RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO

Auditoria Financeira e de Conformidade: Ministério da Agricultura, Pecuária

e Abastecimento – Mapa (Órgão Superior)
Exercício 2022

28 de abril de 2023
Controladoria-Geral da União (CGU)
Secretaria Federal de Controle Interno (SFC)

RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO
Órgão: Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento - Mapa
Unidade Auditada: Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento - Mapa
Município/UF: Brasília/DF
Relatório de Avaliação: 1277033
Missão
Elevar a credibilidade do Estado por meio da participação social, do controle
interno governamental e do combate à corrupção em defesa da sociedade.

Auditoria de Contas
A auditoria nas contas tem por finalidade assegurar que as prestações de contas
expressem, de forma clara e objetiva, a exatidão dos demonstrativos contábeis,
a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos de gestão subjacentes,
em todos os aspectos relevantes, de acordo com os critérios aplicáveis.

QUAL FOI O
TRABALHO
REALIZADO
PELA CGU?
O presente relatório trata da
Auditoria Anual de Contas (AAC)
do Ministério da Agricultura,
Pecuária e Abastecimento
(Mapa). Foi realizada uma
auditoria integrada que teve
como temas: (i) a análise
financeira das Demonstrações
Contábeis da Unidade, na posição
em 31.12.2022; (ii) a verificadas distorções nas Demonstrações Contábeis
conformidade dos atos de gestão
subjacentes selecionados no
escopo dos trabalhos.
As informações contábeis da
Unidade devem refletir o aspecto
econômico-financeiro das
decisões tomadas pela Alta
Administração, ao longo do
período entre 1° de janeiro a 31
de dezembro de 2022.
Os principais critérios utilizados
para a avaliação foram: (i) a Lei
4.320/64; (ii) a Lei Complementar
101/2000; (iii) o Manual de
Contabilidade Aplicado ao Setor
Público (Mcasp, 9ª edição); (iv) as
Normas Brasileiras de
Contabilidade Técnicas do Setor
Público (NBC TSP); e (v) Normas
que regulamentam os atos de
gestão subjacentes selecionados
no escopo dos trabalhos.
POR QUE A CGU REALIZOU ESSE
TRABALHO?
Face à materialidade envolvida e a relevância do
Ativo do Incra, o Mapa foi incluído, na Decisão
Normativa TCU 198/2022, como Unidade Prestadora
de Contas (UPC), cujos responsáveis terão as contas
do exercício de 2022 julgadas pelo Tribunal de
Contas da União (TCU).
QUAIS AS CONCLUSÕES
ALCANÇADAS PELA CGU? QUAIS AS
RECOMENDAÇÕES QUE DEVERÃO
SER ADOTADAS?
A partir dos testes de auditoria realizados, foram
(DC) do Mapa, relativas ao exercício de 2022, no
montante de R$ 142.930.886.568,11, do qual cerca
de 94% (R$ 134.037.648.456,58) é representado
pelas distorções relativas a bens imóveis do Incra.
Além disso, foram verificadas distorções de
classificação e apresentação das informações
divulgadas, em prejuízo à qualidade da informação
contábil divulgada.
Tais distorções decorrem, principalmente, da
inadequação e insuficiência dos controles internos
existentes para acompanhamento e contabilização
das transações, notadamente quanto aos recursos
do Fundos de Terras e Reforma Agrária, Funcafé e
Créditos de Instalação.
Nesse sentido, de um modo geral, recomendou-se a
instituição e o aprimoramento dos controles
internos existentes da Unidade com o objetivo de
mitigar a ocorrência das distorções identificadas.
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS

AAC Auditoria Anual de Contas

Bacen Banco Central do Brasil
BB Banco do Brasil
BGU Balanço Geral da União
BP Balanço Patrimonial
Cadin Cadastro Informativo de Créditos Não Quitados do Setor Público Federal
CAIXA Caixa Econômica Federal
CGU Controladoria-Geral da União
CMAP Conselho de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas
CMN Conselho Monetário Nacional
Conab Companhia Nacional de Abastecimento
Conjur Consultoria Jurídica (dos órgãos/entidades)
COSO Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission
CPF Cadastro de Pessoa Física
DC Demonstrações Contábeis
DVP Demonstração das Variações Patrimoniais
DEGES/SDA Departamento de Gestão Corporativa da SDA
Embrapa Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária
FTRA Fundo de Terras e da Reforma Agrária
FUNCAFÉ Fundo de Defesa da Economia Cafeeira
GRU Guia de Recolhimento da União
IN Instrução Normativa
Incra Instituto de Colonização e Reforma Agrária
LAD Limite para Acumulação de Distorção
Mapa Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento
MCASP Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público
MCR Manual de Crédito Rural
MGE Materialidade Global de Execução
MGP Materialidade Global de Planejamento
NBC TA Normas Brasileiras de Contabilidade Técnicas de Auditoria Independente
NBC TSP Normas Brasileiras de Contabilidade Técnicas do Setor Público
PCASP Plano de Contas Aplicado ao Setor Público
PGFN Procuradoria Geral da Fazenda Nacional
PNCF Programa Nacional de Crédito Fundiário - Terra Brasil
PNRA Programa Nacional da Reforma Agrária
PPR Planilha de Preços Referenciais
SDA Secretaria de Defesa Agropecuária do Mapa
SIAFI Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal
SICAR Sistema Integrado de Controle de Arrecadação
SNCCI Sistema Nacional de Concessão de Créditos de Instalação
SR/Incra Superintendências Regionais do Incra nos Estados
STN Secretaria do Tesouro Nacional
TCU Tribunal de Contas da União
UGE Unidade Gestora Executora
UPC Unidade Prestadora de Contas
VPA Variação Patrimonial Aumentativa
VPD Variação Patrimonial Diminutiva
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO 7

2. RESULTADOS DOS EXAMES 10

2.1 Distorções Corrigidas 10

2.2 Distorções Não Corrigidas de Valor 11

2.3 Distorções Não Corrigidas de Classificação, Apresentação e Divulgação 34

2.4 Inconformidades das Transações Subjacentes 40

3. SITUAÇÃO DAS RECOMENDAÇÕES EMITIDAS PELA CGU 44

4. RECOMENDAÇÕES 44

5. CONCLUSÃO 48

6. REFERÊNCIAS 50

7 APÊNDICES 52

8 ANEXOS 70
1. INTRODUÇÃO
Considerando o disposto na Instrução Normativa TCU n° 84, de 22 de abril de 2020, e na
Decisão Normativa TCU nº 198, de 23 de março de 2022, a presente Auditoria Anual de Contas
(AAC), que incorpora aspectos de mais de um tipo de auditoria (financeira integrada com
conformidade) tem como objetivo a emissão de opinião sobre se:
1) as demonstrações contábeis, financeiras e orçamentárias do Ministério da Agricultura,
Pecuária e Abastecimento (Mapa), referentes ao exercício 2022, refletem
adequadamente, em todos os aspectos relevantes, a posição patrimonial, financeira e
orçamentária da entidade, em 31/12/2022, de acordo com as práticas contábeis
adotadas no Brasil aplicadas ao setor público; e se
2) as atividades, operações ou transações e atos de gestão relevantes subjacentes às
demonstrações acima referidas estão em conformidade, em todos os aspectos
relevantes, aos dispositivos legais e regulamentares aplicáveis e com os princípios de
administração pública que regem a gestão financeira responsável e a conduta de
agentes públicos.
As Demonstrações Contábeis (DC) objeto deste trabalho compreendem o Balanço Patrimonial
(BP), o Balanço Orçamentário (BO), a Demonstração das Variações Patrimoniais (DVP) e as
Notas Explicativas do exercício de 2022. Tais demonstrações consolidam as contas do Mapa
(Órgão Superior) e de suas entidades no âmbito da Administração Direta e Indireta, que
incluem o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra), a Empresa Brasileira de
Pesquisa Agropecuária (Embrapa) e a Companhia Nacional de Abastecimento (Conab).
Em relação ao BP consolidado em questão, na posição de 31/12/2022, o valor registrado no
Ativo alcançou o montante de R$ 272,6 bilhões, com destaque para o valor de R$ 234,7 bilhões
lançado no Ativo Imobilizado - Bens Imóveis, que corresponde a cerca de 85% do total do Ativo
do órgão. Tal montante é representado majoritariamente pelos bens imóveis pertencentes ao
Incra e, em decorrência da representatividade desses imóveis em relação ao patrimônio da
União no Balanço Geral da União (BGU), o Mapa foi selecionado para compor a presente AAC.
Além da conta de bens imóveis, outros elementos foram selecionados para compor o escopo
desta auditoria, considerando aspectos quantitativos (materialidade) e qualitativos (fatores
de riscos) relevantes. Tais elementos foram distribuídos entre cinco áreas financeiras e duas
áreas não financeiras, quais sejam:
Áreas financeiras:
➢ Bens Imóveis;
➢ Empréstimos e Financiamentos Concedidos;
➢ Arrecadação de Multas Administrativas;
➢ Riscos Trabalhistas; e
➢ Benefícios a Empregados.

Áreas não financeiras:

➢ Partes Relacionadas; e
➢ Notas Explicativas.

7
Salienta-se que, apesar da área financeira de Benefícios a Empregados fazer parte do escopo
da auditoria, não foi possível realizar os procedimentos de auditoria planejados. Ainda que
relevante, a avaliação da fidedignidade do saldo do passivo atuarial da Conab não foi realizada
devido à ausência profissional na equipe de auditoria com expertise em ciências atuariais e à
capacidade operacional da equipe de auditoria. O possível impacto da não realização dos
procedimentos previstos corresponde ao valor do passivo atuarial registrado pela Conab não
representar adequadamente a posição da dívida atual da Entidade. A dívida registrada no
Sistema Siafi, na data de 31/12/2022, é de R$ 986.697.637,77.
Destaca-se que, no âmbito de Empréstimos e Financiamentos Concedidos, foram objeto de
avaliação o Fundo de Terras e Reforma Agrária (FTRA) e o Fundo de Defesa da Economia
Cafeeira (Funcafé), dos quais o Mapa é responsável pela gestão e que apresentaram saldos,
respectivamente, de 4,772 bi e 7,007 bi em 31/12/2022.
Cumpre ressaltar que alguns elementos mesmo que materialmente relevantes não foram
inseridos no escopo considerando a capacidade operacional da equipe de auditoria, dos quais
se destacam:
(i) Verificação da fidedignidade de saldos das contas contábeis que registram eventos e
transações do FTRA e do Funcafé relativos a exercícios anteriores ao exercício sob
exame;
(ii) Análise de conformidade dos pagamentos efetuados pelos mutuários do FTRA e
Funcafé;
(iii) Recálculo dos valores reconhecidos como correção monetária, juros e encargos
contratuais dos recursos concedidos do FTRA e Funcafé;
(iv) Avaliação da execução orçamentária dos recursos recebidos do FTRA e Funcafé;
(v) Saldo da conta contábil 1.2.1.2.1.98.08 “Créditos a Receber - Regularização Fundiária”;
(vi) Confirmação dos saldos dos recursos concedidos do Funcafé, em razão da
impossibilidade de se obter, com segurança, o valor do saldo dos empréstimos devido
às fragilidades nos controles internos existentes, sobretudo em relação à divergência
no valor dos saldos dos recursos concedidos nos dois sistemas (Siafi e Funcafé) e a
impossibilidade de se obter, por meio do sistema Funcafé, informações e relatórios em
formato histórico, de datas específicas, dos empréstimos realizados no âmbito do
Funcafé. Ademais, em virtude do grande número de instituições financeiras aptas a
conceder crédito dos programas de financiamento do Funcafé (mais de trinta
instituições) e a limitação tempo da equipe de auditoria para realização dessa
avaliação, não foi possível realizar o procedimento de circularização com todos os
agentes financeiros a fim de aferir um valor confiável do saldo total dos recursos
concedidos.

A partir dos dados e informações obtidos junto ao Mapa, foram realizados procedimentos,
que incluíram testes de controle e procedimentos substantivos. Para análise dos dados foram
utilizadas as seguintes técnicas de auditoria: (i)inspeção; (ii) indagação; (iii) análise; (iv)
recálculo e (v) confirmação externa.

A presente auditoria foi realizada no período entre setembro de 2022 a março de 2023. A
Materialidade Global de Planejamento (MGP) alcançou o valor de R$ 5.453.548.175,93 e a
Materialidade Global de Execução (MGE) R$ 2.726.774.087,97. Por sua vez, o Limite para
8
Acumulação de Distorção (LAD) corresponde a R$ 272.677.408,80 e o risco de auditoria a
8,22%.

9
2. RESULTADOS DOS EXAMES
A presente auditoria identificou dezenove situações que representam problemas e/ou falhas
em controles internos do órgão. Dessas situações:

• Dezesseis se relacionam com análises financeiras e representam distorções que

afetam as Demonstrações Contábeis de 31.12.2022;
• Três se relacionam com análises de conformidade.

O termo distorção utilizado neste relatório de auditoria deve ser compreendido nos termos
da definição estabelecida pela NBC TA 450 do Conselho Federal de Contabilidade:

Distorção é a diferença entre o valor divulgado, classificação, apresentação ou

divulgação de um item nas demonstrações contábeis e o valor, classificação,
apresentação ou divulgação que é requerido para que o item esteja de acordo com
a estrutura de relatório financeiro aplicável. Distorção pode ser decorrente de erro
ou fraude (item A1). (Alterada pela NBC TA 450 (R1)

Vale ressaltar que, considerando o nível de asseguração e o não escopo expostos na

introdução deste relatório, não foram detectadas evidências de fraude com impacto nas
demonstrações contábeis de 2022.

As situações encontradas estão organizadas nos seguintes itens:

• Distorções Corrigidas (item 2.1)

• Distorções Não corrigidas de valor (item 2.2)
• Distorções Não Corrigidas de Classificação, Apresentação e Divulgação (item 2.3)
• Inconformidades das Transações Subjacentes (item 2.4)
Na sequência, são apresentados mais detalhes sobre as situações identificadas e os critérios
utilizados para análise, bem como sobre as possíveis causas e consequências.

2.1 Distorções Corrigidas

Além das distorções elencadas nas sessões seguintes deste Relatório, outras foram
identificadas ao longo da realização das análises e reportadas ao Mapa antes do encerramento
do exercício.
Como resultados da comunicação preliminar enviada por esta CGU, foram adotadas
providências pelos gestores, de modo que a seguinte distorção foi corrigida antes do
encerramento do exercício 2022:

Correção da distorção de classificação na conta contábil “2.2.7.1.1.01.00 – Provisão Para

Indenizações Trabalhistas A Longo Prazo” da Embrapa no valor de R$ 265.671.752,72.

10
Em relação à contabilização das provisões para indenizações trabalhistas a longo prazo por
parte da Embrapa, a auditoria identificou que, dos R$ 350.291.086,75 evidenciados na conta
contábil “2.2.7.1.1.01.00” da unidade em 30/09/2022, apenas R$ 88.120.000,00 estava
corretamente classificado como provisão para riscos trabalhistas, conforme detalhado na
tabela 01 a seguir:

Tabela 01 – Composição das Provisões a Longo Prazo da Embrapa em 30/09/2022

Natureza Valor Estimado (em milhões de R$)
Trabalhista 88,12
Cível 2,08
Previdenciária 19,54
Tributária 240,55
Fonte: Elaboração própria, a partir da tabela 09 da pág. 34 das Notas Explicativas, Embrapa, 3º tri/ 2022.

A unidade auditada realizou a reclassificação de R$ 265.671.752,72 (duzentos e sessenta e

cinco milhões, seiscentos e setenta e um mil, setecentos e cinquenta e dois reais e setenta e
dois centavos) das provisões para indenizações trabalhistas a longo prazo no SIAFI. Por fim,
destaca-se que a correção realizada foi evidenciada nas Demonstrações Financeiras do
fechamento do exercício de 2022.

2.2 Distorções Não Corrigidas de Valor

2.2.1 Bens Imóveis

O presente item de auditoria avaliou se os valores constantes nas contas de imóveis refletem
adequadamente a posição patrimonial do Mapa. Os testes realizados foram concentrados nas
unidades vinculadas ao Incra, haja vista que, na data de 31 de dezembro de 2022, os imóveis
registrados nas contas contábeis do Incra elencadas na tabela a seguir representavam 93,97%
do patrimônio imobiliário do Ministério:

Tabela 02 – Itens representativos da conta 1.2.3.2 “Bens Imóveis” do Incra

Saldo em 31/12/2022 % dos Bens Imóveis
Conta Título
(em R$) do Mapa

123210103 Terrenos e Glebas 124.430.492.215,52 53,12%

123210109 Fazendas, Parques e Reservas 95.680.938.960,26 40,85%
Total 220.111.431.175,78 93,97%
Fonte: Elaboração própria, a partir da extração de dados do Siafi em 9 de fev. de 2023.

De forma a permitir a emissão de opinião sobre toda a população de imóveis registrados nas
contas supracitadas, os procedimentos de auditoria realizados utilizaram-se de
procedimentos de amostragem estatística em consonância com o que estabelece a NBC TA
530 – Amostragem em Auditoria. A amostra de 155 imóveis foi calculada considerando um
risco de amostragem de 5%, um erro esperado de 5% e um erro tolerável de 2%.
11
2.2.1.1 Distorção na conta de bens imóveis do Incra, resultando em subavaliação de R$
134,04 bilhões no Ativo.

O Incra utiliza o Modelo da Reavaliação por “estimativa de valor” de seus imóveis com
validade de 24 meses, tendo como base as PPR (Planilhas de Preços Referenciais) elaboradas
pela Divisão de Análise e Estudo do Mercado de Terras do Incra com informações de cada
superintendência regional do Incra.

Nesse contexto, com o objetivo de verificar se os valores das contas avaliadas refletem
adequadamente a posição patrimonial do Incra, foram confrontados os valores registrados do
SPIUnet com os valores de mercado de cada imóvel, os quais foram calculados com base nas
Planilhas de Preços Referenciais de Terras (PPR)1 encaminhadas pelo Incra, conforme o item
11.3.2 do MCASP e da Instrução Normativa nº 116/2022.

Após a realização da análise dos 155 imóveis na amostra, verificou-se que os valores
contabilizados não correspondem ao preço de mercado, de modo que as demonstrações
contábeis apresentam as distorções a seguir elencadas:

Tabela 03 – Cálculo da distorção na amostra com posição em 31.dez.2022

Valor Atualizado Valor dos Imóveis Distorção em Distorção Líquida Distorção Distorção
dos Imóveis no SPIUnet Módulo na amostra Bruta Líquida
(em R$) (em R$) (em R$) (em R$) (em %) (em %)
(A) (B) (C) (D) = (A-B) (C/B) (D/B)
5.919.999.331,39 3.679.409.605,54 2.342.595.064,10 2.240.589.725,85 63,67% 60,89%
Fonte: Elaboração própria, a partir da extração de dados do Tesouro Gerencial. Extração em 9.fev.2023.

Com base nos cálculos acima, verifica-se que os valores registrados pelo Incra se encontram
distorcidos em 63,67%. Ao se considerar o impacto financeiro de tais distorções, os valores
representam uma subavaliação da conta contábil de R$ 2.240.589.725,85 (60,89% do saldo).

Ao extrapolar a distorção de 63,67% no saldo total das contas representativas de bens imóveis
do Incra em 31 de dezembro de 2022 no valor de R$ 220.111.431.175,78; identifica-se uma
distorção de R$ 140.139.861.419,05. O impacto líquido da distorção provoca, por sua vez, uma
subavaliação do ativo no valor de R$ 134.037.648.456,58.

Em análise ao módulo das distorções encontradas, verificou-se que, do total de 155 imóveis
da amostra, há 119 distorções superiores a 15%, das quais 80 são superiores a 50% e 28 são
superiores a 200%. Abaixo apresentam-se os 22 imóveis com as maiores distorções em
módulo (todos com distorções por subavaliação), os quais representam 79,99% da distorção
encontrada na amostra:

Tabela 04 – 22 Imóveis com maiores subavaliações

1
A Instrução Normativa Incra n. 116/2022 estabelece as diretrizes para o monitoramento e a análise dos
mercados de terras por meio da elaboração regular dos Relatórios de Análise de Mercados de Terras e
respectivas Planilhas de Preços Referenciais.
12
 Valor atualizado Valor no Percentual
RIP Utilização: UF Subavaliação (R$)
(R$) SpiuNet (R$) Acumulado
9191 00014.500-8 MT 307.512.143,11 81.312.981,30 226.199.161,81 10,10%
0039 00092.500-0 RO 220.377.343,69 14.180.978,08 206.196.365,61 19,30%
7623 00021.500-2 PR 292.514.935,52 108.894.440,80 183.620.494,72 27,49%
0008 00014.500-4 RO 223.277.758,38 78.458.566,73 144.819.191,65 33,96%
0573 00061.500-2 PA 295.458.504,21 171.663.872,92 123.794.631,29 39,48%
0979 00006.500-7 RO 210.890.448,38 96.056.171,96 114.834.276,42 44,61%
0047 00050.500-1 RO 132.822.390,03 39.229.710,00 93.592.680,03 48,79%
0793 00050.500-0 MA 127.766.751,77 43.000.329,16 84.766.422,61 52,57%
0419 00045.500-4 PA 102.801.248,59 42.296.957,06 60.504.291,53 55,27%
1100 00006.500-7 MT 92.799.900,00 36.000.000,00 56.799.900,00 57,81%
9153 00009.500-8 MT 105.307.067,80 49.768.200,00 55.538.867,80 60,28%
1032 00012.500-1 MT 286.662.090,86 232.562.454,11 54.099.636,75 62,70%
9763 00030.500-8 MT 62.220.160,00 10.622.404,84 51.597.755,16 65,00%
0039 00094.500-0 RO 49.029.800,00 3.155.000,00 45.874.800,00 67,05%
0001 00253.500-7 RO 62.104.999,00 18.343.000,00 43.761.999,00 69,00%
9869 00011.500-0 MT 85.830.360,25 43.471.993,23 42.358.367,02 70,89%
0519 00054.500-0 PA 61.269.411,31 19.926.678,80 41.342.732,51 72,74%
9921 00006.500-4 MT 69.851.702,36 32.977.838,07 36.873.864,29 74,38%
0535 00262.500-2 PA 113.685.732,32 78.023.728,98 35.662.003,34 75,98%
1092 00002.500-0 MT 74.771.511,52 40.887.961,38 33.883.550,14 77,49%
9467 00006.500-0 GO 49.924.418,50 20.116.708,08 29.807.710,42 78,82%
7727 00017.500-0 PR 73.045.700,04 46.853.825,10 26.191.874,94 79,99%
Fonte: Elaboração própria, a partir da extração de dados do Tesouro Gerencial. Extração em 9.fev.2023.

Com base no quadro acima, verifica-se que 14,2% dos imóveis são responsáveis por 80,0% da
distorção calculada na amostra. O que indica a necessidade de atualização de tais imóveis de
forma prioritária.

Similarmente ao que foi apresentado acima em relação à amostra, devem-se priorizar os

imóveis que são responsáveis pela maioria da distorção no universo, tendo em vista que
poucos imóveis devem ser responsáveis por grande parte das distorções. Frisa-se que a
principal causa para tais distorções é o quantitativo de registros constantes no SPIUNet que
estão sem reavaliação há mais de dois anos, que é o prazo estipulado no sistema.

Em outra análise realizada na conta imóveis do Incra, foi verificado que os imóveis destinados
a particulares (reforma agrária ou regularização) não foram baixados contabilmente do
balanço patrimonial do Incra no exercício de 2022.

Embora o procedimento de avaliação da baixa dos imóveis titulados estivesse previsto na

auditoria, não foi possível realizá-lo devido às seguintes limitações dos sistemas utilizados pelo
Incra para armazenar os dados referentes à titulação definitiva: (i) Os sistemas não possuem
informações acerca do Registro Imobiliário Patrimonial – RIP (SPIUnet), logo, não é possível
relacionar os imóveis titulados dos sistemas do Incra com os RIP constantes no Sistema

13
SPIUnet; (ii) Em razão de dificuldades no cruzamento de dados, não é possível obter dados
referentes aos imóveis titulados constantes no Sistema SISTERLEG; (iii) Devido à peculiaridade
da titulação dos assentamentos de reforma agrária, o cadastro do imóvel no SPIUnet ocorre
com base no imóvel obtido como um todo, sendo que a titulação se dá em parcelas ou lotes
específicos, que representam parte do imóvel. Assim, não é possível, no momento, obter uma
base de dados para mensurar o valor dos bens imóveis destinados a particulares por meio de
programas de reforma agrária; e (iv) Ausência de integração entre o sistema SIPRA, utilizado
como banco de dados dos imóveis de Reforma Agrária, com o sistema SPIUnet.

Frisa-se que a desatualização dos valores constantes no balanço patrimonial do Incra, assim
como a ausência de baixa contábil dos imóveis destinados a particulares já haviam sido
apontados no Relatório de Avaliação CGU nº 1034931: Auditoria Anual de Contas 2021
(financeira).

Em resposta, a Unidade informou que a causa para a subavaliação dos imóveis por
desatualização e para a ausência de baixa contábil é a não implantação do Sistema de Gestão
Integrada dos Imóveis Públicos Federais (SPUnet), cujo principal objetivo é unificar em um
banco de dados geoespaciais do SPIUnet e do Siapa, sendo que a previsão de desligamento
do SPIUnet é junho de 2023.

Destaca-se que o SPUnet tem potencial para mitigar ou eliminar as distorções identificadas
neste achado de auditoria, tendo em vista que uma das principais funções do SPUnet é a
“automação dos processos de contabilização patrimonial”, a qual permitirá a reavaliação e
depreciação automatizadas.

Nesse contexto, verifica-se que a Unidade está realizando interlocuções para implementação
de solução perene para baixa contábil dos imóveis titulados. Entretanto, não há controle
compensatório para contornar as dificuldades operacionais, enquanto não ocorrer a completa
migração do SPIUnet para o SPUnet, o que ocasiona distorções no Balanço Patrimonial da
entidade e, por conseguinte, no Balanço Patrimonial da União.

Nesse sentido, para acompanhamento de providências da Unidade auditada sobre a situação

relatada, permanece em monitoramento a Recomendação ID e-Aud nº 1176878 expedida no
Relatório CGU nº 1034931, com o seguinte teor: “Produzir plano de ação para reavaliação dos
imóveis que estejam sem atualização dos valores há mais de dois anos e que a respectiva PPR
tenha sido atualizada posteriormente à última reavaliação do imóvel.”

Por todo o exposto, concluiu-se que houve uma subavaliação da conta de bens imóveis do
Incra em R$ 134.037.648.456,58, a qual possuía saldo no valor de R$ 220.111.431.175,78 em
31 de dezembro de 2022. Ademais, não está ocorrendo a baixa patrimonial dos imóveis
destinados a particulares, o que ocasiona distorções aumentativas ao Balanço Patrimonial da
entidade e, por conseguinte, no Balanço Patrimonial da União.

2.2.2 Empréstimos e Financiamentos Concedidos

14
A área financeira “Empréstimos e Financiamentos Concedidos” representa a mais relevante
no Ativo do Mapa após a área “Bens Imóveis” com saldo de R$ 28.419.480.044,87. As contas
agrupadas para avaliação da presente área foram:

• Conta: 1.1.2.4.0.00.00 (Empréstimos e Financiamentos Concedidos);

• Conta: 1.2.1.1.0.00.00 (Créditos a Longo Prazo); e
• Conta: 1.2.1.2.0.00.00 (Demais Créditos e Valores a Longo Prazo).

A área “Empréstimos e Financiamentos Concedidos” representou 10,42% dos ativos da

Unidade. A tabela a seguir apresenta as principais contas que compuseram o saldo da
transação em análise:

Tabela 05 - Composição da área “Empréstimos e Financiamentos Concedidos”

Saldo em
Título Conta Contábil UGE %
31/12/2022 (R$)
FINANCIAMENTOS CONCEDIDOS A R–C - FUNDO DE
1.2.1.1.1.03.08 3.134.438.192,61 11,03%
EXCETO FAT TERRAS
EMPRESTIMOS CONCEDIDOS A RECEBER 1.2.1.1.1.03.01 FUNCAFÉ 7.007.865.081,06 24,66%
1.1.2.4.1.01.00 e
EMPRESTIMOS CONCEDIDOS A RECEBER INCRA 6.292.995.904,33 22,14%
1.2.1.1.1.03.01
EMPREST A CONCEDER PELOS AGENTES FUNDO DE
1.1.2.4.1.09.00 1.638.058.583,55 5,76%
FINANCEIROS TERRAS
CREDITOS A RECEBER - REGULARIZACAO
1.2.1.2.1.98.08 INCRA 7.808.736.788,61 27,48%
FUNDIARIA
Outros 2.537.385.494,71 8,93%
Total 28.419.480.044,87 100,00%

Fonte: Elaboração própria, a partir da extração de dados do Tesouro Gerencial. Extração em 17.fev.2023.

Como se pode notar, 91,07% do saldo da área se concentra nos empréstimos e financiamentos
concedidos pelo Fundo de Terras, Funcafé e Incra (créditos de instalação e créditos de
regularização fundiária).

Além disso, merece destaque a conta Créditos a Receber - Regularização Fundiária do Incra.
Sobre esta, não houve avaliação em razão de capacidade operacional da equipe de auditoria,
porém, considerando a movimentação mínima verificada na conta desde o exercício de 2015,
bem como o fato de que parte relevante das contas correntes que compõe a conta contábil
se referem a lançamentos antigos (muitos anteriores ao ano de 2000), faz-se necessário que
a unidade avalie se tais créditos, à semelhança do constatado nos créditos de instalação
anteriores a 2014, satisfazem os requisitos para o reconhecimento e manutenção no Ativo da
Entidade, em especial quanto ao controle e mensuração fidedigna.

Após a realização dos testes, em conformidade com as normas, a área financeira

“Empréstimos e Financiamentos Concedidos” apresentou R$ 8.185.286.787,24 em distorções
relevantes consideradas para fins de emissão de opinião, sendo as situações identificadas
conforme a seguir:

Tabela 06 - Distorções relevantes da área “Empréstimos e Financiamentos Concedidos”.

15
 Item Área Financeira Achado Distorção em R$

Manutenção indevida do registro de créditos de instalação

2.2.2.1.1 concedidos até o exercício de 2014, resultando em 5.052.375.884,11
superavaliação do Ativo de R$ 5.052.375.884,11
Empréstimos e Saldos dos créditos de instalação concedidos após o exercício de
2014 não correspondem aos valores a receber constantes do
2.2.2.1.2 Financiamentos 20.551.913,36
Concedidos / SNCCI, resultando em distorção de R$ 19.639.766,18 no Ativo e
Créditos de R$ 912.147,18 no resultado do exercício.
Instalação
Ausência de ajuste para perdas dos créditos de instalação
2.2.2.1.3 concedidos após o exercício de 2014, resultando em 154.849.818,05
superavaliação do Ativo do Mapa no valor de R$ 154.849.818,05.

Empréstimos e
Superavaliação de R$ 594.587.630,92 nos créditos associados ao
Financiamentos
2.2.2.2.1 contrato de dação em pagamento celebrado no âmbito do 594.587.630,92
Concedidos /
Funcafé.
FUNCAFÉ
Ausência de contabilização de ajuste de perdas prováveis relativo
aos empréstimos e financiamentos concedidos no âmbito do
2.2.2.3.1 Empréstimos e 167.271.087,27
Financiamentos Fundo de Terras, resultando em distorção de R$ 167.271.087,27
Concedidos / no Ativo do Mapa.
Fundo de Ausência de baixa dos empréstimos e financiamentos
2.2.2.3.2 Terras concedidos no âmbito do Fundo de Terras, resultando em 2.195.650.453,53
distorção de R$ 2.195.650.453,53 no Ativo do Mapa.
Total 8.185.286.787,24
Fonte: Elaboração própria.

2.2.2.1 - Créditos de Instalação/Incra

Os créditos de instalação se constituem em financiamento com benefícios disponíveis para a

população da reforma agrária, objetivando a consolidação dos projetos de assentamento do
Plano Nacional de Reforma Agrária (PNRA) e, para fins da presente análise, estão subdivididos
de acordo com o período de concessão, conforme tabela abaixo:

Tabela 07: Saldo dos Créditos de Instalação de acordo com o período de concessão
Situação do Crédito Saldo (em R$) %
Após 2014 652.277.227,99 11,43%
Anteriores a 2014 5.052.375.884,11 88,57%
Total 5.704.653.112,10 100,00%
Fonte: Elaboração própria

A seguir são detalhadas cada uma das distorções identificadas na análise dos créditos.

2.2.2.1.1 Manutenção indevida do registro de créditos de instalação concedidos até o

exercício de 2014, resultando em superavaliação do Ativo de R$ 5.052.375.884,11.

16
Os créditos de instalação anteriores a 2014 eram concedidos pela SR/UF em uma conta
coletiva, atendendo, ao mesmo tempo, diversos beneficiários interessados na mesma
modalidade. Portanto, conforme informado pelo Incra, “não havia um vínculo direto da
movimentação de recursos financeiros com o CPF do tomador do crédito”, sendo que “cada
SR possuía seus próprios controles e os créditos eram executados de forma manual e sem o
auxílio de sistemas oficiais do Incra” e “os contratos não possuíam numeração”.

Desta forma, para a inclusão desses créditos aos controles, gestão e cobrança centralizados
pelo Incra-Sede, faz-se necessário, inicialmente, que cada SR realize a identificação dos
beneficiários que os receberam e a individualização do empréstimo por modalidade e CPF.
Somente após a execução destas etapas, torna-se possível o registro do crédito antigo no
SNCCI e a efetivação da remissão concedida pela Lei n° 13.001/2014 ou sua cobrança, em caso
dos valores superiores a R$ 10.000,002.

Isso posto, tem-se que o Incra-Sede não dispõe de controles centralizados para a gestão,
levantamento e identificação dos créditos anteriores a 2014, pois o SNCCI gerencia somente
a cobrança ou remissão dos créditos nele cadastrados. Assim, pode-se afirmar que os
controles destinados à gestão desses créditos até o cadastramento no SNCCI são esparsos,
conforme a gestão de cada SR e não sistematizados (por manuais, sistemas ou orientações)
por uma diretriz uniformizada do Incra-Sede.

Constatou-se que este procedimento de levantamento dos créditos anteriores a 2014 não tem
ocorrido no tempo adequado, conforme apontado pela própria Unidade ao relatar que ”[...]
informamos que não houve fixação de prazo. De qualquer forma, podemos afirmar que está
havendo a inclusão das referidas concessões no Sistema SNCCI e como “Finalizados”, mas
ocorrendo de forma pouco expressiva [...]”. Ademais, não há perspectiva de tempestividade na
conclusão do procedimento, pois a Unidade noticiou que o tempo estimado para finalização
do cadastramento destes créditos no SNCCI é de vinte anos para Regionais com contratações
de até quinze mil famílias assentadas, podendo alcançar cinquenta anos para as Regionais com
mais de oitenta mil famílias assentadas.

Desta forma, em que pese as medidas adotadas pela Unidade, não se identificou um plano de
ação formalizado com cronograma e etapas para inserção dos créditos antigos no SNCCI.
Assim, constatou-se uma estrutura de controles internos inadequada para a gestão desses
créditos, pois a carteira de créditos é desconhecida, necessitando do levantamento prévio dos
créditos concedidos, procedimento este que vem ocorrendo de forma morosa e sem
perspectiva de maior agilidade pela Unidade.

Registra-se que o COSO3 define o controle interno como o “processo projetado e

implementado pelos gestores para mitigar riscos e alcançar objetivos”. E a definição de risco
é “a possibilidade de ocorrência de um evento que possa afetar o alcance dos objetivos”.

2
Os procedimentos para a cobrança dos créditos anteriores a 2014 não remitidos pela Lei estão no aguardo da
regulamentação do art. 1º e do § 6º do art. 3º da Lei 13.001/2014.
3
Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission, tradução Comitê das Organizações
Patrocinadoras da Comissão Treadway, publicou a obra Controle Interno – Estrutura Integrada.
17
Portanto, os controles internos adotados por uma unidade são instrumentos para diminuir a
ocorrência dos riscos que possam dificultar o alcance dos objetivos da entidade.

Assim, as constatações encontradas não representam a definição de controle interno

presente no COSO, pois, apesar da edição da Lei 13.001/2014, a unidade não apresentou
instrumentos para redução dos riscos que poderiam ocorrer até o atingimento do objetivo da
unidade em inserir os dados dos beneficiários dos créditos no SNCCI e possibilitar o fiel
cumprimento da Lei.

Além disso, a ausência de controles internos confiáveis implica a ausência de controle contábil
sobre o pretenso direito a receber. O item 2.1.1 da parte II do MCASP define o Ativo como
“recurso controlado no presente pela entidade como resultado de evento passado”.

Desta forma, os créditos anteriores a 2014 não devem ser considerados recursos controlados
pela entidade, tendo em vista que o desconhecimento da “carteira de créditos” acarreta a
incapacidade de a Unidade utilizar o recurso ou mesmo controlar o uso por terceiros,
prejudicando a geração dos benefícios econômicos originados do recurso. Acrescenta-se a
esse ponto que mesmo os créditos conhecidos, que ultrapassam R$ 10.000,00 (não remitidos),
não podem ser objeto de cobrança em virtude da ausência de regulamentação da Lei nº
13.001/2014.

Logo, restam comprometidos os indicadores de controle do recurso elencados no MCASP,

quais sejam: propriedade legal sobre o direito, o acesso direto ao recurso, a capacidade de
negar ou restringir o acesso de terceiros, os meios que assegurem que o recurso seja utilizado
para alcançar os seus objetivos e, por fim, a existência de direito legítimo à capacidade para
gerar os benefícios econômicos advindos do recurso.

Diante do exposto, resta evidenciada uma distorção no valor de R$ 5.052.375.884,11 na conta

contábil de empréstimos a receber ocasionada pela manutenção indevida dos créditos de
instalação anteriores a 2014 em direitos a receber, estando o Ativo superavaliado, tendo em
vista que tais créditos não apresentam as características de controle e mensuração confiável
indicadas para o reconhecimento e manutenção dos direitos no Ativo da Unidade.

Destaca-se, por fim, que, além dos impactos nas demonstrações contábeis, a ausência de
controle sobre os créditos de instalação anteriores a 2014 possui potencial para gerar dano
ao erário uma vez que tal ausência dificulta a identificação dos créditos vigentes e,
consequentemente, o recebimento destes direitos.

2.2.2.1.2 Saldos dos créditos de instalação concedidos após o exercício de 2014 não
correspondem aos valores a receber constantes do SNCCI, resultando em distorção de R$
19.639.766,18 no Ativo e R$ 912.147,18 no resultado do exercício.

Em que pese os avanços observados nos controles dos créditos concedidos após 2014, tais
como o desenvolvimento do SNCCI e a busca de uma rotina de envio de informações por meio

18
de processo SEI para a realização dos registros contábeis, estes avanços não impediram a
ocorrência de distorções.

Verificou-se que os controles internos adotados pelo Incra concernentes à contabilização

destes créditos se mostram em desenvolvimento, tendo sido constatadas fragilidades
relacionadas à evidenciação das conciliações contábeis efetuadas pela Unidade, as quais
objetivam garantir a correspondência entre os fatos ocorridos (SNCCI) e o saldo registrado no
Siafi.

Nesse sentido, conforme desenvolvido na sequência, constatou-se uma distorção de R$

13.544.714,43 devido à discrepância entre os saldos destes créditos registrados no SIAFI e os
valores constantes no SNCCI, de R$ 912.147,18 devido à apropriação em direitos a receber de
juros já pagos e de R$ 5.182.904,57 devido à inconsistência na contabilização de
remunerações de empréstimos concedidos. Essa última também impactando nas
demonstrações de resultado da Entidade.

A partir dos dados do SNCCI, calculou-se um total de créditos a receber no valor de R$

665.821.942,42, constituído por R$ 189.454.500,77 em créditos vencidos e não pagos até
31/12/22, e R$ 476.367.441,65 em créditos vincendos a partir de 01/01/23, enquanto o saldo
registrado no Siafi, em 31/12/2022, foi de R$ 652.277.227,99, evidenciando a distorção de R$
13.544.714,43 na conta de “Empréstimos Concedidos a Receber”.

Além disso, houve o confronto dos valores e informações constantes no SNCCI com os
registros no Siafi visando verificar a correção da contabilização das remunerações de tais
empréstimos concedidos. Assim, verificou-se o lançamento, no último quadrimestre do
exercício de 2022, das Notas 2022NS000070, 2022NS000071, 2022NS000075 e
2022NS000076 referentes à apropriação de juros.

Os lançamentos efetuados tiveram por base relatórios de arrecadação, os quais se referem a

empréstimos pagos. Ocorre que tais remunerações não deveriam ser lançadas à débito
(representando um aumento) na conta de empréstimos a receber, sendo que tal lançamento
seria adequado para a apropriação das remunerações incorridas, mas ainda não pagas.
Portanto, a distorção total destes lançamentos alcança o montante de R$ 912.147,18,
superavaliando o Ativo e o resultado do exercício.

Por fim, verificou-se contabilização a menor de remunerações de empréstimos concedidos.

As remunerações dos créditos constantes no SNCCI totalizaram o montante de R$
5.686.375,25, em 31/12/2022, considerando a totalidade dos créditos vencidos registrados
no SNCCI de 2015 a 2022, conforme tabela a seguir:

Tabela 08 - Cálculo dos juros e atualização monetária totais

Total
Situação Vl. Original da Diferença Correção Juros Mora Multa Mora
Vl. Utilizado (A) Atualização
Parcela Parcela (B) C=B-A Período (D) (E) (F)
(C+D+E+F)
Em Aberto 802.400,00 807.540,61 5.140,61 30.122,23 16.185,85 33.716,53 85.165,22
Em Atraso 186.508.122,66 188.475.671,44 1.967.548,78 37.132,49 783.138,73 2.803.022,80 5.590.842,80
Paga Menor 544.000,00 534.244,20 -9.755,80 0,00 0,00 0,00 -9.755,80

19
 Vencida 1.599.978,11 1.620.101,14 20.123,03 0,00 0,00 0,00 20.123,03
Total 189.454.500,77 191.437.557,39 1.983.056,62 67.254,72 799.324,58 2.836.739,33 5.686.375,25
Fonte: Elaboração própria, a partir do “Relatório_Geral_de_Prestação 19_01_2023”, conforme “PT P03 11 -
Relatório Geral de Prestações_31_12_2022”.

Em consulta aos eventos contábeis a débito registrados no Siafi, de 2015 a 2022, nas contas
de empréstimos a receber da UG Executora 133087, foram identificados somente três
lançamentos4, efetuados no exercício de 2018, relacionados à apropriação de remunerações
dos empréstimos concedidos, os quais totalizam o montante de R$ 503.470,68.

Desta forma, constatou-se a contabilização a menor das remunerações de empréstimos

concedidos, com uma distorção estimada de R$ 5.182.904,57, resultante da diferença entre a
estimativa das remunerações para o período de 2015 a 2022 e o que foi registrado no exercício
2018, acarretando uma subavaliação do ativo.

2.2.2.1.3 Ausência de ajuste para perdas dos créditos de instalação concedidos após o
exercício de 2014, resultando em superavaliação do Ativo do Mapa no valor de R$
154.849.818,05.

Constatou-se que o Incra não registrou, no exercício de 2022, constituição de ajustes para
perdas referentes aos riscos de não recebimento dos créditos de instalação. Ademais, a Seção
Distorções Relevantes do Relatório Contábil e Notas Explicativas – 4º Trimestre/2021 já
noticiava tal ausência. Nesse sentido, não houve lançamentos referentes ao exercício de 2022
na conta contábil 1.1.2.9.1.04.01 “Perda Estimada em Créditos de Empréstimos Concedidos”
da UGE 133087, encontrando-se a mesma sem saldo desde o exercício de 2021.

A necessidade de registro de ajuste para perdas de direitos a receber está descrita no MCASP,
9ª ed., em especial no item 3.2.2 (Avaliação e mensuração / Créditos e Obrigações) e no
Manual Siafi, Macrofunção 020342 – Ajustes para perdas estimadas. Ambos os Manuais
ratificam que se faz necessário que os valores a receber que apresentem significativa
probabilidade de não realização, bem como os ativos que não geram os benefícios econômicos
esperados, sejam ajustados a valor realizável, permitindo assim que a contabilidade evidencie
com precisão e clareza o patrimônio da União.

A Unidade informou que não efetuou o referido ajuste tendo em vista que “nos últimos
exercícios financeiros as efetivas arrecadações estão sendo superiores às previsões”, contudo
o Incra não apresentou memória de cálculo para o exercício de 2022 sobre o alegado.

Em relação a exercícios anteriores, mais precisamente 2018, verificou-se que a metodologia

aplicada pelo Incra se baseou na comparação entre a receita estimada e a receita arrecadada

4
Os lançamentos citados se efetivaram por meio das Notas 133087372012018NS000002,
133087372012018NS000005 e 133087372012018NL000007, não se considerando os lançamentos indevidos de
apropriação efetuados por meio das Notas 2022NS000070, 2022NS000071, 2022NS000075 e 2022NS000076,
tratados anteriormente.
20
para cálculo do ajuste para perdas referente à previsão de arrecadação para o exercício
seguinte. E, restou verificado que a mesma metodologia5 está sendo utilizada para o exercício
de 2023.

A metodologia adotada pela Unidade não leva em consideração a necessidade de constituição

de ajustes para perdas do total (estoque) dos empréstimos concedidos, avaliando somente a
constituição de ajustes para os créditos que vencerão no decorrer do exercício, indo de
encontro ao preconizado na Macrofunção 020342 que determina que, a partir da média de
recebimentos dos anos anteriores, seja calculado um percentual de inadimplência e este
aplicado sobre o total dos valores efetivamente emprestados.

Ademais, verificou-se que a memória de cálculo elaborada pela Unidade para a aferir o ajuste
para perdas no exercício de 2023 apontou que a arrecadação não superou a previsão nos três
últimos exercícios (2020, 2021 e 2022), reforçando a inadequação da alegação da Unidade de
que a arrecadação prevaleceria sobre a previsão.

Cumpre destacar que o MCASP não especifica uma metodologia fixa para cálculos de ajustes
para perdas, estabelecendo que esta seja a que melhor reflita a real situação do ativo,
devendo, ainda, ser evidenciada em notas explicativas. Além disso, o valor do ajuste para
perdas deve ser revisto, ao menos, anualmente (itens 5.2.5 e 14.4).

Isto posto, verificou-se, conforme dados do SNCCI, que do total de R$ 821.670.127,08 em

créditos liberados passíveis de pagamento, 76,94% foram pagos e 23,06% estão pendentes de
pagamento. Assim, a tabela a seguir apresenta a aplicação do percentual de 23,06% sobre o
valor atualizado dos créditos vencidos (valor utilizado + correção), de acordo com os valores
encontrados no próprio Sistema, e dos créditos vincendos:

Tabela 09 - Cálculo do Ajuste para Perdas dos Créditos de Instalação a Receber

Ajuste (23,06%)
Valor Utilizado Valor Atualizado
Situação dos Créditos a Receber
(em R$) (em R$)
(em R$)
Vencidas e Não Pagas em 31/12/22 189.454.500,77 195.140.876,02 44.999.486,01
Vincendas após 31/12/22 476.367.441,65 NA 109.850.332,04
Total 154.849.818,05
Fonte: Elaboração própria, a partir do “Relatório_Geral_de_Prestação 19_01_2023”, conforme “PT P03 11 -
Relatório Geral de Prestações_31_12_2022”.

Diante do exposto, constata-se a ausência de contabilização do ajuste para perdas com uma
distorção estimada de R$ 154.849.818,05 indicando um ativo superavaliado.

Destaca-se que foi utilizada a base de dados completa do SNCCI, ou seja, a partir de 2015,
objetivando uma maior fidedignidade das informações, tendo em vista que o prazo de
carência para algumas modalidades de crédito (Florestal, Recuperação Ambiental e Cacau) é

5
Metodologia do cálculo de ajuste para perdas referente ao exercício de 2023 evidenciada no documento SEI nº
15561712.
21
de cinco anos, bem como pelo fato dos dados do relatório do SNCCI não estarem organizados
por exercício.

Tais distorções decorrem das mesmas causas referenciadas no item 2.2.2.1 deste Relatório.

2.2.2.2 – Fundo de Defesa da Economia Cafeeira – FUNCAFÉ

O Fundo de Defesa da Economia Cafeeira- Funcafé, criado em meados dos anos 80, é um
fundo que se destina ao financiamento, modernização, incentivo à produtividade da
cafeicultura, da indústria do café e da exportação. Para fins de análise, os recursos do Funcafé
estão registrados na conta contábil 1.2.1.1.1.03.00 – Empréstimos e Financiamentos
Concedidos, cujo saldo, em 31/12/2022, foi de R$ 7.007.865.081,06.

A seguir está detalhada a distorção identificada na análise dos recursos do Funcafé.

Ausência de baixa e não realização do desreconhecimento dos créditos relacionados ao

contrato de Dação em Pagamento no âmbito do Funcafé, resultando em superavaliação de
R$ 594.587.630,92 no Ativo do Mapa.

O presente item de auditoria apresenta o resultado da análise da conta corrente “IC001SPAE

– CONTRATO DACAO EM PAGAMENTO COM O BB”, que registrou saldo de R$ 599.555.373,04
do total de R$ 7,07 bilhões da conta contábil 121110301 – Emprestimos Concedidos a
Receber, relacionados ao Fundo de Defesa da Economia Cafeeira – Funcafé.

Cumpre destacar que, de forma diversa aos demais créditos do Fundo, nos quais a Resolução
CMN nº 4889/2021 e as resoluções anteriores atribuem o risco de crédito às instituições
financeiras, a dação em pagamento se dá com a assunção do risco de crédito integralmente
pela União.

Inicialmente, verificou-se que o montante a receber reconhecido nas demonstrações do Mapa

diverge do valor constante nos controles instituídos pelo Banco do Brasil, responsável pela
administração dos créditos. Tal fato gera uma distorção de superavaliação do ativo do Mapa
de R$ 240.497.386,58, conforme tabela 10 a seguir:

Tabela 10 – Distorção devido à divergência entre o SIAFI e o Extrato BB:

Saldo SIAFI em
Conta Corrente Extrato BB Distorção
31/12/2022
IC001SPAE – Contrato Dação
R$ 599.555.373,04 R$ 359.057.986,46 R$ 240.497.386,58
em pagamento com o BB
Fonte: Elaboração própria a partir de manifestação às unidades auditadas

Além de o saldo dos créditos não refletir o total de créditos pendentes de recebimento,
verificou-se que o Mapa não realiza o desreconhecimento dos créditos que deixam de
satisfazer à definição de ativo, tampouco o ajuste para perdas nos casos em que há

22
reconhecido risco de não recebimento dos valores, em desacordo com os itens 6.1, 6.2 e 6.10
da NBC TSP – Estrutura Conceitual (CFC, 2016) e com o item 3.2.2 do MCASP (STN, 2021).

Tal fato gera uma distorção que superavaliação o ativo do Mapa em mais R$ 354.090.244,34,
vide tabela 11 a seguir. O valor desta distorção foi estimado considerando que tais créditos
encontram-se vencidos, pelo menos, desde o exercício de 2017 e, nesse sentido, sua
capacidade de gerar benefícios econômicos para a União encontra-se prejudicada.

Tabela 11 – Valor Acumulado dos Créditos Pendentes de Recebimento:

Ano do Vencimento Valor (R$) Valor Acumulado por

ano (R$)
2000 3.135.557,50 3.135.557,50
2001 366.032,62 3.501.590,12
2002 8.042.810,11 11.544.400,23
2004 266.494.144,83 278.038.545,06
2005 61.742,31 278.100.287,37
2006 18.948.173,75 297.048.461,12
2007 3.811.265,75 300.859.726,87
2014 51.283.181,82 352.142.908,69
2017 1.947.335,65 354.090.244,34
2020 4.967.742,12 359.057.986,46
Total 359.057.986,46 359.057.986,46
Fonte: Elaboração própria a partir de manifestação às unidades auditadas

Neste sentido, a NBC TSP-EC estabelece que os créditos devem ser desreconhecidos das
demonstrações contábeis por não mais cumprirem a definição de ativo, a qual estabelece que
ativo é um recurso controlado no presente pela entidade como resultado de evento passado.
O termo recurso, constante da norma, corresponde à capacidade de gerar benefícios
econômicos o que, no caso em lide, não está sendo materializado em relevante recebimento
de fluxo de caixa.

No que se refere aos créditos vencidos no exercício de 2020, no valor de R$ 4.967.742,12,

mostra-se necessário que o gestor mensure os riscos de não recebimento dos direitos
considerando, dentre outros fatores, o histórico de recebimento.

Ante todo o exposto, tem-se que as distorções identificadas atingem o montante de, ao
menos, R$ 594.587.630,92 em 31/12/2022, vide tabela 12.

Tabela 12 – Valor da Distorção relacionada ao contrato de Dação em Pagamento:

Situação Valor da distorção (R$)

Valores contabilizados pelo Mapa relacionados à créditos não existentes. 240.497.386,58
Créditos mantidos nas demonstrações contábeis apesar de não atenderem mais à
354.090.244,34
definição de ativo.
Valor Total da Distorção 594.587.630,92
Fonte: Elaboração própria a partir do “PT P03 08”

23
Registra-se que as causas para estas distorções têm relação com as fragilidades de controles
internos do Funcafé abordadas no item 2.4.3 deste Relatório.

2.2.2.3 – Fundo de Terras e Reforma Agrária

O Fundo de Terras e Reforma Agrária – FTRA, criado em 1998, foi instituído com a finalidade
de financiar programas de reordenação fundiária e de assentamento rural. Para fins de
análise, os recursos do FTRA estão registrados nas seguintes contas contábeis 112410900 –
Emprest a Conceder Pelos Agentes Financeiros e 121110308 – Financiamentos Concedidos a
Rec – Exceto Fat, cujos saldos, em 31/12/2022, são respectivamente R$ 1.638.058.583,55 e
R$ 3.220.786.686,62, totalizando R$ 4.858.845.270,17 em recursos.

A seguir estão detalhadas as distorções identificadas na análise dos recursos do FTRA.

2.2.2.3.1. Ausência de contabilização de ajuste de perdas prováveis relativo aos

empréstimos e financiamentos concedidos no âmbito do Fundo de Terras, resultando em
distorção de R$ 167.271.087,27 no Ativo do Mapa.

Conforme o texto do art. 9º do Anexo I da Portaria SAF/Mapa nº 122, de 23 de março de 2021,

o risco da operação de financiamento é assumido pelo FTRA. Diante disso, faz-se necessário
realizar o ajuste para perdas prováveis decorrentes dos empréstimos e financiamentos
concedidos.

Os critérios de análise que subsidiaram esse teste são a NBC TSP Estrutura Conceitual, a
Macrofunção SIAFI 020342 – Ajuste para perdas e o MCASP, no item 14.4.

A partir da análise das contas contábeis do Fundo de Terras, não se identificou o registro de
ajustes de perdas de créditos relativos aos empréstimos e financiamentos concedidos. Cabe
destacar também a informação disponibilizada na seção de “Distorções Relevantes” nas Notas
Explicativas do Mapa no exercício de 2021 que informa que “o Fundo de Terras: não há
nenhum registro para as perdas de: Créditos a Curto Prazo e Créditos a Longo Prazo”.

Tal situação está relacionada às fragilidades nos controles internos estabelecidos pela
Unidade responsável pela contabilização dos créditos a receber destacadas no item 2.4.2
desse relatório.

Para realizar a estimativa do valor do ajuste para perdas prováveis foi utilizado a metodologia
de estabelecida na Resolução nº 2.682, de 21 de dezembro de 1999 do Bacen, na qual
estabelece percentuais de provisão sobre o valor total das operações de crédito em função
dos dias de atraso do pagamento dos empréstimos. Adicionalmente, foi solicitada aos agentes
financeiros planilha com a relação dos devedores, data de início da inadimplência, valores
vencidos e não pagos, dívida vincenda, em 31/12/2022. A partir dos dados obtidos pelos
agentes financeiros e utilizando a metodologia do Bacen, realizou-se a estimativa das perdas
prováveis que deveriam ser contabilmente registradas, por agente financeiro, sintetizadas na
tabela 13.

24
 Tabela 13 - Valores de ajustes de perdas prováveis estimado segmentada por agente
financeiro. Data de referência da estimativa: 31/12/2022.

Valores dos ajustes para perdas

Agentes Financeiros
prováveis
BANCO DO BRASIL SA 73.674.922,59
BANCO DO NORDESTE DO BRASIL SA 79.607.872,07
CAIXA ECONOMICA FEDERAL 13.988.292,62
Total estimado: 167.271.087,27
Fonte: Elaboração própria a partir das informações bancárias encaminhadas pelas instituições financeiras.

Como se pode observar na tabela acima, o valor total estimado de ajuste de perdas prováveis
é de R$ 167.271.087,27, o qual não foi contabilizado nas contas redutoras do ativo
1.1.2.9.0.00.00 - Ajuste de Perdas de Crédito a Curto Prazo e 1.2.1.1.1.99.00 Ajuste de Perdas
de Crédito a Longo Prazo, resultando em superavaliação do Ativo do Mapa.

Ressalta-se que não foi possível identificar, do montante estimado de R$ 167.271.087,27 para
ajuste de perdas prováveis, qual é a parcela relativa à conta 1.1.2.9.0.00.00 - Ajuste de Perdas
de Crédito a Curto Prazo e qual é a parcela relativa à conta 1.2.1.1.1.99.00 Ajuste de Perdas
de Crédito a Longo Prazo, pois a metodologia adotada, com base na Resolução nº 2682, de 21
de dezembro de 1999 do Bacen, para o cálculo dos valores de ajuste de perdas prováveis,
utiliza o montante total dos saldos financeiros, sem separar os saldos em valores com
expectativa de recebimento no curto prazo e longo prazo. Dessa forma, a metodologia resulta
em um valor único para o ajuste de perdas prováveis.

2.2.2.3.2. Ausência de baixa dos empréstimos e financiamentos concedidos no âmbito do

Fundo de Terras, resultando em superavaliação de R$ 2.195.650.453,53 no Ativo do Mapa.

O teste realizado objetiva avaliar se os saldos relativos as contas contábeis “112410900 -

Empréstimos a Conceder” pelos agentes financeiros e “121110308 – Financiamentos
Concedidos a Receber – Exceto FAT” representam fidedignamente a posição patrimonial do
Fundo de Terras.

O critério de análise que subsidiou o teste realizado é a NBC TSP Estrutura Conceitual, itens
3.10 e 3.16, que tratam acerca da representação fidedigna e erro material.

Por meio da comparação dos saldos dessas contas registrados no SIAFI com os saldos obtidos
a partir de circularizações com os agentes financeiros (BB, BNB e CAIXA) e com o gestor
financeiro (BNDES), constatou-se distorção de R$ 2.195.650.453,53 em 31/12/2022, conforme
tabela 14, resultando em superavaliação do Ativo do Mapa.

Tabela 14 - Distorção calculada das contas contábeis do FTRA. Data de ref.: 31/12/2022

25
 Saldo da conta Saldo obtido através Distorção
Conta Contábil registrado no da circularização calculada
SIAFI (a) bancária (b) (c) = (a)-(b)

11241.09.00 - Empréstimos a Conceder 1.638.058.583,55

2.576.846.322,63 2.195.650.453,53
12111.03.08 – Financiamentos
3.134.438.192,61
Concedidos a Receber – Exceto FAT
Total 4.772.496.776,16 2.576.846.322,63 2.195.650.453,53
Fonte: Elaboração própria a partir da extração de dados do Sistema Siafi e informações bancárias encaminhadas
pelas instituições financeiras.

Segundo manifestação da unidade, os registros contábeis dos financiamentos concedidos e

recebidos não estão sendo efetuados desde o exercício de 2018. Além disso, quando os
recursos financeiros são transferidos da Unidade Gestora para o BNDES, atualmente, é
realizado o registro da conta contábil "11241.09.00 - Empréstimos a Conceder pelos Agentes
Financeiros", o que tem ocasionado um constante crescimento nesta conta, sem os registros
de baixas na concessão dos empréstimos pelos agentes financeiros.

Adicionalmente, conforme tratado no item 2.5.2, há relevantes fragilidades nos controles

internos, a exemplo da ausência de rotina de registro, contabilização e conferência dos
empréstimos e financiamentos concedidos do FTRA, que subsidiam a elaboração dos
demonstrativos contábeis, de forma que a própria unidade auditada reconhece que não
realiza a reclassificação dos recebíveis de longo prazo (não circulante) para o curto prazo
(circulante), resultando também em distorções de classificação nas contas contábeis
112410900 - Empréstimos a conceder pelos agentes financeiros e 121110308 –
Financiamentos Concedidos a Receber – Exceto FAT.

2.2.3 Arrecadação de Multas Administrativas

Considerando as atribuições do Mapa concernentes à regulação e à fiscalização do setor do

agronegócio nacional, merece destaque o tratamento dado pelo Ministério às multas
administrativas aplicadas pelo órgão. O Mapa registra e controla as multas e taxas
relacionadas à infração à legislação agrícola por meio do Sistema Integrado de Controle de
Arrecadação (SICAR).

As Demonstrações Contábeis do Mapa, de 31/12/2022, registraram um Ativo total de R$

272.677.408.796,53, não havendo saldo nas contas relacionadas a autos de infração6, logo
sem representatividade destas no total do Ativo. Após a realização dos testes, em
conformidade com as normas, a área financeira Multas Administrativas apresentou R$

6 Contas relacionadas a autos de infração: 1.1.3.8.1.07.00 (CREDITOS A REC DECORRENTES DE INFRAÇÕES),

1.2.1.2.1.98.07 (CRED ADMINISTRATIVOS POR AUTOS DE INFRACAO), 1.2.1.2.1.98.25 (CREDITOS POR INFRACOES
LEGAL/CONTRATUAL) e 121219821 (CREDITOS A REC DECORRENTES DE INFRAÇÕES-LG PZ).
26
673.055.072,27 em distorções relevantes consideradas para fins de emissão de opinião, sendo
as situações identificadas conforme a seguir:

Tabela 15 - Distorções relevantes da área “Multas Administrativas”.

Distorção
Item Área Financeira Achado
(em R$)
Ausência de registro contábil dos direitos decorrentes dos
2.2.3.1 autos de infração aplicados pelo Mapa, resultando na 313.233.953,70
subavaliação do Ativo em R$ 313.233.953,70.

Ausência de registro contábil dos juros e atualização

Arrecadação monetária referente aos valores dos autos de infração
2.2.3.2 de Multas aplicados pelo Mapa, resultando na subavaliação do Ativo em 96.465.992,90
Administrativas R$ 96.465.992,90.
Ausência do reconhecimento de ajustes para perdas
decorrentes da inadimplência dos autos de infração emitidos
2.2.3.3 263.355.125,67
pelo Mapa, resultando na superavaliação do Ativo em R$
263.355.125,67.
Total 673.055.072,27
Fonte: Elaboração própria.

As causas dessas distorções decorrem, principalmente, da ausência de um processo

estruturado e formalizado de acompanhamento do registro e atualização dos autos de
infração aplicados pelo Mapa, que contemple a integração de informações entre a área
negocial de cada tipo de multa e a área de contabilidade do Ministério. A seguir estão
detalhadas as situações encontradas relacionadas aos autos de infração.

2.2.3.1 Ausência de registro contábil dos direitos decorrentes dos autos de infração
aplicados pelo Mapa, resultando na subavaliação do Ativo em R$ 313.233.953,70.

No exercício de 2022, e também nos exercícios anteriores, o Mapa não registrou, em contas
do Ativo, os direitos decorrentes de créditos a receber dos autos de infração expedidos em
fiscalizações.

A necessidade de registro dos créditos decorrentes da autuação das multas está descrita no
MCASP, 9ª ed., em especial itens 14.6.4 (multas) e 14.7 (evidenciação), na NBC TSP 01 –
Receita de Transação sem Contraprestação e no Manual Siafi, Macrofunção 020346 – Multas
Administrativas.

Conforme a NBC TSP 01, as multas devem ser registradas, pelo regime de competência,
independente de pagamento, quando os créditos atenderem os critérios de definição e
reconhecimento de ativos, os quais, por sua vez, encontram-se no item 31 da referida Norma.
Ademais, o Manual Siafi, Macrofunção 020346, descreve os critérios para o reconhecimento
de créditos decorrentes da aplicação de multas administrativas. E, o MCASP dispõe, conforme
excerto do item 14.6.4: “As multas devem ser reconhecidas no ente público como VPA quando
se encaixarem na definição de um ativo e satisfizerem os critérios para o reconhecimento de
um ativo.”
27
Destaca-se notícia trazida na Seção Distorções Relevantes do Relatório Contábil e Notas
Explicativas – 4º Trimestre/2021, que “no Mapa não há nenhum registro de créditos a receber
a curto e longo prazo dos autos de infração aplicados pelo órgão”. O apontamento da
distorção evidencia que as Demonstrações Contábeis do Mapa não representam com
fidedignidade os fatos, indo de encontro ao insculpido no item 14.7 do MCASP.

Assim, considerando o preconizado na legislação, a existência de contas específicas no PCASP

para o registro da autuação da multa, a confiabilidade da mensuração do valor justo, a
existência de direito sobre o recurso com possibilidade de cobranças administrativas e
inscrição no Cadastro de Inadimplentes (CADIN) e, com o objetivo de aumentar o grau de
confiança nas demonstrações contábeis do Mapa, os créditos a receber decorrentes dos autos
de infração, independente de pagamento, devem ser registrados no Balanço Patrimonial da
Unidade, sendo o regime de competência utilizado para o registro do fato, conforme
determinado pela NBC TSP 01.

Em sua manifestação, a Unidade ratificou tal ausência, tendo informado, ainda, que o único
registro contábil efetuado ocorria em relação às multas pagas, pelo regime de caixa,
debitando a conta Caixa e creditando a conta de resultado 4.9.9.5.1.01.00 “Multas
Administrativas”.

Nesse sentido, a partir da Base de Dados do Sistema Sicar, verificou-se a existência de um

saldo de R$ 313.233.953,70, referente a 10.143 autos de infração na situação “pendente de
pagamento” emitidos pelo Mapa7 no período de 2017 a 31/12/2022, os quais se constituem
em direitos a receber da Unidade e, desta forma, deveriam constar em suas demonstrações
contábeis.

Ademais, manifestação da Unidade demonstra que, durante o exercício de 2022, o Mapa não
havia implementado controles internos destinados a identificar o fato gerador da constituição
do direito a receber decorrente da expedição de multas administrativas, contemplando a
integração de informações entre a área negocial de cada tipo de multa e a área de
contabilidade do Mapa, pressuposto para o adequado registro destas em seu Balanço
Patrimonial.

A área de Contabilidade do Mapa acatou os apontamentos encaminhados pela equipe de

auditoria e informou sobre a elaboração de plano de ação com medidas para corrigir as
distorções detectadas. Tais medidas objetivam que o registro contábil dos direitos relativos
aos autos de infração aplicados ocorra de forma fidedigna ao momento do fato, pelo regime
de competência. Todavia, a Unidade ponderou pela impossibilidade de adotar providências
para sanar as irregularidades detectadas até o fim do exercício de 2022.

Diante do exposto, corrobora-se o presente Achado relacionado à ausência de registro

contábil dos direitos decorrentes de créditos a receber referente aos autos de infração
aplicados pelo Mapa, que implicam na subavaliação do Ativo em R$ 313.233.953,70.

7
O detalhamento da situação das multas aplicadas pelo Mapa, de 2017 a 2022, consta da tabela 24 do Apêndice
I deste Relatório.
28
2.2.3.2 Ausência de registro contábil dos juros e atualização monetária referente aos valores
dos autos de infração aplicados pelo Mapa, resultando na subavaliação do Ativo em R$
96.465.992,90.

A necessidade de registro da atualização das multas está descrita na NBC TSP 01 - Receita de
Transação sem Contraprestação, itens 48 e 89, e no Manual Siafi, Macrofunção 020346 –
Multas Administrativas, o qual preconiza que “desde que permitido pela legislação pertinente
ou pelo contrato, os créditos a receber decorrentes de multas deverão ser acrescidos de juros
e atualizações ou variações monetárias, os quais deverão ser contabilizados em contas de
resultado”.

A Unidade ratificou a ausência de registro contábil dos juros a receber decorrentes de autos
de infração, informando que a atualização das multas é dependente do que dispõe a lei de
cada área negocial do tipo de multa e que, pelo regime de caixa, as receitas e os juros são
reconhecidos na conta de resultado 4.9.9.5.1.01.00 “Multas Administrativas”, quando do
recebimento.

Assim, a atualização das multas, quando cabível, é realizada individualmente, em cada área
competente de tipo de multa da Secretaria de Defesa Agropecuária (SDA), por ocasião de um
fato específico, como, por exemplo, por solicitação do autuado, após o prazo de vencimento
da GRU, enquanto o processo não tiver sido encaminhado à Procuradoria Geral da Fazenda
Nacional (PGFN).

Considerando a variedade dos tipos de multas aplicadas pelo Mapa; que a atualização
depende deste tipo (fato gerador); que a atualização das multas de algumas áreas carece de
amparo legal; foram selecionadas, para o cálculo dos juros e multa de mora, as autuações
referentes à fiscalização de produtos de origem animal, fiscalização de fertilizantes e
fiscalização de sementes e mudas.

Assim, adotando o procedimento informado pela Unidade, estimou-se que, em 31/12/2022,

os juros de mora totalizaram o montante de R$ 26.371.531,32, enquanto as multas por atraso
somaram R$ 70.094.461,58, conforme tabela a seguir:

Tabela 16: Cálculo dos juros e multa de mora dos autos de infração passíveis de atualização

Autos de Infração passíveis de atualização em 31/12/2022 Valor (em R$)

Valor Original 227.970.509,84
Valor Juros de Mora 26.371.531,32
Valor Original Corrigindo 254.342.041,16
Valor da Multa por Atraso 70.094.461,58
Valor Corrigido 324.436.502,74
Fonte: Elaboração própria, conforme “PT P07 07 _BD 31-12-22”.

Desta forma, verifica-se que os juros de mora somados às multas de mora totalizam R$
96.465.992,90 (R$ 26.371.531,32 + R$ 70.094.461,58), montante este que carece de registro
contábil.
29
Além da distorção contábil, as fragilidades apresentam um risco de dano ao erário. Isso
porque, de acordo com a base de dados do Sistema SICAR encaminhada pelo Mapa, restou
verificado que, até 31/10/2022, constavam registros de 26.122 autos de infração pagos desde
2017, sendo que, destes, a maior parte, 19.945 (equivalente a 76,35%) apresentaram valor de
recolhimento idêntico ao da GRU emitida; 6.112 (ou 23,39%) apresentaram valor arrecadado
menor do que o valor da GRU emitida e 65 (ou 0,002%) apresentaram valor arrecadado maior
do que o valor da GRU emitida.

Tal verificação foi observada independente de o pagamento ter sido efetuado até a data de
vencimento da GRU, ou seja, há relevante incidência de registros nos quais os pagamentos
foram efetuados em atraso, sendo que tais recolhimentos possuem valor idêntico ao da Guia
original, sem incidência de juros e/ou atualização monetária. A relevante quantidade de
recolhimentos idênticos ao valor da GRU, inclusive após a data de vencimento, pode estar
relacionada ao fato das Unidades da SDA não realizarem o procedimento de atualização das
multas em sua integralidade.

Evidenciou-se que a SDA não possui um controle ou rotina de acompanhamento das

atualizações das multas pelas Unidades de forma centralizada, que contemple a integração de
informações entre a área negocial de cada tipo de multa e a área de contabilidade do Mapa,
impossibilitando afirmar que tal procedimento esteja em efetiva e integral aplicação por
estas.

Ademais, os procedimentos de atualização das multas foram formalizados conforme

orientações passadas por Pareceres da Consultoria Jurídica do Mapa e da PGFN-GO, e por
meio de Despacho e Ofício-Circular da SDA, carecendo da instituição de um direcionamento
normativo com os procedimentos formalizados e uniformizados pelo Mapa.

A consequência destas distorções foi a subavaliação do Ativo em R$ 96.465.992,90, em razão

de não contabilização dos juros e atualização monetária referente aos valores dos autos de
infração aplicados pelo Mapa.

Desta forma, é recomendável, sob pena de dano ao erário, que a SDA envide esforços na
formalização e acompanhamento dos procedimentos de atualização das multas pelas
Unidades da Secretaria a fim de que tais direitos a receber sejam objeto de cobrança de forma
padronizada, conforme cada tipo de multa, permitindo, assim, a instituição de instrumentos
de controle interno adequados para verificação do devido registro contábil da atualização
monetária e dos juros aplicáveis às multas com pagamento em atraso.

2.2.3.3 Ausência do reconhecimento de ajustes para perdas decorrentes da inadimplência

dos autos de infração emitidos pelo Mapa, resultando na superavaliação do Ativo em R$
263.355.125,67.

A necessidade de registro de ajuste para perdas de direitos a receber está descrita no MCASP,
9ª ed., em especial no item 3.2.2 (Avaliação e mensuração / Créditos e Obrigações),

30
destacando que “os riscos de recebimento de direitos são reconhecidos em conta de ajuste,
a qual será reduzida ou anulada quando deixarem de existir os motivos que a originaram”.

O MCASP não especifica uma metodologia fixa para cálculos de ajustes para perdas. O Manual
estabelece que: a metodologia adotada seja a que melhor reflita a real situação do ativo; seja
evidenciada em notas explicativas e a revisão do valor do ajuste para perdas ocorra, pelo
menos, anualmente.

O Manual Siafi, Macrofunção 020342 – Ajustes para Perdas Estimadas, recomenda uma
metodologia baseada no histórico de recebimentos passados, sugerindo a utilização dos três
últimos exercícios, mas permitindo a utilização de outra metodologia que se mostre mais
adequada ou mesmo a variação da apresentada.

A Contabilidade da unidade ratificou a ausência de registro contábil de ajustes para perdas

dos créditos a receber decorrentes de autos de infração aplicados pelo Mapa.

Desta forma, a partir da Base de Dados do SICAR, foi estruturada uma análise com o
agrupamento anual dos autos de infração por situação8.

Isto posto, para o cálculo de uma estimativa de ajuste para perdas. Para esse cálculo, importa
a média de multas pagas diretamente para o Mapa e, considerando que a média apurada, da
data do auto de infração até a data da efetiva arrecadação da multa, é de 509 dias e,
objetivando maior fidedignidade no referido cálculo, optou-se por utilizar a média dos anos
de 2018, 2019 e 20209.

Logo, do período de 2018 a 2020, calculou-se que o percentual de multas aplicadas não pagas
ao Mapa, em média, foi de 64,28%. Tal percentual aplicado no montante atualizado em
31/12/2022, resultante da soma das multas pendentes de pagamento (item 2.2.3.1) e das
atualizações (item 2.2.3.2), conforme itens 6.2.1.1 e 6.1.2.1 da Macrofunção 020342, resultou
em R$ 263.355.125,67 (64,28% x R$ 409.699.946,60) de distorção.

Diante do exposto, de acordo com a metodologia aplicada, conclui-se pela superavaliação do

ativo da entidade em R$ 263.355.125,67, devido à ausência de reconhecimento do ajuste para
perdas de créditos decorrentes dos autos de infração emitidos pelo Mapa.

2.2.4 Riscos Trabalhistas

A área financeira “Riscos Trabalhistas” é composta pela conta contábil de quarto nível
“2.2.7.1.0.00.00 - Provisão para riscos trabalhistas a Longo Prazo”. Tal conta compreende os

8
O detalhamento dos valores dos autos de infração, por agrupamento anual e situação, consta na tabela 25 do
Apêndice I deste Relatório.
9
Optou-se por não utilizar os dados do exercício de 2021, tendo em vista que parte das multas autuadas neste
exercício podem ainda estar no período médio de arrecadação de 509 dias.
31
passivos de prazo ou de valor incertos, relacionados a pagamento de reclamações trabalhistas,
com probabilidade de ocorrerem no longo prazo.

Verificou-se que o saldo dela encontra-se concentrado na Empresa Brasileira de Pesquisa

Agropecuária (Embrapa) e na Companhia Nacional de Abastecimento (Conab), conforme
detalhamento abaixo:

Tabela 17 – Detalhamento da conta 2.2.7.1 “Provisão para riscos trabalhistas a longo prazo”
do Mapa em 31/12/2022

UGE Valor (R$) %

CONAB 289.934.631,77 76,75%
EMBRAPA 87.818.342,43 23,25%
Total Geral 377.752.974,20 100,00%
Fonte: Elaboração própria a partir da extração de dados do Tesouro Gerencial. Extração em 30 de jan. 2023.

O detalhamento dos resultados da avaliação deste item segue abaixo:

2.2.4.1 Subavaliação da estimativa da Conab em relação às indenizações trabalhistas,

resultando em subavaliação do Passivo de R$ 34.896.252,02.

O presente item de auditoria apresenta o resultado da análise da conta contábil de provisões

para riscos trabalhistas a longo prazo da Conab. Cumpre destacar que, de acordo com a NBC
TSP 03 – Provisões, Passivos Contingentes e Ativos Contingentes, item 22, a provisão deve ser
reconhecida quando:

(a) a entidade tem obrigação presente (formalizada ou não) decorrente de evento

passado;
(b) for provável que seja necessária a saída de recursos que incorporam benefícios
econômicos ou potencial de serviços para que a obrigação seja liquidada; e
(c) uma estimativa confiável possa ser realizada acerca do valor da obrigação.

Especificamente em relação ao atendimento do item (c) da norma, que indica a estimativa

confiável a ser realizada acerca do valor da obrigação, observa-se, também, que de acordo
com o item 33 da NBC TSP 03, o uso de estimativas é uma parte essencial da elaboração das
demonstrações contábeis e não prejudica a sua confiabilidade.

Isso é especialmente válido no caso das provisões, que, por natureza, têm mais incerteza que
a maior parte dos demais ativos e passivos. De modo geral, um intervalo de possíveis
resultados pode ser determinado e, desse modo, a estimativa da obrigação pode ser realizada
de modo suficientemente confiável e assim a obrigação ser reconhecida no passivo.

Nesse sentido, verificou-se que há uma distorção no valor contabilizado na conta

“2.2.7.1.1.01.00 - Provisão Para Indenizações Trabalhistas” da Conab, pois o valor médio
provisionado por processo está subavaliado e não condiz com a expectativa de pagamento da
unidade auditada. Essa conclusão foi alcançada a partir da observação de que o sistema
utilizado pela unidade para o monitoramento das informações relativas às provisões, o

32
“Siscontingente-Web”, ainda contém valores históricos em ações cadastradas (valor da
causa).

Ademais, a análise da conta contábil de provisões para riscos trabalhistas a longo prazo da
Conab também evidenciou uma fragilidade nos controles internos da Unidade Auditada, em
função das informações relativas às provisões serem provenientes de cada Procuradoria-
Regional e das Gerências Contenciosas da Matriz. Deste modo, verifica-se que os dados
cadastrados não possuem um formato padrão quanto aos seguintes itens:

• Número do processo judicial;

• Data de ajuizamento da ação;
• Informações relativas aos autores;
• Data de pagamento das ações judiciais;
• Respectivo tribunal da ação;
• Informação sobre o Trânsito em Julgado.

Estas informações são compiladas trimestralmente via sistema e resultam na planilha de

controle da Unidade. Entretanto, tais inconformidades inviabilizam a conferência e o
cruzamento adequado dos dados.

Considerando que as normas aplicáveis não especificam uma metodologia fixa para o cálculo
das provisões, a provisão aplicável foi estimada através da diferença entre o valor médio das
ações classificadas como prováveis e o valor médio histórico de pagamento das ações judiciais
trabalhistas, referente ao período de 2020 a 2022, conforme tabela a seguir:

Tabela 18 - Cálculo das distorções de valor da conta "2.2.7.1.1.01.00 - Provisão Para

Indenizações Trabalhistas” da Conab em 31/12/2022

Valor médio Diferença

Valor Médio
Total Somatório histórico de entre valores Distorção
das Ações
de pagamento médios
Tipo
Ações (em R$) (em R$)
(em R$)
(a) (b) (em R$) (em R$) (f) = (e)*(a)
(c) = (a)/(b)
(d) (e) = (d) - (c)
Ações
201 7.367.698,41 36.655,22 210.268,41 173.613,19 34.896.252,02
Prováveis
Fonte: Elaboração própria, conforme “PT P08 e P09 19”10.

Os dados apresentados demonstram que o total de 201 processos apresentam um valor

médio de R$ 36.655,22 e ao multiplicar a diferença entre os valores médios pela quantidade

10 O total de ações da coluna (a) diz respeito aos processos classificados como prováveis que, de acordo com a
Unidade Auditada, não possuem decisão definitiva transitada em julgado ou estão em fase de execução com a
apuração do quantum devido e em discussão jurídica do valor a ser efetivamente pago. O valor médio histórico
de pagamento, constante na coluna (d), é o resultado da divisão de R$ 35.955.898,12 (valor médio desembolsado
por ano com processos trabalhistas no período de 2020 a 2022) por 171 (Quantidade média de processos pagos
no período de 2020 a 2022).

33
total de ações, tem-se como resultado a distorção de R$ 34.896.252,02, subavaliando o
passivo do Mapa.

Por fim, faz-se necessário constar que a Unidade Auditada informou, em resposta à
apresentação de resultados parciais, através do documento
“SEI_21200.004322_2022_65_oficio_intern”, que uma de suas ações será a “Realização de
uma revisão de todos os processos constantes do Siscontingente-web em relação aos valores
informados”, tendo em vista a Recomendação da Auditoria Externa nº 1-05/2022.

Destaca-se que esta medida a ser tomada tem por objetivo revisar as informações constantes
no campo “valor envolvido” dos processos cadastrados no “Siscontingente-web”, no sentido
de constatar se o montante informado é o valor atual dos autos judiciais e, portanto, tem o
potencial de corrigir a distorção mencionada no presente item, tornando as estimativas acerca
dos valores das obrigações mais confiáveis.

2.3 Distorções Não Corrigidas de Classificação, Apresentação e

Divulgação
Além das distorções apresentadas no item 2.3, verificou-se que as Demonstrações Contábeis
de 31.12.2022 não atendem a todos os requisitos de classificação, evidenciação ou divulgação
exigidos pelo MCASP 9ª edição e pelas NBC TSP.

Estas inconformidades dificultam a compreensão dos usuários das informações contábeis.

Tais situações destacadas serão detalhadas a seguir:

2.3.1 Classificação inadequada do prazo de exigibilidade dos créditos de instalação

concedidos após 2014.

O item 2.2.2.1.2 constatou subavaliação do Ativo de R$ 13.544.714,43 referente aos créditos

de instalação concedidos após 2014. Além de tal distorção de valor, verificou-se distorção na
classificação contábil de curto e longo prazo desses direitos a receber, tendo como referência
a NBC TSP Estrutura Conceitual, itens 3.10 e 3.16; e o MCASP 9ª edição, item 2.1.3.

A tabela a seguir apresenta o cálculo de tais distorções de classificação, considerando os

direitos recebíveis a curto prazo como aqueles vencidos e também os vincendos até doze
meses após a data das demonstrações contábeis e como direitos recebíveis a longo prazo
como aqueles que vencerão somente após o término do exercício seguinte, ou seja, após
31/12/2023:

Tabela 19: Distorção dos créditos concedidos após 2014 conforme período de referência

Registro SIAFI SNCCI Distorção

Conta Saldo (em R$) Situação Saldo (em R$) (em R$)

34
 Vincendas até 31/12/23 180.164.900,98
1.1.2.4.1.01.00 100.214.494,34 Vencidas e Não Pagas em -269.404.907,41
189.454.500,77
31/12/22
1.2.1.1.1.03.01 552.062.733,65 Vincendas após 31/12/23 296.202.540,67 255.860.192,98
Total 652.277.227,99 Total 665.821.942,42 -13.544.714,43
Fonte: Elaboração própria, a partir do “Relatório_Geral_de_Prestação 19_01_2023”, conforme “PT P03 11 -
Relatório Geral de Prestações_31_12_2022”.

Como se pode notar, quanto aos recebíveis a curto prazo, o SIAFI registrou, em 31/12/22,
saldo de R$ 100.214.494,34, enquanto no SNCCI constava o valor de R$ 369.619.401,75,
ocasionando, portanto, uma distorção no Ativo Circulante de R$ 269.404.907,41.

Já com relação aos recebíveis a longo prazo, o SIAFI registrou, em 31/12/22, saldo de R$
552.062.733,65, enquanto no SNCCI constava o valor de R$ 296.202.540,67, acarretando uma
distorção no Ativo Não Circulante de R$ 255.860.192,98.

Tais distorções decorrem das mesmas causas referenciadas no item 2.3.2.1 deste relatório.

2.3.2. Registros dos saldos financeiros dos recursos do Fundo de Terras em contas contábeis
inadequadas.
Os empréstimos concedidos no âmbito do Fundo de Terras encontram-se reconhecidos nas
contas contábeis 112410900 - Empréstimos a conceder pelos agentes financeiros e
121110308 – Financiamentos Concedidos a Receber – Exceto FAT, conforme apresentado na
tabela 20.

Tabela 20 – Contas contábeis de registro dos empréstimos e financiamentos do FTRA

Descrição da conta contábil Saldo em 31/12/2022 (R$)

112410900 - Emprest A Conceder Pelos Agentes Financeiros 1.638.058.583,55
Banco Nacional De Desenvolvimento Econômico e Social 1.638.058.583,55
121110308 - Financiamentos Concedidos A Rec - Exceto Fat 3.134.438.192,61
Banco Do Brasil SA 2.300.331.281,05
Caixa Econômica Federal 63.898.263,58
Banco Do Nordeste Do Brasil SA 682.329.706,06
Banco Nacional De Desenvolvimento Econômico e Social 87.878.941,92
Fonte: Elaboração própria a partir da extração de dados do Siafi.

Ocorre que, em análise às características das operações, verificou-se que as contas contábeis
utilizadas para classificar a liberação de recursos para o gestor financeiro do Fundo e para
evidenciar a efetiva realização dos empréstimos não garantem a representação fidedigna dos
fenômenos econômicos em confronto ao que estabelece a NBC TSP – Estrutura Conceitual, o
MCASP e o PCASP.

No que se refere à conta 112410900 - Empréstimos a conceder pelos agentes financeiros, os

valores encontram-se registrados no ativo circulante do Mapa. Os ativos devem ser
35
classificados como circulante, nos termos do MCASP, quando estiverem disponíveis para
realização imediata e/ou tiverem a expectativa de realização em até doze meses após a data
das demonstrações contábeis. Os ativos que não corresponderem a um dos requisitos, por
consequência, devem ser classificados como não circulantes.

No cenário analisado, verificou-se que os valores disponibilizados pelo BNDES se encontram

classificados na conta de ativo circulante 112410900 - Empréstimos a conceder pelos agentes
financeiros. O BNDES, por ser gestor financeiro do FTRA, segundo o art. 19 do Regulamento
Operativo do FTRA (Portaria SAF/Mapa nº 122, de 23 de março de 2021), não efetua
empréstimos e financiamentos dos recursos do Fundo de Terras, atuando somente no repasse
de recursos aos agentes financeiros, conforme demanda do órgão gestor (Mapa).

Neste sentido, o ciclo operacional envolve o repasse dos recursos do FTRA ao BNDES que, por
sua vez, disponibiliza os recursos aos agentes financeiro e estes, posteriormente, efetuam a
concessão de empréstimos cujo prazo de realização tende a ser superior a 12 meses.

Dessa forma, os valores em posse do BNDES que, na data de 31/12/2022, totalizam R$

958.411.925,05 devem ser registrados em contas do ativo não circulante, pois não se
encontram disponíveis para realização imediata, tampouco tem a expectativa de realização
em até doze meses após a data das demonstrações contábeis.

No que se refere aos valores registrados na conta 121110308 – Financiamentos Concedidos a

Receber – Exceto FAT, alocada no ativo não circulante do Mapa, a distorção decorre da
ausência de segregação das parcelas a receber dos empréstimos nos próximos 12 meses dos
valores a serem recebidos em prazos mais alongados a contar da data das demonstrações
contábeis.

De forma sintética, a partir das informações recebidas dos agentes financeiros, os R$

2.576.846.322,63 que o Fundo de Terras tem a expectativa de recebimento, elencada na
tabela 21, deve, portanto, ter sua classificação corrigida pela Mapa.

Tabela 21 – Prazo de Realização dos Recursos do FTRA. Data de referência: 31/12/2022.

Saldo obtido pela

Tipo de recurso Classificação
circularização bancária
Parcelas a receber de financiamentos concedidos em até 12
122.301.284,07 Ativo Circulante
meses
Recursos disponíveis em posse do BNDES 958.411.925,05
Recursos disponíveis em posse dos agentes financeiros 342.299.385,14 Ativo Não
Parcelas a receber de financiamentos concedidos após 12 Circulante
1.153.833.728,37
meses
TOTAL: 2.576.846.322,63
Fonte: Elaboração própria a partir da extração de dados encaminhados pelas instituições financeiras.

Tal distorção decorre, principalmente, das fragilidades nos controles internos estabelecidos
pela Unidade responsável pela contabilização dos créditos a receber destacadas no item 2.4.2
deste relatório. O registro dos saldos financeiros dos recursos do Fundo de Terras em contas

36
contábeis inadequadas implica em divulgações de informações contábeis pela Entidade não
fiéis com a realidade.

2.3.3 Distorção de classificação nos registros contábeis da Embrapa e da Conab devido à

ausência de segregação entre as provisões de curto e longo prazo.

De acordo com o item 33 da NBC TSP 03 – Provisões, Passivos Contingentes e Ativos, com a
exceção de casos extremamente raros, a entidade é capaz de determinar um intervalo de
possíveis resultados e, desse modo, pode realizar a estimativa da obrigação que seja
suficientemente confiável para uso no reconhecimento da provisão.
Nesse sentido, constatou-se que o saldo para provisões trabalhistas da Unidades Auditadas é
constituído, integralmente, pela conta contábil “2.2.7.1.0.00.00 - Provisão Para Riscos
Trabalhistas A Longo Prazo”. Por outro lado, o PCASP descreve que que a conta
“2.1.7.1.0.00.00 - Provisão Para Riscos Trabalhistas - Curto Prazo” compreende os passivos de
prazo ou de valor incertos, relacionados a pagamento de reclamações trabalhistas, com
probabilidade de ocorrerem no curto prazo.

A partir das informações solicitadas acerca dos valores pagos pela Embrapa nos anos de 2020
a 2022 em ações trabalhistas, observou-se que foram pagos, em média, 452,33 processos por
ano, vide tabela 22 a seguir. Ademais, o valor médio desembolsado por ano com os processos
trabalhistas totaliza R$ 51.477.919,43.

Tabela 22 – Valores Pagos em ações trabalhistas pela Embrapa no período de 2020 a 2022

Ano Quantidade de Processos Pagos Somatório do Valor da Liquidação (em R$)

2020 630 39.798.629,58
2021 623 46.875.337,33
2022 104 67.759.791,37
Total Geral 1357 154.433.758,28
Média 2020-2022 452,33 51.477.919,43
Fonte: Elaboração própria, conforme “PT P08 e P09 18”.

Dessa forma, foi realizada a estimativa de que a distorção de classificação da conta contábil
“2.1.7.1.0.00.00 - Provisão Para Riscos Trabalhistas - Curto Prazo” da Embrapa atinge o
montante de R$ 51.477.919,43, visto que o valor contabilizado é igual a R$ 0,00 (zero), o que
não condiz com a média de pagamento de ações trabalhistas por parte da unidade no período
de um exercício.

Faz-se necessário ressaltar que em resposta à apresentação dos resultados parciais da

auditoria, a Embrapa solicitou a dilatação do prazo, em 180 (cento e oitenta) dias, para a
completa implementação da recomendação da equipe de Auditoria.

Quanto à Conab, a partir das informações solicitadas, verificou-se que foram pagos, em média,
171 processos por ano no mesmo período, vide tabela 23 a seguir. Ademais, o valor médio
desembolsado por ano com os processos trabalhistas totaliza R$ 35.955.898,12.

37
 Tabela 23 – Valores Pagos em ações trabalhistas pela Conab, no período de 2020 a 2022

Ano Quantidade de Processos Pagos Somatório do Valor Pago (em R$)

2020 188 36.610.455,86
2021 164 32.282.426,28
2022 161 38.974.812,23
Total Geral 513 107.867.694,37
Valor Médio 2020-2022 171 35.955.898,12
Fonte: Elaboração própria, conforme “PT P08 e P09 18”

Sendo assim, foi realizada a estimativa de que a distorção de classificação da conta contábil
“2.1.7.1.0.00.00 - Provisão Para Riscos Trabalhistas - Curto Prazo” da Conab atinge o montante
de R$ 35.955.898,12, visto que o valor contabilizado é igual a R$ 0,00 (zero), o que não condiz
com a média de pagamento de ações trabalhistas por parte da unidade no período de um
exercício.

Entre as possíveis causas para a situação identificada, destacam-se:

• Ausência de análise e detalhamento da probabilidade de pagamento dos processos

trabalhistas no curto prazo.
• Ausência de análise do histórico de pagamento anual médio relativo aos riscos
trabalhistas.

Quanto à Conab, observa-se no Ofício “2.1.2 OFÍCIO CONAB-DIAFI SEI N.º 1 -2023.pdf”, em
resposta à apresentação de resultados parciais da auditoria, que uma das possíveis causas
para a não contabilização das provisões na conta contábil de curto prazo é a orientação da
Auditoria Externa através do Relatório de Recomendações do 2º trimestre de 2020, item 2,
letra d.

Cumpre destacar que apesar de informar sobre a orientação da Auditoria Externa no relatório
do 2º trimestre de 2020, tal documento não foi disponibilizado. Entretanto, observa-se que
no relatório dos auditores independentes sobre as demonstrações contábeis em 31/12/2020,
uma das bases para a abstenção de opinião é o item “Provisão para passivos contingentes”,
no qual a auditoria externa reitera que os controles aplicados não são assertivos, o que não
os permitiu ter conclusões sobre o saldo registrado no passivo circulante.

Nesse sentido, a análise da equipe de auditoria constatou que a partir da elaboração de uma
metodologia, a exemplo da utilização de informações históricas, é possível calcular um valor
suficientemente confiável para as provisões para riscos trabalhistas de curto prazo que atenda
ao item 33 da NBC TSP 03 e, deste modo, conferindo maior fidedignidade às informações
evidenciadas nas demonstrações financeiras.

2.3.4 Inadequações na apresentação das informações de Partes Relacionadas e na

divulgação de informações nas Notas Explicativas.

38
O presente item de auditoria apresenta o resultado da análise do conteúdo das Notas
Explicativas das Demonstrações Contábeis do Mapa, em especial, quanto às informações
acerca da seção de partes relacionadas, da base para a elaboração das demonstrações
contábeis e das políticas contábeis específicas adotadas pela Unidade. Ademais, destaca-se
que a análise teve como foco as áreas financeiras avaliadas na auditoria.
Cumpre destacar que a avaliação consistiu na análise das Notas Explicativas do 4º Trimestre
do Mapa, seguida da confrontação com os requisitos presentes nas NBC TSP e no MCASP.
Nesse sentido, para esta auditoria, foram estabelecidas as seguintes conclusões sobre os itens
relativos às Partes Relacionadas e às Notas Explicativas quanto à adequação às exigências
normativas:
• “Adequado”, quando as informações evidenciadas nas Demonstrações Contábeis
e/ou nas Notas Explicativas atendem integralmente as exigências das normas;
• “Parcialmente adequado”, quando as informações evidenciadas nas Demonstrações
Contábeis e/ou nas Notas Explicativas atendem parcialmente as exigências das
normas;
• “Inadequado”, quando as informações evidenciadas nas Demonstrações Contábeis
e/ou nas Notas Explicativas não atendem as exigências das normas ou quando não há
evidenciação;
• “Não se aplica”, quando a evidenciação não se aplica à entidade ou a equipe de
auditoria não julga ser relevante.
O detalhamento das conclusões alcançadas está presente no Apêndice II – Avaliação dos Itens
Relativos às Partes Relacionadas e às Notas Explicativas.
As inadequações decorrem, principalmente, da ausência de controles que assegurem que as
transações com partes relacionadas sejam identificadas e divulgadas e que as informações
contábeis divulgadas nas Notas Explicativas possuam relevância, fidedignidade,
tempestividade e sejam completas, atendendo a todos os critérios aplicáveis.
Por conseguinte, essas inadequações podem gerar limitação na transparência da situação
patrimonial e do desempenho da entidade reportada pelas Demonstrações.

2.3.4.1 Evidenciação inadequada de informações relacionadas às partes relacionadas nas

Demonstrações do Mapa.
Inicialmente, cumpre destacar que não foi identificada a divulgação sobre partes relacionadas
nas Demonstrações Contábeis do 2º tri/2022 do Mapa. Já nas Demonstrações Contábeis do
3º tri/2022 do Mapa, o Ministério passou a divulgar informações sobre as seguintes partes
relacionadas: as entidades de previdência complementar da Embrapa, a Caixa de Assistência
dos Empregados da Embrapa - Casembrapa e da Conab, o Instituto Conab de Seguridade Social
– Cibrius, porém com informações intempestivas e insuficientes. Intempestivas, pois os dados
divulgados sobre partes relacionadas se referem às posições destas entidades em junho de
2022, e não à posição de setembro de 2022. Insuficientes, pois não constam informações
sobre as partes relacionadas do Mapa enquanto órgão superior, abrangendo toda a sua
estrutura administrativa.
Nesse sentido, a partir da análise das Notas Explicativas do 4º trimestre de 2022, identificou-
se, dentro de um total de seis itens, três avaliados como “inadequados” e três avaliados como
39
“parcialmente adequados” em relação às evidenciações exigidas pela NBC TSP 22 - Divulgação
sobre Partes Relacionadas, vide Apêndice II – Avaliação dos Itens Relativos às Partes
Relacionadas e às Notas Explicativas.

2.3.4.2 Divulgação de itens das notas explicativas das Demonstrações do Mapa em

desacordo com as NBC TSPs e com o MCASP.
Em relação aos demais itens das Notas Explicativas, foram avaliados 47 itens relativos às
divulgações exigidas pelas normas e os seguintes resultados foram alcançados: dezessete
itens avaliados como “adequados”; sete como “parcialmente adequados”; treze como
“inadequados”; e dez como “não se aplica”, vide detalhamento presente no Apêndice II –
Avaliação dos Itens Relativos às Partes Relacionadas e às Notas Explicativas.
Visto que a mesma análise foi realizada nas Notas Explicativas do 3º trimestre de 2022,
importante destacar que, de um modo geral, houve evolução no atendimento das exigências
normativas.
Por fim, observa-se que alguns itens tiveram suas avaliações alteradas para “inadequado”
entre as Notas Explicativas do 3º e 4º trimestre, em virtude da evidenciação relacionada aos
bens imóveis: “O Mapa como órgão subordinado não vem realizando a redução ao valor
recuperável por falta de pessoal especializado na área de patrimônio.", visto que a equipe de
auditoria destacou nos resultados preliminares da auditoria que o valor divulgado para a
redução ao valor recuperável de bens imóveis era igual a zero, sem aumento ou redução.

2.4 Inconformidades das Transações Subjacentes

2.4.1 Vulnerabilidade dos meios e métodos adotados na avaliação do cumprimento dos
requisitos de elegibilidade a financiamentos amparados em recursos do FTRA.

Trata-se da avaliação realizada sobre o Programa Nacional de Crédito Fundiário - Terra Brasil
(PNCF), instituído pelo Decreto nº 4.892/2003, custeado por recursos do Fundo de Terras e da
Reforma Agrária (FTRA), constituído por um conjunto de ações e projetos de reordenação
fundiária e de assentamento rural, complementares à reforma agrária, promovidos por meio
do crédito fundiário. Tal avaliação está em curso no âmbito do Conselho de Monitoramento e
Avaliação de Políticas Públicas (CMAP), ciclo 2022, e a íntegra dos seus resultados poderão ser
consultados por meio do Relatório nº 1089940.

De um modo geral, foi visto que o processo sob análise é vulnerável a riscos como instrução
processual inadequada (com métodos manuais empregados, falta de integração com bases
governamentais e de cruzamentos com essas bases) e admissão de beneficiários e/ou imóveis
rurais que não preenchem os requisitos ou incorrem em vedações. Assim, há fatores que
dificultam a implementação do programa, com potencial para restringir o alcance de seus
objetivos.

40
2.4.2. Ausência de processo estruturado para registro e contabilização dos créditos a
receber provenientes dos empréstimos e financiamentos concedidos no âmbito do Fundo
de Terras.
O objetivo dessa análise foi avaliar os controles internos, relativos ao processo de registro e
contabilização dos empréstimos e financiamentos concedidos no âmbito do Fundo de Terras,
quanto à tempestividade e confiabilidade. A partir dessa análise foram identificadas as
seguintes inadequações:

• Ausência de processo estruturado e adequado de registro dos empréstimos e

financiamentos concedidos com a finalidade de garantir lançamentos em
conformidade com as normas contábeis.
• Ausência de processo de registro e contabilização da correção monetária,
remuneração dos juros contratuais, atualização a valor presente, ajuste para perdas
e/ou reversão do ajuste para perdas associados ao risco de crédito e valores inscritos
em dívida ativa.
• Ausência de controles internos relativos à classificação e ao registro dos valores de
empréstimos e financiamentos concedidos em contas contábeis do Ativo Circulante e
Ativo Não Circulante.

Tais inadequações decorrem, principalmente, da informação fornecida pela Unidade de que

não dispõe de profissional contábil para instruir, orientar e acompanhar os devidos
lançamentos em conformidade com as normas contábeis e de que efetuou a contratação de
uma consultoria especializada para elaborar estudos e propostas técnicas para auxiliar o
gestor no processo de implantação de uma rotina de escrituração contábil do Fundo em
conformidade com o MCASP.

Em complemento, quanto ao fluxo de contabilização dos empréstimos dos empréstimos

concedidos do Fundo de Terras, por meio de manifestação do Decred/Mapa, evidenciou-se
que não são realizados os registros de baixas na concessão dos empréstimos pelos agentes
financeiros, bem como que, no FTRA, não há registros de atualização ao valor presente,
ajustes para perdas e/ou reversão do ajuste para perdas associadas ao risco de crédito,
reclassificação dos recebíveis de longo prazo (não circulante) para o curto prazo (circulante).
Também, não são contabilizados valores dos empréstimos não pagos inscritos em dívida ativa,
juros e multas da dívida ativa. A unidade também não citou informações sobre os controles
relativos ao registro e contabilização da correção monetária dos valores dos empréstimos
concedidos.

Por fim, verificou-se que o Mapa não está realizando a correta classificação dos empréstimos
e financiamentos concedidos em contas contábeis de Curto Prazo e Longo Prazo, conforme
descrito no item 2.4.2 desse relatório, e que não realiza o registro dos empréstimos
concedidos desde 2018.

As principais consequências das fragilidades dos controles internos identificadas são as

distorções apresentadas nos itens 2.3.2.3 e 2.4.2 desse relatório, bem como lançamentos
contábeis efetuados em desacordo com normas e diretrizes específicas estabelecidas pela

41
Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e pelo Conselho Federal de Contabilidade (CFC) e a
divulgação de informações contábeis pela Entidade não fiéis com a realidade.

2.4.3 Fragilidades nos controles internos existentes para acompanhamento dos recursos
concedidos no âmbito do Funcafé, sobretudo em relação ao Sistema Funcafé.

Trata-se da avaliação do Sistema de Operacionalização das Linhas de Crédito do Fundo de

Defesa da Economia Cafeeira (Sistema Funcafé) em relação aos controles existentes a fim de
garantir confiança e fidedignidade das informações gerencias do Funcafé, tendo como
referencial, para controles internos, a IN MP/CGU nº 01/2016

Conforme o Mapa esclarece, o Sistema Funcafé é utilizado para o acompanhamento e

controle, tanto na entrada quanto na saída de recursos para os agentes financeiros, bem como
das operações firmadas com os mutuários.

Esse sistema foi desenvolvido pelo Mapa, devidamente parametrizado para atender às
necessidades que são estabelecidas no MCR, sendo que mensalmente, cada agente financeiro
insere manualmente dados sobre as operações de crédito realizadas, sendo as informações
principais inseridas: identificação do beneficiário e da linha de crédito contratada, valores
contratados e cronograma esperado de pagamento do financiamento. A partir dos dados
inseridos pelos agentes financeiros, o Sistema Funcafé permite gerar uma série de relatórios
de acompanhamento dos recursos concedidos. Entretanto, conforme informado pela gestão
do Funcafé, alguns relatórios precisam ser ajustados, pois podem apresentar valores
inconsistentes, como valores a receber negativos, conforme verificado no Relatório de Saldo
Devedor Principal.

Em que pese ser um ponto positivo a gestão do Funcafé ter um sistema de controle dos
recursos concedidos, as inconsistências constatadas no sistema não permitem à gestão do
Funcafé garantir a fidedignidade e a tempestividade na contabilização dos saldos e valores a
receber, sobretudo em relação aos seguintes pontos:

1. Inserção manual e auto declaratória dos dados dos empréstimos realizados pelas
instituições financeiras, sem que haja uma conferência tempestiva desses dados inseridos
pela gestão do Funcafé, gerando o risco de inserção de dados incorretos e indevidos;

2. Impossibilidade de obtenção, por meio do Sistema Funcafé, de informações e relatórios em

formato histórico, de datas específicas, dos empréstimos realizados no âmbito do Funcafé,
dificultando a comparação de saldo com sistemas adicionais para verificação da consistência
dos valores;

3. Divergência entre os valores apresentados dos saldos dos empréstimos concedidos no

Sistema Funcafé e no Sistema Siafi:

42
 a) Diferença nos saldos dos empréstimos de R$ 3.883.591.239,64 entre o valor
divulgado (valor registrado no Siafi) e o valor constante no Sistema Funcafé. Em
módulo essa diferença é igual a R$ 6.223.731.689,46;

b) Registro em duplicidade do mesmo agente financeiro no Sistema Siafi (Itaú

Unibanco SA);

c) Lançamentos a crédito na conta “Empréstimos e Financiamentos Concedidos” que

somam R$ 1.044,65 no Sistema Siafi e R$ 2.001.044,65 no Sistema Funcafé referente
ao Banco de Desenvolvimento do Espírito Santo SA;

d) Saldo registrado no Sistema Funcafé com valor negativo referente a depósitos

realizados em exercícios anteriores no valor de R$ 46.593.973,82 (Banco Original SA);
e

e) Registro de duas contas correntes presentes no Sistema do Funcafé que não

constam no Sistema Siafi (Banco BBM S.A. e Cooperativa de Crédito Rural de Araguari
Ltda - Sicoob Aracred).

4. Divergência entre os saldos registrados no SIAFI e os saldos informados pelos agentes

financeiros. Calculou-se uma diferença de R$ 16.604.756,05 no saldo contabilizado da conta
corrente relacionada ao Banco do Brasil e uma diferença de R$ 1.918.845,24 no saldo
contabilizado da conta corrente relacionada à Caixa Econômica Federal, na data de
31/12/2022.

Acrescenta-se que a equipe de gestão do Funcafé informou que mensalmente realiza a

conferência dos valores inseridos no sistema pelos agentes financeiros, fazendo os ajustes
necessários para garantir a fidedignidade dos dados lançados (com frequência, os
encarregados pelos lançamentos no sistema dos agentes financeiros lançam os valores de
principal no campo de juros e vice e versa), porém essa checagem não é realizada de forma
tempestiva a fim de garantir a fidedignidade dos saldos divulgados nas datas das
demonstrações contábeis do Mapa. Adicionalmente, não há, por parte da equipe de gestão
do Funcafé, recálculo dos valores concedidos a receber, inclusive dos juros contratuais e da
atualização monetária, embora a Unidade afirme que o sistema está parametrizado para
realizar os referidos cálculos de forma automatizada, isso não mitiga o risco de erro dos
valores, haja vista que os dados utilizados pelo sistema são inseridos pelos agentes financeiros
de forma manual, conforme já mencionado.

Enfatiza-se que, na hipótese de um agente financeiro inserir valores de ressarcimento

menores do que o valor devido, há possibilidade de serem registradas perdas nos valores a
serem ressarcidos ao Funcafé.

43
3. Situação das Recomendações Emitidas pela
CGU
Bens Imóveis

Recomendação 1176878 do Relatório de Avaliação CGU nº 1034931: Auditoria Anual de

Contas 2021 (financeira):

“Produzir plano de ação para reavaliação dos imóveis que estejam sem atualização dos valores
há mais de dois anos e que a respectiva PPR tenha sido atualizada posteriormente à última
reavaliação do imóvel.”

Situação: Não atendida.

4. RECOMENDAÇÕES
Incra

Bens imóveis

Recomendação 1: Instituir controles compensatórios para efetivar tanto a baixa dos imóveis
titulados, quanto o reconhecimento da depreciação dos bens imóveis, enquanto não há a
conclusão e a implantação do Sistema SPUnet.

Achado: 2.2.1.1

Empréstimos e Financiamentos Concedidos - Créditos de instalação:

Recomendação 2: Desreconhecer do Ativo das Demonstrações Contábeis da Autarquia os

registros dos créditos de instalação concedidos anteriormente ao exercício de 2014,
mantendo o controle contábil destes créditos desreconhecidos em conta apropriada, para
assegurar a devida transparência e, após identificação dos créditos vigentes, contabilizar
somente os direitos devidos a fim de que o Ativo reflita fielmente os recursos a receber.

Achado: 2.2.2.1.1

Recomendação 3: Instituir processo estruturado e formalizado de mensuração, registro,

contabilização e acompanhamento do ajuste de perdas prováveis dos créditos de instalação
concedidos, que considere o saldo atualizado da conta de valores a receber, fazendo constar
a metodologia utilizada nas Notas Explicativas das Demonstrações Contábeis em cada
exercício.

44
 Achado: 2.2.2.1.3

Recomendação 4: Instituir processo estruturado e formalizado relativo à contabilização,

conciliação e evidenciação dos recursos concedidos no âmbito dos créditos de instalação, a
fim de garantir registros e divulgações contábeis em conformidade com as normas contábeis
aplicáveis.

Achado: 2.2.2.1.2 e 2.3.1

MDA

Empréstimos e Financiamentos Concedidos – Fundo de Terras

Recomendação 5: Instituir processo estruturado e formalizado de registro, contabilização e

acompanhamento dos recursos concedidos no âmbito do Fundo de Terras, a fim de garantir
registros e divulgações contábeis em conformidade com as normas contábeis aplicáveis

Achado: 2.2.2.3.2, 2.3.2 e 2.4.2

Recomendação 6: Instituir processo estruturado e formalizado de mensuração, registro,

contabilização e acompanhamento do ajuste de perdas prováveis dos créditos concedidos no
âmbito do Fundo de Terras.

Achado: 2.2.2.3.1

Mapa

Empréstimos e Financiamentos Concedidos - Funcafé

Recomendação 7: Aprimorar o Sistema Funcafé, sobretudo em relação à automatização da

inserção ou conferência dos dados fornecidos pelas instituições financeiras, implementando
ferramentas para obtenção de informações dos empréstimos realizados, por meio de
relatórios em formato histórico, a fim de evitar inconsistências nos registros dos recursos
concedidos do Funcafé.

Achado: 2.4.3

Recomendação 8: Instituir rotina de conciliação tempestiva dos registros contábeis com os

dados financeiros informados pelos agentes financeiros que operam o Funcafé a fim de evitar
inconsistências nos registros dos recursos concedidos.

Achado: 2.4.3

Recomendação 9: Efetuar a baixa dos valores inadequadamente contabilizados pelo Mapa

relacionados à créditos do Funcafé. Ademais, proceder a baixa do Ativo da Entidade os
créditos relacionados ao contrato de Dação em Pagamento “IC001SPAE” do Funcafé mantidos
nas demonstrações, visto que não atendem mais à definição de ativo.

45
 Achado: 2.2.2.2

Arrecadação de Multas Administrativas

Recomendação 10: Instituir processo formalizado e estruturado de acompanhamento dos

autos de infração lançados pelo Mapa, que englobe, no mínimo, a integração de informações
entre a área negocial de cada tipo de multa e a área de contabilidade do Mapa, para que sejam
efetuados os registros contábeis por regime de competência.

Achados: 2.2.3.1, 2.2.3.2 e 2.2.3.3

Recomendação 11: Instituir processo formalizado e estruturado de acompanhamento dos

procedimentos de atualização monetária e juros das multas aplicadas pelo Mapa, abarcando
as unidades da SDA envolvidas.

Achado: 2.2.3.2

Recomendação 12: Instituir processo estruturado e formalizado de mensuração, registro,

contabilização e acompanhamento do ajuste de perdas prováveis dos créditos decorrentes
dos autos de infração aplicados pelo Mapa, fazendo constar a metodologia utilizada nas Notas
Explicativas das Demonstrações Contábeis em cada exercício.

Achado: 2.2.3.3

Notas Explicativas e Transações com Partes Relacionadas

Recomendação 13: Instituir processo formalizado e estruturado de acompanhamento a fim

de garantir que as transações com partes relacionadas sejam identificadas e divulgadas de
forma tempestiva e fidedigna.

Achado: 2.3.4.1

Recomendação 14: Instituir processo formalizado e estruturado de acompanhamento a fim

de garantir que as informações contábeis divulgadas nas Notas Explicativas sejam completas,
relevantes, tempestivas e atendam aos critérios aplicáveis pelo MCASP e pelas NBC TSP.

Achado: 2.3.4.2

CONAB

Recomendação 15: Aprimorar o sistema "Siscontingente-Web" a fim de estabelecer um

formato padrão para as informações cadastradas pelas Gerências da Matriz e Procuradorias-
Regionais como processos ativos e processos finalizados e que possibilite consistência e
conformidade entre os valores apresentados no SIAFI e na Planilha-Resumo da Conab.

46
 Achado: 2.2.4.1

Recomendação 16: Instituir, na Conab, processo formalizado e estruturado de

acompanhamento dos valores registrados como provisões trabalhistas a fim de contabilizar
uma estimativa da obrigação que seja suficientemente confiável para uso no reconhecimento
da provisão.

Achado: 2.2.4.1

Recomendação 17: Contabilizar provisões trabalhistas na conta contábil “2.1.7.1.0.00.00 -

Provisão Para Riscos Trabalhistas - Curto Prazo” da Conab de acordo com a probabilidade de
pagamento de reclamações trabalhistas no curto prazo.

Achado: 2.3.3

Embrapa

Recomendação 18: Contabilizar provisões trabalhistas na conta contábil “2.1.7.1.0.00.00 -

Provisão Para Riscos Trabalhistas - Curto Prazo” da Embrapa de acordo com a probabilidade
de pagamento de reclamações trabalhistas no curto prazo.

Achado: 2.3.3

47
5. CONCLUSÃO
Em suma, pelo presente trabalho de auditoria financeira integrada com conformidade, foram
constatadas distorções de valor não corrigidas (item 2.2) nas áreas financeiras “Bens Imóveis”,
“Empréstimos e Financiamentos Concedidos”, “Arrecadação de Multas Administrativas” e
“Riscos Trabalhistas”, as quais serão mencionadas na sequência.
Quanto à área financeira “Bens Imóveis”, foi identificada uma subavaliação de R$ 134,04
bilhões no Ativo do Mapa, devido à desatualização dos valores dos imóveis registrados no
SPIUnet, e também foram constatadas a ausência de rotina para baixa de imóveis após sua
destinação a particulares e dificuldades operacionais no SPIUnet. Destaca-se que essas
mesmas constatações foram reportadas na auditoria do exercício anterior (2021), por meio
do Relatório nº 1034931, que registrou uma distorção de cerca de R$ 42 bilhões em virtude
dessa mesma desatualização dos registros de imóveis. Nesse sentido, houve recomendações
ainda não atendidas em exercícios anteriores pelo Incra.
Quanto à área financeira “Empréstimos e Financiamentos Concedidos” foram examinados os
saldos das contas correspondentes ao Fundo de Terras, Funcafé e Incra (créditos de
instalação) com R$ 8,18 bilhões em distorções relevantes no Ativo e reflexo de R$ 912.147,18
no resultado do exercício. Dentre as distorções identificadas, destacam-se a manutenção
indevida do registro de créditos de instalação concedidos até o exercício de 2014; resultando
em superavaliação do Ativo de R$ 5.052.375.884,11; e a ausência de baixa dos empréstimos
e financiamentos concedidos no âmbito do Fundo de Terras; resultando em superavaliação
de R$ 2.195.650.453,53 no Ativo do Mapa.
Entre as principais causas das distorções encontradas estão: ausência de rotina de registro e
contabilização de ajuste de perdas prováveis; falta de rotina de conciliação dos registros
contábeis com os dados financeiros informados pelas instituições financeiras, lançamentos
equivocados e, especificamente no que concerne aos créditos de instalação anteriores a 2014,
ausência de controles internos confiáveis que identifiquem os créditos de instalação vigentes
implicando na ausência de controle contábil sobre o pretenso direito a receber e no
comprometimento dos indicadores de controle do recurso elencados no MCASP.
Sobre a área financeira “Arrecadação de Multas Administrativas”, verificou-se a ausência de
registro contábil dos direitos decorrentes dos autos de infração aplicados pelo Mapa, bem
como das respectivas remunerações e ajustes para perdas, resultando em R$ 673.055.072,27
em distorções relevantes consideradas para fins de emissão de opinião. As principais causas
identificadas são a ausência de processo formalizado e estruturado de acompanhamento dos
autos de infração lançados, ausência de integração de informações entre a área negocial de
cada tipo de multa e a área de contabilidade do Mapa e contabilização das multas pelo regime
de caixa em detrimento ao regime de competência.
Já no que concerne a área financeira “Riscos Trabalhistas” foram verificados os passivos de
prazo ou de valor incertos, relacionados a pagamento de reclamações trabalhistas da Empresa
Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa) e da Companhia Nacional de Abastecimento
(Conab). Após a realização dos testes, a área financeira apresentou subavaliação de R$
34.896.252,02 relacionada à Conab. Entre as principais causas estão a ausência de atualização
do valor das provisões trabalhistas de forma que reflita a expectativa de pagamento dos
processos judiciais trabalhistas da Conab, a ausência de análise do histórico de pagamento
48
anual médio relativo aos riscos trabalhistas e fragilidades dos controles internos utilizados
pela entidade para o acompanhamento centralizado das provisões trabalhistas.
Com relação à avaliação da classificação, apresentação e divulgação das informações
contábeis, tratadas no item 2.3, foram identificadas distorções relacionadas, principalmente,
a registros dos saldos financeiros em contas contábeis inadequadas, evidenciação inadequada
de informações relacionadas às partes relacionadas nas Demonstrações do Mapa e divulgação
de itens das notas explicativas das Demonstrações do Mapa em desacordo com as NBC TSPs
e com o MCASP. Estas inconformidades dificultam a compreensão dos usuários das
informações contábeis.
No que se refere à avaliação das transações subjacentes, tratadas no item 2.4, destacam-se
as constatações referentes a vulnerabilidade dos meios e métodos adotados na avaliação do
cumprimento dos requisitos de elegibilidade a financiamentos amparados em recursos do
Fundo de Terras, fragilidades nos controles internos estabelecidos para contabilização dos
créditos a receber provenientes dos empréstimos e financiamentos concedidos no âmbito do
Fundo de Terras e fragilidades nos controles internos existentes para acompanhamento dos
recursos concedidos no âmbito do Funcafé.
Diante do exposto, foram verificadas distorções nas Demonstrações Contábeis (DC) do Mapa,
relativas ao exercício de 2022, que resultaram em:
i) Superavaliação de ativos no valor acumulado de R$ 8.429.914.293,91;
ii) Subavaliação de ativos no valor acumulado de R$ 134.466.076.022,18;
iii) Subavaliação de passivos no valor de R$ 34.896.252,02;
iv) Superavaliação do resultado do exercício no valor de R$ 912.147,18.
Portanto, as superavaliações e subavaliações dos elementos das DC geraram um montante de
R$ 142.930.886.568,11 em distorções relevantes, do qual cerca de 94% são representados
pela distorção na conta de bens imóveis do Incra.

49
6. REFERÊNCIAS
Banco Central do Brasil. (1996). Resolução nº 2.238, de 31 de janeiro de 1996.

Banco Central do Brasil. (1999). Resolução nº 2.682, de 22 de dezembro de 1999. BCB, Brasília.
Banco Central do Brasil. (2001). Resolução nº 4.889, de 26 de fevereiro de 2001.
Brasil. Decreto nº 4.892, de 25 de novembro de 2003. Regulamenta a Lei Complementar nº
93, de 4 de fevereiro de 1998, que criou o Fundo de Terras e da Reforma Agrária, e dá
outras providências. Brasília.
Brasil. Decreto-Lei nº 1.110, de 9 de julho de 1970. Cria o Instituto Nacional de Colonização e
Reforma Agrária (INCRA), extingue o Instituto Brasileiro de Reforma Agrária, o Instituto
Nacional de Desenvolvimento Agrário e o Grupo Executivo da Reforma Agrária e dá
outras providências. Brasília.
Brasil. Instrução Normativa nº 116, de 19 de abril de 2022. Estabelece as diretrizes para o
monitoramento e a análise dos mercados de terras por meio da elaboração regular dos
Relatórios de Análise de Mercados de Terras e respectivas Planilhas de Preços
Referenciais. Brasília.
Brasil. Lei complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças
públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências.
Brasília.
Brasil. Lei complementar nº 93, de 4 de fevereiro de 1998. Institui o Fundo de Terras e da
Reforma Agrária - Banco da Terra - e dá outras providências. Brasília.
Brasil. Lei nº 13.001, de 20 de junho de 2014. Dispõe sobre a liquidação de créditos concedidos
aos assentados da reforma agrária. Brasília.
Brasil. Lei no 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para
elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos
Municípios e do Distrito Federal. Brasília.
Brasil. Lei nº 5.851, de 7 de dezembro de 1972. Autoriza o Poder Executivo a instituir empresa
pública, sob a denominação de Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária
(EMBRAPA) e dá outras providências. Brasília.
Brasil. Lei no 8.029, de 12 de abril de 1990. Dispõe sobre a extinção e dissolução de entidades
da administração Pública Federal, e dá outras providências. Brasília.
Brasil. Lei nº 9.138, de 29 de novembro de 1995. Dispõe sobre o crédito rural, e dá outras
providências. Brasília.
Brasil. Portaria n° 531, de 23 de março de 2020. º Aprova o Regimento Interno do Instituto
Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA. Brasília.
Brasil. Portaria SAF/Mapa nº 122, de 23 de março de 2021. Aprova o Regulamento Operativo
do Fundo de Terras e da Reforma Agrária e do Subprograma de Combate à Pobreza
Rural. Brasília.

50
Conselho Federal de Contabilidade. (2009). NBC TA 530 – Amostragem em Auditoria. CFC,
Brasília.
Conselho Federal de Contabilidade. (2016a). NBC TSP Estrutura Conceitual. CFC, Brasília.
Conselho Federal de Contabilidade. (2016b). NBC TSP 01 – Receita de Transação sem
Contraprestação. CFC, Brasília.
Conselho Federal de Contabilidade. (2016c). NBC TSP 02 – Receita de Transação com
Contraprestação. CFC, Brasília.
Conselho Federal de Contabilidade. (2016d). NBC TSP 03 - Provisões, Passivos Contingentes e
Ativos Contingentes. CFC, Brasília.
Conselho Federal de Contabilidade. (2016e). NBC TA 450 (R1) - Avaliação das Distorções
Identificadas durante a Auditoria. CFC, Brasília.
Conselho Federal de Contabilidade. (2017). NBC TSP 07 - Ativo Imobilizado. CFC, Brasília.
Conselho Federal de Contabilidade. (2018a). NBC TSP 11 - Apresentação das Demonstrações
Contábeis. CFC, Brasília.
Conselho Federal de Contabilidade. (2018b). NBC TSP 12 - Demonstração dos Fluxos de Caixa.
CFC, Brasília.
Conselho Federal de Contabilidade. (2018c). NBC TSP 15 - Benefícios a Empregados. CFC,
Brasília.
Conselho Federal de Contabilidade. (2019). NBC TSP 22 - Divulgação sobre Partes
Relacionadas. CFC, Brasília.
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e Controladoria-Geral da União. (2016).
Instrução Normativa Conjunta - MP/CGU N° 1, de 10 de maio de 2016. MP/CGU,
Brasília.
Secretaria do Tesouro Nacional. (2021). Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público 9ª
Edição. STN, Brasília.
Tribunal de Contas da União. (2020). Instrução Normativa - TCU nº 82, de 22 de abril de 2020.
TCU, Brasília.
Tribunal de Contas da União. (2022). Decisão Normativa - TCU nº 198, de 23 de março de 2022.
TCU, Brasília.

51
7 APÊNDICES
Apêndice I – Arrecadação de Multas Administrativas
2.3.3.1 Ausência de registro contábil dos direitos decorrentes dos autos de infração aplicados
pelo Mapa, resultando na subavaliação do Ativo em R$ 313.233.953,70.
Tabela 24: Situação das multas aplicadas pelo Mapa de 2017 a 2022
SITUAÇÃO_PAGAMENTO Valor (em R$) Qtde.
ADVERTENCIA 0,00 4.138
EXTINTO NA PROCURADORIA 231.731,40 30
IMPOSSIVEL COBRAR ART 381/CC 311.610,35 16
IMPROCEDENTE 1,00 3.029
PAGAMENTO EFETUADO 279.781.926,01 27.514
PAGAMENTO EFETUADO PGFN 2.509.985,19 161
PAGAMENTO VIA DEP. JUDICIAL 291.264,13 8
PENDENTE DE PAGAMENTO 313.233.953,70 10.143
PRESCRITO 3 ANOS 385.419,28 101
PRESCRITO 5 ANOS 129.304,16 20
PRESCRITO NAO ATINGIU D.A.U 880,00 1
SUBMETIDO · INSCRIÇÃO NA DAU 253.687.055,90 8.635
Total Geral 850.563.131,12 53.796
Fonte: Elaboração própria, conforme “PT P07 07_BD 31-12-22”.

2.3.3.3 Ausência do reconhecimento de ajustes para perdas decorrentes da inadimplência dos

autos de infração emitidos pelo Mapa, resultando na superavaliação do Ativo em R$
263.355.125,67.

Tabela 25: Situação das multas autuadas pelo Mapa - Por exercício (em R$)

SUBMETIDO ·
SITUAÇÃ PAGAMENTO PENDENTE DE
INSCRIÇÃO NA OUTROS* TOTAL
O EFETUADO PAGAMENTO
DAU
Ano Valor % Valor % Valor % Valor % Valor %
33.355.63 35, 17.202.98 18, 41.454.96 44, 976.297, 1,0 92.989.88 10
2017
9,46 87 7,31 50 1,59 58 80 5 6,16 0
42.908.08 43, 18.504.16 18, 37.350.33 37, 793.928, 0,8 99.556.51 10
2018
7,13 10 5,39 59 2,07 52 43 0 3,02 0
50.411.03 35, 32.177.51 22, 59.424.53 41, 331.288, 0,2 142.344.3 10
2019
2,58 41 8,56 61 6,93 75 44 3 76,51 0
39.228.13 28, 63.686.46 46, 33.263.70 24, 627.926, 0,4 136.806.2 10
2020
8,03 67 4,07 55 4,41 31 64 6 33,15 0
66.535.88 30, 101.267.1 45, 52.311.67 23, 207.240, 0,0 220.321.9 10
2021
1,80 20 68,49 96 4,40 74 41 9 65,10 0
27.395.61 22, 89.189.84 72, 6.396.539, 5,2 25.036,9 0,0 123.007.0 10
2022
1,95 27 7,77 51 35 0 0 2 35,97 0
Total/M 259.834.3 32, 322.028.1 37, 230.201.7 29, 2.961.71 0,4 815.026.0 10
édia 90,95 59 51,59 45 48,75 52 8,62 4 09,91 0
* Outros: prescrito, improcedente, extinto PGFN, impossível cobrar, pagamento PGFN, pagamento judicial.

Fonte: Elaboração própria, conforme “PT P07 02 Multas_BD 27-09-2022”.

52
Apêndice II – Avaliação dos Itens Relativos às Partes Relacionadas e às Notas Explicativas
Local de Análise da Equipe de
Avaliação 4º
Área Critério divulgação (N.E. Auditoria 4º T.
T.
4ºT/2022)
Conforme a NBC TSP 07 - Ativo Além da evidenciação do
Imobilizado valor contábil bruto, há a
88. As demonstrações contábeis descrição, na Nota 004 -
devem divulgar, para cada classe Imobilizado, dos critérios
Nota 004 -
Bens Imóveis de ativo imobilizado: Adequado utilizados para o
Imobilizado;
(a) os critérios de mensuração reconhecimento inicial do
utilizados para determinar o ativo imobilizado no Sistema
valor contábil bruto; de Controle Patrimonial –
SPIUnet.
(b) os métodos de depreciação 5.2) Resumo dos
utilizados; Principais
Critérios e
Políticas
Contábeis, item
Há identificação do método
5.2.10
Bens Imóveis Adequado de depreciação utilizado no
Nota 004 -
item 5.2.10
Imobilizado;
(a.2) Depreciação
de bens imóveis
cadastrados no
SPIUnet
(c) as vidas úteis ou as taxas de Nota 004 -
depreciação utilizadas; Imobilizado; Em que pese o item "(a.1)
(a.1) Depreciação, amortização ou
Depreciação, exaustão de bens imóveis não
amortização ou cadastrados no SPIUnet e
exaustão de bens bens móveis" apresente
imóveis não informações sobre as taxas de
Bens Imóveis Inadequado
cadastrados no depreciação dos bens imóveis
SPIUnet e bens da Conab, não há a
móveis evidenciação das vidas úteis
(a.2) Depreciação ou das taxas de depreciação
de bens imóveis utilizadas pelo Mapa
cadastrados no enquanto Órgão Superior.
SPIUnet
(d) o valor contábil bruto e a O valor contábil bruto e a
depreciação acumulada (mais as depreciação acumulada são
perdas por redução ao valor evidenciados nas tabelas "03
recuperável acumuladas) no – Bens Imóveis – Composição
início e no final do período; e por Órgãos" e "Tabela 03.a –
Nota 004 -
Bens Imóveis – Composição
Imobilizado;
Total".
Tabela 03 – Bens
Bens Imóveis Inadequado Em relação à apresentação
Imóveis –
das perdas por redução ao
Composição por
valor recuperável, há a
Órgãos
seguinte informação na nota
explicativa: "O Mapa como
órgão subordinado não vem
realizando a redução ao valor
recuperável por falta de

53
 pessoal especializado na área
de patrimônio."

(e) a conciliação do valor contábil A tabela 03 - Bens Imóveis

no início e no final do período evidencia a conciliação entre
Nota 004 -
demonstrando: o saldo contábil de
Imobilizado;
(i) adições; 31/12/2021 e o saldo de
Tabela 03 – Bens
Bens Imóveis Adequado 31/12/2022.
Imóveis –
Com destaque para a variação
Composição por
correspondente às contas e
Órgãos
de acordo com cada
Órgão/UGE.
(ii) alienações 6.2)
DEMOSTRAÇÕES
A tabela de Variações
DAS VARIAÇÕES
Patrimoniais Aumentativas –
PATRIMONIAIS;
VPA evidencia os ganhos com
Bens Imóveis Tabela de Adequado
alienação. Sendo evidenciado
Variações
o saldo em 31/12/2021 e
Patrimoniais
31/12/2022.
Aumentativas –
VPA
(iii) aquisições por meio de Item não
Bens Imóveis Não se aplica item não se aplica a entidade.
combinações do setor público; evidenciado
(iv) aumentos ou reduções 6.2)
decorrentes de reavaliações nos DEMOSTRAÇÕES
termos dos itens 44, 54 e 55 e DAS VARIAÇÕES
perdas por redução ao valor PATRIMONIAIS;
recuperável de ativos (se houver) Tabela de A tabela de Variações
reconhecidas ou revertidas Variações Patrimoniais Aumentativas –
Bens Imóveis diretamente no patrimônio Patrimoniais Adequado VPA evidencia o saldo em
líquido de acordo com a NBC TSP Aumentativas – 31/12/2021 e 31/12/2022 da
09 ou a NBC TSP 10, conforme o VPA reavaliação de ativos.
caso; Tabela de
Variações
Patrimoniais
Diminutivas – VPD
(v) perdas por redução ao valor Em relação à apresentação
recuperável de ativos, das perdas por redução ao
reconhecidas no resultado do valor recuperável, há a
Nota 004 -
período de acordo com a NBC seguinte informação na nota
Imobilizado;
TSP 09 ou a NBC TSP 10, explicativa: "O Mapa como
Bens Imóveis Tabela 01 – Inadequado
conforme o caso; órgão subordinado não vem
Imobilizado –
realizando a redução ao valor
Composição
recuperável por falta de
pessoal especializado na área
de patrimônio."

54
 (vi) reversão das perdas por De acordo com as notas
redução ao valor recuperável de Explicativas do 4º trimestre
Nota 004 -
ativos, reconhecidas no de 2022, "O Mapa como
Imobilizado;
resultado do período de acordo órgão subordinado não vem
Bens Imóveis Tabela 01 – Inadequado
com a NBC TSP 09 ou a NBC TSP realizando a redução ao valor
Imobilizado –
10, conforme caso; recuperável por falta de
Composição
pessoal especializado na área
de patrimônio".
(vii) depreciações; Nota 004 -
Imobilizado;
Tabela 01 –
Imobilizado – O valor contábil bruto e a
Composição ; depreciação acumulada são
Tabela 03 – Bens evidenciados nas tabelas "03
Bens Imóveis Imóveis – Adequado – Bens Imóveis – Composição
Composição por por Órgãos" e "Tabela 03.a –
Órgãos; Bens Imóveis – Composição
(a.2) Depreciação Total"
de bens imóveis
cadastrados no
SPIUnet
(viii) variações cambiais líquidas
geradas pela conversão das
demonstrações contábeis da
moeda funcional para a moeda Item não
Bens Imóveis Não se aplica item não se aplica a entidade.
de apresentação, incluindo a evidenciado
conversão de uma operação
estrangeira para a moeda de
apresentação da entidade;
(ix) outras alterações. Além das alterações descritas
nos itens anteriores, a Tabela
03 – Bens Imóveis –
Composição por Órgãos
também evidencia as
alterações das seguintes
contas:
- Bens de Uso especial;
- Bens Dominicais;
Nota 004 - - Bens Imóveis em
Bens Imóveis Adequado
Imobilizado; Andamento;
- Benfeitorias em Propriedade
de Terceiros
Instalações; e
- Demais Bens Imóveis.

Itens cujas alterações são

detalhadas ao longo das
notas explicativas

55
 Conforme o MCASP - 11. ATIVO
IMOBILIZADO
Item - 11.10.2. Notas
Explicativas
NE 1 – Perdas: Os eventos e as Item não
Bens Imóveis Não se aplica item não se aplica a entidade.
circunstâncias que levaram ao evidenciado
reconhecimento da
inservibilidade do bem.

NE 2 - Ajuste de Exercícios
Anteriores:
(a) Data de corte adotada pelo
ente;
(b) Período inicial e final em que Nas notas explicativas do 4º
a comissão realizou o estudo trimestre de 2022 o Mapa
para o cálculo do ajuste; divulgou, no item "(a.5)
(c) Montante total do impacto (a.5) Ajuste de Ajuste de Exercícios
diminutivo causado no Exercícios Anteriores – imobilizado ", as
Bens Imóveis patrimônio do ente de acordo Adequado
Anteriores – informações relativas aos
com a respectiva desvalorização imobilizado ajustes de exercícios
estimada; anteriores do Imobilizado no
(d) Se foi ou não utilizado Mapa, no Incra, no SBF e na
avaliador independente, e para Embrapa.
quais itens do ativo; (e) Base de
mercado usada por classe de
ativo.

NE 3 - Ajuste de Exercícios
Anteriores:
(a) Data de corte adotada pelo
ente;
(b) Período inicial e final em que Nas notas explicativas do 4º
a comissão realizou o estudo trimestre de 2022 o Mapa
para o cálculo do ajuste; divulgou, no item "(a.5)
(c) Montante total do impacto (a.5) Ajuste de Ajuste de Exercícios
aumentativo causado no Exercícios Anteriores – imobilizado ", as
Bens Imóveis patrimônio do ente de acordo Adequado
Anteriores – informações relativas aos
com a respectiva valorização imobilizado ajustes de exercícios
estimada; anteriores do Imobilizado no
(d) Se foi ou não utilizado Mapa, no Incra, no SBF e na
avaliador independente, e para Embrapa.
qual ativo
(e) Base de mercado usada por
classe de ativo.

56
 NE 4 - Depreciação: A entidade Nota 004 -
Não foi evidenciado, para
deverá divulgar, para cada classe Imobilizado;
cada classe de ativo:
de ativo: Tabela 01 –
- A vida útil economica e a
(a) O método utilizado, a vida útil Imobilizado –
taxa utilizada;
econômica e a taxa utilizada; Composição;
- As mudanças nas
(b) O valor contábil bruto e a Tabela 03 – Bens
estimativas em relação a
Bens Imóveis depreciação, a amortização e a Imóveis – Inadequado
valores residuais, vida útil
exaustão acumuladas no início e Composição por
econômica e taxa utilizados.
no fim do período; Órgãos;
Apesar de a unidade ter
(c) As mudanças nas estimativas (a.2) Depreciação
evidenciado o valor da
em relação a valores residuais, de bens imóveis
depreciação nas Notas
vida útil econômica, método e cadastrados no
Explicativas.
taxa utilizados. SPIUnet
NE 5 - Impairment:
(a) Os eventos e as circunstâncias
que levaram ao reconhecimento
ou reversão da perda por Nota 004 -
desvalorização; Imobilizado;
(b) O valor da perda por Tabela 01 –
desvalorização reconhecida ou Imobilizado –
revertida; Composição;
(c) Se o valor recuperável é seu Tabela 03.a –
valor líquido de venda ou seu Bens Imóveis –
valor em uso; Composição Em que pese esteja presente
(d) Se o valor recuperável for o Total; nas notas explicativas a seção
valor líquido de venda (valor de (a) "(a.4) Redução ao valor
Bens Imóveis venda menos despesas diretas e Reavaliaç Inadequado recuperável de ativos –
incrementais necessárias à ão, redução ao Impairment", os critérios do
venda), a base usada para valor recuperável, MCASP não foram atendidos
determinar o valor líquido de depreciação, pela Unidade Auditada.
venda (por exemplo: se o valor amortização e
foi determinado por referência a exaustão.
um mercado ativo); (a.4) Redução
(e) Se o valor recuperável for o ao valor
valor em uso, a (s) taxa (s) de recuperável de
desconto usada (s) na estimativa ativos –
atual e na estimativa anterior; Impairment
(f) Para um ativo individual, a
natureza do ativo.

57
 NE 6 - Reavaliação:
(a) A data efetiva da reavaliação;
(b) Se foi ou não utilizado
avaliador independente;
(c) Os métodos e premissas
significativos aplicados à
Nota 004 -
estimativa do valor justo dos
Imobilizado;
itens;
(a)
(d) Se o valor justo dos itens foi Em que pese esteja presente
Reavaliaç
determinado diretamente a nas notas explicativas a seção
ão, redução ao
partir de preços observáveis em "(a.3) Reavaliação", os
valor recuperável,
Bens Imóveis mercado ativo ou baseado em Inadequado critérios do MCASP não foram
depreciação,
transações de mercado atendidos pela Unidade
amortização e
realizadas sem favorecimento Auditada.
exaustão.
entre as partes ou se foi
(a.3)
estimado usando outras técnicas
Reavaliaç
de avaliação;
ão
(e) Para cada classe de ativo
imobilizado reavaliado, o valor
contábil que teria sido
reconhecido se os ativos
tivessem sido contabilizados de
acordo com o método de custo.
Conforme a NBC TSP 12 –
Demonstração dos Fluxos de
Caixa.
25 . A divulgação em separado
dos fluxos de caixa decorrentes
das atividades de investimento é
importante porque tais fluxos de Há a evidenciação na DFC do
caixa representam a extensão desembolso de recursos
4.6)
Empréstimos e em que as saídas de caixa são relativo à Concessão de
DEMONSTRAÇÃO
Financiamentos realizadas com a finalidade de Adequado Empréstimos e
DOS FLUXOS DE
Concedidos contribuir para a futura Financiamentos, no fluxo de
CAIXA
prestação de serviços pela caixa das atividades de
entidade. investimento.
e. adiantamentos em caixa e
empréstimos concedidos a
terceiros (exceto aqueles
adiantamentos e empréstimos
feitos por instituição financeira
pública);
f. recebimentos de caixa por Há a evidenciação na DFC do
liquidação de adiantamentos ou ingresso de recursos relativo
4.6)
Empréstimos e amortização de empréstimos à Amortização de
DEMONSTRAÇÃO
Financiamentos concedidos a terceiros (exceto Adequado Empréstimos e
DOS FLUXOS DE
Concedidos adiantamentos e empréstimos Financiamentos Concedidos,
CAIXA
concedidos por instituição no fluxo de caixa das
financeira pública); atividades de investimento.

58
 Conforme a NBC TSP 02 – Nas notas explicativas do 4º
Receita de Transação com trimestre de 2022, além das
Contraprestação. informações sobre os créditos
Divulgação 39. a receber do INCRA, foram
A entidade deve divulgar: evidenciados detalhes acerca
(a) as políticas contábeis dos programas de
adotadas para o reconhecimento empréstimos concedidos,
de receita, incluindo os métodos com destaque para o PNCF
adotados para determinar a Social, o PNCF Mais e o PNCF
percentagem do estágio de Empreendedor.
execução de transações 5.2) Resumo dos Ademais, critérios de
envolvendo a prestação de Principais elegibilidade são
Empréstimos e
serviços; Critérios e Parcialmente evidenciados. Assim como
Financiamentos
Políticas adequado informações acerca dos juros
Concedidos
Contábeis praticados e,
consequentemente, da
receita proveniente dos
empréstimos e
financiamentos concedidos.
Destaca-se que o programa
de empréstimos e
financiamentos concedidos
do Fundo de Defesa da
Economia Cafeeira
(FUNCAFÉ) não foi abordado
nesse detalhamento.
(b) o valor de cada categoria Há a evidenciação na DVP dos
significativa de receita 4.2) Juros e Encargos de
Empréstimos e
reconhecida no período, DEMONSTRAÇÕE Empréstimos e
Financiamentos Adequado
incluindo receitas decorrentes S DAS VARIAÇÕES Financiamentos Concedidos,
Concedidos
de: PATRIMONIAIS na conta Variações
(iii) juros; Patrimoniais Aumentativas.

59
 Conforme o MCASP - 14. Em que pese haja destaque
RECEITA DE TRANSAÇÃO SEM para:
CONTRAPRESTAÇÃO - Tributos no quadro 4.2)
14.7. EVIDENCIAÇÃO Demonstrações das Variações
A entidade deve evidenciar em Patrimoniais, sendo
notas explicativas ou apresentar demonstrado o valor das
nos relatórios contábeis de taxas; e
propósito geral: - "Multas Administrativas,
(a) O montante de receita de Contratuais e Judiciais" no
transações sem quadro 4.3) Balanço
contraprestação, reconhecido Orçamentário.
durante o período, pelas Não há detalhamento de suas
principais classes, demostrando principais classes.
separadamente: Ademais, cumpre ressaltar
i. Tributos, demostrando que o item Créditos a receber
separadamente suas principais decorrentes de infrações
classes; apresenta saldo igual a zero
ii. Transferências, na data 31/12/2022 e a
demostrando separadamente auditoria realizada
B - Balanço
suas principais classes. evidenciou a ausência de
Patrimonial –
registro contábil dos autos de
ATIVO NÃO
infração emitidos em contas
CIRCULANTE;
de crédito a receber.
4.2)
Destaca-se: "No que diz
DEMONSTRAÇÕE
Arrecadação de respeito aos créditos a
S DAS VARIAÇÕES Parcialmente
multas receber oriundos de infrações
PATRIMONIAIS; adequado
administrativas aplicadas nas fiscalizações
4.3) BALANÇO
promovidas pelo Mapa,
ORÇAMENTÁRIO;
conforme apontado em
6.2)
auditoria promovida pela
DEMONSTRAÇÕE
Controladoria Geral da União
S DAS VARIAÇÕES
(CGU), houve a cobrança por
PATRIMONIAIS
parte dos setores que aplicam
essas infrações para que
possam sistematizar o
processo de registro desses
créditos de modo que os
valores a receber sejam de
fato registrados no SIAFI,
espelhando faticamente a
situação desses valores que
devem figurar no ativo do
Ministério. Atualmente,
algumas providências já estão
sendo tomadas, portanto,
estão em fase de andamento,
inclusive as ações constam do
processo SEI aberto no
âmbito do Mapa sob o
número 21000.126050/2022-
18."

60
 (b) O montante de recebíveis Em que pese as tabelas de
reconhecidos em relação à demais créditos e valores a
receita sem contraprestação; longo prazo sejam
B - Balanço
evidenciadas nas notas
Patrimonial –
explicativas, demonstrando o
ATIVO NÃO
montante de recebíveis, não
CIRCULANTE;
há a descrição do que se
Demais Créditos
Arrecadação de refere à receita sem
e Valores a Longo Parcialmente
multas contraprestação.
Prazo; adequado
administrativas Ademais, a auditoria realizada
OUTROS
evidenciou a ausência de
CREDITOS A
registro contábil dos autos de
RECEBER E
infração emitidos em contas
VALORES A
de crédito a receber.
LONGO PRAZO
Portanto, dentre os créditos e
valores a longo prazo, há itens
não registrados.
(c) O montante dos passivos
Arrecadação de
reconhecidos referentes aos Item não
multas Não se aplica item não se aplica a entidade.
ativos transferidos sujeitos a evidenciado
administrativas
condições;
(d) O montante dos passivos
Arrecadação de reconhecidos em relação aos
Item não
multas empréstimos subsidiados que Não se aplica item não se aplica a entidade.
evidenciado
administrativas são sujeitos a condições sobre os
ativos transferidos;
(e) O montante dos ativos
Arrecadação de
reconhecidos que estão sujeitos Item não
multas Não se aplica item não se aplica a entidade.
a restrições e a natureza de tais evidenciado
administrativas
restrições;
(f) A existência e os montantes de Ausência de evidenciação;
quaisquer recebimentos visto que há possibilidade de
antecipados em relação às desconto do pagamento
transações sem contraprestação; antecipado das multas
administrativas, tais valores e
situações devem ser
divulgadas.
Destaca-se que a Secretaria
de Defesa Agropecuária
informou, em resposta à S.A.
nº 40, que não realiza
Arrecadação de
Item não registros contábeis de multas
multas Inadequado
evidenciado e/ou taxas, considerando que
administrativas
as atividades técnicas de
fiscalização, relacionado as
atividades de Defesa
Agropecuária, nas diversas
Unidades da Federação, tem
sobre os eventuais processos
administrativos de apuração
de infração, de competência
dos Órgãos, sua execução
junto às Unidades
Descentralizadas do Mapa.

61
Arrecadação de (g) O montante de quaisquer
Item não
multas passivos perdoados. Não se aplica item não se aplica a entidade.
evidenciado
administrativas
Conforme o MCASP - 14.
RECEITA DE TRANSAÇÃO SEM 5.2) Resumo dos
CONTRAPRESTAÇÃO Principais
14.7. EVIDENCIAÇÃO Critérios e
A entidade deve evidenciar em Políticas Os itens "5.2.3)" e "5.2.5)"
Arrecadação de notas explicativas às Contábeis não apresentam resumo dos
multas demonstrações contábeis: 5.2.3) Créditos a Inadequado principais critérios nem
administrativas (a) As políticas contábeis políticas contábeis das multas
Curto Prazo
adotadas para o 5.2.5) administrativas.
Ativo
reconhecimento de receita de Realizável a Longo
transações sem Prazo
contraprestação;
(b) Para as principais classes de Ausência de evidenciação;
Arrecadação de receita de transações sem não foram apresentadas
Item não
multas contraprestação, as bases pelas Inadequado informações acerca da base
evidenciado
administrativas quais o valor justo do ingresso de de mensuração das multas
recursos foi mensurado; administrativas.
(c) Para as principais classes de
receita tributária que a entidade
Arrecadação de não pode mensurar de maneira
Item não
multas confiável durante o período no Não se aplica item não se aplica a entidade.
evidenciado
administrativas qual o fato gerador ocorre, a
informação sobre a natureza do
tributo; e
(d) A natureza e o tipo das
principais classes de heranças,
Arrecadação de
presentes e doações, Item não
multas Não se aplica item não se aplica a entidade.
demostrando separadamente as evidenciado
administrativas
principais classes de bens em
espécie recebidos.
Conforme a NBC TSP 03 –
Provisões, Passivos
Nota nº 003 -
Contingentes e Ativos
Provisões; Há a evidenciação, nas notas
Contingentes
Riscos Tabela 01 – explicativas do órgão do valor
97. Para cada tipo/classe de Adequado
trabalhistas Provisões – contábil das provisões no
provisão, a entidade deve
Composição; início e no fim do período.
divulgar:
(a) o valor contábil no início e no
fim do período;
(b) provisões adicionais feitas no Tabela 04 – Está evidenciado o item
Riscos período, incluindo aumentos nas Provisões a Longo "Constituição de Provisões"
Adequado
trabalhistas provisões existentes; Prazo – na DVP. Além disso, há a
Composição. divulgação por tipo/classe.
(c) valores utilizados (ou seja, Não é possível identificar se
incorridos e baixados contra a houve valores utilizados
provisão) durante o período; (incorridos ou baixados
Tabela 04 – contra provisão), pois não há
Riscos Provisões a Longo a evidenciação de baixas do
Inadequado
trabalhistas Prazo – período.
Composição.
Em que pese as notas
explicativas da Embrapa
62
 apresentem os valores das
baixas no período, observa-se
que o Mapa, enquanto Órgão
Superior, não realiza essa
evidenciação.

(d) valores não utilizados na tabela 4.2) Demonstrações

revertidos durante o período; e das Variações Patrimoniais
tem o item "Reversão de
Provisões e Ajustes para
perdas", entretanto, não há
uma separação para saber
qual o valor de cada um.
Riscos Item não Parcialmente
trabalhistas evidenciado adequado Destaca-se que há a seguinte
menção no item "VPA –
REVERSÃO DE PROVISÕES E
AJUSTES PARA PERDAS":
"Refere-se, especialmente, a
ajuste de ação indenizatória
referente a precatórios no
INCRA."
(e) o aumento no período do
valor descontado decorrente do
Riscos Item não
transcurso do tempo e os efeitos Inadequado Ausência de evidenciação.
trabalhistas evidenciado
de qualquer alteração na taxa de
desconto.
98. A entidade deve divulgar os Há uma breve descrição da
seguintes pontos para cada natureza da obrigação (Por
tipo/classe de provisão: exemplo, em relação às ações
(a) breve descrição da natureza trabalhistas da Embrapa,
da obrigação e do prazo trata-se de: Ad.
esperado para qualquer saída Insalubridade/ Ad.
resultante de benefícios Periculosidade/Horas in
econômicos ou potencial de itinere/Horas extras/Redução
serviços; de Jornada/Incorporação de
Gratificação/Jornalistas/ (*)
Pagamento de
Tabela 04 – Premiação/Teto salarial).
Riscos Provisões a Longo Parcialmente
trabalhistas Prazo – adequado Entretanto, não há
Composição. cronograma esperado de
quaisquer saídas de
benefícios econômicos, além
de informações relevantes
acerca das provisões da
CONAB.

Destaca-se que a Unidade

Auditada solicitou prazo de
60 dias para tomar as
providências relacionadas ao
item em questão.

63
 (b) indicativo das incertezas
relacionadas ao valor ou prazo Ausência de evidenciação.
dessas saídas. Quando for Destaca-se que a Unidade
Riscos necessário fornecer informação Item não Auditada solicitou prazo de
Inadequado
trabalhistas adequada, a entidade deve evidenciado 60 dias para tomar as
divulgar as principais premissas providências relacionadas ao
realizadas acerca dos futuros item em questão.
eventos.
(c) valores de algum reembolso
previsto, apresentando o valor
Riscos Item não
de qualquer ativo que tenha sido Não se aplica item não se aplica a entidade.
trabalhistas evidenciado
reconhecido na forma do
reembolso.
Conforme a NBC TSP 15 - 4.2) Além da evidenciação das
Benefícios a Empregados DEMONSTRAÇÕE VARIAÇÕES PATRIMONIAIS
Benefícios pós-emprego: planos S DAS VARIAÇÕES DIMINUTIVAS "Benefícios a
de contribuição definida PATRIMONIAIS Pessoal", na DVP. As notas
55. A entidade deve divulgar o explicativas do 4º Trimestre
Benefícios a
valor reconhecido como despesa Adequado de 2022 do Mapa, como
empregados
para os planos de contribuição Órgão Superior, apresentam
definida. a composição da VPD
relacionada à Benefícios a
Pessoal, assim como sua
distribuição entre os órgãos.
Benefícios pós-emprego: planos Item "5.5) Partes No Subitem "Entidade
de benefício definido 137. A Relacionadas"; fechada de previdência
entidade deve divulgar 5.5.1) EMBRAPA – complementar", há
informações que: Posição Set/2022; explicação de características
(a) expliquem as características Entidade fechada do plano estruturado na
de seus planos de benefício de previdência modalidade de benefício
definido e os riscos a eles complementar definido (Plano Embrapa
associados (ver item 141) Básico), assim como
características do plano
Embrapa-FlexCeres (Plano
estruturado na modalidade
de cotribuição variável).
As notas explicativas do 4º
Trimestre de 2022 do Mapa
apresentam que, em relação
Benefícios a ao plano Embrapa-FlexCeres,
Adequado
empregados os benefícios de risco são
calculados com base no
salário.
Ademais, em relação ao
Plano ConabPrev (CD), é
informado que "Além dos
benefícios de aposentadoria
normal, o Plano conta com
um fundo de risco coletivo
que complementa da reserva
até a data prevista de
aposentadoria para
participantes que se
invalidam ou beneficiários de
participantes que falecem no
período contributivo."
64
 Benefícios pós-emprego: planos Item "5.5) Partes ParcialmenteHá a evidenciação dos planos
de benefício definido 137. A Relacionadas"; adequadode benefício definido apenas
entidade deve divulgar 5.5.1) EMBRAPA – para a Embrapa, nas notas
informações que: Posição Set/2022; explicativas.
(b) identifiquem e expliquem os Entidade fechada Para a Conab, em que pese as
valores em suas demonstrações de previdência notas explicativas do 4º
Benefícios a contábeis decorrentes de seus complementar trimestre de 2022 tenham
empregados planos de benefício definido (ver evidenciado mais
itens 142 a 146); e informações acerca dos
planos de benefício, ainda
não há identificação e
explicação dos valores em
suas demonstrações
contábeis.
Benefícios pós-emprego: planos Item não Parcialmente Em que pese não haja, nas
de benefício definido 137. A evidenciado adequado notas explicativas do 4º
entidade deve divulgar trimestre de 2022, um item
informações que: específico para evidenciar
(c) descrevam como seus planos como os planos de benefícios
de benefício definido podem podem afetar o vaalor, o
afetar o valor, o prazo e a prazo e a incerteza dos fluxos
Benefícios a incerteza dos fluxos de caixa de caixa futuros da entidade,
empregados futuros da entidade (ver itens observa-se a presença de
147 a 149). mais informações
relacionadas aos riscos
decorrentes dos benefícios a
empregados. Assim como há
mais detalhamento em
relação aos benefícios
relacionados à CONAB.
Conforme a NBC TSP 11 -
Apresentação das
Demonstrações Contábeis:
Há nas Notas Explcativas a
Informação a ser apresentada no 5.2) Resumo dos
descrição de como é
balanço patrimonial ou nas notas Principais
realizada a segregação das
Benefícios a explicativas Critérios e
Adequado provisões do Mapa, inclusive
empregados 94. (...) As divulgações variam Políticas
mencionando as provisões
para cada item, por exemplo: Contábeis
matemáticas previdenciárias
(e) as provisões devem ser 5.2.13) Provisões
(passivo atuarial).
segregadas em provisões para
benefícios a empregados e
outros itens;

65
 Conforme NBC TSP 22 - A Unidade auditada não
Divulgação de Partes divulgou os elementos
Relacionadas exigidos pelo item 27.
27. Em relação às transações Observa-se que a
entre partes relacionadas que evidenciação das informações
não sejam aquelas que de partes relacionadas tem
ocorreriam normalmente na ênfase, quanto à Embrapa,
relação com fornecedor ou nos seguintes pontos:
cliente, nos termos e condições - Remuneração de
nem mais nem menos favoráveis empregados e dirigentes;
àquelas em que seriam - Entidade de Previdência
razoavelmente esperadas que a Complementar; e
entidade adotasse se negociasse - Plano de Saúde -
com indivíduo ou entidade em Casembrapa.
transação independente nas Da mesma forma, quanto à
mesmas circunstâncias, a CONAB, foi dada ênfase da
entidade deve divulgar: divulgação de partes
(a) a natureza dos relacionadas nos seguintes
relacionamentos com partes pontos:
relacionadas; - Plano Conab;
(b) os tipos de transações - Plano Conab Saldado; e
ocorridas; e - Plano ConabPrev.
Item "5.5) Partes
Partes (c) os elementos das transações Parcialmente Ademais, observa-se que a
Relacionadas" das
Relacionadas necessários para esclarecer a adequado divulgação das informações
Notas Explicativas
importância dessas transações de Partes Relacionadas não
para suas operações e permitir, apresenta informações sobre
suficientemente, que as o Ministério da Agricultura,
demonstrações contábeis Pecuária e Abastecimento
forneçam as informações enquanto Órgão Superior,
relevantes e confiáveis para abrangendo toda a estrutura
tomada de decisão, prestação administrativa. Portanto, não
de contas e responsabilização. são evidenciados/as:
- Controles existentes para
identificar, contabilizar e
divulgar adequadamente os
relacionamentos com partes
relacionadas;
- Natureza e montante de
cada transação
individualmente significativa;
- Indicação qualitativa e
quantitativa da extensão de
transações que não são
individualmente
significativas, mas o são no
conjunto.

66
 30. A informação sobre
transações com partes
relacionadas que,
necessariamente, deveria ser
divulgada para atender aos
objetivos das demonstrações
contábeis normalmente incluiria:
(a) uma descrição da natureza do
relacionamento com partes
relacionadas envolvidas nessas
transações. Por exemplo, se o
Ausência de evidenciação.
relacionamento foi com
A Unidade auditada,
controladora, controlada,
enquanto Órgão Superior,
entidade sob controle comum ou
não divulgou os elementos
pessoal-chave da administração;
exigidos pelo item 30.
(b) uma descrição das transações
Não há descrição da natureza
com partes relacionadas dentro
Item "5.5) Partes do relacionamento com
Partes de cada classe ampla de
Relacionadas" das Inadequado partes relacionadas
Relacionadas transações e a indicação do
Notas Explicativas envolvidas nessas transações,
volume das classes, quer seja por
se o relacionamento foi com
montantes monetários
controladora, controlada,
específicos ou como proporção
entidade sob controle
de cada classe de transações
comum, tampouco
e/ou saldos;
divulgação do pessoal-chave
(c) um sumário dos principais
da administração.
termos e condições das
transações com partes
relacionadas, incluindo a
divulgação de como esses termos
e condições diferem daqueles
que seriam normalmente
associados com transações
similares com partes não
relacionadas; e
(d) os montantes ou proporções
apropriadas dos itens pendentes.
34. A entidade deve divulgar:
A entidade não divulgou
(a) a remuneração agregada do
todas as informações
pessoal-chave da administração
requeridas pelo item 34 da
e o número de indivíduos,
NBC TSP 22 - Divulgação
determinados em base
sobre Partes Relacionadas.
equivalente à jornada de
Não há menção à
trabalho integral, recebendo
remuneração total do
remuneração dentro dessa
pessoal chave da
categoria, demonstrando,
Item "5.5) Partes administração. Sendo apenas
Partes separadamente, as classes Parcialmente
Relacionadas" das informada a política salarial
Relacionadas principais do pessoal-chave da adequado
Notas Explicativas para os empregados da
administração e incluindo a
Embrapa e dos dirigentes.
descrição de cada classe;
O foco da divulgação das
partes relacionadas recaiu
somente sobre os benefícios
das unidades Embrapa e
CONAB.
Ademais, a avaliação da
equipe de auditoria recai

67
 34. A entidade deve divulgar: sobre os seguintes pontos:
(b) o montante total de todas as - Essa foi a primeira
outras remunerações e divulgação do Ministério a
benefícios concedidos pela respeito das partes
entidade que reporta ao pessoal- relacionadas;
chave da administração e - As informações
membros próximos da família do relacionadas à Embrapa
pessoal-chave da administração dizem respeito a setembro
Item "5.5) Partes
Partes durante o período das Parcialmente de 2022, enquanto o
Relacionadas" das
Relacionadas demonstrações contábeis, adequado relatório contábil está com
Notas Explicativas
divulgando, separadamente, os base em 31/12/2022,
montantes agregados fornecidos portanto foram divulgadas
para: informações intempestivas.
(i) pessoal-chave da
administração; e
(ii) membros próximos da família
do pessoal-chave da
administração; e
34. A entidade deve divulgar:
(c) em relação aos empréstimos,
os quais não estão amplamente
disponíveis a pessoas que não
sejam o pessoal-chave da
administração, e empréstimos
cuja disponibilidade não é
amplamente conhecida pela
população em geral, para cada
membro individual do pessoal-
chave da administração e para
cada membro próximo da família
do pessoal-chave da
Item "5.5) Partes Não é possível constatar a
Partes administração:
Relacionadas" das Inadequado existência ou não, devido à
Relacionadas (i) o montante dos empréstimos
Notas Explicativas não evidenciação desse item.
concedidos durante o período,
seus termos e condições;
(ii) o montante dos empréstimos
amortizados durante o período;
(iii) o montante do saldo de
encerramento de todos os
empréstimos e recebíveis;
(iv) quando a pessoa não for
diretor ou membro do corpo
administrativo ou do grupo da
alta administração da entidade, a
relação da pessoa com o referido
corpo administrativo ou grupo.

68
 39. Esta Norma exige a
divulgação de certas informações
sobre os termos e condições dos
empréstimos feitos para o
pessoal-chave da administração
e membros próximos da família
do pessoal-chave da
administração, quando esses
empréstimos:
(a) não estão amplamente
disponíveis para pessoas de fora
do grupo-chave da
administração; e
(b) podem estar amplamente
disponíveis fora do grupo-chave
da administração, mas para os Item "5.5) Partes Não é possível constatar a
Partes
quais a disponibilidade não é Relacionadas" das Inadequado existência ou não, devido à
Relacionadas
amplamente conhecida para a Notas Explicativas não evidenciação desse item.
população em geral. A divulgação
dessa informação é exigida para
fins de prestação de contas e
responsabilização. O exercício de
julgamento pode ser necessário
na determinação de quais
empréstimos devem ser
divulgados para satisfazer às
exigências desta Norma. Esse
julgamento deve ser exercido
após a consideração dos fatos
relevantes e de maneira
consistente com o alcance dos
objetivos das demonstrações
contábeis.

69
8 ANEXOS
Anexo I – MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE AUDITADA E ANÁLISE DA
EQUIPE DE AUDITORIA
Achado nº 2.4.3

Manifestação da unidade auditada - Funcafé

Comentários sobre os achados e recomendações acerca do Fundo de Defesa da Economia

Cafeeira - Funcafé no Relatório de Avaliação - Exercício 2022 - Relatório Preliminar (item 2.4.3
páginas 42, 43 e 45)
2.4.3 Fragilidades nos controles internos existentes para acompanhamento dos recursos
concedidos no âmbito do Funcafé, sobretudo em relação ao Sistema Funcafé.
Trata-se da avaliação do Sistema de Operacionalização das Linhas de Crédito do Fundo de
Defesa da Economia Cafeeira (Sistema Funcafé) em relação aos controles existentes a fim de
garantir confiança e fidedignidade das informações gerenciais do Funcafé, tendo como
referencial, para controles internos, a IN MP/CGU no 01/2016
Conforme o Mapa esclarece, o Sistema Funcafé é utilizado para o acompanhamento e
controle, tanto na entrada quanto na saída de recursos para os agentes financeiros, bem como
das operações firmadas com os mutuários.
Esse sistema foi desenvolvido pelo Mapa, devidamente parametrizado para atender às
necessidades que são estabelecidas no MCR, sendo que, mensalmente, cada agente
financeiro insere manualmente dados sobre as operações de crédito realizadas, sendo as
principais informações inseridas: identificação do beneficiário e da linha de crédito
contratada, valores contratados e cronograma esperado de pagamento do financiamento. A
partir dos dados inseridos pelos agentes financeiros, o Sistema Funcafé permite gerar uma
série de relatórios de acompanhamento dos recursos concedidos. Entretanto, conforme
informado pela gestão do Funcafé, alguns relatórios precisam ser ajustados, pois podem
apresentar valores inconsistentes, como valores a receber negativos, conforme verificado no
Relatório de Saldo Devedor Principal.
Em que pese ser um ponto positivo a gestão do Funcafé ter um sistema de controle dos
recursos concedidos, as inconsistências constatadas no sistema não permitem à gestão do
Funcafé garantir a fidedignidade e a tempestividade na contabilização dos saldos e valores a
receber, sobretudo em relação aos seguintes pontos:
1. Inserção manual e auto declaratória dos dados dos empréstimos realizados pelas
instituições financeiras, sem que haja uma conferência tempestiva desses dados inseridos
pela gestão do Funcafé, gerando o risco de inserção de dados incorretos e indevidos;

70
Comentário: Está sendo iniciado projeto de melhoria no Sistema Funcafé para integração de
dados com o Sistema de Operações do Crédito Rural e do Proagro (SICOR), do Banco Central.
A expectativa é que, com essa integração, seja dispensada a inserção de dados de forma
manual pelos agentes financeiros. O Sistema Funcafé será alimentado com as informações
fornecidas pelos agentes no SICOR. O projeto está na fase de definição de escopo, orçamento
e equipe.

Análise da equipe de auditoria

Conforme manifestação da Entidade, está sendo iniciado um projeto de integração do Sistema

Funcafé com o Sistema SICOR, do Banco Central, a fim de eliminar a necessidade de inserção
manual de dados pelos agentes financeiros. Destaca-se que o conteúdo desse achado já foi
objeto de recomendação da CGU, conforme evidenciado no Relatório de Auditoria
n°201800538. Assim, observa-se que a entidade vem envidando esforços a fim de melhorar a
integração entre os sistemas, mitigando os riscos de inserção de dados incorretos e indevidos.

Manifestação da unidade auditada - Funcafé

2. Impossibilidade de obtenção, por meio do Sistema Funcafé, de informações e relatórios em

formato histórico, de datas específicas, dos empréstimos realizados no âmbito do Funcafé,
dificultando a comparação de saldo com sistemas adicionais para verificação da consistência
dos valores;
Comentário: De fato os relatórios consolidados do Sistema Funcafé não possibilitam recortes
em datas específicas. Em alguns relatórios individualizados por agente financeiro é possível
informar datas específicas. O sistema está parametrizado para consultas a partir do número
dos contratos firmados anualmente com os agentes, e esses contratos seguem calendário do
ano safra (julho a junho), e não ano civil. A melhoria dos relatórios também será contemplada
no pacote de melhorias previsto para ser iniciado brevemente.

Análise da equipe de auditoria

A manifestação da unidade em relação à impossibilidade de obtenção de recortes em datas

específicas corrobora as constatações alcançadas neste trabalho. Dessa forma, observa-se que
esta fragilidade está no escopo das melhorias projetadas pelos gestores para o Sistema
Funcafé.

Manifestação da unidade auditada - Funcafé

71
3. Divergência entre os valores apresentados dos saldos dos empréstimos concedidos no
Sistema Funcafé e no Sistema Siafi:
a) Diferença nos saldos dos empréstimos de R$ 3.883.591.239,64 entre o valor divulgado
(valor registrado no Siafi) e o valor constante no Sistema Funcafé. Em módulo essa diferença
é igual a R$ 6.223.731.689,46;
Comentário: Para verificação deste item extraímos relatório das operações de crédito
FUNCAFÉ do Siafi Gerencial correspondente ao ano de 2022, inserimos ajustes referentes a
retificações realizadas em 2023 e deduzimos valor referente ao Contrato de Dação em
Pagamento (por não constituir contrato de financiamento registrado no Sistema Funcafé) (R$
6.484.721.531,84); extraímos Relatório de Previsão de Reembolso-PRINCIPAL do Sistema
Funcafé (que contempla operações de crédito vencíveis até 2030 (R$ 5.046.419.457,31);
extraímos do SISGRU-Sistema de Gestão do Recolhimento da União relatório referente aos
valores arrecadados pelo Funcafé em 2023 (deduzindo os valores que não correspondem aos
contratos de financiamento (Principal = R$ 948.536.184,99), e por último, extraímos do
Sistema Funcafé o Relatório de Gestão de Recursos Aplicados para apresentar os valores que
foram desembolsados aos agentes e ainda não foram aplicados - repassados aos mutuários (
R$ 490.268.595,5), chegando na diferença apresentada no quadro abaixo. Evidências anexas

SIAFI em 31/12/2022 (soma de todos os R$ 6.484.721.531,84

valores desembolsados aos agentes)

Sistema FUNCAFÉ (08/03/2023) (-) R$ 5.046.419.457,31

SISGRU (arrecadação em 2023) (-) R$ 948.536.184,99

Sistema Funcafé (Recursos desembolsados

aos agentes que ainda não foram aplicados (-) R$ 490.268.595,5
- repassados aos mutuários)

Diferença (*) = R$ 502.705,96

*Recurso que pode estar em fase de contratação nos agentes financeiros

Análise da equipe de auditoria

Inicialmente, cumpre destacar que conforme consulta ao Sistema Siafi, o valor total
registrado, incluindo a soma de todos os valores desembolsados aos agentes financeiros, bem
como do Contrato de Dação de Pagamento, na data de 31/12/2022, é de R$ 7.007.865.081,06,
montante 8% maior ao apresentado pela Unidade. Em seguida a análise da equipe de auditoria
recai sobre a metodologia aplicada pela Unidade Auditada para apresentar a diferença dos
recursos que podem estar em fase de contratação nos agentes financeiros.

72
À medida que se observa a utilização de informações provenientes dos relatórios “Previsão de
Reembolso-PRINCIPAL" e “Relatório de Gestão de Recursos Aplicados” do Sistema Funcafé,
ressalta-se que os resultados evidenciados pela avaliação foram obtidos a partir do Relatório
“Saldo Devedor – Principal". Dessa forma, enquanto o saldo de R$ 5.046.419.457,31 é
apresentado pela Unidade em 08/03/2023, a equipe obteve o saldo devedor de R$
10.300.546.797,29 em 20/01/2023. Em seguida, foram realizadas as inclusões de débitos após
01/01/2023 e as exclusões de créditos após 01/01/2023, resultando no saldo de R$
10.891.456.320,70.
Ademais, a obrigatoriedade de obtenção de saldos em datas diversas de 31/12/2022, devido
à ausência de extratos com recorte histórico, faz com que seja necessário a realização de
consolidação ou ajuste de saldos. Todos esses fatores reforçam as constatações relacionadas
às fragilidades existentes no Sistema Funcafé.

Manifestação da unidade auditada - Funcafé

b) Registro em duplicidade do mesmo agente financeiro no Sistema Siafi (Itaú Unibanco SA);
Comentário: No Sistema Funcafé consta o CNPJ do Banco Itaú Unibanco Matriz. Em verificação
a contratos anteriores ao uso do Sistema e consulta ao agente financeiro foi constatado que
até 2014 os contratos eram firmados com o CNPJ do Itaú BBA, ocorrendo cisão em 2014 para
o Itaú Unibanco. Assim, numa primeira análise, entendemos que o registro em duplicidade no
SIAFI decorre desta situação. Seguiremos com verificação detalhada do tema.

Análise da equipe de auditoria

A manifestação da Unidade Auditada em relação à existência de registro em duplicidade do

agente financeiro Itaú Unibanco SA não apresenta conclusão definitiva quanto ao motivo de
tal fato. Entretanto, cumpre destacar que uma das medidas a serem tomadas pela unidade
consiste na verificação detalhada do tema.

Manifestação da unidade auditada - Funcafé

c) Lançamentos a crédito na conta “Empréstimos e Financiamentos Concedidos” que somam

R$ 1.044,65 no Sistema Siafi e R$ 2.001.044,65 no Sistema Funcafé referente ao Banco de
Desenvolvimento do Espírito Santo S.A.;
Comentário: A situação é referente a dois contratos do BANDES. No Contrato 0027/2019, o
saldo no sistema Funcafé (R$ 2.001.044,65) decorre da duplicidade de leitura de um mesmo
Registro de Arrecadação-RA (2020RA001770), a partir de uma retificação no SIAFI, no qual o

73
agente financeiro informou, de forma equivocada, o valor da Selic (Mora/multa), no campo
de juros/encargos. Ao realizar a leitura da RA retificada, o sistema duplicou o ingresso de R$
2.000.000,00.
Já no contrato 0021/2021, o valor (R $1.044,65) é referente à Selic que foi reembolsada no
campo de principal, impactando assim o valor do saldo devedor do agente. Já solicitamos a
retificação no SIAFI do Registro de Arrecadação correspondente.
Atualmente não há saldo devedor do Banco de Desenvolvimento do Espírito Santo-BANDES
com o FUNCAFÉ. Evidências anexas
Vale ressaltar que para cada retificação de RA realizada no SIAFI refletir no Sistema Funcafé
há que se entrar numa fila de demandas junto à TI, concorrendo com todas as áreas do MAPA.
Para um andamento minimamente adequado das rotinas do Funcafé, nós priorizamos
demandar correções/ajuste/melhorias em funcionalidades que impactam o funcionamento
diário do Sistema, como, por exemplo, erros que impedem o agente financeiro de visualizar
valores desembolsados pelo Fundo, lançar operações de crédito, gerar guias para reembolsos
ao Fundo, entre outras.

Análise da equipe de auditoria

Em relação aos lançamentos a crédito na conta contábil “Empréstimos e Financiamentos

Concedidos”, observa-se que a Unidade Auditada apresentou justificativas relativas às contas
correntes do agente financeiro Banco de Desenvolvimento do Espírito Santo S.A. no Sistema
do Funcafé e no Siafi. Cumpre destacar que o lançamento de retificação de forma equivocada
corrobora os resultados desta auditoria, quanto às fragilidades relacionadas à inserção de
informações no sistema.
Quanto à priorização de demandas associadas às correções/ajuste/melhorias em
funcionalidades que impactam o funcionamento diário do Sistema, compete à auditoria
apontar os riscos das incorreções e ao gestor gerenciar seu atendimento de acordo com suas
capacidades e limitações. Entretanto, cumpre ressaltar que os pontos relacionados pela
equipe de auditoria em relação ao Sistema Funcafé são exemplificações de um contexto mais
amplo de vulnerabilidades existentes nos controles do Fundo.

Manifestação da unidade auditada - Funcafé

d) Saldo registrado no Sistema Funcafé com valor negativo referente a depósitos realizados
em exercícios anteriores no valor de R$ 46.593.973,82 (Banco Original SA);
Comentário: o saldo com valor negativo registrado no Sistema é referente aos contratos
0022/2019 (-R$ 46.506,26), Registo de Arrecadação 2020RA001842 no qual o agente

74
financeiro informou o valor dos juros no mesmo campo de principal; e ao contrato 0009/2016,
ano em que o uso do sistema estava em fase bastante experimental, e por isso era mantido
controle em planilhas de excel, no qual é possível verificar que o contrato foi zerado.
Evidências anexas

Análise da equipe de auditoria

Em consonância com a manifestação anterior da Unidade Auditada, a manifestação referente

ao saldo negativo da conta corrente do Banco Original S.A. corrobora com os resultados da
auditora a respeito das fragilidades relacionadas à conciliação de informações no sistema.

Manifestação da unidade auditada - Funcafé

e) Registro de duas contas correntes presentes no Sistema do Funcafé que não constam no
Sistema Siafi (Banco BBM S.A. e Cooperativa de Crédito Rural de Araguari Ltda - Sicoob
Aracred).
Comentário: o Banco BBM repassou recursos do Funcafé com base em contratos firmados em
2017 e 2018, já liquidados. Os registros desses contratos são mantidos no Sistema Funcafé,
enquanto que o SIAFI, em um recorte do ano de 2022, não recupera a conta corrente do
agente financeiro porque não houve movimentações no período, conforme nosso
entendimento. Evidências anexas
A Cooperativa de Crédito Rural de Araguari Ltda - Sicoob Aracredi firmou um único contrato
com o Funcafé, o de nº 0015/2019, cujo recurso não foi executado, sendo devolvido ao
Funcafé no mesmo ano. O registro do contrato é mantido no Sistema Funcafé no qual é
apresentado o contrato zerado, e não aparece no SIAFI pelo mesmo motivo citado no
comentário anterior. Evidências anexas.

Análise da equipe de auditoria

A Unidade informa que o Banco BBM repassou recursos do Funcafé com base em contratos
firmados em 2017 e 2018, já liquidados, embora haja registros desses contratos no Sistema
Funcafé. Tendo em vista que os contratos firmados em 2017 e 2018 entre o Funcafé e o Banco
BBM já foram liquidados, não deveriam constar saldos devedores no Sistema Funcafé.
Adicionalmente, conforme informado pela Unidade auditada e evidenciado pela equipe de
auditoria, não constam saldos devedores referentes à Sicoob – Araguari, embora as contas
estejam presentes no Sistema Funcafé.

75
Manifestação da unidade auditada - Funcafé

4. Divergência entre os saldos registrados no SIAFI e os saldos informados pelos agentes

financeiros. Calculou-se uma diferença de R$ 16.604.756,05 no saldo contabilizado da conta
corrente relacionada ao Banco do Brasil e uma diferença de R$ 1.918.845,24 no saldo
contabilizado da conta corrente relacionada à Caixa Econômica Federal, na data de
31/12/2022.
Com base nos registros do Sistema Funcafé, o saldo devedor de PRINCIPAL do Banco do Brasil
com o Funcafé, em 31/12/2022 era de R$ 267.512.342,16. Esse saldo foi conferido e ratificado
pelo agente financeiro em mensagem eletrônica de 07/03/2023. Iniciaremos uma análise
detalhada nos contratos anteriores ao uso do Sistema para verificar a diferença apresentada.
A Caixa Econômica Federal tem dois contratos em andamento, o de nº 0011/2021, por meio
do qual foram desembolsados R$ 8.000.000,00, e o de nº 032/2022 que, na data de
31/12/2022, não havia sido desembolsado nenhum valor.
Dos R$ 8.000.000,00 desembolsados já foram pagos R$ 2.000.000,00 de principal e atualização
pela SELIC devida enquanto o recurso não é repassado aos mutuários (pagamento de Selic não
impacta o saldo devedor do agente). Ocorre que em todos os pagamentos de SELIC, o agente
financeiro, de forma equivocada, informou os valores como PRINCIPAL, impactando assim, em
redução indevida no saldo do agente junto ao SIAFI. Possivelmente, a diferença identificada
entre o SIAFI e a informação do agente financeiro decorre do fato do agente estar
contabilizando como PRINCIPAL todo o valor reembolsado ao Fundo.
O atual saldo devedor de PRINCIPAL da CEF com o FUNCAFÉ é de R$ 6.000.000,00, conforme
relatório do Sistema, com os registros das retificações realizadas nos Registros de Arrecadação
- Evidências anexas

Análise da equipe de auditoria

Em relação à manifestação da Unidade Auditada quanto às divergências entre os saldos,

cumpre destacar que a análise da equipe de auditoria confrontou os valores presentes no Siafi,
na data de 31/12/2022, conforme consulta realizada em 17/01/2023, com os valores obtidos
através de circularizações aos agentes financeiros Banco do Brasil e Caixa Econômica Federal.
Dessa forma, ressalta-se que a divergência apresentada não foi pautada pelos registros do
Sistema Funcafé.
Por fim, o fato de o saldo em 31/12/2022 ter sido conferido e ratificado pelo Banco do Brasil
no valor de R$ 267.512.342,16, através de mensagem eletrônica de 07/03/2023, reforça as
constatações alcançadas pela equipe de auditoria quanto às fragilidades presentes no Sistema

76
do Funcafé, visto que, em circularização à mesma instituição financeira, a auditoria foi
informada de que o saldo na data de 31/12/2022 era de R$ 273.529.568,23.
Acrescenta-se que a equipe de gestão do Funcafé informou que mensalmente realiza a
conferência dos valores inseridos no sistema pelos agentes financeiros, fazendo os ajustes
necessários para garantir a fidedignidade dos dados lançados (com frequência, os
encarregados pelos lançamentos no sistema dos agentes financeiros lançam os valores de
principal no campo de juros e vice e versa), porém essa checagem não é realizada de forma
tempestiva a fim de garantir a fidedignidade dos saldos divulgados nas datas das
demonstrações contábeis do Mapa. Adicionalmente, não há, por parte da equipe de gestão
do Funcafé, recálculo dos valores concedidos a receber, inclusive dos juros contratuais e da
atualização monetária. Enfatiza-se que, na hipótese de um agente financeiro inserir valores
de ressarcimento menores do que o valor devido, há possibilidade de serem registradas
perdas nos valores a serem ressarcidos ao Funcafé.

Manifestação da unidade auditada - Funcafé

Comentário: Referente à passagem “Adicionalmente, não há, por parte da equipe de gestão
do Funcafé, recálculo dos valores concedidos a receber, inclusive dos juros contratuais e da
atualização monetária.” esclarecemos que o Sistema Funcafé é parametrizado para realização
do cálculo dos juros, bem como para atualização monetária pela Selic, conforme normatizado
no Manual de Crédito Rural, de forma automatizada. A atualização monetária pela Selic ocorre
a partir da busca do fator diretamente do Banco Central, e a fórmula dos juros é atualizada a
cada alteração na taxa.
Adicionalmente, informamos que tais funcionalidades do Sistema já foram objeto de avaliação
em auditoria da CGU realizada em 2018, conforme Relatório de Auditoria Anual de Contas nº
201800538/SE/MAPA-exercício 2017 (páginas 32, 33 e 34).

Análise da equipe de auditoria

Em relação à manifestação da Unidade acerca da ausência de procedimento de recálculo dos

valores concedidos, inclusive dos juros contratuais e da atualização monetária, esclarece-se
que, embora o Sistema Funcafé realize o cálculo dos juros contratuais, bem como da
atualização monetária, em razão dos dados utilizados pelo sistema serem inseridos pelos
agentes financeiros, caso haja a inserção de dados incorretos ou indevidos, há a possibilidade
de os valores calculados pelo sistema estarem incorretos, por isso a importância do
procedimento de recálculo.

77
Ademais, a Entidade não se manifestou acerca da conferência intempestiva dos dados
inseridos no Sistema pelos agentes financeiros, procedimento de suma importância para
evitar, conforme já mencionado, a inserção de dados incorretos e indevidos.

Manifestação da unidade auditada - Funcafé

Recomendação 7: Aprimorar o Sistema Funcafé, sobretudo em relação à automatização da

inserção ou conferência dos dados fornecidos pelas instituições financeiras, implementando
ferramentas para obtenção de informações dos empréstimos realizados, por meio de
relatórios em formato histórico, a fim de evitar inconsistências nos registros dos recursos
concedidos do Funcafé.
Recomendação 8: Instituir rotina de conciliação tempestiva dos registros contábeis com os
dados financeiros informados pelos agentes financeiros que operam o Funcafé a fim de evitar
inconsistências nos registros dos recursos concedidos.
Comentário referente às Recomendações 7 e 8: Conforme já mencionado, está sendo iniciado
projeto de melhoria no Sistema Funcafé para, dentre outras, promover a integração com o
Sistema SICOR, do Banco Central. Com essa integração, os agentes ficariam dispensados da
inserção de informações de forma manual.

Análise da equipe de auditoria

A manifestação da Unidade trata de projeto de melhoria do Sistema Funcafé, que promoverá
a integração com o Sistema Sicor, do Banco Central, dispensando a inserção manual de
informações pelos agentes financeiros, no sentido de apresentar providências em andamento
para atender a recomendação 7. No entanto, a recomendação também abrange a
implementação de ferramentas no Sistema Funcafé para obtenção de informações dos
empréstimos realizados, por meio de relatórios em formato histórico, permitindo a
conferência dos dados fornecidos pelos agentes financeiros, a fim de evitar inconsistências
nos registros dos recursos concedidos do Funcafé.
Ademais, nota-se que a entidade não se manifestou acerca do conteúdo da recomendação 8,
relativa à instituição de uma rotina de conciliação dos registros contábeis.

Manifestação da unidade auditada - Funcafé

Recomendação 9: Efetuar a baixa dos valores inadequadamente contabilizados pelo Mapa

relacionados à créditos do Funcafé. Ademais, proceder a baixa do Ativo da Entidade os
créditos relacionados ao contrato de Dação em Pagamento “IC001SPAE” do Funcafé mantidos
nas demonstrações, visto que não atendem mais à definição de ativo.

78
Comentário: Para atualização do saldo no SIAFI, já foi solicitado ao Banco do Brasil, relatórios
e documentos que evidenciem o saldo devedor da carteira de operações de crédito referente
ao Contrato Dação em Pagamento.

Análise da equipe de auditoria

Observa-se que a manifestação da auditada apresenta medidas que já foram tomadas com o
intuito de atender a recomendação nº 9, apresentada no relatório de avaliação do Mapa. Ao
evidenciar o saldo devedor da carteira de operações de crédito referente ao Contrato Dação
em Pagamento, a Unidade Auditada observará a distorção relativa à divergência entre o valor
registrado no Siafi e o valor obtido pelo extrato do Banco do Brasil. Entretanto, cumpre
ressaltar que há, ainda, a distorção apresentada a partir dos créditos que deixam de satisfazer
à definição de ativo, bem como o ajuste para perdas nos casos em que há reconhecido risco
de não recebimento dos valores.

Manifestação da unidade auditada - Conab

Recomendação nº 15
“Aprimorar o sistema "Siscontingente-Web" a fim de estabelecer um formato padrão para as
informações cadastradas pelas Gerências da Matriz e Procuradorias-Regionais como
processos ativos e processos finalizados e que possibilite consistência e conformidade entre
os valores apresentados no SIAFI e na Planilha-Resumo da Conab”.
Resposta:
A Procuradoria-Geral, em interação com a Superintendência de Tecnologia da Informação,
expôs o objeto da recomendação e, com vistas ao atendimento da mesma, demandará a área
técnica, detentora da expertise necessária, no sentido de promover uma revisão no sistema
Siscontingente-Web. A revisão se consistirá na instalação de dispositivos aptos a travar, ou
corrigir, inconsistências no momento do cadastramento de dados, tais como CPF, número de
processos e data, de modo que as informações digitadas sejam padronizadas e, por via de
consequência, permitam uma melhor pesquisa da informação, bem como cruzamento de
dados de um mesmo reclamante que detenha mais de 1 (um) processo contra a Companhia.

Análise da equipe de Auditoria:

Em relação à recomendação nº 15, a entidade se manifestou no sentido de promover, no
sistema “Siscontingente-Web” as melhorias necessárias com o objetivo de padronizar as
informações cadastradas. Desse modo, restará, à equipe de auditoria, monitorar a
implementação das ações descritas.

79
Manifestação da unidade auditada - Conab

Recomendação nº 16
“Instituir, na Conab, processo formalizado e estruturado de acompanhamento dos valores
registrados como provisões trabalhistas a fim de contabilizar uma estimativa da obrigação que
seja suficientemente confiável para uso no reconhecimento da provisão”.
Resposta:
O objeto da recomendação em questão tem origem na auditoria financeira e de conformidade
da CGU, que, por ocasião da Solicitação de Auditoria nº 38/2023, encontrou uma distorção de
valor do passivo contingente, resultando em uma subavaliação do passivo da Conab. Quanto
a este fato, a Procuradoria-Geral justifica que tal distorção ocorre em virtude da existência de
processos cadastrados no Siscontingente-Web com o valor da causa, por ainda não haver uma
sentença líquida ou não ter chegado a fase processual de liquidação de sentença mediante a
apuração de valores. Com a finalidade de sanar tal problema, a Procuradoria-Geral está
adotando providência no sentido de que seja contratado um escritório terceirizado de
contabilidade, que poderá, oportunamente, contemplar os serviços de atualização dos valores
dos passivos contingentes dos processos judiciais de forma sistematizada, permitindo o
atingimento da performance desejada para a atividade contábil em comento. A referida
contratação está em trâmite no processo SEI nº 21200.003118/2022-27 e é necessária,
considerando a falta de pessoal no âmbito da Superintendência de Contabilidade – Sucon e a
ausência de expertise e competência institucional dos procuradores para realizarem cálculos
e atualizações de valores de processos judiciais.

Análise da equipe de Auditoria:

Em análise à manifestação relacionada à recomendação nº 16, observa-se que a Unidade
Auditada corroborou com as constatações alcançadas no trabalho, no sentido de informar o
motivo da distorção de valor que resultou em uma subavaliação do passivo da Conab.
Ademais, em função da manifestação de que “Com a finalidade de sanar tal problema, a
Procuradoria-Geral está adotando providência no sentido de que seja contratado um
escritório terceirizado de contabilidade, que poderá, oportunamente, contemplar os serviços
de atualização dos valores dos passivos contingentes dos processos judiciais de forma
sistematizada (...)”, vide processo SEI nº 21200.003118/2022-27, a equipe de auditoria
ressalta que a contratação de pessoal não faz parte da recomendação deste trabalho. Reforça-
se, portanto, que há a necessidade de o gestor ponderar a relação entre o custo da medida a
ser tomada e o benefício a ser obtido, visto que o custo do registro contábil não pode ser
superior ao benefício do destinatário da informação contábil.
Por fim, restará, à equipe de auditoria, monitorar o atendimento à recomendação em
questão.

Manifestação da unidade auditada - Conab

80
Recomendação nº 17
“Contabilizar provisões trabalhistas na conta contábil “2.1.7.1.0.00.00 - Provisão Para Riscos
Trabalhistas - Curto Prazo da Conab de acordo com a probabilidade de pagamento de
reclamações trabalhistas no curto prazo”.
Resposta:
No tocante às provisões de curto prazo, a Procuradoria-Geral presta à Superintendência de
Orçamento e Finanças - SUOFI, 02 (duas) vezes ao ano (janeiro e julho), informações relativas
aos riscos fiscais dos processos judiciais cíveis, trabalhistas, tributários, previdenciários, etc.,
que conceitualmente significa a previsão de despesas processuais para o exercício
imediatamente posterior, com a respectiva classificação de risco (possível, provável e
remoto). Desta feita, o risco fiscal se refere a uma provisão para risco de curto prazo. Com
vistas a solucionar o objeto da recomendação, a Proge, em alinhamento com a
Superintendência de Contabilidade – Sucon e Auditoria Interna _ Audin, promoverá uma
alteração na Norma de Classificação dos Riscos Contábeis dos Processos Judiciais – NOC.
50.302, para estabelecer um fluxo de trabalho no sentido de a Suofi comunicar à Sucon os
riscos ficais informados pela Proge para fins de lançamento das provisões trabalhistas de curto
prazo, evitando divergências de informação.

Análise da equipe de Auditoria:

Em análise à manifestação relacionada à recomendação nº 17, observa-se que a Unidade
auditada corroborou com as constatações alcançadas no trabalho, no sentido de promover
alterações na “Norma de Classificação dos Riscos Contábeis dos Processos Judiciais – NOC.
50.302” para fins de lançamento das provisões trabalhistas de curto prazo. Dessa forma, o
estabelecimento de metodologias próprias para calcular as provisões trabalhistas de curto
prazo serão ações direcionadas ao cumprimento do item 33, da NBC TSP 03 – Provisões,
Passivos Contingentes e Ativos Contingentes, o qual informa que “... Com exceção de casos
extremamente raros, a entidade é capaz de determinar um intervalo de possíveis resultados
e, desse modo, pode realizar a estimativa da obrigação que seja suficientemente confiável
para uso no reconhecimento da provisão”.

Cumpre reforçar que a própria natureza da conta contábil de provisões está relacionada ao
cálculo de estimativas confiáveis, diferentemente da certeza de que o pagamento ocorrerá.
Assim, o lançamento de provisões na conta contábil “2.1.7.1.0.00.00 - Provisão Para Riscos
Trabalhistas A Curto Prazo” promoverá melhoria na qualidade da informação contábil, visto
que o valor contabilizado na data de 31/12/2022 é igual a zero, enquanto, de acordo com a
estimativa realizada pela auditoria, o registro poderia ser de R$ 35.955.898,12.

Manifestação da unidade auditada - Embrapa

Ref.: Recomendação 18
81
Conforme discutido ao longo da Reunião da Auditoria Anual de Contas, realizada em
09/03/2023 (9:30 às 12 horas), para discussão das recomendações incluídas no Relatório de
Auditoria Preliminar, informamos que as áreas Assessoria Jurídica (AJU) e Gerência-Geral
Orçamentária, Financeira e Contábil (GOFC) da Embrapa analisaram, além da proposta de
metodologia apresentada na ocasião, duas alternativas para viabilizar a reclassificação de
provisões de longo prazo para curto prazo.
A metodologia consiste no aprimoramento do Sistema de Processos Jurídicos (PROJU) sob
gestão da Assessoria Jurídica mediante a criação de novos campos no modelo de dados do
cadastro de processos judiciais.
Os novos campos terão as funções de manter registro do tipo de transação financeira
empregado na liquidação de sentenças (normal, RPV ou Precatórios) e da situação do processo
quando este entrar em fase de Execução.
Desta forma, o processo judicial trabalhista classificado como de Risco Provável, ao entrar na
fase de Execução terá reclassificada a provisão de longo prazo para curto prazo nas contas
contábeis já criadas pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN).
Isso posto, uma vez que essa Controladoria-Geral concorde com a metodologia ora proposta,
a partir da manifestação dessa concordância, a Assessoria Jurídica necessitará de
aproximadamente 180 (cento e oitenta) dias para desenvolver e implantar as funcionalidades
no sistema, assim como regulamentar sua utilização.
No entanto, para a Assessoria Jurídica, o reconhecimento da provisão em conta de provisão
de curto ou de longo prazo depende do prazo de sua exigibilidade. Assim, a provisão somente
deveria ser reconhecida no curto prazo quando seus valores fossem exigíveis até doze meses
após a data das demonstrações contábeis. As demais provisões deveriam ter seus valores
classificados no longo prazo. O que não ocorrerá no rito de precatório ao qual submete-se a
Embrapa.
A reclassificação parcial da Provisão Trabalhista de Longo Prazo para conta de Provisão de
Curto Prazo, em decorrência do processo em andamento, somente deveria ocorrer diante de
um provável valor a ser despendido no próximo exercício financeiro. Com o rito de precatório,
a gente observa o seguinte rito:
Depois do trânsito em julgado da fase de conhecimento, vem a fase de execução do precatório
(definição do valor devido, incluindo juros e correção). Nesta fase são calculadas as
requisições de pequeno valor (RPV) e os precatórios. Depois que a fase de execução transita
em julgado (isto é, sem caber mais recursos processuais), o juiz da vara de execução certifica
nos autos, é encaminhada informação ao tribunal (regional federal ou do trabalho) para
validar a decisão e oficializar o precatório.
Esse ofício, normalmente é denominado ofício requisitório (juiz requer ao presidente do
tribunal que a fazenda pública federal comprometa-se ao pagamento do credor). O tribunal
audita o pedido (normalmente os tribunais possuem um setor especializado de precatórios).
Depois da conferência pela área, o presidente do tribunal faz a expedição do precatório à
União (porque a Embrapa é estatal dependente que goza dos benefícios da fazenda pública).

82
A União realizará o planejamento orçamentário, incluindo o valor requerido na lista para
pagamento no exercício fiscal subsequente, por meio da Lei Orçamentária Anual.
O pagamento observa uma ordem de preferência, o que pode resultar até mesmo na
impossibilidade de pagamento no exercício subsequente.
Desse modo, a Assessoria Jurídica entende que não haveria uma provisão de curto prazo para
o curso do processo em que a Embrapa é condenada a obrigação de pagar. No máximo,
haveria a necessidade de provisionamento após a expedição do precatório e, mesmo assim,
observado todo o rito supradescrito.
De acordo com o § 5º do artigo 100 da Constituição, “é obrigatória a inclusão no orçamento
das entidades de direito público de verba necessária ao pagamento de seus débitos oriundos
de sentenças transitadas em julgado constantes de precatórios judiciários apresentados até 2
de abril, fazendo-se o pagamento até o final do exercício seguinte, quando terão seus valores
atualizados.” Assim, se não houver pelo tribunal a apresentação até 2 de abril, somente
poderá apresentá-lo no ano seguinte, para ser incluindo na LOA do ano subsequente.

Análise da equipe de Auditoria:

Em análise à manifestação relacionada à recomendação nº 18, observa-se que a Gerência-
Geral Orçamentária, Financeira e Contábil (GOFC) da Embrapa questionou esta Controladoria-
Geral da União (CGU) quanto à concordância com a metodologia proposta para transferência
dos passivos trabalhistas em fase de execução de contas do longo prazo para as contas de
curto prazo. Por outro lado, a Assessoria Jurídica da Embrapa manifestou-se contrária à
proposta da GOFC no sentido de apresentar motivos para o não reconhecimento das
provisões no curto prazo, devido ao rito de precatório ao qual submete-se a Embrapa envolver
prazo potencialmente superior a 12 meses para o pagamento.
Inicialmente, cumpre destacar que, em avaliação realizada na Auditoria Anual de Contas, foi
identificado que a conta contábil “2.1.7.1.0.00.00 - Provisão Para Riscos Trabalhistas A Curto
Prazo” possuía saldo igual a zero em 31/12/2022, mesmo apresentando um fluxo de
pagamentos recorrentes em um intervalo anual para ações relacionadas a área trabalhista o
que fundamentou a recomendação da auditoria acerca da necessidade de se aprimorar os
processos contábeis.
Tendo em vista o exposto e analisando as manifestações, verifica-se que as divergências de
entendimento entre as unidades da Embrapa refletem a busca da empresa em qualificar a
metodologia que estima o prazo de exigibilidade das dívidas trabalhistas envolvidas em ações
judiciais.
Em que pese os atores ainda não conseguirem chegar a um acordo acerca da melhor
estimativa possível, tal fato é compreendido por esta CGU como um compromisso com a
melhoria da informação contábil.
Feita tal introdução, considera-se relevante que as unidades, ao evoluírem na construção da
metodologia, levem em consideração outros fatores além dos atualmente descritos, tais como
a forma pela qual as ações judiciais tendem a ser pagas (precatórios ou RPV), bem como o
83
prazo histórico estimado que os processos judiciais ficam na fase de execução até o seu
pagamento.
Diferenciar as formas de pagamento e estimar o prazo de duração dos processos na fase de
execução, juntamente com outras informações de conhecimento do gestor, podem contribuir
para solucionar as divergências, bem como para se realizar a estimativa da obrigação de curto
prazo que seja suficientemente confiável para uso no reconhecimento da provisão atendendo
ao disposto no item 33, da NBC TSP 03 – Provisões, Passivos Contingentes e Ativos
Contingentes.
Reafirma-se, por fim, que as provisões de curto e longo prazo se caracterizam, em qualquer
modelo a ser desenvolvido, como estimativas. Deste modo, cabe à entidade monitorar ao
longo do tempo a qualidade do modelo, de forma a propor aprimoramentos e refletir a melhor
informação contábil possível considerando aspectos como o custo-benefício da informação.

Manifestação da unidade auditada – SPOA/SE

Por ordem do Sr. Subsecretário de Orçamento, Planejamento e Administração, informa-se que

a SPOA não tem objeções a fazer quanto às constatações e recomendações constantes do
Relatório Preliminar de Auditoria 1277033 relativas às suas competências regimentais.

Análise da equipe de Auditoria:

Não tendo objeções por parte da Unidade, mantém-se as constatações e recomendações.

84
 MINISTÉRIO DA FAZENDA
Secretaria do Tesouro Nacional
Subsecretaria de Contabilidade Pública
Coordenação-Geral de Contabilidade da União

Nota Técnica SEI nº 510/2023/MF

Assunto: Processo de contas anuais. Exercício financeiro de 2022. Demonstrações Contábeis. Ministérios
Controladoria Geral da União. CGU. Apontamentos. Resposta.

Senhor Coordenador-Geral,

1. Faz-se referência à mensagem de correio eletrônico autuada sob o código SEI nº 33348138,
por meio da qual a Controladoria Geral da União (CGU) encaminhou relatórios das auditorias realizadas
sobre as demonstrações contábeis de 2022 dos an gos Ministérios da Cidadania, da Infraestrutura, da
Agricultura, Pecuária e Abastecimento, da Saúde, e da Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares.
2. Assim, este expediente visa apresentar comentários acerca dos achados apontados pelo
referido Órgão de Controle Interno, de modo que eles possam ser relevados pela equipe de auditoria
responsável.
3. Em síntese, as observações feitas neste expediente versarão apenas sobre alguns itens dos
relatórios rela vos aos Ministérios da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, da Cidadania e da Educação,
julgados relevantes no âmbito da Subsecretaria de Contabilidade Pública da Secretaria do Tesouro Nacional
(SUCON/STN), seja pelo aspecto qualitativo quanto pelo quantitativo.
4. Deste modo, nos tópicos seguintes serão apresentadas as observações em questão,
designando-se, em segundo nível de referência, o item do relatório que foi objeto da análise.

Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento

Item 2.2.1 – Bens Imóveis

5. No referido item, a auditoria realizada aponta uma possível distorção da ordem de R$ 134,0
bilhões decorrente principalmente da falta de atualização dos valores dos imóveis des nados à reforma
agrária, os quais são geridos pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra).
6. De acordo com os apontamentos feitos, a distorção levantada teve como base as premissas
estabelecidas pela Instrução Norma va nº 116, de 19 de abril de 2022, expedida pelo Incra e que
estabelece as diretrizes para o monitoramento e a análise dos mercados de terras por meio da elaboração
regular dos Relatórios de Análise de Mercados de Terras e respectivas Planilhas de Preços Referenciais.
7. Pela leitura do ato norma vo em questão, verifica-se que seu teor está centrado
principalmente na estipulação de valor de mercado dos terrenos destinados à reforma agrária.
8. Porém, como se sabe, a obtenção de boa parte das terras para a realização da reforma
agrária se dá por meio da desapropriação prevista no art. 184 da Cons tuição da República Federa va do
Brasil de 1988, tendo como contrapar da a emissão de tulos da dívida agrária resgatáveis no prazo de até
vinte anos, devendo tal resgate ser iniciado apenas a par r do segundo ano de sua emissão. Para melhor
compreensão, a seguir será transcrito o referido disposi vo cons tucional, bem como o art. 5º, § 3º, da Lei
nº 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, que o regulamentou:
 Constituição Federal de 1988

Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o
imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa
indenização em tulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real,
resgatáveis no prazo de até vinte anos, a par r do segundo ano de sua emissão, e cuja
utilização será definida em lei. (sem destaques no original)

Lei nº 8.629, de 1993

Art. 5º A desapropriação por interesse social, aplicável ao imóvel rural que não cumpra sua
função social, importa prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária.
...
§ 3º Os tulos da dívida agrária, que conterão cláusula assecuratória de preservação de seu
valor real, serão resgatáveis a par r do segundo ano de sua emissão, em percentual
proporcional ao prazo, observados os seguintes critérios:

I - do segundo ao décimo quinto ano, quando emi dos para indenização de imóvel com área
de até setenta módulos fiscais;

II - do segundo ao décimo oitavo ano, quando emi dos para indenização de imóvel com área
acima de setenta e até cento e cinqüenta módulos fiscais; e

III - do segundo ao vigésimo ano, quando emi dos para indenização de imóvel com área
superior a cento e cinqüenta módulos fiscais.

9. Então, no momento da desapropriação, a mensuração inicial do imóvel será igual ao valor da

obrigação grafado nos tulos da dívida agrária expedidos em favor do an go possuidor do imóvel, sem
prejuízo de, futuramente, o referido bem ser mensurado por meio do modelo de reavaliação,
regulamentado pelos itens 44 a 58 da Norma Brasileira de Contabilidade Técnica do Setor Público (NBC
TSP) 07 – Ativo Imobilizado, de 22 de setembro de 2017.
10. Porém, conforme estabelece o item 51 e a parte inicial do item 53 da NBC TSP 53, se
determinado item do a vo imobilizado é reavaliado, todos os bens registrados na respec va classe do a vo
também devem ser reavaliados, de modo a garan r que todos eles estejam avaliados de acordo com
premissas verificadas em determinada data. Para melhor compreensão, a seguir serão transcritos os
dispositivos normativos ora citados:
51. Se o item do a vo imobilizado for reavaliado, toda a classe do a vo imobilizado à qual
pertence esse ativo deve ser reavaliada.

52. Classe de a vo imobilizado é um agrupamento de a vos de natureza e uso semelhantes

nas operações da entidade. São exemplos de classes:

(a) terrenos;
...
53. Os itens de cada classe do a vo imobilizado devem ser reavaliados simultaneamente, a
fim de ser evitada a reavaliação sele va de a vos e a divulgação de montantes nas
demonstrações contábeis que sejam uma combinação de custos e valores em datas
diferentes. Entretanto, uma classe de a vos pode ser reavaliada de forma rota va desde que
a reavaliação da classe de a vos seja concluída em curto período e desde que as reavaliações
sejam mantidas atualizadas. (negrito no original e sublinhas nossas)

11. Como pode ser verificado na parte final do transcrito item 53, é possível a realização de
reavaliação rota va apenas quando ela possa ser encerrada em um curto período, e desde que as
reavaliações sejam mantidas atualizadas.
12. Deste modo, considerando que o apontamento indica a ausência de avaliações de
determinados bens imóveis, as quais não seriam realizadas há anos, entende-se que, mesmo que se
adotasse a recomendação prevista, é possível que a base de mensuração u lizada estaria incondizente com
aquelas u lizadas nos demais itens da classe, já que, em tese e em razão do disposto nos itens 51 e 53 da
NBC TSP 07, esses últimos foram reavaliados em uma mesma base temporal.
13. Ainda, considerando que o critério u lizado no cálculo da distorção está baseado nos
parâmetros estabelecidos pela Instrução Norma va nº 116, de 2022, os quais estão fortemente baseados
em critérios de mercado, é possível que o valor apurado não reflita a mensuração do bem imóvel sob outras
nuances, mas apenas sob aquela atinente à comercialização do imóvel com terceiros.
14. A este respeito, ressalte-se que a realização de bens imóveis em razão da reforma agrária
não se dá apenas em caráter oneroso, mas também em caráter gratuito, conforme prevê o art. 24, incisos I
e II, combinado com o art. 34, todos do Decreto nº 9.311, de 15 de março de 2018, ato que regulamentou a
Lei nº 8.629, de 2018. Para melhor compreensão, a seguir será transcrito o teor dos citados artigos:
Art. 24. A distribuição de imóveis rurais em projetos de assentamento federais será
formalizada:

I - em caráter provisório, por meio de CCU gratuito; e

II - em caráter definitivo, por meio de:

a) CDRU gratuito; ou

b) TD oneroso ou gratuito.

Art. 34. O TD é o instrumento com força de escritura pública que transfere, de forma
onerosa ou gratuita e em caráter defini vo, a propriedade do imóvel da reforma agrária ao
beneficiário e é inegociável durante o período de dez anos. (sem destaques no original)

15. Portanto, ao u lizar critérios de mensuração baseados único e exclusivamente em valores de

mercado, é possível que a referida mensuração evidencie apenas a expecta va de bene cios econômicos
futuros baseadas apenas na comercialização dos bens desapropriados, e que dificilmente se concre zarão
sob esta perspec va, haja vista que, como visto, a transferência da propriedade desses bens pode se dar de
forma até mesmo gratuita, restando à União apenas honrar com o compromisso assumido no tulo da
dívida agrária expedido em razão do art. 184 da Constituição Federal de 1988.
16. Dessa forma, parece-nos temerário es mar a distorção em comento da ordem de R$ 134,0
bilhões, uma vez que pelas considerações acima expostas a avaliação de tais imóveis envolve alto grau de
complexidade, principalmente por se tratar de terras rurais des nadas à polí ca pública de reforma
agrária, sem referências de mercado. Ou seja, a es ma va u lizada pela equipe de auditoria para a
distorção, bem como com o uso de extrapolação, careceu de segurança razoável para sua caracterização.

Ministério da Cidadania

Item 2.1.1

17. O referido achado discorre sobre a ausência de reconhecimento de imóveis cedidos

gratuitamente em favor da União rela vos ao Complexo Olímpico da Barra, no Rio de Janeiro, tendo sido
entendido que tal reconhecimento deveria se dar como direito de uso (intangível) e não como imobilizado,
conforme prevê a IPC 12 - Contabilização de Transferência de Bens Móveis e Imóveis.
18. Em que pese o entendimento do pelo Órgão de Controle Interno, ressalte-se que os
procedimentos contábeis estabelecidos pela CCONT/STN têm como base as diretrizes previstas na
referida IPC, a qual, como se sabe, foi elaborada por esta Secretaria no exercício de competência prevista
no § 2º do art. 50 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF),
e no art. 1º, inciso II, da Portaria MF nº 184, de 25 de agosto de 2008.
19. Por oportuno, ressalte-se que a IPC é uma das formas adotadas para estabelecer diretrizes,
conceitos e procedimentos contábeis aplicáveis a todos os entes da Federação, de modo a possibilitar a
consolidação das contas públicas prevista no art. 51 da LRF sob uma mesma base conceitual, conforme
estabelece o art. 3º, inciso II, combinado com o art. 1º, todos da Portaria STN nº 634, de 19 de novembro
de 2013.
20. Deste modo, entende-se que a adoção de outro entendimento que não aquele estabelecido
na referida instrução pode prejudicar a dita consolidação nacional, já que a União enveredará por uma linha
de interpretação, ao passo que os demais entes irão por outra.
21. Para que seja possível a adoção do entendimento proposto no relatório de auditoria,
entende-se necessária a realização de discussões técnicas com os demais entes por meio da Câmara
Técnica de Normas Contábeis e de Demonstra vos Fiscais da Federação (CTCONF), que é a instância
competente para formular propostas de alterações de instruções de procedimentos contábeis, conforme
estabelece o art. 2º, inciso III, do Decreto nº 10.265, de 5 de março de 2020, cujo teor transcreve-se a
seguir:
Art. 2º Compete à Câmara Técnica de Normas Contábeis e de Demonstra vos Fiscais da
Federação formular propostas sobre:
...
III - alterações de instruções de procedimentos contábeis, do plano de contas aplicado ao
setor público e das interpretações técnicas constantes da Lei Complementar nº 101, de 2000;
(sem destaques no original)

22. Por oportuno, ressalte-se que a referida Câmara é composta por um representante do Órgão
Central do Sistema de Controle Interno do Poder Execu vo federal, nos termos do art. 3º, inciso III, do
Decreto nº 10.265, de 2020, podendo ele apresentar o entendimento consignado no relatório em questão e
submetê-lo à discussão técnica e aprovação por meio do rito estabelecido no art. 5º do Decreto nº 10.265,
de 2020.
23. Então, enquanto tal alteração não seja feita mediante as discussões técnicas necessárias na
instância ins tuída para tanto, entende-se que não é possível à STN adotar outro entendimento que não
aquele estabelecido na IPC 12, sob pena prejudicar a consolidação das contas nacionais prevista no art. 51
da LRF sob uma mesma base conceitual.

Item 2.1.2

24. No referido item, é proposto o reconhecimento de ativos relativos à realização transferências

voluntárias no âmbito do Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS), especificamente aquelas realizadas
sob a modalidade fundo a fundo.
25. A respeito do referido achado, ressalte-se que, quando da apreciação das contas
presidenciais de 2016, cujos resultados foram consignados no Acórdão nº 1320/2017 - TCU - Plenário, foi
recomendado à STN que analisasse a natureza dos itens registrados a tulo de transferências voluntárias,
adotando-se as providências necessárias para o seu adequado registro de acordo com as normas de
contabilidade.
26. Em atendimento à referida recomendação, esta STN efetuou a análise requerida e
entendeu que não seria possível, de acordo com as premissas estabelecidas na NBS TSP Estrutura
Conceitual, de 23 de setembro de 2016, reconhecer qualquer a vo em relação ao adiantamento
efetuado, uma vez que, em regra, os bens produzidos por meio dos recursos transferidos devem ser
transferidos à en dade convenente em razão de expressa disposição norma va (art. 25 da Portaria
Interministerial MPDG/MF/CGU nº 424, de 2016), não possibilitando à União qualquer expecta va de
geração de bene cios econômicos ou potencial de serviços em relação ao recurso transferido, haja vista
que as demonstrações contábeis devem ser elaboradas sob a perspec va da en dade que reporta a
informação, e não de terceiros, nos termos dos itens 2.1 e 4.6 da referida NBC TSP, bem como do item 15
da NBC TSP 11 - Apresentação das Demonstrações Contábeis, de 18 de outubro de 2018.
27. Mesmo que se argumentasse o reconhecimento do a vo sob a perspec va da devolução dos
recursos em razão de eventuais irregularidades verificadas na execução da transferência voluntária, tal
possibilidade foi afastada pelo fato de a apuração dos fatos e iden ficação dos responsáveis ser objeto, em
regra, de julgamento por parte do Tribunal de Contas da União (TCU), do qual podem surgir quatro
resultados possíveis, que são, de acordo com o art. 16 e caput do art. 19, ambos da Lei nº 8.443, de 16 de
julho de 1992: contas julgadas regulares, contas julgadas regulares com ressalva, contas julgadas irregulares
sem imposição de débito e contas julgadas irregulares com imposição de débito ao responsável.
28. Dos resultados possíveis, foi entendido que apenas o julgamento das contas irregulares com
imposição de débito ao responsável geraria a expecta va de geração de bene cios econômicos futuros ou
potencial de serviços à União, pois tal fato substanciaria os requisitos necessários ao reconhecimento do
a vo, já que a decisão proferida torna a dívida líquida e certa e tem eficácia de tulo execu vo, nos termos
do art. 23, inciso III, alínea "b", e do art. 24 da Lei nº 8.443, de 1992.
29. Subme do tal entendimento à apreciação do TCU, quando da apreciação das contas
presidenciais de 2017, cujo resultado foi consignado no Acórdão nº 1322/2018 - TCU - Plenário, aquela
Corte de Contas considerou como atendida a recomendação proferida.
30. Então, a par r de tal fato, a STN passou a ins tuir novo procedimento contábil acerca do
tema e divulgá-lo às demais unidades gestoras, tendo em vista a competência estabelecida no art. 7º, inciso
I, combinado com o art. 6º, inciso I, do Decreto nº 6.976, de 7 de outubro de 2009, de modo a garan r a
segurança norma va a todos os agentes do Sistema de Contabilidade Federal na aplicação das normas
contábeis, conforme estabelece o art. 30 do Decreto-Lei nº 4.657, de 6 de setembro de 1942 (Lei de
Introdução às normas do Direito Brasileiro).
31. Assim, estabelecer entendimento diverso daquele proferido anteriormente, poderá
ocasionar eventuais prejuízos quanto à recomendação proferida quando da apreciação das contas
presidenciais de 2016, além de prejudicar a consolidação do entendimento estabelecido em
procedimentos instituídos pela STN, no exercício de sua competência legal.
32. Ainda, ressalte-se que a realização de transferências voluntárias sob a modalidade fundo a
fundo possui par cularidades em sua execução, a exemplo das transferências realizadas sob a mesma
modalidade na área da saúde.

Ministério da Educação

Item 2.1.1

33. No referido item, o relatório aponta para o entendimento de que as transferências

voluntárias decorrentes do Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE), do Programa Nacional de
Alimentação Escolar (PNAE) e do Programa Nacional de Apoio apo Transporte Escolar (PNATE) devem ser
reconhecidas como ativo no Balanço Geral da União (BGU).
34. Em que pese o entendimento proferido, são aproveitados a este tópico as mesmas
observações feitas acerca do item 2.1.2 do relatório do Ministério da Cidadania, ressaltando-se que, tendo
em vista a cadeia de fatos realizada de acordo com a legislação que rege os referidos programas, não é
possível afirmar que a União possui expecta va de bene cios econômicos futuros ou potencial de serviços
a seu favor.
35. Isso porque, em regra, a não u lização dos recursos transferidas não enseja a sua devolução
à União, mas a reprogramação dos referidos saldos para a execução em exercícios subsequentes, a
exemplo do § 2º art. 4º da Lei nº 10.880, de 9 de junho de 2004 (PNATE), e do § 3º do art. 5º da Lei nº
11.947, de 16 de junho de 2009 (PNAE).
36. Ainda, mesmo sob a perspec va de geração de potencial de serviços, ressalte-se que o
bene cio gerado será usufruído por terceiros, e não pela União, como é o caso, por exemplo, da aplicação
dos recursos do PDDE na infraestrutura escolar dos Estados, Distrito Federal, dos Municípios e às escolas de
educação especial qualificadas como beneficentes de assistência social, nos termos do art. 22, combinado
com o art. 23, ambos da Lei nº 11.947, de 2009.
37. A respeito especificamente dos referidos programas, importante ressaltar que a CCONT/STN
se manifestou recentemente por meio da Nota Técnica SEI nº 416/2023/MF, de 14 de abril de 2023,
autuada no processo SEI nº 17944.101397/2023-01 sob o código SEI nº 33206776.

Item 2.1.2
38. No referido item, o relatório de auditoria aponta para o entendimento de se contabilizar os
bens recebidos em cessão como a vo rela vo a direito de uso, e não como a vo imobilizado, conforme
premissas estabelecidas na IPC 12.
39. Em atenção ao referido achado, são aproveitadas as observações feitas acerca do item 2.1.1
do relatório do Ministério da Cidadania.
40. Ante o exposto, submete-se este expediente à apreciação e deliberação dessa Coordenação
Geral de Contabilidade da União (CCONT/STN) para que, concordando com o seu teor, encaminhe-o a
Controladoria-Geral da União (CGU).

À consideração superior.

RENATO DA COSTA USIER

Coordenador de Informações Contábeis e Fiscais da União

De acordo. Encaminhe-se à apreciação e deliberação da Subsecretaria de Contabilidade

Pública (SUCON/STN) para, caso concorde, encaminhe este documento à Controladoria-Geral da União
(CGU), conforme proposto.

LUCIANO MOURA CASTRO DO NASCIMENTO

Coordenador-Geral de Contabilidade da União

De acordo. Encaminhe-se à Secretaria Federal de Controle Interno da Controladoria-Geral da

União, conforme proposto.

HERIBERTO HENRIQUE VILELA DO NASCMENTO

Subsecretário de Contabilidade Pública

Documento assinado eletronicamente por Renato da Costa Usier, Coordenador(a), em 20/04/2023, às

11:51, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543,
de 13 de novembro de 2020.

Documento assinado eletronicamente por Luciano Moura Castro do Nascimento, Coordenador(a)-

Geral, em 20/04/2023, às 12:35, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art.
4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

Documento assinado eletronicamente por Heriberto Henrique Vilela do Nascimento, Subsecretário(a),

em 20/04/2023, às 13:02, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do
Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

A autenticidade deste documento pode ser conferida no site

https://sei.economia.gov.br/sei/controlador_externo.php?
acao=documento_conferir&id_orgao_acesso_externo=0, informando o código verificador 33371468 e
o código CRC 7F48750B.

Referência: Processo nº 17944.101734/2023-52. SEI nº 33371468

27/04/2023, 15:19 SEI/CGU - 2786877 - Nota Técnica

CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO

NOTA TÉCNICA Nº 1339/2023/CGPEC/DE/SFC

PROCESSO Nº 00190.104501/2023-79
INTERESSADO: SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL (STN)
1. ASSUNTO
1.1. Análise sobre a manifestação da STN acerca dos resultados das auditorias anuais de contas
referentes ao exercício de 2022.
2. INTRODUÇÃO
2.1. Trata o presente expediente da análise da manifestação da STN constante da Nota Técnica
SEI nº 510/2023/MF, de 20 de abril de 2023, em que são tecidos comentários e ponderações acerca dos
resultados das auditorias anuais de contas referentes ao exercício de 2022.
2.2. Na continuação, são apresentados os principais argumentos da STN sobre supostas
inconsistências acerca da aplicação das normas de contabilidade pública por parte das equipes de auditoria
em relação aos relatórios dos Ministérios da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, da Cidadania e da
Educação julgados relevantes pela Subsecretaria de Contabilidade Pública da Secretaria do Tesouro
Nacional.
2.3. Antes de prosseguir com o resumo das manifestações, cumpre destacar que a STN não
apresentou comentários acerca dos resultados da auditoria conduzida junto aos Ministérios da
Infraestrutura e da Saúde, cujos resultados também lhe foram enviados.
3. RESUMO DA MANIFESTAÇÃO
3.1. Em relação aos resultados da auditoria conduzida junto ao Ministério da Agricultura,
Pecuária e Abastecimento a manifestação da STN limitou-se a abordar o achado 2.2.1 que trata de
distorção da ordem de R$ 134,0 bilhões decorrente principalmente da falta de atualização dos valores dos
imóveis destinados à reforma agrária, os quais são geridos pelo Instituto Nacional de Colonização e
Reforma Agrária (Incra)
3.2. Em síntese, a STN assim se manifestou:
I- A STN apontou possível inconsistência no trabalho realizado, haja vista que o
disposto nos itens 51 e 53 da NBC TSP 07 prevê que se determinado item do ativo
imobilizado é reavaliado, todos os bens registrados na respectiva classe do ativo também
devem ser reavaliados.
II - A STN questionou o critério utilizado no cálculo da distorção, que se baseou nos
parâmetros da Instrução Normativa nº 116, de 2022. Sobre este item, a unidade afirmou
que a metodologia está fortemente baseada em critérios de mercado, de forma que “[...] é
possível que o valor apurado não reflita a mensuração do bem imóvel sob outras
nuances, mas apenas sob aquela atinente à comercialização do imóvel com terceiros
[...]”.
III - Por fim, a STN afirmou considerar “[...] temerário estimar a distorção em
comento da ordem de R$ 134,0 bilhões, uma vez que pelas considerações acima expostas
a avaliação de tais imóveis envolve alto grau de complexidade, principalmente por se
tratar de terras rurais destinadas à política pública de reforma agrária, sem referências de
mercado [...]”, de forma que considera que a estimativa utilizada pela equipe de auditoria
para a distorção “[...] careceu de segurança razoável para sua caracterização [...]”.
3.3. No que se refere aos resultados da auditoria conduzida junto ao Ministério da Cidadania a
manifestação da STN abordou os achados 2.1.1 e 2.1.2 que tratam, respectivamente, da ausência de
https://super.cgu.gov.br/sei/controlador.php?acao=documento_visualizar&id_documento=3195519&infra_sistema=100000100&infra_unidade_atu… 1/9
27/04/2023, 15:19 SEI/CGU - 2786877 - Nota Técnica

ausência de reconhecimento de imóveis cedidos gratuitamente em favor da União relativos ao Complexo

Olímpico da Barra e do reconhecimento de ativos relativos à realização transferências voluntárias no
âmbito do Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS).
3.4. As manifestações podem ser sintetizadas da seguinte forma:
I- A STN informou que “[...] os procedimentos contábeis estabelecidos pela
CCONT/STN têm como base as diretrizes previstas na referida IPC [IPC 12],” norma
essa elaborada por aquela Secretaria de acordo com as competências que foram
atribuídas pela Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF)
(art. 50, § 2º) e a Portaria MF nº 184/2008 (art. 1º, inciso II)
II - Complementou que as IPC possibilitam o uso de uma mesma base conceitual no
processo de consolidação das contas públicas prevista na LRF (art. 51) e Portaria STN nº
634/2013 e, que, por isso, a adoção de outro entendimento diferente do previsto na
referida IPC 12 prejudicaria a consolidação nacional;
III - A STN afirmou que para adotar o entendimento proposto no relatório de
auditoria, entende ser “[...] necessária a realização de discussões técnicas realização de
discussões técnicas com os demais entes por meio da Câmara Técnica de Normas
Contábeis e de Demonstrativos Fiscais da Federação (CTCONF) [...]”, que seria “[...] a
instância competente para formular propostas de alterações de instruções de
procedimentos contábeis”, segundo o Decreto nº 10.265/2020 (art. 2º, inciso III);
IV - A STN concluiu que “[...] não é possível à STN adotar outro entendimento que
não aquele estabelecido na IPC 12 [...]”;
V- Sobre os ativos relativos à realização de transferências no âmbito do FNAS, a
STN entende que não há qualquer expectativa de geração de benefícios econômicos em
relação a tais transferências, exceto quando houver “[...] o julgamento das contas
irregulares com imposição de débito ao responsável [...]”;
VI - A STN afirmou que o desreconhecimento das transferências voluntárias foi
resultado de recomendação consignada no Acórdão nº 1.320/2017 – TCU – Plenário e
qual tal desreconhecimento foi considerado adequado de acordo com o Acórdão nº
1.322/2018 – TCU – Plenário; e
VII - A STN conclui que “[...] estabelecer entendimento diverso daquele proferido
anteriormente, poderá ocasionar eventuais prejuízos quanto à recomendação proferida
quando da apreciação das contas presidenciais de 2016, além de prejudicar a
consolidação do entendimento estabelecido em procedimentos instituídos pela STN, no
exercício de sua competência legal”.
3.5. No que tange ao Ministério da Educação, a manifestação da STN aborda o item 2.1.1 do
relatório que trata da forma de reconhecimento das transferências voluntárias decorrentes do Programa
Dinheiro Direto na Escola (PDDE), do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) e do
Programa Nacional de Apoio apo Transporte Escolar (PNATE), bem como o item 2.1.2 que trata da
contabilização de bens recebidos em cessão.
3.6. As argumentações relacionadas ao item 2.1.1 encontram-se sintetizadas a seguir, enquanto
as que tratam do item 2.1.2 repetem as observações feitas acerca do item 2.1.1 do relatório do Ministério
da Cidadania:
I- A STN reafirmou que entende “[...] não é possível afirmar que a União possui
expectativa de benefícios econômicos futuros ou potencial de serviços a seu favor.”,
afirmação já apresentada na Nota Técnica SEI nº 416/2023/MF, de 14 de abril de 2023;
II - Que “[...] a não utilização dos recursos transferidas (sic) não enseja a sua
devolução à União, mas a reprogramação dos referidos saldos para a execução em
exercícios subsequentes [...]”; e
III - “Ainda, mesmo sob a perspectiva de geração de potencial de serviços, ressalte-
se que o benefício gerado será usufruído por terceiros, e não pela União, como é o caso,
por exemplo, da aplicação dos recursos do PDDE na infraestrutura escolar [...]”.

Á
https://super.cgu.gov.br/sei/controlador.php?acao=documento_visualizar&id_documento=3195519&infra_sistema=100000100&infra_unidade_atu… 2/9
27/04/2023, 15:19 SEI/CGU - 2786877 - Nota Técnica

4. ANÁLISE
MINISTÉRIO DA AGRICULTURA, PECUÁRIA E ABASTECIMENTO.
4.1. No que se refere aos comentários apresentados pela STN para questionar a distorção de R$
134,04 bilhões identificada na conta de bens imóveis do MAPA, cumpre destacar que, no entendimento
desta equipe de auditoria, há uma aparente incompreensão do Órgão Central de Contabilidade Federal
acerca do processo de auditoria financeira. Além disso, conforme será exposto nos itens que se seguem, há
uma contradição no questionamento da STN acerca do critério adotado para estimação das distorções.
4.2. Em primeiro lugar, ao apontar uma possível inconsistência na recomendação do trabalho
realizado, haja vista que os itens 51 e 53 da NBC TSP 07 preveem que ao se reavaliar determinado item do
ativo imobilizado todos os demais bens registrados na respectiva classe do ativo também devem ser
reavaliados, a STN desconsidera o objetivo e o alcance do processo de auditoria financeira.
4.3. A desconsideração se dá porque a NBC TA 200 (R1), estabelece que, ao conduzir a
auditoria de demonstrações financeiras, o objetivo geral do auditor é obter segurança razoável de que as
demonstrações financeiras como um todo estão livres de distorções relevantes, devido a fraude ou erro,
possibilitando dessa maneira ao auditor expressar uma opinião sobre se tais demonstrações foram
elaboradas, em todos os aspectos relevantes, de acordo com a estrutura de relatório financeiro aplicável
(grifo nosso) (CONSELHO FEDERAL DE CONTABILIDADE, 2016a).
4.4. Como pode ser visto, o foco da auditoria financeira é a emissão de opinião sobre a
existência de distorções relevantes, ou seja, de distorções com potencial de influenciar as decisões
relevantes dos usuários tomadas com base na informação do objeto. Nos termos da NBC TA EC, para
definir o que é relevante, o auditor utiliza-se de conceitos de materialidade que levam em consideração
fatores quantitativos e qualitativos (CONSELHO FEDERAL DE CONTABILIDADE, 2015).
4.5. No caso específico do MAPA, para a identificação de potenciais distorções relevantes na
conta de bens imóveis, a equipe de auditoria selecionou para análise as contas contábeis de Terrenos e
Glebas e de Fazendas, Parques e Reservas do Incra que, na data de 31/12/2022, representavam 93,97% do
patrimônio imobiliário do Ministério.
4.6. A seleção das supracitadas contas contábeis se deu, em obediência às normas de auditoria
aplicáveis, considerando a representatividade quantitativa e os riscos de distorção relevante historicamente
conhecidos da temática[1].
4.7. Desta forma, ao deixar de analisar as demais contas, que totalizam apenas 6,03% do
patrimônio imobiliário do MAPA, a equipe de auditoria não dispensou os gestores do MAPA do
cumprimento, para aquele conjunto de itens, da NBC TSP 07, do MCASP ou das Portaria Conjuntas
STN/SPU que dispõem sobre procedimentos e requisitos gerais para mensuração, atualização, reavaliação
e depreciação dos bens imóveis da União, autarquias, e fundações públicas federais.
4.8. A ausência de dispensa se dá porque não é competência ou objetivo do auditor definir
quando a entidade auditada deve seguir determinada norma contábil, mas sim direcionar seus testes com
vistas a identificar, com razoável segurança, distorções relevantes nas demonstrações contábeis que
decorrem, inclusive, do descumprimento de norma contábil. As informações e as demonstrações contábeis
são de inteira responsabilidade da gestão e não da equipe de auditoria.
4.9. Dito isso, tem-se que não prosperam os argumentos apresentados pela STN de que o
atendimento da recomendação de reavaliar os bens imóveis avaliados poderia implicar em utilização de
base de mensuração incondizente com aquelas utilizadas nos demais itens da classe, pois aos gestores do
MAPA cabe a fiel observância das normas contábeis que determinam a reavaliação de toda a classe do
imobilizado independentemente de haver uma recomendação que cubra apenas determinado grupo de
ativos auditados.
4.10. Em relação ao questionamento da STN acerca do critério de estimação da distorção, cabe
destacar que os testes realizados utilizaram, a partir de exames amostrais, a base de mensuração
normatizada pelo Incra para verificar se a entidade utilizava informações atualizadas para reavaliar seus
imóveis. Dito isso, cabe ressaltar que não houve inovação ou aplicação de critério distinto daquela adotado
pelo MAPA e, conforme será detalhado a seguir, daquele referendado pela STN e pelo TCU.
4.11. Antes de apresentar os itens das normas contábeis que demonstram a razoabilidade da
metodologia de mensuração utilizada, cabe apresentar um histórico da construção da metodologia.

https://super.cgu.gov.br/sei/controlador.php?acao=documento_visualizar&id_documento=3195519&infra_sistema=100000100&infra_unidade_atu… 3/9
27/04/2023, 15:19 SEI/CGU - 2786877 - Nota Técnica

4.12. Ao analisar as contas do Presidente da República relativas ao exercício de 2016, o Tribunal

de Contas da União (TCU) identificou uma subavaliação estimada no ativo imobilizado do Incra de R$
227 bilhões decorrente da não contabilização dos imóveis destinados à reforma agrária ou da sua
contabilização a valores abaixo do de mercado.
4.13. No Relatório que acompanha o Acórdão nº 1320/2017 – TCU – Plenário, o TCU destacou
que desde 2004 atuava junto ao Incra, à SPU e à STN para garantir a adequada contabilização dos imóveis
destinados à reforma agrária:

Há mais de uma década, o TCU vem deliberando sobre a necessidade de o Incra contabilizar no Siafi
os imóveis destinados à reforma agrária. Inicialmente, em 2004, o Plenário desta Corte determinou à
autarquia, por meio do Acórdão 557/2004-TCU-Plenário, o registro desses imóveis no balanço
patrimonial.
Em 2006, o Tribunal também deliberou sobre o assunto, oportunidade em que determinou à STN e à
Secretaria de Patrimônio da União (SPU), por meio do Acórdão 745/2006-TCU-1ª Câmara, que
constituíssem grupo de trabalho, com a participação do Incra, com objetivo de padronizar a
contabilização dos bens imóveis destinados à reforma agrária e criar contas específicas para registro
desses ativos e daqueles já transferidos aos assentados, mas que pudessem reverter ao domínio da
autarquia, no caso de não cumprimento de condições resolutivas.

4.14. Como encaminhamento da análise das contas do Presidente da República e visando o

desenvolvimento de uma metodologia de mensuração das terras destinadas à reforma agrária, o TCU
expediu a seguinte recomendação:
Ao Incra, em conjunto com a Secretaria do Patrimônio da União e a Secretaria do Tesouro
Nacional, que avalie a forma adequada para estabelecer o valor patrimonial e realizar a
contabilização dos imóveis destinados à reforma agrária, nos termos do disposto no item
5.3.2 do Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público.
4.15. Como se pode observar, o TCU demandou à SPU, órgão responsável pela gestão do
Patrimônio da União, à STN, órgão central do Sistema de Contabilidade Federal, e ao Incra, pasta
finalística, o desenvolvimento de uma metodologia para estabelecer o valor patrimonial e para realizar a
contabilização dos imóveis destinados à reforma agrária.
4.16. Nas contas do Presidente da República relativas ao exercício de 2021, a STN manifestou-se
acerca da recomendação destacando que considera a avaliação realizada na planilha de preços
referencial como a forma adequada para estabelecer o valor e realizar a contabilização dos bens imóveis
destinados à reforma agrária. Assim, tanto a metodologia adotada pelo gestor para mensuração inicial e
para reavaliação dos ativos, quanto a metodologia utilizada pela CGU para estimar a distorção, são fruto
de trabalho referendado pela STN.
Providências Adotadas:
(...)
Secretaria do Tesouro Nacional (STN):
A Secretaria do Tesouro Nacional (STN) informou que a recomendação foi respondida por meio do
Ofício SEI nº 192363/2020/ME, de 7 de agosto de 2020, que tratou do monitoramento das
recomendações expedidas pelo TCU na PCPR do exercício de 2019 e anteriores, não havendo
providências a adicionar em relação à última resposta, no âmbito das competências institucionais da
Coordenação-Geral de Contabilidade da União (Ccont/STN).
Naquela oportunidade, a STN/ME informou que as providências por parte daquela Secretaria foram
adotadas, tendo sido estabelecido em encontros técnicos entre os órgãos mencionados (Incra, SPU e
STN) que a avaliação realizada na planilha de preços referencial é a forma adequada para estabelecer o
valor patrimonial e realizar a contabilização dos imóveis destinados à reforma agrária.
4.17. Ao monitorar o atendimento da recomendação, por meio do Acórdão TCU nº 1481/2022 –
Plenário, a Corte de Contas reconheceu que “existe avanço da entidade na adoção de metodologia
adequada para avaliação de seus bens, deixando mais fidedigno o registro do seu patrimônio imobilizado”
e manteve a recomendação em monitoramento para acompanhar o avanço da força tarefa de registro e
avaliação dos imóveis.
4.18. Demonstrada a contradição da STN que ao se manifestar para o TCU acerca da
metodologia adotada para mensuração dos imóveis destinados à reforma agrária do Incra a “considera
adequada para estabelecer o valor patrimonial e realizar a contabilização dos imóveis” e na resposta ora

https://super.cgu.gov.br/sei/controlador.php?acao=documento_visualizar&id_documento=3195519&infra_sistema=100000100&infra_unidade_atu… 4/9
27/04/2023, 15:19 SEI/CGU - 2786877 - Nota Técnica

analisada destaca como “temerária” a aplicação da mesma metodologia pela CGU para estimar as
distorções, pois é “possível que o valor apurado não reflita a mensuração do bem imóvel sob outras
nuances”, passa-se a uma breve demonstração da razoabilidade da metodologia sob o ponto de vista das
normas contábeis.
4.19. Nos termos da NBC TSP EC (CONSELHO FEDERAL DE CONTABILIDADE, 2016b),
para ser útil como informação contábil, a informação deve corresponder à representação fidedigna dos
fenômenos econômicos e outros que se pretenda representar.
4.20. Ainda de acordo com a norma, os fenômenos econômicos e outros fenômenos
representados nos relatórios financeiros ocorrem normalmente sob condições de incerteza e a informação
incluída em tais relatórios frequentemente apresenta estimativas que incorporam o julgamento de valor dos
gestores. Considerando tal contexto, a NBC TSP EC destaca que, para representar fielmente o fenômeno
econômico ou de outra natureza, a estimativa deve ser baseada em dados apropriados e cada um deles
precisa refletir a melhor informação disponível (CONSELHO FEDERAL DE CONTABILIDADE,
2016b).
4.21. Deste modo, ainda que possam existir nuances relacionadas aos ativos destinados a reforma
agrária, com destacado pela STN, entende-se que a metodologia de utilização Planilhas de Preços
Referenciais de Terras (PPR) é hoje a melhor informação disponível para avaliar os ativos considerando o
custo-benefício associado à produção da informação contábil.
4.22. Do mesmo modo, ao se analisar a NBC TSP 07, verifica-se que aquela norma sustenta a
utilização de metodologia focada no valor de mercado de bens similares para sustentar a reavaliação de
bens imóveis (CONSELHO FEDERAL DE CONTABILIDADE, 2017):
44. Após o reconhecimento como ativo, o item do ativo imobilizado cujo valor justo possa ser
mensurado confiavelmente deve ser apresentado pelo seu valor reavaliado, correspondente ao seu
valor justo na data da reavaliação menos qualquer depreciação e perda por redução ao valor
recuperável acumuladas subsequentes. A reavaliação deve ser realizada com suficiente regularidade
para assegurar que o valor contábil do ativo não difira materialmente daquele que seria determinado,
utilizando-se seu valor justo na data das demonstrações contábeis. O tratamento contábil para a
reavaliação é estabelecido nos itens 54 a 56.
[...]
46. Para certos ativos públicos, pode ser difícil estabelecer seus valores de mercado pela ausência de
transações de mercado para esses ativos. Algumas entidades do setor público podem possuir uma
quantidade considerável de tais ativos.
47. Caso não haja nenhuma evidência disponível para determinar o valor de mercado em mercado
ativo e líquido de item de terrenos e edificações, o valor justo do item pode ser estabelecido com
referência a outros itens com características semelhantes, em circunstâncias e locais semelhantes. Por
exemplo, o valor justo de terreno desocupado do Governo que tenha sido mantido por um período no
qual poucas transformações tenham ocorrido, pode ser estimado com referência ao valor de mercado
de terreno com características e topologia semelhantes em localização semelhante, na qual evidências
de mercado estejam disponíveis. [...]
4.23. Como pode ser observado nos argumentos apresentados nos parágrafos antecedentes, a
estimação da distorção por parte da equipe de auditoria foi realizada considerado adequado suporte nas
normas contábeis, de forma que se considera que a opinião de auditoria emitida é fundamentada em
elevado nível de segurança. A utilização de metodologia estatística aderente ao que estabelece a NBC TA
530, inclusive, reforça tal afirmação.
4.24. Dito isso e ante todo o exposto, causa estranheza os argumentos apresentados pela STN os
quais são considerados por esta equipe como inadequados para justificar qualquer alteração de opinião da
auditoria conduzida junto ao MAPA. Apesar disso, a equipe de auditoria reforça que nada impede que
aquela Secretaria, como órgão central do Sistema de Contabilidade Federal, busque, em conjunto com o
Incra e com base Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público (NBCs TSP), aprimorar
a metodologia em discussão de forma a qualificar as estimativas adotadas.
MINISTÉRIO DA CIDADANIA
4.25. Inicialmente é importante resgatar o art. 50 da LRF (BRASIL, 2000):
Art. 50. Além de obedecer às demais normas de contabilidade pública, a escrituração das contas
públicas observará as seguintes:
I - a disponibilidade de caixa constará de registro próprio, de modo que os recursos vinculados a
órgão, fundo ou despesa obrigatória fiquem identificados e escriturados de forma individualizada;
https://super.cgu.gov.br/sei/controlador.php?acao=documento_visualizar&id_documento=3195519&infra_sistema=100000100&infra_unidade_atu… 5/9
27/04/2023, 15:19 SEI/CGU - 2786877 - Nota Técnica

II - a despesa e a assunção de compromisso serão registradas segundo o regime de competência,

apurando-se, em caráter complementar, o resultado dos fluxos financeiros pelo regime de caixa;
III - as demonstrações contábeis compreenderão, isolada e conjuntamente, as transações e operações
de cada órgão, fundo ou entidade da administração direta, autárquica e fundacional, inclusive empresa
estatal dependente;
IV - as receitas e despesas previdenciárias serão apresentadas em demonstrativos financeiros e
orçamentários específicos;
V - as operações de crédito, as inscrições em Restos a Pagar e as demais formas de financiamento ou
assunção de compromissos junto a terceiros, deverão ser escrituradas de modo a evidenciar o montante
e a variação da dívida pública no período, detalhando, pelo menos, a natureza e o tipo de credor;
VI - a demonstração das variações patrimoniais dará destaque à origem e ao destino dos recursos
provenientes da alienação de ativos.
§ 1º No caso das demonstrações conjuntas, excluir-se-ão as operações intragovernamentais.
§ 2º A edição de normas gerais para consolidação das contas públicas caberá ao órgão central de
contabilidade da União, enquanto não implantado o conselho de que trata o art. 67.
§ 3º A Administração Pública manterá sistema de custos que permita a avaliação e o acompanhamento
da gestão orçamentária, financeira e patrimonial.
4.26. Nota-se que na escrituração das contas públicas, ainda que pese a necessidade de
consolidação dessas contas, devem ser obedecidas as normas de contabilidade pública existentes. Desse
modo, uma norma contábil não deve ser interpretada isoladamente, mas deve ser considerado todo o
arcabouço normativo contábil existente, para que sejam feitas as devidas contabilizações. Essa é a situação
da IPC 12.
4.27. Conforme já relatado na Nota Técnica nº 631/2022/DIREF/CGPEC/DE/SFC, de 28 de
março de 2022, o modelo estabelecido na IPC 12 é incompatível com o regramento estabelecido pelas
NBC TSP. Em resumo a IPC 12 estabelece o reconhecimento do ativo tangível, ainda que os riscos e
benefícios continuem sendo do proprietário (cedente), no patrimônio do cessionário e ignora o ativo
intangível que representa o direito de uso do cessionário. Assim, o atendimento ao modelo estabelecido na
IPC 12 implica em descumprimento do art. 50 da LRF, pois a União deixa de obedecer “[...] às demais
normas de contabilidade pública [...]”. Além disso, o atendimento ao regramento do IPC 12 não garante o
cumprimento do art. 51 da LRF, pois a LRF também precisa ser atendida em sua totalidade e não apenas
em um único artigo.
4.28. As normas contábeis precisam ser analisadas em seu conjunto e não isoladamente. De
acordo com a NBC TSP EC (CONSELHO FEDERAL DE CONTABILIDADE, 2016b): “A informação
que representa fielmente um fenômeno econômico ou outro fenômeno retrata a substância da transação, a
qual pode não corresponder, necessariamente, à sua forma jurídica.”. No caso em tela, o simples
atendimento à IPC 12 não conduz a representação fidedigna do fenômeno econômico da cessão do direito
de uso, pois ignora o principal ativo: o direito de uso. Assim, o uso do modelo previsto na referida norma
implica em não atendimento ao conceito trazido pela NBC TSP EC (item 3.10). Outro descumprimento se
refere ao reconhecimento de um ativo tangível no patrimônio do cessionário, contrariando o item 26 da
NBC TSP 07, que exige que um ativo imobilizado somente pode ser contabilizado por uma entidade se
atender a todos os critérios para reconhecimento (CONSELHO FEDERAL DE CONTABILIDADE,
2017), e um bem cedido não atende ao critério de recurso controlado pelo cessionário, pois o controle
continua a pertencer ao cedente.
4.29. Sobre o rito para alteração da referida IPC, em que pese a excelente iniciativa da existência
de um conselho consultivo, como a CTCONF, tal instância não deve ser confundida com sendo o conselho
previsto no art. 67 da LRF. O conselho previsto na LRF, quando criado, terá o poder-dever de estabelecer
normas para fins de consolidação das contas públicas. Tal poder-dever inexiste no caso da CTCONF,
estando o referido poder-dever sobre a responsabilidade da STN, ante a não criação do conselho previsto
na LRF. Ainda que os participantes da CTCONF possam sugerir a discussão de normas, tal sugestão não
retira o poder-dever do Órgão Central de Contabilidade do Governo Federal de rever, suspender e/ou
alterar as normas contábeis por ele emitidas, sempre que identificar que há inconformidades de uma norma
em relação ao arcabouço de normas contábeis vigentes. É dever de ofício da Administração Pública revisar
os atos administrativos defeituosos, não sendo essa revisão dependente da atuação de entidades de
controle.
4.30. O mesmo acontece em relação aos ativos oriundos das transferências no âmbito do FNAS.
A discussão contábil foi apresentada em detalhes na Nota Técnica nº 280/2022/CGEBC/DS/SFC, de 07 de
março de 2022, que trata de recursos com essência econômica semelhante. Em resumo, a manifestação da

https://super.cgu.gov.br/sei/controlador.php?acao=documento_visualizar&id_documento=3195519&infra_sistema=100000100&infra_unidade_atu… 6/9
27/04/2023, 15:19 SEI/CGU - 2786877 - Nota Técnica

STN foi pela não aplicação do regime de competência, propondo o reconhecimento de um novo ativo
apenas nas situações em que ocorrem irregularidades.
4.31. Quando realiza uma transferência, de acordo com os conceitos apresentados na NBC TSP
EC, a mesma será uma despesa se houver a completa transferência dos riscos e benefícios (o que implica
na redução da situação patrimonial líquida, conforme item 5.30) ou será um ativo se não houver a
completa transferência dos riscos e benefícios (pois, o recurso ainda estará sobre controle da entidade
transferidora, conforme item 5.6) (CONSELHO FEDERAL DE CONTABILIDADE, 2016b). Ter controle
sobre o recurso não é sinônimo de ter a posse do valor transferido, mas sim de ter a capacidade de
controlar o modo como a entidade recebedora poderá utilizar o montante transferido (item 5.11)
(CONSELHO FEDERAL DE CONTABILIDADE, 2016b). Considerar uma transferência como despesa,
quando ainda há controle sobre os recursos é aplicar a lógica do regime de caixa e não de competência.
4.32. Sem adentrar nas condições de aceite do atendimento da recomendação contida no Acórdão
nº 1.320/2017 – TCU – Plenário, por não possuir informações sobre os debates feitos à época, destaca-se
que há um risco na generalização adotada pela STN. Da leitura do referido acórdão, verificou-se que não
se trata exclusivamente do caso das transferências do FNAS, mas sim dos registros de ativos de diversas
transferências, classificadas pelas entidades federais, como voluntárias. A auditoria da Corte de Contas
identificou que havia registros de ativos de transferências em que não houve retenção dos riscos e
benefícios, ou seja, não eram ativos. Contudo, essa não é a situação das citadas transferências do FNAS,
pois há uma etapa de prestação de contas, indicando que a transferência completa do riscos e benefícios
somente ocorrerá quando da aprovação da prestação de contas (quando deveria ser reconhecida a despesa,
pela baixa do ativo).
4.33. É importante destacar que as recomendações feitas no processo auditorial não são cláusulas
pétreas e devem ser analisadas à luz das informações disponíveis à época das decisões. A Administração
Pública deve sempre analisar o caso concreto, obviamente, considerando recomendações anteriores, mas
sem esquecer a essência econômica da transação. Em caso de essências diferentes, o tratamento não deve
ser o mesmo, pois a informação contábil gerada não será completa, neutra e livre de erro material (item
3.10) (CONSELHO FEDERAL DE CONTABILIDADE, 2016b). A generalização de qualquer
transferência feita pelo setor público, classificada pela gestão de transferência legal, sempre será uma
transferência completa de riscos e benefícios e, portanto, necessariamente implicará em reconhecimento de
uma despesa quando no momento da movimentação financeira é inadequada.
4.34. Para implementar a recomendação, deveriam ter sido analisados os casos concretos
(essência), para entender a composição da conta e não definir um procedimento de contabilização baseado
exclusivamente na nomenclatura da transferência (forma). Casos que tenham essências econômicas
diferentes devem ser tratados de modo diferente, para que se produza uma representação fidedigna da
transação econômica. O próprio Acórdão nº 3.061/2019 – TCU – Plenário, deixa claro que as
transferências que exijam condicionantes ainda que estejam previstas em lei, não são transferências
obrigatórias (sem condicionantes) (TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, 2019). Portanto, se há
condicionantes, não houve a completa transferência dos riscos e benefícios e o recurso é ainda um ativo da
entidade transferidora.
4.35. Quando da prestação de contas ocorrerá a baixa para a despesa, nos casos de aprovação da
prestação de contas, e a reclassificação do ativo, quando houver rejeição. O ativo não surge por conta do
processo de análise das prestações de contas (tomada de contas especial), nesses casos, pois o recurso
nunca deixou de ser controlado pela entidade. A prática de reconhecer o ativo somente quando da
conclusão da tomada de contas implica em reconhecimento indevido da despesa, pois as condições para a
efetivação da transferência nunca foram satisfeitas, e em reconhecimento indevido da receita, pois a
contrapartida do ‘novo’ ativo será uma variação patrimonial aumentativa, causando distorções nas
demonstrações contábeis das entidades públicas.
MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO
4.36. Não é correta a afirmação de que não há expectativa de benefícios econômicos futuros ou
potencial de serviços em relação às transferências realizadas à título de PDDE, PNAE e PNATE pelo
Governo Federal para os entes subnacionais. Retomando a discussão feita no tópico anterior, é importante
destacar que essas transferências não são incondicionais e, portanto, não houve a transferência completa
de riscos e benefícios do Governo Federal para os entes subnacionais

https://super.cgu.gov.br/sei/controlador.php?acao=documento_visualizar&id_documento=3195519&infra_sistema=100000100&infra_unidade_atu… 7/9
27/04/2023, 15:19 SEI/CGU - 2786877 - Nota Técnica

4.37. Conforme já destacado na Nota Técnica nº 280/2022/CGEBC/DS/SFC, de 07 de março de

2022, as transferências feitas a título de PDDE, PNAE e PNATE devem ser reconhecidas como ativos da
União quando ocorrer a movimentação financeira e deverão ser baixadas (no caso de aprovação) ou
reclassificadas (no caso de reprovação das contas). Tais transferências são recursos controlados pela União
(pois tem o poder de determinar onde e como os recursos podem ser empregados), têm o potencial de
gerar benefícios futuros ou potencial de serviços (pois essas transferências têm que ser revertidas em bens
e serviços à população) e são resultados de evento passado (os valores são obtidos das receitas e/ou do
excesso de caixa da União). São, portanto, ativos à luz dos itens 5.6 ao 5.10 da NBC TSP EC
(CONSELHO FEDERAL DE CONTABILIDADE, 2016b).
4.38. A capacidade de gerar benefícios econômicos ou potencial de serviços não está atrelada a
devolução ao erário federal ou que a União seja a beneficiária direta da aplicação daqueles recursos. A
existência de um mecanismo de reprogramação dos recursos não utilizados é mais uma evidência de que o
recurso está sobre controle da União, pois esta tem a capacidade de exigir tal reprogramação, em caso de
não aplicação de montante anteriormente enviado. Se é possível exigir a reprogramação, continua-se
preservada a capacidade de geração de benefícios econômicos ou de potencial de serviços.
4.39. O fato de a União não ser a beneficiária final não descaracteriza os recursos como não
sendo ativo da União. Se os ativos de um ente público fossem somente aqueles em que ele fosse o
usufrutuário final dos benefícios ou potencial de serviço, nenhum recurso para benefício direto dos
cidadãos seria contabilizado no setor público. Por exemplo, se receber uma doação de vacinas para aplicar
em sua população, um ente público terá que reconhecer um ativo no momento do recebimento das vacinas
até o momento em que transfira os riscos e benefícios daquelas vacinas para a população final ou para
outro ente público ou privado. Por exemplo, quando um governo nacional envia vacinas para um governo
subnacional e esse último ficará responsável por aplicar na população ou devolver ao governo nacional
(caso não sejam aplicadas todas as doses), as vacinas continuarão a ser um recurso controlado do governo
nacional. Sendo recursos controlados são, por consequência, ativos do governo nacional.
4.40. Destaca-se que tal situação é idêntica para as entidades privadas. Se uma empresa privada
resolver ceder gratuitamente o direito de uso de um imóvel de sua propriedade para uma associação de
seus empregados, o imóvel continuará a ser um ativo da empresa, ainda que ela não esteja usufruindo dos
benefícios ou potencial de serviços no período da cessão. O controle do recurso lhe concede o poder de,
inclusive, transferir os benefícios econômicos e/ou o potencial de serviços de um ativo para terceiros,
independente do recebimento de pagamento por conta da cessão.
4.41. Isto é a tônica no setor público, pois a maioria dos ativos que um ente público possui deve,
em teoria, ser utilizado para prestar serviços ou fornecer bens à população. Os usufrutuários finais dos
benefícios econômicos e/ou do potencial de serviço serão a população, porém, como os recursos estão sob
controle da gestão estatal, são ativos da entidade pública e assim devem permanecer até a ocorrência da
transferência total dos riscos e benefícios.
4.42. Por fim destaca-se que o raciocínio anteriormente apresentado, resume a discussão sobre a
aplicação da IPC 12 também no âmbito do Ministério da Educação. Um ativo cedido deve continuar na
contabilidade da entidade cedente, pois é ela que possui o controle sobre tal recurso. A entidade
cessionária recebe tão-somente o direito de uso, que é um ativo diferente do ativo que está sendo cedido.
Na cessão ocorre a transferência dos benefícios econômicos e/ou do potencial de serviços, ainda que de
modo integral, por um período determinado, permanecendo o controle do ativo com a entidade que o cede.

[1]
Em auditoria realizada junto ao Incra no exercício de 2021, foram identificadas distorções relevantes nas contas de Terrenos e
Glebas e de Fazendas, Parques e Reservas, conforme consta no Relatório de Auditoria n 1034931.
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
5.1. Realizada a análise da manifestação da STN constante da Nota Técnica SEI nº
510/2023/MF e considerando que, no entendimento desta equipe de auditoria, os argumentos não foram
considerados suficientes para justificar qualquer alteração nos Relatórios de Auditoria de Contas
elaborados pela SFC/CGU, encaminho a presente Nota Técnica à Diretoria de Auditoria de Políticas
Econômicas e de Desenvolvimento com sugestão de encaminhamento à STN
5.2. Por fim, de forma a permitir ao Tribunal de Contas da União (TCU) o entendimento
completo das distorções relatadas pela CGU, sugere-se que a presente Nota Técnica seja incluída, como
anexo, nos Relatórios de Auditoria a serem encaminhados ao TCU nos termos da DN TCU n. 198/2022.
Ê
https://super.cgu.gov.br/sei/controlador.php?acao=documento_visualizar&id_documento=3195519&infra_sistema=100000100&infra_unidade_atu… 8/9
27/04/2023, 15:19 SEI/CGU - 2786877 - Nota Técnica

6. REFERÊNCIAS.
Brasil. (2000). Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Brasília: Presidência da República.
Conselho Federal de Contabilidade. (2015). NBC TA - Estrutura Conceitual. Brasília: CFC.
Conselho Federal de Contabilidade. (2016a). NBC TA 200 (R1) - Objetivos Gerais do Auditor
Independente e a Condução da Auditoria em Conformidade com Normas de Auditoria. Brasília: CFC.
Conselho Federal de Contabilidade. (2016b). NBC TSP - Estrutura Conceitual. Brasília: CFC.
Conselho Federal de Contabilidade. (2017). NBC TSP 07 - Ativo Imobilizado. Brasília: CFC.
Tribunal de Contas da União. (2017). Acórdão nº 1.320/2017 - TCU - Plenário. Brasília: TCU
Tribunal de Contas da União. (2019). Acórdão nº 3.061/2019 - TCU - Plenário. Brasília: TCU.
Tribunal de Contas da União. (2022). Acórdão nº 1.481/2022 - TCU - Plenário. Brasília: TCU

Documento assinado eletronicamente por ETIVALDO RODRIGUES DA SILVA JUNIOR, Auditor Federal de
Finanças e Controle, em 27/04/2023, às 15:16, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no
§ 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

Documento assinado eletronicamente por JANILSON ANTONIO DA SILVA SUZART, Auditor Federal de
Finanças e Controle, em 27/04/2023, às 15:17, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no
§ 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

A autenticidade deste documento pode ser conferida no site https://super.cgu.gov.br/conferir informando o

código verificador 2786877 e o código CRC 76F05BA0

Referência: Processo nº 00190.104501/2023-79 SEI nº 2786877

Criado por etivaldorsj, versão 7 por etivaldorsj em 27/04/2023 15:16:20.

https://super.cgu.gov.br/sei/controlador.php?acao=documento_visualizar&id_documento=3195519&infra_sistema=100000100&infra_unidade_atu… 9/9