FUNDAMENTOS DE

CONTABILIDADE
PÚBLICA

Thiago Bernardo Borges

 B732f Borges, Thiago Bernardo.
Fundamentos de contabilidade pública [recurso
eletrônico] / Thiago Bernardo Borges. – Porto Alegre :
SAGAH, 2016.

Editado como livro impresso em 2016.

ISBN 978-85-69726-43-2

1. Contabilidade pública – Fundamentos. 2.

Administração pública. I. Título.
CDU 657:35

Catalogação na publicação: Poliana Sanchez de Araujo – CRB 10/2094

Administração pública
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
„„ Definir o que é administração pública.
„„ Reconhecer as atividades da administração pública.
„„ Explicar os tipos de serviços públicos.

Introdução
Administração pública é todo o aparelhamento do Estado que visa
à satisfação da necessidade coletiva. Ela é responsável por fazer a
gestão dos serviços e políticas públicas – indispensáveis para que as
pessoas vivam com qualidade. Neste capítulo, você vai ter uma visão
geral do que é e de como funciona a administração pública.

Definição de administração pública

Administração pública é todo o aparelhamento do Estado, preordenado à re-
alização de seus serviços. O objetivo da administração pública é satisfazer as
necessidades coletivas.
A partir desse conceito, você pode compreender que administrar no setor
público é fazer a gestão de serviços e políticas públicas. Essas atividades são
indispensáveis para que os membros da sociedade tenham qualidade de vida.
É função da administração pública garantir que os cidadãos tenham condi-
ções dignas de vida e possam se desenvolver.

Definição de serviços públicos

Os serviços públicos são um conjunto de atividades e bens exercidos em prol
ou colocados à disposição da coletividade. Eles têm o objetivo de proporcio-
nar o maior grau possível de bem-estar social ou prosperidade pública.
2 Fundamentos de contabilidade pública

Em uma definição mais abrangente, serviços públicos são todas as ações

que visam à satisfação de necessidades da comunidade. Essas ações são pres-
tadas pelo Estado ou delegadas por concessão ou permissão sob condições
impostas e fixadas por ele.
A administração pública, como todas as organizações administrativas, é
baseada em uma estrutura hierarquizada. Essa estrutura possui diferentes ní-
veis de autoridade, que correspondem às diversas categorias funcionais.
A organização político-administrativa brasileira é dividida com base nas
funções essenciais do Estado. São elas:

a.  Função normativa/legislativa;

b.  Função executiva;
c.  Função judicial.

Assim, existem três poderes de Estado: Legislativo, Executivo e Judiciá-

rio. Entre eles, o Executivo é o único que possui subdivisões. Ele se desmem-
bra em administração direta e administração indireta. A seguir estão exem-
plos de entidades que compõem a administração indireta ou descentralizada.
Também são mencionados os serviços públicos que são responsabilidade de
cada uma dessas entidades.
Autarquias: entidades que prestam serviço autônomo, criadas por lei,
com personalidade jurídica de direito público. Têm patrimônio e receita pró-
prios. Executam atividades típicas da administração pública, ou seja, atribui-
ções estatais específicas. Ex.: Instituto Nacional de Colonização e Reforma
Agrária – INCRA, Instituto Nacional de Seguro Social – INSS;
Fundações: entidades criadas pelo poder público, dotadas de personali-
dade jurídica de direito privado. Têm patrimônio próprio, criação autorizada
por lei, escritura pública e estado registrado e inscrito no Registro Civil das
Pessoas Jurídicas. Seu objetivo é prestar serviços de interesse coletivo, não
exclusivos do Estado. Estão sob amparo (financeiro e institucional) e controle
permanentes do Estado. Ex.: Fundação João Pinheiro – FJP-MG, Fundação de
Amparo à Pesquisa – FAPEMIG;
Empresas públicas: entidades dotadas de personalidade jurídica de direi-
to privado, com patrimônio próprio. Exploram atividade econômica ou exe-
cutam serviço público. Têm capital exclusivamente público (100%) e podem
assumir qualquer forma jurídica (S/A, Ltda.). Ex.: Caixa Econômica Federal,
MGS;
 Administração pública 3

Sociedades de economia mista: entidades dotadas de personalidade jurí-

dica de direito privado, com patrimônio próprio. Sua criação é autorizada por
lei. Exploram atividade econômica ou serviço, com participação do poder
público e de particulares no seu capital e na sua administração. O poder pú-
blico detém sempre a maioria relativa das ações, o que lhe garante o comando
da entidade. Assumem apenas a forma de sociedade anônima. Ex.: Banco do
Brasil, CEMIG, Petrobras.
Serviços sociais autônomos: entidades com constituição autorizada por
lei, com personalidade de direito privado, patrimônio próprio e administração
particular. Sem fins lucrativos, têm a finalidade específica de dar assistência
ou ensino a certas categorias sociais ou determinadas categorias profissio-
nais. Ex.: Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial – SENAI, Serviço
Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas – SEBRAE.

Exercícios
1. Com relação aos tipos de serviço na
administração pública, assinale o tipo
de serviço no qual o fornecimento da
rede de tratamento de água melhor
se enquadra:
a) Serviço privativo do Estado.
b) Serviço de utilidade pública.
c) Serviço doméstico.
d) Serviço de prestação mista.
e) Serviço privado.
2. O que é administração pública?
a) Administração pública é todo
o aparelhamento do Estado
preordenado à realização de seus
serviços visando à satisfação da
necessidade coletiva. Administrar
no setor público é fazer gestão
dos serviços e políticas públicas,
os quais são indispensáveis à
sociedade para que os seus inte-
grantes vivam com qualidade.
b) Administração pública é uma área
da administração que trata das
organizações. Uma organização
consiste na união de pessoas em
prol de um objetivo comum, um
negócio. Esse negócio pode ser
particular, de economia mista ou
S/A e geralmente visa o lucro.
c) A administração pública permite
estabelecer e monitorar a direção
a ser seguida pela empresa, com
o objetivo de atingir os resultados
organizacionais por meio de uma
maior e melhor interação com
clientes, fornecedores e parceiros.
d) A administração pública é aquela
que administra as pessoas da
organização. É responsável pelo
processo seletivo, pesquisas de
clima, entre outros elementos que
visam a satisfação pessoal dos
colaboradores da empresa.
e) A administração pública é um
4 Fundamentos de contabilidade pública

conjunto de processos que vão tipo de serviço ao qual os serviços

desde a criação de peças gráficas
para a empresa até a comuni-
cação disto para os clientes.
É responsável também pela
administração do relacionamento
dos clientes.
3. Com relação aos deveres de um
administrador público, assinale a
alternativa INCORRETA:
a) Dever de agir.
b) Dever da eficiência.
c) Dever de probidade.
d) Dever de prestar contas.
e) Dever de atingir lucro.
4. Com relação aos tipos de serviço
na administração pública, assinale o
de segurança do Estado melhor se
enquadram:
a) Serviço privativo do Estado.
b) Serviço de utilidade pública.
c) Serviço doméstico.
d) Serviço de prestação mista.
e) Serviço privado.
5. Com relação aos tipos de serviço
na administração pública, assinale o
tipo de serviço ao qual os serviços de
creche melhor se enquadram:
a) Serviço privativo do Estado.
b) Serviço de utilidade pública.
c) Serviço doméstico.
d) Serviço de prestação mista.
e) Serviço privado.

Leituras recomendadas

ANDRADE, N. A. Contabilidade pública na gestão municipal. 3. ed. São Paulo: Atlas, 2007.

ARAUJO, I. P. S.; ARRUDA, D. G.; BARRETO, P. H. T. O essencial da contabilidade pública:

teoria e exercícios de concursos públicos resolvidos. São Paulo: Saraiva, 2009.

BEZERRA FILHO, J. E. Contabilidade pública: teoria, técnicas de elaboração de balanços e

500 questões. 3. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2008.

KOHAMA, H. Contabilidade pública: teoria e prática. 11. ed. São Paulo: Atlas, 2010.

LIMA, D. V.; CASTRO, R. G. Contabilidade pública: integrando união, estados e municípios.

3. ed. São Paulo: Atlas, 2009.

OLIVEIRA, A. B. S. Controladoria governamental: governança e controle econômico na

implantação das políticas públicas. São Paulo: Atlas, 2010.

PEREIRA, J. M. Curso de administração pública: foco nas instituições e ações governa-

mentais. São Paulo: Atlas, 2008.

PISCITELLI, R. B.; TIMBÓ, M. Z. F. Contabilidade pública: uma abordagem da administração

financeira pública. 11. ed. São Paulo: Atlas, 2010.
Planejamento: Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO)
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
„„ Reconhecer a importância da LDO no contexto da contabilidade
pública.
„„ Identificar os itens que compõem a LDO.
„„ Definir a classificação dos riscos fiscais.

Introdução
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é regramento fundamental
para estabelecer o elo entre o médio prazo e o presente, bem como
para fortalecer o entendimento do que é prioritário para o governo.
Neste texto, você vai estudar as características e particularidades
dessa lei.

Definição da LDO
A Constituição Federal assim estabelece:

Art.165 [...].
§ 2º – A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e priorida-
des da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o
exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária
anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a po-
lítica de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

Assim, você pode entender que a LDO deve conter:

„„ Metas e prioridades da AP;

„„ Despesas de capital para o exercício subsequente;
„„ Orientações para elaboração da LOA;
„„ Alterações na legislação tributária;
„„ Política de aplicação das agências financeiras de fomento.
6 Fundamentos de contabilidade pública

A LDO é fundamental para estabelecer o elo entre o médio prazo e o pre-

sente, bem como para fortalecer o entendimento do que é prioritário para o
governo. A LDO estima a receita e fixa o valor máximo da despesa governa-
mental. Essas duas funções básicas permitem que a LOA faça a distribuição
dos recursos públicos, sendo coerente com a expectativa da sociedade e as
orientações do gestor máximo do ente. A Figura 1 demonstra as prioridades
do Governo Estadual de Minas Gerais, utilizado aqui como exemplo.

Figura 1. Das prioridades e metas do Governo Estadual Mineiro.

Nesse processo de estimativa de receitas, prudência é fundamental, pois o

estabelecimento de receitas superestimadas inviabiliza a execução efetiva dos
programas e, consequentemente, restringe seus resultados.
A partir da expectativa de receita estabelecida, você deve fixar a despesa
no mesmo montante e então deve estabelecer os limites de gastos para cada
poder, bem como sua distribuição internamente. A LDO indica como esse
processo será desenvolvido (Figura 2).
 Planejamento: Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) 7

Figura 2. Previsão para a determinação dos limites de gastos.

A LDO possui constitucionalmente dois anexos:

„„ Anexo de Metas Fiscais

„„ Anexo de Riscos Fiscais

Esses anexos, voltados para a gestão financeira, são instrumentos que

auxiliam na regulação do gasto público e conferem prudência às decisões
governamentais, buscando garantir o mínimo de capacidade de resposta em
cenários adversos.

Link

Acesse o site: http://www.planejamento.mg.gov.br/planejamento-e-orcamento/

lei-de-diretrizes-orcamentarias-ldo
8 Fundamentos de contabilidade pública

Anexo de Metas Fiscais

O parágrafo primeiro do art. 4º da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) de-
termina que integrará à LDO o Anexo de Metas Fiscais, que conterá:

„„ Metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, des-

pesas, resultado nominal e primário e montante da dívida pública, para o
exercício a que se referir e para os dois seguintes, ou seja, três anos;
„„ Avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;
„„ Demonstrativo das metas anuais, instruído com memória de cálculo, com-
parando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores;
„„ Evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, desta-
cando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos.

A Tabela 1 é o resumo de metas fiscais apresentado na LDO mineira de

2012, utilizada aqui como exemplo.

Tabela 1. Quadro de metas fiscais.

Outro quadro importante que consta no anexo de metas fiscais é o de de-

talhamento da previsão de receita. Essa informação é relevante para entender
como o governo, no caso o Governo Estadual de Minas Gerais, obtém suas
receitas.
Demonstrada a previsão de receita, cabe apresentar também a fixação de
despesas. Assim, a Tabela 2 demonstra as metas de limite de gastos estabele-
cidos na LDO de 2012, com vigência em 2013.
 Planejamento: Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) 9

Tabela 2. Detalhamento dos limites de despesas do Governo de Minas Gerais.

Anexo de Riscos Fiscais

A LRF prevê ainda que a LDO conterá o Anexo de Riscos Fiscais. Nele, serão
avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas
públicas. Também constarão as providências a serem tomadas.

Fique atento

Aqui, é necessário alinhar o conceito de riscos fiscais: riscos fiscais são a possibilidade
da ocorrência de eventos ou fatos econômicos que venham a impactar ou onerar de
forma substancial e negativa as contas públicas.

Os riscos fiscais são classificados desta forma:

Riscos orçamentários: possibilidade de algumas receitas previstas na
LOA não se realizarem; ou necessidade de execução de despesas não fixadas
na LOA ou orçadas a menor. Exemplos de riscos orçamentários:

„„ Arrecadação de tributos a menor que o previsto na LOA;

„„ Restituição de tributos a maior que a prevista nas deduções;
„„ Epidemias, enchentes, abalos sísmicos, etc.
10 Fundamentos de contabilidade pública

Riscos da dívida: possíveis ocorrências, externas à administração, que,

caso sejam efetivadas, resultarão em aumento do serviço da dívida pública
no ano de referência. Ocorrem geralmente a partir de dois tipos de eventos:

a.  Variação das taxas de juros e de câmbio em títulos vincendos;

b.  Passivos contingentes que representam dívidas cuja existência depende
de fatores imprevisíveis, como resultados de julgamentos de processos
judiciais.

Fique atento

Os precatórios não se enquadram no conceito de risco fiscal porque são passivos alo-
cados no orçamento. Os precatórios judiciais são previsíveis e deverão constar na LOA.

As formas de cobertura dos riscos fiscais são os

empréstimos e a utilização da reserva de contingência
Reforçando o comentário feito sobre a importância do ICMS para o governo
estadual, a Figura 3 mostra a preocupação governamental por meio da LDO
com impactos nesse tributo. Já a Figura 4 apresenta a análise do governo rea-
lizada para os contingentes judiciais.

Figura 3. Riscos impactantes na receita.

 Planejamento: Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) 11

Figura 4. Análise dos contingentes judiciais.

Exercícios
1. Qual das alternativas a seguir NÃO
representa o que deve conter na LDO?
a) Metas e prioridades da adminis-
tração pública.
b) Despesas de capital para o exercí-
cio subsequente.
c) Orientações para elaboração do
PPA.
d) Alterações na legislação tributária.
e) Política de aplicação das agências
financeiras de fomento.
2. Quanto aos anexos de riscos fiscais,
podemos afirmar que:
a) Tratam de metas anuais, em valo-
res correntes e constantes, relativas
a receitas, despesas, resultado
nominal e primário e montante
da dívida pública, para o exercício
a que se referir e para os dois
seguintes, ou seja, três anos.
b) São demonstrativos da estimativa
e compensação da renúncia de
receita e margem de expansão
das despesas obrigatórias de
caráter continuado.
c) Serão avaliados os passivos contin-
gentes e outros riscos capazes de
afetar as contas públicas, informan-
do as providências a serem tomadas.
d) Será feita avaliação do cumpri-
mento das metas relativas ao ano
anterior.
12 Fundamentos de contabilidade pública
e) Tratam da evolução do patrimônio
líquido, também nos últimos três
exercícios, destacando a origem e
a aplicação dos recursos obtidos
com a alienação de ativos.
3. Os riscos fiscais estão divididos em:
a) Metas e de dívida.
b) LDO e LOA.
c) Orçamentários e de metas.
d) Receitas e despesas.
e) Orçamentários e de dívida.
4. Quanto aos anexos de metas fiscais
podemos afirmar que:
a) Serão avaliados os passivos con-
tingentes e outros riscos capazes
de afetar as contas públicas,
informando as providências a
serem tomadas.
b) Referem-se à possibilidade da
ocorrência de eventos ou fatos eco-
nômicos que venham a impactar
ou onerar de forma substancial e
negativa as contas públicas.
c) As metas são classificadas em
metas orçamentárias e metas de
dívida.
d) Será feita avaliação do cumpri-
mento das metas relativas ao
próximo ano.
e) Tratam de metas anuais, em valo-
res correntes e constantes, relati-
vas a receitas, despesas, resultado
nominal e primário e montante
da dívida pública, para o exercício
a que se referir e para os dois
seguintes, ou seja, três anos.
5. Quanto à Lei de Diretrizes Orçamen-
tárias (LDO), podemos afirmar que:
a) É regramento fundamental para
estabelecer o elo entre o médio
prazo e o presente, bem como
fortalecer o entendimento do que
é prioritário para o governo.
b) Estima a despesa e determina
como variável o valor máximo da
receita governamental.
c) Permite que a LOA faça a distri-
buição dos recursos públicos
sendo coerente com a expectati-
va da sociedade e orientações do
gestor máximo do ente.
d) É o instrumento que rege a
realização dos gastos do governo
no presente.
e) Representa a efetivação do plane-
jamento de longo e médio prazo
do governo.
 Planejamento: Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) 13

Referências

CONSTITUIÇÃO FEDERAL. Recuperado de: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/

constituicao/constituicao.htm>. Acesso em 24/06/2016.

LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS DE MINAS GERAIS, de 2012. Recuperado de:

<http://www.planejamento.mg.gov.br/planejamento-e-orcamento/lei-de-diretrizes-
-orcamentarias-ldo>. Acesso em: 24/06/2016.

LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL (LRF), OFICIALMENTE LEI COMPLEMENTAR Nº 101.

Recuperado de: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp101.htm>. Acesso
em 24/06/2016.

Leituras recomendadas
ANDRADE, N. A. Contabilidade pública na gestão municipal. 3. ed. São Paulo: Atlas, 2007.

ARAUJO, I. P. S.; ARRUDA, D. G.; BARRETO, P. H. T. O essencial da contabilidade pública:

teoria e exercícios de concursos públicos resolvidos. São Paulo: Saraiva, 2009.

BEZERRA FILHO, J. E. Contabilidade pública: teoria, técnicas de elaboração de balanços e

500 questões. 3. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2008.

KOHAMA, H. Contabilidade pública: teoria e prática. 11. ed. São Paulo: Atlas, 2010.

LIMA, D. V.; CASTRO, R. G. Contabilidade pública: integrando união, estados e municípios.

3. ed. São Paulo: Atlas, 2009.

OLIVEIRA, A. B. S. Controladoria governamental: governança e controle econômico na

implantação das políticas públicas. São Paulo: Atlas, 2010.

PEREIRA, J. M. Curso de administração pública: foco nas instituições e ações governa-

mentais. São Paulo: Atlas, 2008.

PISCITELLI, R. B.; TIMBÓ, M. Z. F. Contabilidade pública: uma abordagem da administração

financeira pública. 11. ed. São Paulo: Atlas, 2010.
Conteúdo: