ser
utilizadas na sua abertura, porém, não
restringem a edição da Medida Provisória.
Outras Alterações Orçamentárias
Existem outras alterações que podem ser
feitas à LOA aprovada, ou ainda em relação
aos seus créditos adicionais abertos. Tais
alterações visam a modificar os
classificadores de receita ou despesa, de
forma a viabilizar ou corrigir a execução de
uma programação. Entretanto, essas outras
alterações orçamentárias não modificam,
em nenhuma hipótese, o valor total alocado
para cada subtítulo, seja considerando a
LOA ou os seus créditos adicionais. Essas
modificações versam sobre alguns
classificadores, que constam ou não da
LOA, abrangendo:
Troca de Fontes de Recursos
As fontes originalmente aprovadas na
Lei Orçamentária, ou em seus créditos
adicionais, poderão ser modificadas por
Portaria do Secretário de Orçamento

Federal para os orçamentos fiscal e da
seguridade social da União, e por Portaria
do Departamento de Coordenação e
Governança das Empresas Estatais para o
orçamento de investimento das empresas
estatais.
As alterações de fontes de recursos são
viabilizadas por três diferentes formas:
• remanejamento;
• excesso de arrecadação; e
• superávit financeiro.
Modalidade de Aplicação
As modalidades de aplicação poderão ser
alteradas sempre que se verifique a
necessidade de sua adequação frente à
forma de execução de alguma programação.
As alterações desse classificador podem ser
feitas diretamente no Siafi pela Unidade
Orçamentária (UO), sem necessidade de
publicação de ato forma, ou pela publicação
de Portaria do dirigente máximo do órgão
ao qual estiver vinculada a UO, em razão
das regras existentes na LDO.
Identificador de Uso
Esses identificadores poderão ser
modificados, em razão da necessidade de
adequar a execução de alguma
programação. Tais modificações
necessitam de publicação de Portaria da
Secretaria de Orçamento Federal para sua
efetivação.
As modificações desses identificadores
poderão ser feitas livremente quando
envolvam:
• redução do Iduso “0” para acréscimo
em qualquer outro; e
• redução de qualquer Iduso diferente de
“0” para acréscimo em qualquer outro.
• a única restrição imposta pela LDO diz
respeito à destinação diversa dos recursos
alocados para contrapartida nacional, salvo
se por intermédio de crédito adicional com
65
Eixo Temático 4
autorização específica. Ou seja, qualquer
alteração que envolva a redução de
identificador relacionado com a
contrapartida nacional de operação de
crédito ou doação para recurso livre (Iduso
igual a zero) irá necessitar de autorização
específica (Lei).
Identificador de Resultado Primário
Da mesma forma que o Iduso, os
identificadores de resultado primário
poderão ser alterados por intermédio de
Portaria da Secretaria de Orçamento
Federal. Apesar de não haver nenhuma
restrição formal para sua alteração, essas
modificações devem estar de acordo com a
metodologia de cálculo das necessidades de
financiamento, constante de anexo
específico à Lei Orçamentária Anual.
Identificador de Doação e Operação de
Crédito
Os identificadores de doação e operação
de crédito não figuram da LOA; portanto,
suas alterações não requerem a publicação
de nenhum ato formal. Suas modificações
são feitas por intermédio de procedimentos
entre o Sistema Integrado de Orçamento e
Planejamento (Siop) e o Siafi.
De/Para
Em função da adequação das estruturas
administrativas dos órgãos federais, tendo
em vista a extinção, transformação,
transferência, incorporação ou
desmembramento de órgãos e entidades,
bem como de alterações de suas
competências ou atribuições, pode haver a
necessidade de alterar a responsabilidade
pela execução da programação. Tal
modificação deve estar autorizada na LDO
ou na LOA, e será viabilizada por decreto
presidencial.
 Eixo Temático 4

No De/Para, apenas a classificação da estrutura da Administração e sujeitas a

institucional (Órgão e Unidade seu controle; outras entidades com estas
Orçamentária) é modificada, devendo todos características, entretanto, em que se
os demais classificadores e valores se destacam as sociedades de economia mista
manter inalterados em relação à LOA ou a e outras constituídas segundo as normas do
seus créditos adicionais. A única exceção Direito Privado, praticam normalmente a
diz respeito à classificação funcional, que Contabilidade Empresarial, também
poderá ser alterada excepcionalmente. chamada de Societária, a que se aplicam os
critérios e as normas próprias do setor
Questões privado.

01. (SEDF - Professor de Educação A contabilidade pública32, tem as suas

Básica - Quadrix/2022). Quanto ao normas gerais estabelecidas pela Lei n.
orçamento público, às classificações 4.320, de 17 de março de 1964, e sua missão
orçamentárias, aos créditos ordinários e é registrar todos os atos e fatos da gestão
adicionais e às alterações orçamentárias, orçamentária, patrimonial e financeira das
julgue o item. entidades públicas nas três esferas de
As alterações orçamentárias restringem- governo, de forma a produzir informações
se às programações insuficientes de para tomada de decisões pela administração
dotações para realização de despesas e acompanhamento pelos órgãos de
contidas na lei orçamentária anual. controle e outros setores da sociedade.
( ) Certo ( ) A contabilidade evidenciará os fatos
Errado ligados à administração orçamentária,
financeira patrimonial e industrial (art. 89
Alternativas da Lei n. 4.320/1964).
01. Errado A contabilidade evidenciará perante a
Fazenda Pública a situação de todos que
arrecadem receitas, efetuem despesas,
5 Contabilidade Pública: Princípios administrem ou guardem bens a ela
fundamentais pertencentes ou confiados (art. 83 da Lei n.
4.320/1964).
Dessa forma, a contabilidade pública
A Contabilidade Pública31 constitui uma encontra-se embasada na Lei n. 4.320/1964,
das subdivisões da Contabilidade aplicada a tendo como principais funções:
diferentes tipos de atividades, de entidades. • registrar a previsão das receitas e a
Seu campo de atuação é, assim, o das fixação das despesas relativas ao orçamento
pessoas jurídicas de Direito Público interno aprovado para o exercício;
– União, Estados, Distrito Federal, • escriturar a execução orçamentária da
Municípios e suas autarquias –, bem como receita e da despesa;
o de algumas de suas entidades vinculadas • confrontar a previsão das receitas com
– fundações públicas e empresas públicas – a realização das despesas;
, estas pelo menos quando utilizam recursos • controlar as operações de crédito, a
à conta do orçamento público. Trata-se, dívida ativa, os créditos e as obri-gações;
pois, das aziendas ou entidades públicas
(não apenas de Direito Público), integrantes
31 32
Piscitelli, Roberto B. Contabilidade Pública. Disponível em: Minha Nascimento, Edson R. Gestão pública. Disponível em: Minha
Biblioteca, (14th edição). Grupo GEN, 2019. Biblioteca, (4th edição). Editora Saraiva, 2020

66