AGRONEGÓCIO BRASILEIRO: PROPOSTAS DE POLÍTICA DE

COMÉRCIO EXTERIOR E DE POSICIONAMENTO NA OMC

Publicado na
REVISTA POLÍTICA EXTERNA 8 (3):47-61, Jan-Mar 2000.

Marcos Sawaya Jank 1

ABSTRACT: The article aims at alternatives for the Brazilian trade policy and at a strategic positioning in the
coming WTO negotiations. Based on the dynamic analysis of agriculture and food industry exports, it is sug-
gested the adoption of policies that join together the strategies of the largest national and multinational corpo-
rations with present Brazilian external commerce interests on development. This text also analyses the sources
and main mechanisms of agriculture protectionism in developed economies, calling attention to domestic
players and pressure groups in the Millenium Round. The article finishes proposing a "minimum agenda" and
a global strategy for the Brazilian positioning (including new issues) in the forthcoming WTO agriculture
negotiation.

1. Introdução

Mudanças estruturais profundas marcam o desenvolvimento do agronegócio brasileiro nos

anos noventa. Trata-se de uma nova realidade competitiva, decorrente da rápida abertura
comercial (tarifas abaixo de 20%), da desregulamentação dos mercados (com destaque para
os impactos no trigo, café, açúcar, e laticínios), da integração ao Mercosul, da crise dos
mecanismos tradicionais de apoio do Estado e, finalmente, da estabilização da economia
após o Plano Real.

O agronegócio responde por 32% do PIB brasileiro (cerca de U$ 250 bilhões anuais), 38%
da pauta de exportações (U$ 20 bilhões anuais) e 28% dos empregos no País. Na ponta fi-
nal, os mercados de alimentos se globalizaram: margens cada vez mais apertadas pela con-
corrência internacionalizada, ampliação do poder do marketing (segmentação, comunica-
ção, novas marcas e embalagens, menor ciclo de vida dos produtos), maior poder de barga-
nha do setor supermercadista, etc. Movimentos de fusões, aquisições e alianças estratégicas
atingiram em cheio os agentes da agroindústria e do varejo. Empresas tradicionais que du-
rante décadas operaram com grande êxito nas indústrias de alimentos e bebidas, de têxteis,
de derivados da celulose e nas indústrias de insumos, máquinas e equipamentos para a
agricultura estão sendo vendidas ou buscam novos parceiros e capital para continuar sobre-
vivendo. Cresce a concentração em todos os elos do agribusiness, o que não é necessaria-
mente negativo, desde que a concorrência entre os grandes players promova reduções de
preços, melhoria da qualidade, maior eficiência. O potencial do agronegócio brasileiro é
sentido na recente entrada de novos grupos multinacionais que antes não operavam no País.
Antes camuflada pelo enganosa gestão financeira da inflação crônica, as empresas hoje

1
. Marcos Sawaya Jank é professor da Escola Superior de Agricultura “Luiz de Queiroz” (ESALQ-USP),
pesquisador do Programa de Estudos dos Negócios do Sistema Agroindustrial (PENSA), M.Sc. em Políticas
Agrícolas e Comércio Internacional em Montpellier (França) e Doutor pela FEA-USP.
 2

crescem ou desaparecem em função da sua capacidade em utilizar os instrumentais mais

modernos do gerenciamento, da eficiência na coordenação vertical com fornecedores e cli-
entes, da competência na área da logística, da rápida incorporação de novas tecnologias,
dos investimentos na redução de custos por meio da exploração das economias de escala e
escopo, entre outros.

No setor agropecuário, estimativas do Prof. Guilherme Dias apontam para três categorias
distintas de produtores. A primeira é formada por cerca de 30 a 50 mil agricultores que
acumularam patamares praticamente insolúveis de endividamento, e que não têm encontra-
do saída no atual quadro de juros reais elevados da economia. A segunda é composta por
algo entre 600 a 800 mil produtores, que têm plena condição de dar um novo salto competi-
tivo com base em novas incorporações de tecnologias produtivistas. Este salto depende de
um ou mais dos seguintes fatores: do ainda incerto crescimento do mercado doméstico, da
abertura de novos mercados na exportação e da melhoria das condições macroeconômicas
(principalmente nas áreas monetária e fiscal) e de infra-estrutura do País (transportes, por-
tos, energia, etc.).

A terceira categoria é formada por cerca de 4 milhões de produtores em processo de margi-

nalização, divididos entre a atividade de pura subsistência alimentar (principalmente no
interior das regiões norte e nordeste) e uma expressiva parcela de pequenos produtores fa-
miliares que se deparam com riscos de crescente exclusão do sistema agroindustrial. No
caso da subsistência, que representa a maioria dos produtores nesta categoria, a solução
aparentemente passa por mecanismos que garantam ao produtor níveis mínimos de renda
para sobreviver (do tipo frentes de trabalho, distribuição de cestas básicas, aposentadoria
rural, programas de renda mínima, etc.). Para os demais produtores familiares, a solução
passa pela criação e sustentação de empregos que permitam a inserção competitiva de
grandes contingentes de indivíduos em atividades agrícolas e, principalmente, não-agrícolas
(rurais ou urbanas).

No front externo, após sucessivas crises cambiais nos países emergentes desde 1997 (Su-
deste Asiático, Rússia, América Latina), tornou-se patente a necessidade de diminuir a de-
pendência pelo capital externo. Em 1999 o Brasil acumulará um déficit em transações cor-
rentes da ordem de US$ 26 bilhões (4,2% do PIB), resultante de saldos negativos nos ba-
lanços comercial e de serviços. Para reverter este quadro, o governo trabalha com a ambici-
osa meta de atingir exportações de U$ 100 bilhões em 2002, sendo mais de US$ 40 bilhões
só no agronegócio. Trata-se de um esforço extraordinário que beira a fantasia, mas que
deve ser encarado com rigor pelos agentes públicos e privados, a partir de um completo
redesenho da arquitetura do comércio exterior. O ponto fundamental é que o País precisa
rapidamente aumentar o seu saldo comercial e isso depende, acima de tudo, de um inédito e
elevado grau de coordenação entre os agentes envolvidos.

Este texto propõe-se a apontar duas estratégias não excludentes que têm como objetivo o
expressivo aumento das exportações do agronegócio no médio e longo prazos. A primeira
refere-se a uma política estratégica de comércio exterior junto às grandes corporações
do agronegócio, numa convergência inédita de interesses voltada para o incremento da ex-
portação de commodities agrícolas e agroindustriais (Capítulo 2). A segunda é uma propos-
ta concreta para o posicionamento brasileiro na próxima rodada de negociações agríco-
 3

las da Organização Mundial de Comércio. O recente fracasso do lançamento de uma

nova rodada de negociações a partir da 3a Conferência Ministerial da OMC, ocorrida em
Seattle no início de dezembro último, indica que a questão do comércio agrícola ainda está
longe de obter algum consenso multilateral no que se refere ao seu enquadramento nas dis-
ciplinas gerais da OMC, principalmente por parte da União Européia, Japão e mesmo nos
Estados Unidos. A retomada do diálogo em 2.000 depende da capacidade de desenvolver
alternativas concretas de negociação, com base no correto entendimento dos atuais meca-
nismos de subsídio e proteção das nações hegemônicas e da amplitude dos temas correlatos
que agora estão sendo reivindicados por estes países. Este será o objetivo central do Capítu-
lo 3 deste artigo.

2. O Comércio Exterior do Agronegócio e o Papel das Grandes Corporações

Os anos 90 foram marcados por um surpreendente dinamismo das exportações agroindus-

triais brasileiras. Dados da balança comercial setorial mostram que a despeito dos acelera-
dos processos de redução de tarifas alfandegárias e consolidação do Mercosul, o setor lo-
grou manter superávites crescentes (Gráfico 1), mesmo com a rápida elevação no nível das
importações nos anos noventa. A evolução das exportações do setor (Gráfico 2) pode ser
subdividida em três períodos distintos:

• de 1971 a 1980: desenvolvimento do chamado “modelo agro-exportador”, estimulado

pela forte demanda internacional e pelo abundante crédito governamental para custeio
da safra, investimentos e comercialização.

• de 1981 a 1992: estagnação das exportações em decorrência da recessão mundial, da

sobrevalorização da moeda brasileira no final da década e do crescimento do mercado
doméstico.

• de 1993 a 2000: retomada das exportações (hoje situadas na faixa de US$ 20 bilhões
anuais), graças ao bom desempenho de produtos como soja, café, açúcar, frangos, celu-
lose e outros.

Em linhas gerais, as exportações do setor foram marcadas por uma crescente diversificação
dos produtos e destinos e pela adição de valor no conjunto dos produtos comercializados. A
participação relativa das commodities estritamente agrícolas caiu de 75% do total no início
da década de setenta para menos de 40% no final dos anos 90. Quanto ao destino destas
exportações (Gráfico 3), nota-se uma forte concentração das vendas no mercado europeu
(45% do total), seguido da Ásia (16%), Nafta (10%), Oriente Médio (7%) e Mercosul (6%).
Vale salientar que nos produtos onde o bloco europeu não é o maior importador do Brasil,
ele se posiciona como grande concorrente. Daí a importância de incorporar a agricultura
nas disciplinas gerais da OMC (maior acesso aos mercados e cortes profundos nos subsídi-
os e proteções).
 4

Gráfico 1. Brasil: Saldo do Balanço Comercial

20 20
15 15
10 10

US$ BILHÕES
5 5
0 0
-5 -5
-10 -10
-15 -15
-20 -20
-25 -25
72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98p

Agribusiness Outros Setores Total

Fonte: SECEX

Gráfico 2. Evolução das Exportações Agroindustriais Brasileiras

(em dólares de 1998)

23
20
18
US$ BILHÕES

15
13
10
8
5
3
-
72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98p
Soja Café Papel e Celulose
Fumo Açúcar Carnes
Laranja Algodão e Cacau Outros

Fonte: SECEX / p - dados preliminares

Deflacionado pelo IPA-EUA
 5

Gráfico 3. Destino das Exportações Agroindustriais Brasileiras

(média dos anos 1996/98, em porcentagem)

100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Café

Total
Soja

Açúcar

Fumo

Laranja

Frango

bovina

Outros
Carne
União Européia Nafta Ásia Oriente Médio Mercosul Outros

Fonte: SECEX

Um das características marcantes do atual processo de crescimento das exportações agroin-

dustriais é a crescente concentração do comércio na mãos de um pequeno grupo de gran-
des corporações nacionais e internacionais. A tabela 1 mostra que 17 empresas
controlaram 43% das exportações do agribusiness entre 1990 e 1998, com um volume
médio exportado da ordem de US$ 300 milhões anuais. A mesma tabela mostra que 42
empresas responderam por quase 60% das exportações e 156 empresas por 80%. Na outra
ponta, mais de 4.000 empresas (70% do universo dos exportadores), a maioria com
comportamento do tipo “entra-e-sai” do mercado, responderam por apenas 1% das
exportações no período.

Tabela 1. Exportações do Agronegócio: Ranking pelo valor exportado das empresas (90/98)
Faturamento (U$, 1990-98) Empresas % das exportações do agronegócio
Nº Acum % % Acum Média anual (U$)
Acima de 1 bilhão 17 17 0,3% 43% 43% 300.458.000
500 milhões a 1 bilhão 25 42 0,4% 16% 59% 77.967.778
100 milhões a 500 milhões 114 156 1,9% 21% 80% 22.382.685
10 milhões e 100 milhões 511 667 8,7% 15% 96% 3.614.701
1 milhão a 10 milhões 1.091 1.758 19% 4% 99% 393.933
Abaixo de 1 milhão 4.102 5.860 70% 1% 100% 16.592
5.860 100% 100% 2.039.857
Fonte: SECEX/BNDES (extraído de Jank et al., 1999)
 6

Estudo que concluímos recentemente (Jank et al., 1999) mostrou em detalhe este forte cres-
cimento no grau de concentração intra-industrial e de internacionalização das exportações
do agronegócio brasileiro. Na média de 1997/98 os 4 maiores exportadores controlaram
87% das exportações de fumo, 85% do frango, 67% do suco de laranja, 67% dos suínos,
51% da carne bovina e 48% da soja. A participação de empresas transnacionais nas expor-
tações chega a 90% do total exportado no caso do fumo, 51% na soja, 37% nos suínos, 29%
no frango e 20% na laranja.

As commodities agropecuárias e agroindustriais seguramente respondem por mais de 80%

das exportações do agronegócio brasileiro (a participação das chamadas especialidades é
ainda irrisória no caso do Brasil). A tabela 1 e os dados acima confirmam que os grandes
players nas exportações agroindustriais brasileiras em princípio poderiam ser reunidos em
uma grande sala. Ora, entendemos que uma política de incremento das exportações do
agronegócio deveria conjugar as atuais estratégias desenvolvimentistas do País (plano
pluri-anual de investimentos, Fundos Constitucionais, isenções fiscais estaduais, etc.) com
as estratégias das grandes corporações, no sentido de estabelecer rígidos compromissos,
de ambas as partes, no sentido do incremento das exportações, da geração de empregos e
renda e da redução das desigualdades regionais.

A maior parte das grandes corporações que dominam o agronegócio mundial vêm atuando
no mercado brasileiro. Somente a título de exemplo, dentre os grupos europeus operando
no processamento e varejo de alimentos que expandiram as suas atividades no Brasil pode-
se citar Unilever, Nestlé, Danone, Parmalat, Bongrain, Dreyfus, Doux, Royal Numico, So-
dhexo, Carrefour, Ahold e Sonae. Poderia-se citar vários outros conglomerados norte-
americanos e alguns asiáticos. Até o momento, a estratégia que tem direcionado o cresci-
mento destas empresas no Brasil é a expansão do mercado doméstico, sendo reduzidas as
preocupações da política pública e da maioria destes players com a vertente exportadora.

No entanto, daqui para a frente, é imprescindível redirecionar as políticas públicas e priva-

das no sentido de aumentar a participação brasileira no mercado internacional. Para tanto,
são necessárias ações que aumentem a competitividade setorial. Algumas dessas ações são
por demais conhecidas e envolvem políticas domésticas como a reforma tributária, a rea-
dequação da política monetária (taxas de juros compatíveis), os investimentos em infra-
estrutura, a desburocratização do comércio exterior, entre outras. Outras ações envolvem a
área internacional, como a promoção das exportações, a coordenação das cadeias produti-
vas na esfera supra nacional e as negociações agrícolas nos blocos econômicos e na OMC.
É este último aspecto que será abordado no capítulo a seguir.

3. Estratégia de Posicionamento para o Agronegócio na OMC

São várias as razões que explicam porque os países desenvolvidos protegem os seus agri-
cultores. Razões que têm raízes econômicas, sociais, políticas, ambientais e até mesmo cul-
turais. As mais citadas são a segurança alimentar de ordem quantitativa (a busca da auto-
suficiência alimentar ou food security em inglês), a força política da classe rural, as preocu-
pações ligadas com qualidade e segurança do alimento (food safety), a manutenção do em-
prego rural, a ocupação e o manejo do território, a preservação do meio ambiente, o equilí-
brio das pequenas cidades, da paisagem e da cultura campestre, entre outras.
 7

A segurança alimentar de ordem quantitativa costuma ser reivindicada por países que, no
passado, sofreram com a falta de alimentos em situações de guerra (Japão, Coréia) ou, mais
comumente, por simples sentimentos coletivos de xenofobia em relação aos alimentos im-
portados (França, Suíça, Itália). A força política da classe tem origem em lobbies bem es-
truturados que formam a chamada “inter-profissão agrícola” nas reivindicações pela manu-
tenção dos subsídios, com representação ativa no poder legislativo. O Senado francês, por
exemplo, é eleito indiretamente por conselheiros representantes dos 36.760 municípios da-
quele País, portanto com interesses fortemente agrícolas, apesar da baixa representatividade
da população diretamente envolvida com atividades agrícolas (menos de 3% da população
francesa).

Os aspectos de segurança do alimento, por sua vez, se transformaram em um novo para-

digma na maioria dos países desenvolvidos, onde os critérios relativos a “qualidade” e “sa-
nidade” já superam a tradicional dimensão “preço” na escolha do consumidor. Basta dizer
que o item “alimentação e bebidas” representa apenas de 17% dos gastos totais das famílias
européias. Os recentes episódios ocorridos na Europa a partir da disseminação da doença da
“vaca louca”, da contaminação de alimentos por dioxina na Bélgica, do uso de hormônios
na carne bovina importada dos EUA e da resistência em relação ao uso de organismos ge-
neticamente modificados salientam claramente esta nova dimensão do comércio agrícola
mundial.

As demais razões (manutenção do emprego rural, desenvolvimento rural, manejo territorial,

equilíbrio de pequenas cidades, preservação ambiental, paisagem campestre, cultura cam-
ponesa, etc.), de conceituação complexa e ambígua, formam o que atualmente se convenci-
ona chamar de multifuncionalidade da agricultura, ou “questões não-comerciais da agri-
cultura” (non trade concerns). Para início de conversa, é preciso dizer que este não é um
conceito novo e nem sequer exclusivo da agricultura. No fundo, todas as atividades econô-
micas deveriam ser multifuncionais, já que a preservação do meio-ambiente e da paisagem
também deveriam valer para a indústria e o comércio.

O conceito de multifuncionalidade está presente desde meados dos anos 70 na União Euro-
péia (UE), nas políticas sócio-estruturais criadas pelo bloco (do tipo FEOGA-orientação) e
ampliadas nas várias etapas de reforma da Política Agrícola Comum. A partir dos anos 80,
a UE claramente optou por um novo padrão tecnológico baseado no estímulo a técnicas
agrícolas menos intensivas, com nítidas vantagens ambientais e de retenção de empregos no
campo. O Brasil, por sua vez, também introduziu diversas políticas de caráter multifuncio-
nal na década de noventa, visando basicamente minorar os crescentes problemas de empre-
go do País, a exemplo dos programas de apoio à agricultura familiar (PRONAF), à reforma
agrária, à conservação de solos, ao reflorestamento e outros.

É preciso entender que a proteção do campo é algo que faz parte da cultura da maioria dos
países desenvolvidos, sendo difícil imaginar a completa eliminação dos subsídios, princi-
palmente em países onde as pequenas propriedades rurais dominam o cenário competitivo.
Na UE-15 a área média das propriedades rurais é da ordem de 18 ha, variando de 7-9 ha em
países como Itália, Grécia e Portugal a 35-40 ha na Irlanda, Dinamarca e França.
 8

De fato, se aprofundarmos a análise sobre o impasse do protecionismo agrícola, veremos

que se este fosse corretamente direcionado a quem mais dele precisa, os problemas seriam
muito menores do que os atualmente presenciados. Daí ser fundamental entender quais são
os mecanismos de proteção e subsídio do mundo desenvolvido que mais afetam a posi-
ção competitiva do Brasil no mercado internacional. No fundo, o impasse inaugurado na
Rodada Uruguai com a imposição de regras multilaterais para o comércio agrícola decorre
de uma incapacidade crônica dos governos europeus e norte-americano em direcionar as
suas políticas protecionistas para os agricultores mais necessitados. Nas décadas de 70 e 80,
enquanto o Brasil e outros países desmontavam os seus aparatos de proteção à agricul-
tura comercial, a União Européia e os EUA, ao contrário, não só mantiveram estes apara-
tos, como ainda incrementaram as compensações para os excedentes gerados pela excessiva
proteção. Diferentes instrumentos de política agrícola dos dois lados do Atlântico Norte
acabaram por criar duas grandes castas de produtores rurais, sintetizadas na figura abaixo.

Figura 1. O Dilema dos Subsídios Agrícolas na UE e nos EUA

% do número % da receita
de agricultores agrícola
Agricultura MINORIA DE PRIVILEGIADOS
Comercial ultra protegidos e subsidiados
(grande escala) 30% produtivismo caro
Agricultura 70% fortes desigualdades entre produtores e regiões
Marginalizada excesso de insumos cria problemas ambientais
(pequena escala) ainda assim ineficientes em commodities

80%
20% MAIORIA DE DESILUDIDOS
dependem do emprego não-agrícola e ajuda direta

O primeiro grupo é composto por uma minoria de agricultores “privilegiados” que respon-
dem pela maior parte da receita agrícola e que, historicamente, têm recebido a maior parte
dos subsídios. Este grupo goza hoje de um nível de vida muito superior à média das famíli-
as européias e norte-americanas (Tweeten, 1997). Exemplos são os grandes produtores de
cereais e beterraba açucareira do centro-norte da França, os suinocultores e avicultores da
Holanda, Dinamarca e Bélgica e as grandes agriculturas comerciais dos Estados Unidos.
Nos EUA, onde a quantificação dos grupos é mais precisa, um estudo recente (USDA,
1998) mostra que os 30% de agricultores que faturaram acima de 50 mil dólares anuais em
1996 responderam por 90% da receita global da agricultura, desfrutando de uma renda lí-
quida 58% superior à da família média norte-americana.

No outro extremo, situa-se o grupo composto pela maioria de agricultores “desiludidos”

que respondem por parcelas cada vez menores da receita agrícola total. Na Europa são cen-
tenas de milhares de agricultores que ainda produzem commodities em escalas reduzidas ou
vivem em regiões desfavorecidas (zonas de montanha, regiões secas do mediterrâneo, etc.).
Nos EUA, os “desiludidos” são basicamente os 70% dos agricultores que constituem as
family farms, respondem por apenas 10% da receita agrícola e têm sofrido prejuízos conse-
cutivos na atividade rural (USDA, 1998). É por isso que as propriedades familiares decres-
cem a uma taxa de 2% ao ano naquele país (Tweeten, 1997).
 9

Na verdade, esta categoria de produtores tem permanecido na atividade rural, tanto nos
EUA como na UE, apenas em razão de um ou mais dos seguintes fatores: a) o emprego
não-agrícola exercido em tempo parcial pelo agricultor ou pelos seus familiares; b) o seu
baixo custo de oportunidade, já que trata-se basicamente de indivíduos com idade avançada
que dificilmente encontrariam oportunidades profissionais em outras regiões e cidades (na
UE 57% dos agricultores têm hoje mais de 55 anos de idade); e c) as pequenas ajudas dire-
tas do governo.

Ora, parece-me claro que países como o Brasil não deveriam combater genericamente “o
agricultor europeu” ou o “protecionismo agrícola” per se. Muito mais proveitoso será se
soubermos onde teremos mais a ganhar nos diferentes cenários de redução do protecionis-
mo agrícola, identificando com precisão o que deve ser pedido e o que poderá ser ofereci-
do, de maneira pragmática. Neste sentido, em termos de mecanismos de proteção agrícola
os grandes “adversários” de países agrícolas competitivos como o Brasil são:

a) Os subsídios diretos e créditos governamentais à exportação, que só persistem por-

que as atuais políticas de crédito rural e preços garantidos praticados na Europa e nos
EUA literalmente isolam os seus produtores comerciais do equilíbrio do mercado mun-
dial, gerando excedentes que são exportados à custa de pesados subsídios diretos. Tais
mecanismos geram “guerras comerciais” entre os tesouros dos países ricos, sendo os
ajustes repassados para os agricultores de países competitivos como o Brasil.

b) A dificuldade de acesso aos mercados, já que a “tarificação” promovida pelo Acordo

Agrícola da Rodada Uruguai criou os chamados picos tarifários (tarifas muito eleva-
das), que literalmente isolam os produtores comerciais dos países desenvolvidos. Além
disso, as quotas tarifárias criadas para garantir o acesso mínimo e corrente são reduzidas
e administradas de forma pouco transparente.

Basta dizer que estimativas recentes apontam que menos de 20% dos produtores agrícolas
da UE são de fato beneficiados pelos subsídios à exportação, os quais não só distorcem de
forma brutal os preços mundiais como ainda geram uma eterna dependência alimentar por
parte dos países mais pobres do mundo (ver Anexo 1: Principais coligações nas negocia-
ções agrícolas da OMC).

A estratégia seria então centrar os nossos esforços no combate a estas duas formas espúrias
de proteção, forçando os países desenvolvidos a redirecionar os seus subsídios para os agri-
cultores marginalizados, sem afetar (ou afetando minimamente) os mercados. Neste contex-
to, compromissos de eliminação dos subsídios diretos e créditos à exportação e compromis-
sos de melhoria do acesso aos mercados por parte dos países desenvolvidos seriam com-
pensados pela aceitação do princípio da multifuncionalidade nos seguintes termos:

a) Seriam aceitos amplos instrumentos de apoio doméstico na forma de assistência credi-

tícia e pagamentos diretos estritamente direcionados à maioria de produtores marginali-
zados, desde que tais pagamentos estivessem desvinculados do sistema de suporte de
preços ligado à produção. Ou seja, trata-se da aplicação plena do conceito de decou-
pling dos subsídios em relação à produção e aos mercados agropecuários.
 10

b) Os mecanismos de apoio direto seriam enquadrados na caixa verde, dentro do princípio

de que o apoio tenha efeito nulo, ou mínimo, sobre a decisão de produzir, não causando
qualquer desequilíbrio ou distorção importante sobre o mercado internacional.

A tabela abaixo mostra que os montantes de subsídios diretos praticados em 1999 atingiram
uma média de U$ 5.700 por propriedade rural no caso da União Européia e U$ 11.200 no
caso dos EUA. Se fossem desmontados os atuais sistemas de suporte de preços ligados à
produção e os recursos redistribuídos àqueles que mais deles precisam na forma de paga-
mentos diretos (cheques ao produtor, por exemplo), os danos no mercado internacional
seriam muito menores e a maior parte do problema da baixa renda agrícola estaria resolvi-
da. O atual impasse do protecionismo agrícola advém do fato de que estes subsídios são
fornecidos basicamente por meio de preços garantidos desconectados do mercado mundi-
al, que ultra protegem os maiores produtores sem resolver o problema dos menores. Como
os preços garantidos impedem os ajustes entre oferta e demanda, forma-se um circulo vici-
oso com excedentes escoados por subsídios à exportação (UE) ou créditos governamentais
de longo prazo (EUA) que depois geram controles draconianos de oferta (cotas, set-aside,
etc.) enquadrados na “caixa azul”, e assim por diante...

Tabela 2. Subsídios Diretos em 1999

País/Grupo Montante Número de Propriedades Subsídio médio por
(U$ bilhões) Rurais (milhões) propriedade
União Européia 42,7 7,5 U$ 5.700
Estados Unidos 22,5 2,0 U$ 11.200
Fonte: Comissão Européia (DG-8) e USDA

Além da concordância com o princípio da multifuncionalidade, acredito que o Brasil pode-

ria estabelecer como “ponto de barganha” nas negociações a aceitação da imposição de
determinadas regras de proteção ambiental relacionadas ao comércio internacional. A im-
posição de regras na área ambiental têm sido apresentada como uma nova reivindicação dos
países desenvolvidos no comércio mundial, sendo o principal objeto de descontentamento
de centenas de ONGs que estarão nas negociações da OMC. O governo brasileiro tem se
recusado a discutir este princípio, afirmando razões de soberania nacional na matéria. Duas
razões sugerem que talvez fosse oportuno para o Brasil introduzir a matéria no processo de
negociação:

Queiramos ou não, tudo indica que o protecionismo de cunho ambiental crescerá expo-
nencialmente nos próximos anos no comércio agrícola. A existência de regras mínimas
cientificamente aceitáveis e praticáveis é melhor do que um cenário onde os países des-
envolvidos imponham exigências aleatórias tão absurdas quanto impraticáveis.

As negociações se farão com base em concessões mútuas. É ingênuo imaginar que os

países desenvolvidos aceitarão uma nova liberalização dos mercados agrícolas sem
quaisquer barganhas. A aceitação de regras mínimas na área ambiental e do princípio da
multifuncionalidade enquadrada na caixa verde (decoupling entre subsídios e oferta de
produtos) são, no meu entender, excelentes pontos de barganha que poderiam ser postos
na mesa de negociações pós-Seattle. A contrapartida por parte das nações hegemônicas
seria: 1) a completa eliminação dos subsídios à exportação durante a implantação do
 11

novo acordo e 2) a expressiva melhoria nos níveis de acesso a mercados: eliminação de

picos e escaladas tarifárias; ampliação (e posterior eliminação) das quotas tarifárias per-
manecendo tarifas em níveis não superiores às atualmente vigentes nestas quotas.

Em suma, a estratégia proposta neste artigo coloca como alvo para o Brasil nas negociações
da OMC certos mecanismos de subsídio que beneficiam apenas uma pequena parcela
dos produtores europeus e norte-americanos. Tais mecanismos tem nome: intervention pri-
ce (UE), loan rate (EUA), export refunds (UE), export credit guarantees (EUA), tariff pe-
aks and escalation, tariff rate quotas, etc. A grande maioria dos produtores europeus e nor-
te-americanos seria beneficiada nos novos formatos de apoio doméstico. Conforme afirma-
do anteriormente, a mudança no padrão tecnológico da UE nos anos 90 deve ser entendida
como algo positivo pelos negociadores brasileiros. Portanto, os nossos “adversários” não
seriam os agricultores europeus e norte-americanos, mas sim um pequeno grupo de podero-
sos agricultores lobistas, ultra-protegidos, ainda assim ineficientes na produção de commo-
dities e politicamente muito fortes.

Nesta nova orientação, entendo que é importante trabalhar paralelamente no sentido de des-
envolver “aliados” que aceitem o nosso posicionamento dentro das nações desenvolvidas.
Os aliados mais prováveis que poderiam ser co-optados ao longo do processo negocial seri-
am:

Os consumidores, que com a nova proposta pagariam menos por seus alimentos, já que
o subsídio seria doravante separado do preço final dos produtos.

Os contribuintes, já que é fácil demonstrar que os gastos com as políticas agrícolas di-
minuiriam sensivelmente se este novo formato de protecionismo fosse adotado.

As grandes corporações agroindustriais e do varejo de alimentos. Primeiro, porque

políticas de preços garantidos encarecem os alimentos, sendo que a opção dos pagamen-
tos diretos poderia reduzir o seu preço, ampliando o consumo das classes menos favore-
cidas. Segundo, com base no que foi discutido no Capítulo 2 deste texto, estes atores
querem expandir as suas operações no Brasil nas commodities agrícolas, e isso passa por
um maior acesso ao comércio exterior. Na medida do possível, eles deveriam ser co-
optados no decorrer das negociações por reduções progressivas das barreiras ao comér-
cio.

A parcela mais sensata das ONGs, potenciais aliadas desta causa desde que se realize
amplas campanhas de esclarecimento público sobre os danos causados no Terceiro
Mundo pelos atuais mecanismos de proteção dos países ricos e se o Brasil encarar de
frente o desafio de criar regras mínimas para a questão ambiental na Organização Mun-
dial de Comércio.

A figura abaixo resume a estratégia básica e os aliados e adversários potenciais nas próxi-
mas negociações agrícolas da OMC.
 12

Figura 2. Aliados e Adversários Potenciais nas Negociações Agrícolas

Categoria Brasil União Européia e EUA
Agricultores comerciais 0 +++ Estratégia de
negociação
(ou de grande escala)
Agricultores Marginalizados + +
(ou de pequena escala)

ALIADOS ADVERSÁRIOS
Agricultores Marginalizados Certas modalidades de subsídios
Contribuintes Certas categorias de produtores privi-
Corporações (Agroindústrias/Varejo) legiados
Consumidores
Algumas ONGs

4. Conclusões

Em conclusão, é importante hierarquizar os principais pontos que deveriam estar presentes

na AGENDA MÍNIMA do Brasil nas próximas negociações agrícolas da OMC. São eles:

1. Negociação com base no princípio do single undertaking (nada entra em vigor enquan-
to não houver acordo em tudo).

2. Eliminação dos subsídios e créditos à exportação (durante o período de implantação

do novo acordo) e disciplinamento dos mecanismos de ajuda alimentar.

3. Expressiva ampliação do acesso aos mercados, com eliminação dos picos, escaladas e
quotas tarifárias, de forma a enquadrar a área agrícola nas disciplinas gerais da OMC.

4. Extinção da Cláusula de Paz, de forma que os países possam contestar práticas desle-
ais de comércio em desacordo com a OMC.

5. Mobilização da sociedade civil contra o protecionismo, no País e no exterior.

6. Flexibilização no apoio doméstico, aceitando o princípio da multifuncionalidade, des-

de que esta fique enquadrada numa revisão da “caixa verde”, seguindo o princípio de
que os subsídios devem ser inteiramente separados da produção e dos mercados agrope-
cuários (decoupling), sendo vetado apoios governamentais que produzam novos exce-
dentes exportáveis.

É importante lembrar, outrossim, que ainda resta uma trabalhosa LIÇÃO DE CASA a ser
cumprida pelos setores público, privado e acadêmico na preparação das negociações da
OMC. A saber:

Primeiro, é necessário melhorar o nível global de entendimento do processo e a defini-

ção das prioridades dos vários subsetores do agronegócio envolvidos nas negociações.
Por hora, estão ocorrendo reuniões periódicas para a troca de diagnósticos e propostas e
 13

comenta-se sobre a criação de um “Comitê” que se reuniria periodicamente no âmbito

do CNPA, no Ministério da Agricultura. Acredito, porém, que tais iniciativas não bas-
tam. Para que o trabalho avance além de pleitos gerais (já por demais conhecidos), será
preciso conhecer detalhadamente as prioridades reais de cada subsetor, definindo clara-
mente as prioridades conjuntas do País (do tipo saber o que ganharíamos e perderíamos
dentro de cada cenário alternativo de ampliação do acesso aos mercados, redução dos
subsídios diretos, nas áreas de serviços, comércio eletrônico, anti-dumping etc.).

Segundo, é necessário aprofundar os cenários de mudanças de política mais prováveis

em cada grupo de pressão relevante, analisando detalhadamente as reformas em anda-
mento na Europa (Agenda 2000 da Política Agrícola Comum), EUA (Fair Act e medidas
protecionistas recentes), países asiáticos, efeitos da entrada da China na OMC, entre ou-
tros. Vale salientar, ademais, que apesar das posições contundentes apresentadas pelo
Grupo de Cairns, classicamente liderado pela Austrália, o Brasil é um país continental
que possui demandas específicas diferentes dos demais parceiros de Cairns. Exemplos
são os nossos interesses específicos em produtos tropicais (café, cacau, castanhas, frutas
tropicais), suco de laranja, celulose, fumo e frangos. Austrália, Nova Zelândia, Argenti-
na e Uruguai dependem muito mais de avanços na tradicional área dos grãos, laticínios e
carne bovina.

Terceiro, é preciso contar com o trabalho complementar de equipes full time de especia-
listas aptos a analisar os diferentes cenários de liberalização que se apresentarão, estabe-
lecendo os trade offs possíveis e desejáveis para o Brasil durante o processo negociador.
É fundamental, por exemplo, contar com modelos aplicados de equilíbrio geral do tipo
do GTAP (Global Trade Analysis Project), desenvolvido pela Universidade de Purdue
nos Estados Unidos. A base de dados do GTAP compreende fluxos de comércio bilate-
rais entre 45 regiões/países do mundo, desagregados em 50 tipos de produtos, sendo hoje
a mais importante base de dados do comércio agrícola internacional disponível.

Por fim, este artigo lança um novo desafio para a política de comércio exterior brasileira.
Ele sugere que a maior agilidade e coordenação na “diplomacia das nações” deve ser com-
plementada por uma ativa “diplomacia empresarial”, onde governo e setor privado adotem
políticas integradas que acoplam as estratégias das grandes corporações nacionais e inter-
nacionais do agronegócio aos interesses de crescimento sustentável e eqüitativo da nação
brasileira.

Referências

Abramovay, R. (1999). Dilemas da União Européia na Reforma da Política Agrícola Co-

mum. Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade da USP, 131 p. (Tese
de Livre-Docência)

Bureau, D. & Bureau, J.C. (1999). Agriculture et Négociations Commerciales. Conseil

d’Analyse Economique. Paris: La Documentation Française. 147 p.
 14

Colsera, L. & Henz, R. (1998). A Agricultura e a Continuidade do Processo de Liberaliza-

ção. Revista de Política Agrícola, Brasília, 7 (4), out a dez.

ISMEA (1999). The European Agro-Food System and the Challenge of Global Competiti-
on. Roma: ISMEA-IAMA, 230 p.

Jank, M.S. & Viégas, I.P. (1999). A OMC e o Agronegócio: O desafio da Rodada do Milê-
nio. Revista Preços Agrícolas, Piracicaba, 14 (156):3-10.

Jank, M.S.; Leme, M.F.; Paula, S.R.L.; Faveret, P.; Nassar, A. (1999). Multinationals and
Intra-industry Concentration: The case of Brazilian agribusiness exporters. Ameri-
can Agricultural Economics Association (International and Industry Conference).
Nashville (USA), august, 20 p.

Ministério da Agricultura (1999). Negociações Agrícolas na OMC: Projeto de proposta

negociadora. Documento Interno. Brasília, maio, 19 p.

Ministério da Agricultura (1999). OMC: Negociações Agrícolas - Reuniões preparatórias

com o setor privado. Documento Interno. Brasília, novembro, 14 p.

Ministério das Relações Exteriores (1999). A Nova Rodada de Negociações Comerciais da

OMC: Introdução aos temas que poderão ser incluídos em uma agenda negociado-
ra. Documento Interno, junho, 13 p.

Mouvement Européen-France (1999). Quelle politique agricole pour l’Union Européenne?

La Lettre des Européens, Hors Série No 9, janvier, 123 p.

OECD (1998). Agricultural Policy: The need for further reform. Paris: Discussion Paper.

Thorstensen, V. (1999). OMC: As Regras do Comércio Internacional e a Rodada do Milê-

nio. Aduaneiras, 406 p.

Tweeten, L. (1997) Agricultural Industrialization: For Better or Worse? Madison, “Agri-

cultural Industrialization” Forum, 13 p.

Tweeten, L. (1998) Overview of U.S. Agricultural Policy. Taiwan, “Cross-Country Agricul-

tural Policy Symposium: An international comparaison”, 22 p.

U.S. Department of Agriculture (1997). Agricultural Income and Finance: Situation and
Outlook Report. AIS-65. Washington: Economic Research Service.

U.S. Department of Agriculture (1998). Agriculture in the WTO: Situation and Outlook
Series. WRS-98-4. Washington: Economic Research Service.

OMC na internet http://www.wto.org/wto/minist/seatdocs.htm

(MSJ)
(20 de Dezembro de 1999)
15
 16

ANEXO 1
PRINCIPAIS COLIGAÇÕES NAS NEGOCIAÇÕES AGRÍCOLAS DA OMC

As principais alianças que se formarão nas próximas negociações agrícolas da OMC formarão,
grosso modo, seis grupos distintos de pressão. O resultado será determinado pelas chamadas “coli-
gações de geometria variável” que se formarão entre estes grupos.

1. Grupo Protecionista: países que defendem a manutenção (explícita ou implícita) de vários

instrumentos de políticas protecionistas.
- União Européia: 15 países europeus que respondem por 38% do comércio agrícola mundial. A
UE adquire cerca de 45% das exportações agrícolas e agroindustriais brasileiras.
- Associação Européia de Livre Comércio (Noruega, Suíça, Islândia e Liechstenstein).
- Países industrializados do sudeste asiático: Japão, Coréia e outros.

2. Grupo de Tendência Protecionista: formado pelos países do Leste Europeu - hoje 10 países
da Europa Central e Oriental (PECO) - candidatos a uma futura integração com a União Euro-
péia.

3. Grupo Liberal: países que defendem a eliminação (ou sensível redução) de todos os subsídios
às exportações e internos, além da forte ampliação no acesso aos mercados. Este agrupamento é
composto pelo chamado Grupo de Cairns, que são 15 países basicamente oriundos da América
do Sul, Oceania e Ásia (14 situados hemisfério sul) que se autodenominam “exportadores leais”
(fair traders) e respondem por cerca de 25% do comércio mundial nos agronegócios. O grupo
se reuniu pela primeira vez em 1986, no início da Rodada Uruguai, na cidade de Cairns na Aus-
trália.

4. Grupo de Discurso Liberal: compreende basicamente os Estados Unidos, país que representa
11% do comércio mundial nos agronegócios, de tradicional discurso e vocação para o free tra-
de, porém se utilizando de toda sorte de práticas protecionistas ao setor agrícola.

5. Grupo de Apoio ao Protecionismo: formado pelos países mais pobres do mundo, onde buro-
cracias estatais sobrevivem às custas de benesses geradas pelos subsídios à exportação, créditos
governamentais de longo prazo, programas de ajuda alimentar e facilidades de acesso a merca-
dos dos países ricos. São cerca de 85 países que participam dos acordos preferenciais do tipo
UE/países ACP (Convenção de Lomé), Iniciativa para o Caribe dos EUA (CBI), Sistema Geral
de Preferências (SGP) e outros programas. A União Européia e os Estados Unidos são especia-
listas em adotar fartos programas de distribuição de excedentes alimentares para os países mais
pobres do mundo, sob o argumento do combate à fome e à miséria. O resultado destes progra-
mas é a destruição do potencial agrícola de dezenas de nações pobres e uma eterna dependência
alimentar pelos produtos subsidiados.

6. Grupo das Baleias: formado por países que contam com um elevado contingente populacional
e, por isso, têm grande importância na produção e no consumo de alimentos. São eles a China, a
Índia, a Rússia e a Ucrânia. No momento, a Índia faz parte da organização e a China acaba de
fechar um acordo com os EUA visando o seu breve ingresso. Rússia e Ucrânia deverão entrar
posteriormente. As concessões visando o seu ingresso de cada país na OMC (o paulatino des-
monte do regime de quotas da China, por exemplo) deverão ser arduamente negociadas e repre-
sentam uma desestabilização no equilíbrio de forças dos demais grupos de pressão.