UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA

CENTRO SÓCIO-ECONÔMICO
DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS DA ADMINISTRAÇÃO
CURSO DE GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Pólo Florianópolis

Milton Beck

ANÁLISE DA FISCALIZAÇÃO DOS CONTRATOS DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇO

NA UFSC

Florianópolis, 2020
 Milton Beck

ANÁLISE DA FISCALIZAÇÃO DOS CONTRATOS DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇO

NA UFSC

Trabalho de Conclusão de Curso apresentado à Disciplina,

CAD 9184 - Trabalho de Conclusão II como requisito parcial
para a obtenção do grau de Bacharel em Administração
Pública pela Universidade Federal de Santa Catarina.

Área de concentração: Gestão Pública

Orientador: Prof. Dr. Luiz Salgado Klaes

Florianópolis

2020
Dedico este trabalho a minha saudosa esposa Sandra (in memorian)
com quem compartilhei muitos dos melhores momentos da minha
vida, mas não poderei compartilhar este.
 AGRADECIMENTOS

Aos meus filhos que sempre estiveram ao meu lado apoiando, incentivando e muito
colaboraram para que este trabalho fosse concluído.

Aos meus colegas de trabalho na UFSC, desde o Centro Sócio Econômico, passando
pelo DPC/PROAD e agora do Centro de Ciências Agrárias, que muito me encorajaram e
incentivaram a concluir o curso e este trabalho.

A Maria Aparecida e a Professora Helen Fischer Günther, na supervisão do curso, que

muito me aturaram, ajudaram e me estimularam.

Aos Professores Arcângelo Safanelli e Marcus Vinicius Andrade de Lima pela

disposição em participar da banca e pelas sugestões apresentadas.

Ao meu orientador Professor Luiz Salgado Klaes por ter me estimulado e conduzido
com eficiência ao final deste trabalho.

E a todos que direta ou indiretamente fizeram parte da minha formação. Meu muito
obrigado.
 RESUMO

A fiscalização de contratos constitui-se em um dos mais relevantes temas da gestão

pública no Brasil. Um de seus maiores desafios está na constante manutenção, gerenciamento,
controle e fiscalização dos contratos. Não são raros os casos em que boas licitações e bons
contratos são perdidos em seus fins devido a deficiências na fiscalização ou mesmo à ausência
desta. O presente trabalho procurou analisar como se realiza a fiscalização dos contratos de
prestação de serviço continuado com mão de obra exclusiva na Universidade Federal de Santa
Catarina, a fim de evitar desperdícios e contribuir para evitar problemas legais que podem
comprometer a imagem e acarretar prejuízos à instituição, e embaraçar a situação de
servidores que exercem a fiscalização. Para isso foi aplicado um questionário estruturado
online, visando obter dados referentes a caracterização do fiscal, de como foi a indicação do
servidor para fiscal, do conhecimento prévio do contrato pelo servidor fiscal, do
conhecimento que o fiscal tinha sobre fiscalização de contratos e a forma como ele o adquiriu,
de alguns aspectos de como exerce, ou exercia, esta fiscalização e do relacionamento deste
com o Gestor do contrato.

O desenvolvimento do presente estudo possibilitou a análise dos critérios de indicação

de fiscais, das instruções e orientações fornecidas aos fiscais, do desenvolvimento das
atividades destes fiscais e identificar falhas nos processos de capacitação e execução das
atividades dos mesmos. Finalizando, faz-se algumas propostas para intervenções visando o
aprimoramento da prática da gestão e fiscalização dos contratos de prestação de serviço
continuado com mão de obra exclusiva da UFSC.

Palavra-chave: Terceirização em órgãos públicos. Contratos de prestação de serviço.

Fiscalização de contratos. Gestão de contratos.
 LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 1 – Contratos de serviços firmados pela UFSC nos anos de 2016 e 2017 .................. 22
Gráfico 2 – Percentuais contratos de serviços firmados pela UFSC nos anos de 2016 e 2017 39
Gráfico 3 - Contratos de serviços firmados pela UFSC no ano de 2016 .................................. 39
Gráfico 4 – Contratos de serviços firmados pela UFSC no ano de 2017 ................................. 40
Gráfico 5 – Contratos de serviços, por faixa de valores, firmados pela UFSC no ano de 2016
.................................................................................................................................................. 41
Gráfico 6 - Contratos de serviços, por faixa de valores, firmados pela UFSC no ano de 201741
Gráfico 7- Valor total de contratos de serviços firmados pela UFSC no ano de 2017 ............. 42
Gráfico 8 - Distribuição de respostas por tempo de serviço na UFSC ..................................... 43
Gráfico 9 - Distribuição de respostas com referência a ser ou ter sido fiscal........................... 44
Gráfico 10 - Distribuição de respostas referentes a ser ou ter sido fiscal de mais de um
contrato ..................................................................................................................................... 44
Gráfico 11 - Distribuição de respostas referentes a que quantidade de contrato é fiscal ......... 45
Gráfico 12 - Proporção de respostas com referência a já ter sido fiscal anteriormente ........... 46
Gráfico 13– Proporção de respostas para o segmento de contrato que é, ou foi, fiscal ........... 47
Gráfico 14 – Proporção de respostas para saber se o servidor foi indicado para ser fiscal ...... 49
Gráfico 15 – Proporção de respostas para saber se o servidor foi consultado .......................... 50
Gráfico 16 – Proporção de respostas sobre a concordância da indicação ................................ 50
Gráfico 17 – Proporção de respostas sobre o conhecimento do contrato ................................. 51
Gráfico 18 – Proporção de respostas sobre o recebimento de cópia do contrato ..................... 52
Gráfico 19 – Proporção de respostas referentes ao conhecimento do serviço a partir do
contrato ..................................................................................................................................... 53
Gráfico 20 – Proporção de respostas referentes a capacitação do fiscal .................................. 54
Gráfico 21 – Proporção de respostas referentes a eficiência da capacitação............................ 55
Gráfico 22 – Proporção de respostas referentes ao conhecimento das Instruções Normativas 56
Gráfico 23 – Proporção de respostas com relação ao conhecimento das atribuições do fiscal 57
Gráfico 24 – Proporção de respostas sobre o conhecimento das atribuições de cada tipo de
fiscal ......................................................................................................................................... 57
Gráfico 25 – Proporção de respostas sobre o tipo de fiscalização ............................................ 59
Gráfico 26 – Proporção de respostas sobre o conhecimento da documentação a ser
apresentada pela empresa prestadora do serviço ...................................................................... 60
Gráfico 27 – Proporção de respostas sobre como tomou conhecimento da documentação ..... 60
Gráfico 28 – Proporção de respostas sobre conhecimento de valores a serem verificados ...... 61
Gráfico 29 – Proporção de respostas sobre procedimentos em caso de divergência de valores
.................................................................................................................................................. 62
Gráfico 30 – Proporção de respostas sobre como conheceu o ANS ou IMR ........................... 63
Gráfico 31 – Proporção de respostas sobre o Gestor do contrato ............................................. 63
Gráfico 32 – Proporção de respostas sobre a relação do fiscal com o Gestor .......................... 64
 LISTA DE TABELAS

Tabela 1 - Contratos de serviços firmados pela UFSC nos anos de 2016 e 2017 .................... 22
Tabela 2 – Percentuais dos contratos de serviços firmados pela UFSC nos anos de 2016 e
2017 .......................................................................................................................................... 39
Tabela 3 - Contratos de serviços firmados pela UFSC no ano de 2016 ................................... 39
Tabela 4 - Contratos de serviços firmados pela UFSC no ano de 2017 ................................... 40
Tabela 5 - Contratos de serviços, por faixa de valor, firmados pela UFSC no ano de 2016 .... 40
Tabela 6 - Contratos de serviços, por faixa de valor, firmados pela UFSC no ano de 2017 ... 41
Tabela 7 – Valor total de contratos de serviços firmados pela UFSC no ano de 2017 ............ 42
Tabela 8 - Distribuição de respostas por tempo de serviço na UFSC ...................................... 43
Tabela 9 - Distribuição de respostas com referência a ser ou ter sido fiscal ............................ 43
Tabela 10 - Distribuição de respostas referentes a ser ou ter sido fiscal de mais de um contrato
.................................................................................................................................................. 44
Tabela 11 - Distribuição de respostas referentes a que quantidade de contrato é fiscal........... 45
Tabela 12 - Proporção de respostas com referência a já ter sido fiscal anteriormente ............. 46
Tabela 13 - Proporção de respostas para o segmento de contrato que é, ou foi, fiscal ............ 46
Tabela 14 - Proporção de respostas para saber se o servidor foi indicado para ser fiscal ........ 49
Tabela 15 - Proporção de respostas para saber se o servidor foi consultado............................ 49
Tabela 16 - Proporção de respostas sobre a concordância da indicação .................................. 50
Tabela 17 - Proporção de respostas sobre o conhecimento do contrato ................................... 51
Tabela 18 - Proporção de respostas sobre o recebimento de cópia do contrato ....................... 52
Tabela 19 - Proporção de respostas referentes ao conhecimento do serviço a partir do contrato
.................................................................................................................................................. 52
Tabela 20 - Proporção de respostas referentes a capacitação do fiscal .................................... 53
Tabela 21 - Proporção de respostas referentes a eficiência da capacitação.............................. 55
Tabela 22 - Proporção de respostas referentes ao conhecimento das Instruções Normativas .. 56
Tabela 23 - Proporção de respostas com relação ao conhecimento das atribuições do fiscal .. 56
Tabela 24 - Proporção de respostas sobre o conhecimento das atribuições de cada tipo de
fiscal ......................................................................................................................................... 57
Tabela 25 - Proporção de respostas sobre o tipo de fiscalização.............................................. 58
Tabela 26 - Proporção de respostas sobre o conhecimento da documentação ......................... 59
Tabela 27 - Proporção de respostas sobre como tomou conhecimento da documentação ....... 60
Tabela 28 - Respostas sobre conhecimento de valores a serem verificados ............................ 61
Tabela 29 - Proporção de respostas sobre procedimentos em caso de divergência de valores 61
Tabela 30 - Proporção de respostas sobre como conheceu o ANS ou IMR ............................. 62
Tabela 31– Proporção de respostas sobre o Gestor do contrato ............................................... 63
Tabela 32 - Proporção de respostas sobre a relação do fiscal com o Gestor ............................ 64
 LISTA DE QUADROS

Quadro 1– Perguntas para definir a caracterização do fiscal.................................................... 30

Quadro 2 – Como foi a indicação para fiscal ........................................................................... 31
Quadro 3 - Conhecimento do Contrato..................................................................................... 32
Quadro 4 – Conhecimento sobre fiscalização .......................................................................... 32
Quadro 5 – Tipo de fiscalização e aspectos de seu exercício ................................................... 33
Quadro 6 – Tipo de relacionamento do fiscal com o Gestor .................................................... 34
 Sumário

1. CONTEXTUALIZAÇÃO DO TEMA E APRESENTAÇÃO DO PROBLEMA DE PESQUISA

............................................................................................................................................................... 10
1.1 OBJETIVOS ............................................................................................................................... 11
1.1.1 Objetivo Geral ...................................................................................................................... 11
1.1.2 Objetivos Específicos ............................................................................................................ 11
1.2 JUSTIFICATIVA ........................................................................................................................ 12
2. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA .................................................................................................... 13
2.1. EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.................................................................. 13
2.2. TERCEIRIZAÇÃO DE SERVIÇOS ......................................................................................... 15
2.3. CONTRATOS ............................................................................................................................ 17
2.4. FISCALIZAÇÃO DO CONTRATO ......................................................................................... 22
3. PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS ...................................................................................... 25
3.1 DELIMITAÇÃO DO UNIVERSO ............................................................................................. 28
3.2. INSTRUMENTO DE COLETA DE DADOS ........................................................................... 30
4. ANÁLLISE DE DADOS .................................................................................................................. 34
4.1 IDENTIFICAÇÃO DAS CARACTERÍSTICAS E TIPOS DE CONTRATO ........................... 35
4.2 ANÁLISE DA CARACTERIZAÇÃO DOS FISCAIS ............................................................... 42
4.3 ANÁLISE DOS CRITÉRIOS DE INDICAÇÃO DE FISCAIS ................................................. 48
4.4 IDENTIFICAÇÃO E ANALISE DAS INSTRUÇÕES E ORIENTAÇÕES FORNECIDAS AOS
FISCAIS ............................................................................................................................................ 51
4.5 ANALISE E AVALIAÇÃO DO DESENVOLVIMENTO DAS ATIVIDADES DOS FISCAIS
........................................................................................................................................................... 58
4.6 IDENTIFICAÇÃO DE FALHAS NOS PROCESSOS DE CAPACITAÇÃO E EXECUÇÃO
DAS ATIVIDADES DOS FISCAIS ................................................................................................. 65
5. CONCLUSÃO .................................................................................................................................. 68
REFERÊNCIAS .................................................................................................................................... 71
 10

1. CONTEXTUALIZAÇÃO DO TEMA E APRESENTAÇÃO DO PROBLEMA DE

PESQUISA

A fiscalização contratual constitui-se em um dos mais relevantes temas da gestão

pública contemporânea, no Brasil. Verdadeiro “Calcanhar de Aquiles” da execução dos
contratos administrativos, não são raros os casos em que boas licitações e bons contratos são
perdidos em seus fins devido a deficiências na fiscalização ou mesmo à ausência desta
(ALMEIDA, 2009).
Santos, no Caderno do ENAP nº 36, cita:
“A gestão e a fiscalização eficiente e eficaz dos contratos administrativos constituem
fator primordial para o alcance dos melhores resultados da contratação. Os agentes
públicos envolvidos, especialmente o fiscal e o gestor do contrato, devem ter
conhecimento aprimorado das regras jurídicas e procedimentais que regulam a
execução contratual, bem como ter clareza sobre as suas responsabilidades e
competências.” (SANTOS, 2013, p. 7)

Segundo Almeida (2009) o alicerce da fiscalização da execução contratual é

obrigatória para todos os órgãos e entidades públicos. Não se insere na esfera de
discricionariedade do gestor a decisão de fiscalizar ou não, sendo o não-exercício desse poder
dever uma falta grave. O fundamento dessa obrigatoriedade encontra-se na Lei n.º
8.666/1993, cujo artigo 67 define que a execução do contrato deverá ser acompanhada e
fiscalizada por um representante da Administração especialmente designado, permitida a
contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes a essa
atribuição.
O administrador público deve desenvolver mecanismos para o acompanhamento dos
contratos porque, assim procedendo, estará resguardando o interesse público e resguardando a
si próprio. (ALVES, 2004)
Nas palavras de Almeida (2009) a fiscalização do contrato administrativo é a parcela
da gestão contratual que focaliza a exigência do cumprimento contratual por parte das
contratadas. Distingue-se da gestão contratual, que é a condução integral do processo de
contratação, desde a identificação das necessidades da Administração até o fim da execução
do contrato, com o seu devido encerramento. E distingue-se, ainda, da auditoria contratual,
que consiste na verificação das ações de gestores e fiscais, de maneira a permitir a avaliação
geral dos procedimentos implementados, tanto do ponto de vista estritamente legal quanto do
ponto de vista da qualidade da gestão e da fiscalização.
A Universidade Federal de Santa Catarina, sendo uma autarquia pública indireta,
possui os mais variados tipos de contrato em seu âmbito que abrangem todas as áreas
 11

relacionadas ao ensino, pesquisa e extensão. Sendo que um de seus maiores desafios está na
constante manutenção, gerenciamento, controle e fiscalização dos contratos vigentes que por
ora passam frequentemente por ajustes ou estão em constante aperfeiçoamento. Os mais
variados tipos de contratos e suas diferentes especificações sugerem uma capacitação plena
para que o fiscal possa realizar as suas atividades correspondendo as atividades inerentes ao
serviço público. Toda a prestação de serviço deve alcançar um nível de qualidade que
satisfaça aos interesses das partes interessadas, ou seja, da contratante; da contratada e do
público alvo que é o maior interessado e responsável pelo pagamento dos serviços
executados. Não obstante de outros órgãos da administração, procura-se regular o nível de
eficiência e economicidade, buscando a vantajosidade em respeito aos princípios basilares da
administração pública brasileira.
Assim sendo, o presente trabalho procurará responder à pergunta: Como se realiza a
fiscalização dos contratos de prestação de serviço na Universidade Federal de Santa Catarina?
Uma análise desse processo permitirá conhecê-lo, identificar se ele atende às
necessidades da instituição, se é moroso ou se pode ser mais eficiente, a fim de evitar
desperdícios e contribuir com a fiscalização no âmbito da instituição.

1.1 OBJETIVOS

1.1.1 Objetivo Geral

Analisar como é realizada a fiscalização dos contratos de prestação de serviço

continuado com mão de obra exclusiva da Universidade Federal de Santa Catarina – UFSC.

1.1.2 Objetivos Específicos

a) Identificar as características e tipos de contrato,

b) Analisar os critérios de indicação de fiscais,

c) Identificar e analisar as instruções e orientações fornecidas aos fiscais,

d) Analisar e avaliar o desenvolvimento das atividades dos fiscais.

e) Identificar falhas nos processos de capacitação e execução das atividades dos fiscais,
sugerindo medidas que as minimizem.
 12

1.2 JUSTIFICATIVA

Esse trabalho objetiva analisar como se processa a fiscalização dos contratos de

prestação de serviços continuado com mão de obra exclusiva na UFSC, tendo em vista a
importância dos contratos para o bom desenvolvimento em todas as áreas e atividades
acadêmicas de ensino, pesquisa e de extensão. O fato dos pesquisadores trabalharem dentro
de suas respectivas áreas com os mais variados tipos de contratos de mão de obra, auxilia ao
acesso às informações necessárias a realização da pesquisa, bem como estimula para entender
melhor como funciona todo processo junto a instituição. Muitas são as demandas da
Universidade que sugerem novos e significativos contratos, com suas especificidades e
características. Esta terceirização de serviços passou a ser uma ferramenta de gestão, deixando
em muitos casos de ser apenas uma necessidade de redução de custos, passando a compor
uma das estratégias da organização. No entanto, se não utilizada de forma adequada, poderá
trazer prejuízos significativos. É Indiscutível a importância da fiscalização na execução de
contrato, pois a deficiência neste poderá resultar numa completa desconformidade com o que
fora contratado, gerando, prejuízos ao erário público. A fiscalização tem papel fundamental
no controle e qualidade dos gastos públicos, hoje tão escassos e que devem ser cada vez mais
racionalizados e transparentes.

O trabalho tem como intuito colaborar para o aperfeiçoamento das atividades de

controle e fiscalização dos contratos de serviço continuados com mão de obra exclusiva,
trazendo contribuições para a UFSC, pois contribuirá para que as expectativas do serviço
contratado sejam atendidas e evitará problemas legais que podem comprometer a imagem e
acarretar prejuízos à instituição, e embaraçar a situação de servidores que exercem a
fiscalização.
 13

2. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA

2.1. EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A Administração Pública, segundo Di Pietro (2015, p. 83) tem dois sentidos: no
sentido subjetivo, “[...] designa os entes que exercem a atividade administrativa; [...] a função
administrativa”. No sentido objetivo, “[...] ela designa a natureza da atividade exercida pelos
referidos entes; [...] é a própria função administrativa [...]”. Araújo (2005) complementa como
sendo uma “máquina” composta por órgão e entidades, organizados de forma hierárquica sob
a direção de um chefe de Estado. Para Justem Filho (2005, p. 90), “utiliza-se, geralmente a
expressão Administração Pública para fazer referência ao conjunto de entes e organizações
titulares da função administrativa.” Para este mesmo autor, numa visão objetiva, “a
Administração Pública é o conjunto dos bens e direitos necessários ao desempenho da função
administrativa.”
Para Carvalho Filho (2015, p. 11), em sentido objetivo, Administração Pública “[...]
deve consistir na própria atividade administrativa exercida pelo Estado por seus órgãos e
agentes, [...]”. Ainda segundo o mesmo autor, “Trata-se da própria gestão dos interesses
públicos executada pelo Estado, seja através da prestação de serviços públicos, seja por sua
organização interna, ou ainda pela intervenção no campo privado [...]”. Para Bastos (2002, p.
90) “[...] administrar é realizar atividade na condição de quem não é dono, mas tão somente
cuida, zela pelo interesse do dono ou senhor”. Di Pietro (2015, p. 88) “Neste sentido, a
Administração Pública abrange o fomento, a polícia administrativa e o serviço público.”,
definindo este serviço como “[...] toda atividade que a Administração Pública executa, direta
ou indiretamente, para satisfazer à necessidade coletiva, sob regime jurídico
predominantemente público”.
No século XVIII a Administração Pública era a extensão do poder do administrador
público onde os governantes consideravam o Estado como seu patrimônio, havendo uma total
confusão entre o que era público e o que era privado. Era o Modelo Patrimonialista, herdado
da época feudal, onde a Administração Pública atendia os interesses do governante que fazia
uso do poder em seu favor. “Desta forma, a Administração Pública deixa de atender à função
de defesa da coisa pública e dos interesses da sociedade, dando-se mais atenção aos assuntos
que privilegiam a vontade de uma minoria.” (OLIVEIRA, 2014, p. 1).
Este modelo torna-se insustentável com o surgimento do capitalismo e da democracia.
A Revolução Industrial e o surgimento do Estado Liberal contribuíram para mudanças no
papel do Estado, surgindo o Modelo Burocrático, baseado na impessoalidade, no
 14

profissionalismo e na racionalidade (OSBORNE; GAEBLER, 1995, apud OLIVEIRA, 2014).

Este modelo tem por princípios a impessoalidade, a hierarquia funcional, a idéia de carreira
pública e a profissionalização do servidor. Está baseado no formalismo e na rigidez de
procedimentos. Porém, “[...] o contexto burocrático é lento, dispendioso, não atende às
demandas sociais e reage de forma lenta e insatisfatória às mudanças econômicas e sociais
que se estabelecem à sua volta” (CAVALCANTE et al, 2010. p. 2), causando na maioria das
situações uma grande dificuldade no atingimento de soluções, não sendo de boa qualidade e
muito menos de baixo custo para os serviços prestados ao público.
Na busca pelo aumento da eficiência e eficácia na administração pública e do
fortalecimento do sistema de livre empresa, o governo lança dois programas de reforma, entre
os anos de 1979 e 1982, a desestatização e a desburocratização. Este segundo incluía entre
seus objetivos o enxugamento da máquina estatal (COSTA, 2008).
A necessidade do aumento da qualidade dos serviços, redução dos custos e o
crescimento e mudança nas necessidades e exigências da população, agravadas pelas duvidas
a respeito da legitimidade da burocracia perante as demandas da cidadania, deram origem ao
Modelo Gerencial. Para Silva (2013, p. 4), este modelo “Propõe também o desenvolvimento
de uma cultura gerencial nas organizações, orientada para resultados e o aumento da
governança do Estado, ou seja, da sua capacidade de gerenciar com efetividade e eficiência. O
cidadão passa de plateia/executores para atora/parte do Estado”.
No Brasil a transição da administração burocrática, que introduziu os princípios da
impessoalidade, da hierarquia funcional, da ideia de carreira pública e da profissionalização
do servidor, para a administração, que tem como foco principal o aumento da qualidade dos
serviços e a redução dos custos, ocorreu em meados da década de 90, como pode ser visto no
documento Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado de 1995:
” o modelo pós-burocrático a ser implantado no Brasil: Administração Pública
Gerencial – Emerge na segunda metade do século XX, como resposta de um lado, à
expansão das funções econômicas e sociais do Estado, e, de outro, ao
desenvolvimento tecnológico e à globalização da economia mundial, uma vez que
ambos deixaram à mostra os problemas associados ao modelo anterior. A eficiência
da administração pública – a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade
dos serviços, tendo o cidadão como beneficiário – torna-se então essencial. A
reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada predominantemente pelos
valores da eficiência e qualidade na prestação dos serviços públicos e pelo
desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações (BRASIL,1995).

Esta nova visão da administração pública vê o cidadão como seu cliente, buscando
seus serviços. No entendimento de Paludo (2013), o atendimento das necessidades do
cidadão-cliente é que definirá se as ações do estado sendo aplicadas da melhor forma ou não.
Segundo este mesmo autor, o primeiro estágio da administração gerencial foi “inspirado” na
 15

administração de empresas privadas, buscando o incremento da eficiência no setor público:

“Os programas implementados eram focados na redução de custos, enxugamento de pessoal e
aumento da eficiência, com clara definição das responsabilidades, [...]”. A implantação do
Plano Diretor, com a revisão das funções do Estado, implicou na reestruturação do aparelho
estatal, sendo transferido para a sociedade e para outras esferas de Governo, atividades que
são melhor executadas no setor não-estatal e no âmbito dos governos estaduais e municipais.
Estas mudanças implicaram na reorganização de estruturas e da forma de gestão na
Administração Pública: a assimilação da administração gerencial nos setores de prestação de
serviços ao publico e a reorganização do aparelho do Estado, mediante a privatização da
produção de bens e serviços. “[…] a produção deverá ser em princípio realizada pelo setor
privado, com base no pressuposto de que as empresas serão mais eficientes se controladas
pelo mercado e administradas privadamente, cabendo ao Estado um papel regulador e
transferidor de recursos, e não de execução.” (BRASIL, 1998).

2.2. TERCEIRIZAÇÃO DE SERVIÇOS

Com esta nova visão, foi introduzido o conceito de produtividade, que é fazer mais
com menos, e para que fosse possível implementar este novo conceito o governo passou a
fazer uso dos programas de privatização de empresas públicas e da terceirização de serviços.
O objetivo principal da terceirização abrange a redução de custos, a agilidade e a
competitividade da organização. Através do processo da terceirização, é possível suprimir
ambientes ociosos, diminuindo custos e eliminando desperdícios. Desta forma, seus esforços
podem ser direcionados para a atividade fim da instituição. É a transferência para terceiros
especializados, que fica com a incumbência da realização de atividades de apoio, liberando a
entidade tomadora para buscar o aperfeiçoamento em outras áreas relevantes da organização.
Como cita Girardi (2008, p. 80) “A terceirização na administração pública representa a
intenção do Estado em se concentrar em suas atividades fundamentais e transferir para
empresas privadas as tarefas de suporte.”

O Decreto n.º 2.271, de 7 de julho de 1997, regulamentou a execução indireta, ou seja,

terceirização, de atividades na administração pública em áreas como conservação e limpeza,
segurança, vigilância, transportes, copeiragem, recepção, reprografia, telecomunicações e
manutenção de prédios, equipamentos e instalações. Esta terceirização tinha como objetivo
permitir que, com a transferência das atividades-meio para um intermediário, a Administração
Pública possa aperfeiçoar a sua qualidade e concentrar seus esforços exclusivamente na sua
atividade-fim. Este mesmo decreto, em seu parágrafo 2º, vedava a execução indireta das
 16

atividades inerentes às categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos do órgão, salvo
expressa disposição legal em contrário ou quando se tratar de cargo extinto, total ou
parcialmente, no âmbito do quadro geral de pessoal. Porém, a Lei n.º de 13 de julho de 2017,
alterou a Consolidação das Leis do Trabalho e as Leis n.º 6.019/74, 8.036/90, e 8.212/91 e o
Decreto n.º 2.271/97, a fim de adequar a legislação às novas relações de trabalho,
considerando, como critério legal, numa terceirização, a transferência feita pela contratante
da execução de quaisquer de suas atividades, inclusive sua atividade principal, conforme o
art. 4º-A da Lei n.º 6.019/74, incluído pela Lei n.º 13.467/17.
Desta maneira, admitiu-se expressamente a terceirização de forma ampla de
quaisquer das atividades da contratante, incluída sua atividade principal. Com isso, deixa de
existir a distinção entre atividades-fim e atividades-meio de um contratante para efeito de
terceirização. Contudo, de acordo com o art. 5º-B, da Lei n.º 6.019/74, também incluído pela
Lei n.º 13.429/17, o contrato de prestação de serviços deve conter, além da qualificação das
partes, o prazo para realização deste e valor, a especificação do serviço a ser prestado, o que
caracterizará a terceirização como prestação de serviços e não o fornecimento de
trabalhadores por meio de empresa interposta.
A Emenda Constitucional n.º 19, de 4 de junho de 1998, introduziu, entre outros, o
princípio da eficiência. Segundo Silva (SILVA, 2015, p. 12)
A observância obrigatória desse princípio dinamiza os processos licitatórios e
contratuais, imprimindo-lhes celeridade e dotando-os de meios para torná-los
instrumentos confiáveis, estimulando, assim, a competição, e ampliando as opções
para a Administração Pública, além de se combater as práticas de corrupção,
objetivando a economicidade, a qualidade e a efetividade nas aquisições públicas.

É dessa forma que o gestor público é exigido, obrigando-se a tomar todo o cuidado
quando das contratações públicas, a fim de que a execução venha a ser realizada
eficientemente. De acordo com Carvalho Filho (2015, p. 33): “[...] A eficiência transmite
sentido relacionado ao modo pelo qual se processa o desempenho da atividade administrativa,
a idéia diz respeito, portanto, à conduta dos agentes. [...]”.
Pelo exposto, o agente público ao buscar o artifício da terceirização estará sujeito aos
princípios administrativos, em especial aos da eficiência e da economicidade e legais
representados pela Constituição de 1988, em seu artigo 37, inciso XXI:
XXI – ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras
e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure
igualdade de condição a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam
obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da
lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica
indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.
 17

A Lei n.º 8.666/93 (BRASIL) que regulamentou o artigo 37 da Constituição trata das
licitações públicas e dos contratos administrativos. Esta terceirização será obtida pela
celebração de um contrato após a conclusão de processo licitatório correspondente. A
formalização do contrato será efetuada conforme dispõe os artigos 60 a 64 desta lei.

2.3. CONTRATOS

Contrato é um acordo, ou convenção, que partes interessadas fazem entre si, sob
determinadas condições firmadas em comum acordo. Portanto, é um acordo das vontades de
cada um dos interessados fazendo com que os contratantes tenham direito e obrigações.
Segundo Tartuce (2014, p. 18): “O contrato é um ato jurídico bilateral, dependente de pelo
menos duas declarações de vontade, cujo objetivo é a criação, a alteração ou até mesmo a
extinção de direitos e deveres de conteúdo patrimonial.”. Azevedo, conceitua o contrato como
sendo “manifestação de duas ou mais vontades, objetivando criar, regulamentar, alterar e
extinguir uma relação jurídica (direitos e obrigações) de caráter patrimonial” (2002, p. 21
apud Tartuce). Portanto, um contrato constitui um negócio jurídico bilateral ou plurilateral.
Um negócio jurídico para ser válido precisa de alguns elementos mínimos que são:
agente, vontade, objeto e forma. A inexistência de algum desses elementos o torna inválido.
Esses elementos, que validam um negócio jurídico, ou contrato, constam com maior
qualificação no art. 104 do Código Civil (CC) de 2002: agente capaz; vontade livre, sem
vícios; objeto lícito, possível, determinado ou determinável e forma prescrita e não defesa em
lei. (TARTUCE, 2014). Este mesmo autor cita que um contrato para existir tem que ter seu
objeto lítico, sem contrariar o ordenamento jurídico, as funções sociais e econômicas, a boa fé
o os bons costumes.
O art. 421 do CC de 2002 dispõe que: “A liberdade de contratar será exercida em razão e nos
limites da função social do contrato”. Para Gonçalves (2014, p. 19), “A concepção social do
contrato apresenta-se, modernamente, como um dos pilares da teoria contratual.”. Segundo
PEREIRA (2003, apud Gonçalves), “a função social do contrato serve precipuamente para
limitar a autonomia da vontade quando tal autonomia esteja em confronto com o interesse
social e este deva prevalecer, [...]”. No entendimento de Gonçalves (2014), o princípio da
autonomia da vontade, que norteia um negócio jurídico, é limitado pelo princípio da
supremacia da ordem pública, quando o interesse da sociedade deve prevalecer sobre o
interesse individual.
 18

Quando uma das partes é um ente da administração pública, passamos a ter contratos
da Administração, conforme Di Pietro (2015, p. 297): “A expressão contratos da
Administração é utilizada, em sentido amplo, para abranger todos os contratos celebrados pela
Administração Pública, seja sob regime de direito público, seja sob regime de direito
privado.” Quando o contrato é celebrado sob regime de direito privado, o poder público está
em posição de igualdade com a outra parte, o contratante particular. Quando é celebrado sob
regime de direito público, “[...] a Administração aparece com uma série de prerrogativas que
garantem a sua posição de supremacia sobre o particular [...]” (DI PIETRO, 2015, p. 207).

Os contratos firmados pela Administração Pública com particulares ou outra entidade

pública, sempre visando objetivos de interesse público, são os contratos Administrativos.
Nestes contratos, a Administração Pública tem supremacia de poder para fixar as condições
contratuais, denominadas de cláusulas exorbitantes. De acordo com Meirelles (2008, p. 214),
estes privilégios permitem à Administração “[...] a fixação e alteração das cláusulas de
interesse público e até mesmo para pôr fim ao contrato em meio da sua execução.” Para Di
Pietro (2015, p. 303), as cláusulas exorbitantes “[...] são indispensáveis para assegurar a
posição de supremacia do Poder Público sobre o contratado e a prevalência do interesse
público sobre o particular.” Meirelles (2008, p. 216) cita que esta cláusula apesar de não ser
lícita num contrato privado, “[...] é absolutamente válida no contrato administrativo, desde
que decorrente da lei ou dos princípios que regem a atividade administrativa, porque visa a
estabelecer uma prerrogativa em favor de uma das partes para o perfeito atendimento do
interesse público, que se sobrepõe sempre aos interesses particulares.”

Entre as cláusulas exorbitantes encontramos: a alteração unilateral, retomada do

objeto, fiscalização, aplicação de penalidades, anulação, rescisão unilateral, restrições ao uso
do princípio da exceção do contrato não cumprido. A alteração unilateral visa a adequação às
finalidades de interesse público, respeitados os direitos do contratado. Estas alterações
somente poderão ocorrer quando atenderem os requisitos de presença de interesse público que
justifique a medida; e respeito à natureza do contrato, no que diz respeito ao seu objeto.
Anulação é aplicada caso haja alguma ilegalidade por parte apenas da Administração Pública,
a parte contratada será ressarcida pela nulidade do contrato. Com referência a restrições ao
uso do princípio da exceção do contrato não cumprido, caso alguma das partes não venha a
cumprir com o que foi acordado, cabe a parte prejudicada também não cumprir sua parte.
Quanto a inexecução total ou parcial do contrato, esta permite a aplicação de penalidades.
 19

Encontra-se na literatura e pelo uso, dentre outros, os tipos de contrato a seguir como
sendo os principais contratos administrativos:
a) contrato de concessão - a Administração Pública delega a execução de serviço ou de
obra públicas, ou cede o uso de um bem público, à empresa particular que o executará
ou explorará por sua conta e risco, assegurando-lhe remuneração mediante tarifa. A
concessão de serviço público está prevista na Constituição, em seu artigo 175, e
disciplinada pela Lei n.º 8.987 de 1995.
b) contrato de sessão - é atribuído ao contratado vantagem ou direito em uso de bem
público;
c) contrato de fornecimento – contrato para aquisição de bens móveis e semoventes
necessários à realização de obras e a manutenção de seus serviços;
d) contrato de gerenciamento – é transferido ao contratado o controle, a condução e o
gerenciamento de um empreendimento, porém, mantendo, para si, o poder de decisão;
e) contrato de obra pública – tem como objeto a construção, reforma ou ampliação de
obras públicas;
f) contrato de gestão - encarrega a um gerenciador a condução de um empreendimento,
reservando para si a competência decisória final;
g) contrato de serviço - ajuste administrativo que tem por objeto a contratação de uma
atividade prestada à Administração. O prestador, ou contratado, se obriga a realizar
algum tipo de atividade em troca de uma remuneração.
Os contratos de serviço dividem-se em serviços comuns, serviços técnicos profissionais e
os contratos de trabalhos artísticos. Serviços comuns são os que não exigem habilitação
especial para sua execução. Conforme Meirelles (2008, p. 237), “[...] podem ser realizados
por qualquer pessoa ou empresa, por não serem privativos de nenhuma profissão ou categoria
profissional.”. Os serviços técnicos profissionais, por outro lado, exigem habilitação especial
para sua execução. Para Meirelles (2008), o serviço técnico requer capacitação profissional e
habilitação legal para seu desempenho. Os contratos de trabalho artísticos são aqueles que tem
como objeto a realização de uma obra de arte.

Todos estes tipos de contrato são regidos pela Lei n.º 8.666/93 (BRASIL) que, no seu
artigo 54, determina: “Os contratos administrativos de que trata esta Lei regulam-se pelas suas
cláusulas e pelos preceitos de direito público, aplicando-se-lhes, supletivamente, os princípios
da teoria geral dos contratos e as disposições de direito privado”. Para atender as necessidades
 20

com a Copa do Mundo e os Jogos Olímpicos, visando melhorias nos normativos que
disciplinam as contratações públicas, o Governo instituiu novo regime de contratação, o
Regime Diferenciado de Contratações Públicas (RDC), com a publicação da Lei n.º
12.462/2011.
O processo de contratação para a administração pública está estruturado em três
etapas: interna, externa e contratual. Segundo Mendes (2012, p. 29 apud SILVA, 2015) a
etapa interna destina-se ao planejamento da contratação, visando a definição do melhor
modelo, fixação do encargo, redução de possíveis riscos e formalização de todas as condições
do edital. Na etapa seguinte, externa, serão apuradas as condições administrativas dos
licitantes e identificada a melhor relação custo benefício para a Administração. Na terceira e
última etapa, a contratual, o encargo é cumprido pelo contratado e a Administração paga a
remuneração pactuada.
A Constituição Federal, em seus artigos 37 e 175, exige licitação para a contratação de
obras, serviços, compras, alienações, concessão e permissão de serviços públicos. A Lei n.º
8.666/93, já citada anteriormente, em seu artigo 2º, exige processo de licitação para a
contratação de obras, serviços, publicidade, alienações, concessões, permissões e locações.
Esta obrigatoriedade estende-se a todos os órgão da Administração Pública em todos os níveis
federal, estadual e municipal. Existem duas exceções prevista nos incisos I e II do artigo 17 e
no artigo 24, desta lei, que são os casos de dispensa e de inexigibilidade.

A dispensa pode ocorrer em quatro situações distintas que são: em razão de pequeno
valor; em razão de situações excepcionais; em razão do objeto e em razão da pessoa. A
dispensa em razão de pequeno valor está prevista nos incisos I e II do art. 24 da Lei n.º
8.666/93, onde encontramos que a licitação é dispensável para obras e serviços de engenharia,
e serviços e compras que não ultrapassem dez por cento dos valores previstos para a
modalidade licitatória do convite, isto é, R$ 33.000,00 (trinta e três mil reais) e R$ 17.600,00
(dezessete mil e seiscentos reais), respectivamente. Conforme Diógenes Gasparini (2012, p.
581), esta dispensa é “coerente e de todo justificável”, vez que “a execução de pequenas obras
ou a prestação de singelos serviços de engenharia [também as compras de pequeno vulto]
são medidas simples que não se compatibilizam com procedimentos solenes, dotados de
formalidades que só emperrariam a atividade da administração, sem vantagem alguma.”

A dispensa em razão de situações excepcionais, também prevista no art. 24 da Lei nº

8.666/93, pode ocorrer em situações de emergência, incisos III e IV, como em casos de guerra,
 21

grave perturbação da ordem, calamidade pública, obras para evitar desabamentos, quebras de
barreiras, fornecimento de energia. Também para complementação de contratos de produtos,
serviços ou obras no caso de rescisão contratual, inciso XI, assim como na ausência de
interessados, inciso V, ou seja,quando não tiver interessados pelo objeto da licitação,
mantidas, neste caso, todas as condições preestabelecidas em edital. Também é permitida a
dispensa quando houver comprometimento da Segurança Nacional, desde que o Presidente da
República determine a contratação com o descarte da licitação, após ouvir o Conselho de
Defesa Nacional, previsto no inciso IX, do art. 24 da Lei n.º 8.666/93.

Outra forma de dispensa, também previsto no art. 24 da Lei n.º 8.666/93, será quando
da aquisição para pesquisa e também, na contratação de instituição brasileira dedicada a
recuperação social do preso, como também na aquisição de obras de arte e objetos históricos
quando a finalidade for de resgatar a peça ou restaurar quando for de importância para a
composição do acervo histórico e artístico nacional. Continuando as condições de dispensa,
também previstas no art. 24 da Lei n.º 8.666/93, também é possível quando da aquisição do
componente ou material para manutenção de equipamentos durante o período de garantia e a
condição de exclusividade for indispensável para a vigência do prazo de garantia e,
complementando, quando da contratação de associação de portadores de deficiência física,
desde que não tenha fins lucrativos, tenha comprovar idoneidade e o preço seja compatível
com o de mercado.

Com os dados obtidos junto ao Departamento de Projetos, Contratos e Convênios

(DPC), da Pró-reitoria de Administração (PROAD), no final de 2016, fez-se estatísticas dos
contratos de serviços, objeto deste trabalho, para os anos de 2016 e 2017. Estes contratos
foram divididos em dois grupos: “mão-de-obra” e “serviços”. O primeiro, dos contratos em
que a prestação de serviço é prestada nas instalações da entidade contratante e com o emprego
de mão-de-obra exclusiva, ou seja, os empregados da empresa contratada não podem prestar
serviço em outra empresa ou órgão público, durante o tempo de duração do contrato. No
segundo grupo, os demais contratos de serviço.

De acordo com estes dados, a quantidade de contratos enquadrados nestes dois grupos
foram de 106 para o ano de 2016 e 155 para 2017, distribuídos conforme as tabelas e os
gráficos a seguir:
 22

Tabela 1 - Contratos de serviços firmados pela UFSC nos anos de 2016 e 2017

Grupo Contratosem 2016 2017

Mão-de-obra 32 46
Serviço 74 109
Total Geral 106 155
Fonte: DPC/PROAD

Gráfico 1 – Contratos de serviços firmados pela UFSC nos anos de 2016 e 2017

120 109

100

80 74

60 Soma de 2016
46
Soma de 2017
40 32

20

0
Mão-de-obra Serviço

Fonte: DPC/PROAD

2.4. FISCALIZAÇÃO DO CONTRATO

A Administração Pública tem o direito e o dever de monitorar e fiscalizar os contratos

firmados. O artigo 67 da Lei n.º 8.666/93 estabelece a forma como a fiscalização deverá
ocorrer:
Art. 67 – A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por um
representante da Administração especialmente designado, permitida a contratação de
terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes a essa atribuição.
§ 1º O representante da Administração anotará em registro próprio todas as
ocorrências relacionadas com a execução do contrato, determinando o que for
necessário à regularização das faltas ou defeitos observados.
§ 2º As decisões ou providências que ultrapassarem a competência do representante
deverão ser solicitadas a seus superiores em tempo hábil para a adoção de medidas
convenientes.

Portanto, o acompanhamento da execução do contrato, com a respectiva fiscalização, é

uma obrigação da Administração Pública. A Instrução Normativa n.º 2 do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão, de 30 de abril de 2008, alterada pela IN n.º 6/2013, em
seu artigo 31, define o acompanhamento e a fiscalização da execução dos contratos firmados
pela Administração Pública:
 23

Art. 31. O acompanhamento e a fiscalização da execução do contrato consistem na

verificação da conformidade da prestação dos serviços e da alocação dos recursos
necessários, de forma a assegurar o perfeito cumprimento do contrato, devendo ser
exercido pelo gestor do contrato, que poderá ser auxiliado pelo fiscal técnico e pelo
fiscal administrativo do contrato.
§ 1º Além das disposições previstas neste capítulo, a fiscalização contratual dos
serviços continuados deverá seguir o disposto no Anexo IV desta Instrução
Normativa.

A gestão e a fiscalização dos contratos são ações que tem como objetivo o
cumprimento de todas as disposições contratuais para se assegurar a realização por completo.
Portanto, para atender ao Art. 31 citado, faz-se necessária a indicação de pelo menos dois
representantes da Administração Pública, um fiscal técnico e um fiscal administrativo,
especialmente designados, que serão os responsáveis pela verificação da regularidade de
execução do respectivo contrato. Na nova redação dada pela IN n.º 6/2013 ao Art. 31 da IN
n.º 2/2008, encontramos as definições para gestor e fiscal de contratos:
§ 2º Para efeito desta Instrução Normativa, considera-se:
I – gestor do contrato: servidor designado para coordenar e comandar o processo de
fiscalização da execução contratual;
II – fiscal técnico do contrato: servidor designado para auxiliar o gestor do contrato
quanto à fiscalização do objeto do contrato; e
III – fiscal administrativo do contrato: servidor designado para auxiliar o gestor do
contrato quanto à fiscalização dos aspectos administrativos do contrato.

O Gestor do Contrato é o representante da Administração Pública, responsável para

exercer o acompanhamento e a fiscalização da execução contratual. Cabe a ele, instruir e
orientar os fiscais quanto à forma de verificar e medir a execução de serviços, sempre
observando o que preconiza os artigos 73 e 76 da Lei n.º 8.666/93. Este controle sobre a
execução de contratos tem como finalidade garantir a atuação da Administração Pública atue
de conformidade com os princípios da legalidade, da eficiência e da economicidade,
assegurando a qualidade dos serviços prestados à população com o emprego adequado dos
recursos públicos. Também é importante este controle para resguardar não só o interesse
público, mas também ao próprio gestor.

Para que o controle na execução do contrato seja eficiente é necessário que os fiscais
estejam preparados e capacitados. De acordo com ALVES (2004, p. 5):
É indispensável um treinamento sério, baseado em critérios estabelecidos pelo
órgão, para dar a esses agentes a segurança que precisam no exercício do encargo
que lhes é atribuído. Acresce-se, ainda, o oferecimento, quando for o caso, dos
recursos materiais e técnicos necessários à qualidade do ofício.

A omissão, ou o incorreto cumprimento da tarefa, por parte do fiscal encarregado pode

gerar dano ao erário. Segundo Diógenes Gasparini, a atribuição de fiscalização consiste em,
 24

“além de verificar o material utilizado e a forma de execução do objeto do contrato, confirmar

o cumprimento das obrigações comerciais, trabalhistas e tributárias a cargo do contratado”
(GASPARINI, 2012, p. 808). O regime jurídico administrativo destes contratos
administrativos confere a Administração Pública além do ônus de fiscalização das obrigações
contratuais, a fiscalização dos cumprimentos legais da prestadora de serviços como
empregadora. O Plenário do Supremo Tribunal Federal - STF, ao julgar a Ação Declaratória
de Constitucionalidade n.º 16/DF, reconheceu que em uma eventual omissão do Estado, no
dever de fiscalizar os contratos firmados, o mesmo não seria isento de ser responsabilizado.
Conforme a Súmula 331 do Tribunal Superior do Trabalho - TST, se a empresa prestadora
não cumpre com suas responsabilidades laborais perante seus trabalhadores, a obrigação
transmite-se, subsidiariamente, à empresa tomadora, como pode ser visto nos incisos III, IV e
V desta súmula:
Súmula 331 do TST
...
III - Não forma vínculo de emprego com o tomador a contratação de serviços de
vigilância (Lei nº 7.102, de 20.06.1983) e de conservação e limpeza, bem como a de
serviços especializados ligados à atividade-meio do tomador, desde que inexistente
a pessoalidade e a subordinação direta.
IV - O inadimplemento das obrigações trabalhistas, por parte do empregador,
implica a responsabilidade subsidiária do tomador dos serviços quanto àquelas
obrigações, desde que haja participado da relação processual e conste também do
título executivo judicial.
V - Os entes integrantes da Administração Pública direta e indireta respondem
subsidiariamente, nas mesmas condições do item IV, caso evidenciada a sua
conduta culposa no cumprimento das obrigações da Lei n.º 8.666, de 21.06.1993,
especialmente na fiscalização do cumprimento das obrigações contratuais e legais
da prestadora de serviço como empregadora. A aludida responsabilidade não
decorre de mero inadimplemento das obrigações trabalhistas assumidas pela
empresa regularmente contratada.

2.5. CAPACITAÇÃO DE FISCAIS

Em 2014 o Departamento de Projetos, Contratos e Convênios (DPC), da Pró-reitoria

de Administração (PROAD), em parceria com a Procuradoria Federal na UFSC, elabora um
curso para fiscais de contratos, visando suprir uma necessidade da universidade. O curso
GESTÃO E FISCALIZAÇÃO DE CONTRATOS TERCEIRIZADOS, passou a ser oferecido
pela Coordenadoria de Capacitação de Pessoas, da Pró-reitoria de Desenvolvimento e Gestão
de Pessoas (PRODEGESP), com carga horária de 24 horas, contendo como conteúdo
programático:
1. Noções de Direito Administrativo
2. Licitação para contratação de serviços
 25

3. Contratos Administrativos
4. Fiscalização de Contratos Terceirizados
5. Responsabilidades do Contratado
6. Manual de Fiscalização

De acordo com dados obtidos no Certificado de Conclusão do Curso, o conteúdo

programático dos itens 1 a 3 foram apresentados por servidor da Procuradoria Federal na
UFSC, com informações legais sobre Direito Administrativo, regras e normas sobre licitações
e contratos administrativos, destacando aspectos a serem cumpridos pelos Gestores e Fiscais
de contratos terceirizados. O complemento do conteúdo programático foi apresentado pela
Diretora do DPC, tendo como destaque a responsabilidade e importância do trabalho do
fiscal. Quanto ao item 6 do conteúdo programático, Manual de Fiscalização, devido a
inexistência de um manual da UFSC, foi salientado a necessidade de elaboração e que o DPC
iria buscar meios para a realização.

Com informações obtidas junto a Coordenadoria de Capacitação de Pessoas este curso

foi oferecido até 2016, quando sofreu descontinuidade. Somente no final de 2018, com nova
gestão no DPC, este departamento reestruturou o curso, agora sem a participação da
Procuradoria. Com carga horária de 20 horas e objetivo de capacitar os participantes para
compreender a gestão, o controle, o acompanhamento e fiscalização dos contratos
terceirizados de serviços, o novo conteúdo programático passou a ser:
1. História e caracterização da terceirização
2. Fundamentos de contratos administrativos
3. Surgimento da terceirização
4. Objetivos e abrangência
5. Inicio da terceirização no Brasil, na administração pública
6. Conceitos e finalidades da gestão de contratos de serviços terceirizados
(PCCC)
7. Fiscalização e conferência de documentos para pagamento
8. Exposição de boas práticas de gestão e fiscalização

Este novo conteúdo programático dá maior ênfase as questões relacionadas às

atividades práticas a serem desempenhadas pelo fiscal, principalmente com relação a
documentação a ser conferida como parte importante na aprovação dos serviços.

3. PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS

Nesta etapa do trabalho demonstraremos de que forma foi desenvolvida a metodologia

da pesquisa, explicando a lógica seguida nas diversas etapas da sua elaboração e
desenvolvimento, que compreendem a estratégia de pesquisa, a instrumentalização
 26

metodológica e o processo de pesquisa utilizado para a execução deste trabalho, com o

objetivo de esclarecer e facilitar o entendimento da importância no transcorrer da sua
realização.

A Metodologia descreve os procedimentos de coleta e análise dos dados e os materiais

que levam à obtenção dos resultados (MOTA-ROTH; HENDGES, 2010). De acordo com Gil
(2010), uma metodologia de pesquisa desenvolve-se ao longo de um processo que envolve
inúmeras fases, desde a adequada formulação do problema até a satisfatória apresentação dos
resultados. A metodologia proposta é caracterizada e conceituada de acordo com sua
abordagem, natureza, objetivos, estratégias e métodos empregados.

Quanto a abordagem metodológica, a pesquisa é quantitativa e qualitativa ao mesmo

tempo. De acordo com Menga Lüdke e Marli André (2013), uma pesquisa não é somente
quantitativa, pois na escolha das variáveis o pesquisador opera com aspectos qualitativos. Por
outro lado, também não é somente qualitativa, pois ha quantificação na escolha das variáveis
a serem estudadas. Estas abordagens têm características diferentes, porém possuem caráter
complementar, não excludente. Em um estudo de caso, procedimentos analíticos são
principalmente de natureza qualitativa (GIL, 2008). Por outro lado, emprega-se também,
medidas padronizadas e sistemáticas, reunindo respostas pré-determinadas, objetivando
facilitar a comparação e a análise de medidas estatísticas de dados, características de uma
pesquisa quantitativa. Complementando, buscamos em Malhotra (2011), que as pesquisas
quantitativas determinam a quantificação dos dados para facilitar a compreensão do problema
de pesquisa, utilizando técnicas estatísticas.

Sob o enfoque da natureza, esta é uma pesquisa aplicada, considerando tratar-se da

aplicação prática de resultado de estudo que, de acordo com Vergara (2007, p. 47), “A
pesquisa aplicada é fundamentalmente motivada pela necessidade de resolver problemas
concretos, mais imediatos, ou não. Tem, portanto, finalidade prática, ao contrário da pesquisa
pura, motivada basicamente pela curiosidade intelectual do pesquisador e situada, sobretudo
no nível da especulação”. Complementando com Zanella (2011): “A pesquisa científica
aplicada tem como finalidade gerar soluções aos problemas humanos, entender como lidar
com um problema.”

De acordo com o objetivo geral do trabalho, cujo propósito da pesquisa foi definido
como um estudo, o que se pretende atingir ao longo do seu desenvolvimento tem caráter
 27

descritivo, que para Vergara (1997, p. 47) “A pesquisa descritiva expõe características de
determinada população ou de determinado conhecimento.” Segundo Gil (2010, p. 46), “A
pesquisa descritiva têm como objetivo primordial a descrição das características de
determinada população ou fenômeno ou, então, o estabelecimento relações entre as
variáveis.” Numa pesquisa descritiva os fatos e fenômenos são observados e analisados. Para
Zanella (2011, p. 34), a pesquisa descritiva procura conhecer a realidade estudada, suas
características e seus problemas.

Tendo em vista os objetivos propostos neste trabalho, a estratégia utilizada foi a de

estudo de caso, que segundo Martins e Theóphilo (2007, p. 61) “trata-se de uma investigação
que pesquisa fenômenos dentro do seu contexto real, onde o pesquisador não tem controle
sobre eventos e variáveis, buscando apreender a totalidade de uma situação”. Para Prodanov e
Freitas (2013, p. 60), o estudo de caso consiste em coletar e analisar informações sobre
determinado indivíduo, uma família, um grupo ou uma comunidade. É um tipo de pesquisa
qualitativa e/ou quantitativa, entendida como uma categoria de investigação que tem como
objeto o estudo de forma aprofundada de uma unidade. Ainda, segundo Gil (2010), estudo de
caso significa o “estudo profundo e exaustivo de um ou poucos objetos, de maneira que
permita seu amplo e detalhado conhecimento”.

Como métodos empregados neste trabalho, utilizamos a pesquisa bibliográfica, a

pesquisa documental e de questionário. Pesquisa bibliográfica é a revisão da literatura sobre
as teorias que orientam o trabalho, desenvolvida a partir de material já elaborado, constituído,
que pode ser livros, periódicos, artigo de revistas científicas, sites da Internet entre outros. De
acordo com Gil (2010, p. 29) “A pesquisa bibliográfica é elaborada com base em material já
publicado. Tradicionalmente, esta modalidade de pesquisa inclui material impresso como
livros, revistas, jornais, teses, dissertações e anais de eventos científicos”. Para este trabalho
utilizou-se principalmente de publicações como livros, monografias e dissertações.

Uma pesquisa é documental quando elaborada a partir de materiais que não receberam
tratamento analítico, como por exemplo, documentos oficiais ou leis. De acordo com Gil
(2010), “[...] a pesquisa documental vale-se de materiais que não receberam ainda um
tratamento analítico ou que ainda podem ser reelaborados de acordo com os objetivos da
pesquisa.” Neste trabalho fez-se uso de pesquisa em leis, decretos, instruções normativas e
normas disponíveis nos portais de vários órgãos do Governo Federal, além de informações e
dados obtidos no Departamento de Projetos e Contratos da UFSC.
 28

Para a obtenção das informações necessárias para embasar o trabalhos, fez-se o uso de
questionário de entrevista a ser aplicado com os fiscais atuais e os ex fiscais dos contratos de
serviços continuados da UFSC, conforme definido no objetivo geral desta pesquisa. O
questionário, segundo Vieira (2009, p. 15), é “um instrumento de pesquisa constituído por
uma série de questões sobre determinado tema”, e é necessário que suas respostas sejam
convertidas em estatísticas.

Pensando no uso de uma ferramenta que pudesse atender as necessidades desta

pesquisa de maneira gratuita, rápida e que apresentasse facilidade de uso para o pesquisador e
também para a população a ser pesquisada, decidiu-se pela adoção de uma ferramenta que
fizesse uso da internet como meio de aplicação. Dentre vários softwares disponíveis de
maneira gratuita e que permitisse, entre outras coisas, “criar pesquisas ou votações, preparar
testes para alunos, bem como coletar outras informações de forma simples e rápida”
(GOOGLE, 2015), optamos pelo uso do Formulário Google. Este aplicativo possibilita a
criação, formatação e tabulação de dados de maneira rápida, fácil, e segura para o
pesquisador, além de funcionar de maneira on-line, possibilitando acesso a partir de qualquer
equipamento que permita conexão a internet.

Apesar de Hipólito apud Vasconcellos e Guedes (2007) afirmar que a taxa média de
respostas de questionários via e-mail ser de aproximadamente 8,2%, e do alerta de Vieira
(2009, p. 16) quando escreve:
[...] as pessoas hesitam [...] em responder às muitas perguntas que lhes são
feitas.Isso é compreensível por que responder a um questionário toma
tempo, exige atenção e reflexão, requer tomada de decisão diante de
algumas questões. E algumas pessoas temem que as respostas dadas ao
pesquisador possam ser usadas contra elas próprias.

Optou-se em realizar a pesquisa com o uso de questionário via e-mail pois as

vantagens oferecidas e a ausência de custo permitem atingir um número maior de
entrevistados em um curto intervalo de tempo.

3.1 DELIMITAÇÃO DO UNIVERSO

A Universidade Federal de Santa Catarina mantinha em 2017, período inicial da

pesquisa, 155 contratos de serviços, objeto inicial deste trabalho, como pode ser observado na
Tabela 1 - Contratos de serviços firmados pela UFSC nos anos de 2016 e 2017. Conforme
informação obtida no Departamento de Projetos, Contratos e Convênios (DPC) da UFSC,
 29

alguns destes contratos tem nomeados mais de um fiscal técnico, que são os fiscais setoriais,
enquanto outros tem somente um fiscal técnico. Como está definido na IN n.º 2/2008, em seu
artigo 31, além dos fiscais técnicos, todos os contratos devem ter um fiscal administrativo,
porém, de acordo com informações do DPC, alguns dos contratos de serviço da UFSC não
tem fiscal administrativo nomeado, fazendo com que parte das atribuições do fiscal
administrativo sejam exercidas pelo fiscal técnico.

O conjunto de fiscais técnicos e administrativos destes contratos de serviço formam a

base da consulta para esta pesquisa. De acordo com os procedimentos do DPC, para cada
contrato de serviço firmado entre a UFSC e uma empresa privada, faz-se necessária a
indicação pelo setor beneficiado, ou setores, de pelo menos dois fiscais, sendo um o titular e o
outro suplente, que serão cadastrados no sistema SARF, Sistema de Execução Orçamentária e
Financeira, após a emissão de portaria de indicação feita pelo próprio DPC. Este cadastro, ou
base de dados, contém informações como nome do fiscal, número do contrato que ele é fiscal,
data de início e termino da responsabilidade de fiscalizar. Porém, no sistema não tem a
definição de quem é o titular ou o suplente, também não indicando se o fiscal é técnico ou
administrativo.
De acordo com as informações obtida no Departamento de Projetos, Contratos e
Convênios, fornecidas em arquivo Excel, conseguiu-se os números de contratos ativos, com
as respectivas classificações: “locação de imóvel”, “serviços não continuados”, “serviços
continuados” e “mão de obra exclusiva”. Para atender nosso objetivo específico de pesquisa,
fiscalização de contratos de prestação de serviço continuados com mão de obra exclusiva,
foram selecionados todos os contratos classificados como “mão de obra exclusiva”.
A partir de consulta ao Sistema SARF, é possível a extração dos dados em relatório ou
em um arquivo. Para atender as necessidades da pesquisa, foi extraído um arquivo com todo o
cadastro de fiscais e importado em uma planilha Excel. Com o cruzamento dos contratos
selecionados com o cadastro dos fiscais, foram identificados os fiscais de cada contrato em
vigor que, após a inclusão dos respectivos e-mails, formaram a base de dados para o envio do
questionário da pesquisa.

Constatado que alguns fiscais aparecem em mais de um contrato e sendo que o

objetivo era de enviar apenas um questionário por fiscal, foram excluídas da base as
duplicidades de fiscais, resultando num conjunto de dados em que constavam todos os
servidores que estão, ou estavam, atuando como fiscais, titulares e suplentes, dos contratos
ativos de prestação de serviço continuados com mão de obra exclusiva. Este trabalho resultou
 30

num universo de 100 servidores distribuídos pelas diversas unidades administrativas da UFSC
em todo o estado de Santa Catarina.

Considerando a citação de Hipólito apud Vasconcellos e Guedes (2007) de que a taxa

média de respostas de questionários via e-mail é de aproximadamente 8,2%, decidiu-se por
enviar o questionário a todos os servidores selecionados visando a obtenção de uma amostra
de retorno com um número de questionários que satisfizessem a proposta da pesquisa. Foram
enviados e-mails para todos os servidores selecionados, convidando-os a responderem o
questionário cujo link de acesso ao mesmo, no aplicativo Google Forms, encontrava-se no
corpo da mensagem. Após duas semanas, como a quantidade de respostas era pequena, foi
enviado novo e-mails a todos, reforçando a participação de quem ainda não havia respondido.
Duas semanas após este segundo e-mail, obtivemos o retorno de 35 respostas positivas, o que
correspondeu a 35% de questionários respondidos.

3.2. INSTRUMENTO DE COLETA DE DADOS

Como já citamos no subitem anterior, o instrumento de coleta de dados utilizado foi

um questionário estruturado. Segundo Gil (2010) “É uma técnica de investigação composta
por um número relativamente elevado de questões que tem por finalidade conhecer seus
perfis, as opiniões, crenças, sentimentos, expectativas e situações vivenciadas pelos
indivíduos”. Foi elaborado um questionário composto por vinte e nove perguntas, disposta
sequencialmente, porém compondo seis blocos distintos de assuntos, sendo o primeiro, com
sete perguntas, visando a caracterização do fiscal, composto com questões que forneceram
informações sobre tempo como servidor da UFSC e como fiscal, a quantidade de contratos
que fiscaliza e o tipo de serviço do contrato, ou dos contratos. Estas perguntas e as possíveis
respostas estão no quadro abaixo:

Quadro 1– Perguntas para definir a caracterização do fiscal

Perguntas Respostas
a menos de 3 anos
de 3 a 5 anos
de 6 a 10 anos
A quanto tempo é servidor de 11 a 15 anos
da UFSC de 16 a 20 anos
mais de 20 anos
Com referência a Foi fiscal
 31

fiscalização de contrato de
É fiscal
serviço, você:
Foi ou é fiscal de mais de Não
um contrato? Sim
1 contrato
Quantos contratos de 2 contratos
serviço? 3 contratos
mais de 3 contratos

Por quanto tempo é, ou foi,

fiscal de contrato de serviço

Já foi fiscal de contrato de Sim

serviço antes do atual? Não
Limpeza e conservação
Manutenção Predial
Manutenção de áreas
De que segmento de externas
serviço é, ou era, o contrato
Segurança
que fiscalizava?
Portaria e recepção
Cozinheiro ou copeiragem
Outros
Fonte: Elaborado pelo autor

No segundo bloco, com três perguntas, o objetivo era saber como foi a indicação do
servidor para fiscal. As perguntas deste bloco são apresentadas abaixo:

Quadro 2 – Como foi a indicação para fiscal

Perguntas Respostas

Você foi indicado ou "ser Atribuição do cargo

fiscal" é atribuição do cargo? Indicado

Quando foi indicado para ser Sim

fiscal, foi consultado antes? Não

Concordou ou teve que Concordou

aceitar? Teve que aceitar

Fonte: Elaborado pelo autor

 32

No bloco seguinte, terceiro, composto por quatro perguntas, o objetivo foi de saber o
conhecimento prévio do contrato pelo servidor fiscal e se este recebeu cópia do mesmo
quando nomeado.

Quadro 3 - Conhecimento do Contrato

Perguntas Respostas
Conhecia o contrato? Sim
Não
Recebeu uma cópia do Sim
contrato? Não
Procurou conhecer o Sim
contrato? Não
A cópia do contrato foi
Sim
suficiente para o
conhecimento do serviço a
ser fiscalizado Não

Fonte: Elaborado pelo autor

O quarto bloco, com oito perguntas, tinha como objetivo saber o conhecimento que o
fiscal tinha sobre fiscalização de contratos e a forma como o servidor o adquiriu.

Quadro 4 – Conhecimento sobre fiscalização

Perguntas Respostas
Fez alguma capacitação com Sim
relação a fiscalização de
contratos Não

Onde e quando?

Foi suficiente para o exercício Sim

da fiscalização Não
Procurou instruções por Sim
conta própria? Não
Não
Tem conhecimento das Só IN 02/2008
Instruções Normativas (IN) Só IN 04/2015
02/2008, 04/2015 e 05/2017
IN 02/2008 e 04/2015
que dispõe sobre regras e
diretrizes para a contratação IN 04/2015 e 05/2017
de serviços na área pública? Só 05/2017
Todas
Conhece as atribuições e
responsabilidades de um Sim
fiscal de contrato? Não
 33

Tem conhecimento das Sim

atribuições específicas do
fiscal administrativo e do Não
fiscal técnico?
Fonte: Elaborado pelo autor

No quinto bloco, com cinco perguntas, buscou-se saber o tipo de fiscalização

exercida pelo servidor e alguns aspectos de como a exercia, como pode ser verificado
abaixo:

Quadro 5 – Tipo de fiscalização e aspectos de seu exercício

Perguntas Respostas
Fiscal Administrativo
Que tipo de fiscalização você
Fiscal Técnico
exerce ou exercia?
Ambos
No desenvolvimento das atribuições
de Fiscal Administrativo você Sim
tem/teve conhecimento de toda
documentação que precisa ser
verificada periodicamente para a
correta aprovação do serviço Não
contratado?

Curso para fiscal da UFSC

Como ficou sabendo?
Você sabe quais valores e
percentuais devem ser verificados
nas folhas de pagamento dos
empregados da empresa
contratada?
Verificado erro ou
divergência de valor que
procedimento você adota?
Curso de outra instituição
Pesquisa por conta
própria
Orientações de colegas
Orientações superiores
outros
Não
Alguns
Todos
Aprova o serviço sem nenhum
procedimento adicional
Aprova o serviço registrando
ressalva
Solicita da empresa uma
justificativa e aprova incluindo-a
no relatório

Solicita da empresa a correção e

só aprova o serviço após as
providências das mesmas

Fonte: Elaborado pelo autor

 34

Completando o questionário, no sexto e último bloco, com duas perguntas, mostradas

no quadro abaixo, o objetivo era de saber o relacionamento do fiscal com o Gestor do
contrato:
Quadro 6 – Tipo de relacionamento do fiscal com o Gestor

Perguntas Respostas
Está bem definido quem é o Gestor Sim
do contrato que você fiscaliza?
Não
Conheço e tenho bom
relacionamento

Qual a forma de relacionamento Conheço porém tenho

você tem com o Gestor?
Fonte: Elaborado pelo autor
dificuldade em contatar com ele
Conheço porém não tenho
nenhum relacionamento
Não conheço

4. ANÁLLISE DE DADOS

Neste tópico serão analisados os resultados obtidos a partir dos dados coletados
durante a realização da pesquisa com o emprego do questionário para os fiscais e do
levantamento junto a alguns setores da UFSC que estão envolvidos na elaboração,
acompanhamento da execução e/ou fiscalização de alguma forma de contrato.

Esta análise foi realizada a partir do conjunto das respostas dos grupos de perguntas
relacionados no item 3.2 INSTRUMENTO DE COLETA DE DADOS. Como base de
consulta para esta pesquisa não foi formada por amostra estatística e sim pelo conjunto de
respostas recebidas a partir do questionário enviado a todos os servidores que são, ou foram,
fiscais de contrato de serviço com mão de obra exclusiva, as informações obtidas a partir das
respostas não representam o padrão UFSC do fiscal destes contratos e sim o padrão da
amostra.

Considerando que o objetivo geral do trabalho é analisar como é realizada a

fiscalização dos contratos de prestação de serviço continuado com mão de obra exclusiva, não
poderia ser deixado de ser feito, numa primeira etapa, um levantamento dos diversos tipos de
contratos em que a universidade está envolvida, até a identificação e caracterização dos
contratos objetos deste trabalho.
 35

Em etapas seguintes, buscou-se a caracterização do servidor fiscal, a analise dos

critérios de indicação destes para serem fiscais, a identificação e analise das instruções e
orientações que estes fiscais receberam para o exercício desta atividade, e por último, uma
analise e avaliação de como esta atividade vem sendo desenvolvida.

4.1 IDENTIFICAÇÃO DAS CARACTERÍSTICAS E TIPOS DE CONTRATO

Para fazer um levantamento dos tipos de contratos mais utilizados pela UFSC,
recorremos aos setores que elaboram, acompanham a execução ou fiscalizam contratos com
entidades, órgãos e empresas privadas no desenvolvimento de suas atividades. O primeiro
setor pesquisado foi o Departamento de Projetos de Arquitetura e Engenharia – DPAE,
pertencente a Secretaria de Obras, Manutenção e Ambiente – SEOMA, que é responsável pela
abertura de processo licitatório para contratação de empresa, por meio do Regime
Diferenciado de Contratações Públicas – RDC, para fornecimento de material e mão de obra
destinados a obras de construção e reforma em edificações da UFSC, e da elaboração e
acompanhamento dos contratos advindos destas licitações.

De acordo com Meirelles (2008, p. 256), “Contrato de obra publica é todo ajuste
administrativo que tem por objeto uma construção, uma reforma ou uma ampliação de imóvel
destinado ao público ou ao serviço público.” O contrato para estas obras de engenharia e
arquitetura só podem ser firmados com empresa construtora ou profissionais devidamente
habilitados e com registro no Conselho Regional de Engenharia e Arquitetura – CREA, sem o
que será nulo de pleno direito.

Com a aproximação da realização de três grandes eventos esportivos no Brasil entre os

anos de 2013 e 2016: Copa das Confederações da Federação Internacional de Futebol em
2013, Copa do Mundo Fifa em 2014 e Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de 2016, visando
dotar o poder público de maior eficiência e transparência no que diz respeito às contratações
de obras e serviços públicos, o governo federal, por intermédio da Lei n.º 12.462, de 05 de
agosto de 2011, instituiu o Regime Diferenciado de Contratações Públicas (RDC). Constatado
que na prática o RDC era efetivamente eficiente, sua aplicação foi estendida às áreas de saúde
e educação.

Este regime de contratação tem como principais vantagens a inversão de fases, onde
apenas a documentação de habilitação da melhor proposta é analisada, ou seja, primeiro se
 36

define qual é a melhor proposta para depois fazer a avaliação da documentação do

concorrente, na fase de lances permite disputa e redução entre os preços apresentados
inicialmente, a fase recursal é única, terminando com as longas “batalhas” recursais entre
cada etapa da licitação, e a aplicação de penalidades mais severas que garantem maior
seriedade ao processo.

Outro setor da UFSC que trabalha com contratos é o Departamento de Compras –

DCOM, também vinculado a Pró-reitoria de Administração – PROAD, que, segundo sua
página no site da UFSC (UFSC), “[...] possui como principal atribuição promover a aquisição
dos materiais utilizados em todas as Unidades dos cinco campi da UFSC, [...] planejando e
conduzindo os processos de compras de materiais permanentes e de consumo, sendo
responsável pela fase interna da licitação, também chamada de fase de preparação”.

Buscando em Meirelles (2008, p. 252), o contrato que a Administração faz para a aquisição de
bens móveis, como materiais, equipamentos e gêneros alimentícios, necessários a manutenção
de seus serviços, é o contrato de fornecimento. Segundo este mesmo autor, este contrato está
sujeito as mesmas regras dos demais contratos administrativos. Conforme definido no inciso I
do artigo 6º da Lei n.º 8.666/93, compra é a aquisição remunerada de bens, que será fornecido
de uma só vez ou parceladamente.

Contratos de fornecimento podem ser de três tipos: Fornecimento Integral, quando a

entrega é feita em uma única parcela ou ocasião; Fornecimento Parcelado, quando a entrega é
realizada em duas ou mais parcelas ou etapas; e Fornecimento Contínuo, quando as entregas,
ou fornecimentos, são feitos de forma freqüente, ou contínua, no período de vigência do
contrato.

O último setor consultado foi o Departamento de Projetos, Contratos e Convênios

(DPC), também da Pró-reitoria de Administração da UFSC. Neste Departamento foram
indicadas as Coordenadorias de Projetos e Convênios (COPROJ), a de Contratos
Fundacionais (CCF) e a de Contratos Terceirizados e Concessões (CCT), para a obtenção dos
tipos de contratos sob responsabilidade daquele setor.

A COPROJ, Coordenadoria de Projetos e Convênios, tem entre suas atribuições, de

acordo com sua página no site da UFSC (UFSC), estabelecer normas gerais, padronizar
processos e prover orientação técnica e apoio necessário à elaboração e apresentação de
projetos a órgãos federais de fomento e orientar, acompanhar e elaborar Instrumentos de
 37

Acordos celebrados ou firmados pela Universidade. De acordo com a Cartilha da CGU (CGU,
p. 51): “A formalização de cada projeto é feita por meio de convênios, contratos, acordos ou
outros ajustes por prazo determinado, fundamentados no inciso XIII do art. 24 da Lei n.º
8.666/93.”

A Coordenadoria de Contratos Fundacionais tem entre suas atribuições, conforme

consulta ao site daquela Coordenadoria (UFSC), a orientação das ações voltadas à execução
dos Contratos Administrativos que envolvem as Fundações de Apoio no âmbito da UFSC e a
conferência e análise destes contratos. Estes contratos são regulamentados pela Lei n.º
8.958/94, regulamentada pelo Decreto Federal n.º 7.423/2010, que tem em seu artigo primeiro
o fundamento para tal:

As instituições federais de ensino superior e de pesquisa científica e

tecnológica poderão contratar, nos termos do inciso XIII do artigo 24 da Lei
8.666/93, e por prazo determinado, instituições criadas com a finalidade de dar
apoio a projetos de pesquisa, ensino e extensão e de desenvolvimento
institucional, científico e tecnológico de interesse das instituições federais
contratantes.
Nesta lei, em seu artigo segundo, encontram-se algumas condições que definem que
tipo de entidades podem ser contratadas nesta modalidade de contrato, como: ser Fundações
de direito privado, constituídas na forma do Código Civil Brasileiro; sem fins lucrativos;
fiscalizadas pelo Ministério Público, o que é uma conseqüência automática da natureza
jurídica de fundação privada, nos termos do Código Civil; estarem sujeitas à legislação
trabalhista e estarem previamente registradas e credenciadas no Ministério da Educação e do
Desporto e no Ministério da Ciência e Tecnologia.

Os contratos sob responsabilidade da Coordenadoria de Contratos Terceirizados e

Concessões são os contratos de serviços terceirizados e de concessões. O contrato de
concessão que, segundo Meirelles (2008 p. 263), “é o ajuste pelo qual a Administração delega
ao particular [...] ou lhe cede o uso de um bem público, para que o explore por sua conta e
risco, pelo prazo e nas condições regulamentares e contratuais”, visa atender necessidades
dentro do campus para o provimento de alimentação, reprografias, livros e outros.

Os contratos de serviços terceirizados são aqueles “[...] que tem por objeto uma
atividade prestada a Administração, para atendimento de suas necessidades ou de seus
administrados.” (MEIRELLES, 2008, p. 259). Como já citado no item 2.2 SERVIÇOS
TERCEIRIZADOS, estes contratos tem por objetivo a transferência para terceiros,
especializados, das atividades de apoio, permitindo a universidade se concentrar em suas
 38

atividades fundamentais. Conforme informação obtida no Departamento de Projetos,

Contratos e Convênios (DPC) da UFSC, citadas no item 3.1 DELIMITAÇÃO DO
UNIVERSO, estes contratos podem ser classificados como de “serviços continuados”,
aqueles em que os serviços devem ser prestados continuamente, e não apenas para atender a
uma demanda momentânea, e “serviços não continuados”, que são os contratos que irão
atender a uma necessidade momentânea.

De acordo com o Anexo I da Instrução Normativa n.º 2/2008: “I – SERVIÇOS

CONTINUADOS são aqueles cuja interrupção possa comprometer a continuidade das
atividades da Administração e cuja necessidade de contratação deva estender-se por mais de
um exercício financeiro e continuamente”. Conforme o Ministro Aroldo Cedraz, em seu relato
no Acórdão 132/2008 do TCU,
“[…] o que caracteriza o caráter contínuo de um determinado serviço é sua
essencialidade para assegurar a integridade do patrimônio público de forma rotineira
e permanente ou para manter o funcionamento das atividades finalísticas do ente
administrativo, de modo que sua interrupção possa comprometer a prestação de um
serviço público ou o cumprimento da missão institucional.”

Dentro destas classificações, encontramos ainda os contratos com dedicação exclusiva

de mão de obra e sem dedicação exclusiva, dependendo do modelo de execução contratual.
Conforme definido no artigo 17 da Instrução Normativa N.º 5, de 26 de maio de 2017:

Os serviços com regime de dedicação exclusiva de mão de obra são aqueles em que
o modelo de execução contratual exija, dentre outros requisitos,que:
I-os empregados da contratada fiquem à disposição nas dependências da contratante
para a prestação dos serviços;
II-a contratada não compartilhe os recursos humanos e materiais disponíveis de uma
contratação para execução simultânea de outros contratos;

Estes contratos de serviços continuados e com mão de obra exclusiva são o objeto
deste trabalho, conforme citado no item 2.3 CONTRATOS. Com os dados obtidos junto
aquele Departamento, referentes aos anos de 2016 e 2017, fez-se estatísticas dos contratos de
serviços continuados e com mão de obra exclusiva e os demais contratos de serviço.

Como já demonstrado no item 2.3 CONTRATOS, a quantidade de contratos

enquadrados nestes dois grupos foram de 106 para o ano de 2016 e 155 para 2017,
distribuídos conforme as tabelas e os gráficos a seguir:
 39

Tabela 2 – Percentuais dos contratos de serviços firmados pela UFSC nos anos de 2016 e 2017

Contratos em 2016 Contratos em 2017

Grupo Qtdade % Qtdade %
Mão-de-obra 32 30,18 46 29,68
Serviço 74 69,81 109 70,32
Total Geral 106 155
Fonte: DPC/PROAD

Gráfico 2 – Percentuais contratos de serviços firmados pela UFSC nos anos de 2016 e 2017

150
109/70,3
100 74/69,8
Soma de 2016
46/29,7
50 32/30,2 Soma de 2017

0
Mão-de-obra Serviço

Fonte: DPC/PROAD

Em termos percentuais, os valores são de 30,19% de contratos de serviço com mão de

obra exclusiva e 69,81% para os demais contratos de serviço, no ano de 2016, enquanto para
2017 os valores são de 29,68% de contratos com mão de obra exclusiva e 70,32% para os
demais contratos.

Tabela 3 - Contratos de serviços firmados pela UFSC no ano de 2016

Grupo Contratosem 2016 Percentual

Mão-de-obra 32 30,19%
Serviço 74 69,81%
Total Geral 106 100,00%
Fonte: DPC/PROAD

Gráfico 3 - Contratos de serviços firmados pela UFSC no ano de 2016

Contratos de serviços/mão-de-
obra (2016)
Mão-de-obra
32; 30%
Serviço

74; 70%

Fonte: DPC/PROAD
 40

Tabela 4 - Contratos de serviços firmados pela UFSC no ano de 2017

Grupo Contratos em 2017 Percentual

Mão-de-obra 46 29,68%
Serviço 109 70,32%
Total Geral 155 100,00%

Fonte: DPC/PROAD

Gráfico 4 – Contratos de serviços firmados pela UFSC no ano de 2017

Contratos de serviços/mão-de-obra
(2017)
46; 30%
Mão-de-obra
Serviço
109; 70%

Fonte: DPC/PROAD

A partir dos dados obtidos junto ao DPC, tem-se os valores envolvidos nestes
contratos, sendo distribuídos entre faixas de valores como demonstrados conforme as tabelas
e os gráficos a seguir:

Tabela 5 - Contratos de serviços, por faixa de valor, firmados pela UFSC no ano de 2016

Contratos
Faixas de valores em 2016 Percentual
Até R$250.000 66 62,26%
Entre R$250.001 e R$ 500.000 6 5,66%
Entre R$500.001 e R$ 750.000 8 4,72%
Entre R$750.001 e R$ 1.000.000 5 7,55%
Maior que R$ 1.000.000 21 19,81%
Total geral 106 100,00%
Fonte: DPC/PROAD
 41

Gráfico 5 – Contratos de serviços, por faixa de valores, firmados pela UFSC no ano de 2016

Contratos por Faixa de Valor (2016)

20% Até R$250000

Entre R$250001 e R$ 500000
5%
7% Entre R$500001 e R$ 750000
62%
Entre R$750001 e R$ 1000000
6% Maior que R$ 1000000

Fonte: DPC/PROAD

Tabela 6 - Contratos de serviços, por faixa de valor, firmados pela UFSC no ano de 2017

Contratos em
Faixa de valores 2017 Percentual
Até R$250000 99 63,87%
Entre R$250001 e R$ 500000 10 6,45%
Entre R$500001 e R$ 750000 12 7,74%
Entre R$750001 e R$ 1000000 6 3,87%
Maior que R$ 1000000 28 18,06%
Total geral 155 100,00%
Fonte: DPC/PROAD

Gráfico 6 - Contratos de serviços, por faixa de valores, firmados pela UFSC no ano de 2017

Contratos por Faixa de Valor (2017)

28 Até R$250000
6
Entre R$250001 e R$ 500000
12 Entre R$500001 e R$ 750000
Entre R$750001 e R$ 1000000
99 Maior que R$ 1000000
10

Fonte: DPC/PROAD

Considerando que o objetivo geral do trabalho é uma analise sobre a fiscalização dos
contratos de prestação de serviço continuado com mão de obra exclusiva, selecionamos em
 42

valores e percentuais, estes contratos dentro dos contratos de serviço sob responsabilidade do
DPC, para o ano de 2017, conforme demonstrado abaixo:

Tabela 7 – Valor total de contratos de serviços firmados pela UFSC no ano de 2017

Contratos serviço 2017 Valor %

Serviço 52.487.549,44 42,1
Mão de obra 72.316.346,93 57,9
Fonte: DPC/PROAD

Gráfico 7- Valor total de contratos de serviços firmados pela UFSC no ano de 2017

52.487.549,44 Serviço
72.316.346,93 42,06% Mão-de-obra
57,94%

Fonte: DPC/PROAD

4.2 ANÁLISE DA CARACTERIZAÇÃO DOS FISCAIS

Quando da montagem do questionário de pesquisa a ser enviado aos fiscais,

selecionados conforme especificado no item 3.1 DELIMITAÇÃO DO UNIVERSO, foram
elaboradas algumas perguntas com o objetivo de procurar definir a caracterização destes
fiscais. Estas estão no primeiro conjunto de perguntas, relacionadas no Quadro 1 do item 3.2.
INSTRUMENTO DE COLETA DE DADOS.
Na primeira pergunta foi solicitado que respondessem sobre o tempo em que estão
trabalhando na UFSC. Das 35 respostas obtidas, seis foram de servidores com menos de três
anos de serviço na UFSC. Dez declararam ter entre três e cinco anos, enquanto doze
informaram estar na UFSC entre seis e dez anos e sete a mais de vinte anos. Nas faixas de
respostas entre onze e quinze anos e entre dezesseis e vinte anos não foi registrada nenhuma
resposta.
 43

Tabela 8 - Distribuição de respostas por tempo de serviço na UFSC

Tempo de serviço Quantidade %

A menos de 3 anos 6 17,1
De 3 a 5 anos 10 28,6
De 6 a 10 anos 12 34,3
De 11 a 15 anos 0 0,0
De 16 a 20 anos 0 0,0
Mais de 20 anos 7 20,0
Fonte: Formulário Google a partir das respostas do questionário

Gráfico 8 - Distribuição de respostas por tempo de serviço na UFSC

Fonte: Criado pelo aplicativo Formulário Google a partir das respostas do questionário

A grande maioria dos servidores, em número de 28, tem até dez anos de UFSC,
enquanto destes, dezesseis tem até cinco anos, caracterizando uma proporção significativa de
fiscais com pouco tempo de serviço na UFSC. Ao ser analisado o tempo em que estes estão
como fiscal, constatou-se que dos servidores com até cinco anos de UFSC, metade foi
indicada para fiscal já no início de suas atividades como servidor.

Na pergunta seguinte foi consultado se o servidor é ou foi fiscal de contrato de serviço

com mão de obra exclusiva, cujas respostas estão demonstradas a seguir:

Tabela 9 - Distribuição de respostas com referência a ser ou ter sido fiscal

É ou foi Fiscal Quantidade %
Foi fiscal 6 17,1
É fiscal 29 82,9
Fonte: Formulário Google a partir das respostas do questionário
 44

Gráfico 9 - Distribuição de respostas com referência a ser ou ter sido fiscal

Fonte: Criado pelo aplicativo Formulário Google a partir das respostas do questionário

Como pode ser observado no gráfico acima, apenas seis servidores se identificaram
como tendo sido fiscal, não estando mais atuando como fiscal no momento.

Nas duas perguntas seguintes o objetivo foi de conseguir informações sobre a

quantidade de contratos que o servidor fiscaliza ou fiscalizou. Portanto, na terceira pergunta
foi questionado se servidor é, ou foi, fiscal de apenas um contrato de serviço. A grande
maioria das respostas, em número de vinte e duas, foi negativa, ou seja, é, ou foi, fiscal de
mais de um contrato, como demonstrado na tabela a seguir:

Tabela 10 - Distribuição de respostas referentes a ser ou ter sido fiscal de mais de um contrato

É ou foi Fiscal de mais de Quantidade %

um contrato
Não 13 37,1
Sim 22 62,9
Fonte: Formulário Google a partir das respostas do questionário

Gráfico 10 - Distribuição de respostas referentes a ser ou ter sido fiscal de mais de um contrato

Fonte: Criado pelo aplicativo Formulário Google a partir das respostas do questionário
 45

Na pergunta seguinte, direcionada para os que responderam ser fiscal de mais de um

contrato, buscou-se saber a quantidade de contratos de serviço que é, ou foi fiscal. Na tabela a
seguir apresentamos as respostas:

Tabela 11 - Distribuição de respostas referentes a que quantidade de contrato é fiscal

Contratos de serviço Quantidade %

1 contrato 1 4,5
2 contratos 10 45,5
3 contratos 4 18,2
Mais de 3 contratos 7 31,8
Fonte: Formulário Google a partir das respostas do questionário

Gráfico 11 - Distribuição de respostas referentes a que quantidade de contrato é fiscal

Fonte: Criado pelo aplicativo Formulário Google a partir das respostas do questionário

Quase a metade das respostas, em número de dez, foram para dois contratos. A
segunda maior quantidade foi para mais de três contratos, com sete respostas, ficando a opção
de três contratos com cinco respostas.

Para a pergunta seguinte, “Por quanto tempo é, ou foi, fiscal de contrato de serviço?”,
as possíveis respostas não foram pré estabelecidas, ficando em aberto, com sugestão de
resposta em meses ou anos/meses. Fazendo um apanhado destas respostas, foram quatro com
tempo até um ano, quatro até um ano e meio, seis com dois anos, três para dois anos e meio,
cinco com tempo de três anos, dois com quatro anos, dois com quatro anos e meio, quatro
com cinco anos, um com cinco anos e meio, um com tempo de nove anos e um respondeu que
é fiscal por mais de dez anos.

Na sequencia foi perguntado se o servidor já tinha sido fiscal de contrato de serviço

antes do atual. A maioria das respostas, em número de dezoito, correspondente a 51,4%,
confirmaram que sim, como pode ser observado na tabela a seguir:
 46

Tabela 12 - Proporção de respostas com referência a já ter sido fiscal anteriormente

Se já foi Fiscal Quantidade %

Sim 18 54,4
Não 17 48,6
Fonte: Formulário Google a partir das respostas do questionário

Gráfico 12 - Proporção de respostas com referência a já ter sido fiscal anteriormente

Fonte: Criado pelo aplicativo Formulário Google a partir das respostas do questionário

Na sequência, perguntamos qual o segmento de serviço é, ou foi, fiscal, apresentando

uma série de sete opções, obtendo com respostas os percentuais apresentados na tabela a
seguir:

Tabela 13 - Proporção de respostas para o segmento de contrato que é, ou foi, fiscal

Contratos de serviço Quantidade %

Limpeza e conservação 12 34,3
Manutenção Predial 3 8,6
Manutenção Áreas Ext. 6 17,1
Segurança 1 2,8
Portaria ou recepção 5 14,3
Cozinheiro 3 8,6
Outros 5 14,3
Fonte: Formulário Google a partir das respostas do questionário
 47

Gráfico 13– Proporção de respostas para o segmento de contrato que é, ou foi, fiscal

Fonte: Criado pelo aplicativo Formulário Google a partir das respostas do questionário

O predomínio de resposta foi para o segmento “Limpeza e Conservação”, em número

de doze, seguido de “Manutenção de áreas externas”, com seis respostas e cinco para
“Portaria ou recepção”, que são os contratos com os maiores números de fiscais.

Finalizando esta análise, observou-se que a maioria dos servidores que responderam
ao questionário, representando a 80%, tem até dez anos de UFSC, sendo que 57% destes está
somente até 5 anos na UFSC. Estes dados vem demonstrar que neste momento, uma
proporção significativa de fiscais dos contratos objetos de análise deste trabalho, tem pouco
tempo de serviço na UFSC.

Dos 35 servidores que responderam ao questionário, 29, correspondendo a 83%, ainda

estão atuando como fiscais de contratos de serviço de mão de obra. Destes, 19 servidores,
correspondendo a 65,5%, são fiscais de mais de um contrato simultaneamente, sendo que 7
destes, 36,8%, são fiscais de mais de 3 contratos.

Ao ser analisado a quanto tempo estes servidores foram nomeados fiscais, verificou-se
que praticamente a metade já é fiscal a mais de 3 anos. Considerando o tempo como servidor
da UFSC e a indicação para fiscal, constatou-se que metade dos servidores com até 3 anos de
universidade, em número de três, já eram fiscais a mais de 2 anos. Dos 10 servidores com
tempo de serviço entre 3 e 5 anos, 6 já eram fiscais a mais de 4 anos, enquanto para os
servidores com tempo de serviço na UFSC entre 6 e 10 anos, apenas 2 eram fiscais a mais de
5 anos.
 48

4.3 ANÁLISE DOS CRITÉRIOS DE INDICAÇÃO DE FISCAIS

Como já visto, com base nos artigos art. 58, art. 67 e art. 73, da Lei n.º 8.666/93, cabe
à Administração Pública nomear responsável para o exercício da tarefa de acompanhar e
fiscalizar a execução dos seus contratos. Procede daí a obrigatoriedade legal de ser indicado
um servidor para acompanhar e fiscalizar um contrato firmado com o órgão e um particular.
Desta forma, compreende-se que a designação de servidor para atuar como fiscal de um
contrato deve ser realizada pela autoridade competente do órgão.

Por outro lado, o estatuto dos servidores públicos federais, Lei n.º 8112/1990, em seu
art. 116, elenca como deveres dos servidores o exercício com zelo e dedicação das atribuições
do cargo, a lealdade às instituições a que servir, a observância de normas legais e
regulamentares e o cumprimento de ordens superiores não manifestamente ilegais.

Pelo exposto anteriormente, cabe à autoridade competente a nomeação de servidor

para fiscalizar contratos e impede o mesmo de se recusar, imotivadamente, da atribuição da
atividade de fiscalização. De acordo com Hely Lopes Meirelles (2008): “Pela hierarquia se
impõe ao subalterno a estrita obediência das ordens e instruções legais superiores e se define a
responsabilidade de cada um”. Deste modo, conclui-se que o servidor público, não pode se
eximir de exercer a função de fiscal de contrato, quando assim for nomeado pela autoridade
superior. O servidor deverá acumular suas tarefas normais do cargo que ocupa com as de
fiscal de contrato, sob pena de, em não o fazendo, cometer insubordinação.

Entretanto, o servidor pode recusar exercer a função caso não possua,

comprovadamente, conhecimento técnico-especializado para fiscalizar objeto contratual
complexo e específico. A simples falta de conhecimento técnico na área do objeto contratual
não justifica a recusa. Também são motivos que podem dispensar um servidor da função de
fiscalizar determinado contrato se houver algum tipo de envolvimento deste com o fornecedor
ou algum grau de parentesco dele com a empresa contratada.

Este sub item da análise de dados tem como objetivo analisar as formas e os critérios
utilizados na UFSC para indicar os fiscais dos contratos de serviço. Para isso, foram avaliadas
as respostas do segundo conjunto de perguntas, relacionadas no Quadro 2 do item 3.2.
INSTRUMENTO DE COLETA DE DADOS. O objetivo deste bloco de perguntas foi de
levantar informações sobre a indicação do servidor para ser fiscal.
 49

A primeira pergunta era para saber se o servidor foi indicado para ser fiscal ou esta
seria uma das atribuições de sua função. Conforme pode ser observado na tabela abaixo, a
grande maioria dos que responderam ao questionário, num percentual de 85,7%,
correspondendo a 30 respostas, foi indicado:

Tabela 14 - Proporção de respostas para saber se o servidor foi indicado para ser fiscal

Atribuição ou indicação Quantidade %

Atribuição do cargo 5 14,3
Indicado 30 85,7
Fonte: Formulário Google a partir das respostas do questionário

Gráfico 14 – Proporção de respostas para saber se o servidor foi indicado para ser fiscal

Fonte: Criado pelo aplicativo Formulário Google a partir das respostas do questionário

Na sequencia das perguntas, foi questionado aos que responderam terem sido
indicados, demonstrado anteriormente que foi em número de trinta, se o mesmo teria sido
consultado anteriormente, tendo sido respondido afirmativamente por vinte e dois dos fiscais,
correspondendo por 73,3% das respostas:

Tabela 15 - Proporção de respostas para saber se o servidor foi consultado

Se foi consultado Quantidade %

Sim 22 73,3
Não 8 26,7
Fonte: Formulário Google a partir das respostas do questionário
 50

Gráfico 15 – Proporção de respostas para saber se o servidor foi consultado

Fonte: Criado pelo aplicativo Formulário Google a partir das respostas do questionário

A pergunta seguinte tinha como objetivo saber se o fiscal concordou com a indicação
ou teve que aceitar. Como na pergunta anterior, esta foi direcionada somente aos fiscais que
responderam terem sido indicados, tendo como respostas dezessete afirmações de
concordância com cinco declarando que tiveram que aceitar, como demonstrado na tabela
abaixo:

Tabela 16 - Proporção de respostas sobre a concordância da indicação

Concordou com Quantidade %

indicação
Concordou 17 77,3
Teve que aceitar 5 22,7
Fonte: Formulário Google a partir das respostas do questionário

Gráfico 16 – Proporção de respostas sobre a concordância da indicação

Fonte: Criado pelo aplicativo Formulário Google a partir das respostas do questionário

Como pode ser observado, apenas cinco dos servidores que responderam ao
questionário, não foram indicados, tendo entre suas atribuições a função de fiscalizar alguns
contratos de serviço, como limpeza e conservação, manutenção de áreas externas, portaria e
 51

recepção, entre outros. Estes servidores tem o cargo de Administradores de Edifícios e a

fiscalização destes contratos é uma das atribuições próprias do cargo.

Quanto aos demais servidores, em número de trinta, foram designados por suas chefias
e destes, vinte e dois foram consultados previamente, tendo havido a concordância de
dezessete destes. Portanto, oito servidores não foram consultados e dos consultados, cinco
aceitaram a contragosto.

4.4 IDENTIFICAÇÃO E ANALISE DAS INSTRUÇÕES E ORIENTAÇÕES

FORNECIDAS AOS FISCAIS

Nesta etapa da análise de dados, o objetivo é analisar o conhecimento, o recebimento

de instruções e a capacitação do servidor fiscal com referência as atividades de fiscalização
que o mesmo esteve, ou está exercendo. Como primeiro passo na busca destas informações,
foram elaboradas quatro perguntas, relacionadas no Quadro 3 do item 3.2. INSTRUMENTO
DE COLETA DE DADOS, referentes ao conhecimento, por parte do servidor, do contrato a
ser fiscalizado e que são avaliadas a seguir.

Na primeira pergunta deste bloco, o objetivo era saber se o fiscal tinha conhecimento
sobre o contrato. Vinte e um servidores responderam que conheciam o contrato, contra
quatorze que responderam não terem conhecimento prévio do mesmo, conforme demonstrado
na tabela abaixo:

Tabela 17 - Proporção de respostas sobre o conhecimento do contrato

Conhecia o contrato? Quantidade %

Sim 21 60,0
Não 14 40,0
Fonte: Formulário Google a partir das respostas do questionário

Gráfico 17 – Proporção de respostas sobre o conhecimento do contrato

Fonte: Criado pelo aplicativo Formulário Google a partir das respostas do questionário
 52

Para os fiscais que não tinham conhecimento do contrato a ser fiscalizado, foi feita a
pergunta se ao ser indicado ele recebeu uma cópia do referido contrato. Apenas dois
responderam que não receberam, conforme demonstrado na tabela a baixo:

Tabela 18 - Proporção de respostas sobre o recebimento de cópia do contrato

Recebeu copia do Quantidade %

contrato?
Sim 12 85,7
Não 2 14,3
Fonte: Formulário Google a partir das respostas do questionário

Gráfico 18 – Proporção de respostas sobre o recebimento de cópia do contrato

Fonte: Criado pelo aplicativo Formulário Google a partir das respostas do questionário

Na sequência, foi perguntado aos fiscais que responderam não terem recebido cópia
do contrato se eles procuraram conhecer o mesmo. Ambos os servidores responderam que
sim.

Para os servidores que responderam não terem conhecimento prévio do contrato a ser
fiscalizado e receberam cópia do mesmo, perguntou-se se esta cópia foi suficiente para que
tomassem conhecimento do serviço a ser fiscalizado. Conforme pode ser visto na tabela
abaixo, metade, correspondente a seis servidores, confirmaram que foi suficiente:

Tabela 19 - Proporção de respostas referentes ao conhecimento do serviço a partir do contrato

Conhecimento do serviço a Quantidade %

partir do contrato
Sim 6 50,0
Não 6 50,0
Fonte: Formulário Google a partir das respostas do questionário
 53

Gráfico 19 – Proporção de respostas referentes ao conhecimento do serviço a partir do contrato

Fonte: Criado pelo aplicativo Formulário Google a partir das respostas do questionário

Como foi observado nas respostas anteriores, quarenta por cento dos designados que
responderam ao questionário, quatorze servidores, não tinham conhecimento prévio do
contrato que iriam fiscalizar. Apesar de quase todos terem recebido cópia do referido
contrato, apenas metade destes, em número de seis servidores, informaram que ter recebido o
contrato e tomar conhecimento do mesmo foi suficiente para que passasse a ter conhecimento
do serviço a ser fiscalizado.

Na sequência da análise desta etapa, objetivando conhecer a forma de como o ocorreu

o recebimento de instruções e a capacitação dos servidores, foram elaboradas as perguntas
relacionadas no quarto bloco de perguntas, listadas no Quadro 4 do item 3.2.
INSTRUMENTO DE COLETA DE DADOS. Na primeira pergunta com referencia a
capacitação do fiscal para o exercício desta atividade, foi perguntado se o mesmo fez alguma
capacitação, tendo como retorno vinte e duas respostas afirmativas:

Tabela 20 - Proporção de respostas referentes a capacitação do fiscal

Fez capacitação ? Quantidade %

Sim 22 62,9
Não 13 37,1
Fonte: Formulário Google a partir das respostas do questionário
 54

Gráfico 20 – Proporção de respostas referentes a capacitação do fiscal

Fonte: Criado pelo aplicativo Formulário Google a partir das respostas do questionário

Aos servidores que responderam terem feito capacitação, foi direcionada a pergunta de
onde e quando esta aconteceu, com resposta livre que listamos a seguir:

1. Apostilas e Capacitação da UFSC

2. UFSC campus curitibanos curso via teleconferência
3. UFSC 2014
4. UFSC/ENAP antes de iniciar a fiscalização e IFC após ser fiscal
5. CCP em 2015
6. UFSC-2015
7. Na UFSC, 3 anos atrás
8. UFSC, 2006.
9. Campus Araranguá, em abril/2019
10. UFSC
11. Há 9 anos
12. Depois que fui designada, e realizei na capacitação da UFSC.
13. Capacitação UFSC, meados de 2015
14. Por duas vezes, fiz o Curso de Fiscalização de Contrato na Capacitação da UFSC
Uma vez em 2015 e outra neste ano (maio/2019)
15. Na UFSC em 2017
16. Enap 2016 2017 e UFSC2017
17. ENAP - Brasília - 2014, UFSC - Florianópolis - 2015, ENAP em Rede, IFSC,
2016
18. Na UFSC, mas apenas no segundo contrato em que sou fiscal em 2018
19. 29/08/2016 Gestao e fiscalização de contratos terceirizados da UFSC
20. Não lembro
21. Departamento de Capacitação UFSC / Agosto 2018.
22. 2015 IFSC Criciuma

Para os servidores que responderam não terem feito capacitação, em número de treze,
foi perguntado se procuraram instruções por conta própria, a que todos responderam
positivamente. Na sequência foi perguntado a todos se a capacitação foi suficiente para o
 55

exercício da fiscalização. Foram dezoito respostas favoráveis e dezessete contrárias, como

mostra a tabela abaixo:

Tabela 21 - Proporção de respostas referentes a eficiência da capacitação

A capacitação foi Quantidade %
suficiente
Sim 18 51,4
Não 17 48,6
Fonte: Formulário Google a partir das respostas do questionário

Gráfico 21 – Proporção de respostas referentes a eficiência da capacitação

Fonte: Criado pelo aplicativo Formulário Google a partir das respostas do questionário

De acordo com as respostas anteriores, todos os fiscais fizeram capacitação, quando

não a da UFSC ou de outra entidade, como IFSC ou a distância do ENAP, buscaram alguma
forma de instrução. Considerando este fato, foi perguntado a todos se esta capacitação teria
sido suficiente para o exercício da fiscalização. Praticamente a metade, dezessete servidores,
respondeu que não foi suficiente. Destes, doze servidores, correspondente a 70%, fizeram
curso de capacitação, ou seja, 54,5% dos servidores que fizeram curso de capacitação
informaram que o mesmo não foi suficiente para o exercício adequado das atividades de
fiscalização. Outro fator que chamou atenção foi o fato de que destes doze servidores que
participaram de curso de capacitação, dez fizeram na UFSC.

Com o objetivo de saber o quanto os servidores fiscais conheciam com referência as

Instruções Normativas que regulamentam e orientam as atividades de fiscalização de
contratos, ainda neste quarto bloco, foi perguntado se eles tinham conhecimento das IN
02/2008, 04/2015 e 05/2017. Quinze responderam que conhecem todas, quatorze que não
tinham nenhum conhecimento, quatro informaram que só tinham conhecimento da IN
05/2017 e dois que conhecem as IN 04/2015 e 05/2017.
 56

Tabela 22 - Proporção de respostas referentes ao conhecimento das Instruções Normativas

Conhecimento das INs Quantidade %

Não 14 40,0
Só IN 02/2008 - -
Só IN 04/2015 - -
IN 02/2008 e 04/2015 2 5,7
IN 04/2015 e 05/2017 - -
Só IN 05/2017 4 11,4
Todas 15 42,9
Fonte: Formulário Google a partir das respostas do questionário

Gráfico 22 – Proporção de respostas referentes ao conhecimento das Instruções Normativas

Fonte: Criado pelo aplicativo Formulário Google a partir das respostas do questionário

Na continuação deste bloco do questionário, foi perguntado se o servidor conhecia as

atribuições e responsabilidades de um fiscal de contrato. Foram trinta e uma respostas
afirmativas contra apenas quatro que informaram não terem este conhecimento, como
demonstrado na tabela abaixo:

Tabela 23 - Proporção de respostas com relação ao conhecimento das atribuições do fiscal

Conhece atribuições ? Quantidade %

Sim 31 88,6
Não 4 11,4
Fonte: Formulário Google a partir das respostas do questionário
 57

Gráfico 23 – Proporção de respostas com relação ao conhecimento das atribuições do fiscal

Fonte: Criado pelo aplicativo Formulário Google a partir das respostas do questionário

Continuando na busca de informações sobre o conhecimento das atribuições de um

fiscal, a pergunta seguinte tinha como objetivo saber se o servidor tinha conhecimento das
atribuições específicas do fiscal administrativo e do fiscal técnico. Dezenove servidores
responderam que conheciam as atribuições específicas enquanto dezesseis responderam que
não tinham conhecimento.

Tabela 24 - Proporção de respostas sobre o conhecimento das atribuições de cada tipo de fiscal

Conhece atribuições de Quantidade %

cada tipo de fiscal?
Sim 19 54,3
Não 16 45,7
Fonte: Formulário Google a partir das respostas do questionário

Gráfico 24 – Proporção de respostas sobre o conhecimento das atribuições de cada tipo de fiscal

Fonte: Criado pelo aplicativo Formulário Google a partir das respostas do questionário
 58

Analisando as respostas das perguntas referentes a este item, constatou-se que vinte e
dois servidores fizeram capacitação e que destes, quinze fizeram na UFSC, enquanto os
demais ficaram divididos entre ENAP e IFSC. Com relação ao que foi aprendido nesta
capacitação, metade dos servidores informou que não foi suficiente para o exercício da
fiscalização. Para os servidores que procuraram instruções por conta própria, por não terem
feito capacitação, metade também informou que o aprendizado não foi suficiente.

Avaliando as respostas das perguntas sobre o conhecimento das três Instruções

Normativas da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão, IN 02/2008, IN 04/2015 e IN 05/2017, que são de
fundamental importância para o exercício da atividade de fiscal, pouco mais da metade dos
servidores afirmaram que conheciam todas ou parte delas, enquanto quatorze confirmaram
não conhecerem nenhuma delas, sendo que seis destes, como também seis dos que conheciam
parte delas, afirmaram terem feito capacitação.

Com referência ao conhecimento das atribuições e responsabilidades de um fiscal de

contrato, apenas quatro informaram não terem este conhecimento, enquanto dos que se
manifestaram terem o conhecimento, metade dos servidores informaram não terem
conhecimento das atribuições específicas do fiscal administrativo e do fiscal técnico.

4.5 ANALISE E AVALIAÇÃO DO DESENVOLVIMENTO DAS ATIVIDADES DOS

FISCAIS
Neste item da Análise de Dados foram analisadas as respostas do quinto bloco de
perguntas, relacionadas no Quadro 5 do item 3.2. INSTRUMENTO DE COLETA DE
DADOS, objetivando-se saber o tipo de fiscalização exercida pelo servidor e alguns aspectos
de como a exercia.

Na primeira pergunta deste bloco solicitou-se que respondesse sobre qual o tipo de
fiscalização o servidor exercia, ou exerceu, tendo como respostas dezessete informando que é,
ou foi, fiscal administrativo, treze como fiscal técnico e cinco afirmaram exercer as duas
atribuições. Na tabela abaixo temos a demonstração destas respostas.

Tabela 25 - Proporção de respostas sobre o tipo de fiscalização

Tipo de fiscalização Quantidade %

Fiscal Administrativo 17 48,6
 59

Fiscal Técnico 13 37,1

Ambas 5 14,3
Fonte: Formulário Google a partir das respostas do questionário

Gráfico 25 – Proporção de respostas sobre o tipo de fiscalização

Fonte: Criado pelo aplicativo Formulário Google a partir das respostas do questionário

Chama a atenção o fato de todos os fiscais terem se identificado como um dos tipos de
fiscal apesar de, na pergunta anterior, dezesseis terem respondido que não conheciam as
atribuições específicas de cada tipo de fiscalização.

Para quem respondeu ser, ou ter sido, fiscal administrativo, em número de vinte e dois
servidores, foi perguntado se o mesmo tinha conhecimento da documentação que a empresa
prestadora do serviço teria que apresentar para que fosse feita a verificação antes da
aprovação do serviço. Conforme pode ser observado na tabela, quinze servidores,
correspondendo a 68,2%, responderam que tinham conhecimento.

Tabela 26 - Proporção de respostas sobre o conhecimento da documentação

a ser apresentada pela empresa

Conhecimento da Quantidade %
documentação
Sim 15 68,2
Não 7 31,8
Fonte: Formulário Google a partir das respostas do questionário
 60

Gráfico 26 – Proporção de respostas sobre o conhecimento da documentação a ser apresentada pela empresa
prestadora do serviço

Fonte: Criado pelo aplicativo Formulário Google a partir das respostas do questionário

Para os servidores que responderem afirmativamente a pergunta anterior, em número

de quinze, foi perguntado como obtiveram o conhecimento. Como pode ser observado no
gráfico a seguir, 46,7% correspondente a sete respostas, informaram terem recebido
orientação de colegas. Outras cinco respostas, correspondente a 33,3%, informaram que
conseguiram informações fazendo pesquisas por conta própria. Duas respostas informaram
que adquiriram o conhecimento em cursos de outras instituições e apenas uma resposta foi de
que ficou sabendo em curso para fiscal da UFSC.

Tabela 27 - Proporção de respostas sobre como tomou conhecimento da documentação

Como ficou sabendo? Quantidade %

Curso da UFSC 1 6,7
Curso outra Instituição 2 13,3
Por conta própria 5 33,3
Orientação de colegas 6 40,0
Orientação de superior - -
Servidora da AUDIN 1 6,7
Fonte: Formulário Google a partir das respostas do questionário

Gráfico 27 – Proporção de respostas sobre como tomou conhecimento da documentação

Fonte: Criado pelo aplicativo Formulário Google a partir das respostas do questionário
 61

Na sequencia de perguntas, continuando para os vinte e dois servidores que

responderam ser, ou ter sido, fiscal administrativo, perguntou-se sobre o conhecimento dos
percentuais a serem verificado sobre os valores da folha de pagamento dos empregados da
empresa prestadora do serviço. De acordo com os percentuais apresentados na tabela abaixo
correspondente as respostas dadas, dez informaram terem informações de alguns percentuais.

Tabela 28 - Respostas sobre conhecimento de valores a serem verificados

Saber valores a serem Quantidade %

verificados
Não 7 31,8
Alguns 10 45,5
Todos 5 22,7
Fonte: Formulário Google a partir das respostas do questionário

Gráfico 28 – Proporção de respostas sobre conhecimento de valores a serem verificados

Fonte: Criado pelo aplicativo Formulário Google a partir das respostas do questionário

Das demais respostas, sete informaram não conhecerem nenhum dos percentuais
enquanto as cinco demais confirmaram que conhecem todos.

Ainda questionando os que se identificaram como fiscais administrativos, perguntou-

se se ao constatarem divergências em valores nos dados verificados qual era a atitude adotada,
a ser escolhida entre uma das opções apresentada, o que proporcionou a tabela de percentuais
apresentado a seguir:

Tabela 29 - Proporção de respostas sobre procedimentos em caso de divergência de valores

Saber valores a serem verificados Quantidade %

Aprova sem procedimento 1 4,5

Aprova com ressalva 2 9,1
Solicita justificativa 3 13,6
Solicita correção 16 72,7
Fonte: Formulário Google a partir das respostas do questionário
 62

Gráfico 29 – Proporção de respostas sobre procedimentos em caso de divergência de valores

Fonte: Criado pelo aplicativo Formulário Google a partir das respostas do questionário

A grande maioria dos fiscais, num percentual de 72,7%, correspondente a dezesseis

respostas, informou que solicita a correção para depois aprovar a prestação do serviço. Outros
três, equivalente a 13,6%, responderam que solicitam uma justificativa, juntando ao relatório
em que aprova o serviço. Duas respostas, 9,1%, foram para opção de aprovarem o serviço
com ressalva, enquanto uma única resposta foi pela opção de aprovar o serviço sem nenhum
procedimento adicional.

Na sequencia foi perguntado como o servidor ficou conhecendo o Acordo de Nível de

Serviço (ANS) ou Instrumento de Medição de Resultado (IMR) para a avaliação periódica do
contrato:
Tabela 30 - Proporção de respostas sobre como conheceu o ANS ou IMR

Saber valores a serem verificados Quantidade %

Quando fui indicado me apresentaram ou informaram 12 34,3
Não fui informado porém verifiquei no contrato 8 22,9
Quando fui cobrado pelo Fiscal Administrativo 5 14,3
Sou fiscal administrativo (suplente) 1 2,9
Eu sou suplente e não conheço estes termos 1 2,9
Não me recordo 1 2,9
Quando trabalhei na elaboração do TR 1 2,9
Não tomei conhecimento disso 1 2,9
Quando trabalhamos na elaboração do novo processo 2,9
de cozinheiros em 2016
1
Não fui fiscal técnico 1 2,9
Quando o DCF passou a cobrar o ANS para proceder o 2,9
pagamento 1
Dpc 1 2,9
Em 2014, quando estruturamos a fiscalização no 1 2,9
Campus Blumenau.
Fonte: Formulário Google a partir das respostas do questionário
 63

Gráfico 30 – Proporção de respostas sobre como conheceu o ANS ou IMR

Fonte: Criado pelo aplicativo Formulário Google a partir das respostas do questionário

Do total de resposta, em número de trinta e cinco, foram treze tipos diferentes de

respostas e entre estas, 71,5%, correspondente a vinte e cinco respostas, correspondem a três
tipos diferentes. Destas, doze servidores responderam que receberam orientações quando
foram indicados, oito responderam que verificaram no Termo de referência enquanto cinco
informaram que foi no momento em que foi cobrado pelo fiscal administrativo.

Finalizando o questionário buscamos informações sobre o gestor do contrato. Foi

perguntado a todos se estava bem definido quem era o Gestor do contrato. Foram dezoito
respostas afirmativas, representando 51,4% das respostas, com dezessete respostas
informando que não.

Tabela 31– Proporção de respostas sobre o Gestor do contrato

Definição do Gestor do Quantidade %

Contrato
Sim 18 51,4
Não 17 48,6
Fonte: Formulário Google a partir das respostas do questionário

Gráfico 31 – Proporção de respostas sobre o Gestor do contrato

Fonte: Criado pelo aplicativo Formulário Google a partir das respostas do questionário
 64

Para os servidores que responderam que o Gestor estava definido, fez-se a última
pergunta do questionário, visando obter de que forma vem sendo a relação do fiscal com o
Gestor.

Tabela 32 - Proporção de respostas sobre a relação do fiscal com o Gestor

Relação do Fiscal com o Gestor Quantidade %

Bom relacionamento 16 88,9

Dificuldade em contatar - -
Sem relacionamento 1 5,6
Não conhece 1 5,6
Fonte: Formulário Google a partir das respostas do questionário

Gráfico 32 – Proporção de respostas sobre a relação do fiscal com o Gestor

Fonte: Criado pelo aplicativo Formulário Google a partir das respostas do questionário

Pelas respostas, dezesseis afirmaram conhecer e ter um bom relacionamento com o

Gestor, uma disse não conhecer e outra informou conhecer porém, não ter nenhum
relacionamento com ele.

Ao ser analisado o conjunto de respostas para este item, percebe-se que apesar dos
servidores se identificarem com um dos tipos de fiscalização: fiscal administrativo, fiscal
técnico ou ambos, muitos afirmam não conhecerem as atribuições destas fiscalizações.
Citando Diógenes Gasparini, sobre uma das atribuições de fiscalização: “além de verificar o
material utilizado e a forma de execução do objeto do contrato, confirmar o cumprimento das
obrigações comerciais, trabalhistas e tributárias a cargo do contratado” (GASPARINI, 2012,
p. 808), faz parte das atribuições do fiscal administrativo a verificação da situação da empresa
e da documentação e obrigações referentes aos empregados que prestam serviço pelo contrato
fiscalizado Do conjunto de servidores que se identificou como fiscal administrativo, que
representou mais da metade dos que responderam o questionário, um número significativo
declarou não ter conhecimento de toda a documentação a ser fornecida pela empresa
 65

prestadora do serviço, necessária de verificação antes da aprovação do serviço. Questionados

sobre como o conhecimento desta documentação foi adquirido, apenas dois responderam
terem aprendido em curso de capacitação. Cinco informaram terem pesquisado por conta
própria, enquanto os demais receberam orientações de colegas ou superiores.

Com relação ao conhecimento de quanto o fiscal administrativo tem referente ao que

deve ser conferido na documentação da empresa contratada, ao serem questionados sobre o
conhecimento de quais valores e percentuais devem ser verificados nas folhas de pagamento,
apenas cinco servidores responderam conhecer todos, enquanto sete informaram não ter
nenhum conhecimento.

Ainda na análise deste item, quando consultados sobre procedimentos quando da

ocorrência de divergência em valores ou documentação apresentados pela contratada, a
grande maioria dos servidores atuantes como fiscais administrativos, correspondendo a 73%
dos consultados, responderam que solicitam a correção da divergência antes da aprovação do
serviço. Porém, seis respostas informaram que aprovam os serviços com justificativa, ressalva
ou sem nenhum procedimento. Com relação ao conhecimento dos instrumentos de avaliação
dos serviços prestados, Acordo de Nível de Serviço – ANS e Instrumento de Medição de
Resultado – IMR, exigidos para que seja efetivado o pagamento da contratada, a quase
totalidade dos servidores responderam que conhecem porém, três respostas fornecidas por
fiscais suplentes, que só fiscalizam quando da ausência do fiscal titular, informaram que
desconhecem este instrumento.

Finalizando este item, analisando as respostas referentes as perguntas relacionadas

com o Gestor do contrato, contatou-se que metade dos servidores informaram não ter bem
definido quem é o Gestor do contrato que fiscaliza. Para os que responderam que o Gestor
estava definido, apenas dois se manifestaram não terem relacionamento com este, em quando
os demais confirmaram terem um bom relacionamento com o mesmo.

4.6 IDENTIFICAÇÃO DE FALHAS NOS PROCESSOS DE CAPACITAÇÃO E

EXECUÇÃO DAS ATIVIDADES DOS FISCAIS

Neste tópico são relacionou-se alguns problemas detectados a partir das respostas
apresentadas pelos fiscais, envolvidos neste trabalho, que podem impactar no
 66

desenvolvimento de um bom trabalho de fiscalização, podendo vir a trazer prejuízos a

instituição e/ou embaraçar a situação de servidores.

Entre estes problemas, destaca-se o número de servidores indicados para serem fiscais
que não tinham conhecimento do contrato que iriam fiscalizar. Foram quatorze servidores,
representando 40% dos que responderam ao questionário. Situação agravada pela informação
fornecida por seis destes que indicaram que a leitura do contrato não foi suficiente para o
conhecimento do serviço a ser fiscalizado.

Outro problema tem relação com a capacitação dos servidores que é muito importante
para que seja feito um bom serviço de fiscalização. Treze servidores, correspondendo a 37%
dos pesquisados, informaram não terem feito nenhum curso, buscando informações por conta
própria. Por outro lado, dezessete servidores, 48,6 % do total, responderam indicando que a
capacitação feita por eles não foi suficiente para cobrir as dúvidas e necessidades no
desenvolvimento da atividade de fiscalização, sendo que, doze destes fizeram curso na UFSC.

A falta de conhecimento das Instruções Normativas, que regulamentam e orientam as

atividades de fiscalização, por parte de quatorze servidores, 40% dos que responderam o
questionário, é outro problema detectado a partir das respostas. Outros seis servidores
conhecem parcialmente, ou seja, não conhecem todas as Instruções. Esta falta de
conhecimento das instruções pode dificultar a atividade do fiscal ou levar o mesmo a
desenvolver suas atividades de forma incorreta ou incompleta, podendo trazer sérias
complicações para ele e prejuízos para a universidade.

Outro problema detectado tem ralação com o conhecimento das atribuições de um

fiscal. Apesar da grande maioria dos servidores confirmarem que conheciam estas atribuições,
quatro afirmaram desconhecer. Considerando que a pergunta feita era: “Conhece as
atribuições e responsabilidades de um fiscal de contrato?”, e as opções de resposta eram
“sim” ou “não”, ao responderem que não conheciam, indicou que estavam atuando como
fiscal sem saberem quais as responsabilidades que esta função lhes atribuiu. Aliado a esta
situação, apesar de somente quatro terem afirmado o desconhecimento das atribuições,
dezesseis responderam que não tinham conhecimento das atribuições específicas de cada tipo
de fiscal, administrativo e técnico. Ou seja, metade dos servidores fiscais demonstraram não
terem conhecimento correto de como cada tipo de fiscal deve proceder. Situação esta que
pode acarretar dificuldades e perdas para a universidade e, consequentemente, problemas para
o servidor.
 67

Outra situação problemática levantada nesta pesquisa esta associada ao exercício das
atividades de fiscalização. Dos vinte e dois servidores que afirmaram desenvolver atividades
de fiscal administrativo, sete, correspondendo a 32%, informaram não terem conhecimento da
documentação que a empresa prestadora dos serviços tem que apresentar junto com a nota
fiscal quando da cobrança dos serviços prestados. Este fato é preocupante pois a realização do
pagamento desta nota com alguma irregularidade ou falta dos documentos obrigatórios, que
não comprovam a situação regular com o fisco e os empregados do prestador do serviço
podem acarretar problemas sérios para a UFSC. Um destes problemas é a responsabilização
solidária em que a universidade pode ser enquadrada pelo não cumprimento das obrigações
legais e fiscais do prestador de serviço com relação aos seus empregados.

Este problema é decorrente da falta de informação passada nos cursos de capacitação

como pode ser observado nas respostas referentes as perguntas sobre como foi adquirido o
conhecimento necessário sobre esta documentação. Como pode ser verificado, na tabela 22 a
maioria dos servidores que informaram terem este conhecimento o adquiriu com colegas ou
fazendo pesquisa ou consultas por conta própria. Somente três servidores afirmaram terem
obtido conhecimento por intermédio de cursos. A situação se agrava ao serem analisadas as
respostas com relação a percentuais e valores a serem analisados nos dados da folha de
pagamento do prestador de serviço. Somente cinco servidores confirmaram conhecerem
todos, enquanto sete informaram não conhecerem nada. Este desconhecimento pode levar a
problemas já citados no parágrafo anterior.

Como já foi citado, entre as atribuições do fiscal administrativo está a verificação da

documentação e dos valores referentes a folha de pagamento dos empregados da empresa
prestadora do serviço, qualquer falta ou divergência deve ser observada e o fiscal deve tomar
alguma ação. Pelas respostas obtidas sobre o questionamento das medidas adotadas, é
preocupante que alguns fiscais não solicitem a correção dos erros antes de autorizar o
pagamento do prestador de serviço. Este é mais um dos fatores que pode gerar problemas e
prejuízos futuros para a universidade e para o fiscal.

Por último, verificou-se que para a metade dos servidores fiscais o gestor do contrato
não estava bem definido. Considerando que há uma necessidade imperativa de um bom
relacionamento entre o fiscal administrativo e o gestor do contrato, o fato de metade dos
fiscais informarem que não está bem definido é muito preocupante pois, este fica sem saber a
quem recorrer quando do surgimento de um problema ou situação em que o mesmo não tenha
 68

poder de resolver, podendo vir a causar danos ou prejuízo ao erário público e,

consequentemente, problemas ao servidor.

5. CONCLUSÃO

Este trabalho teve como objetivo geral, analisar como é realizada a fiscalização dos
contratos de prestação de serviço continuado com mão de obra exclusiva da Universidade
Federal de Santa Catarina – UFSC. O desenvolvimento do presente estudo possibilitou a
análise dos critérios de indicação de fiscais, das instruções e orientações fornecidas aos
fiscais, do desenvolvimento das atividades destes fiscais e identificar falhas nos processos de
capacitação e execução das atividades dos mesmos.

No alinhamento dos objetivos específicos estão destacadas as principais ponderações

deste estudo, com as informações obtidas por meio de questionário online aplicado, com a
obtenção de trinta e cinco respostas, e da análise bibliográfica e documental obtida sobre este
tema. Com relação a indicação de fiscais, foi verificado o despreparo destes e a falta de
critérios mais rigorosos quando a escolha de servidores para esta função. Percebeu-se em
análise ao banco de dados de servidores fiscais, criado para que fossem enviados os
questionários, conforme relatado no item 3.1 DELIMITAÇÃO DO UNIVERSO, que em
diversos setores da UFSC, principalmente nos Campi, um mesmo servidor é fiscal de vários
contratos, dos mais variados tipos. Sabe-se que, na atual situação da universidade, com
restrições na admissão de novos servidores, existe uma dificuldade na definição de quem
deverá ser fiscal porém, faz-se necessária a definição de alguns critérios para esta escolha,
evitando o desconhecimento do que irá ser fiscalizado, assim como a sobrecarga de trabalho
sobre alguns servidores, que dificultam o bom exercício desta atividade.

Outro objetivo específico atendido foi a análise das instruções e orientações fornecidas
aos fiscais, como foi amplamente detalhado no item 4.4 IDENTIFICAÇÃO E ANALISE
DAS INSTRUÇÕES E ORIENTAÇÕES FORNECIDAS AOS FISCAIS. Constatou-se uma
ampla gama de problemas decorrentes de falta de orientação dos responsáveis pela indicação
do fiscal quanto, principalmente, da falta de conhecimento e da dificuldade em obter este
conhecimento por parte dos servidores. A falta de um manual de orientações e normativas que
definam quais os procedimentos e regras a serem seguidas deixam os servidores sem rumo e
desguarnecidos de amparo legal, propiciando uma atividade incompleta e inadequada,
colocando a instituição e o servidor em grande risco.
 69

Analisar e avaliar o desenvolvimento das atividades dos fiscais, foi outro objetivo
específico satisfeito. No item 4.5 ANALISE E AVALIAÇÃO DO DESENVOLVIMENTO
DAS ATIVIDADES DOS FISCAIS, com base nas respostas obtidas, foram apresentados os
dados que permitiram avaliar de que forma os servidores vem desenvolvendo suas atribuições
como fiscal de contrato. Constatou-se um significante desconhecimento das atribuições de
cada tipo de fiscal, assim como das instruções que regulamentam estas atividades.
Desconhecimento este que leva ao não cumprimento de alguns requisitos obrigatórios
prejudicando todo o trabalho de fiscalização e incorrendo no risco de causar prejuízos para a
universidade e para a vida funcional do servidor.

Com referência ao último objetivo específico, fez-se amplo trabalho sobre as

ponderações de todos os demais objetivos, com o levantamento de diversos problemas e
falhas, alguns já citados nos parágrafos anteriores, em todo o processo de fiscalização, indo
desde a escolha dos servidores ao desenvolvimento das atividades como fiscais. Estes
problemas e falhas, apresentados de forma detalhada no item 4.6 IDENTIFICAÇÃO DE
FALHAS NOS PROCESSOS DE CAPACITAÇÃO E EXECUÇÃO DAS ATIVIDADES
DOS FISCAIS, foram identificados em todo o processo de fiscalização de um contratos de
prestação de serviços continuado com mão de obra exclusiva na UFSC. Constataram-se
problemas já na etapa de escolha do servidor para ser fiscal, com a indicação de servidores
com muito pouco tempo de casa, ainda inexperientes, como de servidores que já tem sob sua
responsabilidade a fiscalização de outro, e até de outros, contratos. Com relação aos demais
problemas, já citados anteriormente, verificou-se serem decorrentes da falta de conhecimento
das normas e diretrizes que regem as atividades de fiscalização, espacialmente em se tratando
de contratos envolvendo mão de obra exclusiva.

Ainda como parte deste último objetivo específico, faz-se aqui algumas propostas para
intervenções visando o aprimoramento da prática da gestão e fiscalização dos contratos de
prestação de serviço continuado com mão de obra exclusiva da UFSC. Nesse sentido,
elencamos algumas sugestões de medidas que, em sendo aplicadas, mudarão o panorama
negativo da gestão e das atividades de fiscalização destes contratados, mostrado neste estudo:


 Criação de uma Coordenadoria de Fiscalização de Contratos que será responsável
pelas atribuições de fiscal administrativo de todos os contratos de abrangência de
 70

toda a instituição, como de limpeza, vigilância, porteiros, técnicos agropecuários e

outros;

 Elaboração de manuais de procedimentos, tanto da gestão como da fiscalização do
contrato, dando ênfase as atividades e rotinas obrigatórias que em não sendo
cumpridas podem colocar em risco ou causar prejuízos a universidade;
 Elaboração, ou contratação, de cursos específicos para os diferentes tipos de
contratos, que contemplem detalhadamente, quando necessário, todos os
procedimentos e rotinas a serem cumpridas pelo fiscal, principalmente com
relação a fiscalização administrativa;
 Formação de uma equipe, a ser vinculada a Coordenadoria de Fiscalização de
Contratos, que se responsabilizará pela elaboração dos manuais de procedimentos
e pelas especificações dos cursos a serem elaborados ou contratados.

Espera-se, com este estudo e as sugestões apresentadas, poder contribuir com o

aprimoramento das atividades de gestão e fiscalização de contratos, não só de prestação de
serviço continuado com mão de obra exclusiva, mas de todos os demais contratos,
minimizando as deficiências apresentadas, evitando, desta forma, danos e prejuízos ao
erário público, resguardando os servidores que tenham que exercer mais esta atribuição
além das já peculiares do seu cargo.
 71

REFERÊNCIAS

ALMEIDA, Carlos Wellington Leite de. Fiscalização contratual: “Calcanhar de Aquiles”

da execução dos contratos administrativos. Revista do TCU, n. 114, p. 53-62, 2009.

ALVES, Léo da Silva. Gestão e fiscalização de contratos públicos. Revista do Tribunal de

Contas da União– Ano 35 – Número 102 – Out/Dez 2004. Disponível em:<www.unifal-
mg.edu.br/auditoria>. Acesso em: 05 nov. 2016.

ARAUJO, Edmir Netto de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005.

Atribuições CCF. Departamento de Projetos, Contratos e Concessões, 2019. Disponível em

<http://dpc.proad.ufsc.br/atribuicoes-da-ccf/>. Acessado em 17 de dez. 2019.

AZEVEDO, Álvaro Villaça. Teoria Geral dos Contratos Típicos e Atípicos. São Paulo:
Atlas, 2002.

BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2002.

BRASIL. Presidência da República. Câmara da Reforma do Estado. Plano Diretor da

Reforma do Aparelho do Estado. Brasília. 1995.

______. TCU. Acórdão n.° 132/2008 – Segunda Câmara. Brasília. 2008

______. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF, 1988.

Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso
em 2 abr. 2018.

______. Decreto n.º 2.271, de 7 de julho de 1997 - Dispõe sobre a contratação de serviços
pela Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional, e dá outras
providências. Brasília, DF, 1997. Disponível em
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D2271.htm>.

______. Decreto n.º 7.423, de 31 de dezembro de 2010 - Regulamenta a Lei n.º 8.958, de 20
de dezembro de 1994. Brasília, DF, 2010. Disponível em
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2010/Decreto/D7423.htm#art16>

______. Emenda Constitucional n.º 19, de 4 de junho de 1998 - Modifica o regime e dispõe
sobre princípios e normas da Administração Pública, servidores e agentes políticos,
controle de despesas e finanças públicas e custeio de atividades a cargo do Distrito
Federal, e dá outras providências. Brasília, DF, 1998. Disponível em
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm>.
 72

______. Instrução Normativa N.º 2, de 30 de abril de 2008. Dispõe sobre regras e diretrizes
para a contratação de serviços, continuados ou não. Brasília, DF, 2008. Disponível em
<http://www.comprasnet.gov.br/legislacao/in/in02_30042008.htm>.

______. Instrução Normativa N.º 4, de 20 de março de 2015. Altera a Instrução Normativa

n.º 2, de 30 de abril de 2008. Brasília, DF, 2015. Disponível em
<https://www.comprasgovernamentais.gov.br/index.php/legislacao/instrucoes-
normativas/296-instrucao-normativa-n-4-de-20-de-marco-de-2015>.

______. Instrução Normativa N.º 5, de 26 de maio de 2017. Dispõe sobre as regras e

diretrizes do procedimento de contratação de serviços sob o regime de execução indireta
no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional. Brasília,
DF, 2017. Disponível em
<https://www.comprasgovernamentais.gov.br/index.php/legislacao/instrucoes-
normativas/760-instrucao-normativa-n-05-de-25-de-maio-de-2017>.

______. Instrução Normativa N.º 6, de 23 de dezembro de 20123. Altera a Instrução

Normativa n.º 2, de 30 de abril de 2008, e seus Anexos I, III, IV, V e VII e inclui o Anexo
VIII. Brasília, DF, 2013. Disponível em
https://www.comprasgovernamentais.gov.br/index.php/legislacao/instrucoes-normativas/388-
instrucao-normativa-n-6-de-23-de-dezembro-de-2013

______. Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado. Os avanços da reforma

na administração pública: 1995-1998. Brasília: MARE, 1998.

______. Lei n.º 6.019, de 3 de janeiro de 1974 - Dispõe sobre o Trabalho Temporário nas
Empresas Urbanas, e dá outras Providências. Brasilia, DF, 1974. Disponível em
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L6019.htm>. Acesso em 23 mar. 2018.

______. Lei n.º 8.036, de 11 de maio 1990 - Dispõe sobre o Fundo de Garantia do Tempo
de Serviço, e dá outras providências. Brasília, DF, 1990. Disponível em
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8036consol.htm>.

______. Lei n.º 8.212, de 24 de julho de 1991 - Dispõe sobre a organização da Seguridade
Social, institui Plano de Custeio, e dá outras providências. Brasilia, DF, 1991. Disponível
em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8212cons.htm>.

______. Lei n.° 8.666, de 21 de jun. de 1993 - Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da
Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração
Pública e dá outras providências, Brasília, DF, 1993. Disponível em
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8666cons.htm>. Acesso em: 12 nov. 2016.

______. Lei n.º 8.958, de 20 de dezembro de 1994 - Dispõe sobre as relações entre as
instituições federais de ensino superior e de pesquisa científica e tecnológica e as
fundações de apoio e dá outras providências, Brasília, DF, 1994. Disponível em
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8958.htm>. Acesso em : 17 de dez. 2019.

______. Lei n.º 8.987, de 13 de fevereiro de 1995 - Dispõe sobre o regime de concessão e
permissão da prestação de serviços públicos previsto no art. 175 da Constituição
 73

Federal, e dá outras providências. Disponível em

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8987compilada.htm>.

______. Lei n.° 12.462, de 4 de ago. de 2011. Institui o Regime Diferenciado de

Contratações Públicas – RDC, Brasília, DF, 2011. Disponível em
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Lei/L12462.htm>. Acesso em:
21 abr. 2017.

______. Lei n.º 13.467, de 13 de julho de 2017. Altera a Consolidação das Leis do
Trabalho (CLT). Brasília, DF, 2017. Disponível em
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/lei/l13467.htm>. Acesso em 23
mar. 2018.

______. Supremo Tribunal Federal. Súmula 331. CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE

SERVIÇOS. LEGALIDADE. Brasília, DF. Disponível em
<http://www3.tst.jus.br/jurisprudencia/Sumulas_com_indice/Sumulas_Ind_301_350.html#SU
M-331>.

BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Da administração pública burocrática à gerencial.

Revista do Serviço Público, v. 47, n. 1, p. 7-40, 1996.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 28 ed. São Paulo:
Atlas, 2015.

CAVALCANTE, M. J, M. et all. TRANSIÇÃO DO MODELO BUROCRÁTICO PARA

O MODELO GERENCIAL: Caso da Coordenadoria de Planejamento do Poder Judiciário
do Estado de Rondônia. VII Congresso Virtual Brasileiro de Administração. 2010.

COSTA, Frederico Lustosa da. Brasil: 200 anos de Estado; 200 anos de administração
pública; 200 anos de reformas. Revista da Administração Pública SET/OUT 2008. Rio de
Janeiro: FGV, 2008.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 28 ed. São Paulo: Atlas. 2015.

GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 17. ed. atual. por Fabrício Motta. São
Paulo, SP: Saraiva, 2012.

GIL, Antônio Carlos. Método e técnicas de pesquisa social. 6ª. ed.São Paulo: Atlas S.A,
2008.
______. Como elaborar projetos de pesquisa. 5. ed. São Paulo: Atlas, 2010.

GIRARDI, Dante. O impacto da terceirização nas organizações: evolução histórica e

tendências. 1ª. Ed. Florianópolis: Pandion, 2008.

GONGALVES, Carlos Roberto. Direito Civil Brasileiro, Volume 3. 11 ed. São Paulo:
Saraiva, 2014.

GOOGLE. Visão geral da empresa. 2015. Disponível em: <https://www.google.com/intl/pt-

BR/about/company/>. Acesso em: 23 mar. 2019.
 74

HAIR JR., F. et al. Análise Multivariada de dados, 6 ed. Porto Alegre, RS: Bookman, 2005.

JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005.

LÜDKE, Menga; André, Marli D. A. A Pesquisa em educação: abordagens qualitativas. São

Paulo: EPU, 1999.

MALHOTRA, N. K. Pesquisa de marketing: uma orientação aplicada. 6. ed. Porto Alegre:

Bookman, 2011.

MARTINS, Gilberto de Andrade; THEÓPHILO, Carlos Renato. Metodologia da

investigação científica para ciências sociais aplicadas. São Paulo: Atlas, 2007.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 34 ed. São Paulo: Malheiros
Editores, 2008.

MOTTA-ROTH, Désirée; HENDGES, Graciela H. Produção Textual na Universidade. São

Paulo: Parábola Editorial, 2010.

OLIVEIRA, Gustavo Justino de. Modelos Teóricos de Administração Pública. 2014.

Disponível em
<http://www.trabalhosfeitos.com/ensaios/Administra%C3%A7%C3%A3o/47843439.html>.
Acessado em 05 nov. 2016.

PEREIRA, Caio Mário Silva. Instituições de direito civil. 11. ed. atual. por Regis Fichtner.
Rio de Janeiro.Forense, 2003. v. III.

PRODANOV, Cleber Cristiano; FREITAS, Ernani Cesar de. Metodologia do trabalho

científico: Métodos e técnicas da pesquisa e do trabalho acadêmico. 2. ed. Novo Hamburgo:
FEEVALE, 2013.

SANTOS, Lucimar Rizzo Lopes dos. Fiscalização de contratos. Brasília: ENAP/DDG,

2013.

SARAIVA, Luiz Alex Silva. Cultura organizacional em ambiente burocrático. Revista de

Administração Contemporânea, v. 6, n. 1, p. 187-207, jan/abr. 2002.

SILVA, Adival do Carmo. Evolução da administração pública no Brasil e tendências de

novos modelos organizacionais. 2013. Disponível em:
<www.ice.edu.br/TNX/storage/webdisco/.../27b4d512efbac7d37520bc37aa78cac1.pdf>.
Acessado em 02 jun. 2017.

SILVA, Maria de Jesus Lopes. Fiscalização de contratos administrativos na Universidade

Federal do Ceará. Dissertação - Universidade Federal do Ceará, Mestrado Profissional em
Políticas Públicas e Gestão da Educação Superior, Fortaleza. 2015.

TARTUCE, Flávio. Direito civil, v. 3 :teoriageral dos contratos e contratos em espécie; 9.

ed. rev., atual. e ampl. – Rio de Janeiro: Forense – São Paulo : MÉTODO, 2014.
 75

UFSC – Universidade Federal de Santa Catarina. Departamento de Compras – DCOM.

Disponível em <http://dcom.proad.ufsc.br/2019/04/15/bem-vindo-ao-sitio-do-dcom/#more-
9352>. Acessado em 21 dez. 2019.

______. Coordenadoria de Contratos Fundacionais – CCT. Disponível em

<http://dpc.proad.ufsc.br/atribuicoes-da-ccf/>. Acessado em 21 dez. 2019.

______. Coordenadoria de Projetos e Convênios – COPROJ. Disponível em

<http://dpc.proad.ufsc.br/atribuicoes-coproj/>. Acessado em 21 dez. 2019.

VASCONCELLOS, Liliana; GUEDES, Luis Fernando Ascenção. Vantagens e Limitações

dos Questionários Eletrônicos via Internet no Contexto da Pesquisa Científica; Boletim
X Seminário em Administração – FEA/USP, São Paulo. 2007.

VERGARA, Sylvia Constant. Projetos e relatórios de pesquisa em administração. São

Paulo: Atlas, 1997.

VIEIRA, Sonia. Como elaborar questionários; 1. ed. São Paulo: Atlas. 2009.

ZANELLA, Liane Carly Hermes. Metodologia de pesquisa; 2. ed.rev. atual. – Florianópolis:

Departamento de Ciências da Administração/UFSC, 2011.