A RELAÇÃO ENTRE O MODELO BUROCRÁTICO E O DESEMPENHO

ADMINISTRATIVO DE UMA ESCOLA PÚBLICA ESTADUAL DA CIDADE DE

MARÍLIA/SP

Ana Clara Brevi de Moura – FATEC Garça

Andréia de Abreu – FATEC Garça/UFSCar

RESUMO
O modelo burocrático adotado pelos órgãos públicos tem sido alvo de críticas por sua
ineficiência. Entretanto, a teoria aponta que os esforços desse modelo se voltam para a
máxima eficiência dos procedimentos. Com o intuito de compreender a conexão entre
realidade e literatura, o presente estudo visa detectar quais as disfunções organizacionais
presentes no departamento administrativo de uma unidade escolar estadual da cidade de
Marília/SP e relacioná-las com o modo como interferem no desenvolvimento do trabalho.
Para o alcance do objetivo, desenvolveu-se a revisão de literatura concernente aos conceitos
de organização, estrutura organizacional e modelo burocrático bem como suas principais
disfunções. Como complemento ao estudo teórico, foi realizado um estudo de caso no
departamento administrativo da referida escola. Examinar o problema sob o aspecto estrutural
encarando o objeto de estudo como uma organização sistêmica permitiu revelar causas e
possíveis soluções para o cenário encontrado. Dessa maneira, observou-se que as disfunções
burocráticas e estruturais presentes na Escola A condizem com as expostas teoricamente,
assim como suas consequências que, por sua vez, levam a organização ao desvio do foco de
eficiência máxima.

Palavras-chave: Organização. Modelo Burocrático. Disfunções Organizacionais. Disfunções

Estruturais.

ABSTRACT
The bureaucratic model adopted by public departments have been the target of criticizes
because of its inefficiency. However, the theory indicates that the efforts of this model are
turned to maximum process efficiency. In order to understand the connection between reality
and literature, this work intends to detect organizational dysfunctions which are present on
administrative core of a unit of a state school of Marília/SP city and connecting them with the
manner that they interfere in the work development. To achieve the objective, it was
developed the literature review concerning the concepts of organization, organization
structure and the bureaucratic model even as its principal dysfunction. As a complement of
the theoretical study, a case study was performed on administrative department of referred
school. Examining the problem under the structure aspect considering the study object as a
systemic organization allowed to reveal causes and possible solutions to the scenario found.
Thus, it was observed that the bureaucratic and structure dysfunctions present on School A
match with the theory exposed as well as their consequences that by their turn take the
organization to the deviation of the maximum efficiency focus.

Keywords: Organization. Bureaucratic Model. Organizational Dysfunctions. Structural

Dysfunctions.
1. Introdução
As pesquisas acerca dos modelos organizacionais têm sido constantemente exploradas.
Seus determinantes e caráter influenciador no desempenho comportamental e eficiência são
também muito estudados e discutidos pela literatura. Em proporção crescente, os estudos que
envolvem as organizações públicas e apontam suas principais diferenças em relação às
privadas tem se desenvolvido. O assunto começou a ser inserido no meio acadêmico, sendo
alvo inclusive de cursos de graduação específicos como o de Administração Pública. Tendo
em vista esse status quo, percebe-se a necessidade real de tratar as organizações públicas
como elas realmente são: sistemas com elementos comuns às outras organizações, porém com
algumas características peculiares.
Denhardt (2011) aponta que a Administração Pública brasileira tem um caráter
extremamente burocrático. Por sua vez, as organizações burocráticas possuem uma orientação
extremamente mecânica, cuja previsibilidade de funcionamento é buscada por meio da
determinação de normas, regulamentos e estrutura rígidas e pré-determinadas. A proposta
central do modelo burocrático é o alcance da eficiência via dominação formal das pessoas que
trabalham na organização (CARAVANTES; PANNO; KLOECKNER, 2005).
Apesar do foco na previsibilidade como forma para o alcance da máxima
produtividade e eficiência, o modelo burocrático apresenta deficiências, criando inúmeras
barreiras internas para a realização do trabalho tanto de natureza processual quanto
comportamental. Estas conseqüências imprevistas são denominadas como disfunções
organizacionais (CHIAVENATO, 2003; CARREIRA, 2009). Quando não detectadas e
corrigidas, suas conseqüências levam à deterioração do sistema organizacional (OLIVEIRA,
2009). Por estas razões que hoje o termo “burocracia” remete à idéia de ineficiência e
irracionalidade administrativa (HAYNES, 2008).
Partindo do princípio de que é imprescindível considerar os aspectos internos da
organização para criar e administrar estratégias eficientes voltadas à prevenção e diagnóstico
de problemas relacionados à estrutura organizacional, este artigo tem como objetivo
apresentar quais as disfunções organizacionais presentes no departamento administrativo de
uma unidade escolar estadual da região de Marília/SP, analisando a relação delas com o
desempenho do trabalho.
A pesquisa caracteriza-se dentro de uma abordagem qualitativa, fazendo uso do estudo
de caso no departamento administrativo de uma escola estadual localizada na cidade de
Marília/SP. A etapa exploratória é constituída de revisão de literatura sobre os temas
organização e o modelo burocrático, estrutura organizacional e disfunções estruturais.
Este estudo de justifica pelo fato da estrutura organizacional também ser uma
condicionante do desempenho de uma organização, inclusive pública. Nestas, a questão se
torna ainda mais relevante posto que o modelo burocrático, tradicionalmente adotado,
contribui fortemente para distorções estruturais. Além disto, tem-se o importante papel que as
escolas exercem na sociedade, cujo bom desempenho torna-se crucial.

2. Referencial teórico

2.1 Organização e o modelo burocrático

A sociedade é qualificada atualmente como a “sociedade das organizações”, visto que
esse sistema passou por inúmeras transformações ao longo dos últimos séculos,
desenvolvendo-se ao ponto de tornar-se fundamental para sua manutenção. Tal evolução
somou ao conceito de organização entidades que antes não eram encaradas dessa forma.
Como reflexo do contexto no qual estão inseridas, as organizações são demonstrações de uma
sociedade que busca e exige alto grau de especialização e tem como premissa a
interdependência e o esforço para manter um crescente padrão de vida, não obstante, permeia
todas as esferas da sociedade contemporânea, contando assim com a participação de um
grande número de pessoas.
Os conceitos de organização encontrados na literatura têm basicamente a mesma
essência, contudo, têm peculiaridades influenciadas pelas correntes de pensamento mais
notórias da época em que foram elaborados.
No início da industrialização, a organização era encarada sob uma visão mecanicista em
decorrência das comparações realizadas entre pessoas e máquinas. A Escola Clássica a via
metaforicamente a uma máquina com partes que funcionam precisamente integradas, cujas
atividades são predeterminadas detalhadamente. Nesse conceito, o comportamento humano
perante o trabalho era tido como o das máquinas desenvolvidas no período das Revoluções
Industriais, tratava-se da aplicação de princípios da engenharia no estudo organizacional. Essa
abordagem racional do trabalho considerava como elementos fundamentais para o sucesso
organizacional a eliminação do desperdício de esforço humano, o estabelecimento de métodos
de trabalho, rotina bem definida, alto grau de especialização do operário, supervisão rígida,
entre outros. Em suma, são como máquinas, sem qualquer pessoalidade, que funcionam com
diretrizes regradas racionalmente (MAXIMIANO, 2000) e que alcançam outros fins por meio
de instrumentos.
Ao longo da segunda metade do século XX o foco da visão organizacional passa da
engenharia para a biologia que a observa como organismo vivo inserido em um ambiente
maior e está sujeita a suas necessidades e transformações. Ao contrário da metáfora
mecanicista, a organicista enfoca assuntos mais amplos, como, por exemplo, sobrevivência,
relação entre organização e ambiente, bem como a eficácia organizacional (MORGAN,
2002).
Estudado pela Escola das Relações Humanas, esse pensamento se volta para análise
mais profunda do comportamento humano com o intuito de aumentar sua eficiência através da
satisfação do trabalhador. Por isso, a preocupação em promover maiores autonomia,
responsabilidade e reconhecimento, bem como desenvolver a liderança participativa em
detrimento da antiga chefia tornou-se crescente nessa linha de raciocínio que encara as
organizações como conglomerados de seres humanos, negócios e necessidades técnicas inter-
relacionados (MORGAN, 2002). Destarte, as organizações são analisadas nesse contexto
como grupos sociais que utilizam recursos e cujos esforços são orientados para o
desenvolvimento, produção e comercialização de produtos e serviços (MAXIMIANO, 2000),
bem como micros sociedades com valores, costumes, rituais, entre outros elementos que
constituem uma cultura. Portanto, a organização enquanto entidade pode ser conceituada
como a configuração social estruturada formal (racional) e informalmente (natural) na qual as
pessoas cooperam integrando esforço, conhecimento, tecnologias, capital, tempo, entre outros
com o intuito de alcançar um objetivo em comum através de normas pré-estabelecidas
(CHIAVENATO, 2003).
Por outro lado, Weber acentua que as organizações são grupos corporativos cuja relação
social é limitada em decorrência da admissão de estranhos por meio de regras colocadas em
prática pelo staff administrativo, com atividades pautadas em métodos sistemáticos para o
alcance de objetivos específicos, além das outras características já citadas. Nessa linha de
pensamento, elas são caracterizadas pela seleção fundamentalmente criteriosa, na qual os
indivíduos têm a permissão ou são impedidos de fazer parte, sendo que os critérios para tal
decisão levam em conta, entre outros fatores, o quanto as normas reguladoras da conduta da
organização são seguidas por aqueles que almejam se tornar membros dela. O staff
administrativo, por sua vez, é um subgrupo que controla e administra as operações e relações
que fazem parte dos grupos administrativos (CARAVANTES; PANNO; KLECKNER, 2005).
 O modelo Burocrático é a maneira proposta de organização da sociedade baseada na
racionalidade, ou seja, na adequação dos meios aos objetivos com o intuito de alcançar
eficiência máxima. Também chamado de Teoria da Burocracia na Organização, foi
desenvolvido no século XX, período em que as organizações passaram por grandes
transformações acompanhando as tecnológicas, econômicas e sociais. Retratado
principalmente por Max Weber, faz parte de uma corrente estruturalista que foca os aspectos
estruturais e internos da organização, como sistema.
A burocracia ganhou espaço por ir além das teorias organizacionais desenvolvidas
anteriormente, abrangendo aspectos estruturais que levam em conta a adequação de meios que
favorecem a conquista de objetivos. De acordo com Maximiano (2000), as organizações
burocráticas são descritas como máquinas impessoais cujo funcionamento se dá por meio de
regras aliadas à lógica sendo, portanto, racionais.
Weber, ao pensar no modelo burocrático, descreveu inúmeras características que
visavam à padronização não apenas das tarefas como também do comportamento humano
para alcançar a máxima eficiência possível. Dentre elas, as principais são:
(A) Caráter legal das normas e regulamentos:organização burocrática é dirigida por normas e
regulamentos próprios e sua excessiva valorização faz com que a maior parte das atividades e
situações seja prevista nesse código. Por conseguinte, tudo o que realizado nesse modelo
organizacional é devidamente registrado;
(B) Caráter formal das comunicações: a comunicação burocrática é realizada com o propósito
fundamental de comprovar e documentar adequadamente fatos e procedimentos
organizacionais com o intuito de diminuir quaisquer ruídos comunicacionais;
(C) Caráter racional da divisão do trabalho: a racionalidade empregada na divisão do trabalho
se dá principalmente pelo fato de a estrutura de poder, cargos, funções, entre outros, ser
distribuída sistematicamente com foco na eficiência do trabalho;
(D) Impessoalidade nas relações: a impessoalidade na distribuição de cargos e funções é
considerada de suma importância por Weber, visto que o poder que seus ocupantes têm não
está na pessoa em si, contudo na posição que ela ocupa. Nesse sentido, a subordinação
também leva em conta tal critério, de forma que o subordinado obedece ao seu superior não
por consideração pessoal, porém, pela posição de poder que ocupa. A vantagem de tal linha
de pensamento é a entropia negativa1 inerente à organização: a burocracia precisa garantir a
sua continuidade ao longo do tempo: as pessoas vêm e vão, cargos e funções permanecem ao
longo do tempo (CHIAVENATO, 2003);
(E) Hierarquia de autoridade: a hierarquia é um princípio necessário para a distribuição formal
de cargos eficiente e eficaz. A palavra chave desse princípio é controle. Nenhum cargo pode
ficar sem o controle de uma supervisão. Todos os níveis hierárquicos têm privilégios e
obrigações diferentes definidos pela comunicação formal e variados proporcionalmente
segundo a sua posição na estrutura organizacional, caracterizada por ser fragmentada tanto
vertical quanto horizontalmente, ou seja, as ramificações hierárquicas são numerosas assim
como as divisões de mesmo nível;

1
O termo entropia é análogo ao conceito de deterioração de um sistema como consequência do processo de
nascimento, desenvolvimento e morte. Já a entropia negativa é a capacidade inerente à organização de reverter
essa tendência continuamente, mantendo-se no estágio de desenvolvimento e evitando o processo de degradação
através da importação de energia.
(F) Rotinas e procedimentos padronizados: as regras, em uma organização burocrática,
regulamentam os limites, direitos e obrigações inerentes a cada cargo, conduzindo a conduta
dos funcionários de maneira pertinente à posição que ocupam. A padronização, por sua vez,
melhora aspectos como desempenho das atividades, maior produtividade e avaliação de
desempenho;
(G) Competência técnica e meritocracia: as organizações burocráticas levam em consideração
fatores impessoais quando seleciona, admite, promove e/ou transfere funcionários, tais como,
o desempenho, mérito e capacidade. De acordo com Chiavenato (2003) essa é a causa da
necessidade de exames, concursos, testes e títulos para admissão e promoção dos
funcionários. Em complemento, Meyer (2003) afirma que a competência técnica dos
funcionários sucede do quão intrínseco está o conhecimento e a adesão às regras. Disso
depende a decisão de promoção;
(H) Especialização da administração: uma das características do modelo burocrático é a
separação entre propriedade e administração, em suma, os donos da organização não são
responsáveis por administrar a burocracia e o presidente não é, necessariamente, o
proprietário. Os processos são realizados por pessoas capacitadas segundo o princípio de
competência técnica e meritocracia, não sendo, por obrigação, o dono da propriedade além de
não existir herança de cargos ou posições;
(I) Profissionalização dos participantes: as pessoas que fazem parte da organização
burocrática são certamente consideradas profissionais devido a motivos e características que
levam a tal pensamento, dentre eles, níveis diferentes de especialização compatíveis com o
nível hierárquico ocupado; funcionários assalariados; seleção de admissão realizada
metodologicamente, entre outros fatores que determinarão o quão adequada ela é para tal
posição e organização e promoção em concordância com o princípio da meritocracia;
(J) Completa previsibilidade do funcionamento: com a teoria burocrática das organizações,
Weber pretendia alcançar o máximo de eficiência do sistema organizacional. Para tanto, criou
uma estrutura que pudesse prever o comportamento das pessoas por meio de regras e
procedimentos previamente estabelecidos. Apesar de a intenção ser pertinente, é difícil prever
o comportamento humano completamente assim como busca através de sua teoria. Prova
disso, são as disfunções mostradas a seguir.

2.1.1 Disfunções burocráticas

Para Weber, a previsibilidade é o foco da Burocracia para a conquista da eficiência
máxima. No entanto, Chiavenato (2003) chama atenção para suas conseqüências imprevistas,
que criam inúmeras barreiras internas. Denominadas disfunções, são anomalias no
funcionamento e irregularidades presentes nos processos administrativos das organizações,
responsáveis por tornar ineficiente o modelo. Comprometem a saúde da organização e a
entropia negativa. Segundo Oliveira (2009), as disfunções são forças que desenvolvem o
processo de deterioração nas empresas, o qual impede que os objetivos traçados sejam
atingidos além de comprometerem o clima organizacional.
As disfunções mais comuns do modelo burocrático e suas consequências encontram-se
descritas no Quadro 1.
Quadro 1 - Disfunções comuns do modelo burocrático

DISFUNÇÕES BUROCRÁTICAS
Valorização excessiva dos regulamentos
Resistência às mudanças
Despersonalização do relacionamento
Categorização como base do processo decisório
Superconformidade às rotinas e aos procedimentos
Dificuldade no atendimento a clientes e conflitos
com o público
Fonte - autoras, com base em Chiavenato (2003)
 Processos morosos e ineficientes
 Sobrevivência no mercado comprometida
 Perda de foco e inflexibilidade: atenção excessiva as
regras
 Funcionário alienado: típico burocrata
 Mudanças encaradas como perigo à segurança e
tranquilidade
 Rejeição do processo de mudança por parte dos
funcionários
 Valorização maximizada das posições hierárquicas
 Despersonalização dos indivíduos
 Impessoalidade dos relacionamentos
 Processo decisório altamente centralizado
 Pouca descentralização com elevado limite de
autonomia
 Morosidade na tomada de decisão
 Supervalorização das rotinas e procedimentos
 Perda de foco dos objetivos
 Comprometimento da capacidade criativa, liberdade,
espontaneidade pessoal e flexibilidade
 Atendimento ao cliente implicado
 Padronização de soluções que tornam ineficaz o
atendimento personalizado de clientes
 Insatisfação do consumidor
 Dificuldade de adaptação às exigências do público por
parte do servidor

Essas disfunções tornam a organização um fim em si mesma, perdendo o foco do seu

objetivo. Suas causas encontram-se na desconsideração da organização informal existente em
todos os tipos de organização humana. Essa teoria não se preocupa com as diferenças entre
pessoas, que afetam diretamente seu desempenho no trabalho. Em face da exigência e
controle rígido norteador de toda esfera organizacional, elementos não previstos tendem a se
tornar disfunções (CHIAVENATO, 2003).
Não obstante, todas essas disfunções de certa forma levam a organização a trabalhar
em contradição ao que o mercado exige. Passa a andar na contramão da tendência
mercadológica, visto que não é ágil em seus processos, não desenvolve sua capacidade
criativa nem inovativa. Ainda é válido considerar a percepção do fracasso no alcance do
objetivo central do modelo. Se por um lado busca eficiência máxima, por outro suas
disfunções o direcionam para uma posição completamente contrária: a ineficiência.
Com base no entendimento das disfunções, pode-se considerar verdade a afirmação de
que a burocracia não é um problema em si, mas causa problemas quando é excessiva.
Portanto, não existe um modelo burocrático único, todavia graus de burocratização. De acordo
com Chiavenato (2003), o conceito atual a trata como decorrente de dimensões e não
encarando a organização como burocrática ou não burocrática, grau que pode ser encarado
como diretamente proporcional ao risco de disfunções. Constata-se, portanto, que o equilíbrio
é o caminho mais adequado para alcançar a eficiência máxima buscada pela burocracia.
Outra crítica à Teoria Burocrática é relacionada à sua visualização como um sistema
fechado. Segundo a lógica do sistema aberto, a incerteza é uma premissa considerada, existe a
expectativa e preparo por causa das variáveis muitas vezes inconcebíveis com antecipação,
bem como o reconhecimento da interdependência da organização com o meio externo. Nessa
teoria, antagonicamente, a lógica do sistema fechado mostra-se mais incorporada justamente
pela consideração de elementos passíveis de controle e previsão, o que é ilusório quando se
tem a concepção da existência de um mercado altamente globalizado e que sofre influências
de inúmeras esferas das sociedades na quais coisas inesperadas acontecem com frequência.

2.2 Estrutura organizacional

A estrutura de uma organização diz respeito ao desenho de cargos, funções, hierarquia,
metodologia para a realização de processos, entre outros. Em suma, trata-se da maneira como
estes fatores são dispostos e como se relacionam dentro da organização. Segundo Vasconcelos
e Hemsley (2000), a estrutura organizacional é o resultado da distribuição de autoridade e
determinação de atividades desde o mais baixo escalão até a alta administração com o apoio
de um sistema de comunicação que exerce a função de elo entre elas para o alcance dos
objetivos organizacionais.
Já Carreira (2009) afirma que a estrutura organizacional é a superposição de órgãos, de
forma a representar aqueles que têm maior ou menor autoridade hierárquica em relação aos
demais. Em suma, explicita as relações hierárquicas e de autoridade também determinando os
processos e seus controles, bem como direcionando as tomadas de decisões organizacionais.
Em uma ótica mais voltada para o sistema sociológico, Seiffert e Costa (2007) a
entendem como a distribuição das pessoas entre posições sociais que influenciam os
relacionamentos de papéis desempenhados por elas e a aceita ainda como um instrumento de
gestão cuja função é criar maneiras para atingir objetivos, principalmente em termos de
divisão de trabalho. Robbins (2005) cita alguns elementos estruturais que, em sua visão,
devem estar na mente dos gestores:
(A) Especialização do trabalho: conceito focado na abordagem clássica, a especialização tem
como objetivo aumentar sua eficiência quando atribui ao indivíduo/departamento uma parte
específica do processo. Logo, o foco em designações específicas tende a fazer com que a
produtividade seja maior, bem como o conhecimento necessário para sua realização;
(B) Departamentalização: decorrente da especialização horizontal corresponde à divisão
organizacional com o intuito de aumentar a perícia, qualidade e eficiência do trabalho.
Consiste ainda em agrupar áreas afins em departamentos, aumentando o organograma
horizontalmente. Esse é o meio mais comum para conquistar homogeneidade de tarefas, assim
sendo, é classificada em departamentalização por: função, produtos/serviços, localização
geográfica, clientes, processamento e projetos;
(C) Amplitude de controle: decorrente da distribuição de autoridade e responsabilidade. Em
outras palavras, diz respeito ao número de subordinados que um gerente pode supervisionar. É
importante destacar que esse limite deve ser determinado principalmente a partir das
características qualitativas de tarefas desenvolvidas. Quanto mais alto o nível de
complexidade e menor o de rotinização, menor a amplitude de controle deve ser, enquanto ela
é diretamente proporcional ao nível de rotinização e inversamente ao de complexidade das
tarefas. Para ilustrar essa situação, propõe-se a Figura 1.
 Figura 1 - Determinantes da amplitude de controle

Fonte - Autoras

Outra relação de proporção envolvendo a amplitude de controle pode ser delineada. Quanto
maior a amplitude mais enxuta é a estrutura já que menor é a quantidade gestores e menor
também é controle exercido por eles sobre cada grupo de subordinados;
(D) Formalização: comumente associada à burocracia, é um meio de comunicação interno que
define padrões e regulamentos a serem seguidos, faz parte da estrutura formal da organização.
Ela ajuda a assegurar falta de ruídos comunicacionais, bem como manter as principais
características organizacionais apesar da rotatividade de colaboradores. Expressa por meio de
documentos, memorandos, entre outros, é uma maneira também de manter o funcionamento e
desempenho de processos de maneira igualitária;
(E) Centralização: é um conceito remetido ao de autoridade, no qual a organização é
desenhada tendo como premissa proporcionalidade direta entre níveis de autoridade e
hierárquicos (CHIAVENATO, 2003). A maior vantagem da centralização é tomada de
decisão por pessoas com visão holística da organização e com maior preparo, enquanto a
maior desvantagem é a falta de conhecimento prático que distancia os tomadores de decisões
do funcionamento diário real da organização;
(F) Descentralização: distribuição da autoridade para tomadas de decisão. Assim, a distância
entre o indivíduo que decide e o que realiza os procedimentos é menor, facilitando o trabalho
diário. É necessário, porém, determinar critérios de descentralização considerando a visão
global do meio ou preparo para analisar as condições a serem escolhidas dos funcionários.
Para que todos os elementos constituintes da estrutura sejam eficientemente
aproveitados, é necessário que estejam organizados em decorrência dos objetivos
organizacionais. Uma estrutura bem organizada permite a distinção de atividades por grau
alinhamento aos objetivos do negócio, o que auxilia os gestores a concentrar esforços no
sentido de escolher as tarefas prioritárias, distribuição de cargos e responsabilidades e engajar
os melhores recursos humanos e materiais na execução dessas atividades.
A estrutura tem considerável importância dentro do sistema organizacional, podendo
ser dividida em duas ramificações: formal e informal.
A formal é voltada para posições de autoridade e graus de responsabilidade
(OLIVEIRA, 2009). É previamente planejada, estudada e determinada pela alta administração
a fim de melhorar os resultados dos processos e a interação entre eles e deve levar em conta
tanto fatores internos, valores e missão, limitações profissionais e tecnológicas e comunicação
quanto externos, como tendências e exigências do mercado. Sua principal representação é o
organograma, cuja essencial finalidade é organizar hierarquicamente os cargos, abordando-os
em termos de autoridade e responsabilidade. Nele ficam caracterizados as posições, os
componentes, as condicionantes, os níveis de influência e de abrangência da estrutura
organizacional, que procuram adaptar formalmente o indivíduo ao esquema e assim
estabelecer limites de responsabilidade (SEIFFERT; COSTA, 2007).
 Por outro lado, a estrutura informal é concernente ao desenvolvimento espontâneo das
relações interpessoais dos colaboradores. Não é planejada, tampouco leva em conta os fatores
presentes na estrutura formal. Por outro lado, tem grande capacidade de influenciá-los, no que
diz respeito aos internos, visto que as pessoas é quem acabam por fazer a estrutura
organizacional, têm a capacidade de torná-la eficaz ou não (OLIVEIRA, 2009).
A dificuldade dos gestores se apresenta em controlar a estrutura informal e
principalmente seus canais e sistemas de comunicação à margem da formalidade, tendo em
vista a impossibilidade de extingui-la, já que existirá enquanto houver pessoas na
organização. Portanto, torna-se necessário que eles saibam lidar com ela de forma a aproveitar
seus pontos positivos e minimizar os negativos. Em decorrência disso, é imprescindível
considerar a importância do fator humano associado a uma estrutura característica como
responsável por distinguir gêneros próprios de organização.

2.2.1 Disfunções da estrutura organizacional

As disfunções estruturais de uma organização acarretam variados tipos de
consequências. Elas podem ser separadas em dois patamares distintos: as provocadas na
estrutura vertical e na horizontal. De acordo com Carreira (2009), o sentido vertical traduz as
disfunções relacionadas à influencia da quantidade de níveis hierárquicos na lentidão dos
processos decisórios, enquanto o horizontal está intimamente ligado ao desrespeito aos limites
da amplitude de controle que acarretam estresse e queda de produtividade da liderança.
Dessa maneira, faz-se necessário compreender quais disfunções estruturais são mais
comuns, suas consequências e soluções. Segue a apresentação de cada uma delas
(CARREIRA, 2009):
(A) Grande quantidade de níveis hierárquicos: está diretamente ligada à relação entre
autoridade e obediência. O tamanho de tal estrutura é diretamente proporcional ao caminho
que uma questão deve percorrer para ser solucionada. É, portanto, presumível admitir que
estruturas como essas acarrete a falta de motivação no grupo que trabalha em seus níveis mais
baixos, visto que a diferença de salários é baixa entre níveis mais próximos e alta entre o topo
e a base da pirâmide. O pensamento geral de seus integrantes é a possibilidade baixa de
crescer financeiramente devido à necessidade de subir vários níveis hierárquicos para se
desenvolver. Nesse sentido, o tempo de desenvolvimento financeiro e profissional é
desproporcional ao esforço para tanto. Em decorrência da sensação de desconforto em relação
às possibilidades de crescimento, outro agravante é o desestímulo à concorrência funcional
para promoção. A organização perde, visto que o não desenvolvimento de seu staff significa
sua própria estagnação;
(B) Duplicidade de atribuições: consequência da tentativa de separar atribuições semelhantes
sem coordenação entre elas. A existência de departamentos específicos, mas com finalidades
e atividades semelhantes pode gerar duplicidade de atribuições principalmente quando o
sistema comunicacional da organização é falho. Em suma, o dispêndio de tempo, esforço e
dinheiro tende a ser maior que o necessário. Com isso a empresa perde eficiência operacional;
(C) Duplicidade de comandos paralelos: trata-se de mais de uma posição de comando em um
mesmo nível hierárquico para um mesmo departamento/cargo. As consequências dessa
anomalia são conflitos entre os comandantes e falta de uma direção única para seus
subordinados, o que leva à ineficiência. Outra disfunção correlata à duplicidade de comandos
paralelos é a confusão de supervisão. Quando os funcionários de um departamento não têm
visão unificada de quem detém cargo de supervisão, é comum recorrerem e satisfazerem as
orientações errôneas. Tendo em vista a competência que servidores devem ter para ocupar tal
posição, não respeitar determinadas orientações pode levar à ineficiência e ineficácia da
divisão;
(D) Desrespeito aos limites da amplitude de comando: Quando o limite da amplitude de
controle é ultrapassado acarreta sobrecarga, estresse e perda de eficiência dos supervisores.
Por outro lado, quando a balança não equilibrada pende para baixo, a capacidade produtiva
não é bem explorada;
(E) Funções que não são atribuídas com clareza ou distribuição desigual das atribuições: em
uma estrutura desorganizada, é comum que as pessoas realizem tarefas que não são de sua
alçada enquanto a outras não seja atribuído um volume de funções adequado. Além de
ocasionar problemas comportamentais, como a vadiagem social2 (que sobrecarrega alguns
subordinados e diminui a produtividade de outros) esse status quo tem grande capacidade de
gerar conflitos disfuncionais dentro da organização;
(F) Desvio de qualificação para comandar órgãos técnicos: é freqüente principalmente quando
os cargos são atribuídos por meio de eleição e o ocupante não possui a devida qualificação
profissional para o exercício da atividade. Como exemplo, tem-se o caso de um médico que
passa a exercer o cargo de diretoria administrativa de um hospital: como médico, conhece da
área clínica, mas não necessariamente da área administrativa em termos de gestão
orçamentária, gestão de pessoas, entre outras. Essa disfunção é relativamente comum em
órgãos públicos;
(G) Diferenças entre nível de competências profissionais e atribuições: quando um
funcionário com elevado nível de conhecimento e experiências é admitido para realizar
funções que estão aquém de sua capacidade, tende a perder a motivação por não usufruir de
toda sua capacidade. Por outro lado, quando o inverso acontece, a organização perde em
eficiência.
Para que essas anomalias estruturais sejam eliminadas é necessária a aplicação de
técnicas de reestruturação. Esse processo é definido por Araujo (2009) como sendo uma
forma sistematizada de agrupar atividades em frações organizacionais definidas seguindo um
dado critério, visando à melhor adequação da estrutura organizacional e sua dinâmica de ação.
São as etapas sugeridas: (i) identificação, seleção e conhecimento do sistema, (ii) estudo de
viabilidade e de alternativas, (iii) levantamento e análise da situação atual, (iv) delineamento e
estruturação do novo sistema, (v) detalhamento do novo sistema, (vi) treinamento, teste e
implantação do novo sistema e (vii) acompanhamento, avaliação e atualização.
O envolvimento das pessoas é essencial nos processos de mudança, principalmente os
relacionados à reestruturação organizacional (MINTZBERG, 2006; CARREIRA, 2009). Isso
porque ocorrerão modificações no modo como as pessoas estão acostumadas a desenvolver
suas atividades laborais, nas linhas de comunicação, nas relações formais, na divisão de
autoridade e responsabilidades, ou seja, alterações nas ligações hierárquicas.

3. Método de pesquisa
O propósito desta pesquisa é detectar quais são as disfunções organizacionais
presentes no departamento administrativo de uma unidade escolar estadual da região de
Marília/SP e relacioná-las com o modo como interferem no desenvolvimento do trabalho e o
modelo burocrático. Para tanto, foi escolhida uma abordagem qualitativa, desenvolvida na
forma de um estudo de caso no referido departamento. A escolha por este método se deu por
ser a maneira mais adequada para a obtenção de dados tão próximos à realidade quanto
2
A vadiagem social é a “tendência que as pessoas têm de se esforçar menos ao trabalhar em grupo do que se
estivessem trabalhando sozinhas. Isso desafia a lógica de que a produtividade de um grupo deveria ser igual à
soma da produtividade de cada elemento dele” (Robbins, 2005, p.197).
possível e, ainda, por permitir seu confronto com as declarações teóricas (GIL, 2002). Quanto
à natureza, é uma pesquisa explicativa, já que procura aprofundar o conhecimento de uma
realidade, investigando a razão e características de um determinado fenômeno (ANDRADE,
2009).
A organização analisada foi uma Escola Pública Estadual localizada na cidade de
Marília/SP, escolhida por ser bem conceituada quando comparada a outras escolas do mesmo
tipo no município. A fim de preservar sua identidade, será denominada neste artigo como
Escola “A”. Seu corpo de funcionários conta com cerca de 40 professores e 8 funcionários
para atender as necessidades de aproximadamente 650 alunos do ensino fundamental e médio.
A área estudada é o departamento administrativo, responsável pelas atividades de: (a)
documentação e escrituração escolar e de pessoal, (b) organização e atualização de arquivos,
(c) expedição, registro e controle de expediente, (d) registro e controle de bens patrimoniais,
bem como da aquisição e conservação e uso de materiais de gêneros alimentícios, (e) serviços
gerais de secretaria e (f) atendimento ao público. Percebe-se que tal departamento executa
funções de apoio à área pedagógica, visando propiciar o bom funcionamento dos demais
processos da escola. É composto por 7 funcionários, sendo duas secretárias com formação
média, três agentes de organização escolar, dois com formação média e outro superior em
gestão pública, um diretor e um vice-diretor, ambos formados em matemática e pedagogia.
Para a coleta de dados foi utilizado um questionário, aplicado in loco a cada um dos
funcionários do departamento, durante os meses de abril e maio de 2013. O questionário foi
composto por 23 questões, sendo 3 abertas e 20 fechadas. Dentre as fechadas, duas seguiram
o padrão de Escala de Likert, cuja pretensão é conhecer o nível de concordância dos
respondentes com a afirmação proposta, ou então, suas avaliações graduadas de uma
determinada situação. Outras quinze questões foram apresentadas com apenas duas formas de
resposta: sim e não. As três restantes continham múltiplas alternativas de escolha, podendo ser
assinaladas mais do que uma. Importante ressaltar que, por motivos éticos e também visando
maior sinceridade nas respostas, a identidade dos respondentes foi mantida em anonimato.
Além disso, buscou-se como forma de acesso e abertura à pesquisa o apoio da liderança,
tendo em vista a força da estrutura hierárquica deste tipo de organização.
O processo de análise e interpretação dos dados se deu por meio de tabulação e
estabelecimento de relações com a literatura levantada. Uma etapa posterior foi necessária
para que os elementos fossem analisados de maneira mais integral: a categorização, realizada
após a organização prévia desses elementos. A partir de então, foi possível considerar
aspectos explícitos e latentes das respostas obtidas, especialmente as oriundas das questões
abertas.
A próxima seção trata da apresentação e análise dos resultados alcançados,
comparando as informações obtidas com o referencial teórico apresentado.

4. Apresentação e análise dos resultados

Os resultados obtidos serão apresentados e discutidos a partir da proposta de pesquisa
deste trabalho, qual seja, identificar quais são as disfunções organizacionais presentes no
departamento administrativo de uma escola estadual e as implicações no desempenho do
mesmo.
(1) Segurança versus mudanças e alienação
Algumas características intrínsecas aos funcionários do departamento administrativo
da Escola A foram identificadas, o que permitiu constatar a influência do modelo burocrático
no comportamento humano, segundo a expressão da literatura apresentada. Dentre elas, estão:
(i) rejeição aos processos de mudança e situações não habituais, (ii) supervalorização das
rotinas e procedimentos, (iii) capacidade criativa e de flexibilidade prejudicadas e (iv)
alienação quanto aos objetivos organizacionais e de processos.
Pode-se constatar que os respondentes valorizam a segurança e são avessos à
mudanças constantes. Esta é uma das características predominantes da burocracia. Mesmo em
um ambiente no qual as pessoas saibam da importância de serem flexíveis, em constante
transformação e atualização, é perceptível a busca por segurança. A saber, um dos principais
atraentes do funcionalismo público é justamente a estabilidade que o modelo burocrático
proporciona àqueles que nele estão inseridos.
Em contrapartida, a criatividade e capacidade inovativa é fundamental para as
organizações se desenvolverem atualmente e, ao não propiciar um ambiente que facilite o
crescimento dessas habilidades, os sistemas tendem a ficar estagnados, enquanto problemas
que saem da rotina deixam de ser resolvidos ou o são ineficaz e/ou ineficientes. Ao averiguar
que 71,43% dos respondentes não têm esta perspectiva, é possível considerar que existam
barreiras às mudanças ou dificuldade em lidar com este tipo de circunstância.
As respostas também apontaram para a inexistência de funcionários que se sintam
confortáveis em meio a situações não rotineiras, o que pode significar que os processos estão
tão interiorizados e valorizados que mudanças neles não são facilmente elaboradas. Este fato
denota possível presença de alienação, outra decorrência comum do modelo burocrático. A
alienação é uma disfunção burocrática que revela o apego exacerbado aos processos, mas sem
devida compreensão dos seus objetivos. Quando os desígnios organizacionais são tirados de
foco em detrimento dos processos (MEYER, 2003), é difícil mudar os meios para alcançá-los.
Em outras palavras, sem entender o porquê de cada processo, fica inviável muda-lo em
situações não corriqueiras.
Apesar de todos os respondentes afirmarem conhecer os objetivos de suas funções,
outros aspectos contemplados pelo questionário revelam que há dificuldade em lidar com
situações adversas. A possível causa dessa situação é justamente o contrário do afirmado: não
conhecer os objetivos das funções impossibilita o desenvolvimento de transformações
necessárias em momentos como esse (CHIAVENATO, 2003).
Em discordância ao senso comum, a pesquisa de campo também aponta que 71,43%
dos funcionários não se sentem confortáveis com essa característica do modelo. Apesar de
valorizarem a segurança que proporciona, não estão satisfeitas com a alienação que provoca.
Essa parcela da população respondente afirma que se importa em ter uma visão geral de suas
funções e sente a necessidade de conhecer o todo, bem como o objetivo de suas tarefas. Nesse
sentido, buscam o sentimento de segurança de uma forma que pode ser interessante para a
organização: tendo o conhecimento de tudo o que envolve suas funções.
(2) Conflito de papéis e má distribuição das tarefas
É alto o índice de funcionários que assumem a existência de várias pessoas realizando
uma mesma atividade. Este fato evidencia a ausência de um único responsável por uma
determinada função. Os problemas gerados por essa disfunção são:
• falta de padronização: quanto mais de uma pessoa realiza a mesma atividade, é previsível
que ela seja feita de maneiras diferentes em virtude das singularidades de cada funcionário,
tais como competências e habilidades. Estas discrepâncias acarretam oscilação de qualidade e
prejudica o desenvolvimento de processos de melhoria contínua;
• comprometimento do aspecto meritocrático: erros e acertos não podem ser atribuídos a um
responsável, prejudicando o aspecto meritocrático do modelo burocrático. Se as tarefas são
realizadas por mais de um servidor, o processo de escolha para demissões e promoções torna-
se mais complexo e a probabilidade de erro também é maior;
• má administração do tempo: enquanto uma tarefa é concretizada duas ou mais vezes, outras
deixam de ser efetivadas, comprometendo o desempenho operacional do departamento. O
tempo despendido em decorrência dessa disfunção poderia ser aproveitado em outras
atividades como, por exemplo, treinamentos e implantação de processos de melhoria.
Como fator agravante dos problemas explanados identificou-se que 71,43% dos
entrevistados acreditam serem as tarefas bem distribuídas. Contudo, há uma parcela da
amostra que acredita o contrário e, dessa forma, pode-se constatar que esses 28,57% se
sentem sobrecarregados. Existem duas possíveis causas para essa conjuntura:
• falta de capacitação para exercer as atividades: parte dos respondentes tem dificuldades em
desenvolver suas atividades e terminá-las no prazo estipulado. No quesito desenvolvimento, é
possível que alguns não se sintam capazes frente ao trabalho proposto. Seguindo esse
raciocínio, também é possível cogitar que a falta de capacitação acarreta no atraso da
execução das atividades, já que a falta de competência é suprida pelo tempo despendido para
a execução de cada atividade. Na Escola A, apesar de haver um processo seletivo, não se
contempla a associação entre as habilidades técnicas dos candidatos e cargos disponíveis.
Como exemplo, há desde pedagogos e formados em turismo até técnicos administrativos
exercendo funções administrativas;
• falha na distribuição das tarefas: a proporção de pessoas que se sentem sobrecarregadas e
afirmam má distribuição das tarefas é a mesma. Dessa forma, é possível considerar a hipótese
de haver um desalinhamento na distribuição de tarefas, de modo que alguns cargos ficam mais
sobrecarregados do que outros. Assim, a minoria detém a maior parte da carga de atividades,
enquanto à maioria cabe a proporção inversa.
(3) Centralização da autoridade para tomada de decisão
Foi constatado que 57,14% dos respondentes acreditam ter média ou pouca autonomia
para tomar decisões, enquanto 14,29% afirmam ser centralizada, parcela essa que corresponde
às pessoas que exercem cargo de supervisão. Por sua vez, as pessoas ocupantes destes cargos
não têm visão holística da organização e preparo adequado para exercer as funções propostas.
Descentralizar seria satisfatório, tendo em vista a sobrecarga que a centralização traz aos
supervisores da Escola A. Contudo, os subordinados também não têm entendimento do todo
organizacional e há discrepância entre suas funções e formação técnica, o que tornaria o
processo de tomada de decisão ineficiente.
Apesar do exposto pelos respondentes quanto ao caráter insatisfatório de contar com a
presença de uma pessoa que tome a maioria das decisões do departamento, apenas 42,86% se
sentem confiantes com a delegação de autoridade para tomada de decisões. Constata-se que a
descentralização é preferência da maioria. Isso revela um alto grau de insatisfação quanto ao
atual modelo centralizador presente na organização.
(4) Falta de unidade de comando
Os resultados da pesquisa de campo apontam para um conflito dos funcionários com
relação a quem os supervisiona além da quantidade de supervisores imediatos. Alguns deles
indicam 2 e outros 3 dirigentes diretos. Mesmo com esse conflito, todos os respondentes
assumiram não haver unidade de comando no departamento, um princípio importante tratado
pela literatura (CARREIRA 2009). As consequências disto são a falta de unidade
direcionadora aos objetivos organizacionais. Em meio ao modelo burocrático que provoca a
valorização exacerbada dos processos em detrimento de seus desígnios, os subordinados
tendem a ficar ainda mais alienados.
Embora não prevista pelo modelo burocrático, foi possível identificar a presença da
estrutura informal na liderança: 57,14% dos funcionários atribuem liderança a uma pessoa não
designado ao cargo. Ao não considerar tal estrutura, o líder formal do departamento pode
perder autoridade perante seus subordinados em detrimento da exercida pelo informal. É
importante destacar que esse tipo de situação no contexto de alienação é preocupante, visto
que esse líder pode ser tão alienado quanto o restante do grupo, agravando a ineficiência do
departamento.

5. Considerações finais
O objetivo deste trabalho foi apresentar quais as disfunções organizacionais presentes
no departamento administrativo de uma unidade escolar estadual da região de Marília/SP,
analisando a relação delas com o desempenho do trabalho.
Por meio do estudo de caso realizado, foi possível identificar as seguintes disfunções
de natureza estrutural:
 valorização excessiva dos regulamentos;
 dificuldade no atendimento a clientes e conflitos com o público;
 super conformidade às rotinas e aos procedimentos;
 resistência à mudanças;
 papéis conflitantes;
 duplicidade de comandos paralelos;
 funções atribuídas sem clareza e distribuição desigual das atribuições;
 desvio de qualificação para comandar órgãos técnicos.

Conclui-se que a maior parte das anomalias identificadas é intimamente relacionada às

características do modelo organizacional adotado: o burocrático. Os resultados encontrados
corroboram com o apontado pela literatura sobre o tema: essas anomalias organizacionais
podem ser atribuídas ao excesso da burocracia. Por outro lado, é também decorrente da falta
de clara determinação da estrutura formal e seu esclarecimento aos funcionários do
departamento analisado.
Outra constatação relevante é o fato de que os funcionários do departamento
administrativo da Escola A possuem características próprias dos burocratas, dentre as quais
destacaram-se a alienação e a resistência à mudanças. A burocracia tende a criar uma brecha
que permite a fuga dos funcionários aos processos. Em outras palavras, é comum que
procedimentos sejam registrados, sem, contudo, serem realizados. Essa situação vigente no
departamento demonstra que o valor do registro do fato é maior do que própria ação. Como
consequência, há o comprometimento das avaliações de desempenho, tanto individuais quanto
da eficiência e eficácia funcional do setor. Soma-se a isto o possível impacto comportamental:
trabalhar pela simples geração de índices, sem entender a importância do conteúdo a ser
executado e a ligação com o todo organizacional pode ser desmotivador.
Outro aspecto importante a ser considerado é a busca por segurança. Em geral, o maior
atraente das vagas públicas é a estabilidade. O modelo burocrático proporciona a segurança
que esses candidatos almejam. Todavia, ela inibe a capacidade criativa e de inovação,
resultando na incapacidade quanto à resolução de atividades e problemas não rotineiros. Esta
situação é existente no departamento.
A relação dessas disfunções encontradas, tendo como fonte de origem o modelo
burocrático, no desempenho do trabalho realizado pelo departamento é negativa. Observou-se
que os funcionários são desmotivados, apáticos e resistentes à mudanças pela acomodação
que o próprio modelo gera. Não é possível mudar nem realizar procedimentos fora da rotina
predeterminada sem o devido consentimento, mesmo que isso signifique atraso nas tarefas,
desperdício de tempo e recursos, informações desencontradas, atendimento ruim ao público.
Estes fatos ocorrem frequentemente no departamento.
Tendo em vista este cenário, propõe-se as seguintes ações de melhoria, elencadas em
três etapas de desenvolvimento:
(1) Delineamento dos objetivos organizacionais, departamentais e de processos
(realizado pela direção escolar): todas as atividades da organização devem ser pautadas em
seus objetivos gerais. Para isso, devem ser bem delimitados, tanto de maneira geral, quanto
por departamentos e, consequentemente para cada processo realizado. Essa cadeia de
objetivos que se afunila a medida que as partes do sistema ficam menores permite às pessoas
integrantes visualizar de maneira mais clara os motivos pelos quais estão trabalhando, o
porquê de cada atividade a ser realizada. Com isso, as próximas mudanças serão encaradas
com menos resistência, visto que a valorização exacerbada dos procedimentos tende a perder
espaço para os desígnios organizacionais. Ainda como consequência, os funcionários terão
mais segurança e capacidade para atender ao público e resolver suas demandas.
(2) Treinamentos: tendo em vista a não conformidade entre os conhecimentos técnicos dos
funcionários e as atividades correspondentes, é necessário fornecer treinamento técnico
adequado com o intuito de capacitá-los. É interessante que esse tipo de treinamento seja
realizado de forma a também esclarecer os objetivos delimitados na etapa anterior, como uma
forma de começar a trabalhar esse aspecto da organização que até então não era visualizado
por seus funcionários.
(3) Distribuição das tarefas: posteriormente aos treinamentos, é necessário redistribuir as
tarefas claramente e criar medidas de desempenho para que todos tenham visão holística do
departamento. Dessa maneira, o caráter meritocrático presente nesse modelo tende a ser mais
eficiente, já que tal medida torna possível a atribuição de reconhecimento às pessoas corretas,
além do aumento da qualidade dos procedimentos em decorrência de sua padronização.
Espera-se que este artigo possa contribuir para uma melhor compreensão da gestão das
organizações públicas frente ao modelo burocrático e suas possibilidades de disfunções
quando há maior ressalva para os meios (os princípios da burocracia) do que para os fins (os
objetivos da organização e a frequente necessidade de mudança mediante as imposições do
contexto de mercado atual). Embora públicas, este tipo de organização enfrenta desafios
semelhantes aos das organizações privadas, tais como concorrência, pressões sociais,
legislações de entidades reguladoras, escassez de recursos. Em muitos setores, ambas são
concorrentes diretas entre si, inclusive no educacional. As informações obtidas no estudo de
caso, com o levantamento das disfunções, causas motivadoras e consequências, permitem a
comparação da teoria com a prática. Portanto, além da contribuição teórico-acadêmica com a
revisão de literatura, há também a contribuição empírica, que pode servir como referência
para os gestores que atuem, ou venham a atuar, em organizações públicas de caráter
burocrático.
O estudo de caso em apenas uma escola é uma limitação da pesquisa. Por ter sido
considerada e analisada uma única realidade, os resultados encontrados podem ser pontuais,
apesar de corroborarem com a teoria levantada sobre o tema. Portanto, não há possibilidade
de generalização dos resultados, sendo sugerido a replicação do método em outras unidades
escolares ou organizações públicas.
 REFERÊNCIAS
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2009.

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