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Documento de Estratégia
Orçamental
2012 – 2016
abril de 2012
MINISTÉRIO DAS FINANÇAS
Av. Infante D. Henrique, 1
1149–009 LISBOA
• Telefone: (+351) 218 816 820 • Fax: (+351) 218 816 862
http://www.min-financas.pt
Página 4 § 3
Onde se lia:
“Em 2016, dado que se prevê que o crescimento do PIB seja igual ao do produto potencial, o saldo
orçamental será igual ao saldo estrutural.”
“Em 2016, dado que se prevê que o produto seja igual ao produto potencial, o saldo orçamental será
igual ao saldo estrutural. ”
Página 5
“Nota: (1) Em 2012 são consideradas medidas temporárias a receita da sobretaxa extraordinária em sede
de IRS, a receita da atribuição dos direitos de utilização da frequência da 4ª geração móvel e a receita da
transferência do fundo de pensões do BPN.”
Página 22 § 1
Onde se lia:
“Em 2015, Portugal cumprirá com o objetivo de médio prazo para o saldo estrutural (-0,5% do PIB) e, em
2016, dado que se prevê que o crescimento do PIB seja igual ao do produto potencial, o saldo orçamental
será igual ao saldo estrutural.”
“Em 2015, Portugal cumprirá com o objetivo de médio prazo para o saldo estrutural (-0,5% do PIB) e, em
2016, dado que se prevê que o produto seja igual ao produto potencial, o saldo orçamental será igual ao
saldo estrutural. ”
DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2012-2016
Índice
I NTR ODUÇÃ O .................................................................................................................................................................1
I. Enquadramento Macroeconómico...................................................................................................................7
V.2. Racionalização dos Recursos das Administrações Central, Regional e Local .............................. 49
Índice de quadros
Quadro I.1. Crescimento Económico Mundial........................................................................................................7
Quadro II.5. Conta das Administrações Públicas em Contabilidade Nacional 2012 -2015 .......................... 24
Quadro V.1. Mapa de Evolução de Efetivos em 2011 (para a Administração Central) ............................... 53
Índice degráficos
Gráfico I.1. Ta xa Média Ponderada dos Leilões de Bilhetes do Tesouro ...................................................... 10
Gráfico III.2. Análise de Sensibilidade ao Aumento da Taxa de Juro de Curto Prazo em 1p.p. ................ 31
Gráfico III.3. Análise de Sensibilidade à Diminuição da Procura Externa Relevante em 1p.p. .................. 32
Gráfico IV.1. Variação Projetada da População por Idade e Rácio de Dependência .................................. 39
Gráfico IV.2. Variação das Despesas Relacionadas com o Envelhecimento da População em Portugal,
Área do Euro e UE........................................................................................................................................... 41
INTRODUÇÃO
O Documento de Estratégia Orçamental (DEO) especifica o quadro de médio -prazo (4 anos) para as
finanças públicas em Portugal. Este documento responde aos requisitos do Pacto de Estabilidade e
Crescimento e aos da Lei de Enquadramento Orçamental. O DEO define um quadro de consolidação
orçamental de médio-prazo que garante a sustentabilidade das finanças públicas contribuindo assim para
a criação de condições propícias ao crescimento económico e à es tabilidade financeira.
A apresentação do DEO resulta de um conjunto de compromissos que Portugal assumiu a nível nacional
e internacional.
Do ponto de vista nacional, a estratégia de médio prazo , assente num Quadro Plurianual de Programação
Orçamental, é uma peça importante na gestão das contas públicas que , até ao ano de 2011, não estava
estabelecida. De facto, sucessivos governos conduziram políticas orçamentais imprudentes com maior
preocupação em relação aos efeitos de curto prazo do que com os seus efeitos no médio-longo prazo.
Nunca, desde o início da área do euro, Portugal teve uma posição orçamental próxima do equilíbrio ou
excedentária. Adicionalmente, assistiu-se frequentes vezes à adoção de medidas que contribuíram para a
falta de transparência das contas públicas, transferindo custos para o futuro.
A avaliação do impacto orçamental de várias políticas requere uma análise plurianual. Como exemplos
podem-se citar a realização de investimentos públicos prolongados no tempo, a evolução financeira da s
empresas públicas ou a realização de parcerias público -privadas ou ainda a utilização de fundos
estruturais. Sem uma estratégia de médio prazo, as implicações destas políticas para as finanças
públicas não podem ser devidamente avaliadas. Por outro lado, deve ter-se em conta a evolução
macroeconómica de médio prazo para que não sejam assumidos compromissos plurianuais que se
revelem irrealistas . Um Documento de Estratégia Orçamental com uma perspetiva mais longa permite
aferir vulnerabilidades que ser tornam aparentes em prazos mais alargados (como por exemplo ligadas
ao envelhecimento populacional) permitindo mais transparência e a adoção de um planeamento
orçamental mais apropriado e proactivo. Este quadro de médio prazo constitui também um referencial
importante para reduzir a incerteza das empresas e das famílias quanto à condução futura da política
orçamental, permitindo-lhes tomar melhores decisões e assim, contribuir para melhorar a eficiência
económica.
Pela primeira vez, o DEO inclui o Quadro Plurianual de Programação Orçamental que estabelece os
limites de despesa financiada por receitas gerais para o conjunto da Administração Central e para cada
um dos seus Programas Orçamentais previsto na Lei de Enquadramento Orçamental (Lei 52/2011 de 13
de Outubro). Os limites de despesa são vinculativos para cada um dos programas para o ano de 2013 e
indicativos para os anos s ubsequentes. Os limites de despesa são vinculativos para os agrupamentos de
Programas, em 2014, e para o conjunto dos Programas em 2015 e 2016.
Do ponto de vista internacional, a elaboração de quadros orçamentais de médio -prazo é uma etapa
importante no âmbito do Semestre Europeu que entrou em vigor em janeiro de 2011. Este novo
mecanismo permitirá a coordenação ex-ante de políticas orçamentais e económicas a nível europeu, em
linha com o Pacto de Estabilidade e Crescimento e a estratégia Europa 2020. Assim, os Estados -
Membros deverão apresentar e discutir as suas estratégias orçamentais de médio -prazo através de
2 DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2012-2016
O DEO decorre também de uma das medidas acordadas com os nossos parceiros internacionais no
contexto do Programa de Ajustamento Económico (PAE). Materialmente, a entrega do DEO ao
Parlamento e aos nossos parceiros internacionais satisfaz a obrigação de submissão do PEC. O DEO,
como documento de trabalho para efeitos do Memorando, não impede a sua apreciação em simultâneo
pelo Parlamento, razão pela qual se prevê no calendário a obrigação de submissão à Assembleia da
República antes da sua conclusão definitiva.
Em termos mais gerais, o DEO insere-se numa estratégia abrangente de reforço dos instrumentos de
controlo das finanças públicas, como seja a recente criação do Conselho das Finanças Públicas, a
publicação da Lei do Controlo dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso, a nova Lei do
Enquadramento Orçamental e a próxima revisão da Lei de Finanças das Regiões Autónomas e de
Finanças Locais. Esta estratégia vem reforçar o enquadramento necessário para a manutenção da
disciplina orçamental.
O DEO também deve ser visto no contexto do Programa de Ajustamento Económico (PAE) que visa
corrigir desequilíbrios estruturais acumulados por Portugal ao longo dos anos. O PAE incorpora uma
estratégia equilibrada, que inclui um amplo conjunto de medidas, assente em três pilares:
O Programa define objetivos quantitativos vinculativos através de limites para o défice orçamental e para
a dívida pública de 2011 a 2013. Em termos dos défices orçamentais, em percentagem do PIB, os
objetivos são de 5,9% para 2011, 4,5% para 2012 e 3,0% em 2013. A dívida pública deverá atingir um
pico em 2013, em percentagem do PIB, iniciando a partir daí uma trajetória descendente. Existem
também critérios indicativos para a não acumulação de pagamentos atras ados, tanto a nível interno como
externo. Refira-se que num contexto de médio prazo e, em virtude dos compromissos internacionais
assumidos, Portugal deverá apresentar um défice estrutural não superior a 0,5% do PIB a partir de 2015.
No pilar da consolidação orçamental, estão ainda previstas diferentes medidas de âmbito estrutural que
implicam profundas alterações ao nível da qualidade das finanças públicas. Estas reformas cobrem as
seguintes áreas (i) Processo Orçamental; (ii) Administração Pública; (iii) Sistema Fiscal; (iv) Setor
Empresarial do Estado e Parcerias Público-Privadas.
DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2012-2016 3
O ajustamento está a decorrer como o previsto e em alguns aspetos de forma mais positiva do
que o esperado inicialmente
O PAE está a decorrer como o previsto. As avaliações regulares dos nossos parceiros internacionais têm
confirmado que a execução do programa está no bom caminho . Os critérios quantitativos para o défice
orçamental e a dívida pública têm sido sucessivamente cumpridos. A generalidade das medidas previstas
foram adotadas o que demonstra a capacidade de Portugal concretizar um programa exigente, apesar da
evolução desfavorável das condições envolventes.
A dívida pública cifrou-se em 107,8% do PIB. Note-se que o acréscimo de 14,4 p.p. face a 2010 resulta
sobretudo da aquisição líquida de ativos financeiros, nomeadamente do elevado acréscimo de depósitos
bancários resultantes dos desembolsos efetuados ao abrigo do Programa de Ajustamento ainda por
utilizar no final de 2011 e da transferência parcial dos fundos de pensões que será utilizada em parte para
reduzir dívida pública. Também em 2012 e nos próximos anos a dívida pública estará parcialmente
influenciada pela aquisição de ativos financeiros em particular de vido à recapitalização dos bancos.
A consolidação orçamental levada a cabo em 2011 foi conseguida em paralelo com uma contração da
atividade económica em 2011 substancialmente menor do que a pr evista inicialmente. O PIB diminuiu
1.6% em 2011, o que compara com 2,2% inicialmente previstos no Programa. Os receios iniciais de uma
recessão mais profunda não foram assim concretizados.
A significativa contração da procura interna foi parcialmente compensada por um forte crescimento das
exportações. Num quadro de forte contração da procura interna, muitas empresas portuguesas
reorientaram parte da sua produção para o mercado externo. Acresce que a exploração de novos
mercados de exportação em África, na América Latina e na Ásia também se tem revelado particularmente
bem sucedida. Sendo Portugal uma pequena economia, o aumento das exportações é absorvido pelos
nossos parceiros comerciais sem um impacto notável. Neste sentido, o comportamento das exportações
é relativamente robusto a alterações na composição da procu ra externa global.
Como resultado, o ajustamento externo está a ocorrer a um ritmo mais rápido do que o inicialmente
previsto. O défice da balança corrente diminuiu para 6,5% do PIB em 2011 (face a 10% do PIB em 2010).
O ajustamento do desequilíbrio externo é aliás semelhante ao verificado no quadro dos dois programas
anteriores com o FMI (1977-78 e 1983-85), em que a correção foi mais rápida do que o previsto
inicialmente.
Nos primeiros meses de 2012, as exportações de mercadorias continuaram a expandir -se a taxas anuais
superiores a 13 por cento em termos nominais. Refletindo a informação mais recente, espera-se uma
contração de cerca de 3% do PIB. Estamos a recuperar a competitividade e a reequilibrar as nossas
contas externas através de um diferencial negativo entre a procura interna e a procura no resto do
mundo. Há também alguns sinais de melhoria da competitividade por via da redução de custos. Tal
deverá contribuir para impulsionar o crescimento do sector transacionável até o impacto da agenda de
reformas estruturais se materializar.
4 DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2012-2016
O processo de consolidação orçamental nos próximos anos irá prosseguir em linha com os
compromissos assumidos no âmbito do Programa de Ajustamento Económico. O défice orçamental será
de 4,5% em 2012, 3% do PIB em 2013 e de 1,8% do PIB em 2014. Em 2015, Portugal cumprirá com o
objetivo de médio prazo para o saldo estrutural (-0,5% do PIB) especificado na Lei de Enquadramento
Orçamental. Em 2016, dado que se prevê que o produto seja igual ao produto potencial, o saldo
orçamental será igual ao saldo estrutural.
O saldo estrutural (saldo orçamental corrigido do efeito do ciclo económico e de medidas temporárias 1)
deverá ter uma correção acentuada em 2012, no valor de aproximadamente de 3,7 p.p. face ao ano
anterior. A melhoria do saldo estrutural continuará até 2015, ano em que se espera uma défice estrutur al
de 0.5%, em linha com o objetivo de médio prazo contido na Lei de Enquadramento Orçamental e com os
compromissos europeus as sumidos por Portugal. Em 2016 o saldo estrutural deverá permanecer em -
0.5% do PIB.
A trajetória de médio-prazo para as finanças públicas assenta numa redução significativa do peso da
despesa no PIB - aproximadamente 4,5 p.p. entre 2012 e 2016. Em 2012 e 2013 o esforço de
consolidação irá decorrer de acordo com o PAE, que contém um quadro coerente de medidas
importantes para o controlo das contas públicas e por um rápido regresso a uma trajetória de
1
Para o cálculo do saldo estrutural são excluídas medidas de efeitos temporários, quer do lado da despesa, quer do
lado da receita.
DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2012-2016 5
sustentabilidade. Espera-se que, para prazos mais longos , a consolidação privilegie sobretudo a
racionalização de custos e o aumento de eficiência da despesa das Administrações Públicas . Refira-se a
este propósito que para elaborar o quadro de médio prazo se assumiu como hipótese de trabalho a
reversão gradual das medidas de suspensão de remunerações do sector público e das pensões a partir
de 2015.
Enquanto que a despesa em percentagem do PIB terá uma redução significativa no médio prazo, a
receita em percentagem do PIB deverá manter-se relativamente estável (redução ao longo do período de
projeção em 0,4 p.p. do PIB). Este comportamento reflete a necessidade da transição para uma situação
mais robusta em termos orçamentais que permita com segurança equacionar a redução desejável da
carga fiscal sem por em risco a disciplina orçamental.
De facto, a prudência do quadro orçamental de médio prazo é totalmente justificada por um conjunto de
riscos e incertezas que devem ser tidos em conta dado que existem riscos significativos para as contas
públicas quer de origem interna quer de origem externa.
Em termos dos riscos de origem interna, uma das preocupações principais tem a ver com a evolução do
desemprego e as suas consequências para a execução orçamental da segurança social. Este é um
assunto muito importante que merece a maior atenção e prioridade por parte dos decisores de política.
Neste contexto irá ser desencadeado um processo de reflexão sobre a sustentabilidade da segurança
social tendo em vista a revisão da abordagem atual, prevendo -se resultados no final do quarto exame
regular do PAE. Outros riscos no curto prazo têm a ver com a conjuntura internacional, nomeadamente
com a evolução da crise da dívida soberana e as suas consequências a nível global.
Apesar destes riscos e da prudência do cenário macro, um dos aspetos mais assinaláveis do quadro de
médio prazo diz respeito à evolução das necessidades de financiamento da economia portuguesa face ao
exterior. A revisão do ritmo do desequilíbrio externo face ao quadro de médio -prazo anterior é, aliás, o
aspeto mais significativo deste exercício (no Documento de Estratégia Orçamental de Agosto de 2011 era
prevista a manutenção de um défice da Balança Corrente e d e Capital até 2015). A execução do PAE
deverá permitir uma redução das necessidades de financiamento externo sem paralelo no passado
6 DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2012-2016
recente da economia portuguesa, em grande parte devido à melhoria do défice da balança de bens e de
serviços. Assim, já em 2013 a Balança Corrente deverá apresentar um défice de apenas 2% do PIB e o
saldo tornar-se-á ligeiramente positivo em 2014. Até 2016 espera-se um aumento gradual deste superavit
que deverá aproximar-se dos 4% do PIB. O saldo da Balança Corrente e de Capital deverá aumentar
neste período até aos 4,9% o que permitirá reduzir o endividamento externo da economia portuguesa.
Em paralelo à redução das necessidades de endividamento externo, a dívida pública deverá iniciar uma
trajetória descendente a partir de 2014, depois de atingir um máximo de 115,7% do PIB, em 2013. Apesar
destes níveis ainda elevados, iniciar-se-á a inevitável redução do nível da dívida prevendo -se que em
2016, a dívida pública se situe em 103,9% do PIB. A este respeito é importante notar que parte do stock
da dívida se deve à aquisição de ativos financeiros dado que e sta projeção incorpora o endividamento
destinado à recapitalização dos bancos (Bank Solvency Support Facility) no montante de 12 mil milhões
de euros. No entanto, dado que não é possível antever neste momento se todo esse valor será utlizado, a
estimativa da conta das Administrações Públicas apenas considera os efeitos, em termos de despesa
com juros e receita de rendimentos, da aplicação de 6 mil milhões de euros. Nos últimos anos do período
em análise, prevê-se que se possa já proceder à amortização dos fundos recapitalização da banca à
medida que o Estado se vá retirando do capital dos bancos o que permitirá reduzir o endividamento
público.
Em conclusão, o DEO contém as orientações de médio prazo para as finanças públicas que garantem a
estabilidade orçamental e que contribuem para o necessário ajustamento da economia portuguesa .
Serão, assim, lançadas as bases para uma economia mais exportadora, com menos dívida pública e
endividamento externo, criando assim as condições necessárias ao regresso da confiança necessária
para o regresso à via do crescimento económico e da prosperidade.
Capítulo
I. ENQUADRAMENTO M ACROECONÓMICO
1
I.1. Enquadramento Internacional e Mercados Financeiros
No entanto, estas projeções reveem em alta as perspetivas para a atividade económica mundial
apresentadas pelo FMI em janeiro de 2012, sendo de destacar a revisão da previsão do PIB do Japão
(+0,4 p.p.), dos países do centro e do leste europeu (+0,8 p.p.), da Rússia (+0,7 p.p.) e da Região do
Médio Oriente e do Norte de África (+0,6 p.p.). Uma das razões para a revisão em alta das perspetivas
macroeconómicas prende-se com o impacto favorável sobre a confiança e mercados financeiros da
atuação das instâncias europeias em resposta à crise da dívida soberana. De facto, a perceção de uma
diminuição dos riscos em torno de uma propagação da crise da dívida soberan a na área do euro e
consequente crise no sistema bancário traduziu-se numa diminuição dos prémios de risco soberanos,
numa maior apetência dos investidores à exposição ao riscos e numa redução da volatilidade dos
principais mercados bolsistas internacionais.
(%)
Por memória
UE-27 20,7** 1,6 0,0 1,3
Legenda: (*) com base no PIB av aliado em paridade de poder de compra. ** 2010. (P) Prev isão.
Fonte: FMI, World Economic Outlook, abril de 2012.
Em 2012 e 2013 o conjunto das economias avançadas deverá continuar a expandir -se a taxas
moderadas (1,7%, em termos médios nos dois anos), enquanto os países emergentes e em
8 DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2012-2016
desenvolvimento deverão manter um crescimento robusto, devendo o PIB aumentar 5,9% em média,
nestes dois anos (6,2% em 2011). A China e a Índia vão manter um elevado dinamismo, assim como a
Rússia e os países da América Latina, com destaque para o reforço do crescimento económico do Brasil
nestes dois anos.
A economia da área do euro deve apresentar uma moderada contração em 2012, com destaque para
uma quebra do PIB em Itália, Espanha e Países Baixos. A desaceleração da economia da área do euro
encontra-se influenciada pelo abrandamento da procura externa, ma s também pelos efeitos da crise da
dívida soberana, das repercussões do processo de desalavancagem do sector bancário na economia real
e do impacto das medidas de consolidação orçamental postas em prática na generalidade dos países.
Com efeito, a procura interna da área do euro deve reduzir-se 1,1% em 2012 (+0,5% em 2011), em
resultado da redução do consumo privado, do investimento e do consumo público. As exportações
deverão desacelerar significativamente, apesar do contributo das exportações líquidas para o
crescimento do PIB permanecer positivo. Em 2013 a atividade económica na área do euro deverá
recuperar, estando previsto um crescimento do PIB de 0,9% em média anual. Refletindo esta evolução, a
taxa de desemprego deverá aumentar para 10.9% em 2012 (10.1% em 2011) e manter-se próxima deste
valor em 2013.
Os preços do petróleo deverão prosseguir a tendência de aceleração ao longo de 2012 e manterem -se
elevados em 2013, determinada, em parte, pelo aumento das tensões geopolíticas no Médio Oriente, do
lado da oferta, e da continuação de uma forte procura proveniente essencialmente dos mercados
emergentes asiáticos. No caso dos preços das matérias-primas não energéticas prevê-se uma quebra de
10,3% do em 2012, invertendo a tendência registada nos últimos doi s anos.
Quanto à inflação, as projeções do FMI apontam para uma diminuição n a generalidade dos países em
2012, devendo os países emergentes registar valores em torno de 6,2% (7,1% em 2011) e nas
economias avançadas níveis próximos de 1,9% (2,7% em 2011). A taxa de inflação na área do euro deve
diminuir para 2,0% em 2012 (2,7% em 2011), embora possa permanecer em níveis relativamente
elevados em alguns países devido ao impacto de aumentos dos impostos indiretos e dos preços
administrados. Para os EUA, as projeções apontam para um aumento da inflação para 2,1% em 2012
(1,7% em 2011).
Ao longo dos últimos meses, o crédito concedido ao sector privado registou variações negativas em todos
os segmentos, tendência que se deve prolongar este ano. Tal reflete a recessão económica, juntamente
com o processo de desalavancagem do sector bancário com o ajustamento dos balanços das empresas
não financeiras e das famílias.
DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2012-2016 9
Tem-se vindo a assistir a uma queda dos empréstimos bancários concedidos ao sector privado não
financeiro, cuja taxa de contração se agravou em janeiro de 2012. Esta evolução traduziu quedas
sucessivamente mais acentuadas quer nos empréstimos às sociedades não financeiras (-2,9% em
janeiro de 2012), quer nos empréstimos a particulares (-2,8% em fevereiro de 2012). A evolução do
crédito aos particulares reflete a diminuição tanto do crédito à habitação como do crédito ao consumo,
tendo a quebra sido mais pronunciada nesta última componente.
No âmbito do crédito às sociedades não financeiras, a redução tem sido mais pronunciada no caso das
pequenas e médias empresas e nos sectores da construção, do imobiliário, do comércio (por grosso, a
retalho e reparação de veículos automóveis e motociclos) e da indústria tran sformadora.
Apesar dos vários desenvolvimentos adversos observados desde finais de 2008, o sector bancári o
português tem demonstrado um nível de resistência assinalável. Os níveis de capitalização do sistema
bancário melhoraram substancialmente em 2011, prosseguindo a tendência evidenciada desde 2008. De
facto, no final de 2011, o rácio Core Tier 1 do sistema bancário situou-se em 9,6% (ultrapassando o limite
mínimo de 9% fixado no Programa de Ajustamento Económico (PAE)), representando uma melhoria de
1,5 p.p. face a 2010 e de 2,8 p.p. em relação a 2008. Para esta evolução contribuíram quer o aumento
dos fundos próprios core (através de conversão de dívida em capital e de políticas de retenção de
resultados), quer as operações de recompra de dívida titulada e, o processo de desalavancagem
prosseguido pelos bancos .
Por seu turno, o rácio crédito/depósitos do sistema bancário também se reduziu substancialmente,
situando-se, no final de 2011, em 140%, face a um valor máximo de 167% registado em junho de 2010.
Neste âmbito, é de destacar o comportamento favorável dos depósitos de particulares em 2011, os quais
mais do que compensaram a redução dos depósitos de não-residentes e das sociedades não financeiras.
Para 2012, apesar de se prever algum abrandamento , as famílias deverão continuar a investir em
depósitos, em consequência de uma maior remuneração relativa dos depósitos e, também, fruto do
ajustamento que as famílias têm efetuado às suas carteiras de ativos, reduzindo o peso de fundos de
investimento e seguros de vida.
Quanto às taxas de juro do crédito, estas aumentaram tanto para as famílias como para as empresas,
tendo a subido sido mais acentuada para o crédito às empresas, cuja taxa se situou em 5,1% em
fevereiro de 2012, representando um aumento de 113 pontos base face a fevereiro de 2011 (3,9%).
10 DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2012-2016
Nos mercados acionistas, internacionais verificou -se ao longo de 2011 uma elevada volatilidade. No
conjunto do ano, o índice Euro-Stoxx50 diminuiu 17,1%, num quadro de agravamento da crise da dívida
soberana na área do euro e de elevada incerteza quanto às despectivas económicas globais. Em
Portugal, o índice PSI-20 caiu 28% em 2011 (-10% em 2010). Nos primeiros meses de 2012, a
diminuição da aversão ao risco por parte dos investidores, especialmente no sector da banca, favoreceu
a recuperação dos índices bolsistas europeus. Em Portugal o índice PSI-20 também apresentou uma
evolução ligeiramente mais favorável neste período, invertendo a trajetória descendente verificada
consecutivamente desde março de 2011. Com efeito, entre o final de Dezembro de 2011 e o final de
março de 2012, o índice PSI-20 subiu 1%.
Quanto ao mercado de dívida pública, os últimos meses têm sido marcados por desenvolvimentos
positivos no mercado primário. Os resultados obtidos no programa de emissão de Bilhetes do Tesouro
parecem confirmar a existência de um ponto de viragem no financiamento do Tesouro. Portugal tem sido
capaz de emitir a prazos cada vez maiores, acompanhados de uma colocação de montantes
tendencialmente crescentes. No início de abril foi possível realizar a uma emissão com maturidade a 18
meses. Esta foi a primeira emissão de Bilhetes do Tesouro desde maio cujo pagamento não se encontra
totalmente garantido pelo financiamento do Programa de Ajustamento. Simultaneamente tem -se assistido
a uma diminuição das taxas médias ponderadas nos leilões realizado s. Estes resultados têm sido
acompanhados por b id-to-cover ratios consistentemente elevados e de uma alocação substancial a
investidores internacionais.
3.8
3.5
3.6
3 meses 6 meses
3.0
2.9
12 meses
2.5
2.2
2.0
Ago-17
Nov-02
Ago-03
Nov-16
Jun-15
Out-19
Jan-04
Jun-01
Out-05
Jan-18
Jul-06
Jul-20
Fev-01
Fev-15
Set-07
Set-21
Mar-21
Abr-04
Dez-07
2011 2012
Fonte: IGCP.
DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2012-2016 11
Ao nível do mercado secundário de obrigações, a tendência descendente das yields tem vindo a
manifestar- se ao longo de toda a curva de rendimentos desde que se verificaram os picos de Janeiro de
2012. A queda das yields tem sido particularmente significativa nas obrigações a 2 anos, cujo valor já se
encontra a níveis inferiores aos verificados aquando do pedido de assistência aos nossos parceiros
internacionais. No entanto, dever-se-á ter em conta que estes valores têm subjacentes preços de
obrigações pouco representativos, uma vez que a liquidez destes mercados tem sido muito reduzida .
20 20 20
15 15 15
10 10
10
5 5
5
0 0
0
Ago-11
Nov-11
Jun-11
Jan-12
Jul-11
Fev-12
Mar-12
Abr-12
Dez-11
Mai-11
Out-11
Set-11
Nov-11
Ago-11
Jun-11
Jan-12
Jul-11
Fev-12
Mar-12
Abr-12
Dez-11
Mai-11
Out-11
Set-11
Nov-11
Ago-11
Jun-11
Out-11
Jan-12
Mai-11
Jul-11
Fev-12
Set-11
Mar-12
Abr-12
Dez-11
Fonte: Bloomberg.
Crescimento da procura externa relevante (%) MF 5.1 2.1 4.7 5.4 5.4 5.4
Preço do petróleo Brent (US$/bbl) NYMEX 110.8 119.8 114.2 106.6 100.3 96.3
Taxa de juro de curto prazo (média anual, %) (a) BdP 1.4 0.8 0.9 0.9 0.9 0.9
Taxa de câmbio do EUR/USD (média anual) BCE 1.39 1.30 1.30 1.30 1.30 1.30
Legenda: (p) prev isão. (a) Euribor a 3 meses.
A procura externa relevante para Portugal apresenta uma forte desaceleração, consistente com a última
informação disponível que aponta para uma desaceleração da atividade económica mundial , em especial
da área do Euro onde se encontram os principais parceiros da economia portuguesa (Espanha,
Alemanha e França). Assim, após um crescimento robusto em 2010 e alguma desaceleração ocorrida em
2011, a procura externa dirigida à economia portuguesa deverá diminuir para 2,1% em 2012. Tal reflete a
desaceleração das economias de alguns dos principais parceiros comerciais de Portugal, nomeadamente
Espanha, Alemanha, França, Itália e Reino Unido.
12 DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2012-2016
Com efeito, para 2012, espera-se uma quebra das importações em Itália, Espanha e França, de 4,5%,
4,1% e de 1,3%, respetivamente (que compara com +0,4%, -0,1% e de +4,8%, no ano de 2011).
Esta evolução deverá em parte ser compensada pela manutenção de crescimento robusto em outras
áreas geográficas cujo peso no total das exportações portuguesas tem vindo a crescer (de que são
exemplo Angola, Brasil e algumas economias asiáticas). De facto, se em 2004, o comércio
intracomunitário representava mais de 80% do total das exportações portuguesas, nos primeiros meses
de 2012, representa cerca de 72% do total das exportações. Por exemplo, Angola é, atualmente, o 4º
principal parceiro comercial português, e as empresas portuguesas têm aumentado os seus fluxos
comerciais para outros países extracomunitários, como Brasil, China, Turquia e Rússia.
Para 2013, prevê-se uma recuperação significativa das importações na generalidade dos principais
parceiros comerciais de Portugal, com exceção de Itália, país em que as importações devem continuar a
diminuir, embora de forma menos acentuada.
As hipóteses para o preço do petróleo refletem a informação implícita no mercado de futuros do Brent
transacionados em meados de Abril. De acordo com esta informação, o preço do petróleo deverá
registar, em 2012, um forte aumento e diminuir gradualmente a partir de 2013 até ao final do horizonte de
projeção.
Quanto às taxas de juro de curto prazo, consideraram -se as hipóteses usadas pelo Banco de Portugal
para 2012 e pressupõe-se a estabilidade da mesma para os anos seguintes.
Finalmente, em relação à taxa de câmbio foi tida em conta informação disponibilizada pelo BCE, no
âmbito do exercício do Eurosistema para 2012 e assumiu-se taxa de câmbio constante até final do
horizonte de previsão.
Previsões
As projeções apresentadas refletem a informação mais recente relativa aos desenvolvimentos da
atividade económica, tanto nacional como internacional. Do ponto de vista qualitativo, as principais
características do ajustamento mantêm -se. Prevê-se, para 2012, uma contração do PIB de 3,0% em
DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2012-2016 13
termos reais 2. Tal como em previsões anteriores, esta evolução está associada a uma forte redução do
consumo privado e público, bem como do inve stimento, compensada pelo contributo positivo esperado da
procura externa. Esta previsão para o PIB em 2012 é justificada pelos dados mais recentes relativamente
ao comportamento das exportações desde o início do ano – as quais têm vindo a revelar um
desempenho melhor que o inicialmente esperado, e acima da procura externa relevante -, bem como pela
informação mais recente referente aos indicadores de atividade económica, recentemente conhecidos.
-10 3.0
20.0 2.0
-20
10.0 1.0
-30 0.0
0.0 -40 -1.0
-50 -2.0
-10.0
-3.0
-60
-20.0 -4.0
-70
-5.0
-30.0 -80 -6.0
Ago-07
Ago-08
Ago-09
Ago-10
Ago-11
Abr-07
Abr-08
Abr-09
Abr-10
Abr-11
Abr-12
Dez-07
Dez-08
Dez-09
Dez-10
Dez-11
Set-05
Set-06
Set-07
Set-08
Set-09
Set-10
Set-11
Mar-05
Mar-06
Mar-07
Mar-08
Mar-09
Mar-10
Mar-11
Mar-12
Exportações (vh nominal, mm3)
Actividade Económica Consumo
Procura Externa (SRE-VCS, MM3, esc. direita)
Após, uma contração em 2012, a atividade económica deverá registar um crescimento positivo de 0.6%
em 2013 e acelerar progressivamente até final do horizonte de projeção. Em 2016 prevê-se que o
produto seja igual ao produto potencial. Para esta evolução será determinante o contributo menos
negativo da procura interna, designadamente do consumo privado e do investimento, a partir de 2013,
mantendo-se positivo o contributo da procura externa líquida em todo o horizonte de projeção. Com
efeito, a partir do ano de 2013, prevê-se que a economia inicie um período de crescimento económico
justificado pela recuperação da procura interna e da continuação do bom desempenho das exportações.
2
Recorde-se que para efeitos do terceiro exame regular do PAE, o decréscimo projetado do PIB, para 2012, foi de
3.3%. O cenário macroeconómico será novamente avaliado no quarto exame regular.
14 DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2012-2016
No consumo privado, fruto da forte deterioração do rendimen to disponível das famílias e da evolução do
mercado de trabalho, espera-se uma quebra de 6,3% em 2012. Para 2013, este agregado deverá registar
uma significativa recuperação, apesar de se manter ainda em variação negativa ( -0.7%).
Por sua vez, estima-se que o consumo público, na sequência das medidas de consolidação orçamental
que têm vindo a ser adotadas pelo Governo, registe uma contração de cerca de 3,2% em 2012 e 2,9%
em 2013.
Prevê-se, igualmente, uma quebra de 9,8% na formação bruta de capital fixo em 2012 (-11,4% no ano
transato), refletindo a manutenção de condições restritivas financiamento do sector privado e a
diminuição do investimento público. No período de 2013 a 2016 estima-se uma aceleração dos níveis de
investimento, sendo ainda negativa em 2013 (-0,6%) e atingindo os 3,9% em 2016.
As exportações de bens e serviços deverão continuar a apresen tar um comportamento favorável com um
crescimento de 3,4% em 2012, um valor que representa um abrandamento face aos níveis de 2011 . Em
2013 estima-se um crescim ento de 5,6%, beneficiando da evolução prevista para a procura externa
dirigida à economia portuguesa em especial por parte dos países emergentes que compensará alguma
desaceleração já sentida desde meados de 2010 na procura de países da área do Euro.
A partir de 2013, o consumo privado manter-se-á com taxas de crescimento relativamente baixas por
força do reajustamento esperado por parte das famílias e do moderado crescimento do seu rendimento
disponível (a evolução positiva tem o seu início em 2014). O crescimento do consumo público, atendendo
às metas de contenção orçamental estabelecidas, manter-se-á negativo em todo o horizonte de projeção.
A continuação do bom desempenho das exportações e o crescimento moderado das importações, a partir
de 2014, deixa antever que as necessidades de financiamento da economia portuguesa face ao exterior
continuem a diminuir, em grande parte devido à melhoria dos défices da balança de bens e de serviços, o
qual, mais do que compensa o agravamento previsto para o défice da balança de rendimentos primários.
Projeta-se, assim, para 2013, um défice marginal deste agregado e em 2016 o saldo conjunto das
balanças corrente e de capital registe um excedente na ordem dos 4,9% do PIB.
-80.0 -6
-8
-100.0 -10
-12
-120.0 -14
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012P
2013P
2014P
2015P
2016P
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Balança Corrente e de Capital Balança de Bens e Serviços
Este ajustamento é fortemente influenciado pela melhoria do saldo da balança de bens e serviços que se
estima que já em 2012 seja marginalmente negativo e positivo no resto do horizonte de projeção.
De referir que o PAE tem subjacentes reformas estruturais, designadamente ao nível do mercado de
trabalho e no mercado de bens e serviços que permitem perspetivar um crescimento económico mais
elevado, a diminuição do desemprego estrutural e aumento da produtividade, fatores fundamentais para o
incremento do produto potencial. No entanto, estes efeitos não foram considerados nas projeções. Desta
forma, a efetiva execução do programa de reformas incluídas no PAE pode conduzir a uma melhoria
substancial do PIB potencial e por sua vez do PIB efetivo face às atuais estimativas .
Riscos e Incertezas
No período mais recente, o risco no sentido de uma forte desaceleração da atividade económica mundial
ter-se-á reduzido, dada a melhoria da atividade económica nos EUA no segundo semestre de 2011 e as
decisões das instâncias europeias em resposta à crise da área do euro, nomeadamente as medidas de
políticas adotadas pelo BCE, o acordo relativo à reestruturação da dívida grega e o acordo quanto o
reforço dos mecanismos de governação económica na União Europeia, com destaque para o Tratado
Orçamental e o acordo quanto ao Mecanismo Europeu de Estabilidade, os quais contribuíram para
reduzir os efeitos da crise soberana da área do euro.
Num contexto de incerteza elevada quer a nível interno quer internacional, existem riscos para as
previsões da economia portuguesa para 2012. Note-se que na análise de riscos às previsões deve-se ter
em conta que o cenário central para a economia em 2012 é já de uma forte contração. De seguida
passamos a elencar alguns desses riscos para a economia portuguesa:
2. Intensificação dos efeitos adversos relacionados com a qualidade dos ativos dos bancos ( stress
bancário) a nível da área do euro, num contexto de baixo crescimento e de necessidade d e
reforço dos balanços. No entanto, refira-se que a nível europeu tanto o processo de
desalavancagem como a recapitalização dos bancos tem prosseguido pelo que estes efeitos
tenderão a ser localizados em alguns países da área do euro em que o sistema bancá rio se
encontra mais fragilizado.
16 DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2012-2016
3. Fortalecimento da crise da dívida soberana na área do euro, relacionada com preocupações dos
mercados quanto à sustentabilidade das políticas. Nesta hipótese, existe um risco substancial de
nova ou prolongada recessão em várias economias avançadas, afetando especialmente a
procura externa relevante para as exportações portuguesas condicionada pelo crescimento
económico dos nossos principais parceiros comerciais Refira-se no entanto que as reformas em
curso em termos do des enho institucional da área do euro (Pacto Orçamental e Mecanismo
Europeu de Estabilidade), bem como o reforço da capacidade financeira do FMI, fazem com que
neste momento estejam disponíveis um conjunto de instrumentos necessários para evitar ou
mitigar um recrudescimento de tensões nos mercados de dívida soberana. Adicionalmente, a
adoção de políticas de consolidação orçamental credíveis será fundamental para a recuperação
da confiança dos mercados.
7. A médio prazo existem riscos ascendentes devido ao efeito das reformas estruturais , uma vez
que os potenciais efeitos sobre o produto não foram incorporados nas atuais projeções .
Capítulo
A evolução das finanças públicas portuguesas, em 2011, reflete o PAE, acordado em Maio de 2011 com
a Comissão Europeia (CE), Fundo Monetário Internacional (FMI) e Banco Central Europeu (BCE). Este
Programa estabeleceu uma estratégia de ajustamento dos desequilíbrios macroeconómicos da economia
portuguesa e de aumento do seu potencial de crescimento . O pilar da consolidação orçamental traduziu-
se em objetivos para o défice orçamental das Administrações Públicas (AP) de 5,9% do PIB para 2011,
de 4,5% para 2012 e de 3% para 2013.
Em 2011, o défice das AP, na ótica da contabilidade nacional, cifrou -se em 4,2% do PIB, menos 5,6 p.p.
que em 2010, e 1,7 p.p. abaixo do limite definido no PAE. A dívida pública atingiu 107,8% do PIB no final
de 2011, mais 14,4 p.p. do que no ano anterior.
No contexto europeu, em 2011, o défice orçamental português situou-se ligeiramente acima da média da
área do euro de 4,1% do PIB. De referir que 11, dos 17 países membros, apresentaram valores para o
défice superiores a 3% do PIB. Em 2011, 15 países da área do euro melhoraram a sua posição
orçamental, considerando a variação do saldo global, e Portugal é o segundo país, a seguir à Irlanda,
com o ajustamento mais expressivo. No conjunto da União Europeia, 23 dos 27 países têm em aberto um
Procedimento por Défice Excessivo.
Quanto à dívida pública, Portugal encontra-se significativamente acima da média da área do euro (21 p.p.
acima da média), apresentando o quarto maior rácio (107,8% do PIB).
-2,0 140,0
120,0
-4,0
100,0
-6,0
80,0
-8,0
60,0
-10,0
40,0
-12,0 20,0
-14,0 0,0
IE EL ES SI CY FR SK NL PT IT BE MT AT DE LU FI EE EE LU SK SI FI NL ES CY MT AT DE FR BE PT IE IT EL
Fonte: Eurostat (1ª notif icação do Procedimento de Déf ices Excessiv os, Euro – indicators, 23 de abril 2012).
O esforço de consolidação orçamental levada a cabo no último ano traduziu-se numa evolução bastante
favorável do saldo estrutural (excluindo o efeito do ciclo económico e das operações extraordinárias 3).
3
Para o cálculo do saldo estrutural são excluídas medidas de efeitos temporários, quer do lado da despesa, quer do
lado da receita.
18 DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2012-2016
Para a melhoria significativa registada no saldo estrutural , contribuiu a adoção de um conjunto muito
exigente de medidas de consolidação orçamental com um impacto inicialmente estimado de 5,7 p.p. face
a um cenário de políticas invariantes.
Entre 2010 e 2011, o défice orçamental reduziu-se 5,6 p.p. refletindo um aumento da receita em 3,2 p.p.
e uma redução da despesa em 2,3 p.p. A despesa primária reduziu-se mais acentuadamente, em 3,3 p.p.
(Quadro II.1).
Ao nível da receita fiscal, a adoção das medidas extraordinárias referidas anteriormente correspondeu a
1.3 p.p. do PIB. O aumento adicional de 0.7 p.p. do PIB reflete, entre outros, o resultado das medidas
adotadas tais como o aumento de 2 p.p. na taxa normal do IVA, a introdução da taxa de 45% em sede de
DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2012-2016 19
IRS, a limitação dos benefícios e deduções fiscais em sede de IRS e IRC e a atualização dos impostos
específicos sobre o consumo.
As contribuições sociais efetivas aumentaram 0,1 p.p. do PIB, valor justificado pelo aumento, em 1 p.p.,
da quota para a Caixa Geral de Aposentações (CGA), pela inclusão dos trabalhadores bancários no
regime geral da Segurança Social e pela aplicação das disposições do novo código contributivo da
Segurança Social. A cobrança coerciva e o enquadramento o ficioso de trabalhadores independentes
terão também contribuído para contrariar a quebra decorrente da redução da massa salarial num
contexto de diminuição do emprego.
No que se refere à receita de capital, a sua evolução foi determinada pela transferência de fundos de
pensões, quer dos bancários, em 2011 (3,5% do PIB), quer a do fundo de pensões da Portugal Telecom,
em 2010 (1,5% do PIB). Excluindo estas duas operações, a receita de capital registou uma quebra de 0,2
p.p. do PIB.
Ao nível da despesa, a redução é mais expressiva quando avaliada em termos de despesa primária (-3,3
p.p.) e reflete quer a diminuição da despesa corrente primária (-1,4 p.p.) quer o decréscimo da despesa
de capital (-1,9%).
Para esta evolução contribuiu a redução das despesas com pessoal (0,9 p.p. do PIB), que refletem o
corte médio de 5% na tabela salarial da administração pública, as fortes restrições às promoções e
progressões e ainda uma redução do número de efetivos que, segundo as estimativas preliminares do
INE, se cifrou em -2,7%, em termos médios.
O consumo intermédio decresceu 0,5 p.p. em resultado do efeito base de aquisição de equipamento
militar, em 2010, o qual foi parcialmente compensado pela inclusão, em 201 1, da despesa com
comissões dos empréstimos recebidos ao abrigo do PAE.
As prestações sociais contrariaram a tendência de decréscimo da outra despesa corrente primária. Com
efeito registou-se um aumento em 0,4 p.p. das prestações que não em espécie, embora em
desaceleração face a 2010, o que é essencialmente expl icado pelo aumento das despesas com pensões.
Os juros da dívida aumentaram 1,0 p.p. do PIB, quando comparado com o ano anterior, fruto quer do
aumento do nível de endividamento público quer da evolução das taxas de juro . A taxa de juro implícita
na dívida aumentou cerca de 0,6 p.p..
A redução da despesa de capital (-1,9 p.p. do PIB) reflete por um lado a contração do investimento
público (-1 p.p.) e por outro a diminuição da outra despesa de capital (-0,9 p.p.). Esta última foi bastante
influenciada pelo efeito de medidas de natureza temporária, quer em 2010 (classificação de duas
entidades, relacionadas com o BPN, no perímetro das AP e execução de garantias do BPP) quer em
2011 (recapitalização do BPN e assunção de dívidas de uma empresa da Região Autónoma da Madeira,
em virtude da concessão de uma garantia).
Em 2011, a dívida pública aumentou o seu peso no PIB em 14,4 p.p. (Quadro 4). No entanto, ao contrário
dos anos anteriores, o contributo do saldo primário para esta variação foi substancialmente infer ior: 0,4
p.p. em 2011, que compara com 7,3 p.p. em 2009 e 7,0 p.p. em 2010. O principal fator que determinou o
acréscimo da dívida foi a aquisição líquida de ativos financeiros (efeito Outros, no quadro),
nomeadamente o elevado acréscimo de depósitos bancários resultantes dos desembolsos efetuados ao
abrigo do programa de financiamento do PAE, que no final do ano ainda não tinham sido utilizados, e da
transferência dos fundos de pensões da banca.
20 DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2012-2016
A Lei de Enquadramento Orçamental (LEO), modificada pela última vez em 2011 4, estabelece que o
saldo orçamental das administrações públicas, corrigido dos efeitos cíclicos e das medidas temporárias,
não pode ser inferior ao objetivo de médio prazo, o qual está definido em -0,5% do PIB.
14,0
100,0
12,0
80,0
10,0
8,0 60,0
6,0
40,0
4,0
20,0
2,0
0,0 0,0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Deste modo, após a diminuição do défice público obtida em 2011, e a redução esperada para 2012,
prevê-se a continuação de uma política orçamental que mantenha as finanças públicas numa trajetória
sustentável. Em 2013, esta traduzir-se-á na correção da situação de défice excessivo e na inversão da
trajetória da dívida pública que atingirá um máximo de 115,7% do PIB, em 2013. Tanto o défice
orçamental como a dívida pública, em percentagem do PIB, continuarão a reduzir-se até 2016 (Quadro
II.3).
Quadro II.3. Principais Indicadores de Finanças Públicas
(em percentagem do PIB e pontos percentuais)
2012 (p) 2013 (p) 2014 (p) 2015 (p) 2016 (p)
Saldo global -4,5 -3,0 -1,8 -1,0 -0,5
4
Lei n.º 52/2011 de 13 de Outubro, que procede à sexta alteração à lei de enquadramento orçamental, aprovada pela
Lei n.º 91/2011, de 20 de Agosto, e que determina a apresentação da estratégia e dos procedimentos a adoptar
22 DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2012-2016
Nos primeiros anos desta trajetória de ajustamento, Portugal está vinculado aos compromissos
assumidos no âmbito do PAE, que se consubstanciam num défice orçamental de 3% do PIB, em 2013, e
de 1,8% do PIB, em 2014, tal como já estabelecido no anterior Docu mento de Estratégia Orçamental. Em
2015, Portugal cumprirá com o objetivo de médio prazo para o saldo estrutural (-0,5% do PIB) e, em
2016, dado que se prevê que o produto seja igual ao produto potencial, o saldo orçamental será igual ao
saldo estrutural.
Para 2013, prevê-se a continuação da generalidade das políticas de contenção orçamental concretizadas
em 2012, bem como a adoção de medidas de consolidação previstas no PAE, as quais se traduzem,
essencialmente, por medidas de racionalização de custos e aumento de eficiência da despesa das
Administrações Públicas (Quadro II.4). Estas medidas permitirão também compensar o efeito de 0,4 p.p.,
de medidas de caráter temporário que têm efeitos apenas em 2012: a receita da sobretaxa extraordinária
em sede de IRS, a receita da atribuição dos direitos de utilização da frequência da 4ª geração móvel e a
receita da transferência do fundo de pensões do BPN.
Será, assim, possível alcançar um défice orçamental de 3% do PIB, num contexto em que a despesa com
juros, em percentagem do PIB, apresenta uma redução, ainda que marginal , à qual acresce o contributo
positivo da componente cíclica. Este efeito é, ainda, diminuto, uma vez que o crescimento económico
previsto para 2013 assenta na dinâmica das exportações enquanto o consumo privado, mais relevante do
ponto de vista da receita fiscal, deverá registar ainda uma ligeira quebra.
DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2012-2016 23
5,0
0,4 0,4
0,1
4,0
1,4
3,0
4,5
2,0
3,0
1,0
0,0
Défice Medidas Variação nos Efeito cíclico Medidas de Défice
orçamental temporárias juros (2013) consolidação orçamental
2012 (2012) 2013
Em termos do horizonte de médio prazo para a evolução das finanças públicas, a trajetória de
consolidação assenta numa redução significativa do peso da despesa no PIB, que se deverá cifrar em 4,5
p.p. quando comparando os níveis de 2016 face a 2012 (Quadro II.5). A receita, em percentagem do PIB,
deverá apresentar, de igual modo, uma ligeira redução ao longo d o período de projeção, sobretudo
justificada pela redução das contribuições sociais imputad as.
24 DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2012-2016
Em % do PIB
2012 (p) 2013 (p) 2014 (p) 2015 (p) 2016 (p)
1. Receitas Fiscais 24,7 24,8 24,8 24,9 24,9
Impostos s/Produção e Importação 14,8 14,8 14,8 14,8 14,8
Impostos s/Rendimento e Património 9,9 9,9 10,0 10,1 10,2
2. Contribuições Sociais 12,0 11,9 11,8 11,6 11,5
Das quais: Contribuições Sociais Efectivas 9,2 9,2 9,2 9,2 9,0
3. Outras Receitas Correntes 4,8 5,0 5,0 4,9 4,8
4. Total Receitas Correntes (1+2+3) 41,6 41,6 41,5 41,4 41,2
5. Consumo Intermédio 4,5 4,1 4,1 4,0 3,9
6. Despesas com Pessoal 10,1 9,7 9,2 9,0 8,8
7. Prestações Sociais 21,8 21,6 21,2 20,9 20,5
Das quais: Prestações que não em Espécie 17,2 17,1 16,9 16,8 16,5
8. Juros (PDE) 4,7 4,6 4,7 4,8 4,6
9. Outra Despesa Corrente (incluindo Subsídios) 3,3 3,2 3,0 3,0 3,0
10. Total Despesa Corrente (5+6+7+8+9) 44,4 43,2 42,2 41,6 40,8
Da qual: Despesa Corrente Primária (10-8) 39,7 38,6 37,5 36,8 36,2
11. Poupança Bruta (4-10) -2,8 -1,6 -0,7 -0,2 0,4
12. Receitas de Capital 1,4 1,3 1,3 1,3 1,3
13. Formação Bruta de Capital Fixo 2,1 1,6 1,4 1,3 1,3
14. Outras Despesas de Capital 1,0 1,1 1,0 0,9 0,9
15. Total Despesas de Capital (13+14) 3,1 2,7 2,4 2,2 2,2
16. Total Receitas (4+12) 42,9 42,9 42,8 42,7 42,5
17. Total Despesa (10+15) 47,5 45,9 44,6 43,8 43,0
Da qual: Total Despesa Primária 42,7 41,3 39,9 39,0 38,4
18. Cap. (+)/ Nec. (-) Financiam ento Líquido (16-17) -4,5 -3,0 -1,8 -1,0 -0,5
19. Saldo prim ário 0,2 1,6 2,9 3,7 4,1
Legenda: (p) prev isão.
Fonte: Ministério das Finanças.
A receita fiscal deverá apresentar um ligeiro aumento, em percentagem do PIB, relativamente ao valor
alcançado em 2012 e num contexto de manutenção da estrutura do sistema fiscal atualmente em vigor.
O comportamento da outra receita corrente será influenciado, inicialmente, pela receita prevista do
programa de recapitalização dos bancos, que se diluirá ao longo do horizonte de projeção. Prevê -se
ainda que os Serviços e Fundos Autónomos e as empresas públicas incluídas no perímetro, que
desenvolvam atividade mercantil, continuem a arrecadar receitas por via da cobrança desses serviços.
5
Os valores para 2012 apresentam algumas correções técnicas relativamente à conta publicada na Nota de
Apresentação do Orçamento Retificativo:
- Consolidação do montante de juros a pagar por empresas públicas incluídas no perímetro das Administrações
Públicas. Esta alteração consubstancia-se numa redução da Outra receita corrente e da Despesa com juros, de igual
montante;
- Alteração da classificação da receita da atribuição dos direitos de utilização da frequência da 4ª geração móvel,
anteriormente incluída na receita de capital e que passou a abater à outra despesa de capital;
- Recomposição entre impostos sobre a produção e importação e impostos sobre o rendimento e património, que se
traduz numa redução dos primeiros e aumento dos segundos, em igual montante. Esta recomposição deveu-se a uma
correção efetuada no sistema de passagem de contas públicas para contas nacionais, não representando nenhuma
alteração de política fiscal.
DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2012-2016 25
Ao nível das despesas com o pessoal, para além da manutenção das medidas atualmente em vigor,
salienta-se a continuação das restrições à admissão de pessoal, que se traduzirão numa projeção de
redução média de funcionários de 2%, ao ano, e que permitirá que esta despesa se reduza em 1,3 p.p.
no final do horizonte de projeção, face a 2012. Este efeito é alcançado sem prejuízo de, em 2015, se
prever o início da reposição gradual, por um lado, do pagamento dos subsídios de férias e de Natal aos
funcionários públicos e, por outro, dos níveis remuneratórios que resultaram das medidas de redução
remuneratória inicialmente introduzidas na LOE2011.
A reposição gradual dos subsídios e dos níveis remuneratórios ficará sujeita ao cumprimento pleno dos
objetivos do PAE, que vigorará até ao final do primeiro semestre de 2014, sendo que, só durante esse
ano, se poderá saber em que condições se podem começar a rep or os subsídios a partir do Orçamento
de Estado de 2015.
Não sendo, como tal, possível, assumir como base de trabalho para o presente Documento de Estratégia
Orçamental um calendário para a reposição dos subsídios, foi efetuada uma hipótese técnica de um
eventual pagamento de 25% do valor dos subsídios suspensos para efeitos de previsão da conta das AP.
Em 2016, considera-se na previsão um eventual valor adicional de 25%, perfazendo, neste ano, o
pagamento de 50% dos subsídios de férias e de Natal.
Nas prestações sociais, as medidas de contenção de despesa compensarão o aumento das pensões
derivado do aumento do número de reformados e da atualização das pensões mais baixas . Para a
reposição gradual do pagamento dos subsídios de férias e de Natal a partir de 2015, foi assumida a
mesma hipótese técnica que no tratamento das remunerações dos funcionários públicos. O subsídio de
desemprego apresentará uma tendência decrescente, à medida que o desemprego for diminuindo com a
recuperação da atividade económica.
Os subsídios e a outra despesa corrente refletem, de igual modo, os esforços de racionalização de custos
e de procura de fontes de financiamento alternativas, nomeadamente dos Serviços e Fundos Autónomos,
incluindo as empresas públicas reclassificadas.
O investimento público apresenta uma estabilização a níveis mais baixos que os dos últimos anos, não só
pela desaceleração dos projetos da Administração Central, mas também pelas medidas de consolidação
orçamental da Região Autónoma da Madeira e pelas restrições ao financiamento, nomeadamente no
sector da administração local.
O nível da despesa com juros deverá manter-se em torno dos 4,7% do PIB.
A dívida pública deverá iniciar uma trajetória descendente a partir de 2014, depois de atingir um máximo
de 115,7% do PIB, em 2013. É de salientar que esta projeção incorpora o endividamento destinado à
recapitalização dos bancos (Bank Solvency Support Facility (BSSF)) no montante de 12 mil milhões de
euros como previsto no PAE. Note-se, no entanto, dado que não é possível antever, neste momento, se
todo esse valor será utlizado. Assim, assumiu-se a hipótese de que serão utlizados cerca de 6 mil
milhões de euros na recapitalização do sistema bancário em 2012, em parte utilizando quantias do BSSF.
Estas utilizações têm impacto em termos de despesa com juros e receita de rendimentos,. Relativamente
26 DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2012-2016
aos fundos do BSSF remanescentes, assumiu-se que têm um impacto neutral na estimativa da conta das
AP dada a incerteza quanto ao montante final que será efetivamente utilizado.
Em todo o horizonte de projeção, o saldo primário contribuirá positivamente para esta evolução
compensando o efeito dinâmico que deverá manter o seu contributo negativo, embora com um efeito
decrescente.
Os outros ajustamentos deverão também ter um papel importante: já em 2012, devido à utilização dos
ativos financeiros acumulados em 2011 para financiamento quer do défice, quer das operações de
regularização de pagamentos em atraso quer do programa de substituição de créditos bancários de
entidades públicas, nomeadamente Municípios e Empresas Públicas Reclassificadas no perímetro.
Nos últimos anos do período em análise, prevê-se que se possa já proceder ao reembolso dos fundos
recapitalização da banca (Bank Solvency Support Facility), seja através da amortização dos instrumentos
financeiros utilizados para efeito de recapitalização, seja através da alienação das participações do
Estado no capital dos bancos.
2012 (p) 2013 (p) 2014 (p) 2015 (p) 2016 (p)
Dívida pública consolidada (% PIB) 113,1 115,7 113,4 109,5 103,9
Variação em p.p. do PIB 5,4 2,5 -2,3 -3,9 -5,6
Efeito saldo primário -0,2 -1,6 -2,9 -3,7 -4,1
Efeito dinâmico 7,0 2,3 1,0 0,5 0,1
Efeito juros 4,7 4,6 4,7 4,8 4,6
Efeito PIB 2,3 -2,3 -3,7 -4,3 -4,5
Outros -1,5 1,8 -0,3 -0,6 -1,6
Fonte: Ministério das Finanças.
DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2012-2016 27
O limite de despesa para a Administração Central é consistente com as perspetivas de médio prazo para
as finanças Públicas e o saldo da Conta das Administrações Públicas em Contabilidade Nacional. O valor
global da despesa financiada por receitas gerais considera a distribuição pelo conjunto dos Programas
Orçamentais, incluindo a despesa com encargos da dívida pública (P004).
Refira-se que os encargos da dívida pública (P004) passam, a partir de 2013, a ser o Programa individual
com maior dimensão, representando em 2016 cerca de 18% do total da despesa financiada por receitas
gerais. Os montantes destes encargos refletem o impacto que as opções de política, realizadas no
passado, têm sobre o presente e o futuro próximos.
Em 2013, o total da despesa financiada por receitas gerais reduz-se 2,1%, enquanto a despesa primária
regista um ajustamento mais significativo, que decorre do valor projetado para os encargos com a dívida
pública.
O montante de despesa do programa Finanças e Administração Pública é muito afetado pelas despesas
com a transferência para a Caixa Geral de Aposentações (CGA) para pagamentos de p ensões e
reformas, cuja transferência cresce 8.5% em 2013.
Por sua vez o acréscimo, o agrupamento das funções económicas apresenta um acréscimo de despesa,
em 2014, devido ao efeito já referido da transferência para a CGA e ao acentuado crescimento espera do
da transferência para a União Europeia.
O esforço de ajustamento em 2013 é comum às diferentes áreas com exceção dos programas
“Representação Externa” e “Segurança Interna”, devido a situações específicas que é necessário
acautelar:
No programa “Segurança Interna”, o valor adicional para efeitos da aplicação das tabelas
remuneratórias aprovadas em 2009 e ainda não integralmente concretizadas.
Importa ainda referir que o Programa “Finanças e Administração Pública” integra dotações específicas de
despesa não associadas ao funcionamento dos serviços. Neste programa estão incluídas as
transferências para a Caixa Geral de Aposentações, para cobertura de encargos com pensões, as
transferências no âmbito do Capítulo 60 – «Despesas Excecionais» para empresas públicas e ainda a
contribuição de Portugal para a União Europeia – Capítulo 70.
Tendo em conta o horizonte temporal de programação, é considerada uma dotação provisional de maior
magnitude para os últimos anos do quadro plurianual pretendendo -se, desta forma, acautelar fatos não
previsíveis ou decisões que estejam ainda em aberto.
TOTAL DA DESPESA PRIMÁRIA 36.595 35.381 35.447 36.917 37.810 -3,3% 0,2% 4,1% 2,4%
P004 - Gestão da Dívida Pública 7.330 7.551 7.434 7.844 8.510 3,0% -1,5% 5,5% 8,5%
Dotação provisional 400 445 810 11,3% 82,0%
TOTAL DA DESPESA 44.325 43.377 43.691 44.761 46.320 -2,1% 0,7% 2,4% 3,5%
Notas:
Os valores de 2012 não incluem 1500 M€ para pagamentos em atraso da área da Saúde.
Os valores do Programa da Finanças e Administração Pública, o total das funções económicas e o total da Despesa Primária não inclui a Dotação provisional
Fonte: Ministério das Finanças.
Capítulo
A simulação revela um efeito negativo no crescimento real do PIB em todo o horizonte de projeção, com
exceção do ano 2013 (em que o diferencial face ao não base é nulo), invertendo depois em 2013 (em que
revela um diferencial nulo face ao cenário base), sobretudo devido aos efeitos adversos sobre a procura
interna (designadamente no consumo privado).
O PIB nominal, tal como os preços no consumidor, exibe em 2012, e nos anos seguintes, uma subida
face ao cenário base, refletindo o impacto na inflação. As necessidades de financiamento apresentam
também um comportamento menos favorável em 2012, face ao cenário base, mas melhoram contudo ao
longo do horizonte de previsão, refletindo os efeitos adversos que a diminuição da procura interna têm
nas importações.
No que diz respeito ao impacto nas contas públicas, observa -se, no ano do choque, uma melhoria
marginal do saldo orçamental, influenciado pelo aumento do PIB nominal, situação que se inverte nos
anos seguintes devido ao efeito negativo na receita fiscal, induzido pela quebra da atividade económica.
2.0 3.6 6
1.0
5
Taxa de variação (%)
1.0 3.0
Taxa de variação (%)
4
0.5
Diferencial (p.p.)
Diferencial (p.p.)
0.0 2.4
3
-0.42
0.0 -1.0 1.8 2
0.0
1.2 1
0.0 -0.1 -2.0
-0.3 0.4 0.6 0
-0.5 0.6 0.26
-3.0 0.0 0.1 -1
-0.6 0.0 -2
-1.0 -4.0
-0.6 0.3 -3
2011 2012 2013 2014 2015 2016
2011 2012 2013 2014 2015 2016
Diferencial (p.p.)
0.6 12 2
0.4
% do PIB
0.4 -0.41
-0.5 0 0
0.2 -0.4 8 0.0
0.0 0.7 1.0
0.0 -2
-2
-0.2 4
-0.2 -0.1 -4
-0.4
-0.6 0 -4 -6
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Diferencial Cenário base Petróleo 20% mais caro Diferencial Cenário base Petróleo 20% mais caro
1.0 0
-1
Diferencial (p.p.)
0.5 -2
% do PIB
-3
0.0 0.01
0.0 -4
-0.1 -0.1 -0.1
-0.1 -5
-0.5 -6
2011 2012 2013 2014 2015 2016
Diferencial Cenário base
Petróleo 20% mais caro
Os efeitos adversos sobre o crescimento real da economia nacional encontram-se limitados a 2012, fruto
de uma contração da procura interna. Neste período é também visível uma aceleração dos preços no
consumidor, mas que inverte nos anos seguintes .
Quanto às necessidades de financiamento face ao exterior, o efeito negativo das taxas de juro mais
elevadas faz-se sentir por via do maior montante de juros pagos ao exterior, sendo este efeito
pronunciado ao longo do horizonte de projeção.
DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2012-2016 31
Gráfico III.2. Análise de Sensibilidade ao Aumento da Taxa de Juro de Curto Prazo em 1p.p.
Diferencial (p.p.)
-0.08
Diferencial (p.p.)
-0.08 0.0
-0.14 -0.12
Diferencial Cenário base Taxa de Juro 1% mais alto Diferencial Cenário base Taxa de Juro 1% mais alto
0.1 0.10 20
4 6
0.1
0.1 16 4
Taxa de variação (%)
0.1 2
Diferencial (p.p.)
0.0
12 Diferencial (p.p.) 2
% do PIB
0.0 -0.34
0.0 0 0
8 -0.3
0.0 0.0 -0.4 -0.5 -0.5
0.0 -2
0.0 -2
-0.1 4 -4
-0.1 -0.1
-0.1 -4 -6
-0.1 0
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Diferencial Cenário base Taxa de Juro 1% mais alto Diferencial Cenário base Taxa de Juro 1% mais alto
1.0 0
Diferencial (p.p.)
0.5 -2
% do PIB
0.0 0.0
0.0 -4
0.0 0.0 -0.1
-0.1
-0.5 -6
2011 2012 2013 2014 2015 2016
Os efeitos adversos sobre o crescimento real da economia nacional são extensíveis a todo o período de
projeção, em resultado de uma contração apreciável das exportações . Este efeito não é superior devido
ao conteúdo importado das nossas exportações, levando a que também as importações sejam menores
do no cenário base.
32 DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2012-2016
No que se refere ao deflator do consumo privado, estima -se que em 2012-13 os preços acelerem, para
posteriormente se reduzam para níveis inferiores ao cenário base.
Diferencial (p.p.)
-0.2
Diferencial (p.p.)
0.0 3
0.5 -0.3 2
-0.1 -1.0 -0.3
-0.4 1
0.0 -2.0 0
0.0 -0.5
-0.5 -1
-3.0 -0.6 -2
-0.2 -0.2 -0.6
-0.2 -0.2 -0.7 -3
-0.5 -4.0
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2011 2012 2013 2014 2015 2016
0.1 0.0
2
Diferencial (p.p.)
Diferencial (p.p.)
0.0 -0.5 2
12 -0.3
% do PIB
0.0 0.0 -0.1
0.0 0 0
8 0.0
0.0 -0.2
-0.7 -2
0.0 0.0
4 -2
-0.1 -4
-0.1
-0.1
-0.1
-0.1 0 -4 -6
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Diferencial Cenário base Proc. externa 1p.p. menor Diferencial Cenário base Proc. externa 1p.p. menor
1.0 0
0.5 -2
Diferencial (p.p.)
% do PIB
0.0
0.0 -4
0.0 0.0 -0.1
-0.2
-0.5 -0.3 -6
2011 2012 2013 2014 2015 2016
III.2.Riscos Orçamentais
Numa estratégia exigente de consolidação orçamental, importa identificar os riscos que impendem sobre
a execução orçamental, e em especial sobre o défice e a evolução da dívida pública, incluindo casos
extremos.
2. No caso dos dividendos, a receita estimada para 2012 ascende a 52,4 M€. O
agravamento da conjuntura económico-financeira, pode conduzir a desvios na receita
de dividendos previstos no OE2012. A melhoria da conjuntura económica nos anos
subsequentes tenderá a aumentar a receita esperada associada aos dividendos.
c. Ao serviço da dívida, na medida em que a taxa de juro, variável exógena aos cenários
orçamentais, pode afastar-se dos valores projetados. Este tipo de risco é tanto mais relevante
quanto maior for a dívida pública em percentagem do PIB.
2. Para 2012, estima-se que um aumento de 1 ponto percentual ao longo de toda a curva
de rendimentos aumente os juros do Estado em contas públicas num valor de
aproximadamente 188 M€ (aproximadamente 0,1% do PIB). Numa ótica de contas
nacionais, o impacto seria de cerca de 355 M€ (aproximadamente 0,2% do PIB). Uma
parcela significativa da dívida de curto prazo concentra -se em Bilhetes do Tesouro
(BT), cujo risco de refinanciamento se reduziu de forma significativa nos últimos meses.
4. Numa perspetiva de médio e longo prazo, importa ainda salientar que a decisão da UE
estender os prazos de amortização dos empréstimos concedidos no âmbito do PAE –
de um prazo médio de 7,5 anos, para cerca de 12,5 anos – terá um impacto positivo
sobre o risco de refinanciamento da carteira a partir de 2016, data das primeiras
amortizações destes empréstimos.
d. A flutuações cambiais, na medida em que estas possam levar a alterações na taxa de juro (o
que estará potencialmente coberto na alínea anterior) mas também a outras variações, como por
exemplo nos custos de aquisição de matérias-primas essenciais e, por essa via, sobre receitas
ou despesas orçamentais.
garantias, admite-se que o risco seja mitigado pelo facto de se prever, no OE 2012,
uma despesa, a efetuar por via da concessão de empréstimos, que financiará o
respetivo serviço da dívida a vencer nesse ano. O risco do Estado por garantias
prestadas às restantes empresas do SEE ascenderia, no limite, a cerca de 365 M€.
Mesmo nestes casos, poder-se-á recorrer à possibilidade de refinanciamento da
respetiva dívida através da manutenção da garantia do Estado.
Atualmente está a decorrer uma auditoria externa aos contratos de PPP, cujo Relatório final
está previsto para junho do corrente ano, e que se pretende que contribua positivamente
para a futura renegociação dos contratos.
De notar que múltiplos pedidos apresentados pelas Concessionárias não têm sido, parcial
ou totalmente, objeto de acolhimento por se ter concluído que os factos invocados não são
suscetíveis de fundamentar contratualmente o pagamento de
compensações/indemnizações, o que não significa que o parceiro público não possa ter de
vir a fazê-lo na sequência de decisão arbitral.
No atual contexto, as empresas que podem sentir maiores dificuldades na satisfação das
suas necessidades de financiamento junto da banca comercial são as empresas públicas
não reclassificadas, cujo valor ascende a cerca de 3.900 M€.
b) Acionamento dos Rating Triggers quer dos empréstimos, quer das coberturas de risco
de taxa de juro, tanto da Região como de empresas públicas;
Nos casos dos contratos de empréstimo, que preveem a mesma cláusula, poderão ocorrer
duas situações:
7
„‟Região Autónoma da Madeira – Situação Financeira‟‟, disponível em http.min-financas.pt/informação-
economica/região-autonoma-da madeira-situação financeira/view
DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2012-2016 37
Finanças públicas sólidas contribuem para aumentar a confiança dos agentes económicos na economia,
favorecendo a poupança, o investimento privado e a diminuição do défice externo. Por fim, a reposta
atempada a pressões que possam levar ao aumento da despesa pública, nomeadamente das despesas
com pensões e com a saúde, as quais estão associadas ao envelhecimento da população, fomenta o
crescimento e o emprego a longo prazo.
No que diz respeito ao envelhecimento da população, foram recentemente elaboradas projeções pelo
Grupo de Trabalho do Envelhecimento (GTE)8, as quais deverão ser aprovadas pelo ECOFIN a realizar
em Maio e servirão de input para aferir da sustentabilidade das finanças públicas dos países da União
Europeia (UE).
Neste âmbito, foram feitas projeções para as despesas com pensões, saúde, cuidados continuados,
educação e desemprego. Para a elaboração das projeções foram consideradas as medidas legisladas
até final de 2011 9.
60000 60
40000 55
População (milhões)
20000 50
0 45
-20000 40
-40000 35
-60000 30
-80000 25
100+
12
16
20
24
28
32
36
40
44
48
52
56
60
64
68
72
76
80
84
88
92
96
0
4
8
20
2010
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
2042
2044
2046
2048
2050
2052
2054
2056
2058
2060
idade
8
O GTE funciona na dependência do Comité de Política Económica do Conselho de Economia e Finanças da União
Europeia (CPE) e foi mandatado, pelo ECOFIN, para proceder à atualização da despesa relaciona com a evolução
demográfica, tendo por base a última projeção da população realizada pelo Eurostat (EUROPOP 2010) e as hipóteses
macroeconómicas definidas pela Comissão Europeia.
9
No caso de Portugal, só foram incluídas nas projeções das pensões as medidas legisladas até Agosto 2011. Nas
restantes despesas foi tido em conta o corte salarial médio de 5%, em 2011, e o corte nos subsídios de férias e Natal a
partir de 2012.
10
Rácio entre a população com mais de 65 anos e a população entre 20 e 64 anos.
40 DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2012-2016
Os resultados das projeções apontam para a manutenção dos gastos com este tipo de despesas em
cerca de 25% do PIB. Contudo, caso se considerem unicamente as despesas relacionadas com o
envelhecimento em sentido restrito (excluindo-se as despesas com o desemprego) 11, este tipo de
despesas deverão aumentar em cerca de 0,5 p.p. do PIB entre 2010 e 2060.
A despesa com pensões deverá aumentar 0,2p.p. do PIB entre 2010 e 2060 (passando de 12,5% em
2010 para 12,7% do PIB em 2060, depois de atingir um valor máximo de13,5% do PIB em 2019).
Saliente-se o facto, destas projeções terem tido somente em consideração as reformas legisladas até
12
Agosto de 2011 .
Fonte: GTE.
As despesas com saúde e em cuidados continuados apontam para um aumento de 1,1 p.p. e 0,3 p.p. do
PIB, respetivamente, entre 2010 e 2060, enquanto as despesas de educação deverão diminuir 1,1 p.p . do
PIB no horizonte da projeção.
11
As despesas com o desemprego dependem da evolução demográfica, mas não estão diretamente relacionadas com
o envelhecimento da população.
12
Estas projeções foram elaboradas tendo em conta o corte de 5% em média nos salários dos trabalhadores do
Estado, a suspensão, entre 2011 e 2013, da regra de atualização das pensões em função do IPC e do crescimento
real do PIB, a antecipação da transição para a nova fórmula de cálculo da pensão (que considera toda a carreira
contributiva e diferencia a taxa de formação da pensão de acordo com o rendimento de referência) e a antecipação de
2015 para 2010 da penalização por reforma antecipada na CGA.
DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2012-2016 41
Em termos comparativos, embora seja considerável a pressão que estas despesas irão ter no futuro,
Portugal apresenta para as despesas relacionadas com o envelhecimento crescimentos inferiores aos da
média da área do euro e da UE, situando-se no grupo de países com menor crescimento.
Gráfico IV.2. Variação das Despesas Relacionadas com o Envelhecimento da População em Portugal,
Área do Euro e UE
(em percentagem do PIB)
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
0,0
-1,0
-2,0
Total s/ desemprego
Cuid. continuados
Desemprego
Educação
Des. saúde
Pensões
Total
PT AE17 UE27
Fonte: GTE.
Em 2011, a dívida pública, em percentagem do PIB, atingiu o valor de107,8%, registando u m aumento de
cerca de 40 p.p. relativamente a 2007. Para este aumento contribuíram quer os défices primários quer o
diferencial da taxa de juro relativamente ao crescimento nominal do PIB. Adicionalmente, as empresas
públicas, incluídas no perímetro de consolidação das Administrações Públicas, tiveram um efeito que
representa cerca de 13 p.p. do valor da dívida pública, em percentagem do PIB, em 2011. O gráfico
seguinte apresenta a evolução da dívida pública em percentagem do PIB.
42 DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2012-2016
120,0
100,0
80,0
60,0
40,0
20,0
0,0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Dívida pública excluindo EPR (*) Empresas públicas incluídas no perímetro Dívida das AP
Na sequência do processo de ajustamento das finanças públicas iniciado em 2011, estima -se que, a
partir de 2012, sejam gerados excedentes primários que irão contribuir para a inversão da tendência
crescente da dívida pública em percentagem do PIB. Tendo em conta a evolução esperada para as
finanças públicas, prevê-se que o rácio da dívida relativamente ao PIB atingir o máximo em 2013,
passando a diminuir a partir daí. A convergência da dívida pública para 60% do PIB irá ocorrer de forma
gradual e dependerá da capacidade das Administrações Públicas conseguirem gerar excedentes
primários bem com do diferencial de taxas de juro face ao crescimento do PIB nominal. Num cenário de
manutenção de um excedente primário de 3.5% do PIB a partir de 2016, um crescimento nominal do PIB
em torno dos 4% e taxa de juro de 5%, a dívida pública em percentagem do PIB manterá uma trajetória
descendente, atingindo os 60% do PIB em 2031.
110%
100%
90%
80%
70%
60%
50%
2007
2008
2009
2010
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2035
Os gráficos seguintes procuram evidenciar de que modo alterações na taxa de juro o crescimento do PIB
podem alterar a trajetória da dívida pública em percentagem no PIB.
DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2012-2016 43
100%
80%
60%
0%
2008
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2015
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2026
2027
2031
2032
2033
2034
2035
2007
2013
2014
2021
2022
2028
2029
2030
Fontes: Ministério das Finanças.
100%
80%
60%
0%
2008
2009
2010
2011
2012
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2023
2024
2025
2026
2027
2031
2032
2033
2034
2035
2007
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2014
2021
2022
2028
2029
2030
Como se pode observar, no caso de se considerar hipóteses mais adversas de evolução do PIB ou da
taxa de juro, o rácio da dívida em percentagem do PIB mantém a trajetória descendente.
Capítulo
É hoje amplamente reconhecido que as características do processo orçamental são determinantes para o
desempenho das contas públicas. Neste sentido, a alteração profunda das regras, procedimentos e
práticas no domínio orçamental constitui um pilar fundamental da estratégia de ajustamento económico
em Portugal. Pretende-se um quadro orçamental que promova a estabilidade e sustentabilidade
duradoura das contas públicas, bem como a qualidade, eficácia e eficiência da despesa pública.
As linhas orientadoras deste processo de mudança decorrem, em larga medida, das profundas alterações
à LEO. A execução destas alterações terá de refletir a evolução em curso no plano europeu,
designadamente no que se refere ao reforço da governação económica na União Europeia e à definição
de requisitos mínimos que os quadros orçamentais nacionais deverão respeitar.
O estrito cumprimento dos limites trimestrais e anuais para o défice orçamental e dos limites à
acumulação de dívidas impostos pelo PAE exige medidas que permitam reforçar o controlo da despesa e
dos compromissos assumidos pelas diferentes entidades e níveis da administração pública.
Foi instituído um reporte mensal do Ministro das Finanças ao Conselho de Ministros sobre a execução
orçamental. Cada Ministro é responsável pelo estrito cumprimento dos limites orçamentais fixados para o
seu Ministério, cabendo-lhe, designadamente, a responsabilidade de corrigir eventuais desvios.
Estão ainda a ser reavaliados os circuitos orçamentais dos programas cofinanciados pela União Europeia
com o objetivo de permitir um mapeamento preciso entre o orçamento e execução anuais e a
programação plurianual.
A entrada em vigor da Lei de Controlo dos Compromissos e Pagamentos em Atraso (LCPA) veio
introduzir normas que limitam a assunção de compromissos aos meios financeiros existentes de cada
entidade, a da criação de um sistema de certificação de compromissos (sem o qual os pagamentos a
fornecedores serão recusados), a criação de mecanismos mais eficazes de controlo dos compromissos
plurianuais e de penalizações reforçadas em casos de incumprimento.
Os procedimentos previstos na LCPA são aplicados por todas as entidades públicas que integram o
perímetro de consolidação das Administrações Públicas , em contabilidade nacional, e ainda pelos
Hospitais, EPE.
A aplicação do princípio de que a execução orçamental não pode conduzir à acumulação de pagamentos
em atraso assegura que as entidades abrangidas pela LCPA não comprometem despesa que ultrapasse
os fundos disponíveis.
Até ao final de 2012, está prevista a apresentação à Assembleia da República de uma proposta de
revisão das Leis de Finanças Regionais e de Finanças Locais, com o objetivo de as adaptar aos
princípios e regras estabelecidos pela nova LEO. Esta alteração deve abranger diversos aspetos,
merecendo particular destaque a redução da fragmentação do orçamento e a introdução de mecanismos
de responsabilização política dos decisores financeiros.
A definição detalhada das metodologias e procedimentos operacionais é condição necessária, mas não
suficiente, para garantir a eficácia da nova arquitetura orçamental. O novo modelo orçamental exige a
criação de capacidade analítica e de gestão nos Ministérios sectoriais e, sobretudo, no Ministério das
Finanças. Exige igualmente uma reorientação do enfoque do Ministério d as Finanças, que deverá passar
DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2012-2016 47
a centrar a sua atuação na definição e controlo do quadro plurianual, na avaliação de grandes projetos de
investimento público e no controlo da situação financeira das empresas públicas. O processo de reforma
orçamental é, as sim, indissociável da reforma do próprio Ministério das Finanças.
A aplicação das normas da nova LEO trouxe alterações significativas ao processo orçamental, que se
traduzem em melhorias visíveis no domínio da transparência orçamental e contribuíram para minorar
significativamente algumas das fragilidades acima identificad as.
Conforme anteriormente referido, e na linha das melhores práticas e das recomendações a nível europeu,
a arquitetura orçamental subjacente à nova LEO assenta em cinco elementos fundamentais: regras
orçamentais; quadro orçamental plurianual; orçamentaçã o por programas; contabilidade patrimonial; e
instituições orçamentais independentes.
Nos termos do Artigo 12.º-C da LEO, o saldo orçamental, corrigido de efeitos cíclicos e medidas
temporárias, não pode ser inferior ao objetivo de médio -prazo estabelecido no âmbito dos procedimentos
de supervisão orçamental da União Europeia. Este objetivo está atualmente fixado em -0.5% do PIB, no
caso português.
O Governo apresenta, a partir de 2012, anualmente à Assembleia da República uma proposta de lei com
o quadro plurianual de programação orçamental, o qual definirá, para a Administração Central, limites de
despesa da financiada por receitas gerais para os quatro anos seguintes, em consonância com os
objetivos do Programa de Estabilidade e Crescimento (Artigo 12.º-D da LEO). Serão apresentados limites
de despesa para cada programa orçamental para o ano a que respeita o Orçamento (ano N+1); para
agrupamentos de programas por áreas de intervenção política para o ano N+2 e para o conjunto de todos
os programas para os anos N+3 e N+4.
Um quadro orçamental plurianual assente num cenário macroeconómico credível e em limites para
grandes áreas da despesa imprime à condução da política orçamental uma perspetiva de médio -prazo,
contrariando o enviesamento para um crescimento excessivo da despesa inerente à atividade do setor
público. A existência de um quadro orçamental plurianual permite ainda aos gestores dos organismos
públicos conhecer, com um grau razoável de certeza, os recursos com que poderão contar num conjunto
de anos, contribuindo desta forma para melhorar a sua capacidade de planeamento, a afetação de
recursos e a responsabilização pelos resultados alcançados.
O Orçamento do Estado passa a estar estruturado por program as, permitindo uma melhor perceção dos
recursos afetos às diferentes políticas públicas (Artigos 18.º a 20.º da LEO). Uma estrutura de Orçamento
por Programas, complementa a tradicional classificação orgânica e funcional da despesa com uma
classificação centrada nos objetivos das políticas e nos resultados a alcançar.
48 DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2012-2016
A formulação do Orçamento do Estado por programas foi já ensaiada no Orçamento relativo a 2011 e
consolidada em 2012.
Em consonância com a filosofia subjacente à orçamentação por programas, o Artigo 72.º da LEO prevê
que o Governo envie à Assembleia da República, até 31 de Março do ano seguinte, um relatório de
execução dos programas orçamentais, explicitando os resultados obtidos e os recursos utilizados. Uma
vez que o Orçamento do Estado para 2012 é o primeiro a ser elaborado e executado de acordo com a
nova LEO, este relatório deverá ser apresentado pela primeira vez em Março de 2013.
A LEO prevê que a prestação de contas por parte de todas as entidades públicas deverá ser feita com
base no Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP), com exceção das entidades que aplicam o
Sistema de Normalização Contabilística (SNC) ou que elaborem as suas contas em conformidade com as
normas internacionais de contabilidade (Artigo 11.º da LEO).
A adoção do POCP tem sido um processo muito moroso, ainda que se tenha registado um importante
progresso nos últimos anos. O Governo está empenhado em concluir esta importante r eforma de adoção
de uma contabilidade patrimonial pela Administração Pública, qu e integrará as três vertentes da
contabilidade – orçamental, patrimonial e analítica – permitindo conhecer com maior rigor a situação
financeira das diferentes entidades públicas, bem como os custos dos bens e serviços produzidos.
De acordo com as sugestões dos nossos parceiros internacionais, serão utilizados os princípios da
Internacional Pub lic Sector Accounting Standads (IPSAS) na apresentação de contas das entidades do
sector público, o que aumentará a transparência na prestação de contas e a responsa bilização dos
agentes envolvidos .
Será também posta em prática a certificação externa das contas , no âmbito do processo de prestação de
contas. Este desenvolvimento obrigará a uma reformulação significativa do processo de avaliação e
certificação externa da Conta Geral do Estado e das contas das diversas entidades públicas.
Foi criado um órgão independente – o Conselho das Finanças Públicas (CFP) – cuja missão consiste em
pronunciar-se sobre os objetivos e cenários orçamentais, a sustentabilidade das contas públicas e o
cumprimento das regras relativas ao saldo orçamental, à despesa da administração central e ao
endividamento das Regiões Autónomas e Autarquias Locais (Artigo 12º-I da LEO).
A experiência internacional revela que a criação de uma entidade independente desta natureza permite
aumentar de forma significativa a transparência sobre a situação orçamental e patrimonial do sector
público. O CFP será, assim, instrumental para a melhoria do processo de decisão política e, portanto,
para a qualidade da democracia.
DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2012-2016 49
A agenda de transformação inclui a própria transformação estrutural do Estado, que é condição essencial
para a sustentabilidade do ajustamento das administrações públicas. Nesse sentido, as medidas de
racionalização do funcionamento da Adm inistração Pública assentam na prossecução contínua e gradual
de iniciativas que obedecem aos seguintes princípios orientadores:
Redução do peso do Estado para o limite das possibilidades financeiras do País e com vista a
um melhor Estado, onde se dá foco à melhoria dos processos e à redução e simplificação de estruturas
organizativas, promovendo-se simultaneamente uma melhoria constante das atividades de suporte;
Promoção de um Estado que dignifique os seus agentes, valorize o seu trabalho, o seu
dinamismo e inovação, invista na sua capacitação e motivação e avalie adequadamente o seu
desempenho por referência a objetivos claros e concretos.
Entende-se que a racionalização da Administração Pública não se co nsubstancia numa alteração radical
num único momento do tempo, mas num processo contínuo e progressivo, já iniciado, que permita à
Administração Pública, no seu conjunto, melhorar o seu funcionamento por via da adoção de estruturas
orgânicas, processos e práticas que maximizem a captação de benefícios resultantes da evolução
tecnológica e organizativa, designadamente através da eliminação de atividades redundantes, com o
objetivo de cumprir a sua missão: criar valor para a sociedade utilizando os recursos p úblicos da forma
mais eficiente possível.
Com igual propósito impera o reforço dos mecanismos de controlo sobre a forma e o fundamento da
intervenção pública das entidades que compõem as diferentes organizações.
Para efeitos de monitorização de medidas ao nível da reorganização do Estado e de emprego público foi
reformulado o Sistema de Informação da Organização do Estado (SIOE) através da Lei n.º 57/2011, de
28 de novembro. O SIOE assume-se como um repositório de informação fidedigno e atualizado sobre
recursos humanos e sobre a organização do Estado, passando a contemplar, a partir de 2012, em base
censitária trimestral, informação sobre os recursos humanos e sobre as estruturas organizativas das
administrações públicas.
V.2.1.Reorganização do Estado
A abordagem sobre as funções do Estado deve subordinar-se ao princípio das preferências reveladas, ou
seja, na verificação das escolhas observadas e da sua coerência com o princípio de maximização da
utilidade, promovendo-se uma reflexão sobre a dimensão e as funções do Estado, de forma transversal à
administração central, local e regional, incluindo serviços desconcentrados e descentralizados, com o
50 DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2012-2016
objetivo de adequar os mesmos à procura dos cidadãos e às exigências de qualidade, tendo presentes
as reais capacidades financeiras do País.
Deve ainda ser respeitado o princípio da desburocratização, ou seja, orientando o Estado para a
prestação de serviços aos cidadãos, simplificando esta relação pela redução do número de interlocutores
e do número de intervenções do Estado e melhorando os níveis de eficiência e eficácia conformes com
padrões internacionais. O funcionamento da Administração Pública deve acompanhar as novas
exigências dos cidadãos na sociedade da informação e das empresas na economia do conhecimento,
com tónica na racionalização e na eficiência dos processos.
Para concretizar o objetivo central do Programa do XIX Governo Constitucional de reduzir a despesa da
administração central do Estado e de pôr em prática modelos mais eficientes para o seu funcionamento,
o Plano de Redução e Melhoria da Administração Central (PREMAC) e respetivo calendário para
desenvolvimento dos trabalhos foram aprovados em 20 de julho de 2011. No espaço d e 2 meses, ficou
concluída a primeira avaliação da estrutura organizativa da administração central do Estado com recurso
a equipas próprias de cada ministério. Os resultados do Relatório PREMAC, aprovado e divulgado
publicamente a 15 de setembro de 2011, apresentam reduções na ordem dos 40% nas estruturas da
administração direta e indireta e de 27% no número de cargos de dirigentes. A amplitude deste esforço
de racionalização verifica-se em comparação com o objetivo inicial de redução de 15% dos órgãos e
serviços e dos cargos dirigentes da administração central.
As leis orgânicas dos ministérios que integram o XIX Governo Constitucional, aprovadas em 27 de
outubro de 2011, refletem estruturas com modelos de organização mais reduzidos e com menores
custos, promovendo simultaneamente uma maior eficiência e eficácia operacional.
Importa, todavia, ter presente que o objetivo do PREMAC não se esgota no presente exercício, sendo
este apenas o primeiro passo para o reforço da eficiência da Administração Pública e pa ra uma melhor
gestão dos seus recursos humanos.
As opções de distribuição geográfica dos serviços públicos têm um impacto que é transversal à
organização da administração e, nesse contexto, há necessidade de se obter uma visão global e
integrada dos serviços desconcentrados do Estado e da administração local. A Equipa para os Assuntos
do Território (EAT), criada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 38/2012, de 22 de ma rço,
promoverá o levantamento e mapeamento sistemático dos equipamentos coletivos integrantes da rede
pública em todos os domínios e áreas setoriais do mercado de bens e serviços públicos. Com base nesse
levantamento será elaborada uma grelha de distribuição espacial articulada que favoreça a
racionalização administrativa e os princípios de valorização e coesão do território. O levantamento em
causa permitirá a análise e identificação de eventuais áreas de sobreposição de atividades e
competências dos serviços desconcentrados do Estado e da administração local, por forma a que se
desenvolvam projetos que eliminem efetivamente redundâncias e ineficiências ao mesmo tempo que
potenciam uma melhor e mais racional oferta de serviços públicos.
DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2012-2016 51
A Resolução do Conselho de Ministros n.º 12/2012, de 12 de janeiro, aprovou as linhas gerais do plano
global estratégico de racionalização e redução de custos com as TIC na administração central, com
referência a 25 medidas que assentam nos seguintes eixos de atuação na área das TIC: (i) melhoria dos
mecanismos de governabilidade; (ii) redução de custos; (iii) utilização para potenciar a mudança e a
modernização administrativa; (iv) partilha de soluções comuns e (v) estímulo ao crescimento económico.
Em consonância com o PAE, o Governo reconheceu no seu programa a urgência da redução do “Estado
Paralelo”, normalmente identificado por institutos, fundações, entidades públicas empresariais e
empresas públicas ou mistas ao nível da administração central, regional e local. Foi estabelecido que,
com base num levantamento e avaliação deste “Estado Paralelo”, irão ser fundamentadas as opções de
extinção, de reorganização, de privatização ou de reintegração na administração direta das entidades que
o constituem, tendo em vista a melhoria dos process os e a simplificação das estruturas organizativas
consideradas dispensáveis, de dimensão excessiva ou cujas tarefas e funções se encontram sobrepostas
na estrutura do Estado. O mesmo propósito justifica alterações legislativas que se revelem necessárias
para melhorar a monitorização.
Neste contexto, foi realizado um questionário eletrónico de resposta obrigatória para as fundações
existentes (públicas, sujeitas ao direito público ou ao direito privado, e privadas), por forma a possibilitar a
recolha dos elementos informativos e documentação, que irão servir de base à respetiva avaliação custo -
benefício, com um contributo ativo por parte das fundações. A informação e a documentação recolhidas
no âmbito daquele questionário estão em avaliação pelos serviços do Ministério das Finanças, em
articulação com os ministérios sectoriais responsáveis, para determinar o custo/benefício e viabilidade
financeira das entidades em causa. Nesta avaliação serão tidas em consideração a natureza da entidade,
a participação das pessoas coletivas públicas na sua criação e financiamento e as entidades que
orientam/financiam a sua atividade. Em face do resultado da avaliação, será emitida uma recomendação
sobre a respetiva manutenção ou extinção ou mesmo sobre a possível integraçã o no âmbito dos serviços
sujeitos à administração direta do Estado, bem como sobre a continuação ou cessação dos apoios
financeiros. A administração central, regional ou local, responsável pela entidade ou pelo seu
financiamento, tomará as decisões consequentes com a recomendação, nos prazos definidos por lei e
atendendo às condicionantes decorrentes da natureza das fundações, tendo em vista a racionalização do
número de entidades.
Paralelamente, até julho de 2012, será adotado um novo regime jurídico para as fundações, uma lei-
quadro, que define as regras aplicáveis à criação, funcionamento, monitorização, reporte, avaliação do
desempenho e extinção, aumentando significativamente o controlo e fiscalização sobre essas entidades.
52 DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2012-2016
Preconiza-se que as metas de redução de efetivos constantes do PAE permitam libertar recursos para
praticar políticas remuneratórias mais adequadas e competitivas para o universo dos trabalhadores das
administrações públicas.
O PAE estabelece uma meta transversal de redução anual de efetivos na administração central, regional
e local de 2%.
b) Agilização dos mecanismos de mobilidade visando uma redistribuição eficiente dos trabalhadores:
sistema de mobilidade especial e mobilidade geral dentro do Estado e com o setor privado;
2. Recomposição salarial
A redução de efetivos deve libertar recursos para levar a cabo políticas de revisão remuneratória,
permitindo melhorar os níveis de remuneração para as funções prioritárias e com maior contributo para a
melhoria da competitividade da economia e atração de investimento, bem como motivar trabalhadores e
54 DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2012-2016
A Direção-Geral da Qualificação dos Trabalhadores em Funções Públicas (INA) será focada na aplicação
das políticas de desenvolvimento de recursos humanos na ótica do potencial individual e coletivo, quer na
colocação/recolocação de efetivos pela gestão dos processos de recrutamento e de mobilidade, quer na
gestão da formação/qualificação necessária aos trabalhadores em funções públicas. Esta entidade irá
assumir um papel proactivo na identificação dos perfis de competências mais necessários, promover as
ações de formação e/ou de requalificação.
No que respeita aos modelos de governação do Estado, as iniciativas legislativas já aprovadas - Estatuto
do Pessoal Dirigente da Administração Pública (Lei n.º 64/2011, de 22 de dezembro), a Lei Quadro dos
Institutos Públicos (Decreto-Lei n.º 5/2012, de 17 de janeiro) e o Estatuto do Gestor Público (Decreto -Lei
n.º 8/2012, de 18 de janeiro) - representam, no seu conjunto, uma profunda alteração dos paradigmas
vigentes para o recrutamento e seleção para cargos de direção superior da administração direta e
indireta, incluindo empresas públicas, ficando o respeito pelos princípios da transparência, isenção e
mérito. Além do procedimento concursal, a Comissão de Recrutamento e Seleção para a Administração
Pública – entidade independente do Governo – será responsável pela aplicação de métodos de avaliação
e seleção dos candidatos, as comissões de serviço passam a ter a duração de ci nco anos e houve um
alinhamento com os modelos de remuneração dos dirigentes da Administração Pública.
O próprio PAE determina a implementação de um conjunto de medidas com impacto sobre a legislação
referente ao emprego, visando a flexibilização das relações laborais com o objetivo de aumentar a
produtividade e competitividade, bem como a correção de desequilíbrios estruturais do mercad o de
trabalho. Tais medidas não se dirigem apenas ao setor privado da economia, tendo também naturalmente
reflexos no âmbito do setor público administrativo, área relevante no total do emprego em Portugal.
DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2012-2016 55
Importa assim traduzir tais medidas na legislação aplicável aos trabalhadores que exercem funções
públicas, respeitando as especificidades do emprego público.
Neste quadro, a revisão, no sentido da simplificação, dos quadros normativos da Administração Pública
afirma-se como uma prioridade para a mudança de paradigmas de gestão para o que devem ser
mobilizados trabalhadores, dirigentes e sociedade civil. Os processos de revisão procurarão salvaguardar
as diferenças entre o setor público e o setor privado nas situações em que tal se justifique, e tenderão a
eliminar as diferenças, por convergência aos quadros normativos do setor privado, sempre que não existir
fundamento para a divergência.
Como áreas prioritárias, e já com processos de negociação em curso com os sindicatos, prevêem-se
alterações aos diplomas que regem os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos
trabalhadores que exercem funções públicas (Lei n.º 12 -A/2008, de 27 de fevereiro) e o Regime do
Contrato de Trabalho em Funções Públicas (Lei n.º 59/2008, de 1 1 de setembro). Para os nomeados,
serão revistos os diplomas que estabelecem as regras e os princípios gerais em matéria de duração e
horário de trabalho na Administração Pública (Decreto -Lei n.º 259/98, de 18 de agosto). Será também
revisto o regime de férias, faltas e licenças dos funcionários e agentes da administração central, regional
e local, incluindo os institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos
públicos (Decreto-Lei n.º 100/99, de 31 de março).
Por outro lado, volvidos alguns anos desde a aplicação do Sistema Integrado de Gestão e Avaliação de
Desempenho na Administração Pública (SIADAP) – Lei n.º 66 B/2007, de 28 de dezembro – importará, à
luz da experiência adquirida, fazer um balanço da sua aplicação. Não desconsiderando, em situação
alguma, a importância deste instrumento de gestão, importa refletir sobre eventuais procedimentos que
possam ser melhorados, sempre com o propósito de, tal como estabelecido no diploma, o sistema
contribuir para a melhoria do desempenho e qualidade de serviço da administração pública, para a
coerência e harmonia da ação dos serviços, dirigentes e demais trabalhadores e para a promoção da
motivação profissional e desenvolvimento de competências.
No âmbito da revisão aos quadros normativos da Administração Pública será ainda promovida a
convergência e simplificação dos regimes de proteção social, visando a progressiva integração dos
trabalhadores em funções públicas no Regime Geral da Segurança Social.
O modelo do processo de trans formação da Administração Pública assenta assim numa perspetiva de
médio/longo prazo, de forma sustentável e com impactos perenes, através da abordagem pragmática de
processos operacionais dentro de uma cadeia de valor concentrada no serviço ao cidadão e l ógica de
projeto, com objetivos claros, calendarizados e recursos controlados.
V.3.Reforma Fiscal
A situação das finanças públicas em Portugal e o cumprimento do PAE tornam necessário prosseguir o
ajustamento também pela via fiscal. A par das medidas d e alargamento da base, a política fiscal terá
como linhas estratégicas para o período de 2012 a 2016 ainda os seguintes vetores: (i) reforma estrutural
da administração tributária; (ii) reforço do combate à fraude e à evasão fiscais e aduaneiras; e (iii) reforma
do sistema fiscal por via da simplificação dos impostos sobre o rendimento e pelo reforço da rede de
Convenções contra a Dupla Tributação firmadas com outros Estados.
56 DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2012-2016
Em 2011 procedeu-se a uma reforma profunda da Administração Tributária, através da fusão das três
Direções Gerais que a integravam, dando lugar à Autoridade Tributária e Aduaneira (AT).
Estrategicamente, pretendeu-se renovar a missão e objetivos da administração tributária e aduaneira,
assegurar maior coordenação na execução das políticas fiscais e garantir uma mais eficiente alocação e
utilização dos recursos existentes.
Na segunda fase desta reforma estrutural, a acorrer em 2012, proceder-se-á a uma integração dos
serviços centrais de suporte da AT (gestão de recursos humanos e gestão financeira e patrimonial), dos
sistemas de informação e operacionalizar-se-á a Unidade dos Grandes Contribuintes (UGC), a qual será
responsável por:
A racionalização dos serviços distritais e locais da AT será concretizada numa segunda fase, a ocorrer
em 2012/2013, e será realizada de acordo com o previsto na lei orgânica da AT. Trata -se de reorganizar
a estrutura local e distrital da administração tributária do Estado, no sentido de lhe dar uma maior
coerência e capacidade de resposta no desempenho das suas funções, reduzindo os seus custos de
funcionamento mas melhorando o nível do serviço prestado aos contribuintes.
O reforço significativo do combate à fraude e à evasão fiscais é uma prioridade da política fiscal do
Governo. Neste sentido, o Governo apresentou, em outubro de 2011, o primeiro Plano Estratégico de
Combate à Fraude e Evasão Fiscais e Aduaneiras. Este Pla no Estratégico plurianual, para o triénio de
2012 a 2014, tem por objetivo prioritário o reforço da eficácia do combate à fraude de elevada
DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2012-2016 57
complexidade e à economia informal, promovendo, por essa via, uma maior equidade fiscal na repartição
do esforço coletivo de consolidação orçamental.
Este Plano Estratégico integra um conjunto articulado de medidas de âmbito legislativo, criminal,
operacional, institucional e de relação com o contribuinte. A par de alterações legislativas já
concretizadas de reforço da eficácia dos controlos e de agravamento das molduras penais associadas
aos crimes fiscais e aduaneiros mais graves, este Plano contempla um conjunto de medidas específicas
destinadas a combater as práticas de fraude e evasão fiscais e aduaneiras, nomeadam ente nos sectores
e operações considerados de elevado risco.
Uma parte significativa das medidas operacionais previstas neste Plano Estratégico está já em
concretização através do Plano Nacional de Atividades de Inspeção Tributária e Aduaneira (PNAITA)
para 2012. Entre as áreas preferenciais de atuação da inspeção tributária para o próximo triénio
destacam-se as seguintes:
b) o controlo dos registos de programas de faturação bem como das máquinas registadoras;
Durante a presente legislatura, o Governo procederá a uma reforma do sistema fiscal, com especial
ênfase no IRS e no IRC, promovendo a simplificação da lei fiscal com o objetivo de facilitar o
cumprimento voluntário das obrigações fiscais por parte dos contribuintes, bem como as atividades de
fiscalização da administração tributária.
Neste contexto constituem objetivos primordiais a celebração e renegociação de Convenções para evitar
a Dupla Tributação com países que representem “mercados prioritários” para as empresas portuguesas,
58 DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2012-2016
Incide, em simultâneo, sobre as empresas que integram o perímetro das administrações públicas e sobre
as que não afetam diretamente o défice das contas públicas. Envolve uma atuação em múltiplas
vertentes, para além de diversas medidas transversais destinadas a racionalizar práticas de gestão que
conduziram no passado à acumulação de prejuízos significativos.
É objetivo do Governo aplicar ao SEE as medidas adotadas para a administração pública, dando assim
também cumprimento aos objetivos do PAE para este setor.
Apesar do forte impacto das medidas implementadas já em 2011, o elevado nível de endividamento
acumulado da generalidade das empresas continua a ser fonte de preocupação e gerador de custos
significativos que dificultam ou impedem que alcancem a desejada situação de viabilidade.
V.4.1.Redução do Universo
O calendário de execução das privatizações está a ser cumprido, estando já concluídos os processos de
privatização da EDP e da REN, e em fase de lançamento os processos de privatização da TAP e da
ANA.
Na área dos transportes públicos, conforme decorre do Plano Estratégico dos Transportes aprovado pelo
Governo em novembro de 2011, está a decorrer o processo conducente à fusão de empresas de
transportes na área metropolitana de Lisboa e na área metropolitana do Porto.
Define-se igualmente como objetivo a alienação, extinção ou integração na empresa -mãe de todas as
empresas detidas por entidades públicas empresariais ou que integram a carteira acessória de
participações da DGTF. As receitas obtidas por alienação serão integralmente afetas à amortização de
dívida. Até ao final de junho de 2012, serão identificadas todas as empresas p articipadas que realizam
atividades não core e será apresentado um plano detalhado, com a correspondente calendarização de
alienação, fusão ou extinção.
DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2012-2016 59
Deverão ser aplicadas às empresas públicas a atuar em setores não concorrenciais as medidas de
racionalização previstas para as Administrações Públicas, designadamente na redução dos cargos
dirigentes.
Até 2015, deverá ser obtida a convergência dos níveis salariais, em remunerações principais e
acessórias, com os praticados nas Administrações Públicas. A implementação de tal medida implicará a
renegociação dos Acordos de Empresa existentes.
As medidas de reestruturação já concretizadas traduzem-se numa poupança dos custos com pessoal,
que no ano de 2011 e 2012 não é diretamente percetíve l em termos dos dados financeiros, na medida
em que incluem custos com indemnizações por rescisões por mútuo acordo , suportados ou a suportar,
em resultado da adequação dos quadros de pessoal às atuais e futuras necessidades das entidades.
A aplicação da m edida de corte dos subsídios de férias e de Natal a todo o SEE representa uma
significativa poupança adicional nas várias entidades.
V.4.3.Endividamento
O endividamento histórico das empresas integradas no SEE implica uma fatura anual de encargos
financeiros que ultrapassou em 2010 os 1.000 M€, e que no ano de 2011 aumentou , face às condições
desfavoráveis dos mercados financeiros. A imposição de limites mais restritivos ao aumento do
endividamento representa um passo intermédio, sendo o objetivo de médio prazo a redução efetiva do
endividamento.
Nesse sentido, define-se como objetivo mínimo o equilíbrio operacional para todas as empresas. O setor
público como um todo deverá apresentar resultados operacionais equilibrados no final do ano de 2012.
Os programas de investimento das empresas do SEE, mesmo que anteriormente aprovados, foram
objeto de revisão, havendo alguns casos em que ainda estão a ser objeto de revisão. Só serão
concretizados os investimentos que resultem de compromissos já assumidos, e cuja interrupção implique
para o Estado custos significativos relativamente aos da sua conclusão, e aqueles que se revelem
indispensáveis à segurança de pessoas e bens, quando a mesma não possa ser assegurada com uma
diminuição razoável dos padrões de qualidade ou quantidade do serviço prestado.
Considerando a dificuldade de acesso das empresas ao mercado financeiro, sobretudo das empresas
públicas reclassificadas (EPR), e a natureza da carteira de dívida de algumas entidades, foram adotadas
medidas e outras estão em fase de concretização:
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Como uma medida de redução do stock de dívida das empresas públicas e do próprio défice das contas
nacionais, na elaboração do OE/2012 o Governo deu orientações às empresas que promovessem a
alienação de património imobiliário não adstrito ao serviço público a que se destina e dele seja
dispensável, sendo a receita proveniente das alienações exclusivamente afeta à amortização da dí vida
das respetivas empresas. A identificação dess e património estará completa no final de maio de 2012.
V.4.4.Redução de Atividade
V.4.5.Modelo de Governação
A governação nas empresas do SEE deverá ser reforçada, sendo esta uma medida também incluída no
PAE. Serão seguidas as melhores práticas internacionais e o exercício resultará num reforço do papel da
tutela financeira na gestão das empresas.
A revisão do enquadramento legal do SEE terá em conta o objetivo do reforço da governação. O projeto
de lei está neste momento em fase final de preparação e o objetivo é que a lei seja aprovada de modo a
permitir a sua entrada em vigor durante o segundo semestre de 2012.
A revisão do estatuto do gestor público, já aprovada, completará o quadro no qual será desenvolvida a
reforma do SEE.
V.4.6.Reporte de Informação
As empresas do SEE integradas no perímetro das Administrações Públicas adotaram, no início de 2012,
obrigações de reporte análogas às dos Fundos e Serviços Autónomos. As restantes empresas ficam
obrigadas ao reporte mensal dos compromissos assumidos e pagamentos em atraso e à prestação de
contas trimestrais junto da DGTF.
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V.4.7.Medidas Setoriais
Para além de medidas de caráter transversal e das aplicáveis ao SEE, acima descritas, há ainda que ter
em conta medidas de consolidação orçamental que visam reduzir o nível de despesa a nível setorial.
Os riscos que as empresas do SEE representam para as contas públi cas estão concentrados num
número reduzido de entidades, destacando-se, pela dimensão e impacto financeiro, as empresas de
transportes e de gestão de infraestruturas ferroviárias e rodoviárias, tendo sido desenvolvido um plano
específico de reestruturação, consubstanciado no Plano Estratégico de Transportes (PET), aprovado pelo
Governo em novembro de 2011.
Decorre do referido plano que a reestruturação das empresas do SEE dos transportes públicos terrestres
tem por objetivo atingir para o conjunto das empresas do sector um EBITDA equilibrado até final de 2012.
Para a REFER, gestora da infraestrutura ferroviária o objetivo é atingir-se o equilíbrio operacional até final
de 2015.
Para a sua concretização, terão de ser efetuadas diversas intervenções a vários n íveis:
Tarifário: adequação dos tarifários ao custo efetivo do serviço prestado e aos valores médios
equiparáveis europeus, ajustados pela paridade de poder de compra.