Hugo Nigro Mazzilli - A Defesa Dos Interesses Difusos e Coletivos em Juízo - 20º Edição - Ano 2007

O p ro c e s s o d e e la b o ra ç ã o d a p re s e n te e d iç ã o , p o r m e io s in fo rm a tiza d o s , c o m p r e e n d e u s u a
c o m p o s iç ã o gráfica. O texto d e s ta o b ra , p a r a e s ta e d iç ã o , g u a r d a a b s o lu ta fid e lid a d e a o s

a rq u iv o s fo rn e c id o s p e lo a u to r à e d ito ra , d is p e n s a n d o q u a lq u e r c o te ja m e n to .
HUGO NIGRO M AZZILLI
TREBUNAL DE JÜSTtCA DO ÊS l
BIBLIOTECA
DES. HOMERO MAFRA
A DEFESA DOS
INTERESSES DIFUSOS EM JUÍZO
M E IO A M B IE N T E - C O N S U M ID O R • P A T R IM Ô N IO
{.
CULTURAL • PATRIMÔNIO PÚBLICO e outros interesses
1
! Amor: M A Z ilL L I.K U G O N IGRO
| Tiw lo: A DEFESA DOS INTERESSES DIFUSOS EM JUÍZO; ME1

| ( 341.4622 M4T7d) ■
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i Keuislro; 01Q226 Ex.: I
2 Ü 1 e diçã o
í— revista, ampliada e atualizada
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2007
E d itora
38200693 0820069
'O I Saraiva
ISBN 978-85-02-06507-9
D a d o s In te rn a c io n a is (le C a ta lo g a ç ã o n a P u b lic a ç ã o ( C I P )
■ (C â m a r a B ra | ile ira d o L iv ro , S P, B ra s il)
M a z z illi, .H u g á N jg ro , 1 9 5 0 - , .
■ - - A d e fe s a t fo s 'in te re s s e s d ifu s o s e m ju íz o :
m e io a m b ie rilê ,'c o n s u m id o r , p a trim ô n io c u ltu ra l,
p a trim ô n io p ú b lic o e o u tro s in te re s s e s 1 H u g o N ig r o
M a z zilli. — 2 0 . e d .r e v .,' a m p l. e a t u a i:— S ã o P a u lo :
S a r a iv a , 2 0 0 7 . -
1. A ç ã ó civil' BráS il 2. In te re s s e s ditus.os

(D ir e it o ) - B ra s ii 3. P r o c e s s o civ il - B ra s il I. T ít u lo .
0 7 -3 5 9 8 ■ C D U - 3 4 7 . 9 2 2 .3 3 (8 1 )
ín d ic e p a r á c a tá lo g o s is te m á tic o :
" 1 . B ra s il : In te íé s s é s d ifu s o s : D e fe s a : P ro c e s s o
civil í | 3 4 7 . 9 2 2 . 3 3 (8 1 )
Editora
i Saraiva
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Campo Grande Forte: PABX (11) 3613-3000 — São Paulo
TRABALHOS PUBLICADOS
LIVROS D O AU TO R
NA ÁREAJURÍDICA
'í. 1. O p rom otor de Justiça e o atendimento ao público. São Paulo,

• Saraiva, 1985, 176 p.
•■&/! . . .
k 2. Manual do p ro m oto r de Justiça. 1. ed. 1987, 408 p., encad.;
2. ec{^ 1990, 664 p., encad.; 2. tir. 1991, encad.; 3. tir. 1992, encad. São Pau
lo, Saraiva.
3- A defesa dos interesses difusos em ju ízo: meio ambiente, con
sumidor, p a trim ôn io cultural, pa trim ôn io público e outros interesses.
1. ed. 1988, 152 p.; 2. ed. 1990, 232 p.; 3. ed. 1991, 266 p.; 4. ed. 1992, 310
,p.; 5. ed. 1993, 360 p.; 6. ed. 1994, 408 p. São Paulo, Revista dos Tribunais;
7- ed. 1995, 670 p.; 8. ed. 1996, 630 p.; 9- ed. 1997, 240 p.; 10. ed. 1998,
248 p.; 11. ed. 1999, 408 p.; 12. ed. 2000,' 512 p.; 13- ed. 2001, 576 p.;
ã4. ed. 2002, 688 p.; 15. ed. 2002, 600 p.; 16. ed. 2003, 648 p.; 17. ed.
2004, 680 p.; 18. ed. 2005, 696 p.; 19 ed. 2006, 712 p.; 20 ed. 2007, 784 p.,
São Paulo, Saraiva.
4. Curadoria de ausentes e incapazes. São Paulo, APMP, 1988, 122 p.
5- O Ministério Público na Constituição de 1988. 1. tir. 1989, 192
p.; 2. tir. 1990; 3. tir. 1991. São Paulo, Saraiva.
6, O acesso à Justiça e o Ministério Público. 1. ed. 1989, 56 p.
.2. ed. 1993, 80 p. Porto Alegre, Associação do Ministério Público do Rio
6— TRABALHOS PUBLICADOS
Grande do Sul e Escola Superior do Ministério Público do Rio Grande do

Sul; 3- ed. 1998, 230 p.; 4. ed. 2001, 224 p. São Paulo, Saraiva.
7. Funções institucionais do Ministério Público. São Paulo, APMP,
1992, 94 p.
8. Regime ju ríd ico do Ministério Público• análise do Ministério
Público na Constituição, na Lei Orgânica Nacional do Ministério Público, na
Lei Orgânica do Ministério Público da União e na Lei Orgânica do Ministério
Público paulista. 1. ed. 1993, 290 p.; 2. ed. 1995, 502 p.; 3. ed. 1996, 502 p.;
4. ed. 2000, 752 p.; 5. ed. 2001, 800 p.; 6. ed. 2007, 648 p.-São Paulo, Sa
raiva.
9- Introdução ao Ministério Público. 1. ed. 1997, 206 p.; 2. ed.
1998, 220 p.; 3. ed. 2000, 280 p.; 4. ed. 2002, 288 p.; 5. ed. 2005, 320 p.;
6. ed. 2007, 336 p., São Paulo, Saraiva.
10. O i-nquérito civil: investigações do Ministério Público, com
promissos de ajustamento e audiências-públicas. 1. ed. 1999, 456 p.-, 2. ed.
2000, 568 p. São Paulo, Saraiva.
11. Questões criminais controvertidas. São Paulo, Saraiva, 1999,
840 p., encad,
12. Tutela dos interesses difusos e coletivos. 1. ed. 2002. 92 p.;
2. ed. 2003, 102 p.; 3. ed. 2003, 148 p.; 4. ed. 2004,168 p.;5. ed.2005, 184
p.; 6. ed. 2007, São Paulo, Damásio de Jesus.
13.M inistério Público. 1. ed. 2003, 132 p.; 2. ed. 2004, 146 p.;
3- ed. 2005, 168 p. São Paulo, Damásio de Jesus.
14. Legislação do Ministério Público. São Paulo, Damásio de
2004,296 p.
NA ÁREA DA INFORMÁTICA
1. Manual elementar do microcomputador PC. São Paulo, Revista

dos Tribunais, 1991, 100 p.
2. Introdução ao microcomputador PC e ao processamento de
textos — MS W ord5 e Volkswriter 2 . São Paulo, Revista dos Tribunais, 1992,
200 p.
BM COLABORAÇÃO COM OUTROS AUTORES
1. Ministério Público,: Direitos civis, sociais e políticos — u

prática. Coleção Cidadania, Departamento de Assuntos Educativos da Orga-
TRABALHOS PUBLICADOS— 7
nização dos Estados Americanos — OEA, e Universidade Federal da Bahia —

UFBA Salvador, 1990.
2. - Estatuto da Criança e do Adolescente — Lei 8.069190 — Estu
dos sócio-jurídicos. Rio de Janeiro, Renovar, 1991.
3. Estatuto da Criança e do Adolescente comentado -— comentá
rios jurídicos e sociais. São Paulo, 1. ed. 1992; 2. ed. 1993; 3- ed. 2000; 4.
ed. 2002; 5- ed. 2002; 6. ed. 2003- São Paulo, Malheiros.
4. Justiça penal — crimes hediondos, erro em direito penal e ju i
zados especiais. Centro de Extensão Universitária. São Paulo, Revista dos
Tribunais, 1993.
5. Formação juríd ica. 1. ed. 1994, 162 p; 2. ed. 1999, 174 p. São
Paulo, Revista dos Tribunais.
6. Conheça o MP. Recife, OSCAMP, 1996.
7. Direitos da pessoa portadora de deficiência. Coleção Advocacia
Pública & Sociedade. São Paulo, Max Limonad, 1997.
8. Ministério Público — instituição e processo. São Paulo, Atlas,
1997.
9- Ministério Público I I — Democracia. São Paulo, Atlas, 1999-
10. Atualidades juríd icas. São Paulo, Saraiva, 1999.
11. Justiça penal — críticas e sugestões — Justiça crim ina l moder
na. São Paulo, Revista dos Tribunais, 1999-
12. Encontros pela Justiça na Educação. Brasília, Fundescola / Mi
nistério da Educação e Cultura, 2000.
13- Ação civil publica — Lei 7.347/85: 15 anos. São Paulo, Revista
dos Tribunais, 2001.
„ 14. Funções institucionais do Ministério Público. São Paulo, Sarai
va, 2001.
15. Curso de especialização à distância em D ireito Sanitário para
membros do Ministério Público e da Magistratura Federal. Brasília, Uni
versidade de Brasília, 2002.
16. Curso de extensão à distância em D ireito Sanitário para mem
bros do Ministério Público e da Magistratura Federal. Brasília, Ministério
, da Saúde, 2002.
17. Processo civil e interesse público. São Paulo, Revista dos Tribu
nais, 2003-
18. A criança especial — temas médicos, educativos e sociais. São
Paulo, Roca, 2003.
19- D ireito Sanitário e Saúde Pública. Brasília, Ministério da Saúde
e Faculdade de Direito da Universidade de Brasília, 2003.
20. Questões de D ireito Civil e o novo Código. São Paulo, Imprensa
Oficial, 2004.
21. O Código Civil e sua interdisciplinaridade: reflexos do Código

Civil nos demais ramos do Direito. Belo Horizonte, Del Rey, 2004.
22. Anotações ao Código Civil, em co-autoria com Wander Garcia.
São Paulo, Saraiva, 2005, 648 p.
23. Reforma do Judiciário analisada e comentada. São Paulo, Mé
todo, 2005.
24. Reforma da Previdência e Magistratura — inconstitucionali-
dades. São Paulo, Anamatra e LTr, 2005.
25. A ação civ il pública após 20 anos: efetividade e desafios. São
Paulo,-Revista dos Tribunais, 2005.
26. Processo civil coletivo. São Paulo, Quartier Latin, 2005.
27. Ação civil pública 20 anos da Lei n. 7347185■Belo Horizon
te, Del Rey, 2006.
28. Brasil contemporâneo — crônicas de um país incógnito. Porto
Alegre, Artes e Ofício, 2006. ■
29. Licitações e contratos administrativos — uma visão à luz dos
tribunais de contas. Curitiba, Juruá, 2006.
30. D ireito processual coletivo e o anteprojeto de código brasileiro
de processos coletivos. São Paulo, Revista dos Tribunais, 2007.
_ ARTIGOS E TRABALHOS
Tem inúmeros artigos e -trabalhos publicados, especialitiente: 1. no

jornal O Estado de S. Paulo (SP); 2. no jornal Folha de S. Paulo (SP); 3. no
jornal O Estado do Paraná (PR); 4. na Revista dos Tribunais (SP); 5. na
Revista Forense (RJ); 6. na Revista do Advogado (SP); 7. na Revista de D i
reito Público (SP); 8. na Revista Jurídica (RS); 9. na revista Justitia (SP);
10. na revista Doutrina (RJ); 11. no Livro de Estudos Jurídicos (RJ); 12. na
Revista de Direito Im obiliário (SP); 13. na Revista de Jurisprudência do
Tribunal deJustiça de São Paulo (SP); 14. na. Revista do Ministério Público
do Estado do Rio Grande do Sul (RS); 15. na Revista do Ministério Público
(RJ); 16. na revista Jurisprudência dos Tribunais.de Alçada Civil de São
Paulo (SP); 17. na Revista de Processo (SP); 18. na Revista da Procurado-
ria-Geral da República (SP); 19. na revista Jurisprudência do Supremo
Tribunal Federal (Lex, SP); 20. na Revista Literária de D ireito (SP); 21. na
Revista APMP (SP); 22. na Revista de D ireito do Consumidor (RT, SP);
23. no Jornal Síntese (RS); 24. no jornal Tribuna do D ireito (SP); 25. na
Revista de Direitos Difusos (SP); 26. na Revista de Informação Legislativa
(Senado Federal, DF); 27. no Jornal do Commercio do Rio de Janeiro (e no
TRABALHOS PUBLICADOS— 9
site www.jornaldocommercio.com.br); 28. no site do Observatório da Itn-

prensa (www.observatoriodaimprensa.com.br); 29. no site da Escola Supe- /
rior de Advocacia (www.oabsp.org.br/escola); 30. no site do Complexo Ju
rídico Damásio de Jesus (www.damasio.com.br); 31. no site da Confedera- (
ção Nacional do Ministério Público — Conamp (www.Conamp.org.br); 32.
no site do Instituto Brasileiro de Ciências Criminais (www.ibccrim.org.br); <
33. nas Revistas do Tribunal Regional Federal da I a Região e da 3a Região; /
34. na Revista da Escola N acional da Magistratura (RJ).
TESES APROVADAS
Reforma ju d iciá ria e persecução penal — papel do Ministério Pú- (

blico. Co-autor, IV Seminário Jurídico dos Grupos de Estudos do Ministério
Público do Estado de São Paulo, Justitia, ,95:263 (1976). í
O Ministério Público no processo penal — postura institucional e ('
hierarquia. Autor, IV Seminário Jurídico dos Grupos de Estudos do Minis
tério Público do Estado de São Paulo, Justitia, 95:245 (1976). (
Processos contravencionais e sumários e a titularidade do Ministé- {
rio Público, Autor, X Seminário Jurídico dos Grupos de Estudos do Ministé
rio Publico do Estado de São Paulo, APMP, Biblioteca PGJ, São Paulo (1982).
Atendimento ao público. Co-autor, XII Seminário Jurídico dos Gru- (í
pos de Estudos do Ministério Público do Estado de São Paulo, APMP, Biblio
tecaJPGJ, São Paulo (1984). ■(
O Ministério Público e a questão ambiental na Constituição. Co- ((
autor, VI Congresso Nacional do Ministério Público, Justitia, 131 ;443
(1985). c
O p rin cípio da titularidade da ação penal.-Autor, Semana de Estu- ((
dos sobre a Justiça Criminal, PGJ/APMP, São Paulo, fev. 1987.
O Ministério Público e o “habeas-cotpus”. Autor, Semana de Estu
dos sobre a Justiça Criminal, PGJ/APMP, São Paulo, fev. 1987. C
A Carta de Curitiba e a Constituinte. Autor, VII Congresso Nacional Vv.
do Ministério Público, AMMP/Conamp, abr. 1987.
v.
O Ministério Público nos Tribunais de Contas. Autor, XVII Seminá
rio Jurídico dos Grupos de Estudos do Ministério Público do Estado de São V\
Paulo, APMP, Biblioteca PGJ (1989). (.
Garantias constitucionais do Ministério Público. Autor, Dt Con
gresso Nacional do Ministério Público, Associação do Ministério Público do V.
Estado da Bahia, set. 1992. [
(
PROGRAMA DE COM PUTADOR
Programa para cálculo de penas criminais. Freeware {download

gratuito). Efetua o cálculo de penas criminais corporais e pecuniárias, na
forma do Código Penal vigente (versão de 2006):
http: f/pagínas. terra, com.br/servicos/hmazzilli
BREVE CURRÍCULO DO AUTOR
Hugo Nigro Mazzilli bacharelou-se com distinção pela Faculdade de

Direiço da Universidade de São Paulo (a tradicional Faculdade de Direito do
Largo de São Francisco), em São Paulo — Turma de 1972.
Iniciou sua vida profissional em 1969, como estagiário no escritório
do Professor Oscar Barreto Filho, catedrático de Direito Comercial da Fa
culdade de Direito da Universidade de São Paulo, com quem trabalhou,
como advogado, até 1973-
Distinguindo-se na classificação do concurso de ingresso ao Ministé
rio Público paulista, foi nomeado Promotor Público Substituto em 1973-
Com longa vivência nas comarcas do interior do Estado e na Capital, e de
pois de ter sido assessor de diversos Procuradores-Gerais de Justiça, veio a
ser promovido por merecimento para o último grau da carreira, tornando-
se Procurador de Justiça em 1992, cargo que exerceu até dezembro de
19Í>8, quando de sua aposentadoria.
Membro amante dos Grupos de Estudos do Ministério Público do
Estado de São Paulo, proferiu inúmeras palestras em todos eles: “Carlos
. Siqueira Netto” (Capital — do qual foi Coordenador), “ Campos Salles”
(Campinas), “Ibrahim Nobre” (São Vicente), “Aluísio Arruda” (Ribeirão Pre
12— BREVE c u r r íc u l o d o a u t o r
to), “Pedro Jorge de Mello e Silva” (Mococa), “Ronaldo Porto Macedo” (Pre
sidente Prudente), “César Salgado” (São José dos Campos, Taubaté e Guara-
tinguetá), da Média Sorocabana (Ourinhos), “João Baptista de Santana”
(Marília), “Luiz Gonzaga Machado” (Jtu), “João Severino de Oliveira Peres”
(Araçatuba), “Amaro Alves de Almeida Filho” (Santo André), “João Baptista
de Arruda Sampaio” (Moji das Cruzes), “Magalhães Noronha” (Araraquara) e
no Grupo “Mário de Moura Albuquerque” (Bauru), quando, ainda substitu
to e sob plena Ditadura militar (1976), defendeu a inafastábilidade do pro
motor das suas funções legais, tese que foi a precursora do hoje consagrado
prin cíp io do p rom otor natural (RT, 494:269', Justitia, £5:175 e 245).
Recebeu o primeiro prêmio do concurso Melhor Arrazoado Foren
se, conforme decisão unânime da comissão-julgadora da Associação Paulista
do Ministério Público (1988).
Apresentou e viu aprovadas inúmeras Teses em Seminários e Con
gressos; é autor de diversos livros, bem como de artigos jurídicos, publica
dos nas principais revistas especializadas.
Proferiu conferências, palestras e aulas em cada ramo dos Ministé
rios Públicos do País (da União e dos Estados), bem como na Faculdade de
Direito da Universidade de São Paulo (SP), na Faculdade de Direito da Pon
tifícia Universidade Católica (SP), dentre outras faculdades; na Escola Supe
rior do Ministério Público — Centro de Estudos e Aperfeiçoamento Funcio
nal do Ministério Público do Estado de São Pauio; na Escola Superior do
Ministério Público da União; na Escola Paulista da Magistratura; na Escola
Paulista de Advocacia — Instituto dos Advogados de São Paulo; na Ordem
dos Advogados do Brasil (secção de S. Paulo) etc.
Participou de diversas Comissões instituídas pela Procuradoria-Geral
de Justiça e pela Associação Paulista do Ministério Público (v.g., Comissão
de Estudos sobre o Projeto de Código de Processo Penal — 1983; Comissão
de Estudos Constitucionais — desde 1983; Comissão de Assessoramento à
Coordenadoria de Defesa do Meio Ambiente — desde 1985; Comissão de
Estudos sobre o Projeto de Lei que modifica o Código de Processo Civil —
-1985; Comissão que elaborou o Anteprojeto da "Carta de Curitiba” — 1986;
Comissão de Estudos sobre a Justiça Criminal — 1987; Grupo de Trabalho
sobre a Reorganização Administrativa do Ministério Público de São Paulo —
1991; Comissão de Estudos sobre as Reformas Constitucionais da Adminis
tração e da Previdência — desde 1998; Comissão de Estudos da Conamp
que preparou a AJDIn n. 2.384-DF, contra a Med. Prov. n. 2,088-35, que cer
ceava indevidamente a atividade funcional dos membros do Ministério Pú
blico nacional — 2000; Comissão de Estudos da Conamp que elaborou
anteprojeto de lei sobre o inquérito civil — 2001).
Acompanhou ativamente os trabalhos constituintes, especialmente
no que diz respeito à instituição a que pertenceu, bem como a tramitação
dos projetos que levaram à edição da Lei n. 7.347/85 — Lei da Ação Civil
Pública, e da Lei n. 8.625, de 12 de fevereiro de 1993 — a atual Lei Orgânica
Nacional do Ministério Público.
BREVE CURRÍCULO D O AUTOR— 13
Foi Presidente da Associação Paulista do Ministério Público (1990).

Integrou o órgão especial do Colégio de Procuradores (1994) e o Conselho
Superior do Ministério Público (1994-1995). Para o Conselho Superior, foi
eleito com a maior votação da classe, liderando a chapa de oposição ao
então Procuradõr-Geral de Justiça, tendo como tema de sua campanha a
necessidade de dar efetiva independência ao Ministério Público paulista,
então estreitamente ligado ao governo estadual (1993 — v. discurso de
posse publicado na revista Justitid, ióJ:2 S l).
Foi membro da Comissão de Concurso de Ingresso à Carreira do
Ministério Público do Estado de São Paulo (1992) e da Comissão de Con
curso de Ingresso à Carreira Inicial do Ministério-Público do Rio de Janeiro
(1999-2000), tendo assim, de forma inédita, porque na qualidade de Procu
rador de Justiça, participado de bancas examinadoras de dois Ministérios
Públicos distintos.
Integrou o Conselho Deliberativo e Redacionaí da Revista Justitia,
publicação oficial do Ministério Público do Estado de São Paulo (1998-
2002) e o Conselho Editorial da Revista Jurídica, editada pela Escola Supe
rior do Ministério Público do Estado de São Paulo (2001-2002).
Fez parte do Conselho Consultivo (2003-2004) e é membro do
Conselho Editorial da revista Justiça & História, editada pelo Memorial do
Judiciário do Rio Grande do Sul (desde 2004).
É membro da Comissão dos Direitos das Pessoas com Deficiência da
Ordem dos Advogados do Brasil — Secçãó de São Paulo (desde 1999), ten
do sido colaborador da Comissão do Meio Ambiente da mesma instituição
(de 2001 a 2003).
Desde 1996 faz parte do corpo docente da Escola Superior do Mi
nistério Público do Estado de São Paulo (Centro de Estudos e Aperfeiçoa
mento Funcional). Leciona, ainda, no Complexo Jurídico Damásio de Jesus
e integra o corpo docente da Escola Superior da Advocacia — ESA/SP
(200o).
Recebeu o Colar do M érito do Ministério Público do Estado do Rio
de Janeiro, a maior honraria da instituição, comenda que lhe conferiu a
condição de membro honorário do Ministério Público daquele Estado (dez.
2000 ).
Agraciado com o Colar do M érito Institucional do Ministério Públi
co do Estado de São Pa u lo, alcançou a mais alta condecoração da institui
ção paulista (maio 2001).
Foi-lhe concedida a Comenda M anoel Alves Pessoa Neto, pela Fun
dação Escola Superior do Ministério Público do Rio Grande do Norte, “pelo
trabalho que desempenha na luta dos interesses institucionais e classistas e
pela autoria de obras jurídicas de inestimável valor para os membros do
Ministério Público” (2003).
Recebeu a Comenda Antero Medeiros da Associação do Ministério
Público de Alagoas, “pelos relevantes serviços prestados ao Ministério Púbii-
14— BREVE c u r r íc u l o d o a u t o r
co nacional na condição de Procurador de Justiça, com destacada influência

na atuação dos membros do Parquet alagoano" (2004).
Maiores informações sobre o Autor e suas obras podem ser obtidas
em seu site na Internet:
bilp: Hpaginas. terra. com. brlservicos/hmazziUi
NOTA À 20a EDIÇÃO
Antes mesmo da efetiva implantação da tutela dos interesses tran-

sindwjjduais no País, já tínhamos voltado nossos estudos à defesa judicial
dos interesses públicos, difusos, coletivos e individuais homogêneos, como
aqueles ligados ao meio ambientç, ao consumidor, ao patrimônio público e
social, ao patrimônio cultural, às crianças e adolescentes, às pessoas idosas
e às pessoas portadoras de deficiência.
Além de acompanhar e participar no processo de edição do primei
ro diploma legislativo sobre a matéria, e a par de inúmeros artigos e confe
rências publicados em revistas especializadas, vimos editando e atualizando
a cada ano por esta Casa o livro A defesa dos interesses difusos em ju ízo.
Nestes vinte anos de vigência da Lei n. 7-347/85 (Lei da Ação Civil Pública),
em sucessivas edições, buscamos aprimorá-lo e enriquecê-lo.
Em razão disso, o íivro passou por várias revisões de vulto, para
mantê-lo sempre mais didático e objetivo. A despeito de nosso constante
esforço de não torná-lo excessivamente volumoso, o trabalho cresceu natu
ralmente, para receber os frutos da evolução doutrinária e jurisprudencial
sobre a matéria, contendo assim maior volume de informações. Afinal, são
mais de quatro lustros de vigência da Lei da Ação Civil Pública e um tan
to menos em relação à vigência do Código de Defesa do Consumidor.
16— N O T A À 20a EDIÇÃO
Esse período tem contado com grande produção legislativa, doutrinária

e jurisprudencial a propósito da ação civil pública e da ação coletiva, a
exigir sempre novas referências e comentários.
Tem sido nosso permanente cuidado, a cada edição, a incessante
busca de clareza e poder de síntese, ou seja, maior objetividade. Fizemos
abordagem franca das questões, mesmo as mais delicadas. Utilizamos com
freqüência o recurso das notas de rodapé, que se destinam a aliviar o texto
principal, permitindo-lhe leitura mais livre; o rodapé fica, pois, reservado a
quem queira ou necessite descer à busca das fontes. Nos Anexos, conferi
mos expressão adequada à transcrição de leis, aos Modelos e ao índice alfa-
bético-remissivo.
Nesta 20a edição, como já o vínhamos fazendo nas anteriores,
empreendemos as correspondentes atualizações legislativas, doutrinárias e
jurisprudenciais. A par dos aprimoramentos gerais que nos pareceram ne
cessários, fizemos importantes acréscimos doutrinários. Acompanhamos e
anotamos as principais tendências jurisprudenciais dos tribunais superiores
(Supremo Tribunal Federal e Superior Tribunal de Justiça) e as alterações
legislativas que interessavam ao estudo da tutela judicial dos interesses
transindividuais. Consideramos as normas pertinentes do Código Civil de
2002 (Lei n. 10.406, de 10 de janeiro de 2002) e do Estatuto do Idoso (Lei
n. 10.741/03). Abordamos os pontos da Reforma do Judiciário que interes
sam ao desenvolvimento desta obra (EC n. 45/04). Analisamos as questões
de competência de foro por prerrogativa de função, em face da decisão
proferida ém 2005 pelo Supremo Tribunal Federal na ADIn n. 2.797, a pro
pósito da inconstitucionalidade da Lei n. 10.628/02. Atualizamos a obra por
força das modificações trazidas pela Lei n. 11.232, de 22 de dezembro de
2005, que estabeleceu a nova fase de cumprimento das sentenças, revogan
do os dispositivos do Código de Processo Civil, relativos à execução funda
da em título judicial; examinamos, ainda, a Lei n. 11.382, de 06 de dezem
bro de 2006, trouxe novas alterações no processo de execução.
Acrescentamos à nova edição novos Capítulos, que cuidam da defe
sa das minorias e da defesa das mulheres, este último levando em conta o
advento da Lei n. 11.340/06. E, como é tradicional, a obra manteve-se sem
pre atenta às atuais questões doutrinárias e à jurisprudência dos tribunais
superiores.
Demos maior ênfase tanto a aspectos técnicos como práticos, que a
experiência nos tem mostrado mais relevantes para o aprofundamento do
exame da matéria. Em suma, tivemos especial cuidado didático, buscamos
os melhores exemplos, acrescemos comentários tanto para velhos como
para novos problemas, e ainda apresentamos mais minuciosas explicações
naquelas matérias em que os estudiosos da matéria costumam encontrar
maiores dificuldades. Nas últimas edições, demos nova diagramação gráfica
à obra, para contrabalançar os sensíveis acréscimos de conteúdo.
A obra discute hoje não só as questões processuais cabíveis (como o
inquérito civil, sua instrução e arquivamento; os compromissos de ajusta
mento de conduta; as ações civis públicas e ações coletivas; a competência;
o interesse de agir; a legitimação ativa e passiva; a preservação das informa
N O T A À 20B EDIÇÃO— 17
ções sigilosas; as requisições; a posição das associações civis na ação civil

pública; o litisconsórcio; a concessão e a cassação de liminares; os recursos
e seus efeitos; a coisa julgada; a liquidação e a execução; a atuação do Mi
nistério Público no processo civil em geral etc.) como também as questões
correspondentes de direito material (como a distinção entre os interesses
difusos, coletivos e individuais homogêneos; a análise do interesse público
e do interesse social; a defesa do meio ambiente, consumidor, patrimônio
cultural, patrimônio público e social, criança e adolescente, pessoa idosa,
pessoa portadora de deficiência, ordem econômica e economia popular,
investidores no mercado de valores mobiliários; o tombamento; a respon
sabilidade objetiva em matéria de interesses transindividuais; a responsabi
lidade do Estado; a responsabilidade civil dos membros da instituição etc.).
Por fim, apresentamos, ao final da obra, modelos das principais peças pro
cessuais de interesse no trato da matéria, e fizemos a transcrição de material
legislativo que nos pareceu necessário.
Ainda que sempre assumindo nossas posições em questões contro
vertidas, não deixamos de->também indicar fontes jurisprudenciais ou dou
trinárias divergentes, para que o estudioso possa recorrer a elas, se enten
der necessário.
O resultado esperamos corresponda a tudo quanto em nossos traba
lhos têm procurado, ano após ano, os estudantes de Direito, os candidatos
a concurso de ingresso nas carreiras jurídicas e os operadores do Direito —
advogados, juizes e membros do Ministério Público.
Consideramos oportuno efetuar ainda mais um registro. Para com
plementar nossa obra A defesa dos interesses difusos em ju ízo , lançamos
por esta mesma Editora um outro livro O inquérito civ il — investigações do
Ministério Público, compromissos de ajustamento e audiências públicas
(568 p., 2a ed., Saraiva, 2000). O inquérito civ il destina-se mais especifica
mente à análise das investigações pré-processuais a cargo do Ministério
Públtço; nele se discute com profundidade e extensão esse poderoso ins
trumento investigatório que a Constituição e as leis conferiram à instituição
ministerial, e que não tinha sido, até o momento, tratado à exaustão, dados
os objetivos deste nosso livro anterior A defesa dos interesses difusos em
juízo. Nele se enfrenta a questão da participação do advogado nas investi
gações, bem como o controle de legalidade do procedimento.
Assim, entendemos que esses dois livros O inquérito c iv il e A defesa
dos interesses difusos em ju ízo , embora guardem independência didática
entre si, na verdade formam ambos um conjunto lógico que analisa a tutela
dos interesses transindividuais (meio ambiente, consumidor, patrimônio
cultural, patrimônio público e outros interesses difusos, coletivos e indivi
duais homogêneos) desde a fase pré-processual até sua efetiva defesa em
juízo.
Devemos, enfim, dirigir palavra de especial agradecimento a nossos
alunos, que tanto têm contribuído para o aprimoramento da obra, seja pro
pondo novas matérias, seja apresentando relevantes questionamentos.
('
G
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C..'
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C"
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c ..
í.
c.
SIGLAS E ABREVIATURAS
ABNT — Associação Brasileira de Normas Técnicas

H AC — Apelação Cível
ACP — Ação Civil Pública
ADC — Ação Declaratória de Constitucionalidade
ADCMC — Medida Cautelar em Ação Declaratória
de Constitucionalidade
ADCT — Ato das Disposições Constitucionais Transitórias
ADIn — Ação Direta de Inconstitucionalidade
ADInMC — Medida Cautelar em Ação Direta
de Inconstitucionalidade
Ag — Agravo
Agi — Agravo de Instrumento
AgRg — Agravo Regimental
AgRgAgI — Agravo Regimental em Agravo de Instrumento
AgRgCAtr — Agravo Regimental em Conflito de Atribuições
20— SIGLAS E ABREVIATURAS
AgRgEDRBsp — Agravo Regimental em Embargos Declaratórios

em Recurso Especial
AgRgMC — Agravo Regimental em Medida Cautelar
AgRgMS — Agravo Regimental em Mandado de Segurança
AgRgPet — Agravo Regimental em Petição
AgRgRE — Agravo Regimental em Recurso Extraordinário
AgRgRecl — Agravo Regimental em Reclamação
AgRgREsp — Agravo Regimental em Recurso Especial
al. — a lii
alt. — alterado
AO — Ação Originária
Ap — Apelação
APMP — Associação Paulista do Ministério Público
art. — artigo
CAtr — Conflito de Atribuições
CADE — Conselho Administrativo de Defesa Econômica
CAEMP — Confederação das Associações Estaduais do
Ministério Público, hoje Conamp
Câm. — Câmara
Cap. — Capítulo
CC de 1916 — Código Civil de 1916
CC de 2002 — Código Civil de 2002
c.c. — combinado com
CComp — Conflito de Competência
CDC —- Código de Defesa do Consumidor
CE — Constituição Estadual
CEsp — Corte Especial
CF — Constituição Federal
cf. — conferir
CGMP — Corregedoria-Geral do Ministério Público
cit. — citado
cív. — cível
CLT — Consolidação das Leis do Trabalho
CNMP — Conselho Nacional do Ministério Público
Compl. — Complementar
Conamp — Associação Nacional dos membros do
Ministério Público
c
f
SIGLAS E ABREVIATURAS— 21
------------------------------------------------------- .------------- :--------------- :-------------------------------------------------- (
CP — Código Penal
CPC — Código de Processo Civil f
CPJ — Colégiò de Procuradores de Justiça ^
CPP — Código de Processo Penal '
CR — Constituição da República de 1988
CSMP — Conselho Superior do Ministério Público (
CTN — Código Tributário Nacional í
Dec. — Decreto (
Dec.-Lei — Decreto-Lei (
Des. — Desembargador f
Dir. —- Direito v
DJE — D iá rio da Justiça do Estado ('■
DJU — D iá rio da Justiça da União í,
DOE — D iá rio Oficial do Estado de São Paulo (
DOU — D iá rio Oficial da União ^
E — Embargos
EC — Emenda Constitucional
ECA — Estatuto da Criança e do Adolescente '
ed. — edição C
Ed. — Editora (
ED — Embargos de Divergência f
EDecl — Embargos de Declaração ■
EDREsp — Embargos de Declaração em Recurso Especial
EFPCtT — Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União
EOAB — Estatuto da Ordem dos Advogados do Brasil V
EREsp — Embargos em Recurso Especial - (
est. — estadual f
ExSusp — Exceção de Suspeição .
fed. — federal
FGTS — Fundo de Garantia do Tempo de Serviço ^
HC — habeas-corpus C.
Ibama — Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e V.
dos Recursos Naturais Renováveis
v. .
id. ib. — idem, ibidern
inc. — inciso ^
Inq. — Inquérito - C
(
j- — julgado
JSTF — Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (Lex)
JSIJ — ■Jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça e
Tribunais■Regionais Federais (Lex)
JTACrimSP — Julgados /Jurisprudência do Tribunal de Alçada
Criminal de São Paulo (Lex)
JTACSP — Julgados /Jurisprudência dos Tribunais de Alçada
Civil de São Paulo (Lex)
/
JV — Julgados /Jurisprudência do Tribunal de Justiça (Lex)
/'
IACP — Lei da Ação Civil Pública
f~ LAP — Lei da Ação Popular
\,
LC — Lei Complementar
LCP — Lei de Contravenções Penais
('
LDP — . Lei da Defensoria Pública
( LF — Lei de Falências
( ’ LIA — Lei de Improbidade Administrativa
(y ■ Liv. — Livro
LMS — Lei do Mandado de Segurança
( '
LOEMP — Lei Orgânica Estadual do Ministério Público
( LOMAN — Lei Orgânica da Magistratura Nacional
(. LOMPU — Lei Orgânica do Ministério Público da União
( LONMP — Lei Orgânica Nacional do Ministério Público
c LQ — Lei de Quebras
LRP — Lei de Registros Públicos
c —
MC Medida Cautelar
K.
Med. Prov. — Medida Provisória
G Min. — Ministro
v.. MP — Ministério Público
c . MP — Kevista do Ministério Público do Estado do Paraná
MPSP — Ministério Público do Estado de São Paulo
V.
MS — Mandado de Segurança
L,
m.v. — maioria de votos
L. n. número
L. OAB — Ordem dos Advogados do Brasil
L- ONU — Organização das Nações Unidas
op. cit. opus citatum
C
V .
SIGLAS E ABREVIATURAS— 23
org. — organizado por

P- — página
Pet — Petição
PGJ — Procuradoria-Geral de Justiça do Estado de São Paulo
PGR — Procuradoria-Geral da República
PL — Projeto de Lei
.Proc. — Processo
Procon — Fundação de Proteção e Defesa do Consumidor
Pt. ■—- Protocolado
pub. =— publicado
Púb. — Público
QO — Questão de Ordem
r. — respeitávél
RfíCC — Revista Brasileira de Ciências Criminais .
RCrim — Recurso Criminal
RDA — Revista de D ireito Administrativo
RDC — Revista de D ireito do Consumidor
RDP -— Revista de D ireito Público
RE — Recurso Extraordinário
Recl. — Reclamação
rel. — relator
Res. — Resolução
^ REsp — Recurso Especial
RF '— Revista Forense
RICSMP — Regimento Interno do Conselho Superior do
Ministério Público de São Paulo
RJDTACr — Revista de Jurisprudência e Doutrina do Tribunal de
Alçada Crim inal de São Paulo
RJTJRS — Revista de Jurisprudência do Tribunal de Justiça
do Rio Grande do Sul
RJTJSP — Revista de Jurisprudência do Tribunal de Justiça
de São Paulo
RMPERS — Revista do Ministério Público do Estado do Rio
Grande do Sul
RMS — Recurso em Mandado de Segurança
ROMS — Recurso Ordinário em Mandado de Segurança
RPGR — Revista da Procuradoria-Geral da República
RR — Recurso de Revista
RS7J — Revista do Superior Tribunal de Justiça
RT — Revista dos Tribunais
rjj — - Revista Trimestral deJurisprudência
s. — seguintes
s.d.p. — sem data de publicação
seç. —- seção
Serasa — Serasa S.A.
SL — Suspensão de Liminar
SP — São Paulo
SPC — Serviço de Proteção ao Crédito
SS — Suspensão de Segurança
STF — Supremo Tribunal Federal
STJ — Superior Tribunal de Justiça
Súm. — Súmula
t. — tomo
T. — Turma
I o TAC — o extinto I Tribunal de Alçada Civil de São Paulo
2o TAC — o extinto II Tribunal de Alçada Civil de São Paulo
TACrim — o extinto Tribunal de Alçada Criminal de São Paulo
tb. — também
Tít. — Título
TJPR ■ Tribunal de Justiça do Paraná
TJRS — Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul
TJSP — Tribunal de Justiça de São Paulo
TRF — Tribunal ^Regional Federal
TSE — Tribunal Superior Eleitoral
TST — Tribunal Superior do Trabalho
últ. — último
v. — volume
V. — vide
v.g. -- verbi gratia
v.u. -- votação unânime
ÍNDICE SISTEMÁTICO
Trabalhos publicados........................................................................ .5
Breve currículo do autor..... ............................................................. 11
Nota à 20a edição........................ .....................................................15
Siglas e abreviaturas.......................................................................19 ■
TÍTU LO I
^ INTERESSE E LEGITIM AÇÃO
C A P ÍT U L O ^ ) .
As várias categorias
de interesses
1. Interesse público e interesse privado.......................................... 45
2. Interesse público primário e secundário..................................... 47
3. Interesses transindividuais e sua tutela coletiva........................... 48
4. Interesses difusos.......................................................................50
5. Interesses coletivos........................!............ ........................... 52
6. Interesses individuais homogêneos.............................................53
7.. Conclusões................................................................................54
26— ÍNDICE SISTEMÁTICO
. . íl I
CAPlTULO|2 J
Legitimação ordinária e extraordinária
1. Legitimação ordinária.... :.........................................................61
2. Legitimação extraordinária............................................... .......61
3. Conclusão...............................................................................65
TÍTULO II
A A ÇÃO CIVIL PÚ B LIC A
E O M INISTÉRIO PÚB LICO
Ação civil pública

1. O que é ação civil pública ou ação coletiva......................... ..... 69
2. :■Ações de iniciativa do Ministério Público............................ ..... 70
3. Ações fundadas na Constituição da República.......................... 70
4. Ações fundadas no Código Civil de 2002............................ ..... 71
5. Ações fundadas no Código de Processo Civil............................ 72
6. Ações fundadas no Código de Processo Penal..................... ..... 73
7. Açõès fundadas no Estatuto da Criança e do Adolescente.... ..... 73
8. Ações fundadas na legislação trabalhista.................. .......... ..... 74
9. Ações fundadas na Lei de Registros Públicos............................ 74
10. Ações fundadas na Lei de Loteamentos............................... ..... 75
11. Ações fundadas em leis diversas..... ................................... ..... 75
no processo civil
I. Atuação no processo civil em geral........ .79
ÍNDICE SISTEMÁTICO— 27
2. A causa que traz o Ministério Público ao processo.................... 83

3. A obrigatoriedade da ação civil pública.................................... 84
a) O dever de agir......................................................... ...... ....84
b) O caráter vinculado da atuação............................................ 86
c) O princípio da obrigatoriedade na Lei n. 7.347/85................. 86
d) O princípio da discricionariedade controlada....................... 86
4. A não-propositura da ação civil pública.. ............................... ,89
5. A obrigação de assumir a ação................................................. 89
6. Intervenção pela natureza da lide ...................................... .... 90
7. Intervenção pela qualidade da parte'........................................ 90
8. Vinculação ou desvinculação ao interesse.................. ......... 92
9. Limites da atuação vinculada................................................... 93
10. Natureza jurídica da intervenção pela qualidade da parte..........94
11. Pluralidade de membros dò Ministério Público............ ............ 94
12. Hipóteses de intervenção protetiva........... ............ ..... ............ 97
13. Limites ao poder de impulso................................................... 98
14. A defesa de interesses difusos, coletivos e individuais
homogêneos.................................. ..... ................................. 100
15. Impetração de mandado de segurança...................................104
16. O Ministério Público como réu .............................................. 105
17. A falta de intervenção do Ministério Público........................... 106
18. O Ministério Público e a litigância de má-fé............................ 109
*
T ÍT U LO III
A DEFESA D O S INTERESSES
D IF U SO S E COLETIVOS
NAS LEIS NS. 7.347/85 E 8.078/90
Origens e alterações da Lei n. 7.347/85

1. Os primeiros trabalhos 115
28— ÍND ICE SISTEMÁTICO
2. Cotejo entre os projetos............................ ............................. 116

3. As alterações trazidas pela legislação subseqüente.................... 119
4. ■Restrições ao sistema de defesa coletiva......................:...........121
, ...................
CAPITULOfó
Objeto da Lei n. 7 3 4 *7/85
1. Campo de incidência..... ................. ........... ............................123
2. O veto imposto à Lei n. 7.347/85;............................................. 125
3. A defesa de qualquer interesse transindividual.......................... 127
4. Causa de pedir e natureza do pedido.......................................127
5. A defesa do patrimônio público e da probidade administrativa.... 130
6. O controle do ato administrativo.....;.............. ....................... 130
7- Os princípios da eficiência e da razoabilidade........................... 132
8. Ação civil pública e ação direta de inconstitucionalidade........... 133
9. A defesa do contribuinte e de outros interesses análogos.......... 137
10. Õs danos morais e patrimoniais............................................... 143
11. Direito de resposta coletivo................................... ................. 143
12. Distinção entre ação civil pública,, ação popular e
mandado de segurança coletivo........y**^................................144
CAPÍTULO ^
Proteção ao meio ammente
1. A proteção legal ao meio ambiente.......................................... 147
2. Conceito de meio ambiente.....................................................151
3. A proteção às coisas, aos animais e aos vegetais........................ 152
4. Consciência social da preservação ambiental.............................153
5. Legitimação para a ação ambiental...... .....................................154
CAPÍTULO 8
Proteção ao consumidor
1. Conceito doutrinário de-consumidor........................................159
2. Conceito legal de consumidor...........!..................................... 161
3. O papel do Ministério Público.................................................168
4: O consumidor individual......................................................... 171
5. O Ministério Público e o atendimento ao público......................173
ÍND ICE SISTEM ÁTICO— 29
6. A defesa do consumidor no campo da propaganda................... 173

7. O ônus da prova..................................................................... 175
8. Crítica sobre a defesa do consumidor....................................... 177
9- Conclusões.............................................................................. 178
CA PÍTULO 9
Proteção ao patrimônio cultural
e ao patrimônio público e social

1. Generalidades......................................... ................................ 181
2. O patrimônio cultural.............................................................. 182
3. O patrimônio artístico e estético...................................... ...... 183
4. O patrimônio público e a improbidade administrativa..... !....... 183
a) Quem defende o patrimônio público................................... 183
b) A moralidade administrativa................................................185
c) O papel do Tribunal de Contas........... ................................ 186
d) O objeto da investigação..................................................... 187
5. Os atos de improbidade administrativa........ .............................187
a) Os atos que importem enriquecimento ilícito.......................188
b) Os atos que importem lesão ao erário.................................. 189
c) Os atos que atentem contra os princípios da
Administração..................................................................191
6. A responsabilidade por culpa.......... ...........:.......................... 191
7. As sanções............................................................................. 192
%. O processo.............................................................................194
9. A prescrição...............................................................-...........195
10. A competência nas ações de improbidade administrativa.......... 195
11. O Ministério Público na defesa do patrimônio público............. 196
12. A questão do prejuízo.................................. .......................... 205
13 . O patrimônio social................................................................208
CAPÍTULO 10
Tombamento
1. O tombamento como forma de proteção administrativa............ 211
2. Outras formas especiais de proteção............................ ..........213
3. Natureza jurídica do tombamento............................................ 215
4. Conclusões..............................................................................216
CAPÍTULO 11
Ações principais e cautelares
e áções individuais
1. Ações principais e cautelares................................................... 217
a) Provimentos jurisdicionais possíveis................ ...................217
b) Provimento mandamental.................................................. 218
c) Provimento injuntivo..........................................................220
2. Rito processual................................ :................ :.............. .....220
3. A ação cautelar............. .............. ............. ...................... ...... 221
4. Antecipação da tutela............................. .................................223
5. Ações individuais........................................................... ........224
CAPÍTULO 12
Ação penal para defesa de
interesses transindividuais
1. Generalidades............................. :........................................229
a) O direito de punir............................................................. 229
b) Tutela penal de interesses transindividuais..........................230
c) Prejudicialidade entre ação civil e ação penal....................... 230
d) Prejudicialidade entre ação penal e ação civil...................... 231
2. Iniciativa da ação penal............................................................ 233
3. A ação penal privada subsidiária..................... ...... ................... 234
4. Assistência ao Ministério Público...... /^X................................ 235
CAPÍTLJLoÁj 3
Ações declaratórias e constitutivas
1. Ações alcançadas pela Lei n. 7.347/85..... ............................... ..237
2. A norma residual de proteção a outros interesses difusos,
coletivos e individuais h o m o g ê n e o s . . . ........... .................. 239
CAPITULOU 4 j
Conexidade, continência
e litispendência
1. Conexidade e continência....................................................... 241
ÍN D IC E SISTEMÁTICO— 31
2. Litispendência.........................................................................244
3. Unidade ou extinção de processos................ ......................... 248
CAPÍTULO (í5
Competência
1. As regras gerais................. .............:.......................... ...........251
2. As questões decorrentesdas relações do trabalho........... .......... 254
a) A competência da Justiça do trabalho.................................. 254
b) O meio ambiente do trabalho............................................. 255
c) Òs interesses transindividuais indiretamente ligados
às relações do trabalho..................................... :.............. 258
3. A competência absoluta......................................................... 260
4. A competência em matéria de interesses transindividuais........ 260
a) Interesses difusos e coletivos.................................... .........260
b) Interesses individuais homogêneos...........................;....... 261
c) Os Jimites da competência territorial do juiz prolator.......... 261
d) Conclusão......................................................................... 266
5. A competência em matéria de defesa do consumidor.............266
i a) Competência relativa........................ ................................266
J b) O domicílio dos substituídos............................................. 268
6. A competência em matéria de infância e juventude................... 269
7. Os danos nacionais e regionais................................................ 269
8. O critério da prevenção........... ..................................... :.......271
9. O interesse da União e de vários Estados................ ................ 272
^0. A disputa sobre direitos indígenas......... ................................277
11. A questão do foro por prerrogativa de função.................... ,....278
’ ;12. A inexistência de juízo universal nas ações coletivas............... 284
- .13. Considerações finais............. ..................................................285
;/V CAPÍTULO/^6^
‘ Legitimação ativa
1- Legitimados ativos........ ...... ....................................................287
r 2- Representatividade adequada.................................................. 290
Legitimação das associações civis, dos partidos políticos,
dos sindicatos e das fundações privadas..................................297
a) Legitimação das associações civis........................................ 297
b) Legitimação dos partidos políticos................. ................... 301

c) Legitimação dos sindicatos................................................. 302
d) Legitimação das fundações privadas....................................305
4. A legitimação ativa do Ministério Público...................... :.........306
5. Legitimação concorrente................... ..................................... 313
6. Ampliação da legitimidade ativa..................... ....................... .315
7. Os cidadãos e os titulares de interesses individuais................... 316
CAPITULGfil 7
í
Litisconsórcio
e assistência
1. Generalidades........................................................................ 319
2. Litisco nsórcio......................................................................... 319
3. Litisconsórcio ulterior e aditamento à inicial................ ............323
4. Ministério Público autor e fiscal.............................................. 324
5. Litisconsórcio entre Ministérios Públicos..................................325
6. As várias formas de assistência................................................. 330
à) Os co-legitimados...... ...... ....... .........................................330
b) Os indivíduos lesados.... ................. .................................. 330
ê) Os terceiros............. ..........................................................333
CAPÍTUL0118
Legitimação pas:
1. Os legitimados passivos....................................................... :...335
a) A regra geral............ ..........................................................335
b) A ação declaratória incidental............................................. 335
c) O Ministério Público como réu........................................... 336
d) As autoridades no pólo passivo................................ ..........336
e) A desconsideração da personalidade jurídica....................... 337
f) Entes sem personalidade jurídica........................................ 339
g) A intervenção de terceiros...................................................339
h) A citação dos beneficiários do ato impugnado..................... 339
2. A substituição processual no pólo passivo................................ 341
3. O Estado como legitimado passivo................... ........................344
4. A responsabilidade solidária e a responsabilidade
regressiva................................................ ..’............... .......... 347
CAPÍTULO(l9j
Interesse processual
1. Interesse processual quanto ao Ministério Público........... .........349 -
2. Os demais legitimados............................................................... 351
3. A subsistência do interesse processual........................... ............ 352
CAPÍTULOÔy
Unidade do Ministério Público
1. Princípios institucionais............................................................. 355
2. As promotorias de Justiça.......................................................... 356
3- Pluralidade ou unidade de agentes no feito................................ 358
4. Conflitos de atribuições............................................................. 359
5. Litisconsórcio de Ministérios Públicos........................................ 362
. CAPÍTUL<^21^)
Desistência da açao
1. Generalidades sobre a desistência da ação civil pública................363
2. Recusa ministerial em assumir a ação.........................................366
3- Homologação pelo Conselho Superior do Ministério Público........367
Desistência pelos demais legitimados ativos.............................. 368
\
CAPÍTULO 22 j
^ J
Desistência pelo Ministério Público
1. ■Igual tratamento processual para as formas de desistência.........369
2, Homologação pelo Conselho Superior do Ministério Público........372
r \
CAPITULO: 23 J
V
Transação e
compromisso de ajustamento
1. Generalidades...........................................................................375
a) A possibilidade de transigir......................... ..........................375
b) A criação do compromisso de ajustamento de coííduta....... 377

c) O veto.............................................................................. 377
d) As razões do veto............................................................... 379
e) Conclusão......................................................................... 381
2. Quem pode tomar o compromisso de ajustamento................-...382
3. Natureza jurídica.....................................................................385
4. Características................................................................... .....386
5. Compromissos preliminares..................... ........................... ....389
6. Transações judiciais.......................................... .....'............... 391
7. A discordância dos interessádos...... ........................................ 392
8. Efeitos dos compromissos de ajustamento e das
transações judiciais........... .....................................................394
9- Homologação pelo Conselho Superior do MinistérioPúblico......397
10. O cumprimento e a rescisão do compromisso de ajustamento.....398
CAPÍTULO 24
Desistência e renúncia do recurso
1. Atos de desistência ou renúncia do recurso.............................. 401
2. Caráter excepcional dos atos....................................................402
3. Efeitos............................................................. ......................402
4. Desistência _pelo Ministério Público......................................... 403
5. Oitiva do Conselho Superior do Ministério Público.................. 404
CAPÍTULO 25
Notificações, requisições
e dever de informação
1. As notificações....................................................................... 405
2. As requisições........................................................................ 406
3- As matérias sigilosas...................................................... ;.......409
4. A requisição de informações eleitorais e bancárias.................... 412
5. Requisições à autoridade policial............................................. 414
6. Desatendimento à requisição....... ......................... !.............. 414
7. O particular e o acesso à informação....................................... 414
8. A chamada Lei da Mordaça..................................................... 415
ÍND ICE SISTEMÁTICO— 35
CA PÍT U LO 26
Inquérito civil
1. Generalidades.......................................................................... 421
2. Instauração, competência e objeto............................................ 426
1:■3. Instrução e sigilo............................. ........................................ 428
4. Conclusão..........................................:................................. 429
5. O arquivamento implícito......................................................... 431
6. Controle do arquivamento....................................................... 433
7. O arquivamento de outros inquéritos civis que não os
da Lei n. 7.347/85 - ......... - .................... - ............ ....... .......436
8. Recursos no inquérito civil.................. ....................................437
9- Compromisso de ajustamento...................................................439
CA PÍT U LO 27
Tramitação do inquérito civil no
colegiado competente
1. As providências prévias....................... .....................................441
2. O arrazoamento pelas associações..... ............................. -.... 442
.'3. O arrazoamento pelos demais legitimados e por terceiros.........443
.4. A matéria regimental........................... ........................... ........443
■\5. A deliberação do colegiado........... ........................................... 444
CA PÍT U LO 28
Efeitos do arquivamento
do inquérito civil
1- Generalidades.......... :...... .................................................. ...447
2. Compromisso de ajustamento.................................................. 450
3. O arquivamento e a decadência........................... .................... 452
V.v.'
CA PÍTULO 29
te-:.- -
;i. Impedimento e suspeição
1- Distinções........................................................................ ...... 453
t: L- a) Generalidades...................................................................... 453 ‘
b) Impedimento em sentido lato............................... ;........... 453

c) Impedimentos e motivos de suspeição para
fins processuais...............................................................455
2. Impedimento e suspeição nas ações civis públicas....... ;........... 456
a) Interesses transindividuais :................................................ 456
b) Arquivamento do inquérito civil......................................... 457
c) Conversão em diligência....................................................459
3. Argüição do impedimento ou da suspeição..... ........................ 460
4. Incompatibilidade de acumular funçõesconflitantes................. 461
CAPÍTULO 30
Crime contra a
Administração Pública
1. Os crimes do art. 10 da Lei n. 7.347/85 e do art. 8o, VI,
da Lei n. 7.853/89..................................................................463
2. Crítica aos institutos.............................................................. 466
CAPÍTULO 31
^ Liminares e recursos
1. Distinções prévias.................................................................. 469
2. O mandado liminar.......................... ...................................... 472
3. A proibição de concessão de liminar........ .. .......................... ..473
4. Impugnações à decisão sobre a liminar................................... 476
a) Impugnação à concessão da liminar............ :......................476
b) Impugnação à denegação da liminar...................................482
5- A reconsideração da liminar................................................... 483
6. Os recursos em geral..............................................................484
CAPÍTULO 32
Multas
1. As multas cominatórias...........................................................489
2. Multa liminar....................................................... ..................490
3. Multa imposta em tutela antecipada........................................490
4. Multa imposta na sentença..................................... ................ 491
5. Multas administrativas e multas impostas em
compromisso de ajustamento....... ........................................ 493
CA PÍTULO 33
Fundo pará
reconstituir o bem lesado
1. A reparação de interesses difusos lesados................................. 495
2. O fundo do art. 13 da Lei n. 7.347/85....................................... 496
3. Os fundos semelhantes................ ............................................ 498
4. . Fundo federal e.fundos estaduais.............................. .............. 498
5. A participação de membros do Ministério Públicò.......... ..........499
6. As receitas do fundo ............................. ................. ............... 499
7. As finalidades do fundo........................................................... 500
8. ' A reparação das lesões individuais ......... ..................................502
CAPÍTULO 34
Liquidação,
cumprimento da sentença
e execução
1. A liquidação da sentença......................................................... 507
2. O cumprimento da sentença-no processo coletivo..................... 509
a) Generalidades......... ............ ................. ......................... -509
b) Regras para efetuar o cumprimento da sentença..................510
c) A execução provisória................ ............................. :.........513
( A execução de título extrajudicial............................................. 514
4. Observações comuns à liquidação e à execução.........................514
5. A presença de mais de um tipo de interesse transindividual.......515
6. A escolha do foro pelo lesado individual.................................. 516
7. O foro para a liquidação e a execução coletivas......................... 517
8. Os autos em que se deve fazer a liquidação ou a execução......... 517
. 9 . A questão da competência territorial do ju iz............................. 519
10. A preferência das indenizações individuais................................521
11. O papel do Ministério Público.................................................. 522
CAPÍTULO 35
Coisa julgada
1. A coisa julgada como fenômeno processual.............................. 525
2. Os supostos limites territoriais dà coisa julgada...... -f................. 526

3. A coisa julgada em matéria de interesses transindividuais........... 529
4. Alcance das expressões erga omnes e ultra partes..................... 531
5. A coisa julgada coletiva e as ações individuais........................... 532
6. Alguns exemplos de coisa julgada coletiva.................................534
7. A coisa julgada coletiva segundo o resultado do processo..........536
8. Quadro sinótico................ !....................................................536
9. Apreciação conclusiva sobre a coisa julgada coletiva.................. 538
10. A rescisão da coisa julgada........................................................540
11. A necessidade de mitigar a coisa julgada........ ...........................542
CAPÍTULO 36
c As custas e os demais
encargos da sucumbencia
(
i. As custas processuais..............................................................547
' 2. Conseqüências processuais da sucumbência............................548
( 3. O Ministério Público, os honorários e a Improcedência............ 553
c
CAPÍTULO 37
e Avaliação dos danos
c 1. As dificuldades na avaliação............ .........................................557
í 2. O papel da perícia................................................................. .560
(
CAPÍTULO 38
i. Responsabilidade estatal
c.- 1. O Estado como causador do dano a interesses transindividuais ... 561
2. O Estado no pólo passivo da ação............................................562
c. ■
CAPÍTULO 39
.
L, Responsabilidade e culpa
c . 1. Responsabilidade com ou sem culpa....................................... 565
2. Exclusão da responsabilidade........................ "....................... 569
3- O nexo causai.......................................................................... 571

4. A prescrição e a decadência......................................................573
a) Generalidades................................................................... 573
b) O meio ambiente....................................................:..........573
c) O patrimônio público......................................................... 574
d) Os consumidores............................................................... 575
e) Os outros interesses transindividuais.................................. 576
CAPÍTULO 40
Responsabilidade dos agentes públicos
1. A responsabilidade dos agentes públicos e dos agentes
políticos...............:................................................................ 577
2. A responsabilidade do membro do Ministério Público............... 579
3- A atividade optnativa do membro do Ministério Público........... 581
4. A questão da responsabilidade por culpa do membro do
Ministério Público.................................................................. 581
5. A ação de responsabilidade civil.............................................. 584
6. A denunciação da lide....... ...................................................... 586
7. A responsabilização de membro do Ministério Público
por medida provisória......... ,..................................................586
, 8. Conclusões.............................................................................. 589
TÍTU LO IV
A DEFESA DE O UTR O S INTERESSES
D IFU SO S E COLETIVOS
CA PÍT U LO 41
Defesa das pessoas
portadoras de deficiência
.1 - O princípio da igualdade......................................................... 593
40— ÍNDICE SISTEMÁTICO
2. A defesa da pessoa portadora de deficiência..............................598

3. Princípios, diretrizes, objetivos e equiparação de oportunidades.... 602
4. A acessibilidade em geral.........................................................604
5. O mercado de-trabalho............................................................ 606
6. A pessoa portadora de deficiência eo Código Civil de 2002.......610
CAPÍTULO 42
Defesa dos investidores
no mercado de valores mobiliários

1. O Ministério Público na defesa dos investidores........................ 613
2. Limites para a atuação ministerial...... ..................................... 615
CAPÍTULO 43
Defesa da criança
e do adolescente
1. A defesa de interesses difusos e coletivos na área de
proteção à infância e à juventude....................... .....................617
2. A competência para a ação civil pública.......... ......................... 620
3. Hipóteses de ações civis públicas............................................. 621.
CAPÍTULO 44
Defesa da ordem econômica
e da economia popular
1. Generalidades.................... ..................................................625
2. Hipóteses de ações civis públicas............................................. 629
CAPÍTULO 45
Defesa da ordem urbanística
1. Generalidades.........................................................................631
2. A defesa dos interesses transindividuais ligados ao
urbanismo......................'..................................................... 634
CA PÍT U LO 46
Defesa das pessoas idosas
1. Generalidades................................................ ..... -................ 637
2. A política nacional do idoso.................................................... 639
3. O Estatuto do Idoso.................................................................641
4. O Ministério Público e as pessoas idosas............................. :....644
CA PÍT U LO 47
Defesa de grupos étnicos
e das minorias
1. A democracia e seus problemas.... ........................ .................. 649
2. O respeito aos grupos étnicos e às minorias.......... ...................652
3- A chamada discriminação positiva.... ....................................... 653
4. A defesa dos interesses transindividuais ligados à
proteção das minorias.....................................................:..... 655
C A P ÍT U LO 48
Defesa das mulheres
*tl. Generalidades...................... .... .............................................. 659
2. O princípio da igualdade............ .;.......................................... 660
3. A defesa de interesses transindividuais......................................661
CA PÍT U LO 49
Defesa de qualquer
interesse transindividual
1. Generalidades..........................................................................665
2. A vedação de tutela coletiva.............. ....................................... 666
3. A defesa de interesses difusos ou coletivos................................667
4. A defesa de interesses individuais homogêneos........................ 668
TÍTULO V
CONCLUSÕES
CAPÍTULO 50
Síntese dos principais pontos do trabalho...................................... 673
ANEXOS
LEGISLAÇÃO
1. Lei n. 7.347, de 24 de julho de 1985....................................... 679
2. Lei n. 8.078, de 11 de setembro de 1990 (CDC, arts. 81-104)....684
SÚMULAS D O CSMP
Súmulas do Conselho Superior do Ministério Público do
Estado de São Paulo...............................................................691
NORM AS REGIMENTAIS D O CSMP

Regimento Interno do Conselho Superior do Ministério
Público do Estado de São Paulo (arts. 203 a 245)....... ..........713
M O DELO S
1. Portaria inicial de inquérito civil.................................................. 725
2. Compromisso de ajustamento.......................... .......................... 727
3. Promoção de arquivamento de inquérito civil.............................. 729
4. Petição inicial de ação civil pública (meio ambiente)...... ............. 731
5. Petição inicial de ação civil pública (consumidor).........................733
6. Quesitos para perícias ambientais mais comuns........................... 735
Bibliografia específica............................. .....................................737

índice alfabético-remissivo............................................................ 747
Título I
INTERESSE E LEGITIMAÇÃO
CAPÍTULO 1
AS VÁRIAS CATEGORIAS
D E INTERESSES
SUMÁRIO: 1. Interesse público e interesse privado. 2. Interesse

público primário e secundário. 3- Interesses transindividuais e
sua tutela coletiva. 4. Interesses difusos. 5-. Interesses coletivos.
6. Interesses individuais homogêneos. 7. Conclusões.
1. Interesse público e interesse privado

Embora não haja consenso sobre a noção de interesse público, essa
expressão tem sido predominantemente utilizada para alcançar o interesse
de proveito social ou geral, ou seja, o interesse da coletividade, considerada
. em seu todo.
Num estado democrático de Direito, no instante em que o legisla
dor i edita a lei, e o administrador ou o juiz a aplicam, colima-se alcançar o
.interesse da sociedade. Assim, como as atividades legislativas, administrati
vas ou jurisdicionais são exercidas sob a invocação do interesse da coletivi
dade, é o próprio Estado que, por seus órgãos, chama para si a tarefa de
dizer, num dado momento, em que consiste o interesse de todos. O povo
5>ó interfere no rumo ou no resultado dessas decisões de Estado quando se
manifesta, direta ou indiretamente, pelas vias cabíveis (eleições, plebiscitos,
referendos etc).
Ao tomar decisões no suposto benefício de todos, não raro o Estado
confronta seus interesses com os dos indivíduos, como em matéria penal
ou tributária; em outras ocasiões, ele apenas disciplina as relações entre os
indivíduos, como em matéria civil. Tornou-se, pois, tradicional a distinção
entre o D ireito Público (no qual é o Estado o titular do interesse) e o D irei
to Privado (no qual é o indivíduo o titular do interesse). Nesse sentido, o
interesse: público consiste na contraposição do interesse do Estado ao do
indivíduo (como no Direito Penal, que opõe o ius puniendi do Estado ao
tus Ubertatis do indivíduo); por outro lado, o interesse privado consiste na
: contraposição entre os indivíduos, em seu inter-relacionamento (como nos
contratos celebrados na forma do Direito Civil).
46— CAPÍTULO 1
A clássica dicotomia entre o interesse público e o interesse privado,

que existe em todos os países de tradição romana do Direito, passou, po
rém, a sofrer crítica muito acentuada, principalmente nestas três últimas
décadas. Em primeiro lugar, porque hoje a expressão interesse pú blico tor
nou-se equívoca, quando passou a ser utilizada para alcançar também o s .
chamados interesses sociais, os interesses indisponíveis do indivíduo e da
coletividade, e até os interesses coletivos ou os interesses difusos etc. O
próprio legislador não raro abandona o conceito de interesse público como
interesse do Estado e passa a identificã-Io com o bem geral, ou seja, o inte
resse geral da sociedade ou o interesse da coletividade como um todo.1 Em
segundo lugar, porque, nos últimos anos, tem-se reconhecido que existe
uma categoria intermediária de interesses que, embora não sejam propria
mente estatais, são mais que meramente individuais, porque são comparti
lhados por grupos, classes ou categorias de'pessoas, como os moradores de
uma região quanto a questões ambientais comuns, ou os consumidores de
um produto quanto à qualidade ou ao preço dessa mercadoria.
Não é de hoje que o Direito se tem preocupado com a solução judi
cial de problemas de grupos, classes ou categorias de pessoas. Assim, as
ações de classe do Direito norte-americano (class áctions) têm raízes nas
cortes medievais inglesas. Pelo b ill o f peace, o autor de uma ação individual
requeria que o provimento englobasse os direitos de todos os que estives
sem envolvidos no litígio, para que a questão fosse tratada de maneira uni
forme, evitando a multiplicação de processos.2
Entre nós, porém, foi especialmente a partir da década de 1970,
com os trabalhos e conferências de Mauro Cappelletti,3 que surgiu a exata
consciência de que a defesa judicial dos interesses de grupos apresentava
peculiaridades: como cuidar da representação ou da substituição processual
do grupo lesado? Como estender a coisa julgada para além das partes for
mais do processo? Como repartir o produto da indenização entre lesados
indetermináveis? Como assegurar a presença de todo o grupo lesado nos
processos coletivos destinados à composição e decisão de tais conflitos
intersubjetivos?4
Todas essas dificuldades estavam a recomendar que os interesses de
grupos alcançassem uma disciplina processual própria, para sua adequada
defesa em juízo.
1. É o que faz, v.g., o art. 82, JII, do CPC, quando limita a atuação do Ministério Pú
blico às causas em que haja interesse púbiico, evidenciado pela qualidade da parte ou pela
natureza da lide.
2. Márcio Flávio Maira Lea1, Ações coletivas: história, teoria eprá tica , Sérgio Fabris,
1998.
3. Mauro Cappelletti, Formazioni sociali e interessi di gruppo dávanri alia giustizia
civile, em Rivista d i D iritto Processuais , 30-.367, 1975; La tutela degli interessi diffusi nel
d iritto com parato , Giuffrè, 1976.
4. Massimo Villone, í,a collocazione istituzionale dell'interesse diffuso, em La tutela
degli interessi diffusi nel d iritto comparato, Giuffrè, 1976.
AS VÁRIAS CATEGORIAS DE INTERESSES— 47
• No Brasii, a defesa dos interesses de grupos começou a ser sistema

tizada com o advento da Lei n. 7.347/85 — Lei da Ação Civil Pública (LACP),
e, em seguida, com a Lei n. 8-078/90 — Código de Defesa do Consumidor
(CDC), que distinguiu os interesses transindividuais em difusos, coletivos
em sentido estrito, e individuais homogêneos.
Será objeto desta obra a análise desses interesses transindividuais
sou de grupo, bem como o estudo de como se faz sua defesa em juízo.
2. ' Interesse pú blico prim ário e secundário

í Ao tomar decisões na suposta defesa do interesse público, nem
sempre ós governantes fazem o melhor para a coletividade: políticas eco
nômicas e sociais ruinosas, guerras, desastres fiscais, decisões equivocadas,
. malbaratamento dos recursos públicos e outras tantas ações daninhas não
raro contrapõem governantes e governados, Estado e indivíduos.
Como o interesse do Estado ou dos governantes não coincide ne
cessariamente com o bem geral da coletividade, Renato Alessi entendeu
o p o r t u n o distinguir o interesse publico p rim á rio (o bem geral) do interesse
público secundário (o modo pelo qual os órgãos da administração vêem o
interesse público); com efeito, em suas decisões, nem sempre os governan
tes atendem ao real interesse da comunidade.5
. .f: _. O interesse público primário é o interesse social (o interesse da so-
ciedade ou da coletividade como um todo).
A distinção de Alessi permite evidenciar, portanto, que nem sempre
...coincidem o interesse público primário e o secundário. Nesse sentido, o
interesse público primário (bem geral) pode ser identificado com o interes-
sç; social, o interesse da sociedade ou da coletividade, e até mesmo com
alguns dos mais autênticos interesses difusos (o exemplo, por excelência,
. do meio ambiente em geral).
"T ': Partindo, porém, da constatação de que a sociedade atual é cada vez
mais complexa e fragmentária — pois os interesses de grupos se contra
põem de forma acentuada (característica da conflituosidàde. em regra pre
sente nas questões que envolvam interesses difusos e coletivos) — , alguns
. doutrinadores, mais recentemente, têm sustentado o esvaziamento do con-
. cejto de interesse público, ou, na mesma linha de raciocínio, têm negado
.<juc exista um único bem cor n u m . Assim, por exemplo, instalar uma fábrica
puma cidade pode ser um grande benefício social no que diz respeito à
geração de empregos diretos e indiretos, à arrecadação de tributos e à vida
.econômica do lugar, mas, ao mesmo tempo, pode trazer sérios danos ao
meio ambiente na região, dependendo da atividade a ser desenvolvida.
Noutro exemplo, melhorar os serviços sociais à disposição das classes mais
5. Sistema istituzicmale del dirit.to am m inistrtitivo italiano, p. 197-8, 3a ed.,

Giuffrè, 1960.
6. A definição de interesse público, José Eduardo Faria, em Processo c iv il e interesse
pú blico , p. 84-5, Revista dos Tribunais, 2003.
48— CAPÍTULO 1
pobres pode exigir arrecadação de mais impostos das classes economíca- .

mente mais favorecidas, o que será contrapor os interesses dos grupos mais
diretamente envolvidos no problema.
Sem negar, porém, o caráter da conflituosidade normalmente inato
na discussão dos interesses transindividuais, de nossa parte, cremos ainda
na.supremacia da noção do bem comum, ou seja, na noção de interesse
público primário. Assim, nos exemplos acima, a solução exigida pelo bem
geral consiste em instalar a fabrica e, ao mesmo tempo, respeitar o meio
ambiente, ainda que, com isso, estejamos a não agradar integralmente, ou a
desagradar preponderantemente a todos os grupos mais ativamente envol
vidos na controvérsia;- melhorar os serviços sociais valendo-nos de impostos
que obedeçam aos parâmetros constitucionais, inclusive os da razoabilida-
de, é o que pede o bem geral, ainda que não se consiga, num só instante,
compor todos os interesses em jogo.
3. Interesses transindividuais e sua tutela coletiva

Situados numa posição intermediária entre o interesse público e o
interesse privado, existem os interesses transindividuais (também chama
dos de interesses coletivos, em sentido lato), os quais são compartilhados
por grupos, classes ou categorias de pessoas (como os condôminos de um
edifício, os sócios de uma empresa, os membros de uma equipe esportiva,
os empregados do mesmo patrão). São interesses que excedem o âmbito
estritamente individual, mas não chegam propriamente a constituir interes
se público.7
Sob o aspecto processual, o que caracteriza os interesses transindi
viduais, ou de grupo, não é apenas o fato de serem compartilhados por
diversos titulares individuais reunidos pela mesma relação jurídica ou fática,
mas, mais do que isso, é a circunstância de que a ordem jurídica reconhece
a necessidade de que o acesso individual dos lesados à Justiça seja substi
tuído por um processo coletivo, que não apenas deve ser apto a evitar deci
sões contraditórias como ainda deve conduzir a uma solução mais eficiente
da lide, porque o processo coletivo é exercido de uma só vez, em proveito
de todo o grupo lesado.8
Atendendo a essa realidade e procurando melhor sistematizar a de
fesa dos interesses transindividuais que já tinha sido iniciada pela LACP, o
CDC passou a distingui-los segundo sua origem-, a) se o que une interessa
dos determináveis, que compartilhem interesses divisíveis, é a origem co
mum da lesão (p. ex., os consumidores que adquirem produtos fabricados
em série com o mesmo defeito), temos interesses individuais homogêneos;
b) se o que une interessados determináveis é a circunstância de comparti-,
iharem a mesma relação ju ríd ica indivisível (como os consumidores que
7. Mauro Cappelletti, Formazioni sociali e interessi di gruppo davanti alia giustizia

civile, em Rivista d i D iritto Processuale, 30:^67, 1975.
8. Massimo Vilione, op. cit.
a s v á r ia s c a t e g o r i a s d e i n t e r e s s e s — 49
■se submetem à mesma cláusula ilegal em contrato de adesão), temos inte

resses coletivos em sentido estrito; c) se o que une interessados indeterm i-
nâveis é a mestna situação de fato, mas o dano é individualmente in d ivi
sível (p. ex., os que assistem pela televisão à mesma propaganda enganosa),
temos interesses difusos? .
Há, pois, interesses que envolvem uma categoria determinável de
pessoas (como os interesses individuais homogêneos e os interesses coleti
vos); outros, são compartilhados por grupo indeterminável de indivíduos
ou por grupo cujos integrantes são de difícil ou praticamente impossível
determinação (como os interesses difusos).
Todos os interesses de grupos, classes ou categorias de pessoas me
recem tutela coletiva para acesso à Justiça, e não apenas tutela individual..
A tutela coletiva caractemaTse por estes fatores:
a) Na tutela coletiva, estabelece-se uma controvérsia sobre interes
ses de grupos, classes ou categorias de pessoas (enquanto, nos conflitos
.coletivos, o objeto da lide são interesses difusos, coletivos ou individuais
homogêneos, já, nos conflitos individuais, de regra a controvérsia cinge-se a
interesses propriamente individuais);
b) Na tutela coletiva, é freqüente a conflituosidade entre os próprios
grupos envolvidos (enquanto, nos conflitos tipicamente individuais, a lide
se estabelece entrè autor e réu, ainda que agindo isoladamente ou em con
junto com litisconsortes, já nos conflitos coletivos, temos, não raro, grupos,
. categorias ou classes de pessoas com pretensões colidentes entre si, como
as de um grupo que, ao invocar o direito ao meio ambiente sadio, deseje o
fechamento de uma fábrica, e as de outro grupo de pessoas que dependam,
direta ou indiretamente, da manutenção dos respectivos empregos ou da
continuidade da produção industrial, para sua própria subsistência);
c) A defesa judiciai coletiva faz-se por meio de legitimação extraor-
; dinàfia (enquanto, nos conflitos individuais, aquele que pede a prestação
jurisdicionai é, de regra, quem invoca a titularidade do direito a ser deferi-
.dido, já, nos conflitos coletivos, o autor da ação civil pública ou coletiva
...; defende mais do que o direito próprio à reintegração da situação jurídica
violada, pois também e especialmente está a defender interesses individuais
.alheios, não raro até mesmo divisíveis, os quais são compartilhados por
grupo, classe ou categoria de pessoas);10
d) Na tutela coletiva, a destinação do produto da indenização nor
malmente é especial (enquanto, nas ações civis públicas ou coletivas que
versem interesses difusos e coletivos, o produto da indenização vai para um
fundo fluído, de utilização flexível na reparação do interesse lesado, já nas
ações individuais, o produto-da indenização destina-se diretamente aos
lesados; somente quando da defesa coletiva de interesses individuais ho-
9. CDC, art. 81. Cf. Súni. n. 2 do CSMP-SP.

10. Sobre as controvérsias a propósito da natureza da legitimação ativa nas ações ci
vis públicas e coletivas, v., mais especialmente, o Cap. 2.
50— CAPÍTULO 1
mogêneos é que o produto da indenização será repartido entre os integran

tes do grupo lesado);
e) Na tutela coletiva, como os coJegitimados ativos para a ação civil
pública ou coletiva não são titulares dos interesses transindividuais objeti
vados na lide, é necessário que a imutabilidade do decisum ultrapasse os
limites das partes processuais (coisa julgada erga omites ou ultra partes),
ao contrário do que ocorre com a coisa julgada nas ações tipicamente indi
viduais (nas quais a imutabilidade do dispositivo fica restrita às partes do
processo); -
f ) Na tutela coletiva, preponderam os. princípios de economia pro
cessual (enquanto, na tutela coletiva, se discute numa só ação o direito de
todo o grupo, classe ou categoria de pessoas, já, na defesa individual, as
ações judiciais dos lesados ficam pulverizadas, o que normalmente enseja
julgamentos contraditórios, com grande desprestígio para a administração
da Justiça, pois indivíduos em idêntica situação fática e jurídica acabam
recebendo soluções díspares; essas incoerências, aliadas às despesas do
processo, levam muitos lesados a abandonarem a defesa de seu direito e
desistirem do acesso individual à jurisdição).11
Resta a análise da questão term inológica: q u a l expressão é mais cor
reta: interesses transindividuais o u interesses metaindividuais?
Embora, em rigor de formação gramatical, seja preferível utilizarmo-
nos da primeira expressão, porque é neologismo formado com prefixo e
radical latinos (diversamente da segunda, que, enquanto hibridismo, soma
prefixo grego a radical latino), a verdade é que a doutrina e a jurisprudência
têm usado indistintamente ambos os termos para referir-se a interesses de
grupos, du a interesses coletivos, em sentido lato.
4. Interesses difusos12
Difusos — como os conceitua o CDC — são interesses ou direitos
“transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas
indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato” .13 Os interesses difu
sos compreendem grupos menos determinados de pessoas (melhor do
que pessoas indeterminadas, são antes pessoas indeterm ináveis), entre
as quais inexiste vínculo jurídico ou fático preciso. São como um feixe ou
conjunto de interesses individuais, de objeto indivisível, compartilhados
p o r pessoas indetermináveis, que se encontram unidas p o r circunstân
cias de fa to conexas.
11. Trata-se do fenômeno da Utigiosidade contida, de que falava Kazuo Watanabe,

em Juizado especial de pequenas causas, p. 2, Revista dos Tribunais, 1985.
12. Sobre a defesa de interesses difusos pelo Ministério Público, v., em especial, o
Cap. 4, n. 14,
13. CDC, art. 81, parágrafo único, I. A iei refere-se a interessados indeterminados-,■
entretanto, tratando-se de interesses difusos, melhor seria tivesse dito interessados indeter
mináveis.
AS v á r ia s c a t e g o r ia s DE INTERESSES— 51
Advirta-se, porém, que, embora o CDC se refira a ser uma situação

Tática o elo comum entre os lesados que compartilhem o mesmo interesse
difuso, é evidente que essa relação fática também se subordina a uma rela
ção jurídica (como, de resto, ocorre com quaisquer relações fáticas e jurídi
cas); entretanto, no caso dos interesses difusos, a lesão ao grupo não decor
rerá diretamente da relação jurídica em si, mas sim da situação fática resul
tante. Assim, por exemplo, um dano ambiental que ocorra numa região
envolve tanto uma situação fática comum como uma relação jurídica inci
dente sobre a hipótese; mas o grupo lesado compreende apenas os m ora-
dores da região atingida — e, no caso, este será o elo fático que caracteri
zará o interesse difuso do grupo. Tomemos outro exemplo: uma propagan-
. da enganosa pela televisão relaciona-se, sem dúvida, com questões fáticas e
jurídicas; contudo, o que reúne o grupo para fins de proteção difusa é o
fato de seu acesso efetivo ou potencial à propaganda enganosa.
Há interesses difusos: a) tão abrangentes que chegam a coincidir
•com o interesse público (como o dò meio ambiente como um todo); b) mé-
nos abrangentes que o interesse público, por dizerem respeito a um grupo
disperso, mas que não chegam a confundir-se com o interesse geral da cole
tividade (como o dos consumidores de um produto); c) em conflito com o
interesse da coletividade como um todo (como os interesses dos trabalha
dores na indústria do tabaco); d) em conflito com o interesse do Estado,
enquanto pessoa jurídica (como o interesse dos contribuintes); e) atinentes
a grupos que mantêm conflitos entre si (interesses transindividuais recipro
camente conflitantes, como os dos que desfrutam do conforto dos aeropor
tos urbanos, ou da animação dos chamados trios elétricos carnavalescos, em
oposição aos interesses dos que se sentem prejudicados pela corresponden
te poluição sonora).
Não são, pois, os interesses difusos mera subespécie de interesse
público. Embora em muitos casos possa até coincidir o interesse de um
grugp indeterminável de pessoas com o interesse do Estado ou com o inte-
, resse da sociedade como um todo (com o o interesse ao meio ambiente
sadio), a verdade é que nem todos interesses difusos são compartilhados
pela coletividade ou comungados pelo Estado, como já ficou claro no exa
me dos exemplos dados acima.
Como bem acentuou Massimo Villone, os interesses difusos podem
caracterizar-se por uma larga área de intrínseca conflituosidade, em razão
da qual se mostram ineficientes os procedimentos e a estrutura que nor
malmente se prestam à mediação dos conflitos.1^
O objeto dos interesses difusos é indivisível. Assim, p. ex., o interes
se ao meio ambiente hígido, posto compartilhada por número indeter
minável de pessoas, não pode ser quantificado ou dividido entre os mem
bros da coletividade; também o produto da eventual indenização obtida em
razão da degradação ambiental não pode ser repartido entre os integrantes
do grupo lesado, não apenas porque cada um dos lesados não pode ser
14. Op. cit., ib.

52— CAPÍTULO 1
individualmente determinado, mas porque o próprio objeto do interesse !

em si mesmo é indivisível. Destarte, estão incluídos no grupo lesado não só
os atuais moradores da região atingida, como também os futuros moradores
do local; não só as pessoas que ali vivem atualmente, mas até mesmo as
gerações futuras, que, não raro, também suportarão os efeitos da degrada
ção ambiental. Em si mesmo, portanto, o próprio interesse em disputa é
indivisível.15
Com efeito, como individualizar as pessoas lesadas com o derrama- ■
mento de grandes quantidades de petróleo na Baía da Guanabara, ou com a
devastação da Floresta Amazônica? Como determinar exatamente quais as ;;
pessoas lesadas em razão de terem tido acesso a uma propaganda enganosa, ;;
divulgada pelo rádio ou pela televisão? >;
' " h
5.Interesses coletivos16
Em sentido lato, ou seja, mais abrangente, a expressão interesses co
letivos refere-se a interesses transindividuais, de grupos, classes ou catego-
rias de pessoas. Nessa acepção larga é que a Constituição se referiu a direi
tos coletivos em seu Título II, ou a interesses coletivos, em seu art. 129,
III;17 ainda,,nesse sentido é que ó próprio CDC disciplina a ação coletiva, f.
que se presta não só à defesa de direitos coletivos stricto sensu, mas tam- |
bém à defesa de direitos e interesses difusos e individuais homogêneos.18 |
Ao .mesmo tempo em que se admite esse conceito amplo de interes- | ..
ses coletivos, o CDC, entretanto, introduziu também um conceito mais res- |
trito de interesses coletivos. Coletivos, em sentido estrito, são interesses |
transindividuais indivisíveis de um grupo deterrninado ou determinável |
de pessoas, reunidas p or uma relação ju ríd ica básica comum.19 |
Cabe, também aqui, uma advertência. Embora o CDC se refira a ser 1
uma relação jurídica básica o elo comum entre os lesados que comunguem íí
o mesmo interesse coletivo (tomado em seu sentido estrito), ainda aqui é J ..
preciso admitir que essa relação jurídica disciplinará inevitavelmente uma |
hipótese fática concreta; entretanto, no caso de interesses coletivos, a lesão f
ao grupo não decorrerá propriamente da relação fática subjacente, e sim, da f
própria relação jurídica viciada que une o grupo. Exemplifiquemos com |
uma cláusula ilegal em contrato de adesão. A ação civil públicaque busque |
a nulidade dessa cláusula envolverá uma pretensão à tutela de interesse
,___________________ _________ :i '•/.

15. Sobre a destinação da indenização por danos a interesses difusos, v. Cap. 33.
16. Interesses coletivos não se confundem com bens coletivos , a que aludem os arts-
90-91 do CC de 2002. Sobre a defesa de interesses coletivos e individuais homogêneos pelo íf : '
Ministério Público, v. Cap. 4, n. 14. ;f
17. Até porque a Constituição de 1988 não se poderia referir a interesses indivi- '
duais homogêneos , pois essa expressão só foi cunhada pelo legislador brasileiro anos depois,
com o CDC, de 1990. ;•
18. CDC, arts. 81, parágrafo único, e 87.
19. CDC,'art. 81, parágrafo único, II. \
AS v á r ia s c a t e g o r i a s d e INTERESSES— 53
coletivo em sentido estrito, pois o grupo atingido estará ligado por uma
relação jurídica básica comum, que, nesse tipo de ação, deverá necessaria
mente ser resolvida de maneira uniforme para todo o grupo lesado.
Tanto os interesses difusos como os coletivos são indivisíveis, mas
se distinguem não só pela origem da lesão como também pela abrangência
do grupo. Os interesses difusos supõem titulares indetermináveis, ligados
p o r circunstâncias de fa to, enquanto os coletivos dizem respeito a grupo,
categoria ou classe de pessoas determinadas ou determináveis, ligadas
pela mesma relação ju ríd ica básica.
Por sua vez, os interesses coletivos e os interesses' individuais ho
mogêneos têm também um ponto de contato: ambos reúnem grupo, cate
goria ou classe de pessoas determináveis; contudo, distinguem-se quanto à
divisibilidade do interesse: só os interesses individuais homogêneos são
divisíveis, supondo uma origem comum.
Exemplifiquemos com uma ação coletiva que vise à nulificação de
cláusula abusiva em contrato de adesão.20 No caso, a sentença de proce-
: dência não irá conferir um bem divisível aos integrantes do grupo lesado. O
interesse em ver reconhecida a ilegalidade da cláusula é compartilhado
pelos integrantes do grupo lesado de forma não quantifícável e, portanto,
indivisível: a ilegalidade da cláusula não será maior para quem tenha dois
ou mais contratos em vez de apenas um: a ilegalidade será igual para todos
eles (interesse coletivo, em sentido estrito).
Tomemos mais um exemplo de interesse coletivo em sentido estri
to. Pode o Ministério Público do Trabalho, com base nó art. 83, IV, da Lei
Complementar n. 75/93, propor ação civil pública para a declaração de nu
lidade de cláusula de contrato, acordo coletivo ou convenção coletiva que
viole as liberdades individuais ou coletivas ou os direitos individuais indis
poníveis dos trabalhadores.21 Em relação aos atuais trabalhadores, o inte
resse §erá coletivo (grupo determinado); no que diz respeito aos trabalha
dores futuros, o interesse será difuso (grupo indeterminável).
6. Interesses individuais hom ogên eos22

Para o CDC, interesses individuais homogêneos são aqueles de
grupo, categoria ou classe de pessoas determinadas ou determináveis, que
compartilhem prejuízos divisíveis, de origem com um , normalmente oriun
dos das mesmas circunstâncias de fato.23
" 20. CDC, art. 51, § 4o.

21. Contra esse dispositivo, foi ajuizada a ADIn n. 1.852-DF, já julgada improcedente
(STF Pieno, j. 21-08-02, v.u., rel. Min. Carlos Veiloso, DJU, 21-11-03, p. 7; In form a tivo STF,
278 e 330).
22. Sobre a defesa dos interesses individuais homogêneos pelo Ministério Público,
P- C.ap. 4, n. 14.
23^ CDC, art. 81, parágrafo único, III.
5 4 — CAPÍTULO 1
Em sentido lato, os interesses individuais homogêneos não deixam :■

de ser também interesses coletivos.24
Tanto os interesses individuais homogêneos como os difusos origi- '
nam-se de circunstâncias de fato comuns; entretanto, são indetermináveis
os titulares de interesses difusos, e o objeto de seu interesse é indivisível; já ;;
nos interesses individuais homogêneos, os titulares são determinados ou
determináveís, e o objeto da pretensão é divisível (isto é, o dano ou a res- .
ponsabilidade se caracterizam por sua extensão divisível ou individualmen- •
te variável entre os integrantes do grupo).
Como exemplo de interesses individuais homogêneos, suponhamos ■'
os compradores de veículos produzidos com o mesmo defeito de série. Sem
dúvida, há uma relação jurídica comum subjacente entre esses consumido- .
res, mas o que os. liga no prejuízo sofrido não é a relação jurídica em si
(diversamente, pois, do que ocorreria quando se tratasse de interesses cole- ,
tivos, como numa ação civil pública que visasse a combater uma cláusula ã
abusiva em contrato de adesão), mas sim é antes o fato de que compraram :■
carros do mesmo lote produzido com o defeito em série (interesses indivi- ;
duais homogêneos). Neste caso, cada integrante do grupo terá direito divi-
sível à reparação devida. Assim, o consumidor que adquiriu dois carros terá í;
indenização dobrada em relação ao que adquiriu um só. Ao contrário, se a J
ação civil pública versasse interesses coletivos, em sentido estrito (p. ex., a g
nulidade- da cláusula contratual), deveria ser decidida de maneira indivisível §
para todo o grupo. |
Em outras palavras, é óbvio que não apenas os interesses coletivos, t
em sentido estrito, têm origem numa relação jurídica comum. Também nos |
interesses difusos e individuais homogêneos há uma relação jurídica subja- §
cente que une o respectivo grupo; contudo, enquanto nos interesses cote ti- J
vos, propriamente ditos, a lesão ao grupo provém diretamente da própria t
relação jurídica questionada no objeto da ação coletiva, já nos interesses f
difusos e individuais homogêneos, a relação jurídica é questionada apenas |
como causa de pedir, com vista à reparação de um dano fático ora indivisí- 5
vel (como nos interesses difusos) ora, até mesmo, divisível (como nos inte- |
resses individuais homogêneos). 1
I
7. Conclusões
$
á■
Em síntese, se dentre uma série de bens de consumo, vendidos a §
usuários finais, um deles foi produzido com defeito, o lesado terá interesse %
individual na indenização cabível- |
Já os interesses serão individuais homogêneos, a ligar inúmeros
consumidores, quando toda a série de um produto saia de fábrica com o |
mesmo defeito. %
24. RE n. 163-231-3-SP, STF Pleno, Inform ativo STF, 62, e DJU, 29-06-01, p. 55; R
332,545-SP, I a T. STF, Inforrncitivo STF, 389■ |
AS VÁRIAS CATEGORIAS DE INTERESSES— 5 5
Por sua vez, quando em ação civil pública se reconheça tão-somente

a ilegalidade de um aumento aplicado nas prestações de um consórcio,
teremos interesses coletivos (indivisíveis). Em si, a ilegalidade será a mesma
para todos os integrantes do grupo, independentemente da quantidade de
cotas de cada um deles (interesse coletivo, indivisível); já, porém, a preten-
.: são à restituição de prestações pagas indevidamente variará de acordo com
.as cotas de cada qual deles (e aí teríamos interesses individuais homogê
neos, porque divisíveis).
V Os interesses só serão verdadeiramente difusos se, além de terem
objeto indivisível, for impossível identificar as pessoas ligadas pelo mesmo
laço fatico ou jurídico (como os destinatários de propaganda enganosa,
veiculada pela televisão, ou as pessoas lesadas por uma degradação ambien-
tal cm toda uma região do Pais).
' Considerando a distinção trazida pelo art. 81 do CDC, convém fazer
um .quadro sinótico, para evidenciar as principais distinções entre os inte
resses difusos, coletivos e individuais homogêneos:
Interesses G ru p o Objeto Origem
Difusos in d eterm in á vel indivisível situação de fato
Coletivos determinável indivisível rela çã o ju r íd ic a
Ind. hom og. determinável divisível origem com um
■’ V O exame desse quadro não deve, porém, levar à equivocada impres-

' são de que, nos interesses difusos ou nos interesses individuais homogê-
neos, não exista uma relação jurídica subjacente, ou ainda à de que, nos
interesses coletivos, não haja uma situação de fato anterior, ou, enfim, à de
. que, nos interesses individuais homogêneos, prescinda-se de uma situação
de fatrç comum, ou de uma relação jurídica básica, que una todo o grupo
lesado. Ao contrário. Nó tocante a quaisquer interesses transindividuais
(difusos, coletivos e individuais homogêneos), sempre haverá uma relação
Tática e jurídica subjacente.
Na verdade, o quadro sinótico acima apenas enfatiza que: a) nos in

teresses difusos, o liame ou nexo que agrega o grupo está essencialmente
concentrado numa situação de fato compartilhada de forma indivisível, por
;,Vm grupo indeterminável; b) nos interesses coletivos, o que une o grupo é
j uma relação jurídica básica comum, que deverá ser solucionada de maneira
uniforme e indivisível para todos seus integrantes; c) nos interesses indivi
duais homogêneos, há sim uma origem comum para a lesão, fundada tanto
-numa situação de fato compartilhada pelos integrantes do grupo, como
numa mesma relação jurídica que a todos envolva, mas, o que lhes dá a
.ôta característica e inconfundível, é que o proveito pretendido pelos inte
grantes do grupo é perfeitamente divisível entre os lesados.
; Para identificar corretamente a natureza de interesses transindivi-
s. ou de gmpos, devemos, pois, responder a estas questões: a) O dano
56— CAPÍTULO 1
provocou lesões divisíveis, individualmente variáveis e quantificáveis? Se

sim, estaremos diante de interesses individuais homogêneos; b) O grupo
lesado é indeterminável e o proveito reparatório, em decorrência das le
sões, é indivisível? Se sim, estaremos diante de interesses difusos; c) O pro
veito pretendido em decorrência das lesões é indivisível, mas o grupo é
determinável, e o que une o grupo é apenas uma relação jurídica básica
comum, que deve ser resolvida de maneira uniforme para todo o grupo? Se
sim, então estaremos diante de interesses coletivos.
Constitui erro comum supor que, em ação civil pública ou coletiva,
só se possa discutir, por vez, uma só espécie de interesse transindividual
(ou somente.interesses difusos, ou somente coletivos ou somente indivi
duais homogêneos). Nessas ações, não raro se discutem interesses de mais
de uma espécie. Assim, à guisa de exemplo, numa única ação civil pública ;
ou coletiva, é possível combater os aumentos ilegais de mensalidades esco
lares já aplicados aos alunos atuais, buscar a repetição do indébito e, ainda, ,
pedir a proibição de aumentos futuros; nesse caso, estaremos discutindo, a
um só tempo: a) interesses coletivos em sentido estrito (a ilegalidade em. si
do aumento, que é compartilhada de forma indivisível por todo o grupo '
lesado); b) interesses individuais homogêneos (a repetição do indébito,
proveito-divisível entre os integrantes do grupo lesado); c) interesses difu- ,
sos (a proibição de imposição de aumentos para os futuros alunos, que são
um grupo indeterminável). |
Oútro exemplo, ainda. Tomemos um aumento ilegal de prestações §
de um consórcio. O interesse em ver reconhecida a ilegalidade do aumento |
é compartilhado pelos integrantes do grupo de forma indivisível e não §
quantificífÇfcl: a ilegalidade do aumento não será maior para quem tenha $
mais cotas: a ilegalidade será a mesma para todos (interesse coletivo). En- jf
tretanto, será divisível a pretensão de repetição do que se tenba pagado |
ilegalmente a mais; tendo havido pagamentos, os prejuízos serão indivi- 3
dualizáveis (interesses individuais homogêneos).25 Sem dúvida, na mesma |
ação civil pública, será possível pedir não. só a nulidade do aumento ilegal- I
mente aplicado, a ser decidida identicamente para todos os integrantes do |
grupo (interesse coletivo), como também a repetição do indébito, que há |
de favorecer cada integrante do grupo, de forma divisível e individualmente |
variável (interesses individuais homogêneos). 3
Não raro se fazem perguntas semelhantes a esta: a defesa de contri- S
buintes, de crianças ou de idosos é matéria de interesse difuso, coletivo ou %
individual homogêneo? Ora, a resposta correta a perguntas desse tipo vai 5
depender do pedido que venha a ser concretamente formulado na ação civil \|
pública ou coletiva. Se na ação civil pública ou coletiva se pedir uma repa- S
ração indivisível em proveito de grupo indeterminável, os interesses ali !f
discutidos serão difusos; se a reparação objetivada for indivisível, mas de -;-
grupo determinável, e estiver sob ataque apenas a relação jurídica básica •
que deva ser decidida de maneira uniforme para todos os integrantes do 'i
\
■
____________________________ •t
f.
25. No Cap. 8, examinaremos a questão em maior profundidade. ±
AS v á r ia s c a t e g o r i a s DE INTERESSES— 57
grupo, os interesses serão coletivos, em sentido estrito; se a reparação obje

tivada for divisível entre integrantes determináveis do grupo lesado, então
os interesses serão individuais homogêneos.
Outra confusão recorrente precisa ser desfeita: o mesmo interesse
não pode ser simultaneamente difuso, coletivo e individual homogêneo,
pois se trata de espécies distintas. O que pode ocorrer é que uma única
combinação de fatos, sob úma única relação jurídica, venha a provocar o
surgimento de interesses transindividuais de mais de uma categoria, os
quais podem até mesmo ser defendidos na mesma ação civil pública-ou
coletiva. Assim, de um único evento fático e de uma. única relação jurídíca
conseqüente, é possível advirem interesses múltiplos. Tomemos alguns
exemplos: a) um aumento ilegal de prestações num consórcio envolve, ao
mesmo tempo, uma lesão a interesses coletivos, no que diz respeito à pró
pria ilegalidade do aumento, e uma lesão a interesses divisíveis, no que diz
respeito à restituição de eventuais valores pagos a mais; b) de um acidente
ecológico, como o de Chernobyl, podem resultar danos difusos ao meio
ambiente como um todo, e, ao mesmo tempo, danos individuais homogê
neos e divisíveis para os moradores da região;26 ç) se uma série de produtos
é fabricada com o mesmo defeito, os lesados têm interesses individuais
homogêneos em obter uma reparação divisível, mas a pretensão de proibir
a venda do produto diz respeito a interesses difusos; d) a pretensão de anu
lar uma cláusula abusiva em contrato de adesão versa interesse coletivo,
mas é difuso o interesse de afastar essa cláusula nos contratos futuros.
Mais um exemplo concreto corroborará o que vimos falando. Numa
ação civil pública movida pelo Ministério Público em favor de mutuários
que tinham adquirido casas próprias, o Superior Tribunal de Justiça admitiu
como válida a cumulação destes pedidos: a) a nulidade de cláusula contra
tual de adesão que impunha juros mensais abusivos em detrimento de mu
tuários; b) a indenização em favor dos consumidores que já firmaram os
còntmos em que constava tal cláusula; c) a obrigação da empresa ré de não
. mais iSseri-la nos contratos futuros. Esses pedidos correspondiam, respecti
vamente, à tutela simultânea de interesses coletivos, individuais homogê-
'héos e difusos.27
Por outro lado, não nos par.ecei correto dizer que só os interesses
individuais homogêneos sejam verdadeiramente transindividuais. Os inte
resses coletivos, em sentido estrito, também são propriamente individuais,
pois, posto indivisíveis, admitem que cada lesado promova sua defesa indi
vidual em juízo, no que lhe diga respeito. Assim, uma cláusula abusiva inse
rida em contrato de adesão pode ser atacada por meio de ação civil pública
(em proveito de todo o grupo lesado); entretanto, uma única pessoa tam
bém pode ajuizar ação individual para obter a nulidade dessa mesma clãu-
26. Em 26 de abril de 1986, explodiu um dos reatores da central nuclear de Cher-

■nobyl, na Ucrânia, causando o pior acidente da história, da geração da energia nuclear.
27. EREsp n. 141.491-SC, Corte Especial STJ, 17-11-99, v.u., rel. Min. Waldemar
Sveiter,RS1J, 135:22'.
' 58— CAPÍTULO 1
sula (apenas em seu exclusivo benefício). Por outro ladó, até mesmo os
interesses difusos são transindividuais, pois, embora não permitam sua
defesa estritamente individual em juízo, na verdade não passam de interes
ses individuais compartilhados por um gnipo indeterminável de lesados.
A distinção entre os vários tipos de interesses transindividuais tem
conseqüências práticas. Entre outros aspectos, adiantemos que a lei trata
diversamente a coisa julgada de acordo com a natureza do interesse ofendi
do; além disso, só os interesses individuais homogêneos têm objeto divisí
vel; ademais, a sentença de procedência em ação civil pública só poderá ser
executada individualmente se a lesão envolver interesses individuais homo
gêneos, ou ainda, como veremos mais adiante, se envolver interesses coleti
vos em sentido estrito.28
Interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos sempre exis
tiram; não. são novidade de algumas poucas décadas. Nos últimos anos,
apenas se acentuou a preocupação doutrinária e legislativa em identificá-los
e protegê-los jurisdicionalmente, agora sob o processo coletivo. A razão
consiste em que a defesa judicial de interesses transindividuais de origem
comum tem peculiaridades: não só esses interesses são intrinsecamente
transindiinduais, como também sua defesa ju d icia l deve ser coletiva, seja
em benefício dos lesados, seja ainda em proveito da ordem jurídica. Dessa
forma, o legislador estipulou regras próprias sobre a matéria, especialmente
para solucionar problemas atinentes à economia processual, à legitimação
ativa, à destinação do produto da indenização e aos efeitos de imutabilidade
da coisa julgada.
Pára a defesa na área cível dos interesses individuais homogêneos,
coletivos, e difusos, e, em certos casos, até mesmo para a defesa do próprio
interesse público, existem as chamadas ações civis públicas ou ações cole
tivas.29
Qual expressão é a mais correta: direitos transindividuais ou inte
resses transindividuais? E comum vermos na doutrina, na jurisprudência e
até nas leis referências tanto a interesses difusos como a direitos difusos,
tanto a direitos coletivos como a interesses coletivos. Qual a terminologia
mais preferível?
Interesse é o gênero; direito subjetivo é apenas o interesse protegi
do pelo ordenamento jurídico. Considerando que nem toda pretensão à
tutela judicial é procedente, temos que o que está em jogo é a tutela de
interesses, nem sempre direitos. Assim, para que interesses difusos, coleti
vos ou individuais homogêneos sejam tutelados pelo Poder Judiciário, é
preciso que esses interesses estejam garantidos pelo ordenamento jurídico;
e esse é, precisamente, o caso do direito ao meio ambiente sadio, do direito
à defesa do consumidor, do direito à proteção às pessoas portadoras de
28. A propósito da liquidação, do cumprimento da sentença, da execução e da c

julgada, v. Caps. 34 e 35.
29- V. Cap. 3-
AS VÁÍUAS CATEGORIAS DE INTERESSES— 59
deficiência, do direito à defesa do patrimônio cultural etc. É falso dizer,

portanto, que interesses transindividuais não configuram direito subjetivo:
podem configurar.
Finalmente, uma palavra nos parece oportuna a respeito da prote
ção penal aos interesses transindividuais, até mesmo para espancar even
tuais dúvidas. A proteção penal de interesses difusos, coletivos ou indivi
duais homogêneos nãó é matéria de interesses transindividuais; é matéria
de interesse público estatal (ius puniendí). Assim, por exemplo, é difuso o
interesse transindividual de combater na esfera civil a propaganda, engano
sa, mas é público o direito do Estado de punir criminaímente o autor dessa
propaganda.50
30. CDCf arts. 66-68. A propósito da ação penal para a defesa de interesses transin
dividuais, v,t áinda, o Cap, 12.
c
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CAPÍTULO 2 .. (
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LEGITIM AÇAO ORD1NARIA '
E EXTRAORDINÁRIA (
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SUMÁRIO: 1. Legitimação ordinária. 2, Legitimação extraordiná
ria. 3. Conclusão. (
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1. Legitimação ordinária1 (
_ A clássica maneira de defender interesses em juízo dá-se por meio (
da chamada legitimação ordinária, oú normal, segundo a qual a própria
pessoa que se diz lesada defende seu interesse. Assim, se o Estado se en
tende lesado, seus agentes provocam a jurisdição (como ocorre na ação (
penal pública, no bojo da qual o Ministério Público, age privativamente
contra o provável autor do ilícito penal); se o indivíduo se diz lesado, ele (
próprio busca a defesa de seu interesse em juízo (como numa ação civil de
perdas e danos).
V ,. Assim, sob o sistema da legitimação ordinária — que constitui a re
gra no Direito — , àquele que invoca a condição de titular do direito mate-
rial supostamente lesado, é que cabe pedir sua proteção em juízo (ainda
que o direito material possa efetivamente sequer existir; daí, pois, a auto- (
noin ia do direito de ação).
Excetuadas as hipóteses em que o Estado reserve para si próprio a
iniciativa de agir, no mais, diante da natureza disponível dos direitos priva- (
vdos, o ordenamento jurídico privilegia o individualismo para identificar os
sujeitos legitimados que podem pedir a atuação dos órgãos jurisdicionais
em busca da restauração da ordem jurídica violada. (
2. Legitimação extraordinária
A legitimação será extraordinária, ou anômala, quando o Estado
não levar em conta a titularidade do direito material para atribuir a titulari- k
1. A propósito dos legitimados ativos para a açãó civil pública ou coletiva, v. Cap. 16.
62— CAPÍTULO 2
dade da sua defesa em juízo. Em alguns casos, o Estado permite que a defe
sa judicial de um direito seja feita por quem não seja o próprio titular do
direito material, ou, pelo menos, por quem não seja o titular exclusivo des
se direito.
Porque é excepcional, a legitimação extraordinária depende de ex
pressa autorização legal (ao contrário do que ocorre com a legitimação or
dinária), e poderá ocorrer: d) quando, em nome próprio, alguém esteja
autorizado a defender direito alheio (na substituição processual);
h) quando, numa relação jurídica que envolva vários sujeitos, a lei permite
que um só dos integrantes do grupo lesado defenda o direito de todos
(como nas obrigações solidárias).
A substituição processual é uma forma de legitimação ■extraordi
nária, que consiste na possibilidade de alguém, em nome próprio, defen
der em juízo interesse alheio.2
A legitimação extraordinária, por meio da substituição processual,
é, pois, inconfundível com a representação. Na representação processual,
alguém, em nome alheio, defende o interesse alheio (como é o caso do
procurador ou mandatário); já na substituição processual, alguém, que não
é procurador ou mandatário, comparece em nome próprio e requer em
juízo a defesa de um direito que admite ser alheio. Pelo nosso sistema, al
guém só pode defender em nome próprio direito alheio, se houver expres
sa autorização legal para isso.3 Como exemplos de substituição processual,
lembremos o gestor de negócios ou o curador especial.4
Vejamos o que ocorre nas ações civis públicas ou coletivas, para de
fesa de interesses transindividuais (clifusos, coletivos e individuais homogê
neos).5 Por meio delas, alguns legitimados substituem processualmente a
coletividade de lesadòs (legitimação extraordinária).
A legitimação extraordinária ou especial dá-se em proveito da efeti
vidade da defesa do interesse violado.6 Nas lesões a interesses de grupos,
classes ou categorias de pessoas, seria impraticável buscar a restauração da
ordem jurídica violada se tivéssemos de sempre nos valer da legitimação
ordinária, e, com isso, deixar a cada lesado a iniciativa de comparecer em
juízo, diante dos ônus que isso representa (não só os relacionados com o
custeio da ação, como os de caráter probatório). A necessidade de compa-
recimento individual à Justiça, sobre impraticável quando de lesões idênti
cas a milhares ou milhões de pessoas, produziria ainda dois efeitos indese
2. CPC, art. 6°, a contrario sensu.

ò. CPC, art. óQ.
4. CC de 2002, art. 861; CPC, art. 9°.
5. Cf. art, I o, IV, da IACP. Como veremos nos Caps. 3 e 6, entretanto, a ação civil ■
pública tem objeto mais Jimplo, quando fundada em outras leis que não a LACP ou o CDC.
6. Nicolò Trocker, La tutela giurisdizionale degli imeressi diffúsi con parricoiare
riguardo alia protezione dei consumatori contro atti di concorrenza sleale, em l.a tutela degli
interessi diffusi nel dirüto com paraio , Giuffrè, 1976.
LEGITIMAÇÃO O RD IN ÁRIA E EXTRAORDINÁRIA— 63
jáveis: a) os poucos que se aventurassem a comparecer em juízo receberiam

inevitáveis decisões contraditórias, o que, sobre injusto, ainda seria grave
descrédito para o funcionamento do sistema; b) a grande maioria de lesa
dos acabaria desistindo da defesa de seus direitos,, o que consistiria em ver
dadeira denegação de acesso à jurisdição para o grupo.
Nem todos os estudiosos, porém, reconhecem que se trata de legi
timação extraordinária aquela que se encontra no pólo ativo das ações civis
públicas ou coletivas.
Seria uma autêntica legitimação ordinária quando, nas ações de
índole coletiva, o legitimado ativo comparece em defesa de interesse pró
prio (como uma associação civil, em busca de seus fins estatutários)? Dentro
dessa mesma linha dè raciocínio, apontam alguns autores estar presente
uma verdadeira legitimação ordinária, quando o Ministério Público, os
éntes políticos, seus órgãos descentralizados e as associações, em nome
próprio, propõem ações judiciais em defesa de seus interesses, embora em
termos de co-legitimação.7 De nossa parte, cremos que, ainda que o legiti
mado ativo compartilhe o interesse na restauração da ôrdem jurídica lesada,
nas ações de índole coletiva ele faz -muito mais do que defender direito
próprio: nessas ações está em jogo o interesse de cada integrante do grupo,
tanto que a imutabilidade do decisum poderá alcançar todo o grupo (coisa
julgada erga omnes ou ultra partes).
Seria uma forma de legitimação autônoma? Esse é o pensamento
de alguns autores,8 para quem o fenômeno da substituição processual exige
substituído certo-, como nas ações coletivas podem estar em jogo interesses
de substituídos indeterminados, a legitimação será autônoma. Contudo,
nosso Direito não faz tal distinção: a legitimação será extraordinária sempre
que alguém, em nome próprio, defenda direito alheio, pouco importa se
trate de pessoa certa ou não.
Seria uma posição ju ríd ica própria, ou uma legitimação anômala
de tipo misto, aquela existente em matéria de ação civil pública para a tute
la de interesses difusos?9 Para outros autores, a defesa judicial de interesses
coletivos dos membros de uma associação de classe coincide com a defesa
de interesse próprio da entidade, pois está em conformidade com seus fins
sociais; a defesa judicial do meio ambiente pelo Estado confunde-se com os
fins gerais do próprio ente público; a defesa de interesses transindividuais
pelo Ministério Público insere-se em suas finalidades institucionais, até por-
qúé) se assim não fosse, ele não os poderia defender. Tudo isso estaria a
demonstrar a existência de uma espécie de legitimação própria para a de
fesa desses interesses de grupos, o que afastaria a figura de uma verdadeira
7. Cf. Rodolfo de Camargo Martcuso, interesses difusos, cit., p. 261.

8. Cf. Humberto Theodoro Júnior, Tutela dos interesses coletivos — difusos no Direi
to brasileiro, em Revista Jurídica, V )2 ;S; Nelson e Rosa Nery, Constituição Federal comentada
elegislação constitucional, Revista dos Tribunais, 2006, noias ao art. 5o da Lei n. 7.347/85-
; ■ 9. Rodolfo de Camargo Mancuso, Interesses difusos — conceito e legitim ação para
clK‘r>P- 228-9, Revista dos Tribunais, 2001.
64 — CAPITULO 2
substituição processual. Assim, para esses autores, legitimação extraordiná

ria há, somente, nas ações civis públicas que versem a defesa de interesses .
individuais homogêneos, pois, nesse caso, os legitimados ativos para as
ações de caráter coletivo não são mesmo titulares dos interesses divisíveis ;
dos indivíduos integrantes do grupo lesado.10
Ainda que proceda em parte essa argumentação, em nosso enten- :
dimento ela não explica satisfatoriamente toda a questão. Na verdade, iden-
tifica-se na ação civil pública ou coletiva a predominância do fenômeno da :
legitimação extraordinária por meio da substituição processual, pois esse
fenômeno processual só não ocorreria se o titular da pretensão processual
estiyesse agindo apenas na defesa de interesse material que ele alegasse ser ij
dele mesmo. Mas na ação civil pública ou coletiva, os legitimados ativos, h
ainda que ajam de forma autônoma e possam também defender interesses
próprios, na verdade estão a buscar em juízo mais que a só proteção de •
seus interesses.
Com efeito, não é apenas em matéria de defesa de interesses indi-
viduais homogêneos (e, portanto, divisíveis) que se dá a substituição pro- '■
cessual.dos lesados pelos co-legitimados ativos às ações de caráter coletivo. :
Na verdade, também nas ações civis públicas que versem interesses coletú l
vos em sentido estrito, temos a defesa de uma soma de interesses indivi
duais, ou seja, os interesses coletivos, conquanto indivisíveis, não passam
de interesses individuais somados, tanto que cada um dos lesados pode
defender seus interesses uti singuli. Assim, por exemplo, tanto se pode :]
pedir, por meio de ação civil pública, a anulação de uma cláusula nula num |
contrato de adesão (em benefício indivisível para todo o grupo lesado),
como também um único lesado individual pode pedir a nulidade daquela ^
mesma cláusula apenas em relação ao seu contrato (em seu benefício indi- á
vidual apenas). Por fim, até mesmo nas ações civis públicas que versem a §
defesa de interesses difusos, o legitimado ativo não está apenas defendendo j.;i
interesse próprio, mas sim está agindo no zelo de ipteresses compartilhados '•
por cada um dos integrantes do grupo de indivíduos lesados. J|.
E tanto é verdade que nas ações civis públicas ou coletivas o co-legi- |
timado ativo, agindo em nome próprio, objetiva a defesa de interesses a-
' Ibeios, que, em caso de procedência, a coisa julgada beneficiará todo ç> gru-
po (erga omnes ou ultra partes) e não apenas o autor da ação. Pouco im- I
porta que o objeto da ação seja a defesa de interesses difusos, coletivos ou ri
individuais homogêneos: ainda que o autor da ação esteja institucionalmen- ;’-
te devotado ao seu zelo, em essência estará defendendo interesses do gru- |
po, e não somente interesses próprios. $
Em suma, entendemos que o pedido formulado em ação civil públi-
ca ou coletiva não visa apenas à satisfação do interesse do autor, mas sim à |
de todo o grüpo lesado; desta forma, os legitimados ativos também zelam i:
por interesses transindividuais de todo o grupo, classe ou categoria de pes- í
10. Nesse sentido, Nelson e Rosa Nery, Constituição Federal comentada, cit., no
ao art. 5o da Lei n. 7.347/85.
LEGITIMAÇAO ORDINÁRIA E EXTRAORDINÁRIA— 65
soas, os quais não estariam legitimados a defender a não ser por expressa
autorização legal. Daí porque, para que pudessem defender esses interesses
transi ndividuais. foi preciso o advento de lei que lhes conferiu legitimação
para agir em nome próprio, em favor de todo o grupo — é o que o fizeram
a Constituição, a Lei da Ação Civil Pública, o Código de Defesa do Consu
midor e tantas outras leis subseqüentes. Dessa forma, cremos que esse fe
nômeno configura preponderantemente a legitimação extraordinária, ainda
que, em parte, alguns legitimados ativos possam, nessas ações, também
estar a defender interesse próprio, englobado no pedido coletivo.
Ao menos no tocante à tutela de interesses individuais homogêneos,
a própria lei consigna que os legitimados à ação coletiva poderão propô-la,
em nome p róp rio e no interesse das vítimas ou de seus sucessores (art. 91
: do CDC), o que confere a essa ação coletiva os contornos efetivos da legiti
mação extraordinária.11
Em nosso entendimento, a substituição processual nas ações civis
públicas ou coletivas vai mais além. Ela não se dá apenas nas hipóteses de
defesa de interesses individuais homogêneos. Como já antecipamos, tam
bém quando agem na tutela judicial de interesses coletivos, e, portanto,
indivisíveis, os co-legitimados à âção civil pública ou coletiva defendem
interesses individuais dos integrantes do grupo lesado, Da mesma forma,
quando agem no zelo de interesses difusos, os co-legitimados à ação civil
pública ou coletiva, a par de também süstentarem interesses institucionais
próprios (no caso das associações civis, do Ministério Público ou do próprio
-Estado), sem dúvida estão defendendo interesses individuais de titulares
dispersos no seio da coletividade.
É o mesmo que ocorre na ação popular, na qual o cidadão, embora
também não seja representante da coletividade — pois age por direito pró
prio a ele conferido pelo ordenamento jurídico — , na verdade busca “a
tutela jurisdicional de interesse que não lhe pertence, ut singuíi, mas à
eoletiyjdade” .12
Enfim, se entendêssemos que os Jegitimados ativos à ação civil pú
blica ou coletiva agem por direito próprio, chegaríamos à incorreta conclu
são de que jamais haveria litispendência entre duas ações civis públicas com
a mesma causa de pedir e o mesmo objeto, quando movidas por legitima
dos ativos d ife re n te s .13
3. Conclusão
Como é excepcional que se admita a defesa de um direito por quem
não seja seu titular, antes do advento da Lei n. 7.347, de 24 de julho de
XI. CPC, art. 6o. Cf., a propósito, de Paulo Valério da) Pai Moraes, O compromisso
dc ajusta memo, cm Revista Jurídica, 266:61.
12. José Afonso da Silva, Curso de D ireito Constitucional p o s itiv o , p. 459, 11a ed.,
Malheiros, 1996.
13. A propósito, v. Cap. 14, n. 2.
66— CAPÍTULO 2
1985, poucas fórmulas havia para defesa global, em juízo, de interesses

transindividuais, tais como: a) a ação popular, ajuizada pelo cidadão;14 ■
b) algumas ações civis públicas já cometidas ao Ministério Público;15 c) a
autorização a entidades de classe para postular interesses coletivos em juí
zo.16 Assim, mister se tornava encontrar fórmula que, dentro da tradição de '
nosso Direito, desse melhor acesso ao Poder Judiciário quando de conflitos
a propósito de interesses difusos ou coletivos, tomados estes em sentido
lato.
Com o advento da Lei n. 7.347, de 24 de julho de 1985, disciplinou- r .
se a “ação civil pública” de responsabilidade por danos a interesses difusos l
e coletivos. Depois, com a Constituição de 1988, foi alargado o campo dessa
tutela coletiva. Em seguida, o CDC distinguiú os interesses transindividuais ,
e introduziu em nosso Direito a terminologia interesses individuais bomo- £
gêneos,17 bem como a expressão ações coletivas . 18 f\
Bem ressaltou o Min. Rosado de Aguiar: “é preciso enfatizar a im-
portância da ação coletiva como instrumento útil para solver judicialmente ri
questões que atingem um número infindo de pessoas, a todas lesando em :
pequenas quantidades, razão pela qual dificilmente serão propostas ações ;
individuais para combater a lesão. Se o forem, apenas concorrerão para o |
aumento insuperável das demandas, a demorar ainda mais a prestação ju- •,
risdicionaí e concorrer para a negação da Justiça pela lentidão, de que tanto Ja
reclama a sociedade. A ação coletiva é a via adequada para tais hipóteses, e j
por isso deve ser acolhida sempre que presentes os pressupostos da lei, que -|
foi propositada e significativamente o de liberar o sistema dos entraves da :1
ação individual, pois pretendeu introduzir no nosso ordenamento medida I
realmente eficaz”.19 :l
14. Lei n. 4.717/65. Na prática, as ações populares sempre foram, porém, muito !’s
pouco ajuizadas, predominantemente por morivos eleitoreiros. ;|
15. Como a ação reparatória de danos ao meio ambiente — Lei n. 6.938/81, art. 14, s
§ I o. A propósito das ações civis públicas conferidas ao Ministério Público, v. Cap. 3. ^
16. V! o antigo Estatuto da OAB (Lei n. 4.215/63, arts. I o, parágrafo único, e 129), ou ?f
a antiga Lei de Direitos Autorais (Lei n. 5.988/73, art.’104). Entretanto, tais normas criaram
antes hipóteses quase que teóricas, sem maior eficácia concreta. *
17. CDC, art. 81, parágrafo único, III. Z
18. CDC, arts. 87, 103 etc. 1
19- REsp n. 235.422-SP, rel. Min. Rosado de Aguiar, 4a T. STJ, v.u., j. 19-10-00, DJU,
18-12-00, p. 202, e RSTJ, 146:557■ í
Título II
A AÇÃO CIVIL PÚBLICA

E O MINISTÉRIO PÚBLICO
CAPÍTULO 3
A Ç Ã O CIVIL PÚ B LIC A
SUMÁRIO: 1. O que é ação civil pública ou ação coletiva. 2. Ações

de iniciativa do Ministério Público. 3. Ações fundadas na Consti
tuição da República. 4. Ações fundadas no Código Civil de 2002.
5. Ações fundadas no Código de Processo Civil. 6. Ações funda
das no Código de Processo Penal. 7. Ações fundadas no Estatuto
da Criança e do Adolescente. 8. Ações fundadas na legislação tra
balhista. 9. Ações fundadas na Lei de Registros Públicos. 10. Ações
fundadas na Lei de Loteamentos. 11. Ações fundadas em leis di
versas.
1. O que é ação civil pública ou ação coletiva

Considerando não a natureza privada ou pública do interesse pro
tegido pela norma jurídica, mas sim a titularidade do poder de invocar a
tutela judicial do interesse (ou seja, saber a quem cabe o poder de dispor
da pifèteção jurisdicional atribuída ao interesse), Piero Calamandrei anotou:
“como entre os poderes de disposição está compreendido também o poder
de invocar a garantia jurisdicional, a distinção entre direito privado e direito
público no campo substancial se projeta no processo através da legitimação
para agir: e se tem, em conseqüência, ação privada quando o poder de
provocar o exercício da jurisdição está reservado de um modo exclusivo ao
. titular do interesse individual que a norma jurídica protege, e ação pública
quando tal poder é confiado pelo Estado a um órgão público especial, que
age, independente de qualquer estímulo privado, por dever de ofício”.1
A rigor, sob o aspecto doutrinário, ação civ il pública é a ação de
objeto não penal proposta pelo Ministério Público.
: . Sem melhor técnica, portanto, a Lei n. 7.347/85 usou a expressão
ação civ il pública para referir-se à ação para defesa de interesses transindi-
1. Istituzioni d i dirittoprocessuale civile, secondo il nuovo códice , cit., I, § 38 (nos-

a tradução).
70— CAPÍTULO 3
viduais, proposta por diversos co-legitimados ativos, ehtre os quais até

mesmo associações privadas, além do Ministério Público e outros órgãos
públicos. Mais acertadamente, quando dispôs sobre a defesa em juízo des
ses mesmos interesses transindividuais, o CDC preferiu a denominação
ação coletiva, da qual as associações civis, o Ministério Público e outros
órgãos públicos são co-legitimados.
A ação civil pública da Lei n. 7.347/85 nada mais é que uma espécie
de ação coletiva, como o mandado de segurança coletivo e a ação popular.
Como denominaremos, pois, uma ação que verse a defesa de inte
resses difusos, coletivos ou individuais homogêneos? Se ela estiver sendo
movida pelo Ministério Público, o mais correto, sob o prisma doutrinário,
será chamá-la de ação civ il pública. Mas se tiver sido proposta por associa
ções civis, mais correto será denominá-la de ação coletiva. Sob o enfoque
puramente legal, será ação civil pública qualquer ação movida com base na
Lei n. 7.347/85, para a defesa de interesses transindividuais, ainda que seu
autor seja uma associação civil, um ente estatal, o Ministério Público, ou
qualquer outro co-legitimado; será ação coletiva qualquer açãó fundada nos
arts. 81 e s. do CDC, que verse a defesa de interesses transindividuais.
Segundo a Constituição Federal, o Ministério Público nunca terá le
gitimidade exclusiva para a promoção de ação civil em defesa de interesses
transindividuais.2 São co-legitimados ativos para as ações civis públicas ou
coletivas previstas na LACP ou no CDC as pessoas jurídicas de direito públi
co interno, as associações civis, os sindicatos e alguns outros órgãos e enti
dades que, em momento próprio, aqui serão estudados.3
2. AçÕes de iniciativa d o Ministério Público

Ressalvadas as ações cíveis cuja iniciativa caiba, por expresso, a
membros do Ministério Público integrantes de Promotorias de Justiça espe
cializadas (p. ex., a ação de nulidade de casamento, às promotorias de famí
lia; a ação destinada à proteção do patrimônio público e social, às promoto
rias da cidadania etc.) — no mais, a ação civil pública em geral cabe ao
prom otor de Justiça cível.^
Embora já tenhamos feito levantamento de mais de uma centena de
hipóteses de ações civis públicas, aqui lembraremos as mais expressivas.5
3. Ações fundadas na Constituição da República

1. Ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo
deral ou estadual (arts. 102, I, a, 103, VI, e 129, IV).
2. CR, art. 129, § I o.

3. V. o Cap. 16.
4. LC paulista n. 734/93, arts. 46 a 47, 121 e 295.
5. Para um estudo mais aprofundado da matéria, v. nosso M anual do p ro m o to r de
Justiça, cit., Cap. 27.
AÇÃO-CIVIL PÚBLICA— 71
■ 2. Açao declaratória de inconstitucionalidade por omissão (arts.

102,1, *, 103, VI e § 2o, e 129, IV).
3. Ação declaratória de constitucionalidade de lei ou ato normativo
federal (arts. 102, I, a, e 103, VI, cf. EC ns. 3/93 e 45/04),
4. Representação interventiva para assegurar observância de prin
cípios constitucionais ou no caso de recusa à execução de lei federal (arts.
34, VII, e 36, III, com a redação da EC n. 45/04).
5- Ação direta interventiva por inconstitucionalidade de lei esta
dual ou municipal em face da Constituição estadual, proposta pelo procu-
rador-geral de Justiça ao Tribunal de Justiça local (arts. 35, IV, 125, §.2°, e
129, IV).
6. Argüição de descumprimento de preceito fundamental decor
rente da Constituição.6
7. Ação civil pública para a proteção do patrimônio público e so
cial, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos (art. 129,
III).7
8. Ação para defesa dos interesses das populações indígenas (art.
129, V).
V;.-'1 9. Ação de responsabilidade civil por fatos apurados por comissões
. parlamentares de inquérito (art. 58, § 3o).
, 1 0 . Dissídio coletivo (art. 114, § 3o, com a redação da EC n. 45/04).
11. Pedido de aprovação, revisão ou cancelamento de súmula vincu-
lante (art, 103-A, § 2o, introduzido pela EC n. 45/04).
4. Ações fundadas no Código Civil de 2002

12. Pedido de declaração de ausência e nomeação de curador (CC de
2002,ût. 22).
13. Pedido de abertura de sucessão provisória (CC de 2002, art. 28,
§1°).
14. Ação de extinção de fundações (CC de 2002, art. 69; CPC, art.
1.204).
15. Ação de nulidade ou de anulação de atos jurídicos (CC de 2002,
art. 16 8 ) . 8
6. Lei n. 9 882/99, art. 2o, í.

. 7. O Ministério Público não mais representa a Fazenda na ação fiscal, diante da ve
dação do art. 129, IX, da CR. Com a sanção das Leis Complementares ns. 73/93 e 75/93, res-
tlJu superada a ressalva do art. 29, § 5o, do ADCT.
8. Cf. Nelson Nery Júnior, Vícios do ato ju ríd ic o e reserva m ental , p. 109-110, Revi
.: v .ta.dos Tribunais,.1983-
72— CAPÍTULO 3
16. Ação de execução de obrigação de fazer, imposta por doador ao

donatário, de interesse geral (CC de 2002, art. 553, parágrafo único; CPC,
arts. 632 e 466-B),
17. Ação de liquidação de sociedade simples (CC de 2002, art. 1.037). ‘
18. Ação para inscrição e especialização de hipoteca legal (CC de
2002, art. 1.497, § I o).
19. Ação de nulidade de casamento, quando haja infringência de ?
impedimento ou quando contraído por enfermo mental sem o necessário -
discernimento para os atos da vida civil (CC de 2002, arts. 1.548-1.549).
20. Ação de suspensão do poder familiar (CC de 2002, art. 1.637). V
21. Ação de destituição do poder familiar (CC de 2002, arts. 1.637- :-
1.638). . ■ ■ l
22. Qualquer ação cautelar ou principal, visando à segurança do :s
menor e de seus haveres (CC de 2002, art. 1.637).
23. Ação de remoção, suspensão ou destituição de tutor ou curador, ■;
ou de prestação de suas contas (CC de 2002, arts. 1.637, 1.757, 1.766; CPC, -
arts. 1.194, 1.197-1.198). í;
24. Pedido de nomeação de curador especial em favor de incapaz, Ji
se os interesses destes conflitarem com os de seus pais, no exercício do
poder familiar (CC de 2002, art. 1.692).
25. Pedido de interdição (CC de 2002, arts. 1.768, III, e 1.769; CPC, |
arts. 1.177, III, e 1.178).9 |
5. ' Ações fundadas no Código de Processo Civil •

26. Ação de dissolução de sociedades civis, com atividade ilícita ou %
imoral (CPC de 1939, art. 670, ainda aplicável, por força do disposto no M
CPC.de 1973, art. 1.218, VII; v., tb., CC de 2002, art. 1.037). I :
27. Ação rescisória (art. 487, III). |.
28. Ação de prestação de contas contra inventaríante, tutor ou cura- ,3
dor (CPC, arts. 9o, I, 1.189 e 914,1; CC de 2002, art. 1.637).
29- Qualquer procedimento nominado ou inominado de jurisdição
voluntária (arts. 1.103 e 1.104), ;•*
30. Ação declaratória incidental, sempre que for parte na ação prin-
cipal (arts. 5o e 425). ?|
31- Ação cautelar, sempre que tiver legitimidade para a ação princi- -à
pal (arts. 796 e s. e 81).
32. Ação de execução (art. 566, II).10 . 1
• s
-------------------------------- —-—
9. Não tem o Ministério Público iniciativa na interdição por prodigalidade (CC de
2002, arts. 1.767, V, 1.768, III, e 1.769; CPC, art. 1.178). ' %
10. V. Cap. 4, n. 13. _ .$
AÇÃO CIVIL PÚBLICA— 73
33. Pedido de abertura de inventário (art. 988, VIII).
6. Ações fundadas no C ódigo de Processo Penal

34. Ação civil ex delicto (art. 68).11
35. Ação para deslinde de controvérsia sobre o estado civíí das pes
soas, de cuja solução dependa o julgamento de processo crime de ação
pública (art. 92, caput, e parágrafo único).
36. Pedido de hipoteca legal sobre imóveis dõ indiciado (arts. 134,
142 e 144).
37. Pedido de seqüestro ou arresto de imóveis adquiridos com pro
ventos da infração (arts. 125, 127, 136, 137, 142 e 144, consideradas as
alterações da Lei n. 11.435/06).12
.: 38. Pedido de arresto de bens móveis do indiciado (arts. 137 e 144,
com as alterações da Lei n, 11.435/06).
7. Ações fundadas no Estatuto da Criança e do A d o

lescente
39. Ação de alimentos (art. 201, III).
40. Requerimento de medidas aplicáveis aos pais ou responsáveis
(art. 201, III, in fin e , e IV).
41. Mandado de segurança e de injunção (art. 201, IX).
42. Qualquer ação civil pública em defesa de interesses individuais,13
individuais homogêneos, coletivos ou difusos relativos à infância e à adoles
cência (art. 201, V; art. 220, § 3o, II, da CR). Citemos alguns exemplos: de
ações civis públicas nessa matéria, movidas pelo Ministério Público, na prote
ção d$ crianças e adolescentes: a) contra a Fazenda Pública e os empregado-
11. Essa aruação do Ministério Público na promoção da ação civil ex d elicto , em fa-
vor tle vítima pobre que o requeira, hoje só se admite em caráter subsidiário, até que se viabi
lize, em cada Estado, a implementação da Defensoria Pública, nos termos do art. 134, § I o, da
..CR.;Nesse sentido, v. RE n. 341.717-SP, STF, decisão dé 07-08-02 do rel. Min. Celso de Meüo,
Informativo STF, 272; REsp n. 68.275-MG, 4B T. STJ, j. 13-02-01, v.u., rel. Min. Rosado de
Aguiar, DJU, 02-04-01, p. 295; RE(AgRg) n. 196.857-SP, I a T. STF, j. 06-03-01, rel. Min. IZllen
■;Gracie, Infonnativo STF, 219-
12. Como ensina D e Plácido e Silva, seqüestro é o depósito ou a apreensão judicial
de coisa certa, sobre que se litiga; arresto é apreensão de bens do devedor em garantia (Vb-
■CdbutárioJurídico, Forense, 1984).
13. Olvidando a vocação constitucional do Ministério Público para empreender a de-
:fesà de interesses indisponíveis, e, assim, decidindo sem maior acerto, a 2a T. do STJ, por
-maioria de votos, tem anulado aíguns processos em razão da suposta ilegitimidade ativa do
Ministério Público para p ropor ações civis públicas no zelo de direito individual de menores,
■'ûal seja, garantir-lhes matrícula em creches (REsp n. 485.969-SP, j. 11-11-03, In form a tivo de
Jurisprudência STJ, 191; REsp n. 466.861 -SP, j. 17-06-04).
74— CAPÍTULO 3
./>' - ■
res em geral, para assegurar condições de aleitamento materno (art. 9o);
b) contra a Fazenda Pública para assegurar condições de saúde e de educação
(arts. 11, caput, e § 2o, e 54, § I o); c) contra hospitais, para que cumpram ;
disposições do Estatuto (art. 10); d) contra empresas de comunicação (arts.
76 e 147, § 3o; arts. 220, § 3o, e 221 da CR); e) contra editoras (arts. 78-79 e ,
257); f ) contra entidades de atendimento (arts. 97, parágrafo único; 148, V;
191); g) contra os próprios pais ou responsáveis (arts. 129, 155, 156); h) de
execução das multas (art. 214, § I o).
8. Ações fundadas na legislação trabalhista

43. Ação ou reclamação trabalhista, onde não haja órgãos próprios ,;
para defender o obreiro (CLT, art. 477, § 3o; Lei n. 5.584, de 26-06-70, art. j
17; LC n. 40/81, art. 22, XIII).14 í
44. Ação de acidente do trabalho, assistindo o autor.15
45. Dissídio coletivo requerido pelo Ministério Público do Trabalho
(CLT, art. 856), na forma do art. 114, § 3o, da CR, com a redação da EC n. i;
45/04. ■ if
46. Ação civil pública para defesa de interesses coletivos, quando
desrespeitados direitos sociais garantidos pela Constituição (LC n. 75/93, ’
art. 83,111).
47. Ação para declaração de nulidade de cláusula de contrato, acor
do coletivo ou convenção coletiva que viole as liberdades individuais ou
coletivas ou os direitos individuais indisponíveis dos trabalhadores (LC n.
75/93, art. 83, IV).
48. Ação para defesa de direitos e interesses de menores, incapazes
e índios, decorrentes da relação de trabalho (LC n. 75/93, art. 83, V). .
9- Ações fundadas na Lei de Registros Públicos

49- Pedido de retificação, restauração e suprimento de assento de
registro civil (Lei n. 6.015/73, arts. 13, III, e 109; CPC, art. 1.104).
50. Pedido de cancelamento de registro imobiliário (Lei n. 6.015/73>
arts. 13i III, e 214; art. 146; CPC, art. 1.104; CC de 2002, art. 168).
51. Pedido de averbação do regime de bens do matrimônio (Lei n.
6.015/73, arts. 245 e 13, III; CPC, art. 1.104).
14. Sobre a questão da vigência da LC n. 40/81, v. nosso Regime ju ríd ic o do Minis- :s

tério P ú b lico , cit. , '
15. Ainda que a lei por expresso não mencione a possibilidade de ajuizamento de if
ação acidentaria pelo Ministério Público, em favor do obreiro, essa Forma de atuação ministe-
rial vem sendo normalmente admitida pela jurisprudência, à vista do caráter alimentar da .'i;
prestação pretendida em favor do hipossufíciente, o que lhe confere qualidade de interesse
individual indisponível.
10. Ações fundadas na Lei de Loteamentos

52. Ação cautelar de notificação do loteador (Lei n. 6.766/79, art.
38 , § 2 o).
53. Pedido de cancelamento de registro de loteamento, quando
eivado de nulidade (Lei n. 6.766/79, arts. 21, § 2o, e 23, I; CPC, art. 1.104;
CC de 2002, art. 168).
11. Ações fundadas em leis diversas

54. Pedido, de internação de psicopatas, toxicômanos e intoxícados
habituais (Dec. n. 24.559/34, art. 11; Lei n. 6.368/76, art. 10; Dec.-Lei n.
891/38, art. 29, § I o). -
55. Ação para execução de sentença condenatória proferida em ação
popular (Lei n. 4.717/65, art. 16).
56. Execução das multas eleitorais (Lei n, 4.737/65, art. 367, V).
57. Ação de dissolução de sociedades civis de fins assistenciais
(Dèc.-Lei n. 41, de 18-11-66, art. 3o).
58. Ação cautelar de arresto, em caso de intervenção ou liquidação
extrajudicial de instituições financeiras (Lei n. 6.024/74, art. 45).
59. Ação de responsabilização dos administradores em caso de in
tervenção ou liquidação extrajudicial de instituições financeiras (Lei n.
6.024/74, art. 46, e Lei n. 9-447/97, art. 7o, II).16
60. Ação de dissolução de sociedade anônima (Lei n. 6.404/76, art.
209, II).
61. Ação de dissolução de sociedade limitada (Lei n. 6.404/76, art.
209, II, c.c. o Dec. n. 3-708, de 10-01-19).
; ', .. ’9t62. Ação de responsabilidade civil por danos decorrentes da polui
ção pòr óleo (Dec. n. 83.540, de 04-06-79, art, 9o, caput).
63. Qualquer ação civil, principal ou cautelar, de conhecimento ou
execução, incluindo reconvenção, embargos de terceiro etc., prestando
assistência juditiária aos necessitados, quando não haja órgãos próprios (LC
n. 40/81, art. 22, X III).17
64. Ação reparatória de danos ao meio ambiente e a terceiros (Lei n.
6 938, de 31-08-81, art. 14, § I o).
16. À vista do disposto no art. 7o, II, da Lei n. 9.447/97, a legitimidade do Ministério
Público persiste mesmo após cessada a intervenção. Nesse sentido, v. REsp n. 444.948, 2a Seç.
STJ, j. 11-12-02, v.u., rel. Min. Rosado de Aguiar, D/U, 03-02-03, p. 261; REsp n. 480.-í 18-RO,
y '*'• STJ, j. 21-10-03, v.u., rel. Min. Castro Filho, DJU, 17-11-03, p. 321.
17. Sobre a vigência da LC n. 40/81, v. nota de rodapé n . 14, retro. A a s s i s t ê n c i a ju
diciária cabe às Defensorias Públicas; só em caráter supletivo poderá ser exercida pelo Minis
tério Público (v.g., art. 68 do CPP). e desde que não gere impedimentos ou incompatibilida
des para o exercício das funções típicas dos membros desta instituição.
76— CAPÍTULO 3
65- Ação civil pública para reparação de danos morais e patrimoniais ,

a interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos (CR, art. 129, III; Lei ■
n. 7.347/85, arts. I o, 5o e 21; CDC, arts. 81-82 e 90; Lei n. 8.884/94, art. A
88).18
66. Ação civil pública de execução de títulos extrajudiciais, referente :
aos interesses referidos no número anterior (Lei n. 7.347/85, art. 15). i‘
67- Ação civil pública para defesa em juízo de interesses difusos, co- s
letivos ou individuais homogêneos ligados à proteção das pessoas portado- í;
ras de deficiência (Lei n. 7.853/89) •
68. Ação civil pública de responsabilidade por danos causados aos ;
investidores no mercado de valores mobiliários (Lei n. 7.913/89). 5
69- Argüição de inelegibilidade e impugnação de registro de candi-
datura (CR, art. 14, § 10; LC n. 64/90, arts. 3o e 22). '
70. Ação civil pública para defesa de interesses difusos, coletivos ou ■
individuais homogêneos relacionados com a proteção ao consumidor %
(CDC, arts. 81-91).
71. Ação declaratória de nulidade de cláusula contratual, ém defesa
do consumidor (CDC, art. 51, § 4o).
72. Ação de seqüestro e de perda de bens na defesa do patrimônio i
público (Lei n. 8.429/92, arts. 7o e 16). !
7-3- Ação de reparação de danos em defesa do patrimônio público ?
(Lei n. 8.429/91, arts. 17 e 18):
''
7-4■Ação para responsabilização do agente público ou de terceiros, |
em decorrência de decisões do Tribunal de Contas da União (Lei n. :
8.443/92, art. 16 , § 3o). ' jj
75. Ação de investigação de paternidade dos filhos havidos fora do '
casamento (Lei n. 8.560/92, art. 2°, § 4o) . ^ t
76. Ação civil pública para defesa de minorias étnicas, comunidades )
indígenas e outros interesses (LC n. 75/93, art. 6o, VII, c). i
77. Ação em defesa da ordem financeira (Lei n. 8.884/94, art. 12, pa- ]
rágrafò único; LC n. 75/93, art. 6°, XIV, b). }
78. Ação de nulidade de negócios jurídicos ou atos da administra- í
ção, infringentes de vedações legais destinadas a proteger a normalidade e ;
legitimidade das eleições; contra a influência do poder econômico ou o ’
abuso do poder político ou administrativo (LC n. 75/93, art. 72, parágrafo ;
único). j
18. Ainda, que não relacionados especificamente com a defesa do meio ambiente,
consumidor, patrimônio público ou cultural. A legitimação é genérica.
19. Admitindo a consticucionalidade desse dispositivo, v. RE n. 248.869-SP, STF Ple
no, m.v., j. 07-08-03, rel. Min. Maurício Corrêa., inform ativo STF, 315,319 e 339■
79. Ação para declaração da perda ou suspensão de direitos políti

cos (LC n. 75/93, art. 6°, XVII, a).
80. Mandado de segurança (Lei n. 8.625/93, art. 32, I, e LC paulista
n. 734/93, art. 121, I).2<>
81. Ação para defesa de interesses difusos ou coletivos decorrentes
de responsabilidade por danos patrimoniais e morais causados por infração
da ordem econômica (Lei n. 8.884/94, art. 88).
82. Ação de responsabilidade por danos causados pela engenharia
genética (Lei n. 8.974/95, art. 13, § 6o).
83. Ação para perda da qualificação de organização da sociedade ci
vil de interesse público (Lei n. 9-790/99, art. 7o) -
84. Ação para a decretação da indisponibilidade dos bens de organi
zação social e o seqüestro dos bens de seus dirigentes, bem como de agente
público ou terceiro (Lei n. 9-637/98, art. 10).
85. Ação para a decretação da indisponibilidade dos bens de orga
nização da sociedade civil de interesse público e o seqüestro dos bens de
seus dirigentes, bem como de agente público ou terceiro (Lei n. 9.790/99,
'art. 13).
í 86. Ação revocatória da Lei de Falências (Lei n. 11.101/05, art. 132).
CAPÍTULO 4
A ATUAÇÃO D O M INISTÉRIO P Ú B LIC O

N O PROCESSO CIVIL
SUMÁRIO: 1. Atuação no processo civil em geral. 2. A causa que

traz o Ministério Público ao processo. 3. A obrigatoriedade da
ação civií pública: a) o dever de agir; b) o caráter vinculado da
atuação; c) o princípio da obrigatoriedade na Lei n. 7.347/85;
d) o princípio da discriciònariedade controlada. 4. A não-pro-
positura da ação civil pública. 5- A obrigação de assumir a ação.
6. Intervenção pela natureza da lide. 7. Intervenção pela quali
dade da parte. 8. Vinculação ou desvinculação ao interesse.
9. Limites da atuação vinculada. 10. Natureza jurídica da inter
venção pela qualidade da parte. 11. Pluralidade de membros do
Ministério Público. 12. Hipóteses de intervenção protetiva.
13- Limites ao poder cie impulso. 14. A defesa de interesses di
fusos, coletivos e individuais homogêneos. 15. Impetração de
mandado de segurança. 16. O Ministério Público como réu.
17.A falta de intervenção do Ministério Público. 18. O Ministé
rio Público e a litigância de má-fé.
tV Atuação no processo civil em geral1

A maneira mais usual de analisar a atuação do Ministério Público no
processo civil consiste em distinguir suas funções de parte e fiscal da lei.
Entretanto, essa distinção não satisfaz, primeiro porque não enfrenta em
profundidade todos os aspectos da atuação ministerial; em segundo lugar
,^jrPPWi©i nem por ser parte, isso significa que o Ministério Público não esteja
a zelar pelo correto cumprimento da lei; em último lugar, porque, nem por
scr liscal da lei, deixa o membro do Ministério Público de ser titular de ônus
-■ ■
1-A propósito da matéria, v. o indispensável estudo de Antônio Cláudio da Costa

Machado O M inistério Público no processo c iv il brasileiro , 2a ed., Saraiva, 1998.
80— CAPÍTULO 4
e faculdades processuais, e, portanto, sempre deve ser considerado parte,

para todos os fins processuais.2
A nosso ver, o mais adequado é iniciar o exame da atuação do Mi-
nistério Público na área civil identificando a form a pela qual essa atuação se
manifesta, para melhor compreender a causa e a finalidade dessa mesma
atuação funcional.
Começando, pois, pela form a pela quál o Ministério Público se ma
nifesta no processo civil, podemos distinguir sua atuação ora como:
a) autor, p o r legitimação ordinária (como nas ações de nulidade
de casamento, nas ações diretas de inconstitucionalidade e outras, nas quais
age por legitimação ordinária, como órgão do Estado);3
b) autor, p o r substituição processual (como nas ações civis públicas
ambientais, ou ainda, em caráter subsidiário, na defesa da vítima pobre na
ação reparatória ex delicto, ou também na defesa do incapaz na ação de
investigação de paternidade);4
c) interveniente em razão da natureza da lide (como em ações di
retas, de inconstitucionalidade, mandado de segurança, ação popular, ques-,
tão de estado da pessoa etc., quando age em defesa da ordem jurídica, des
vinculado a p rio ri dos interesses das partes);5
d) interveniente em razão da qualidade da parte (como nas ações
em que haja interesses de incapaz, acidentado do trabalho, indígena, pessoa
portadora de deficiência etc., quando, mais que ser um mero custos legis,ií
exerce antes uma verdadeira atuação protetiva ou assistencial, em favor da§
parte hiçpssuficiente);6 g
e) réu (como nos embargos do executado ou nos de terceiro, quan-^
do o próprio Ministério Público seja o exeqüente, ou ainda nas ações rc.sci- •
sórias de sentença proferida em ação civil pública movida pela instituição). #
Diz a lei que, exercitando a ação pública, ao Ministério Público ca* j
bem os mesmos poderes e ônus que às partes (CPC, art. 81).
Essa assertiva feita pela lei deve ser entendidaL em termos, pois os j|
membros do Ministério Público não prestam depoimento pessoal; não po-1
d
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - :— a
2. Nesse sentido, a lição de Cândido Rangel Dinamarco, Fundamentos do pr
civ il moderno, n. 187, p. 327-8, Revista dos Tribunais, 1986. ''!
3- V. Cap. 3. |
4. CPP, art. 68 (v. nota de rodapé n. 11, na p. 73), e Lei n. 8.560/92, art. 2o, § 4" (t*. ij
nota de rodapé n. 19, na p. 76). Registre-se que, desde a LC paulista n. 667191, o Ministério
Público local não mais exerce curadoria especial de réu revei. Hoje o Ministério Público na- |
cional não mais agirá como representante da pa rte , salvo casos excepcionais,como quando ;
preste assistência judiciária ao necessitado, na falta de Defensoria pública (LC n. 40/81, art:
22, XIII; sobre a questão da vigência desta Jei, v. nosso Regime ju ríd ic o do M inistério Público, ;i]
cit., Cap. 6, n. 1).
5. Lei n. 1.533/51, art. 10; Lei n. 4.717/65, art. I o-, CPC, art. 82, II. pí
6. CPC, arts. 82, I, e 82, III; CR, art. 129, V. 1
A ATUAÇÃO D O M INISTÉRIO PÚBLICO N O PROCESSO C IVIL— 81
dem dispor, não podem confessar nem fazer o reconhecimento jurídico do

pedido; não adiantam despesas, que serão pagas a final pelo vencido; não
se sujeitam aos mesmos prazos para contestar e recorrer, gozando, antes,
de prazos dilatados para isso; não recebem nem são condenados em custas
ou honorários advocatícios. Igualmente, nas àções movidas pela instituição,
seus membros não se sujeitam à reconvenção, pois não haveria conexidade
entre ação e reconvenção, que, sobretudo, sequer teriam as mesmas par
tes.7 E, quando sucumbe, o Ministério Público não responsabiliza a si pró
prio, mas sim aò Estado, de que é órgão.8
Não obstante as prerrogativas funcionais que asseguram ao membro
do Ministério Público o direito de receber intimação pessoal (Lei n.
8.625/93, art. 41, IV), a jurisprudência passou a entender que o início do
prazo é contado a partir da entrada do processo nas dependências do Mi
nistério Público.9
Qual a razão de receber o Ministério Público um tratamento proces
sual diferenciado?
Isso se explica não só para a melhor defesa do interesse público,
como ainda em razão das peculiaridades da atuação ministerial. Assim, por
exemplo, comentando um dos aspectos do problema, anotou com razão.
Celso Agrícola Barbi: “os órgãos do Ministério Público se ressentem de difi
culdades oriundas da sua condição de entidade do serviço público; não
podem eles, por ato próprio, limitar os serviços'a seu cargo, de modo que,
freqüentemente, estão assoberbados de trabalhos. Com isto, poderia haver
falhas no exercício da função, se o tratamento legal a ele dispensado fosse
rigorosamente igual ao dado ao particular. Por isso, são abertas exceções ao
princípio igualitário do art. 81. Como exemplo, o art. 188 manda computar
em dobro o prazo para recorrer, quando o Ministério Público for parte” .10
O Ministério Público é parte im parcial?
■ ' Se propuser uma ação em defesa de interesses globais da sociedade
(f.g.VTjma ação ambiental ou uma argüição de inconstitucionalidade), ape
sar, de sua posição formal de parte (como sujeito ativo da relação proces
sual), nem por isso o Ministério Público deixará de zelar pela ordem jurídi
ca; ao contrário. Nesse caso, não estará obrigado a postular a procedência
7. Por isso, afora outros vícios jurídicos, foi terarológica a Med. Prov. n. 2.088-35/00,
editada pelo então Presidente Fernando Henrique Cardoso, que instituiu reconvenção nas
aÇões de improbidade administrativa movidas pelo Ministério Público, com base na Lei n.
«■429/92...
8. Entendem alguns que, quando o Ministério Público sucumbe, não há encargos
nein para esta instituição — com o que concordamos — nem para o Estado — do que discor
damos. Para melhor discussão da matéria, v. Cap. 36. Quanto à análise da responsabilidade
db membro do Ministério Público, será feita no Cap. 40.
9 .H C n. 83-255-SP, STF Pleno, m.v., j. 05-11-03, rel. Min. Marco Aurélio, In form a ti
vo.STF, 328.
10. Comentários ao Código de Processo Civil, v. I, p. 377, nota ao art. 81, Forense,
1981.
82— CAPÍTULO 4
do pedido, se ao fim da instrução se convencer de que riao há justa causa

para tanto. Quando, porém, agir como representante da parte óu substituto
processual de pessoa determinada (como na ação civil ex delicto), estará
vinculado à defesa do interesse cujo zelo lhe foi cometido.
O que importa mais: ser o Ministério Público órgão agente ou intér-
veniente?
Sem dúvida, a Constituição de 1988 fortaleceu a iniciativa do Minis
tério Público, tanto na área criminal como civil. Na primeira, porque lhe
conferiu privatividade na promoção da ação penal pública. Na esfera cível,
porém, é aspecto meramente circunstancial que ele ou um co-legitimado
proponha a ação civil pública ou coletiva. Se não a propôs, ó Ministério
Público nela deve intervir com os mesmos ônus e poderes como se a tivesse -
proposto. Se um co-legitimado se lhe antecipa na propositura da ação, o
órgão ministerial, conquanto interveniente, poderá aditar a inicial, produzir
provas, recorrer e exercer os demais ônus e faculdades processuais, como
quando a propõe. Quando intervenha por imposição legal, em sua atuação
haverá de empregar zelo em nada inferior ao que despende nas ações que
propõe. E às vezes até mesmo mais empenho, pois, recebendo a ação sem
ter-se aparelhado para a propositura, dele se exigirá desdobramento maior,
para pôr-se a par das questões de fato subjacentes que nem sempre são
trazidas aos autos pelas partes.
Em tese é igual a importância da atuação do Ministério Público agen
te e interveniente. Acaso seria mais importante para o Ministério Público
uma ação direta de inconstitucionalidade, porque foi por eíe próprio ajui
zada, do que idêntica ação direta de inconstitucionalidade, ajuizada por um
co-legitimado? Ou uma ação civil pública ambiental ajuizada por ele e não
por um co-legitimado? Por certo que não.
Uma vez que, em tese, tem igual importância sua atuação como ór
gão agente ou interveniente, passa a ser uma só a filosofia que inspira tanto
sua decisão sobre se propõe ou não uma ação civil pública, como sua deci
são sobre se assume ou não a promoção de uma ação já proposta, em caso
de abandono ou desistência dos co-legitimados. O princípio da obrigato
riedade ilumina não só a propositura da ação pelo Ministério Público, como
sua intervenção em ação já proposta. Tanto tem dever de recorrer da sen
tença ilegal na ação civil pública que ajuizou como naquela em que compa
receu como interveniente.
No tocante ao ajuízamento de ações civis a seu cargo, a règra é a de
que o Ministério Público só pode propor ações em hipóteses taxativas, pre
vistas na lei, salvo em matéria de interesses transindividuais. Com efeito, no
tocante à tutela judicial de interesses difusos, coletivos e individuais homo
gêneos, a legitimação do Ministério Público é genérica. Pode, assim, propor
qualquer ação civil' pública, com qualquer pedido, quando atue em defesa
de interesses transindividuais, desde que essa iniciativa consulte aos inte
resses gerais da coletividade.
Está o Ministério Público destinado à defesa de interesses indispo
níveis do indivíduo e da sociedade, bem como ao zelo dos interesses so-
A ATUAÇÃO D O M INISTÉRIO PÚBLICO N O PROCESSO C I V I L - 83
ciais, coletivos ou difusos, vedada toda e qualquer atuação fora de sua voca
ção institucional.11 Em vista disso, só poderá exercitar a defesa de interesses
individuais homogêneos, ainda que disponíveis, se estes tiverem suficiente
abrangência ou repercussão social.12
A Constituição vedou ao Ministério Público a representação das en
tidades públicas.13 Com a vigência das Leis Complementares ns. 73/93 e
75/93 (Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e LOMPU), os membros
ministeriais já não mais podem agir como procuradores da Fazenda. Mesmo
quando o Ministério Público proponha ações em defesa do patrimônio pú
blico, não mais o farã como representante da Fazenda, e sim como substitu
to processual.1^
2. A causa qu e traz o Ministério Público ao processo

Em vista da atual destinação institucional do Ministério Público, que
impede lhe sejam cometidas atribuições desconformes com sua finalidade
constitucional,15 hoje, mais importante que discutir a formâ como se exte-
rioriza a atuação do Ministério Público num processo, é buscar a causa que
o tra2 ao feito, para, assim, determinar afinalidade de sua atuação.
São três as causas: a) a existência de interesse indisponível ligado a
uma pessoa (v.g., um incapaz); b) a existência de interesse indisponível
ligado a uma relação jurídica (v.g., em ação de nulidade de casamento); c) a
.existência de um interesse, ainda que não propriamente indisponível, mas
Jde suficiente abrangência ou repercussão social, que aproveite em maior ou
menor medida a toda a coletividade (v.g., em ação para a defesa de interes
ses individuais homogêneos, de largo alcance social). Em todos esses casos,
ã finalidade da atuação ministerial consistirá no zelo do interesse cuja exis
tência provocou sua atuação.
Pode ser total ou apenas parcial a indisponibilidade do interesse
cujojzelo justifique a intervenção do Ministério Público. A indisponibilidade
absoluta quer significar a impossibilidade de que o direito seja objeto de
abdicação total ou parcial, ou de transação.16 Entretanto, há interesses rela
tivamente indisponíveis, que em parte permitem transações, devendo a
instituição fiscalizar essa indisponibilidade parcial (guarda de filhos, alimen
tos, investigação de paternidade etc.). '
■ v H a v e n d o , pois, indisponibilidade total ou parcial do interesse em li- .
tígio, em regra intervirá o Ministério Público no seu zelo. Mas a indisponibi
.!. 11. CR, arts. 127, caput, e 129, III e Dí.

12. K. Cap. 8, n. 4.
13. Cit, art. 129, Dí.
14. K Cap. 9, n. II,
15. CR, arts. 127, caput , e 129, IX.
16. Ponres de Miranda, Comentários ao Código do Processo Civil, t, IV, p. 236, Fo
rense, 1996.
84— CAPÍTULO 4
lidade não esgota as hipóteses de intervenção ministerial, pois, mesmo que

o interesse não seja a rigor indisponível, poderá ainda haver intervenção ft
ministerial desde que sua defesa convenha à coletividade (é o caso, p. ex., -
da atuação ministerial em defesa de interesses individuais homogêneos,
ainda que disponíveis, mas de larga expressão ou abrangência social).17
Em caso de eventual conflito entre o interesse público primário e o ;
secundário, será pelo primeiro deles que deverá zelar o Ministério Público,
só defendendo este último quando efetivamente coincida com o primeiro.18 j.
Num sentido mais amplo; portanto, até o interesse individual, se í
indisponível, será interesse público, e seu zelo caberá ao Ministério Públi- :i ;
co.19 Da mesma forma, a defesa de interesses transindividuais de suficiente ',
abrangência ou expressão social coincidirá com o zelo do interesse público ...
■ empreendido pela instituição.20 í
É preciso deixar claro que, ao contrário do juiz, que é tecnicamente
desinteressado da solução da lide, o Ministério Público sempre tem um :;
interesse a zelar dentro da relação processual. Ora esse interesse é indispo- \
nível e está ligado a uma pessoa ou a unjà relação jurídica, ora diz respeito ;
à defesa da coletividade como um todo e então terá caráter social. Em todos s:
os casos, porém, o papel do Ministério Público não se confundirá com o do ;■
juiz: atuaümal o membro do Ministério Público que, invocando a velha con-
cepção de mero fiscal da lei, só contempla o que está ocorrendo dentro do l
processo e, ao final, dá um parecer como mero e desnecessário assessor
jurídico do juiz. Na verdade, o papel do Ministério Público — seja enquanto •
agente ouunterveniente — será o de concorrer de maneira eficiente para a ’
defesa do:interesse público cuja existência justificou seu ingresso nos autos.
3. A obrigatoriedade da ação civil pú blica j
a ) O dever de agir
V.;'
i
Para o Ministério Público, há antes dever de agir que direito..21 Por t

isso é que se afirma a obrigatoriedade e a conseqüente indisponibilidade da |
ação pelo Ministério Público. l
Essa obrigatoriedade deve ser bem compreendida. Não se admite I
que o Ministério Público, identificando uma hipótese em que deva agir, ]
recuse-se a fazê-lo: neste sentido, sua ação é um dever. Com efeito, bem i
17. Acolhendo nossa posição, v. REsp n. 23<S.ltíl-DF, 4a T. STJ, j. 06-04-06, v.u., rel. ■>!
Min. Aldir Passarinho Júnior, DJU, 02-05-06, p. 333; RH n. 248.869-SP, STF Pleno, m.v., j. 07- f
08-03, rel, Min. Maurício Corrca, Inform ativo STF, 315, 319 e 339- '
*
18. Sobre a distinção entre interesse público primário e secundário, v. Çap. 1, n. 2. . j
19. CR, art. 127.
20. CR, art. 129, III. ■ ■ J
21. Cf. Hélio Tomaghi, Comentários ao Código de Processo Civil, v. I, comentário f
ao art, 81v Revista dos Tribunais* 1976. \
r
A ATUAÇÃO D O M INISTÉRIO PÚBLICO N O PROCESSO CIVIL— 85
apontou Calamandrei que, se o Ministério Público adverte ter sido violada a

lei, não se admite que, por razões de conveniência, se abstenha de acionar
ou de intervir pára fazer com que se restabeleça a ordem legal.22 Natural
mente, essa lição só não há de ser aplicada se a própria lei lhe conferir a
possibilidade de agir sob critérios discricionários.
Todavia, se o Ministério Público não tem discricionariedade pa
ra agir ou deixar de agir quando identifique a hipótese em que a lei exija
sua atuação, ao contrário, tem ampla liberdade para apreciar se ocorre hipó
tese em que sua ação se torna obrigatória.
Dá-se o mesmo na esfera penal: tem o Ministério Público ampla li
berdade para apreciar os-elementos de convicção do inquérito policial. Ao
examinar o. inquérito policial, verificará se há ou não crime de ação pública
a denunciar; mas, reconhecendo haver base para o oferecimento da denún
cia, não poderá eximir-se do dever de exercitar a acusação penal, ressalva
da, naturalmente, a possibilidade de transação penãl nas infrações de me
nor potencial ofensivo, quando o dever de agir vem mitigado por força da
Iei.2^ Caso, porém, não identifique hipótese em que seja exigíveí sua inicia
tiva, propenderá pela fundamentada promoção de arquivamento do inqué
rito policial ou das peças de informação, sem que, com isso, viole o princí
pio da obrigatoriedade, até porque a lei prevê um sistema de controle da
sua omissão.24
Na esfera civil, não verificando a presença de justa causa para pro
por a ação civil pública, o órgão do Ministério Público promoverá o arqui
vamento do inquérito civil ou das peças dê informação.25 Mas, diversamen
te do que ocorre com o arquivamento do inquérito policial, o arquivamento
do inquérito civil sempre estará sujeito à revisão de um órgão colegiado do
Ministério Público, ou seja, seu Conselho Superior.26
O princípio da obrigatoriedade ilumina não só a propositura como
a promoção da ação civil pública pelo Ministério Público, em cada uma de
suas &apas. Por isso, não poderá desistir arbitrariamente do pedido, ou
deixar de assumir a promoção da ação em caso de desistência infundada de
um co-legitimado, ou deixar de recorrer quando identifique violação da lei,
ou deixar de promover o oportuno cumprimento da sentença.27
• Tanto o princípio da obrigatoriedade como o da indisponibilidade
da ação civil pública, que iluminam a atuação ministerial, não obstam, en
tretanto, a que, em casos excepcionais, o Ministério Público possa dela de
22. Piero Calamandrei, Istituzioni di diritto processuale civile, v. 2, § 126, CEDAM,

1943. ,
23. CR, art. 98, I; Lei n. 9 099/95, arts. 76 e 89:
24. CPP, art. 28.
. 25. Cf. Cap. 26.
26. LACP, art. 9°.
- <- 27. Cf. Caps. 21-24 e 34.
86— CAPÍTULO 4
sistir, ou até desistir do recurso, desdé que entenda nãosestar presente hi- .:
pótese em que a própria lei torne obrigatório seu prosseguimento .28
h ) O caráter vinculado da atuação

Já anotamos que a razão da intervenção do Ministério Público liga- \
se ao bem jurídico a ser defendido. Vejamos alguns exemplos. Se a parte é ;*
incapaz, o Ministério Público está no feito não para ajudá-la a locupletar-se :!
a qualquer preço, lícita ou ilicitamente, mas sim e apenas para zelar para ;
que seus interesses indisponíveis não sejam objeto de disposição indevida. í
Já em ação de estado, o Ministério Público zela para que seja declarada a ;
nulidade de um casamento contraído com impedimento absoluto, ou para ■{
que não o seja, em caso contrário. Na ação coletiva que verse interesses ;j[:
individuais homogêneos, estará buscando solução para um problema de tal í
relevo ou abrangência social, que sua atuação convirá à coletividade como
um todo.
Desta forma, o Ministério Público está vinculado à causa que lhe te-
nha imposto a ação Ou a intervenção.29 si
c ) O princípio da obrigatoriedade na Lei n. 7.347/83 |

f-H
-t
A LACP faz várias referências ao dever ministerial de agir. Logo no
caput do art. 5o, faia-se que o Ministério Público e outros legitimados têm .j
legitimidade para propor a ação principal e a cautelar. No tocante ao Minis- íl
tério Público, porém, mais que mero poder, aqui se identifica o dever de ,|
agir, ainda mais reforçado no mesmo artigo, à vista de seu § I o, que cuida
da obrigatoriedade da intervenção ministerial no feito, quando já não atue >í
como parte; a seguir, o § 3o prevê o dever de o Ministério Público assumir a •
titularidade ativa, em caso de desistência infundada ou abandono da ação
pela associação legitimada; por fim, o art. 15 lhe impõe o dever de promo- |
ver a execução da sentença condenatória, o que corresponde hoje a pro-
mover o cumprimento da sentença (Lei n. 11.232/05).
d ) O princípio da discricionarieda.de controlada j
E indispensável ter em conta o atual perfil constitucional do Minis- ;í

tério Público e recusar sua intervenção em hipóteses em que, embora exigi-
das pelo ordenamento jurídico anterior, tal intervenção não mais se justift- :j
que, como no processo para avaliação de renda e prejuízos decorrentes da •!
autorização para pesquisa mineral,30 ou em mandados de segurança ou
1
j
28. A propósito da desistência da ação ou do recurso pelo Ministério Públic

Caps. 22 e 24.
29- Quanto aos limites da atuação vinculada, v., neste Cap., os tópicos ns. 8 e 9.
30. Dec.-I.ei n. 227/67, art. 27, V.
A ATUAÇÃO D O MINISTÉRIO PÚBLICO N O PROCESSO CIVIL— 87
procedimentos de jurisdição voluntária que não envolvam questões de efe

tivo interesse social.31
Muito se fala hoje em racionalização dos serviços do Ministério Pú
blico, e isso tanto mais se torna necessário quando se leve em conta a
enòrme gama de atribuições que recebeu a partir da Constituição de 1988.
Mas essa racionaIi2ação é útil e até inevitável, desde que colocada em seus
devidos termos e não se transforme em mero acobertamento da desídia de
membros do Ministério Público avessos ao trabalho.32 Diversas leis prevêem
a atuação da instituição ministerial-em inúmeras hipóteses, sem fazerem
maiores distinções, como o Código de Processo Civil, que a exige em todos
bs procedimentos de jurisdição voluntária, ou o Código de Defesa do Con
sumidor, que a supõe sempre que presente a defesa de quaisquer interesses
individuais homogêneos. Entretanto, a jurisprudência e a doutrina têm
entendido necessário que, nessas hipóteses, o Ministério Público concilie
sua atuação com a efetiva defesa de interesses sociais ou individuais indis
poníveis. Assim, deve o Ministério Público intervir nos procedimentos de
jurisdição voluntária quando neles haja interesses de incapazes,,ou questão
de estado;33 deve defender interesses individuais homogêneos.quando se
jam indisponíeis, ou, em caso contrário, ao menos tenham suficiente ex
pressão para a coletividade.34 Isso ocorre porque, para compatibilizar a
atuação exigida pela lei com a destinação constitucional do Ministério Pú
blico, este só pode atuar em defesa de interesses individuais indisponíveis
ou de suficiente expressão social.
Assim, num mandado de segurança que discuta uma sanção admi
nistrativa individual, pode não se vislumbrar, num caso concreto, interesse
sóciál relevante a justificar a atuação do Ministério Público, em que pese a
dicção de antigas leis que não fazem distinções a respeito.35 Da mesma
forma, não há razão jurídica suficiente para justificar a presença ministerial
num processo apenas porque nele se esteja procedendo à cobrança da dívi-
■; ,r : "31. Lei n. 1.533/51, art. 10; e CPC, art. 1.105.

32. O Ato n. 313/03-PGJ-CGMP-SP faculta a intervenção do Ministério Público em
inúmeras hipóteses em que a lei a exige... Ora, o fundamento píira a atuação ou não d o
-Ministério Público só há de ser b u scado na própria Constituição e nas leis, e não em atos
: pprmativos da administração.
í i'.v 33. V. nosso artigo O Ministério Público e a jurisdição voluntária, Revista de Proces-
. ■í?’ ^®;217, ano 12, out-dez 1987, Revistados Tribunais.
; . . 34. Súm. n. 7 do CSMP-SP.
:' ■35. A Lei n
representação da Fazenda, o que explicava devesse ele intervir em todos os mandados de
■. ■ségurança. Hoje, porém, a Fazenda tem seus próprios representantes. Assim, "o Ministério
. Público intervirá em mandados de segurança sempre que estiverem em litígio interesses
sociais e individuais indisponíveis, em conformidade com o que determina o art. 127, caput,
CR, notadamence nas hipóteses de inquérito civil, licitação, contrato administrativo, bens
Públicos, saúde pública, defesa das prerrogativas de órgãos públicos, existência dé interesses
de incapazes ou instituições em regime /alimentar, recuperação judicial ou liquidação extra
judicial” (Assento n. ól/06-CPJ-SP, DO E, seç. I, 07-10-06).
88— CAPÍTULO 4
da ativa da Fazenda. Por igual, não se justificará sua presença num mandado :
de segurança que tenha o mesmo objèto que seria possível pedir numa ação j
ordinária na qual não devesse atuar o Ministério Público, í
Agora, ao contrário, num mandado de segurança impetrado por a1- :
gumas pessoas portadoras de deficiência visando à garantia de acessibilida-.;
de em espaços públicos, a ação dirá respeito ao interesse, de toda a coletivi-
dade, e a intervenção do Ministério Público será indispensável. Da mesma '
forma, se a Fazenda não agir contra o administrador ímprobo, terá, sim, J
toda a pertinência a iniciativa do Ministério Público na propositura de ação •:
civil pública ou na intervenção em ação popular correspondentes. . i
Tomemos outro exemplo. Menciona a lei a necessidade de inter- ‘
venção do Ministério Público nas ações de usucapião de bem imóvel;36 en- V
tretanto, visando a adequar a atuação à sua destinação institucional, tem-se '.i
entendido que ele só deva oficiar nesse tipo de ação quando estiverem em
jogo interesses sociais ou individuais indisponíveis.37 ■}
Em face da nova gama de atribuições do Ministério Público, a ele •
conferidas na Constituição de 1988, é necessário, pois, repensar sua atua-
ção na esfera civil, dando enfoque à expressão social do interesse contro- j
vertido. _ 1
Cabe ao próprio Ministério Público identificar a presença do ime-
resse que; lhe incumba defender. Assim, por exemplo, tudo recomenda in-
tervenha num mandado de segurança em que se discuta o acesso de pes- '!
soas portadoras de deficiência às instalações do Metrô ou a um edifício
público, pois sua solução diz respeito a toda uma categoria de pessoas. Ao
reverso, hoje pode não mais se identificar interesse social relevante, consi
derada a-abrangência ou a natureza do dano, quando se cuide de sua inter
venção em mandado de segurança no qual se discuta apenas uma relação
tributária individual. Não se diga que o mandado de segurança é ação de
índole constitucional, porque também o são quaisquer ações judiciais. Nem
o fato de essa ação questionar um ato possivelmente ilegal de autoridade,
nem o só rito peculiar do mandamus, nada disso, por si só, seria suficiente
para ainda hoje justificar a intervenção ministerial, quando a mesma lide, se
fosse ajuizada por meio de ação ordinária, não imporia essa mesma inter
venção.
A nosso ver, e de lege ferenda, a melhor maneira de adequar o Mi- f
nistério Público ao seu atual perfil constitucional será conferir-lhe a lçi, ff
gradativamente, maior discricionariedade para identificar as hipóteses em -1
que entenda necessário agir ou intervir. Assim, poderá concentrar esforços ê
nas questões em que se busque maior efetividade em sua atuação concreta. íj
Mas, naturalmente, essa discricionariedade deverá ser muito bem controla' :fj
da. Para que o sistema proposto funcione adequadamente, será necessário ■;
estabelecer um sistema de controle da inércia, mediante o qual qualquer j
36. CPC, art. 944.

37. Nesse sentido o Ato Normativo n. 295/02-PGJ, do Ministério Público paulista.
A ATUAÇÃO D O M INISTÉRIO PÚBLICO N O PROCESSO CIVÍL— 39
interessado possa reclamar aos órgãos de administração superior do Minis

tério Público em decorrência da falta ou da insuficiência de atuação de um
de seus órgãos de execução, num caso concreto.
4. Â não-propositura da ação civil pública

O dever dé agir não obriga à cega propositura da ação pelo Ministé
rio Público. Sem quebra alguma do princípio da obrigatoriedade, “se o ór
gão do Ministério Público, esgotadas todas as diligências, se convencer da
inexistência de fundamento para a propositura da ação civil, promoverá o
arquivamento dos autos do inquérito civil ou das peças informativas, fazen
do-o fúndamentadamente” .?8 '
Há dois meios de controle da não-propositura da ação pelo Ministé
rio Público:
d) Sob pena de falta funcional, o membro que promoveu o arqui
vamento deve remeter de ofício, no prazo de três dias, os autos do inquéri
to civil ou as peças de informação ao Conselho Superior do Ministério Pú
blico, para reexame da decisão de arquivamento;39
b) Como não detém o Ministério Público legitimação exclusiva para
.a ação civil pública, outros co-legitimados podem concorrentemente propor
a ação que ele entendeu não devesse ajuizar.40
R Não é inconstitucional o sistema da LACP, ao permitir ao Ministério
Público arquive o inquérito civil, pois essa decisão ministerial não impede
íque o Poder Judiciário conheça da lesão de direito. A decisão de arquiva-
. mento do inquérito civil ou das peças de informação não obsta a que qual
quer co-legitimado proponha a ação civil pública ou coletiva acaso cabível; e
o próprio lesado sempre poderá propor a ação necessária à defesa de seu
interesse individual.
5- obrigação de assumir a ação

Diz a lei que o Ministério Público “assumirá” a titularidade ativa, em
caso de desistência infundada ou abandono da ação civil pública por asso
ciação legitimada,'41
■ Faremos a devida análise da desistência da ação civil pública ou co
letiva nos Caps. 21 e 22..
38. LACP, art. 9o-

39. LACP, art. 9o e parágrafos. Para o arquivamento do inquérito civií, a íei traz solu-
Çao mais adequada que a do processo penai (CPP, art. 28). O arquivamento do inquérito
policial não supõe aio de jurisdição (pois não há solução de litígio), e aqui a lei se vale de
eufemismos para falar de um “requerimento” a que o juiz estará “obrigado a atender”...
40. CR, art. 129, § I o; LACP, art. 5o; CDC, art. 82.
90— CAPÍTULO 4
6. Intervenção pela natureza da lide

Intervindo em razão da natureza da lide, o Ministério Público tem as
seguintes formas de atuação:
a) ora zela por interesse indisponível ligado à própria relação jurí
dica (como na ação que verse cumprimento de disposições de última von-;’
tade, na ação de nulidade de casamento e nas demais ações de estado da '
pessoa);
b) ora zela por interesses que, mesmo sem serem propriamente in- :
disponíveis, aproveitam a um grupo bastante disperso de pessoas, de ma
neira que se torna conveniente à coletividade, considerada como um todo,
que sobrevenha a atuação ministerial (como nos interesses difusos, ou nos
litígios coletivos e individuais homogêneos de larga abrangência social, ou 1
nos litígios coletivos pela posse de terra rural).42 1
Em matéria de ação civil pública para defesa de interesses transindi
viduais, diz a lei que “o Ministério Público, se não intervier no processo >
como parte, atuará obrigatoriamente como fiscal da lei”.43
Estaria a lei a significar que, se o Ministério Público for parte, não 1
será fiscal da lei? Ou que não pode ser simultaneamente parte e fiscal? !
Nem uma coisa nem outra, pois é próprio que o Ministério Público 1
ajuíze a ação justamente para zelar pelo correto cumprimento da lei; e, .
mesmo quando seja mero interveniente,. ainda é considerado parte na rela- ^
ção processual (podendo, v.g., produzir provas ou recorrer). Na verdade, £
com essa norma, o legislador quis apenas garantir a presença do Ministério j
Público nas ações que envolvam interesses transindividuais, quer porque já f
as tenha proposto e nelas deve atuar como órgão agente, quer porque, não j.
as tendo ajuizado, obrigatoriamente nelas deve oficiar como órgão interve- i
niente. 1
P:
7. Intervenção pela qualidade da parte f
Costuma causar viva polêmica a intervenção do Ministério Público"^
no zelo de interesse público evidenciado pela qualidade da parte, especial- \
mente em razão da existência de interesse de incapazes, num dos pólos da j
relação processual.44 ^
Já sabemos que, quando o Ministério-Público intervém no zelo de 1
interesse público que decorra objetivamente da natureza da lide, não está j
vinculado a qualquer das partes (v. tópico n. 6, supra). A controvérsia surge \
quando queremos saber o que ocorre quando ele intervém em razão de
interesse público ligado a condições especiais de uma pessoa (incapaz, ací- j;
42. Cf. arts. 81 e 82 do CDC, e art. 82, II e III, do CPC, com a redação que lhe deu a f
Lei n. 9.415/96. .s
43. LACP, art. 5o, § I a- 'l
44. CPC, art. 8 2 ,1 e III. '
1
A ATUAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO N O PROCESSO CIVIL— 91
dentado do trabalho, pessoa portadora de deficiência etc.)? Estará vinculado

à defesa de seus interesses, ou ainda continua a ser um fiscal imparcial da
lei, como no primeiro caso?
Eeina aí polêmica. Entendem alguns que o Ministério Público deve
sempre defender a pretensão do incapaz ou do hipossuficiente, ou, pelo
menos, nada opor a ela, ainda que essa pretensão seja de todo indevida-,
entendem outros que o Ministério Público sempre age em defesa da ordem
jurídica, e, nesse caso, poderá tomar qualquer iniciativa de impulso proces
sual, até mesmo contra o 'incapaz ou o hipossuficiente, quando lhe pareça
que estes não tenham razão.. .“*5
■v : Ora, a correta solução da controvérsia supõe algumas noções pré
vias sobre a indisponibilidade dos diversos tipos de interesses:
a) Há interesses que são indisponíveis, ou de disponibilidade restri
ta, independentemente de quem seja seu titular (indisponibilidade absolu
ta ou relativa); normas de ordem pública restringem sua disponibilidade,
que aqui é vista sob seu aspecto objetivo, isto é, relacionada com o objeto
do interesse (v. tópico n. 6, supra). Nas questões de estado da pessoa, p.
ex., a intervenção ministerial dá-se para fiscalizar o interesse, imparcialmen
te considerado, de atuar normas de ordem pública (p. ex., ação de nulidade
de casamento);
b) Em outros casos, entretanto, a indisponibilidade (absoluta ou re
lativa) liga-se à defesa de um interesse público relacionado não com a na
tureza da relação jurídica em si, mas sim com condições particulares de um
■dos titulares dessa relação, pessoalmente considerado: é o caso, por exem
plo, do interesse do incapaz (aspecto subjetivo, ou seja, relacionado com o
sujeito do interesse). Aqui, não é a própria relação jurídica que em si mes
ma seja indisponível; o que ocorre é que um dos titulares da relação jurídi
ca não tem plena disponibilidade dos próprios interesses;
: ' *íp) Por fim, há casos em que o interesse em jogo em si não é indis
ponível, mas a questão envolve interesses de relevância social (como os
intérésses transindividuais).
' :. Estabelecidas estas premissas, suponhamos, agora, uma ação reivindi-
catória de imóvel. Em si, o bem não é indisponível nem a ação dominiaí é
matéria de interesse público, senão indiretamente (nela, existe apenas o inte
resse geral de atuação do ordenamento jurídico, comum, aliás, em qualquer
processo — o que, por si só, não basta para afirmar a intervenção do Ministé
rio Público). Assim, se as partes forem maiores e capazes, na ação reivindica-
tória não intervirá o Ministério Público. Contudo, se no exemplo dado uma
das partes for incapaz, o interesse público passará a existir e estará evidencia-
45. Defendendo a tese de que a intervenção do Ministério Púbiico é ad cotídjuvan-

dum, mesmo que o incapaz nSo tenha raxão, v. Cândido Rangel Dinamarco, Fundamentos do
Processo civil moderno, cit., p. 332; sustentando a tese contrária, de que a atuação do Minis-
.terio Público é desvinculada da defesa do incapaz, v. Nelson Nery Júnior, Intervenção do
Ministério Público nos procedimentos especiais de jurisdição voluntária, emJustitia,
92— CAPÍTULO 4
do pela indisponibilidade relativa do interesse da parte, a justificar a inter

venção fiscalizadora do Ministério Público.
Então, a razão da intervenção do Ministério Público, nesse caso,
consistirá no zelo da indisponibilidade ou no zelo do interesse público
ligado especificamente a uma das partes da relação processual. Por isso ■
que aqui a atuação ministerial será protetiva. Em outras palavras, identifi-J
cando a existência de direito do incapaz, o Ministério Público cuidará para ;
que esse direito não seja lesado..
Nêm sempre, porém, será a indisponibilidade do interesse o motivo .
que traz o Ministério Público ao processo. Algumas vezes, é a hipossuficiên-'! .
cia da parte (p. ex., o obreiro, nas ações de acidente do trabalho) ou a situa->
ção desfavorável ou discriminatória em que ela se encontra (p. ex., os inte- ]
resses transindividuais de pessoas idosas ou portadoras de deficiência). I
Nesses casos, a razão da intervenção do Ministério Público será igualmente ?’
protetiva.
8. Vinculação ou desvinculação ao interesse47 \

Intervindo em razão da natureza da lide, o Ministério Público de- ]
fende interesse impessoal da coletividade; intervindo em razão da qual ida- ;í
de da.parte, Lein atuação protetiva à parte. 'J -
Sé o interesse que traz o Ministério Público a um processo se pren í
der a uma pessoa,(incapaz, p. ex.), a finalidade da intervenção será o zelo <
desse intçresse; se o interesse se prender a uma relação jurídica abstrata 1
(questão ambiental, p. ex.), a finalidade da intervenção será zelar para que I
esse interesse não seja objeto de disposição indevida, pouco importando *
agora quem seja o titular da relação jurídica material. |
Assim, pode o órgão do Ministério Público argüir prescrição em fa
vor do incapaz, se este ou seu representante não o fizeram-, pode contestai {
em seu proveito, produzir provas, embargar, recorrer. Entretanto, não po- j -
de, p. ex., argüir prescrição ou recorrer contra o incapaz. Não se põe em j
dúvida a liberdade de convicção ou de opinião do membro do Ministério f
Público — por nós aceita — mas sim, nesses casos, haveria limites ao seu f
poder de agir-. faltar-lhe4a interesse processual. Argüindo prescrição eni;j|v
favor da parte contrária ao incapaz, o Ministério Público estaria tomando ;
iniciativa da defesa de interesses disponíveis de parte maior e capaz; recor-, j
rendo em favor desta parte, estaria defendendo interesses patrimoniais
disponíveis que não lhe incumbe defender, e sim somente ao seu próprio ,
titular maior e capaz. ’•j •
Nesses casos, há limitação ao poder de iniciativa do Ministério Pú-. j
blico, não à sua liberdade de opinião. Assim, por exemplo, caso seja regu- .;
V
:-h
'A .
--------------------------- : ----- -J :..
46. Cf. CC de 2002, arts. 1.690-1.692. 1 '
47. Analisando a questão com maior profundidade, v. nossos livros M anual da üj
p ro m o to r de Justiça, cit., Cap. 8, ns. 10-13, e Regime ju ríd ico do M inistério Público, cit., Cap- j
5, n. 23, e Cap. 10, ns. 11 e 12. ,
larmente argüida prescrição ou interposto recurso contra os interesses do

incapaz, o órgão ministerial pode opinar livremente:4S não é obrigado a vir
em auxílio do locupletamento ilícito do incapaz, nem é compelido a subs
crever, endossar ou nada a opor a uma ilegalidade. Só não pode tomar in i
ciativa de impulso processual (exceções, embargos, recursos) em defesa
dos interesses disponíveis da parte contrária, maior e capaz.4?
9- Limites da atuação vinculada50

Exceto quando aja como representante da parte ou substituto p ro
cessual de pessoa determinada (quando o órgão do Ministério Púbíico atua
em defesa direta das pessoas por ele próprio representadas ou substituí-
das), nas demais hipóteses de atuação, o órgão ministerial conserva total
libèrdade de opinião.51 Contudo, se tem liberdade para opin-ar, porque
para tanto basta a legitimidade que a lei lhe confere para intervir, já para
acionar ou recorrer é mister que o Ministério Público tenhá interesse na
propositura da ação ou na reforma do ato atacado:52 ele só pode agir ou
recorrer em defesa do interesse que legitimou sua ação ou intervenção no
feito.53
Assim, tomemos, por exemplo, a hipótese prevista pelo legislador
'civil: se o pai abusar de sua autoridade em relação aos filhos, ou se arruinar
'seus bens, deverá o Ministério Público requerer em juízo as providências
adequadas para a segurança do menor ou de seus haveres.54 Nesse caso,
pode, pois, o Ministério Público agir em favor do menor. Entretanto, numa
ação de cobrança que pessoa maior e capaz esteja promovendo contra um
incapaz, embora possa opinar livremente, o Ministério Público não pode
tomar iniciativas de impulso processual em favor do credor do incapaz.
Consideremos outra hipótese.- em ação de nulidade de casamento,
pode o Ministério Público recorrer em busca da procedência ou improce-
dênciaô pedido, conforme entenda mais adequado; contudo, nessa ação,
agindo como órgão interveniente em razão da natureza da lide, não teria
interesse processual para recorrer apenas contra a fixação de honorários
advocatícios a serem pagos por parte maior e capaz.
48. Nesse sentido, v. RT, 464:212 (STF). Contrariamente, entendendo que, nesse ca
so, o membro do Ministério Público está impedido até'mesmo de opinar contra o incapaz, v.
. Cândido Rangel Dinamarco, Fundamentos do processo civil moderno, p. 332, Revista dos
;Tribunais, 1986,
49. Nessa linha, cf'.RT, 571:141,569:135,5<SS:109,5<S8'.12.Q-Justitia, Z30-.187.
V 50. V., tb., neste Cap., o tópico n. 13.
. ) 51. Jncide, pois, em equívoco o art. 6o, § 4o, da LAP, quando pretende impedir que,
;: na aÇão popular, o Ministério Público defenda o ato impugnado, que p od e ser legítimo.
s.-.' . 52. Acolhendo nosso enrendimento, v. REsp n. 100.960-D1', 4a T. STJ, m.v., j. 29-10-
.98, rel. Min. Sálvio Teixeira, JS7J, 4:261.
' Ov;' 53. Cf. Justitia, 130-.X87-JTACSP, 78-.295,
54. CC de 2002, art. 1.637.
94— CAPÍTULO 4
Ainda um último exemplo. Suponhamos que unr incapaz cobre em

juízo um crédito prescrito. Se o réu capaz não argüir prescrição de direito
patrimonial disponível, não o poderá fazer o Ministério Público (só o pode
ria se a prescrição aproveitasse ao incapaz). Argüida a prescrição pelo réu
capaz, o promotor de Justiça poderá opinar pelo seu reconhecimento; mas,
mesmo assim, se o incapaz obtiver ganho de causa, não terá o órgão minis
terial interesse processual para recorrer (pois, se o fizesse, estaria tomando
iniciativa de defesa de interesses disponíveis da parte capaz); caso o réu
capaz recorra, o membro do Ministério Público poderá opinar pelo reco
nhecimento da prescrição.
10. Natureza jurídica da intervenção pela qualidade da

parte
A natureza jurídica da intervenção do Ministério Público em razão
da qualidade da parte é a assistência.
. Por certo esse tipo de intervenção ministerial é uma forma peculiar
de assistência, mas a lei faz expressa referência a isso em hipótese análoga,
quando menciona a intervenção do Ministério Público propter partem, ou
seja, assistindo o curador da herança jacente.55
Nessa qualidade, pode o órgão do Ministério Público tomar impul
sos processuais em defesa dos interesses da parte cuja existência foi a causa
de sua intervenção no processo (v.g., contestar, produzir provas, embargar,
recorrer, argüir suspeição etc.).5"
11. Pluralidade de membros do Ministério Público57

Em regra, só oficia um membro do Ministério Público no processo,
ressalvadas duas exceções: a) atuação conjunta, harmônica e integrada, de
membros do mesmo Ministério Público;58 b) atuação litisconsorcial de
membros de Ministérios Públicos diferentes.59
Visando a evitar a atuação muitas vezes superfetada de vários mem
bros do Ministério Público a oficiarem simultaneamente no mesmo proces
so civil, a legislação paulista procurou sistematizar e simplificar a disciplina
da matéria.
55. CPC, art. 1.144, I.

56. Endossando a última hipótese por nós aventada, cf. Arruda Aivim, Comentários
a o Código de Processo Civil, v. VI, p. 99, Revista dos Tribunais, 1981.
57. Sobre a questão, bem como sobre o conflito de atribuições entre membros do
Ministério Público, v tb., o Cap. 20, ns. 3 e 4.
58. LC paulista n. 734193, art. 114, § I o.
59. LACP, art. 5o, § 5o; ECA, art, 2J0, § I o; LC n. 75/93, art. 37, parágrafo único, c.c. a
Lei n. 8.625/93, art. 29, 1, II e VI. A propósito do litisconsórcio de Ministérios Públicos, v. Cap.
A ATUAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO NO PROCESSO CIVIL— 95
Por primeiro, o art. 18 da Lei Complementar paulista n. 667/91 ve

dou a atuação simultânea de membros do Ministério Público no mesmo
■processo, salvo sob forma harmônica e integrada. Entretanto, nos autos da
ADIn n. 932-0-DF, em decisão majoritária proferida em 13 de outubro de
1993, o plenário do Supremo Tribunal Federal-suspendeu liminarmente a
eficácia desse dispositivo, por entender que estaria a norma local indevida
mente a disciplinar a atuação do Ministério Público nos processos judiciais.
Ocorre que, nesse ínterim, estava em tramitação na Assembléia Le
gislativa paulista a Lei Orgânica Estadual do Ministério Público, que veio a
ser sancionada poucos dias depois. Com efeito, o art. 114 da Lei Comple
mentar estadual n. 734, de 26 de novembro de 1993, repetiu na íntegra o
preceito do art. 18 da lei complementar anterior, apesar de estar este com
súa eficácia suspensa por força da decisão cautelar proferida nos autos da
ADIn n. 932-0-DF.
Como fica a questão?
Fica da seguinte forma: o art. 114 da Lei Complementar paulista n.
734/93 está em vigor e é eficaz. Com efeito, e é isso o que tem entendido o
Supremo Tribunal Federal em casos semelhantes, com a derrogação da LC
n. 667/91 pela Lei Complementar paulista n. 734/93, restou prejudicada a
ADIn n. 932-0-DF, cujo mérito jamais foi julgado. Como nova ação direta
não chegou a ser proposta em relação ao dispositivo do art. 114 da nova lei,
encontra-se em plena vigência e com total eficácia esta norma, que voltou a
proibir a atuação simultânea de mais de um membro do Ministério Público
, no mesmo processo ou procedimento, salvo para fins de atuação conjunta e
integrada.
' E sequer era correto o argumento utilizado na liminar concedida na
ADIn n. 932-0-DF, ou seja, o de que a lei estadual estaria, nesse passo, a
invadir a seara do legislador federal. Os dispositivos do art. 18 da antiga Lei
Complementar paulista n. 667/91 ou do art. 114 da atual Lei Complementar
.estadual n. 734/93 não versam sobre direito processual (não conferem legi
timidade nem impõem pressupostos processuais de atuação do Ministério
Público), mas sim versam apenas sobre a distribuição de atribuições dos
membros ministeriais, matéria sobre que validamente pode dispor a legisla
ção estadual.60
O art. 114 da LOEMP assim disciplina a atuação concorrente de
membros do Ministério Público no mesmo feito:61
a) em regra, no mesmo processo ou procedimento, não oficiará si-
multaneamente mais de um membro do Ministério Público;
60. Cf. arts. 22, I, e 128, § 5o, da CR.

61. Esse dispositivo é calcado na anterior LC paulista n. 667/91, cujo anteprojeto é
de nossa autoria e da Dr.a Rosa Maria Andrade Nery, quando éramos assessores do Procura
dor-Geral de Justiça (1991).
96— CAPÍTULO 4
b) para fins de atuação conjunta e integrada, como propositura de'i

ações ou interpôsição de recursos, será admitida a atuação simultânea de
membros do Ministério Público-,
'
1
.t
c) se houver mais de uma causa bastante para a intervenção do Mi- ■
nistério Público no feito., nele funcionará o órgão incumbido do zelo do j
interesse público mais abrangente;
d) tratando-se de interesses de abrangência equivalente, oficiará no.;
feito o membro do Ministério Público investido da atribuição mais especia
lizada ; sendo todas as atribuições igualmente especializadas, incumbirá ;
àquele que por primeiro oficiar, ou a seu substituto legal, exercer todas as. .;
funções de Ministério Público.62
•A Lei Complementar paulista n. 734/93 inspirou-se no princípio da i
unidade e indivisibilidade do Ministério Público, com o intuito de simplifi- ,1
car sua intervenção no processo civil. Quis evitar que diversos membros i
interviessem simultaneamente no feito. Apesar do louvável intuito simplifi- i
cador da lei local, situações ainda há, porém, em que, por exceção, se justi- I
fica a atuação simultânea de mais de um membro do Ministério Público no T
feito, quando se trate de funções inconciliáveis nas mãos de um só deles.63-.;
Assim, por exemplo, em ação civil pública movida por promotor de Justiça i
contra um incapaz que tenha causado um dano ambiental, duas razões exis- :
tem para atuar o. Ministério Público: de um lado, a questão ambiental (a j
defesa de interesse indeterminado de toda a coletividade); de outro, a even- 1
tual suplementação da defesa do incapaz (intervenção pela qualidade da i
parte), (aonsiderernos, ainda, outro exemplo: havendo incapazes em pólos I
opostosida relação processual, não bastará a atuação de um único promotor
de Justiça, pois não lhe será possível acumular o zelo de interesses inconci- 3
liáveis. 4
Assim, e em síntese, por vez, somente oficiará um membro do Mi- |
nistério Público no feito, nele exercendo todas as atribuições da instituição, I
desde que, no caso, a função do Ministério Público seja em concreto indivi- f
sível. Naturalmente, não estamos aqui a nos referir à atuação sucessiva dc; í
membros da instituição, que é correta (quando de substituições ou quando j
de atuação em instâncias diferentes); estamos a nos referir à regra de não- j
atuação de mais de um membro do Ministério Público simultaneamente no }
mesmo processo, salvo em caso de atuação conjunta e integrada. ,j
Para exemplificar a conclusão, tomemos uma ação ambiental pro- j
posta pelo Ministério Público em face de partes maiores e capazes. Nessa f
ação, não haverá motivo para oficiar no feito outro membro do Ministério |
Público qual fiscal do primeiro, pois a causa interventiva é uma só: trata-se |
da defesa de interesses gerais da coletividade como um todo (a chamada f
intervenção pela natureza da lide). Acolhendo nosso posicionamento, en- i
" " : -J
62. Para a discussão aprofundada da matéria, v. nosso Regime jurídico do Ministério ■,í
Público, cit., Cap. 6, n. 9. •'•}
63. É o mesmo o entendimento de Antônio Ciáudio da Costa Machado, em A inter-tà
venção do Ministério Público no processo civil brasileiro, cit., p. 570. <
tendeu o Superior Tribunal de Justiça que, em ação civil pública já movida

pelo Ministério Público, não oficia outro membro da mesma instituição na
qualidade de custos legis.64
Entretanto, nessa mesma ação civil pública de objeto ambiental, se
sobrevierem interesses de incapazes no pólo passivo,65 o mesmo membro
do Ministério Público que promove a ação não terá como se desincumbir da
suplementação de eventuais deficiências na defesa desses réus incapazes
(como, por exemplo, se o representante legal do incapaz não contestar).06
Nesse caso, será necessária a atuação simultânea de outro membro do Mi
nistério Público, no zelo de interesses inconciliáveis nas mãos de um só
deles. -
Os eventuais .conflitos sobre a necessidade ou não de atuação de
mais de um membro do Ministério Público serão estudados mais adiante,
no Cap. 20, n. 4.
12. Hipóteses de intervenção protetiva

Examinemos quais os limites da vinculação do Ministério Público
aos interesses que lhe incumbe proteger enquanto órgão interveniente.
Na atuação interventiva, age o Ministério Público em defesa de de
terminadas pessoas, tais como: a) incapazes (incapacidade absoluta ou rela
tiva);67 b) acidentados do trabalho;68 c) fundações;69 d) indígenas;70
_è) pessoas portadoras de deficiência.71 Para que se justifique a atuação mi-
; nisterial, é preciso que o interesse seja ju ríd ico, e não apenas de fa to , ou
seja, é preciso que o incapaz e as demais pessoas aqui mencionadas sejam
'parte na relação processual (autores, rés, assistentes ou opoentes). O mero
interesse de fato não será suficiente para justificar a atuação protetiva do
Ministério Público. Assim, numa ação de cobrança movida contra uma pes
soa maior e capaz, a instituição não intervirá, ainda que, por força da pro
cedência, os filhos incapazes do réu também sejam atingidos faticamente
. pela diminuição do patrimônio do pai; mas numa ação de cobrança em que
o próprio réu seja incapaz, a atuação ministerial será indeclinável.
O Ministério Público ainda intervém em razão da qualidade da par
te, como, por exemplo, quando atue em defesa de: a) coletividades caren
64. REsp n. 156.291-SP, 2a T. STJ, j. 09-10-98, rel. Min. Adhemar Maciel, DJU, l°-02-
99, p. 149,75^7,3:183.
65. Em caso de danos diretamente causados por eles (CC, art. 928), ou em caso de
sucessão processual (CPC, arts. 41 e s.).
66. CPC, art. 302, parágrafo único.
67. CPC, art. 8 2 ,1.
68. CPC, art. 82, III.
69. CC de 2002, art. 66.
70. CR, arts. 129, V, e 232.
71. Lei n. 7.853/89, art. 5o.
98— CAPÍTULO 4
tes, como em ação promovida por comunidade indígena,72 em ação reivin-

dicatória promovida contra favelados,73 em ação coletiva em defesa de inte
resses difusos, coletivos ou individuais homogêneos de consumidores;74/^
b) massa falida;75 c) herança jacente;76 d) entidade de utilidade pública.77
Em certa medida, poderíamos dizer que o Ministério Público zela
até por quem ainda não nasceu, quando preserva o meio ambiente em be-.
nefício de gerações futuras e acautela expectativas de direito, em casos de i
nascituros,78 ou zela mesmo pela prevalência da vontade de quem já náo
mais existe (na fiscalização do cumprimento de doações e testamentos com -
encargos de interesse geral).79 Em todos estes casos, está zelando pelo inte
resse impessoal da coletividade como um todo. , i
-4 '
13- Limites ao poder de impulso80 '.\

Como vimos, em todos os casos em que o Ministério Público aja .
como órgão interveniente, pode seu membro opinar livremente no proces- ’■
so; entretanto, o fato de ter liberdade de opinião não significa que tenha
poder de impulso processual em contrariedade com a defesa do interesse ,
cujo zelo foi a causa de sua intervenção no processo. |
Esclareçamos melhor a idéia. Suponhamos seja ajuizada ação de -;
perdas e danos contra incapaz, e o Ministério Público seja chamado a inter-;í
vir em virtude da existência desse incapaz na relação processual. Já anota: !
mos, neste Capítulo, que nos parece correto que o Ministério Público con- í
serve a liberdade de opinião sobrè se o incapaz tem ou não razão ao resistír'|
à pretensão do autor;®1 mas daí a admitir possa o Ministério Público to inar
impulsos processuais contra a defesa do interesse que o trouxe ao processo, I
há um degrau que não pode ser transposto. É que, ao dizer que o incapaz |
não tem razão, o membro do Ministério Público apenas se vale da liberdade f
de opinião; mas para recorrer contra o incapaz, seria preciso tivesse interes-1
se processual na reforma do julgado, e no exemplo dado não o teria. NãoJ
72, CR, art. 232.

73. RT, 602:81.
74. Cf. Leis 7.347/85 e 8.078/90.
75. Cí.JTACSP, 46M2--5-
76. CPC, art. 1.144, I. ]
77. CPC, art. 82, III, . J
78. Segundo o entendimento que tem prevalecido em nosso Direito, o nascituro .
tecnicamente não é sujeito de direitos; na hipótese, temos expectativa de direitos, que serí J
confirmada se sobrevier nascimento com vida (v.g., CC de 1916, arts. 4o, 372 e '462-,
74133; cf. CC de 2002, arts. 2o, 542 e 1.779). - *
79. CC de 2002, arts. 553i parágrafo único, e 1.938.
80. V., tb., neste Cap., o tópico n. 9. *
81. Nesse sentido, invocando nosso entendimento, v. EJEsp n. 135.744-SP, 4a T. STJí -:l
v.u., j. 24-06-03, rel. Min. Barros Monteiro, RSTf, 180:415. j
fosse assim, teríamos de admitir pudesse o Ministério Público tomar impul

so processual em defesa da parte contrária (que é maior e capaz, e, por isso,
dispõe plenamente dos próprios interesses). Ainda que o membro do Mi
nistério Público repute incorreta a prestação jurisdicional, só à parte maior
e capaz cabe decidir se aceita a sentença que a tenha prejudicado em maté
ria disponível. A não se entender assim, então, por absurdo, seria dado ao
Ministério Público recorrer contra qualquer sentença que, a seu ver, ferisse
o direito objetivo, mesmo contra aquelas proferidas em ações movidas en
tre partes maiores e capazes, com objeto puramente patrimonial disponível.
Isso o apartaria de sua destinação institucional-
Em. suma, a liberdade de opinião do Ministério Público não coinci
de necessariamente com seu poder de impulso no processo (ações, exce
ções, recursos, embargos). A possibilidade de o Ministério Público agir co
mo autor no processo civil supõe autorização taxativa na lei, salvo as hipó
teses de legitimação genérica nas ações civis públicas em defesa de interes
ses transindividuais. A atuação do Ministério Público como órgão interveni
ente está vinculada à causa que o trouxe ao processo; assim, se o Ministério
Público estiver intervindo num processo em razão da incapacidade de uma
parte, ou em razão da existência de massa falida, fundação ou herança ja-
cente num dos pólos da relação processual (CPC, art. 82, I e III), faltaria à
instituição ministerial interesse para recorrer em favor do credor maior e
capaz,, na ação patrimonial que este promovesse contra um incapaz, uma
massa falida, uma fundação ou uma herança jacente.
Quando atue como órgão interveniente, reconhece-se ao Ministério
Público grande gama de faculdades processuais.
' Observam Nelson e Rosa Nery que, com o interveniente, o Ministério
Público “deve ser intimado pessoalmente de todos os atos do processo
(ÇPC 236 § 2o); manifesta-se depois das partes (CPC 83); pode requerer
provas e o depoimento pessoal das partes; pode opor exceção de impedi-
.mento ^ suspeição do juiz ou auxiliar do juízo;82 pode suscitar conflito de
competência (CPC 118 II); pode suscitar incidente de uniformização da
jurisprudência (CPC 476) (Arruda Alvim, RP 3/127); pode interpor recurso
(CPC 499 caput)-, tem o prazo em dobro para recorrer (CPC 188)” .83
'v' j : ' E m gerai, agindo como órgão interveniente, o Ministério Público
nao pode praticar ato próprio da parte, como reconvir, denunciar à lide ou
opor exceção de incompetência.84 Contudo, essa lição não vale quando o
Ministério Público intervenha:. a) na proteção de pessoas hipossuficientes,
Laso em que deve suplementar eventuais deficiências na sua defesa, poden-
,° contestar, produzir provas ou recorrer; b) em ação civil para cuja propo-
sitüra também seja em tese um dos co-legitimados natos, pois, se poderia
5 ^.ajuizado a ação que está em curso, é natural que possa tomar, como
, :: 82, Nesse sentido, v. REsp n. 498.280-CE, I a T. STJ, v.u., j. 09-09-03, rel. Min. Luiz
FUx, tíjlf, 29-09-03, p. 159.
83. Código de Processo C ivil com entado , cit., art, 83.
' 8'í ld. ih. V. nota de rodapé n. 83, supra.
' 100— CAPÍTULO 4
interveniente, todas as iniciativas de impulso processual na mesma ação

ajuizada por terceiro. Intervindo em ação civ il pública ou coletiva da LACP
ou do CDC, não se despe de sua qualidade de co-Iegitimado ativo nato. Em
tais ações, mesmo atuando como interveniente, o Ministério Público tem
todos os ônus e poderes processuais como se as tivesse proposto.
Pouco importa qual seja a causa da atuação ministerial; se o interes
se que o Ministério Público defende não for atendido pela sentença, o Mi
nistério Público tem o poder-dever de recorrer se os fundamentos da sen
tença não forem convincentes (princípio da obrigatoriedade).85 Essa possi-
bilidade não se estende apenas à apelação, mas a qualquerrecurso, como
os agravos ou O recurso adesivo. ' ■}
14. A defesa de interesses difusos, coletivos e individuais

hom ogêneos86
Em vista de sua destinação, o Ministério Público está legitimado à
defesa de quaisquer interesses difusos, graças a sèu elevado grau dedisper- '
são e abrangência, o que lhes confere conotação social. í
E quanto aos interesses coletivos (em sentido estrito) e individuais-:.
homogêneos, estaria o Ministério Público sempre autorizado à sua defesa?
Há três linhas principais de respostas que costumam ser dadas a es
sa indagação. -:í -y;}
■ jjga primeira linha, mais restritiva, procuram alguns distinguir,
zendo que, no tocante aos interesses transindividuais, como a Constituição
só aludiu à defesa pelo Ministério Público de interesses difusos e coletivos ,
(art. 129, III), teriam ficado excluídos os interesses individuais homo
gêneos. V’ .
Esse entendimento é extremamente pobre e superficial, pois que a '
Constituição de 1988 não poderia aludir, às expressas, à defesa de interes-p ;:
ses individuais homogêneos pelo Ministério Público, se somente dois anos J
depois dela é.que essa expressão foi cunhada e incorporada ao ordenamen
to jurídico brasileiro, quando do advento do Código de Defesa do Consu
midor. Assim, quando o constituinte de 1988 mencionou “interesses difusos
e coletivos”, estava a referir-se a interesses transindividuais em sentido lato, :
não podendo sua ampla dicção subordinar-se à distinção, posteriormente;1
feita em sede infraconstitucional, entre interesses coletivos stricto sensu c |
interesses individuais homogêneos. Por isso, embora a lei infraconstitucio- í
nal tenha passado a definir os interesses coletivos em sentido estrito, e a,
distingui-los dos interesses individuais homogêneos, essa distinção não
limita a abrangência da atuação ministerial em defesa de interesses transin- ’’
■ • ' . ! ■:"
-
______________________________ f t ■■■::
85. CPC, arts. 188 e 499, § 2o.
86. V^, tb., Cap. 8, n. 3.
AATUAÇAO DO MINISTÉRIO PUBLICO NO PROCESSO CIVIL— 101
dividuais uma vez que a expressão “interesses coletivos” tem alcance consti
tucional próprio.87
A segunda linha de entendimento é ampliativa. Afirmam os partidá
rios desta posição qué a resposta à questão anteriormente formulada só
pode ser positiva, já que o legislador conferiu in thesis legitimidade ao Mi
nistério Público para a defesa de quaisquer interesses transindividuais,88 daí
não ser lícito ao intérprete questionar a presença do interesse social legiti
mador de sua intervenção, pois a presença deste interesse já foi presumida
pelo próprio legislador, que considerou todá e qualquer relação de consu
mo como matéria de ordem pública.89 Assim, as ações coletivas do CDC
evitam a multiplicação de ações individuais e asseguram acesso à jurisdi
ção.30 Em outras palavras, argumenta-se que, se o CDC permite ao Ministé
rio Público ajuizar ação cpletiva para zelo de interesses difusos, coletivos e
individuais homogêneos, não só em matéria atinente às relações de consu
mo, mas também em qualquer outra área que envolva interesses transindi
viduais (CDC, arts. 81-82 e 90, e LACP, art. 21), não haveria razão para res
tringir a iniciativa da instituição e excluir de sua investigação os danos a
interesses coletivos ou individuais homogêneos.91 Em reforço a essa argu
mentação, costuma-se invocar que o art. ó°, VII, d, e XII, da Lei Comple
mentar n. 75/93 (LOMPU), e o art. 25, IV, a , da Lei n. 8.625/93 (LONMP),
também permitem expressamente que o Ministério Público instaure inqué-
nto civil para defesa de interesses individuais homogêneos.
Embora respeitável esta última posição, parece-nos que generaliza
.demais as hipóteses de atuação do Ministério Público em defesa de interes
ses. transindividuais. Essa posição não leva em plena conta que o legislador
ordinário só pode cometer ao Ministério Público atribuições compatíveis
çom seu perfil constitucional.92 Assim, é necessário conciliar a defesa do
interesse a ele cometido na legislação infraconstitucional com a destinação
constitucional do Ministério Público, voltada para uma atuação social. Por
isso, noxaso dos interesses difusos, em vista de sua abrangência ou exten
são, não ná como negar, está o Ministério Público sempre legitimado à sua
defesa; no caso, porém, de interesses individuais homogêneos ou no caso
de interesses coletivos em sentido estrito, sua iniciativa ou sua intervenção
87. Nesse sentido, e com toda a razão, foi o voto do rel. Min. Néri da Silveira, no
jVlsamento unânime do RE n. 213.015-DF, 2a T. STF, j. 08-04-02, DJU, 24-05-02, p. 69.
* ' ' 88. CDC, aits. 81-82.
89. Admitindo a presunção da relevância social na tuteía coletiva de interesses indi-
!l Uais homogêneos pelo Ministério Público, v. Ada Pellegrini Grinover, Código brasileiro de
. efescido consum idor , 7a ed., cit., p. 801.
90. Nesse sentido, Nelson e Rosa Nery, Código Civil anotado e legislação extrava-
&*nte, Revista dos Tribunais, 2003, notas aos arts. I o e 82 do CDC.
91. Nesse sentido, REsp n. 294.021-PR, i. 20-02-01, v.u., I a T. STJ, rel. Min. José Del-
Sado, DJU, 02-04-01, p. 124. -
92. CR, art. 129, IX. ' _
102— CAPÍTULO 4
processual só podem ocorrer quando haja efetiva conveniência social na

atuação ministerial. ^
Assim, passemos à terceira linha de resposta à indagação acima, e.
que é aquela por nós preconizada. Para esta posição, deve-se levar em con
ta, em concreto, a efetiva conveniência social da atuação do Ministério Pú
blico em defesa de interesses transindividuais. Essa conveniência social emí
que sobrevenha atuação do Ministério Público deve ser aferida em concreto
a partir de critérios como estes: a) conforme a natureza do dano (saúde, -
segurança e educação públicas, p. ex.); b) conforme a dispersão dos lesados;
(a abrangência social do dano, sob o aspecto dos sujeitos atingidos);;
c) conforme o interesse social no funcionamento de um sistema econômi* i
co, social ou jurídico (previdência social, captação de poupança popular, i
questões tributárias etc.). :'
No tocante aos interesses difusos, em vista de sua natural dispersão,;
justifica-se sua defesa pelo Ministério Público. Já no tocante à defesa de
interesses coletivos e interesses individuais homogêneos, é preciso distin-;
guir: a defesa de interesses de meros grupos determinados ou determiná
veis de pessoas só se pode fazer pelo Ministério Público quando isso con
venha à coletividade como um todo, respeitada a destinação institucional;
do Ministério Público.94 ■-Vi-
Exatamente dentro dessa linha, assim dispõe a Súm. n. 7, do Conse-í-
lho Superior do Ministério Público paulista:95 “O Ministério Público está-J-
legitimado à defesa de interesses individuais homogêneos que tenham ex-!
pressão para a coletividade, como.- a) os que digam respeito à saúde ou à|
segurança das pessoas, ou ao acesso das crianças e adolescentes à educa-|
ção;96 b) aqueles em que haja extraordinária dispersão dos lesados;!
c) quando convenha à coletividade o zelo pelo funcionamento de um sís-f
tema econômico, social ou jurídico” . Acrescentemos nós, porém, que, em- j
bora a súmula só aluda à questão dos interesses individuais homogêneos, o |
certo é que, mutatis mutandis, os critérios nela propostos são os mesmos j
que permitem identificar as hipóteses em que o Ministério Público está
93. REsp n. 404.239-PR, 4a T. STJ, j. 26-11-02, v.u., rel. Min. Ruy Rosado, DJU, 19-12-í
02, p. 367; REsp n. 371.385-PB, 5a T. STJ, j. 12-11-02, v.u., rel. Min. Felix Fisher, DJU, l 6 - l ^ f
02, p, 363; EREsp n. 547.704-RN, CEsp STJ, j. 15-02-06, v.u., rel. Min. Menezes Direito, •
mativo S1J,274. v
94. V. nosso artigo Interesses coletivos e difusos, RT, 668-.52; no mesmo sentido, i n
vocando nosso posicionamento, JTJ, 158:9, 152:9, 151:20; REsp n. 34.155-MG, j. 14-10-96, ;
T. STJ, v.u., rel. Min. Sálvio Teixeira, DJU, 11-11-96, p. 43.713; REsp n. 95.993-MT, j. 10-12-9$;]..
4a T. STJ, v.u., rel. Min. Sálvio Teixeira, DJU, 24-02-97, p. 3.341. -1
. ‘ :í
95. Essa Súmula foi por nós proposta ao CSMP-SP, que a aprovou em 1994, a partlf.f
da apreciação do Pt. n. 15.939/91, de que tivemos a oportunidade de ser Relator. '.0
96. Decidindo nesse sentido e invocando nosso entendimento, v. REsp n. 108.577v£
PI, j. 04-03-97, 3a T. STJ, v.u., rel. Min. Carlos Alberto Menezes Direito, DJU , 26-05-97, P í
22.532; REsp n. 51.408-RS, j. 26-08-96, 4a T. STJ, v.u., rel. Min. Barros Monteiro, DJU, 18-lV,f|:.:-
96, p, 44.898.
legitimado à defesa de quaisquer interesses transindividuais, inclusive os

coletivos em sentido estrito.
Não teria sentido, v.g., pôr o Ministério Público em defesa de meia
dúzia de importadores de carros de luxo danificados no transporte: ainda
que se trate de interesses individuais homogêneos, não haveria expressão
social a: justificar sua atuação. Coisa diversa, porém, seria negar a p rio ri a
possibilidade da iniciativa da instituição para, por exemplo, propor ação
civil pública cujo objeto fosse impedir a comercialização de medicamentos
falsificados ou deteriorados, que podem causar graves danos à saúde das
pessoas e até lesar milhares ou milhões de usuários dos produtos, em todas
as regiões do Estado ou do País. Negar o interesse geral da sociedade na
solução de litígios coletivos de larga abrangência ou repercussão social, e
exigir que cada lesado comparecesse a juízo em defesa dè seus interesses
individuais, seria desconhecer os fundamentos e objetivos da ação coletiva
ou da ação civil pública.97
> Vamos a um outro exemplo. A cobrança incorreta de uma taxa con-
dominial em prédio de apartamentos pode envolver questão coletiva, ati-
nente a interesses individuais homogêneos. A nosso ver, seria inadequada
compreensão das finalidades do Ministério Público invocar as normas gerais
da LACP ou da Lei n. 8.078Í90, que admitem em tese ação civil pública
promovida pelo Ministério Público em defesa de quaisquer interesses tran-
sindividuais, para daí afirmar a legitimidade da instituição na propositura da
■ação que, no caso concreto, talvez possa ser de acanhada abrangência ou de
modesto ou inexistente proveito social.
. , Ènfim, se em concreto a defesa coletiva de interesses transindivi-
.duais assumir relevância social, o Ministério Público estará legitimado a
propor a ação civil pública correspondente. Convindo à coletividade como
.um todo a defesa de um interesse difuso, coletivo ou individual homogê
neo, aí sim é que não se há de recusar ao Ministério Público assuma sua
tutela.98»,Corretamente destacou Consuelo Yoshida que a legitimidade ad
ccius&m ativa e o interesse processual do Ministério Público na tutela juris-
dicionaí coletiva dos direitos individuais homogêneos decorrem da relevân
cia social dos interesses materiais envolvidos.99
Assim, é incorreto dizer, simpliciter, que o Ministério Público não
pode defender interesses individuais homogêneos disponíveis. Se a defesa
de tais interesses envolver larga abrangência ou acentuado interesse social,
deverá ser empreendida pela instituição.
:... • 97. Ainda sobre a atuação do Ministério Público na defesa de interesses individuais
homogêneos, v. Cap. 8, ns. 4 e 8.
98. Nesse sentido, RE n. 248.869-SP, 2* T. STF, j. 07-08-03, m.v., rel. Min. Mauricio
12-03-04, p. 38, e Inform ativo STF, 319\ EREsp n. 114.908-SP, C on e Especial
)■ O7’ ! 1-01, m.v., rel. Min. Eliana Calmon, DJU, 20-05-02, p. 95.
s' 99. Tutela dos interesses difusos e coletivos, p. 21, Juarez de Oliveira, 2006.
104— CAPÍTULO 4
. Se a questão tiver abrangência local, regional ou nacional, qual ór

gão do Ministério Público estará autorizado a empreender sua defesa? As;
questões de competência serão analisadas no Cap. 15.
15. Impetração de m andado de segurança

O mandado de segurança presta-se à garantia de direitos e garantias
fundamentais, sejam coletivos ou individuais.100
A utilização do mandado de segurança pelo Ministério Público pode.
ocorrer para a defesa judicial: a) de interesses individuais indisponíveis,,
como aqueles ligados à defesa de crianças e adolescentes,101 b) de interes
ses transindividuais., como os difusos, coletivos ou individuais homogêneoss
de suficiente relevância ou abrangência sócial;102 c) das próprias garantiasy
da instituição e de seus agentes.
Sob a atual Constituição, o Supremo Tribunal Federal, em sessão,
plenária, entendeu cabível a impetração de mandado de segurança pelo
Ministério Público, no zelo de svas próprias garantias institucionais, óu séja,:.'
“deve ser posto a serviço da salvaguarda dos predicados da autonomia e da
independência do Ministério Público, que constituem, na Constituição,
meios necessários ao bom desempenho de suas funções institucionais”.103
Nesse caso, o próprio órgão ministerial atingido pela violação irá impetrara
segurança, quer se trate de órgão de execução individual (p.g., o procura
dor-geral de Justiça, um procurador de Justiça, um promotor de Justiça) ou
mesmo üm órgão colegiado (v.g., o Conselho Superior do Ministério Públi-,
co ou o-^GoIégio de Procuradores de Justiça). Naturalmente, nessas ações, é
incabívéFa representação por advogado: a capacidade postulatória é do,
próprio órgão do Ministério Público. Coisa diversa ocorrerá se o membro^
do Ministério Público tiver lesado direito individual seu (como, p. ex., em--
matéria remuneratória ou funcional): neste caso, o lesado necessitará cons
tituir advogado para impetrar a segurança. Mas, tratando-se de lesão a ga-'
rantias institucionais, o próprio Ministério Público estará legitimado a de-*
fendê-las em juízo. |
A Lei n. 8.625/93 permite às expressas ao promotor de Justiça a ini-
petração de babeas-corpus e mandado de segurança inclusive perante os
tribunais locais.104
Se o membro do Ministério Público ajuíza uma ação ou impetra um-
mandado de segurança como indivíduo (p. ex., em defesa de seus direitos
individuais, como uma preterição numa promoção), necessitará da regular
100. CR, art. 5°, caput, LXix e LXX.

101. ECA, art. 201, EX.
102. CR, art. 129, III; Lei n. 8.625/93, art. 32, I.
103. MS n. 21.239-0-DF, STF Pleno, j. 05-06-91, nesse passo decidido por unanim1
dade de votos, rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJU, 23-04-93, p. 6.920. d
104. Lei n. 8.625/93, art. 3 2 ,1. 1
constituição de advogado (representação processual); quando o faça, po

rém, como órgão do Ministério Público èm defesa de prerrogativas institu
cionais, ele torna presente a própria instituição no processo (presentação
da instituição), o que faz dispensar, obviamente, a contratação de advoga
do.105
16. O Ministério Público com o réu

Pode o Ministério Público ser réu no processo civil?
Como órgão do Estado, embora tenha o Ministério Público capaci-
3ade postulatória, não tem personalidade jurídica-, assim, a instituição não
tem legitimação para suportar no pólo passivo eventuais ações de respon
sabilidade por danos que seus agentes porventura causem a terceiros. Nesse
caso, sendo o Ministério Público um dos órgãos originários do Estado, este
é que responderá por eventuais danos que os agentes ministeriais, nessa
qualidade, possam eventualmente causar a terceiros.106
Mas nadã impede sejà o Ministério Público citado como réu em ação
civil, não para responder patrimonialmehte enquanto instituição por even
tuais danos causados a terceiros, mas sim nos casos em que a lei lhe dê
capacidade postulatória para, como parte pública, responder ao pedido do
autor, como já ocorre nas ações de usucapião, nas ações rescisórias, nos
embargos à execução opostos pelo executado em execução por título extra
judicial movida pela instituição, ou em quaisquer outros casos em que a lei
lhe confira legitimidade extraordinária para, em nome próprio, defender
direitos de terceiros.107
Em matéria do zelo de interesses transindividuais (difusos, coletivos
e individuais homogêneos), atualmente, a lei só confere ao Ministério Pú-
vj blico e demais entes a legitimação ativa para substituir o grupo, categoria
ou classe de lesados. Ressalvadas situações excepcionais, em que o autor da
, ação cítÎ pública ou coletiva, deva responder a uma pretensão da parte con
trária (como quando de embargos à execução ou embargos de terceiro), a.
Tegra é a de que nenhum desses cò-legitimados à ação civil pública ou cole
tiva tem legitimação extraordinária para substituir o grupo lesado no p ó lo
105. Vi£., LC n. 75/93, art. 6o, VI; Lei n. 8.625193. art. 32, I. Equivocado, pois, o r.
despacho da Min. Cármen Lúcia, na AC n. 1.450-MG, de 15-01-06, que exigiu que o Ministério
Público constituísse advogado para propor ação cautelar junto ao STF. Ora, se a lei lhe confe-
re legitimação para agir em defesa de um interesse público, está implícito o poder de ajuizar
ações cautelares necessárias, sendo sua capacidade postuJatória mera decorrência. N ão é
P °r outro motivo que o STF Pleno reconheceu sua capacidade postulatória para defender,
Por meio de mandado de segurança, as prerrogativas institucionais (v. nota de rodapé n. 103,
supray,
106. V. Cap. 40.
107. V.g., art. 944 do CPC. V., ainda, Cap. 18, n. 2.
10(3— CAPÍTULO 4
passivo da relação processual. Isso afasta, nas ações civis públicas ou coleti
vas, até mesmo a possibilidade de reconvenção.108
Total heresia jurídica foi o que pretendeu a Med. Prov. n. 2.088-..
35/00, editada pelo então Presidente Fernando Henrique Cardoso, ao admi- i
tir uma “reconvenção” em .ação civil pública de improbidade da Lei n.
8.429/92, mediante a qual a autoridade acionada como ré, poderia acionar,
nos mesmos autos, o membro do Ministério Público autor da ação. Ora,
entre essa ação e a reconvenção não há conexidade de pedidos ou causa de
pedir, nem nelas as partes são as mesmas (na ação, parte é o Ministério i
Público; na reconvenção, parte seria o membro da instituição, pessoalmente j
considerado)... Naturalmente, nem bem completou um mês de existência, 1
a medida provisória foi alterada, suprimindo-se esse absurdo.
Pelas peculiaridades da ação civil pública ou coletiva, não se há de ■
admitir ação declaratória incidental, se requerida pelo réu.109 1
Somente em situações excepcionais o Ministério Público e os de- j
mais legitimados ativos à ação civil pública poderão ser réus em ação civil ';
pública ou coletiva. Isso poderá ocorrer quando do ajuizamento de embar- ;i
gos de terceiros, ou ainda quando o executado oponha embargos à execu- '
ção fundada em título extrajudicial. Não fosse assim, neste último caso, p. '
ex., seria impossível ao executado desconstituir o título executivo inidô- 'j
neo.110 Ainda mais uma hipótese: o Ministério Público e os demais co-
legitimados poderão ser réus em ação rescisória destinada a atacar a coisa
julgada Obtida em ação civil pública ou coletiva. .. : |
E o membro do Ministério Público? Pode ser acionado pessoalmen
te? A respeito dessa questão, reportamo-nos ao Cap. 40.
17. A falta de intervenção do Ministério Público

Suponhamos que, tendo ciência da necessidade da prática de ato a
cargo da instituição, ou que, mesmo intimado, deixe de agir ou comparecer
aos autos o membro do Ministério Público. Q u id ju ris? ..
Em matéria cível, se houver omissão injustificada de ato a cargo do
Ministério Público, devem ser consideradas estas,conseqüências: a) haven- :
do inércia do membro da instituição na propositura de ação civil pública,;
isso não obsta à iniciativa dos co-Iegitimados concorrentes;111 b) tratando-:,
se de ato processual sujeito a preclusão, esta ocorrerá normalmente; c) nos-í
atos processuais em que a presença da instituição seja indispensável e o ato
não se sujeite a preclusão, deve-se acionar o substituto legal do faltoso, sem .
prejuízo de sua eventual responsabilidade funcional.
108. Sobre a legitimação ativa e passiva nas ações civis públicas e coletivas, v., ainda, ].;
Caps. 16 e 18. S
109. A propósito, reportamo-nos ao Cap. 18, n. 1. ’
110. Ainda sobre a legitimidade passiva na ação civil pública ou coletiva, v. Cap. 18.
111. CR, art. 129, § 1°. " M
A ATUAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO NO PROCESSO CIVIL---107
A omissão do Ministério Público só poderá obstar à prática de atos

imprescindíveis, afetos à própria instituição: exemplificativamente, pessoa
alguma estranha à instituição, poderá, pela instituição e em seu nome, to
mar ciência ou recorrer de uma sentença, nos feitos em que seja obrigatória
a atuação ministerial. Entretanto, há atos e termos processuais em relação
aos quais o decurso de prazo leva à preclusão, e esta operará normalmente
para o Ministério Público — como, por exemplo, se o membro da institui
ção é intimado da sentença e deixa correr in albis o prazo para interposição
do apelo.
Diversamente do campo penal, em que a promoção da ação penal
pública lhe é privativa, na área cível, nunca haverá legitimação privativa do
Ministério Público.112 Quandò o Ministério Público deva oficiar em matéria
cível, a lei exige sua intimação, sob pena de-nulidade;113 mas, intimado para
o ato, se injustificadamente não comparecer, nulidade alguma pode argüir
o próprio Ministério Público.114
A atuação ministerial está sempre relacionada com o zelo do inte
resse público;115 assim, o cabimento de sua atuação invariavelmente se
condiciona a um juízo de avaliação do próprio órgão do Ministério Público.
Poderá ele manifestar-se em qualquer fase dos processos, acolhendo solici
tação do juiz ou da parte, ou até por sua própria iniciativa, desde que en
tenda presente o interesse que justifique sua intervenção.116
i.s Já acima anotamos que, se o Ministério Público adverte que a lei foi
violada, não se lhe pode consentir que, por motivos de conveniência, se
.abstenha de acionar ou de intervir para fazer com que ela se restabeleça,117
salvo se a própria lei lhe autorizar a discricionariedade. Se ele identifica a
existência de hipótese que lhe tom e exigível agir, não se compreenderia
sua recusa; contudo, na livre valoração dos elementos de convicção sob seu
exame, se não a identifica, não se pode dizer que sua recusa em intervir ou
agir viole qualquer dever do ofício.
Caberia ao Poder Judiciário decidir sobre a existência do interesse
pelo qual deve zelar o Ministério Público?
-■ Ainda que existam entendimentos divergentes,118 a correta resposta
ê a negativa. Em razão de sua autonomia institucional, não havendo subor-
dinação ou dependência do Ministério Público ao Poder Judiciário, não
112. CR, art. 129, § I o-

. .... 113. CPC, arts. 84 e 246.
114. Cf. RT, 576:438,572:53.
115. V. Cap. 4, n. 2.
11S. Cf. LC n. 75/93, arts. 6o, XV, 83, II, e 116, III; Lei n. 8.625/93, art. 26, VIII.
I i.7. Piero Calamandrei, Istiluzioni di d iritto processuale civile, v. 2, § 126, CEDAM,
118. V.g., RTJSTJ , 47:416-, RT, 599\189.

108— CAPÍTULO 4
teria sentido que a este último coubesse avaliar a existênciaou a intensida- .Ç

de do interesse cujo zelo e defesaalei cometeu ao primeiro.119 1
Se o juiz entender presente um interesse que justifique a atuação do 1
órgão do Ministério Público, e recusando-se este a agir, deverá o magistrado ‘
comunicar a questão ao órgão ministerial competente, o qual, se for o caso, .j
tomará as providências cabíveis diante da recusa, que pode ser infundada. I
•; i
Recusando o órgão do Ministério Público a intervir no processo ci- '
vil, entendem alguns que a parte interessada pode alegar a nulidade e até :f .
propor a ação rescisória, pois a omissão atenta contra literal disposição de4
lei.120 A nosso ver, porém, intimado o membro ministerial a intervir etíil
matéria cível, em tese é lícito recusar-se a fazê-lo, desde que lance manifes-3 •
tação fundamentada, com as razões pelas quais entenda descabida a inter- í
venção; assim prócé'dendo, não há risco de nulidades, pois a oportunidade ]
para que o Ministério Público oficie lhe terá sido concedida.121 ]
Como se faz o controle da recusa de intervenção do órgão do Minis- f
tério Publico?. I
Quando o órgão do Ministério Público se recuse a oficiar num feito
em que lhe seja aberta vista, terá o juiz dois caminhos para fazer exercer o -i
controle da inércia ministerial (recusa de agir ou intervir): a) na área crimi- .
nal, deverá remeter os autos ao procurador-geral, por analogia ao sistema
estabelecido no Código de Processo Penal, referente ao controle do arqui
vamento do inquérito policial;122 b) na área cível, deverá remeter os autos :
ao Conselho Superior do Ministério Público, por analogia ao sistema estabe- '
lecido na Lei da Ação Civil Pública, referente ao controle do arquivamento ^
do inquérito civil.123 Jr
O que em hipótese alguma se admite, entretanto, é a nomeação o
a designação de promotor ad hoc, pois isso violaria a própria Constituição .
Federal. Com efeito, as funções de Ministério Público só podem ser exerci- 2
das por integrantes de uma das carreiras do Ministério Público da União ou i
dos Estados.124 " I
119- Cf. E. D, Moniz de Aragão, Comentários ao Código de Processo Civil, v, 2, p ■

364, n. 363, Forense, 1979; v. Agi n. 187.709/2-SP, 4a Câm., 2° TAC, v.u., j. 08-04-86, rel =
Ferreira Conti; Agr n. 190.1.97/6-SP, 5a Câm. 1° TAC, v.u., j. 07-10-86, rel. Teixeira Mendes. *
120. Cf. Hélio Tomaghí, Comentários ao Código de Processo Civil , v. 1, p. 286, Re
vista dos Tribunais, 1976. .■:
121. Cf. CPC, arts. 84 e 246; Pontes de Miranda, Comentários ao Código deProceiso
Civil, v. 16, p. 19, Forense, 1977. N o mesmo sentido: RT, 572:53; RJTJSP, 78.166; RTJ, 110-3W ,
— STF; AgRgAI n. 139.671-DF, I a T. STF, v.u., j. 20-06-95, rel. Min. Celso de Mello, DJU, 29- ,
03-96, p. 9.348; Agi n. 199-370-0-.SP, 8a Câm., 2o TÀC, v.u,, rel. Freitas Camargo; Agl n- A
199.369-8-SP, 7a Câm., 1° TAC, m.v., rel. Bóris Kauffmann. s|
122. CPP, art. 28. í
123. LACP, art. 9o, § I o. |
124. CR, art. 129, § 2°. {
Em faltando a intervenção do Ministério Público, a sanção de nuli

dade supõe prejuízo?
Depreende-se dos arts. 84 e 246 do CPC ser nulo o processo, quan
do o Ministério Público não tenha sido intimado a acompanhar o feito em
que devesse intervir.
: Considerando que a intervenção do Ministério Público não é um fim
em si mesma, para que se reconheça a nulidade, é necessário que da ausên
cia do órgão ministerial tenha sobrevindo algum prejuízo para a defesa do
interesse que lhe incumbiria tutelar.125
18. ■ O Ministério P úblico e a litigância de má-fé

Pode o Ministério Público, enquanto instituição, ser condenado
como litigante de má-fé?
Tanto as partes como seus procuradores estão sujeitos à disciplina
processual, não lhes sendo lícito violar os deveres de lealdade e boa-fé no
processo. Embora a lealdade processual seja, póis, dever das partes e de
todos os que, de qualquer forma, participam do processo, a lei ressalva por
expresso a situação dos advogados, que se sujeitam exclusivamente aos
estatutos da OAB.12(5 Segundo a jurisprudência do Supremo Tribunal Fede
ral, tanto os advogados públicos como os advogados particulares estão
compreendidos dentro da ressalva, ou seja, sujeição exclusiva à disciplina
estatutária de sua respectiva instituição.127
Não obstante, pois, o fato de a disciplina processual alcançar partes
e procuradores, a responsabilidade por dano processual limita-se às par
tes.128 Assim, somente os atos da parte podem justificar sanções por liti-
gância de má-fé, impostas no mesmo processo.
! Para esse fim, por parte aqui queremos entender o autor, o réu, o
.assistente simples, o assistente litisconsorcia!, o opoente, o Htisconsorte; no
conceito ide parte, póis, não se inserem os procuradores das partes. Even
tuais atos de deslealdade processual ou de má-fé na condução do processo,
. jmputáveis aos procuradores da parte, além de exigirem apuração pelos
«rgãos próprios de controle e disciplina,129 ainda podem merecer apuração
. de responsabilidade civil ou, em certos casos, até criminal, sempre em sede
i própria. Mas as sanções disciplinares, civis ou penais não podem ser impos
tas no próprio processo onde o procurador atuou nesta qualidade de re
presentante, mas sim e somente em sede própria, após o devido processo
125. Nesse sentido, REsp n. 5.469-MT, 4a T. STJ, j. 20-10-92, v.u., RT, 694-. 183; em
sentido contrário, R7J, 72:267, 80:861.
126. CPC, art. 14, V, e parágrafo único, com a redação da Lei n. 10.358/01.
127. ADIn n. 2.652-DF, STF Pleno, j. 08-05-03, v.u!, rel. MIn. Maurício Corrêa, DJU,
} 4-11 -03, inform ativo STF, 307.
128. CPC, arts. 16-18.
129. Como, p. ex,, a OAB ou a CGMP.
110— CAPÍTULO 4
legal. As sanções processuais dos arts. 16-18 do CPC destinam-se às partes, '
apenas. Como bem registrou Pontes de Miranda (conquanto escrevendo a;
propósito da redação original desses dispositivos, e antes, portanto, das
alterações legislativas que sobrevieram), “a temeridade e a malícia podeni i
ser apenas do procurador, e nada têm com os arts. 16 e 17” .130 -
Assim, por atos desleais exclusivos dos procuradores, não imputá-;
veis, pois, às partes, não se pode impor a estas as sanções do art. 18, que--'
àqueles dispositivos evidentemente se reporta. .
Ora, no caso do Ministério Público, a instituição pode ser parte, não ;
seus membros, quando ajam nesta qualidade. ;í
Retomemos, então, a análise da questão iniciai: pode o Ministério | ;
Público, enquanto órgão estatal, ou podem seus membros, agindo nesta |
qualidade, ser condenados como litigantes de má-fé? í
-V
A nosso ver isso não é possível. Ainda que os agentes do Ministério |
Público possam cometer erros ou até abusos — e nessa condição responde- :
rão por isso, na esfera administrativa, civil e penal, conforme o caso — a 1
instituição, em si mesma, não poderá ser responsabilizada. A uma, porque, ;
pelos fins constitucionais do Ministério Público, não se pode admitir que, !
enquanto instituição, aja de má-fé (CR, art. 127, caput) . A duas, porque, ;
se de má-fé a ação foi proposta ou conduzida por um membro do Ministé- |
rio Público, esse membro responsabilizará ao Estado e, regressivamente, a si
mesmo,132 mas não ao Ministério Público, que não detém personalidade ír J
jurídica e é órgão do Estado.133 |
Dados os objetivos e as funções de excepcional significância consti
tucional do Ministério Público, e considerada a imprescindibilidade de sua
atuação processual nos casos exigidos pela lei — a tal ponto que, se não *
tiver proposto algumas ações, nelas deve intervir — , não sé compatibilizaria ,j
com o ordenamento jurídico admitir pudesse ele, enquanto instituição, f ;
litigar de má-fé. Da mesma forma, se um juiz errasse, ainda que dolosamen- j .
te, não se poderia dizer que o Poder Judiciário, enquanto instituição, agiiçf v
de má-fé.
130. Comentários ao Código de Processo C ivil, t. I, p. 394, notas aos arts. 16 e 17, .
Forense, 1973. ■' - ■
131. O STJ tem afastado o reconhecimento da litigância de má-fé pelo Ministério 'f '
Público, desde que exista “fundamentação razoável" para sua atuação (REsp n. 182.736-MG,;
1“ T. STJ, j. 04-09-01, v.u,, DJU, 11-03-02, p. 175; REsp n. 152.447-MG, I a T. STJ, j. 28-08-03
v.u., DJU, 25-02-02, p. 203, ambos relatados pelo Min. Milton Pereira), ou, ao menos, quando j
não haja prova caba! ou inconteste de má-fé (v. nota de rodapé n. 134, mais adiante, neste,vL
mesmo Cap.). ■[ ’
132. Sobre a responsabilidade pessoal do membro do Ministério Público, v. Cap. 40. . t
133. Também sustentando que a condenação de litigância de má-fé-não é aplicávtl -
“em princípio" ao Ministério Público, v. Rodolfo de Camargo Mancnso, Ação civ il pública, 5* •“.
ed., cit., p. 253. B.
Entretanto, mesmo para quem admita ser possível o reconhecimen

to da litigâncià de má-fé em decorrência da atuação de órgãos do Ministério
Público, será indispensável a prova cabal ou inconteste da má-fé.134
De qualquer forma, nesses casos, a responsabilidade seria sempre
da Fazenda, a qual teria ação regressiva contra o agente.-135
Maiores considerações a respeito das matérias de que vimos cui
dando neste tópico serão desenvolvidas em outros Capítulos desta obra
(sobre os encargos da sucumbência, em relação ao Ministério Público, v.
Cap. 36, n. 2; sobre a responsabilidade pessoal do membro do Ministério
Público, v. Cap. 40).
ãVL-V
i ::-'/"■:■
"Ws- 's'
134. REsp n. 198.827-SP, l 1 T. STJ, J. 04-03-99, v.u., rel. Min. José Delgado, DJU, 26-
" 4-99, p. 66, RT, 756--198; REsp n. 258.128-MG, 3a T. STJ, j. 08-05-01, v.u., rel. Min. Menezes
Direito, DJU, 18-06-01, p. 150; REsp n. 480.156, I a T. STJ, j. 03-06-03, v.u., rel. Min. Luiz Fux,
PJV, 23-06-03,' p. 260.
135. REsp n. 196.932-SP, I a T. STJ, j. 18-03-99, v.u., rel. Min. Garcia Vieira, DJU, 10-
”5-99, p. I i 9 ; i^ s p n , 57 . 162-MG, 2a T. STJ, j. 24-10-96, v.u., rel. Min. Pádua Ribeiro, DJU, 25-
vH-96, p . 46.174; RSTJ, SJ-.168.
Título III
A DEFESA DOS INTERESSES

DIFUSOS E COLETIVOS
NAS LEIS NS. 7.347/85 E 8.078/90
CAPÍTULO 5
ORIGENS E ALTERAÇÕES D A LEI N. 7.347/85
SUMÁRIO: 1. Os primeiros trabalhos. 2. Cotejo entre os proje

tos. 3. As alterações trazidas pela legislação subseqüente.
4. Restrições ao sistema de defesa coletiva. 5. O litisconsórcio e
o compromisso de ajustamento.
1. Os prim eiros trabalhos

O anteprojeto pioneiro para a defesa de interesses transindividuais
em juízo foi elaborado por Ada Pellegrini Grinover, Cândido Rangel Dina-
,março, Kazuo Watanabe e Waldemar Marizde Oliveira Júnior, todos profes
sores ligados ao Departamento de Processo da Faculdade de Direito da
Universidade de São Paulo (USP). A seguir, foi apresentado como tese ao I
Congresso Nacional de Direito Processual, em Porto Aíegre (julho de 1983).
Como jêlator da tese, José Carlos Barbosa Moreira expediu parecer favorá
vel ao anteprojeto, mas sugeriu, “além de modificações formais, a previsão
do controle da medida liminar, nas ações civis inibitórias, nos moldes da
.suspensão da execução da liminar prevista para o mandado de segurança” .1
Enriquecido e modificado, especialmente com as contribuições de Barbosa
Moreira, foi o Projeto apresentado, então, à Câmara dos Deputados pelo
parlamentar paulista Flávio Bierrenbach.2
Enquanto isso, os Promotores de Justiça Antônio Augusto Mello de
Camargo Ferraz, Édis Milaré e Nelson Nery Júnior— integrantes do Minis
tério Público do Estado de São Paulo — retomaram a discussão do antepro-
■ 1. Cf. Exposição de Motivos do Projeto n. 3.034/84, da Câmara dos Deputados. So-

re a história do projeto, v. A tutela jurisdicional dos interesses difusos no sistema brasileiro,
cm A tutela dos interesses difusos, de Ada Pellegrini Grinover, Max Limonad, p. 177, São
?aulo, 1984,
2. Na Câmara, o projeto tomou o n. 3.034/84.
116— CAPÍTULO 5
jeto original, alterando-o e incluindo novas sugestões.3 Com base nesses L

últimos estudos, o Ministério Público paulista elaborou um outro antepro- ■;
jeto, que foi apresentado ao governo federal, e este, encampando a última s
proposta, encaminhou-a ao Congresso, agora como projeto do Executivo.4 i
Tramitando mais celerememe, este último projeto — o do Poder
Executivo — acabou por receber a sanção presidencial e transformou-se na ]
Lei n. 7.347, de 24 de julho de 1985, conhecida como Lei da Ação Civil J
Pública.
2. Cotejo entre os projetos

Vejamos as principais diferenças entre o Projeto Bierrenbach e o i]
Projeto do Executivo. \
O Projeto Bierrenbach não mencionava a expressão ação civil pú- j
blica-, só o Projeto do Executivo passou a fazê-lo, e esse se converteu em lei. j
Como para os já citados Promotores de Justiça paulistas, autores do ante- j
projeto de que se originou o Projeto do Executivo, nesse passo corretamen- ;
te, “ação civil pública é o direito conferido ao Ministério Público de fazer ;
atuar, na esfera civil, a função jurisdicional”,5 não havia razão para que se *
tivessem valido da expressão “ação civil pública” para referir-se, em seu *
anteprojeto, à ação coletiva de diversos co-legitimados, entre os quais o
Ministério Público era apenas um deles...
Pelo menos para os fins da Lei n. 7.347/85, mas agora em discrepân
cia com a doutrina tradicional, ação civil pública passou a significar não
só a ação proposta pelo Ministério Público, como ainda a ação proposta
p o r qualquer dos co~legitimados ativos nela mencionados, desde que seu
objeto fosse a tutela dos interesses transindividuais a li disciplinados &
Sob o ponto de vista estritamente doutrinário, mais correta veio a
ser a terminologia empregada pelo CDC, que se vaie da expressão ação
coletiva para alcançar a ação judicial em defesa de quaisquer interesses
difusos, coletivos oü individuais homogêneos relacionados com a proteção
do consumidor, proposta p o r qualquer dos diversos legitimados, e não
apenas pelo Ministério Público.7 Doutrinariamente, mesmo sob o aspecto j.
da defesa coletiva dos consumidores, se o autor da ação for o Ministério
Público, teremos sempre uma ação civil pública; se o autor da ação for
3. Cf. tese A ação civil pública, apresentada ao XI Seminário Jurídico de Grupos de ;

Estudos do Ministério Público de São Paulo, ao qual estivemos presente e de cujos debates*
participamos (dez. 1983). .
4. Na Câmara dos Deputados, o projeto tomou o n, 4.984/85, e, no Senado Federal, j
o n. 20/85. ;>'í
!•
5. Cf. seu livro A ação civil pú blica , cit., p. 22, :
6. LACP, arts, 1° e 5o. ;
7. CDC, arts. 82, 91 e 98.
ORIGÊNS E ALTERAÇÕES DA LEI N. 7.347/85— 117
qualquer co4egiti.mado que não o órgão ministerial, mais próprio seria

chamar a ação de coletiva, como o fez o CDC.
A seu crédito, o Projeto do Executivo teve objeto mais amplo e, ain
da crióu o inquérito civil. Quanto à abrangência de objeto, admitiu a prote
ção não só ao meio ambiente e ao patrimônio cultural, çomo também ao
consumidor e a outros interesses difusos que tinham sido descurados no
projeto original. O escopo do Projeto do Executivo frutificou em parte, pois
originalmente a LACP alcançou a proteção ao meio ambiente, ao patrimônio
cultural e ao consumidor (deste não cuidava o Projeto Bierrenbach); entre
tanto, como incidiu veto presidencial sobre a possibilidade de defesa de
outros interesses difusos, essa limitação somente acabou sendo superada
anos depois, com o advento do CDC.8
Ainda a crédito do Projeto do Executivo, previu-se mais ampla atua
ção do Ministério Público na defesa de interesses transindividuais, com a
revolucionária atribuição de instrumentos invèstigatórios pré-processuais à
instituição (o chamado inquérito civ il), o que, em conseqüência, acabou
por assegurar-lhe papel preeminente na própria promoção'da ação judicial.
De sua parte, o Projeto Bierrenbach também se referira ao Ministério Públi
c o :^ cuidando de sua legitimação ativa para a defesa de interesses transin-
dividuais, ao lado das associações legitimadas;9 b) prevendo sua intervenção
nas ações civis que não tivesse proposto;10 ç) assegurando-lhe a assunção
da ação em caso de desistência ou abandono da ação coletiva por co-
legitimado;11 d) permitindo-lhe a promoção da execução.12 Apesar disso,
: parece-nos que ainda tinha faltado ao projeto Bierrenbach uma visão mais
adequada do potencial do Ministério Público na área da defesa de interesses
. transindividuais, pois, ao contrário do Projeto do Executivo, sequer cuidara
: de criar instrumentos pré-processuais para que a instituição ministerial se
preparasse para sua atuação em juízo.
- Certo é que, em matéria cível, não haveria mesmo razão para impor
■qualquçr forma de legitimação exclusiva do Ministério Público; daí, porém,
não se poderia inferir não estivesse o Ministério Público sequer destinado a
uma posição de preeminência na defesa de interesses transindividuais (o
que b tempo lhe acabou conferindo naturalmente).
Na época, Ada Pellegrini Grinover sumariou'as seguintes razões que
se levantavam para negar atribuição privativa ao Ministério Público na tutela
cível de interesses transindividuais: a) “a independência ainda relativa do
°rgao, que no Brasil integra o Poder Executivo"; b) “as conhecidas reservas
Que se avançam quanto à idoneidade institucional do Ministério Público,
Pte-ordenado à tutela do interesse público, para a proteção de interesses
■■■■: t- i'
8. CDC, art. 110. A propósito, v., especialmente, o Cap. 6, n. 2.

9. Projeto Bierrenbach, art, 4°.
10. Projeto Bierrenbach, art. 4o, § I o.
11. Projeto Bierrenbach, art. 4o, § 3o.
12. Projeto Bierrenbach, art. 9o.
118— CAPÍTULO 5
difusos, que pertencem a grupos, categorias, comunidades, freqüentemente ;

em contraste entre si”; c) “a falta de especialização do órgão estatal em ma- >
téria altamente técnica e tão pouco convencional”.13 J
Tais objeções não foram, porém, suficientes para que. o legislador •
de 1985 desconsiderasse o potencial do Ministério Público na defesa de i
interesses transindividuais, embora, acertadamente, sem conferir-lhe legiti
mação exclusiva na área cível. De um lado, suas amarras ao Poder Executi- !
vo, embora também por nós sempre criticadas, estão sendo gradualmente
vencidas,14 e, como em matéria civil sua legitimidade não é exclusiva e sim j
concorrente, em nada se prejudica o interesse da coletividade conferir-lhe.
legitimação para a defesa de interesses transindividuais,-pois, se inerte ou ;
deficiente, outros co-legitimados poderão suprir suas faltas. De outro lado, |
dizer que o Ministério Público não está institucionalmente adequado à de- j
fesa de interesses cíveis poderia ser argumento válido para o Ministério f
Público ou instituições congêneres de outros países na América do Norte ou |
na Europa, mas seria despropositado no Brasil, em face do destacado papel j
que q Ministério Público brasileiro já detinha na área cível (menores, aci- íj
dentes do trabalho, questões de famílía. etc.). Por fim, na época dos proje- j
tos, a falta de especialização em matéria de interesses transindividuais não j
era prerrogativa dò Ministério Público brasileiro, e hoje até mesmo esse >
argumento também restou vencido. .i
O Projeto do Executivo teve, pois, um outro ponto alto. Não só
feriu ao Ministério Público brasileiro a defesa de interesses transindividuais; §■
(como o tinha feito o Projeto Bierrenbach),. como foi além. Percebeu que4
não bastaria editar-se mais uma lei a conferir atribuições ao Ministério Pú-;vj
blico, más sem lhe dar instrumentos correspondentes para preparar-se para |
a ação. Assim, outro ponto a crédito do Projeto do Executivo consiste em |
que propôs a criação do inquérito civil, como meio de investigação pré^#
processual, a cargo do Ministério Público. Tal a importância desta última |
inovação, que mais tarde foi acolhida na própria Constituição de 1988.15 ::(&j
A possibilidade de ação penal privada subsidiária da pública, previs-;}|;
ta no projeto originário, foi eliminada pelo Projeto do Executivo, no tocante J
a crimes contra o meio ambiente ou a valores artísticos, estéticos, históri-1
cos, turísticos e paisagísticos. Entretanto, mais tarde, o CDC veio a conferir |
a ação penal subsidiária às associações civis e demais co-legitimados à ação;’J
13. Cf. A tutela jurisdicional dos interesses difusos no sistema brasileiro, em A tutela
dos interesses difusos, de Ada Pellegrini Grinover, cit., p. 177, 1981. Ainda sobre a nicsnn* ;?
questão, v. Cap. 16, n. 4. i
14. Sob a atual Constituição, o Ministério Público não maisintegra o Poder Executfc;|'..
vo. A propósito da crítica sóbre a independência da instituição, V, nossos Regime ju ríd ic o dóy;
Ministério Público e 0 acesso à Justiça e o M inistério Público, cit. .j •
1-5. CR, art. 129, III. Ainda sobre a matéria, v. nosso O inquérito civ il — investigd': j
ções do Ministério Público, compromissos deajustamento eaudiências públicas , 2a ed-,
Saraiva, 2000. . d --
ORIGENS E ALTERAÇÕES DA LEI N. 7.347185— 119
coletiva para defesa de interesses transindividuais, no caso de não ser a

denúncia oferecida no prazo legal.10
Estabeleceu, ainda, o Projeto do Executivo a competência funcional
absoluta para o processo e julgamento das ações civis públicas; fez referên
cia expressa à ação cautelar; dobrou o prazo de carência para considerar
com representatividade adequada as associações legitimadas, fixando-o em
pelo menos um ano a partir da constituição.
O sistema de sucessão .processual, porém, fora .regulamentado de
forma superior no Projeto Bierrenbach, sob inspiração da Lei da Ação Popu-
' lar.17..
. Novo crime foi previsto no Projeto do Executivo, se sonegadas in
formações indispensáveis, requisitadas pelo Ministério Público.18
Impôs o projeto, afinal levado à sanção, o dever de o Ministério Pú
blico assumir a execução, em caso de abandono da ação por parte da asso-
ciação legitimada.19
3. As alterações trazidas pela legislação subseqüente

Advinda pouco antes da promulgação da Constituição de 1988, che-
. gou a marcar época a chamada Lei da Ação Civil Pública ■ — LACP (Lei n.
7.347/85), por permitir a propositura de inúmeras ações para defesa de
interesses transindividuais e servir de base para novas leis que ampliaram
sua abrangência.
Após o advento da Lei n. 7.347/85, coube por primeiro à própria
Constituição de 1988 ampliar o rol dos legitimados ativos para a defesa dos
interesses transindividuais, bem como o objeto das ações coletivas: a) as
... entidades associativas, quando expressamente autorizadas, passaram a deter
legitimidade para representar seus filiados judicial ou extrajudicialmente;20
b) fói ii^tituído o mandado de segurança coletivo, que pode ser impetrado
. por partido político, organização sindical, entidade de classe ou associação
i legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano, em
defesa dos interesses de seus membros e associados;21 c) o objeto da ação
popular foi alargado;2.2 d) aos sindicatos passou a caber a defesa judicial dos
direitos e interesses coletivos ou individuais da categoria;23 e) o rol dos
16. CDC, art. 80. A propósito, v. o Cap. 12, n. 3.

17. V, Ca.p. 21. Cf. Lei n. 4.717/65'.
18. V. Cap. 30.
19. V. Cap. 34, n. 2.
20. CR, art. 5o, XXI.
21. CR, art. 5o, CXX.
22. CR, art. 5°, LXXUI.
23. CR, arts. 5o, LXX, e 8°, III.
120— CAPÍTULO 5
legitimados ativos para a ação de inconstitucionalidade foi ampliado;2^J) o 1

Ministério Público recebeu ampla legitimação para as ações civis públicas ‘ .
em defesa do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros ;
interesses difusos e coletivos;25 g ) os índios, suas comunidades e organiza
ções passaram a deter legitimação ativa para a propositura de ações em
defesa de seus interesses.2®
Reportando-se à LACP, sobrevieram a Lei n. 7.853, de 24 de outubro j
de 1989 (que cuidou da ação civil pública em defesa das pessoas portadoras i
de deficiência), a Lei n. 7.913, de 7 dê dezembro de 1989 (que dispôs sobre :
a ação civil pública de responsabilidade por danos causados aos investido- í
res no mercado de valores mobiliários), a Lei n. 8.069, de 13 de julho de í
1990 (ECA),27 a Lei n. 8.078, de 11 de setembro de 1990 (CDC),28 a Lei n. ;
8.864, de 11 de junhó de 1994 (que instituiu a ação de responsabilidade
por danos causados por infração à ordem econômica),29 a Lei n. 9.494, de
10 de setembro de 1997 (que intentou limitar o alcance da coisa julgada na i
LACP),30 a Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001 (Estatuto da Cidade, que
incluiu no objeto da ação civil pública a defesa da ordem urbanística),?1 a i ,
Med, Prov. 2.180-35, de 24 de agosto de 2001 (que restringiu o objeto da
ação civil pública),32 a Lei n. 10.628, de 24 de dezembro de 2002 (que alte- \
rou o art. 88 do CPP, intentando ampliar o foro por prerrogativa de função
em algumas hipóteses de ações civis públicas, mas depois foi declarada'
inconstitucional pelo STF, no julgamento da ADIn n. 2.797-DF), a Lei n
10.741, de I o de outubro de 2003 (Estatuto do Idoso). ’
Cumpre salientar que, dentre todas as alterações impostas ao siste- ■
ma de defesa de interesses transindividuais, papel especial teve o CDC (Lei ’ *
n. 8.078;'de 11-09-90). Como veremos ao longo deste trabalho, esse diplo-';
ma legislativo devolveu à Lei ri. 7.347/85 o campo de abrangência in teg ra l,
que para ela tinha sido originariamente destinado pelo Congresso Nacional, ^
antes do veto do presidente da República a alguns de seus dispositivos; o
CDC admitiu ainda o litisconsórcio entre Ministérios Públicos e o compro-
misso de ajustamento, e efetuou correções e acréscimos ao texto original da ‘
Lei da Ação Civil Pública.33
24. CR, art. 103.

25. CR, art. 129, III, IV e V, e seu § I o.
26. CR, art. 232.
21. Cf. art. 224.
28. Cf. art. 90.
29. Cf. art, 88 da Lei n. 8.884/94, que alterou a LACP.
30. Cf. art. 2o da Lei n. 9.494/97, que alterou a LACP.
31. Cf. art. 53 da Lei n, 10.257/01, que alterou a LACP.
32. A propósito do objeto da açâo civil pública, v. Cap. 6.
33. CDC, arts. 110-117.
ORIGENS E ALTERAÇÕES D A LEI Ns 7 347/85— 121
4. Restrições ao sistema de defesa coletiva

Nem tudo foi progresso, em matéria de defesa de interesses tran
sindividuais no País. Mais recentemente, sucessivas alterações legislativas
cuidaram de limitar o âmbito das liminares em matéria de ações civis públi
cas;34 outras mudanças na legislação buscaram diminuir a eficácia da coisa
julgada que se forma nestas ações (Lei n. 9.494/97, originária da Med. Prov.
n. 1.570/97, com as alterações das Med. Prov. ns. 1.798-2/99, 2.102-26/00 e
2.180-35/01) ; outras ainda, de maneira inconstitucional, chegaram a vedar o
acesso coletivo à jurisdição em matérias em que o governo federal não tinha
interesse em ver resolvidas, como questões tributárias ou atinentes ao fun
do de garantia por tempo de serviço (Meds. Provs. n. 1.984-25/00, 2.102-
26/00 e 2.180-35/01). Uma das mais graves alterações correu quando o Pre
sidente da República atentou contra o livre exercício do Ministério Público,
ao editar a Med, Prov. n. 2.088-35/00, por meio da qual, entre outros pon
tos, tentava intimidar os membros da instituição, ameaçando-os com a pos
sibilidade de responsabilização pessoal e até com absurda reconvenção em
ação civil pública de improbidade, o que mereceu repúdio da classe jurídi
ca, com o imediato recuo do governo federal.35 Mais recentemente, editou-
se a inconstitucional Lei n. 10.628/02, que procurou conferir foro por prer
rogativa de função... até mesmo a autoridades que deixaram de ter qual
quer função...3"
5. O litisconsórcio e o compromisso de ajustamento37

O art. 113 do CDC trouxe duas modificações polêmicas à LACP, ao
: permitir o litisconsórcio de Ministérios Públicos e o compromisso de ajus
tamento.
Ao anotar os §§ 5° e 6° do art. 5o da Lei n. 7.347/85, Theotonio Ne
grão sustentou ter havido veto presidencial a esses dispositivos introduzi
dos p<$p art. 113 do CDC.38
Não houve, porém, tal veto, e, logo mais, discutiremos a questão em
maior profundidade.35 Adiante-se agora que, no projeto levado à sanção
presidencial, havia por duas vezes referência ao litisconsórcio ministerial
54. V. Cap. 31.

35. Ajuizada em janeiro de 2001 a ADIn n. 2.384-5-DF, pela Conamp, contra disposi
tivos, da Med. Prov. n. 2.088-35/00 tidos como inconstitucionais, nas próprias informações da
Acivocacia-Geral da União prestadas dias após, já pediu esta que fosse extinta a ação, porque o
governo federai recuara nos pontos inquinados, quando da reedição da medida, ocorrida no
final do mesmo mês de janeiro... -
37. Examinaremos mais especificamente o litisconsórcio de Ministérios Públicos e o
compromisso de ajustamento nos Caps. 17, n. 5, e 23, n. 1.
38. Código de processo civil, cit., nota ao art. 5o, § 5°, da LACP.
39. Sobre a questão do veto, v., tb., os Caps. 17, n. 5, e 23, n- 1.
122— CAPÍTULO 5 ' ,s[
-i
(arts. 82, § 2o, e 113) e ao compromisso de ajustamento .^ãrts. 82, § 3°, e
. 113). Entretanto, o presidente da República só formalizou os vetos aos i
§§ 2o e 3o do art. 82 do CDC; faltou-lhe formalizar o veto ao art. 113 do :
CDC, e este dispositivo foi promulgado na íntegra, junto com os demais 1
dispositivos sancionados da Lei n. 8.078/90. E, posteriormente, o § I o dò |
art. 27da Lei n. 9-966/00,reportou-se ao § 5o do art. 5°da IACP, introduzi- i
do pelo art.113 doCDC, dando-o,assim, como em plena vigência. {
Os dispositivos em duplicata constantes do art. 113 do CDC tinham i
maior abrangência que os do art. 82, pois não diziam respeito apenas à
defesa do consumidor, e sim à defesa de quaisquer interesses de que cuida %
a LACP, inclusive a defesa difusa ou coletiva de consumidores. . :|
• ■ ■ i
Desta forma, ao sancionar eprom ulgar o CDC, o presidente da Re-
pública incluiu expressamente, dentre os dispositivos sancionados e pro- i
jnulgados, o art. 113, na sua integra, ainda que o tenha feito apenas por:
^ inadvertência.
Assim, por força do art. 113 do CDC, permite-se tanto o litisconsór-
( cio entre Ministérios Públicos diversos como o compromisso de ajustamen-
' to. E, como a LACP é de aplicação conjugada com o CDC para a defesa de
( qualquer interesse difuso ou coletivo, o litisconsórcio e o compromisso de :
/ ajustamento passaram a ser aplicáveis ao próprio sistema do Código de
v Defesa do Consumidor...40
•: J
C.. |
C J
c. ■ " ■ g
c,
c
L
C
L.
L
c ..
C'.
L..
40. CDC, art. 90, e LACP, art. 21.
CAPÍTULO 6
OBJETO D A ’LEI N. 7.347/85
SUMÁRIO:. 1. Campo de incidência. 2. O veto imposto à Lei n.

7.347/85. 3. A defesa de qualquer interesse transindividual.
4. Causa de pedir e natureza do pedido. 5. A defesa do patri
mônio público e da probidade administrativa. 6. O controle do
ato administrativo. 7. Os princípios da eficiência e da razoabili-
dade. 8. Ação civil pública e ação direta de inconstitucionalida
de. 9. A defesa do contribuinte e de outros interesses análogos.
10. Os danos morais e patrimoniais. 11. Direito de resposta co
letivo. 12. Distinção entre ação civil pública, ação popular e
mandado de segurança coletivo.
1* Campo de incidência
v Segundo o art. I o, caput, da LACP, regem-se pelas disposições dessa
Lei, sem prejuízo da ação popular, as ações de responsabilidade por danos
morais e patrimoniais causados:1
(. I — ao meio ambiente-,
lit — ao consumidor;
• . III — a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turís
tico e.paisagístico;
IV ■— a qualquer outro interesse difuso ou coletivo;2
V — por infração da ordem econômica e da economia popular;3
. VI — à ordem urbanística.4
f.viyv 1- Redação dada ao caput pelo art. 88 da Lei n. 8.884, de 11-06-94.

2. Originariamente vetado, este inciso foi acrescentado pelo art. 110 do CDC.
3. Cf. art. 88 cia Lei n. 8.884/94 e Med. Prov. n. 2.180-35/01, art. 6°.
. 4- Este inciso foi acrescentado pelo art. 53 da Lei n. 10.257/01, como inc. III do art.
da LACP, renumerando-se os demais; depois, por força d o art. 6o da Med. Prov. o. 2.180-
'01, passou a constar do rol do art. I a da LACP como inciso VI, mantidos os demais; outros-
Slm>.0. art. 21 da mesma medida provisória revogou o art. 53 da Lei n. 10.251/01. Sobre a
ordeiu de numeração dos incisos d o art. I o da LACP, v. nota de rodapé n. 2, na p. 659.
124— CAPÍTULO 6
Medidas provisórias introduziram um parágrafo único no art. I o da

LACP, com o fito de impedir a tutela coletiva na defesa de alguns interes- ;
ses.5 Para uma análise mais específica dessa restrição, reportamo-nos ao ;
Cap. 49. ' 5
Umá apressada leitura do art. I o da LACP poderia causar a impres- •
são de que somente poderia ser objeto de ação civil pública a responsabili- >
dade por danos materiais e morais a interesses transindividuais; entretanto,
a ação civil pública também pode ter por objeto: ex pedido destinado a í
evitar os danos (LACP, art. 4o); b) pedido cominatório (LACP, art. 3o, se- j
gunda parte); c) qüalquer outro pedido para eficaz tutela coletiva (LACP, '
art. 21, c.c. os arts. 83 e 90 do CDC). ; i
A mesma leitura superficial do dispositivo poderia ainda fazér crer 1
que não pode ser objeto da ação civil pública a tutela de interesses indivi- :j
duais homogêneos. É que, ao contrário do CDC, a LACP só faz menção dirc- ;
ta à defesa de interesses difusos e coletivos; nada diz sobre a defesa de inte- i
resses individuais homogêneos. Por isso, era interpretação menos avisada,
têm alguns procurado sustentar que a defesa de interesses individuais ho- J
mogêneos por meio de ação civil pública só poderia ser feita em favor de ;
grupos de consumidores, pois que o CDC, sim, alude à defesa coletiva de
consumidores.6 Esse entendimento é de todo equivocado, pois que, como a ’
LACP e o CDC se integram no tocante à defesa coletiva de interesses tran
sindividuais, também os interesses individuais homogêneos estão alcança- ;;
dos pela proteção da ação civil pública da Lei n. 7.347/85, estejam ou não .
relacionados com a defesa de grupos de consumidores.7 Assim, pode ser
objeto de ação civil pública ou coletiva a defesa de quaisquer interesses
transindiviclüais, sejam difusos, coletivos ou individuais homogêneos, di
gam ou não respeito a consumidores.
A LACP cuida somente da defesa coletiva de interesses transindivi- )
duais, isto é, seu objeto são somente os interesses difusos, coletivos e indi
viduais homogêneos, que reúnem grupos, classes ou categorias de pessoas.
Assim, em que pese ter essa lei mencionado o cabimento da ação de res
ponsabilidade por danos causados ao consumidor (art. I o, II), é certo que,
para fins de defesa coletiva de interesses, não se quer referir à proteção do' :
consumidor considerado sob o ponto de vista estritamente individual, ou
seja, enquanto consumidor determinado, e sim enquanto a lesão atinja uma
coletividade ou um número disperso de pessoas. Isso significa que podem >
ser defendidos por meio de ação civil pública quaisquer grupos, classes ou .
categorias de pessoas determinadas, indeterminadas ou até indetermina-
veis, desde que estejam reunidas por circunstâncias de fato comuns ou pela
mesma relação jurídica básica. Este raciocínio é tanto mais reforçado quan- .
5. Med. Prov. ns. 2.102-26/00 e s. e 2.180-35/01 e s.

6. CDC, art. 81, parágrafo único, III,
7. LACP, art. 21, introduzido pelos arts. 117 e 90, do CDC.
OBJETO DA LEI N. 7-347/85— 125
do se vê que, na norma de extensão contida no inc. IV do art. I o,8 após

enumerar os vários tipos de interesses que podem ser defendidos por meio
da ação civil pública, a lei acrescenta que se permite a defesa de “qualquer
outro interesse difuso ou coletivo”, o que evidencia estar toda ela sempre a
cuidar da defesa judicial de interesses transindividuais.
A ação civil pública ainda se presta para que o Ministério Público
possa questionar políticas públicas, quando do exercício de suas funções no
zelo pàra que os Poderes Públicos e os serviços de relevância pública obser
vem os direitos assegurados na Constituição.? Com certeza, não poderá o
Ministério Público pedir ao Poder Judiciário administre no lugar do admi
nistrador; contudo,> poderá cobrar em juízo a aplicação de princípios da
Administração que possam estar sendo descurados, e, còm isso, restaurar a
legalidade. Também não poderá o Ministério Público estar movido por cri
térios político-partidários; entretanto, sua ação tem inegável caráter poííti-
co, no sentido técnico da expressão, ou seja, a instituição ministerial pode
legitimamente questionar atos de governo, que, entre outras hipóteses,
firam o princípio da legalidade, configurem desvio ou abuso de poder, ou
divirjam dos princípios da moralidade, eficiência ou razoabilidade, entre
outros que devem informar a Administração.10
Contra ato jurisdicional não se admite ação civil pública. Aquele tem
. meios próprios de impugnação, ou seja, como regra geral, usam-se os re
cursos, antes do trânsito em julgado, e a ação rescisória, em caso contrá-
riò.11
2. O veto im posto à Lei n. 7.347/85

O anteprojeto oriundo do Ministério Público paulista, que se con
verteu no Projeto do Executivo, tinha sido mais ambicioso que o texto final
dá Lei n. 7,347/85. Do projeto de lei — oriundo do Poder Executivo e apro
vado nas duas Câmaras — tinha constado, na redação originária do inciso IV
do art. r\ uma norma de extensão ou de encerramento, pela qual também
encontrariam proteção coletiva outros interesses difusos, além daqueles
ligados ao meio ambiente, ao consumidor e ao patrimônio cultural. Entre
tanto, essa norma de extensão — que já constava do próprio projeto enca
minhado áo Congresso — acabou sendo vetada pelo então Presidente da
República, sob a alegação de que surgiria insegurança jurídica diante de
conceito muito amplo, ainda não sedimentado na doutrina. Segundo as
8. Conquanto devesse ser norma de encerramento, o inc. IV do art. I o da LACP aca

bou sendo seguido p or outros incisos, a denotar que o legislador teve absoluto desconheci
mento de técnica legislativa...
9. CR, art. 129, II.
10. Sobre o controle do ato administrativo, v., neste Cap., o n. 5.
11. Em hipótese análoga, o STF já entendeu não caber ação popular contra aro ju-
r<í>dicional (AgRgPet n. 2.018-SP, 2a T., j. 22-08-00, v.u., rel. Min. Celso de Meilo, DJU, 16-02-
° L p - 9 2 ).
126— CAPÍTULO 6
razões do veto, o chefe do Executivo temeria a “insegurança jurídica” decor- 1

rente da “amplíssima e imprecisa abrangência da expressão qualquer outro ;
interesse difuso", a tornar inconveniente a sanção integral do texto já apro- \
vado nas duas Casas Legislativas, e que ele próprio ao Congresso tinha an-
tes encaminhado, quando presumivelmente entendera o contrário... . i
Parece-nos, porém, que o veto se deu não só em razão das pressões" 1
de grupos interessados, como também porque o Poder Executivo federal só
então despertou para os riscos que iria enfrentar quando seus atos fossem i
questionados em ações civis públicas (riscos esses que mais tarde voltou a 1
procurar elidir com o uso abusivo de medidas provisórias, que tiravam com ;
uma mão o que a LACP e o CDC tinham dado com a outra). !
Assim, já quando da sanção da LACP, o Poder Executivo não se ani- í
mou em dar à sociedade um eficiente instrumento de defesa de interesses 1
difusos ou coletivos em geral, que muitas vezes poderia voltar-se contra o |
próprio governo. A coletividade poderia ver usada a ação civil pública, em".]
seu proveito, como no caso do inconstitucional bloqueio dos ativos finan- ;
ceiros pelo Plano Collor; nas excessivas retenções de imposto de renda na I
fonte e sua arbitrária devolução que o governante faz quando bem quer; i
nos empréstimos compulsórios inconstitucionais; na arbitrária demora da
restituição de outros impostos cobrados a maior; na cobrança indevida dc ...
tributos que não exijam contraprestações específicas; nos aumentos dos
impostos prediais sem observância de princípios constitucionais; na defesa ^
dos funcionários públicos e aposentados contra a demora ou até a ausência -
de pagamento de reposições salariais; na defesa dos trabalhadores contra a .
apropriação indébita de importâncias que lhes pertençam, por força de; í
cálculos governamentais distorcidos, como no tocante aos valores deposita-H
dos no Fundo de Garantia por Tempo de Serviço; na defesa dos funciona-i
rios e dos cidadãos em geral contra a ausência de reposição real do valor da :
moeda, nas obrigações do Estado, que só a aplica quando a correção mone
tária corra a seu favor; na defesa dos mutuários do Sistema Financeiro da
Habitação contra aumentos indevidos de prestações; no insuficiente reajus- •
te dos benefícios atinentes às aposentadorias previdenciárias; na defesa de
interesses econômicos de categorias operárias; na defesa das vítimas dos s
grandes escândalos financeiros, em face da atuação das entidades governa- >:
mentais interventoras etc.12 •
Embora lamentável o veto, por evidenciar quão distante ainda está o "
País de garantir efetivamente acesso coletivo à jurisdição, foi ele aos poucos
superado, pois o próprio Poder Constituinte originário acabou por conferir
ao Ministério Público a norma residual que passou a permitir-lhe a defesa .
de quaisquer interesses difusos ou coletivos;13 por outro lado, com as alte- :
rações depois introduzidas no art. I o da LACP pelo CDC, perdeu toda a ;
12. Quanto à defesa dos investidores no mercado de valores mobiliários, sobreveio a ,

Lei n. 7.913/89, que acabou admitindo ação civil pública para responsabilidade por danos a
eles causados (v. Cap. 42).
13. CR, art. 129, III. • J-
OBJETO DA LEI N. 7.347/85— 127
importância o veto que esse dispositivo tinha sofrido a um de seus incisos,

p o ispassou a caber a defesa de qualquer interesse difuso ou coletivo pelos
legitimados ativos à ação civil pública ou coletiva.14
Verdade é que algumas medidas provisórias posteriores tentaram
vedar o acesso coletivo à jurisdição em matérias que não interessavam ao
governo; contudo, como é garantia fundamental o acesso à jurisdição tanto
sob forma individual como sob forma coletiva, a ordem infraconstitucional
não pode impunemente obstá-lo.15
3. A defesa de qu alqu er interesse transindividual

v Quanto à possibilidade dé defesa de qúàlquer interesse transindivi-
dual por meio das ações civis públicas ou coletivas, reportamo-nos ao Capí
tulo 49.
4. Causa de pedir e natureza do p ed id o

Dentre os elementos identificadores da ação {partes, causa de pedir
e pedido), neste Capítulo ora nos cabe tecer algumas considerações sobre
dois deles.
Causa de pedir são os fundamentos de fato e de direito em que se
baseia a ação (respectivamente causa de pedir próxima e remota), os quais
devem vir expostos na petição inicial.16 Causa de pedir remota são os fun
damentos jurídicos do pedido (o direito que embasa o pedido do autor), e
causd de pedir próxim a são seus fundamentos de fato (a violação do direi
to). Ora, a causa de pedir não é coberta pela coisa julgada, salvo se a respei
to du declaração de sua existência houver pedido expresso, ainda que inci-
dental,17
,: Pedido é o objeto da ação, ou seja, é o bem da vida pretendido pelo
autor, a^ser devidamente explicitado na petição inicial.18 Em regra, deve o
pedido ser certo ou determinado,19 será, entretanto, genérico quando não
sc)ja possível determinar na petição inicial, de modo definitivo, as conse
qüências do ato ou do fato ilícito.20
14. CDC, art. 110; LACP, art. I o, IV, com a redação que the deu o CDC. Sobre a or-
.. . dctn de numeração dos incisos do art. I o da LACP, v . , ainda, a nota de rodapé n. 2, neste
mesmo Cap.
15. As Med. Prov. ns. 2.102-26/00 e s., e 2.180-35/01 e s., introduziram um parágrafo
Unico at> art. 1° da LACP, tentando impedir o acesso coletivo à jurisdição nos casos de interes-
, sedogoverno.
16. CPC, art. 282, III.
17. CPC, arts. 469 e 470. V., ainda, o Cap. 35, ns. 1 e 9.
18. CPC, art. 282, IV.
19. CPC, art. 286.
20. CPC. art. 286. II.
128— CAPÍTULO 6
. -1
Ao responder ao pedido do autor, a sentença deve ser certa,21 .ouj
seja, o objeto da condenação deve ser determinado ou, pelo menos, deter-i
minãvel, o que significa que deve dispor precisamente sobre “aquilo a que j
condene o réu”.22 Assim, a sentença deve “tornar indubitável aquilo a que ]
condena o réu (sentença condenatória) ou o que declara (sentença declara- j
tória) ou o que constitui ou desconstitui (sentença constitutiva)” .23 . ;
Em matéria de ações civis públicas ou coletivas, por exceção, a lei j
admite condenações genéricas. Assim, "em caso de procedência do pedido, ’
a condenação será genérica, fixando a responsabilidade do réu pelos danos
causados” .24 Como anota Ada Pellegrini Grinover, “a condenação versará
sobre o ressarcimento dos danos causados e não dos prejuízos sofridos.:;
Isso significa, no campo do Direito Processual, que, antes das liquidações e:
execuções individuais, o bem jurídico objeto de tutela ainda é tratado de
forma indivisível, aplicando-se a toda a coletividade, de maneira uniforme, a
sentença de procedência ou improcedência”.25
O fato de a condenação ser genérica não lhe retira, porém, o caráter:
de certeza e liquidez (existência e determinação do objeto).
A ação civil pública e a ação coletiva estão sujeitas à observância do;
princípio da congruência, ou da correlação ou seja, o juiz deve decidir á.
lide dentro dos limites do pedido.26 Assim, se o autor do processo coletivo
quer que a sentença também forme título executivo em favor de lesados
individuais homogêneos, deverá formular pedido correspondente, sob pena,
de não se poder aproveitar o decisum em ações individuais.27
Suponhamos que um ente legitimado ajuíze ação civil pública, pre-,
tendendo que, como uma fábrica polui (causa de pedir), seja ela fechada^
(pedido) 1'Eventual procedência permitirá apenas que a fabrica seja fechada;
mas isso não importará dizer que o réu já esteja condenado, ipso facto, a,
pagar os danos individuais homogêneos decorrentes da poluição, os quais,
no caso, sequer foram objeto da ação. Para que a coisa julgada possa ser;
executada pelos lesados individuais, é indispensável tenha sido pedida a
reparação a danos individuais homogêneos, pois só desta maneira se viabN
lizará que o réu exerça a ampla defesa, dentro do devido processo legal. Ern
nome do mero aproveitamento in utilibus do julgado coletivo, não se pode
21. CPC, art. 460, parágrafo único.

22. Pontes de Miranda, Comentários ao Código de Processo Civil, notas do art. 461,
v. V, p. 96, Forense, 1974. v
23. Moacyr AmaralSantos, Comentários ao Código de Processo Civil, notas do art.;
461, v. IV, p. 443, Forense,1977. . í
24. CDC, art. 95. *
25. Código brasileiro de defesa do consumidor, cit., notas do art. 95.
26. CPC, art. 460.
27- A propósito da liquidação e do cumprimento da sentença promovidos
sados individuais a partir de título formado em processo coletivo, v. Cap. 34.
OBJETO D A LEI N. 7.347/85— 129
pura e simplesmente importar o decisum coletivo para as ações individuais,

sem que no processo coletivo tivesse havido pedido correspondente.
Em outras palavras, a imutabilidade erga omnes ou ultra partes da
sentença (LACP, art. 16; CDC, art, 103) corresponderá aos limites do pedido
formulado na ação civil pública ou coletiva.28
Em matéria de tutela coletiva, cabem hoje não só ações condenató-
rias, mas de qualquer natureza.29
Na mesma ação civií pública ou coletiva, é possível pedir a tutela de
mais de um tipo de interesse transindividual, bem como nela é ainda possí
vel acumular pedidos, desde que compatíveis.50
Diz o art. 3o da LACP: “a ação civil poderá ter por objeto a condena
ção em dinheiro ou o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer” .
■Daí, têm alguns precedentes jurisprudencíais inadmitido que a sentença
condene o réu ao cumprimento de obrigação de fazer ou não-fazer e, cumu
lativamente, ao pagamento de dinheiro.31
; Não é essa, porém, a lição correra a tirar desse dispositivo legal. O
que a lei quer dizer é que, pelo mesmo dano, não se hã de condenar o réu
à sua integral reparação e também à sua indenização pecuniária; nada im
pede, entretanto, que se condene o réu a pagar a indenização pelos danos
já causados, e, ao mesmo tempo, a cumprir uma obrigação de fazer, como
pôr um filtro numa chaminé de fábrica, para prevenir danos futuros; ou
. ainda, nada impede que se condene o réu a cumprir uma obrigação de fazer
_e a pagar a multa fixada na forma do art. 11 da LACP.52
Somente à primeira vista é que poderia parecer, de forma simplista,
que a alternativa do art. 3o da LACP é ou a condenação em dinheiro ou o
cumprimento de obrigação de fazer, jamais as duas coisas ao mesmo tempo,
Não é exatamente isso o que pretende a lei. Quer esta, sim, impedir, por
exemplo, que, numa ação civil pública ou coletiva, se peça a condenação do
/;réu a P ^ a r indenização reparatória porque causou o dano e, ainda, a repa
rar esse’ mesmo dano. Numa situação assim, haveria mesmo um inaceitável
bis in ídem. Mas nada impede que se condene o réu a pagar uma indeniza
ção pefo dano causado e ainda a suportar uma obrigação de fazer para se
rrem evitados danos futuros; também pode ser condenado a reflorestar uma
area ambiental danificada, sem prejuízo de ter de arcar com uma indeniza
ção pelo dano à coletividade, correspondente ao período de tempo em que
esta terá de aguardar até que se obtenha o resultado prático do cumprimen
28. v. Cap. 35, n. 5.

29. A propósito da questão, v., ainda, Cap. 11, n. I.
30. A propósito da tutela simultânea de diversos tipos de interesses transindividuais,
Por meio de uma única ação civil pública, v., rb., o Cap. 1, n. 7.
31. V.í., REsp. n. 247.162-SP, 1” T. STT, i. 28-03-00, v.u., rel. Min. Garcia Vieira, DJU,
°8-OSO0,p.73
32. REsp n. 405.982-SP, 1“ T. STJ, j. l°-06-0ó, v.u., rel. Min. Denise Arruda, DJU, 22-
.°6.-06, p. 177.
130— CAPÍTULO 6
to da obrigação de fazer. Enfim, o que não pode, apenas;' é ser o réu con-
denado a restaurar o meio ambiente lesado e, também, a pagar na íntegra o
custo do projeto de sua recuperação, o que já estaria incluído na primeira
sanção,33
O fato de caber, em tese, qualquer pedido em ação civil pública não
quer dizer que possam, pois, ser cumulados pedidos simultâneos even
tualmente incompatíveis.34
Em suma, as razões sócío-jurídicas que levaram à eclosão da defesa
coletiva dos interesses transindividuais justificam que, em benefício da ex-,
pressiva parcela da população destinatária dessa tutela, o direito processual
seja interpretado com Iargueza, em proveito da questão de fondo, pois, em
matéria de interesses transindividuais de alta densidade social, “há uma
singular mobilidade para o intérprete, possibilitando ao jurista buscar uma;
efetiva tutela para a comunidade".35 's
5. A defesa do patrim ônio público e da probidade ad:

ministrativa
A defesa do patrimônio público e social e o combate à improbidade;;
administrativa serão analisados no Cap. 9- if-
6. O controle do ato administrativo i§

A-pretexto.de conceder tutela a interesses transindividuais, não po-'.
de o Poder Judiciário administrar em lugar do administrador ou impor ao. |
Poder Executivo diretrizes de oportunidade e conveniência que só a este
incumba considerar.36 Isso afasta, em princípio, a possibilidade de ajui7i-
mento de ações civis públicas ou coletivas em matérias cujo juízo discricio
nário seja conferido pela lei estritamente ao administrador (o chamado
mérito do ato administrativo discricionário).
Entretanto, como bem observa Celso Antônio Bandeira de Mello ao *
dissertar sobre os atos da Administração, “não há ato propriamente discri
cionário,, mas apenas discricionariedade por ocasião da prática de certob
atos. Isto porque nenhum ato é totalmente discricionário, dado que con
forme afirma a doutrina prevalente sempre será vinculado com relação ao h
fim e à. competência, pelo menos”.37 ‘ I
33. REsp. n, 247.162-SP, 1:' T. STJ, j, 28-03-00, v.u., rel. Min. Garcia Vieira, DJU, Oftv
05-00, p. 73; v., tb., REsp n. 94.298-RS, R S T f , 121:86.
34. CPC, art. 292, § I o, I. ‘
35. Luiz Renato Topan, Do controle prévio e abstrato dos contratos de adesão pelo
Ministério Público, RT, 686:46.
56.J1J, 145:25,-RT, <585:85.
37. Curso de D ireito Administrativo, 7a ed., p. 245-6, Malheiros, 1995.
- Assim, tendo presentes essas advertências, o Poder Judiciário pode

rever: a) o ato administrativo vinculado ou discricionário, sob os aspectos
de competência e legalidade; b) o ato administrativo vinculado, na sua fun
damentação; c) o ato administrativo vinculado ou discricionário, quando
tenha havido imoralidade, desvio de poder ou finalidade, ou evidente des
vio de eficiência ou de razoabilidade; d) o ato administrativo discricionário,
no mérito, quando a administração o tenha motivado, embora não fosse
obrigada a fazê-lo, e assim fica vinculada a seus motivos determinantes; e) o
ato administrativo de reação impositiva.
Cabem esclarecimentos complementares quanto a esta última hipó
tese, que diz respeito a uma espécie de ato administrativo vinculado. Por
ato administrativo de reação impositiva, queremos significar o dever que
tem a administração pública de reagir, por meio de seus agentes, “em de
tectando infração à lei óu em cuidando de fatos já ocorridos ou por ocorrer.
Deve interditar o imóvel em ruína; deve coibir o uso dos bens públicos;
deve embargar a obra feita em desacordo com as posturas municipais; deve
impedir a comercialização de alimentos deteriorados; deve impedir a práti
ca de crime de que tenha notícia. Não há discricionariedade: sua conduta é
obrigatória e decorre do simples lato da infração”.38 Em todos esses casos, a
reação do administrador é obrigatória e vinculada.59
Nada impede, pois, que, em tese, se proponha ação civil pública ou
coletiva contra o Estado, com pedido consistente em obrigação de fazer.40
Nesse sentido, o CDC fornece exemplo de ação coletiva para impor legítima
.obrigação de fazer ao administrador: “os legitimados a agir na forma deste
■Çódigo poderão propor ação visando a compelir o Poder Público compe
tente a proibir, em todo o território nacional, a produção, divulgação, dis
tribuição ou venda, ou a determinar alteração na composição, estrutura,
fórmula ou acondicionamento de produto, cujo uso ou consumo regular se
revele nocivo ou perigoso à saúde pública e à incolumidade pessoal” .41
Outro exemplo é a ação civil pública movida contra o Município para que
esite incftja em sua lei orçamentária o percentual necessário para a manu
tenção e o desenvolvimento do ensino/2
, Em síntese, não cabe ao Poder Judiciário impor diretrizes, critérios
°.u prioridades de ação ao administrador: este é que escolhe as atividades
que: vai fiscalizar ou as obras que vai fazer, as que vai empreender de ime
diatoq as que vai postergar para momento mais oportuno. Mas, se um par
ticular invade uma área pública, se um medicamento adulterado é colocado
38. AC n. 85.594-5/0 - S. Paulo, 8" Câm. Direito Público TJSP, rel. Des. Torres de
Carvalho (DOE, seç. 1, 09-02-00, p. 20).
39. REsp n. 292.846-SP, 1° T. STJ, j. 07-03-02, v.u., rel. Min. Humberto de Barros,
P M ' 15-04-02, p. 172.
. 40. Cf. o art. 3o da LACP.
41. CDC, art. 102.
- 42. RE n. 190.938-MG, 2= T. STF, v.u., j. 14-03-06, rel. Min. Carlos Velloso, Inform a-
‘ú o .S T F ,4 j <j. '
132— CAPÍTULO 6
no mercado, se um funcionário comete alcance — é impositiva a reação do '

administrador contra as infrações à lei. '
l
Por esse e pelos demais fundamentos, exempliflcativamente, não se s
pode afastar do exame do Judiciário o pedido em ação civil pública que vise i
a compelir o administrador a dar vagas a crianças nas escolas ou a investir 1
no ensino,43 a asSegurar condições condignas e suficientes para o cumpri-1
m ento. das penas pelos sentenciados, a propiciar atendimento adequado 1
nos postos públicos de saúde, a assegurar condições de saneamento básico ;
ou segurança pública no Município ou no Estado etc.44 O que rião se há de l;
admitir, porém, é o usó da ação civil pública ou coletiva para administrar ;
em lugar do governante. _
Cautela que se há de ter de maneira muito especial é na formulação
técnica do pedido em ação civil pública ou coletiva. Com efeito, há casos 1
em que não é possível obrigar o Estado a fazer uma obra determinada, co-:
mo, por exemplo, construir um novo aterro sanitário em tal ou qual lugar,
matéria que supõe decisão discricionária do administrador; mas, se .o uso •
do aterrò já existente vem comprometendo o meio ambiente, será perfei- f
tamente possível condenar o Município a não continuar a pra tica r um ato i
ilícito (ou seja, vedando-lhe continue a poluir, usando um depósito de lixo L
já saturado ou inadequado). t
7. Os princípios da eficiência e da razoabilidade

Como a Emenda Constitucional n. 19/98 incluiu a eficiência entre *
os prinç|pios da Administração Pública,45 se houver desvio dessa meta, su- O
jeita-se (âdministrador a controle até mesmo jurisdicional.
Com efeito, como já se tem afirmado, “a Administração Pública não '
pode se afastar dos princípios expressos e implícitos da Constituição Fede
ral, com ênfase aos previstos no seu art. 37: legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência. Resulta de tais princípios, em especial -«■
com a inclusão, através da EC n. 19/98, do princípio da eficiência, o dever /
jurídico de boa gestão administrativa (princípio constitucional implícito). 0 -
dever jurídico de boa gestão administrativa consiste na obrigação do agente íf
público, observando os princípios constitucionais que regem a sua atuação, ,
direcionar sua ação para a medida mais adequada e eficiente para atender o ‘
interesse público. A discricionariedade implica na liberdade de atuação do i
agente público, conferida pela lei ou em face de conceitos jurídicos inde-
terminados de valor (de significado impreciso), em certas situações, mas j
sempre vinculada ao dever de boa gestão. A atuação discricionária está limi- f
tada, externamente, à lei, e, internamente, ao dever jurídico de boa gestáo |
4Ò.JHJ, 155V 8. | 1
44./JJ, 157:205. A propósito, v., de Rodolfo de Camargo Mancuso, A ação civilpà~ i
blica como instrumento de controle judicial das chamadas políticas públicas, em Açãó civil- ! -
pública — Lei 7-347185 — ■15 anos, Revista dos Tribunais, 2001. - 1
45. CR, art. 57,-caput, com a redação dá EC n. 19/98.

OBJETO D A LEI N. 7.347/85— 133
administrativa. Os princípios constitucionais expressos e implícitos que

regem a Administração Pública constituem o limite interno da atuação dis
cricionária do agente público e sua violação pode constituir ato de impro
bidade administrativa” .^6
Além do princípio da eficiência, a nortear a Administração,47 a dou
trina também aponta o princípio implícito da razoabilidade, pois que tanto
a eficiência como a razoabilidade são mera decorrência dos princípios da
legalidade e da finalidade. Caso os atos administrativos, vinculados ou dis
cricionários, se afastem desses parâmetros, poderão ser questionados no
Poder Judiciário. Tem razão Celso Antônio Bandeira de Mello: “não haverá'
nisto invasão do mérito do ato, isto é, do campo da discricionariedade ad
ministrativa, pois discrição é margem de liberdade para atender o sentido
da lei e em sen sentido não se consideram abrigadas inteíecções induvido-
samente desarrazoadas”.48
8. Ação civil pú blica e ação direta de inconstitucionali

dade
Já vimos neste Capítulo a distinção entre causa de pedir próxima e
causa de pedir remota (item 4).
Ora, é possível que, tanto numa ação civil pública como numa ação
direta de inconstitucionalidade, a causa de pedir remota seja a mesma. En-
:; tretanto, essas ações não se confundem: nesta última (onde se busca o con
trole concentrado de constitucionalidade), o pedido visa a suprimir a eficá
cia da lei em todo o território nacional, enquanto na primeira o pedido visa
à tutela de interesses transindividuais de um grupo, classe ou categoria de
pessoas.
:Numa ação civil qualquer (exceto na ação direta de inconstituciona
lidade), é feito o controle de constitucionalidade cáso a caso. A ínconstitu-
nonalitSÈLde da lei continua a ser causa de pedir remota (fundamento jurídi
co, do pedido), mas a declaração judicial ficará limitada às partes (com a
exceção das ações populares e das ações civis públicas ou coletivas, nas
.quais a imutabilidade do deciswn pode ultrapassar as partes formais do
processo).
■ Sabemos que nas ações civis públicas ou coletivas, a inconstitucio
nalidade de uma lei poderá ser causa de pedir remota. Nelas, a sentença de
. Procedência será imutável para todos os integrantes do grupo, cfasse ou
- fategoria de pessoas. Em tese, isso poderia gerar o risco de que a sentença
■ 46. Conclusão do I Encontro promovido pelo Colégio de Diretores das Escolas

,,Uperiores e Centros de Estudos e Aperfeiçoamento Funcional dos Ministérios Públicos dos
stados e do Distrito Federal {DOE, seç. I, l°-12-98, p. 25).
47. CR, art. 37, caput.
48. Curso de D ireito Adm inistrativo, 7n ed., p. 36 e 63, Malheiros, 1995. Afirmando
pressamence o princípio da razoabilidade, v. a Constituição paulista, art. 111.
134— CAPÍTULO 6
proferida por juiz singular pudesse suprimir toda e qualcjuer eficácia etgai
omnes de uma lei — mas isso seria inadmissível, pois tal efeito só pode ser í
obtido em nosso sistema por meio de uma ação direta de inconstitucionali': ;
dade. Para evitar esse risco, os tribunais não admitem que aquelas ações ;
sejam usadas como sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade..!
Assim, se numa ação civil pública ou coletiva o pedido visa, por vias trans-
versas, a obter, em proveito da coletividade, a supressão de todos os efeitos j
pretéritos, atuais e futuros de uma lei (lei no sentido material, e não apenas 1
formal), essas ações estariam servindo de indevido sucedâneo à ação direta;
de inconstitucionalidade. ; 1
Por isso, a jurisprudência tem recusado o uso de ação civil pública]
ou coletiva destinada a atacar leis em,'tese. A razão desse entendimento.é"
que, se elas pudessem ter esse objeto, tomar-se-iam indevidos sucedâneos.:,
da ação direta de inconstitucionalidade ou da ação interventiva, que são
privativas dos tribunais, enquanto as ações de caráter coletivo são processa-;;
das originariam ente junto aos juízos de primeiro grau. Ora, pelo sistema
constitucional em vigor, somente por meio de ação direta de inconstitucio
nalidade ou ação interventiva é que os tribunais podem retirar erga omnes a:
eficácia da.s leis; aos juizes singulares só se admite proclamar a inconstitu-:
cionalidade de leis ou atos normativos com imutabilidade inter partes, de
maneira que não se podem valer dos processos coletivos para suprimir, em
face de toda a sociedade, a eficácia de uma norma legal abstrata.49
Com efeito, assim como ocorre em ações populares e mandados <l<’’
segurança, ou em qualquer outra ação cível, a inconstitucionalidade de uni :
ato normativo pode ser causa de pedir (não o próprio pedido) de uma açãoj ;ç;
civil pública ou coletiva.50 Até aí, não há problema algum. Nesse sentido, ;
aliás, o Supremo Tribunal Federal corretamente já tem admitido a possibili-J -í;
dade de controle difuso de inconstitucionalidade mesmo em sede de ação »
civil pública da Lei n. 7.347/85.51 Na mesma esteira, nesta ação também t j
possível a declaração incidental de inconstitucionalidade de leis ou atos
normativos do Poder Público, desde que a controvérsia constitucional não _;
figure como pedido, mas sim como causa de pedir, fundamento ou simples ■
questão prejudicial, indispensável à resolução do litígio principal.52 Jí
49. Nesse sentido, v. AgRgAgI n, 189.601-GO, I a T. STF, j. 26-08-97, '/.ví.,DJU, 03-10 ^

97, p. 49-231; v. tb. Alexandre de Moraes, D ireito constitucional, p. 495, Atlas, 1998.
50. Sabemos que as ações diretas de inconstitucionalidade, propostas pelo Ministí'
rio Público, também são, doutrinariamente, ações civis públicas (v. Cap. 3); sua causa dc .
pedir será diretamente a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo. N o texto acima, pojS*;;;
rém, só estamos a nos referir às ações civis públicas de que cuida a Lei n. 7.347/85.
51. V. RE n. 227.159-GO, Recl. n. 1.503-DF e Recl. n. 600-SP, em informativo S'ff< ,
260, 261 e 332. N o mesmo sentido, REsp n. 419.781-DF, I a T. STJ, j. 19-11-02, v.u., rel. Min-,
Luiz Fux, DJU, 19-12-02, p. 339.
52. RE n. 227.159-GO, 2a T, STF, v.u., j. 12-03-02, rel. Min. Néri da Silveira, DJU,
05-02, p. 73; EREsp a. 439.539-DF, 1» Seç. STJ, v.u., j. 06-10-03, rel. Min. Eliana Calmon,
28-10-03, p. 186; EREsp n. 305.150-DF, I a Seç. STJ, v.u., j. 11-05-05, rel. Min. Eliana Calmongj
DJU, 30-05-05, p. 201. -
.. Não se impede, igualmente, a utilização de ação civil pública para

atacar as chamadas leis de efeitos concretos (sem generalidade abstrata),53
como uma lei que crie cargos públicos ao arrepio da Constituição.
Nada obsta, ainda, o uso de ação civil pública que vise à obtenção
de bem jurídico concreto, transindivídual e perfeitamente definido, de or
dem patrimonial, sob o fundamento de ser inconstitucional o dispositivo
legal que estaria impedindo seu gozo.54 Assim, por exemplo, em face de
aumento indevido de mensalidades escolares, fundado em lei inconstitu
cional, nada impede que o Ministério Público ou outros co4egitimados
peçam tutela coletiva para buscar a repetição do indébito, em benefício do
grupo, classe ou categoria de pessoas lçsadas, mesmo que a causa de pedir,
necessariamente, seja, a inconstitucionalidade de uma lei. Ou ainda, supon
do tenha sido íançado, cobrado e arrecadado um imposto inconstitucional,
da mesma forma nada deve impedir o ajuizamento de ação civil pública ou
coletiva contra o Estado, em favor do correspondente grupo de pessoas,
para buscar a devolução do que tenha sido pago indevidamente, tendo co
mo causa de pedir a inconstitucionalidade dá norma tributária.55
O que não se tem admitido, porém, é que se use da ação civil públi
ca Ou coletiva para atacar, em caráter abstrato, os efeitos erga omnes, atuais
e futuros, de uma norma supostamente inconstitucional, pois, com isso, em
. última análise, estaria o juiz da ação civil pública ou coletiva invadindo atri-
. buição constitucional dos tribunais, aos quais compete, com exclusividade,
declarar a inconstitucionalidade em tese de lei ou ato normativo, para, a
'.iseguir, ser provocada a suspensão de sua eficácia erga om nes.^ Com efeito,
sé numa ação civil pública um juiz singular pudesse cassar os efeitos preté-
■■ ritos e ainda impedir todos os efeitos atuais e futuros de uma lei, porque
inconstitucional, estaria na prática retirando-lhe toda a eficácia erga omnes,
:P que nosso sistema constitucional só admite possa ser feito originariamen-
te pelos tribunais em sede de ação direta de inconstitucionalidade ou, em
. alguns casos, em sede de ação interventivà.
53. Em oposição a uma norm a em tese, que regula fatos abstratos, a lei de efeitos
ÇOnctfítos é considerada um ato administrativo revestido da forma de lei, que trai em si mes-
. f 1* um resultado específico (MS n. 20.993-3-DF, STF Pleno, j. 07-08-92, v.u., rel. Min. Moreira
:’Alvês; RTJ, 144-M5\ MS n. 20.910-1-DF, STF Pleno, j. 12-4-89, v.u., rel. Min. Carlos Madeira,
.PJU, 05-05-89, p. 7.560).
54. Eecl. n. 602-6, STF Pleno, j. 03-09-97, m.v., rel. Min. Ilmar Galvão; RE rt. 227.159-
PP> T. STF, j. 12-03-02, v.u., rel. Min. Néri da Silveira, DJU, 17-05-02, p. 73-
55. O STF e os tribunais, entretanto, têm tido entendimento majoritário restritivo
Mu.into à possibilidade de utilização da ação civil pública para defesa do contribuinte. Por sua
■ <i Med. Prov. n. 2.102-26/00, revigorada pela Med. Prov. n. 2.180-35/01, introduziu um
parágrafo único no art. I o da LACP, em razão do qual não caberia ação civil pública para a
efesa coletiva de contribuintes. A propósito da matéria, v., neste Cap., o tópico seguinte.
56. CR, arts. 52, X, 102, I, a, e 125, § 2°. Nesse sentido, v. Recl. em MS n. 1.733-SP,
ucusio do Min. Celso de Mello, cio STF, de 24-12-00, DJU l°-12-00, p. 103; REsp n. 175.222-
— T. STJ, j. 19-03-02, v.u., rel. Min. Franciulli Netto, DJU, 24-06-02, p. 230; REsp n.
04 044-DF, 2a T. STJ, j. 09-04-02, v.u., rel. Min. Franciulli Netto, DJU, 05-08-02, p. 298.
136— CAPÍTULO 6
Em outras palavras, como a jurisprudência da mais alta Corte de '

Justiça não tem admitido seja usada a ação civil pública da Lei n. 7.347/851
ou a ação coletiva da Lei n. 8.078/90 como sucedâneo ou meio substitutivo j
da ação direta de inconstitucionalidade, qualquer pedido que, em ação civil ;
pública ou coletiva, visasse a retirar toda e qualquer eficácia abstrata de uma j
lei no seio social, eqüivaleria em termos práticos ao resultado de uma ação I
direta de inconstitucionalidade ou de uma ação interventiva. Então, para 1
que se possa usar com êxito a ação civil pública ou coletiva, é necessário :;:
que nestas não se faça pedido que eqüivalha à ineficácia total da lei, nem
mesmo de um único dispositivo dessa lei. .’
Vamos a mais alguns exemplos para reforço de compreensão.
Como já anotamos, é perfeitamente possível reconhecer-se iuciderv i
talmente a inconstitucionalidade de uma lei, como questão prejudicial, j
numa ação civil pública destinada a atacar atos de natureza concreta, que
não dêem margem a controle concentrado de constitucionalidade. Assim,'
suponhamos que, ao arrepio da ordem constitucional, uma lei local crie
cargos comissionados. Por falta de generalidade e abstração dessa lei, des-
cabe controle concentrado de sua constitucionalidade; entretanto, nada
impede seja ajuizada uma ação popular ou uma ação civil pública para ata
car os efeitos concretos desse ato normativo, e, no bojo dessas ações, even
tual ofensa à Constituição poderá ser apreciada como simples questão pre-í
judicial,-indispensável à resolução do litígio principal.57 ' ;j
Tomemos outra hipótese em que será cabível a ação civil pública. . ’
Sfiponhamos que uma associação civil ajuíze ação civil pública ou
coletiva visando ao reconhecimento de um benefício em proveito apenas de
seus associados, tendo como causa de pedir a inconstitucionalidade de uma-
lei. A eventual procedência do pedido não eqüivaleria ao objeto de uma*
ação direta de inconstitucionalidade, pois o pedido, nessa ação, estaria limi
tado ao grupo, elas.se ou categoria de pessoas atingidas.
,- ’
Um derradeiro exemplo em que é possível admitir o uso da ação d--
vil pública. Suponhamos que, de forma inconstitucional, uma Câmara Mu-'
nicipal edite resolução para aumentar a remuneração dos vereadores. Será;
perfeitamente cabível a ação civil pública para obrigá-los a devolver o que;
receberam indevidamente. '.
Ao contrário, consideremos agora um caso em que não será possível :
o uso da ação civil pública, ?
Suponhamos que um co-lcgitimado à ação civil pública, embora sem
incluir formalmente no pedido a decretação de inconstitucionalidade de
57. Nesse sentido, v. Recl. n. 602-6, STF Pleno, j. 03-09-97, ni.v., rel. Min. l
vão; RE n. 227.159-GO, 2a T. STF, j. 12-03-02, v.u., rel. Min. Néri da Silveira, DJU, 17-05-02, p-;
73‘, REsp n. 404.044-DF, 2a T. STJ, j. 09-04-02, v.u., rel. Min.Franciulli Netto, DJU, 05-08-02, p-:
298. Ainda no sentido do texto, mas agora se referindo apenas à ação popular, mas con):
argumentos em nido aplicáveis à ação civil pública da Lei n. 7.347/85, v. Recl. n. 664-RJ 6;
1.733-SP, STF, Inform ativo STF, 269 e 212, respectivamente. , ’
OBJETO D A LEI N. 7.347/85— 137
uma lei, assim mesmo invoque essa inconstitucionalidade como causa de

pedir, e requeira: a) seja a Fazenda condenada a abster-se de praticar atos
com base nessa lei; b) sejam invalidados todos os atos até então já pratica
dos com base na mesma lei. Na verdade, o pedido estaria atacando a pró
pria eficácia erga omnes da norma legal ■— e isso não seria lícito fazer em
ação civil pública da Lei n. 7.347/85. Mas, se o autor da ação civil pública
formular pedido que ataque apenas alguns dos efeitos da norma (e não
todo e qualquer efeito pretérito, atual e futuro), e se o seu pedido eqüiva
ler, por exemplo, ao que se poderia fazer em ação popular (como o de anu
lar efetivações feitas sem concurso, ou de condenar o administrador res
ponsável a pagar os prejuízos aos cofres públicos com as contratações ou as
efetivações sem concurso), a inconstitucionalidade da norma passaria a sér
mera causa de pedir, e o pedido seria possível, porque não se confundiria
com aquele que só poderia ser feito em ação' direta de inconstitucionali
dade.
Enfim, o que não se admite é que, em sede de ação civil pública ou
coletiva, se busque um controle concentrado de constitucionalidade, com
imutabilidade erga omnes do decisum. Mas, se o pedido formulado numa
destas ações não consistir na retirada total de eficácia da norma abstrata e
genérica, então será perfeitamente possível ajuizar a ação de caráter coleti
vo. Neste caso, não se estará incidindo na objeção de que essa ação estaria
' indevidamente a fazer as vezes de ação direta de inconstitucionalidade com
efeitos erga omnes, o que a Constituição reservou apenas aos tribunais, e
não aos juizes singulares.
9. A defesa do contribuinte e de outros interesseis aná

logos
Depois de ter a própria Constituição assegurado o direito ao acesso
coletivo à jurisdição, inclusive por meio de ação civil pública para a defesa
de quaisquer interesses transindividuais, passaram a entender alguns que as
lesões a contribuintes não poderiam ser investigadas por inquérito civil
nem ser objeto _de ação civil pública ou coletiva,58 por não envolverem
questões de consumidores,5Í> como se, após a integração da LACP e do
CDC, já não tivesse ficado ilaro que o sistema de tutela coletiva abrange a
defesa de quaisquer interesses transindividuais, e não apenas aqueles liga
dos à relação de consumo...60
58. Nesse sentido, inúmeros acórdãos têm afirmado a ilegitimidade ativa d o Ministé-
.no Publico para propor ações civis públicas da Lei n. 7.347/85 contra aumentos ilegais de
i/npostos (v.g. , REsp. n. 57.465-PR, j. l°-6-95, I a T. STJ, v.u., rel. Min. Demócrito Ueinaldo,
DJO, 19-06-95, p. 18.643, RSJJ, 78:106; REsp n. 178.408-SP, j. 17-08-99, I a T. STJ, m.v„ rel.
Mm. Milton Pereira, DJU, 25-10-99, p. 49).
59. RE n. 195.05<S-PR, STF Pleno, m.v., j. 09-12-99, RTJ, 171:288; AgRgAgI n. 382.292-
^ i informativo STF, 346.
'60. LACP. art. 11. e CDC, art. 90.

138— CAPÍTULO 6
Ainda nessa linha indevidamente restritiva, chegou-se a afirmar'

alliures que a defesa de interesses transindividuais de contribuintes não se i
inseriria nem na categoria de interesses difusos, nem coletivos, nem indiví-'.
duais homogêneos. Assim, no acórdão proferido pelo Supremo Tribunal;
Federal, quando do julgamento do RE n. 195-056-PR, essa questão foi discu-;
tida, tendo-se chegado a esta conclusão majoritária, mas concessa venia l
inaceitável, de que “o Ministério Público não tem legitimidade ativa para
propor ação civil pública que verse sobre tributos”,"1 exceto quando se ■
trate de tarifas e os beneficiários sejam equiparados a consumidores.62 Mais :
surpreendente, ainda, Foi essa mesma Corte ter afirmado, também de forma ■
majoritária, em outro julgamento do plenário, que o Ministério Público só-;
poderia defender interesses difusos, mas não aqueles “de grupo ou classe '
de pessoas, sujeitos passivos de uma exigência tributária cuja impugnação,
por. isso, só pode ser promovida por eles próprios, de forma individual oú
coletiva” ...63 .
Ora, foi precisamente para evitar centenas, milhares, ou às vezes até
milhões de ações individuais, que assoberbariam o Poder Judiciário, leva
riam décadas para serem julgadas, receberiam decisões contraditórias e
causariam o desprestígio da Justiça e até mesmo o abandono do direito —
foi para evitar tudo isso, que a Constituição (arts. 5o, XXI, LXX, e LXXIII; 8o,
III; 129, III; e 232) e as leis (n. 7-347/85 e 8.078/90, v.g.) instituíram um;
sistema de ações de caráter coletivo, pelas quais alguns co-legitimados (Mi
nistério Público, sindicatos, associações civis etc.) podem, num único pro
cesso, obter a decisão sobre a existência ou não de um direito que diga;
respeito a toda a categoria, classe ou grupo de pessoas.64
É certo que não se pode usar a ação c iv il pública ou coletiva como
indevido sucedâneo das ações diretas para controle abstrato e c o n c e n tra d o
de constitucionalidade — e essa questão já foi discutida no tópico anterior.;:
Mas, se a ação civil pública ou coletiva não estiverem a usurpar papel que
não lhes é próprio, nada deve impedir sejam usadas para a defesa coletiva;
de quaisquer interesses transindividuais, mesmo que de natureza tributária
ou qualquer outra. Assim, por exemplo, não se deve impedir, em tese, que
uma associação civil de funcionários ajuíze ação civil pública destinada a
obter o cancelamento de lançamentos de um imposto sobre seus associa;,
dos, se esse tributo tiver sido fixado de forma inconstitucional. Note-se que,
nesse caso, a tutela coletiva não visaria a obter a ineficácia total e erga oni-,
61. RE n. 195 056-PR, STF Pleno, m.v., j. 9-12-99, rel. Min. Carlos Velloso, vencido
Min. Marco Aurélio (Informativo STF, 58, 124, 130 e 174).
62. RE n. 379495-SP, I a T. STF, j. 11-10-05, Inform ativo STF, 405- '<
63- RE n. 213.631-0-MG, j. 09-12-99, DJU, 07-04-00, vencido o Min. Marco Aurélio
(R7J, 173:288).
64. Nesse sentido, admitindo corretamente ser cabível, em tese, a ação civi
na defesa de contribuintes, desde que não como indevido sucedâneo da ação direta de in*/
constitucionalidade, v. REsp n, 478.944-SP, I a T. STJ, v.u., j. 02-09-03, rel. Min. Luiz Fux, Djfy;
29-09-03, p. 153; REsp n. 175-222-SP, 2a T. STJ, v.u., j. 19-03-02, rel. Min. Franciulli Neto, RT’ ■
806:133. i
OBJETO DA LEI N. 7-347/85— 139
nes da lei (o que não seria mesmo lícito pedir em ação civil pública), mas
sim a obter o cancelamento de lançamentos concretos, e apenas para seus
associados.
Afora a incompreensão que às vezes advérn dos tribunais em relação
às ações coletivas, mesmo dos mais altos, ainda mais estava por vir.
Não obstante a clara dicção constitucional que assegura que a tutela
coletiva é um direito fundamental, e caberá em quaisquer interesses difusos
e coletivos, lato sensu, o governo federal não teve pejo em, mais uma vez
abusando da edição de medidas provisórias, buscar evitar ou impedir exa
tamente o acesso coletivo à jurisdição, em matérias onde ficaria em cheque
o interesse público secundário (visto pelo ângulo da Administração). Assim,
o Presidente da República editou medida provisória segundo a qual “não
será cabível ação civil pública para veicular pretensões que envolvam tribu
tos, contribuições previdenciárias, o Fundo de Garantia do Tempo de Servi
ço — FGTS ou outros fundos de natureza institucional cujos beneficiários
podem ser individualmente determinados"...65
Ou seja, é como se o governante dissesse assim: como a Constitui
ção e as leis instituíram um sistema para defesa coletiva de direitos, e como
esse sistema pode ser usado contra o governo, então impeço o funciona
mento do sistema pára não ser acionado em ações coletivas, onde posso
perder tudo de uma só vez. Sim, o fundamento é esse, pois, se, em vez da
ação coletiva tiver de ser usada a ação individual, cada lesado terá de con
tratar individualmente um advogado para lutar em juízo. Em caso de danos
.. dispersos na coletividade, isso só será bom para o causador do dano, nunca
. para os lesados, já que, na prática, a grande maioria dos lesados não busca
rá acesso individual à jurisdição, diante das enormes dificuldades' práticas
supervenientes (honorários de advogados, despesas processuais, demora,
pequeno valor do dano individual, decisões contraditórias etc.). E é com
■ isso que contam os governantes, quando cobram “empréstimos compulsó
rios” jatnsjis devolvidos, criam contribuições “provisórias" que se tornam
definitivas; cobram impostos confiscatórios sobre salários-, retêm devolu
ções de impostos cobrados a mais, negam devolução da correção monetária
de que se apropriou o Estado nas contas do FGTS...66
, Basta ver o que tem acontecido tantas vezes: quem é que, indivi
dualmente, recorreu ao Poder Judiciário contra o inconstitucional bloqueio
■ ■■■ 65, LACP, art. I o, parágrafo único, introduzido pela Med. Prov. n. 2.1.02-26/00, revi-
ficiratia peta Med. Prov. n. 2.180-35/01. Note-se que o texto irupede o uso de ação civil pública
pjra ‘veicular pretensões que envolvam contribuições previdenciárias’’, nada dispondo sobre
P^-lensões que envolvam benefícios previdenciários.
^ 66. Em setembro de 2000, o STF reconheceu o direito adquirido de 30 trabalhado-
ês J.correção monetária no saldo das contas do FGTS, referente aos meses de janeiro de
(1'Iano Verão) e abril de 1990 (Plano Collor 1). já antevendo a derrota da tese do gover-
Ví.sando a prevenir-se contra demandas coletivas, às vésperas da decisão judicial, o Presi-
e(ifC fja República expediu medida provisória proibindo o uso de ação civil pública para
elesa dos trabalhadores lesados na questão da correção monetária do FGTS (Med. Prov, n.
984-21, de 28-08-00)...
140— CAPÍTULO 6 |
' -'1■:
............................................ ...... —1
— ---- ---- ----------- -------- -----*‘i •■
dos ativos financeiros (Plano Collor — 1990)? Ou ajuizou ação contra a|
cobrança progressiva do imposto de transmissão de bens imobiliários, já!
declarada inconstitucional pela mais alta Corte do País, mas cobrado duran-f.
te quase uma década no Município de São Paulo (de 1991 a 2000)?67 Ou í
bateu às portas da Justiça pedindo devolução de empréstimos compulsórios]
sobre o combustível,68 ou pedindo correção nas tabelas de retenção do*
imposto de renda na fonte, ou combatendo a indústria das multas de trânsi- [
to, os aumentos abusivos de pedágios, e tantas outras ilegalidades ou abu- v
sos? Muito poucos. (
E é exatamente com isso que contam alguns governantes: como-
nem todos os indivíduos vão à Justiça (na verdade, ao contrário, pouquís
simos é que o fàzem), passa a ser um bom negócio causar lesões a interes
ses transindividuais, e, ao mesmo tempo, proibir o uso de ações coletivas, ;
contando, não raro, com a conivência, o endosso ou a conformidade dos.'
tribunais.
Mas, mesmo assim, temeroso de que os tribunais possam hipoteti;/
camente reagir — apesar de não terem tradição de o fazerem com a brevi
dade e eficiência necessárias (basta ver que, no caso da correção do FGTS,,|
só saiu em 2000 a decisão final do STF, mas não a execução, referente à
correção'monetária de planos econômicos lesivos de mais de uma década,
tendo a decisão beneficiado apenas duas dúzias de lesados; no caso do in
constitucional bloqueio dos ativos financeiros do Plano Collor, o repúdio,
jurisdicional da mais alta Corte levou anos para advir ...) — , ainda assim o
governo age preventivamente e busca impedir o acesso coletivo ao PoderJ
Judiciário; E o faz com o uso, ou melhor, com o abuso das medidas prpvisó
rias — ao "qual os tribunais não puseram o devido cobro.
O parágrafo único do art. I o da LACP, introduzido pela Med. P
n. 1.984-21/00 e mantido na n. 2.180-35/01, fere, pois, a regra constitucio
nal de que a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou
ameaça a direito. Essa regra não se refere apenas a lesão ou ameaça dé lesão
a direitos individuais, e sim também coletivos, pois de ambos cuida o art.
5o da Constituição. Considerando que o sistema processual clássico não
viabilizava a defesa judicial em caso de lesões difusas, coletivas ou indivi
duais homogêneas, a Constituição de 1988 instituiu o acesso coletivo à ju
risdição, que tem a mesma índole que a referente ao acesso individual: tra
ta-se de garantia fundamental. Suprimida que fosse a possibilidade de aces
67. KE n. 234.105-3-SP, STF Pleno, v.u., j. 08-04-99, rel. Min. Carlos Velloso, DJU, 31'
03-00, p. 61.
68. Na ação coletiva, o STJ negou que o Instituto Brasileiro de Defesa do Consumi
dor - IDEC tivesse legitimidade ativa para ajuizar ação coletiva p or danos a interesses indivi
duais homogêneos contra a União (R S T J , 55:93)...
69- Em decisão episódica, antes da EC n. 32/01, o STF acabou admitindo o contraste !"
da urgência e relevância na edição abusiva de medidas provisórias pelo governo (v. AD InM f !
n. 1.753-DF, DJU, 12-06-98, p. 51, contra a Med. Prov. n. 1.577-6/97, que instituía prazos espc -j-
ciais para a ação rescisória em favor da Fazenda). T
so coletivo à jurisdição, inúmeras lesões transindividuais ficariam efetiva

m en te sem proteção judicial, pois o acesso individual em casos de lesões
fragmentárias é simplesmente inviável.
Considerando, pois, que o acesso coletivo à jurisdição por via de
ação civil pública ou coletiva, sobre ser garantia constitucional, é ainda o
únícó meio eficiente previsto em nosso D ireito para garantir que todos os
lesados possam ver submetidas suas pretensões ao Judiciário (pois, pelo
sistema da legitimação iiidividual, está demonstrado que a maioria dos lesa
dos fica sem efetiva tutela,jurisdicional), qualquer íei que impeça ou in viabi
lize a tutela coletiva é claramente inconstitucional.
Resta esperar que o Supremo Tribunal Federal venha um dia a coi
bir essas práticas governamentais abusivas, especialmente nas áreas sociais,
econômicas e tributárias, como quando tenta impedir o acesso coletivo à.
jurisdição.
É verdade que, como já o temos reiteradamente dito, dependendo
de como seja formulado o pedido na ação civil pública ou coletiva, de fato
poderão estas ações não se prestar adequadamente à defesa de interesses
transindividuais dos contribuintes. Não porque, a rigor, nelas não caiba
discutir questões tributárias, como querem os governantes e decisões dos
tribunais, mas sim porque, dependendo de como seja formulado o pedido,
poderá estar havendo uma tentativa de usar essas ações como sucedâneos
indevidos das ações de controle concentrado de constitucionalidade, e isso
sim é qye não se admite.70
- Como já ficou dito no tópico anterior deste Capítulo, caso se pre
tenda, pura e simplesmente, substituir uma ação direta de inconstituciona
lidade por uma ação civil pública ou coletiva, com certeza não seriam estas
o meio processual adequado para a defesa de contribuintes. Mas essa regra
não é peculiaridade da tutela de contribuintes, e sim vaie para a tutela de
quaisquer interesses transindividuais. Contudo, se uma classe, grupo ou
çategóriíÈj de pessoas está sofrendo um lançamento tributário indevido, e
m dos co-legitimados ativos à ação civil pública ou coletiva quer atacar
<-‘ssa relação jurídica não com efeitos erga omnes, mas limitadamente ao
grüpo, classe ou categoria atingida (interesse coletivo), ou quer, em benefí
cio desse mesmo grupo limitado, a repetição do tributo que indevidamente
foi recolhido (interesses individuais homogêneos), não há como negar o
caráter coletivo, lato sensu, do interesse pretendido, nem sua possibilidade
de defesa por meio de ação civíí pública ou coletiva.71
Concessa venia, não é o mais correto o entendimento que nega,
P^ra e simplesmente, possam os contribuintes ser defendidos de forma
SÍQbal pelo Ministério Público, quando deflui do sistema constitucional essa
possibilidade, e, ainda, é a própria lei complementar que expressamente o
70. REsp n. 252.803-SP, 2a T. STJ, j. 27-08-02, v.u., rel. Min. Peçanha Marrins, DJU,
14-10-02^.199.
71. Nesse sentido, o correto voto minoritário do Min. Marco Aurélio, no julgamento
<iu 1115 n- 195.056-1-FR (Inform ativo STF, 58, 124, 130 e 174).
142— CAPÍTULO 6
autoriza a defendê-los.72 Nem é certo negar, a p rio ri, que a ação civil públi- í
ca possa ser usada em benefício de contribuintes, ainda que estes não se 1
enquadrem na categoria de consumidores. Por mais simpáticas que possam ;
ser essas teses aos governantes, aceitá-las seria relegar à impossibilidade j
prática a defesa coletiva dos contribuintes, que seriam obrigados a recorrer ;
ao velho sistema de acesso individual à jurisdição, contra quaisquer abusos {
fiscais. Ou seja, voltaríamos ao sistema em que o Estado faz suas ilegalida-J
des contra milhões, mas somente algumas centenas efetivamente se defen- S
dem (v.g., impostos que deveriam ser restituídos e nunca o foram; bloqueio <
inconstitucional dos ativos financeiros no Governo Collor; sonegação dê t
correção monetária nos benefícios previdenciários; vencimentos suposta-;]
mente irredutívèis do funcionalismo, que não são corrigidos há uma déca- J
da, apesar de o serem os créditos do Estado etc.).
Embora tendo, pois, presente a ressalva de que a ação civil pública
da Lei n. 7-347/85 não é substitutiva da ação direta de inconstitucionalida- :
de, em alguns casos não se pode afastar a p rio ri o cabimento da primeira. '
Alguns tributos podem assumir caráter de lesão a interesses transindivi*;
duais, áté mesmo divisíveis, como em cobranças indevidas de contribuições
de melhorias,73 ou em aumentos ilegais de taxas ou até impostos (nos quais
pode haver danos a interesses coletivos ou individuais homogêneos).74 Nes
ses casos, se não é mesmo possível, nem próprio, ajuizar ação civil pública
para obter, por vias transversas, aquilo que só uma ação direta de inconsti- V
tucionalidade permitiria (como a supressão de todos os efeitos atuais e ;
futuros da própria lei),75 ao menos é perfeitamente possível que a ação civil e
pública da Lei n. 7.375/85 seja utilizada, por exemplo, para obter o cance
lamento de lançamentos concretos indevidos em determinado exercício, ou
para buscar a repetição do indébito de tributos já recolhidos, sempre em-
defesa de grupo, classe ou categoria de pessoas que tenham sofrido lesão a
interesses individuais homogêneos. Mas é preciso reiterar: o ajuizamento daí
ação civil pública só será possível se seu objeto não visar a atacar todos os
efeitos da lei, atuais e futuros, e sim só alguns efeitos concretos. Se tivermos^
esse cuidado, não se poderá dizer que a ação civil pública estaria a substi
tuir indevidamente a ação direta de inconstitucionalidade. v
72. Cf. o art. 5o, II, a , da LC n. 75/93, aplicável ao Ministério Público dos Estados por
força do art. 80 da Lei n. 8.625/93.
73- Em favor do cabimento de ação civil pública contra im posição de contribuição ,,
de melhoria, v. AC n. 124.211-5/6-00, de Guarujá, julgada em 29-06-00, 5a Câm. de Direito ;
Público, TJSP.
74. Admitindo a legitimidade do Ministério Público nas ações civis públicas da Lei n-
7.347/85 que combatam o aumento ilegal de taxas, v. REsp n. 49-272-RS, J. 21-09-94, I1 T. STJ,;/
v.u., rel. Min. Demócrito Reinaldo, DJU , 17-10-94, p. 27.868 (RT, 720:289); REsp n. 109 013-
MG, j. 17-06-97, I a T. STJ, v.u., rel. Min. Humberto Gomes de Barros, DJU , 25-08-97, p- ',
39.299; REsp n. 28.715-SP, j. 31-08-94, I a T. STJ, v.u., rel. Min. Milton Pereira, DJU, 10-10-‘H
p. 27.108; AgREsp n. 98.286-SP, j. 15-12-97, I a T. STJ, v.u., rel. Min. José Delgado, DJU, 23-03'
98, p. 17. Ainda no mesmo sentido, v. RJTJSP, 175:92.
75. V., neste Cap., o n. 7.
OBJETO D A LEI N. 7.347185— 143
v Desde que presentes os pressupostos e as finalidades que identifi

quem a necessidade de defesa coletiva de interesses transindividuais, não se
pode afastar, ao menos em tese, a possibilidade de investigar danos a con
tribuintes por meio de inquérito civil ou a possibilidade de ajuizar as cor
respondentes ações coletivas ou civis públicas.
10. Os danos morais e patrimoniais

Originariamente, o objeto da LACP consistia na disciplina da ação
civil pública de responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, ao
consumidor e a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turísti
co e paisagístico. Mas, como já anotamos, a legislação subseqüente ampliou
gradativamente o objeto da ação civil pública.
Diante, porém, das inevitáveis discussões doutrinárias e jurispm-
denciais sobre se a áção civil pública da Lei n. 7-347/85 também alcançaria
ou não os danos morais, o legislador resolveu explicitar a mens legis. A Lei
n. 8.884/94 introduziu uma alteração na LACP, segundo a qual passou a
ficar expresso que a ação civil pública objetiva a responsabilidade p o r danos
morais e patrim oniais causados a quaisquer dos valores transindividuais de
que cuida a lei.7<s
Não se justifica o argumento de que não pode existir dano moral
coletivo, já que o dano moral está vinculado à noção de dor ou sofrimento
psíquico individual. Ora, os danos transindividuais nada mais são do que
um feixe de lesões individuais:77
Por sua vez, o atual Código Civil também passou a afirmar, de forma
expressa: “aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou im
prudência, violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente
:moral, comete ato ilícito”.78
São cumuláveis as indenizações por dano material e dano mo-
Fíii oriunitos do mesmo fato — é o que dispõe a Súm. n. 37, do Superior
1ribuna! de Justiça. E, nos termos de sua Súm. n. 227, a pessoa jurídica
também pode sofrer dano moral.
íl. ■Direito de resposta coletivo

Existe direito de resposta coletivo?
No art. 5o da Constituição — que dispõe sobre os direitos e deveres
mdividuais e coletivos — seu inc. V assegura “o direito de resposta, pro
porcional ao agravo, além da indenização por dano material, moral ou à
Àmagem”.
76. LACP, art. 1°, caput , com a redação que lhe deu o art. 8S da Lei n. 8.884/94.
ç ■ 77. Em sentido contrário, por maioria de um só voto, v. REsp n. 598.281-MG, I a T.
flij. 02-05-06, m.v., rei. Min, Teori Zavascki, DJU, l°-0 6 06, p. 147.
78. CC de 2002, art. 186.
144— CAPÍTULO 6
Na esfera infraconstitucional, a Lei de Imprensa reconhece o direito

de resposta ou retificação a toda pessoa, natural ou jurídica, órgão ou enti
dade pública, que tenha sido acusado ou ofendido em publicação feita em
jornal ou periódico, -ou em transmissão de radiodifusão, ou a cujo respeito
os meios de informação e divulgação veicularem fato inverídico ou, errô
neo, tem direito a resposta ou retificação (Lei n. 5-250/67, art. 29).
Assim, se a lesão, mais que individual, for transindividual, o direito à
resposta ou à retificação passa, ipso facto, a ser coletivo. Não só os direitos
individuais, mas também os coletivos são objeto de proteção jurídica (CR,
arts. 5o, XXXV, e 221).79
12. Distinção entre ação civil pública, ação popular e

mandado de segurartça coletivo
Como já anotamos no Capítulo 3, a ação civil pública de que cuida a
Lei n. 7-347/85 é aquela proposta por vários co-Iegitimados (como o Minis
tério Público, os entes públicos e associações), para a defesa de interesses
transindividuais como o meio ambiente, o consumidor, o patrimônio cultu
ral e outros interesses semelhantes.
Nâo se confundem a ação popular, a ação civil pública e o mandado
de segurança coletivo, embora haja pontos de contato entrè eles (como a
possibilidade de defender o meio ambiente, nas duas primeiras, ou a possi- •
bilidade de defender interesses dé classes, nos dois últimos). (
Digtinguem-se ação popular e ação civil pública: a ) legitimação afia
va — n.%-,primeira, legitimado ativo é o cidadão; nesta, há vários co-j,
legitimados ativos, como o Ministério Público, as pessoas jurídicas de diréM k
to público interno, as entidades da administração indireta, as fundações, as S
associações civis etc.;80 b) legitimação passiva — a ação civil pública não •
deverá necessariamente ser proposta contra os mesmos legitimados passi-■,$
vos da ação popular;81 ç) objeto — enquanto o objeto da ação p o p u la r é •
mais limitado, maior gama de interesses pode ser tutelada na ação civil jr'’
blica;82 d) pedido — conseqüentemente, na ação civil pública, o pedido
pode ser mais amplo, pois não se limita à anulação de ato lesivo ao patn .
79- Em ação civil pública inédita, promovida em 2004 pela Procuradora da RcpiiLili
ca Eugênia Augusta Gonzaga Fávero e pelo Advogado Hédio Silva Júnior, em 2005 a juíza
federal Marisa Cláudia Gonçalves Cucio concedeu liminar, confirmada pelo TRF 3a R. (5a Vara ;
Federai, São Paulo, Proc. n. 2004.61.00.034549-6). Nesse sentido, v. artigo de Sérgio./
Gardenghi Suiama, A voz do dono e o dono da voz: o direito de resposta coletivo nos meios '
de comunicação social, em Boletim Científico da Escola Superior do M inistério Público ào ■
União, -5:107, Brasília, ESMPU, 2002.
80. V'. Cap. 16. -
81. Lei n. 4.717/65, art. <5°.
82. V. Cap. 6.
O B jETÒ DA LEI N. 7.347/85— 145
riiônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao pa

trimônio cultural.83
Também se distinguem o mandado de segurança coletivo e a ação
civil pública: a) legitimação ativa — no primeiro, legitimado ativo é parti
do político com representação no Congresso Nacional, organização sindi
cal, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcio
namento há pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus mem
bros ou associados;84 nesta, como já o vimos, há vários co-legitimados ati
vos, como o Ministério Público, as pessoas jurídicas de direito público in
terno, as entidades da administração indireta, as fundações, as associações
civis etc.; b) objeto o objeto do mandado de segurança, ainda que coleti
vo, versa sempre um direito líquido e. certo,85 não amparado por habeas-
c.orpus ou babeas-data, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de
poder seja autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de
atribuições do Poder Público;86 o objeto da ação civil pública é mais amplo,
podendo ser proposta em face de qualquer legitimado passivo, indepen
dente da existência de prova pré-constituída, que pode ser feita em instru
ção regular; c) pedido — conseqüentemente, na ação civil pública, o pedido
pode ser mais amplo que o do mandado de segurança.
- -v . 83. CR, art. 5o, L5ÍXII1. V. Caps. 11 e 13.

«4. CR, art. 5o, LXX.
85. N o mandado de segurança, a pretensão deve fundar-se em fatos incontroversos,
cotn prova pré-constituída. D ireito líquido e certo náo quer dizer simplicidade da quceslio
? j..'** È sim desnecessidade de especial dilação probatória, pois a prova do fato que embase o
Pedido há de ser pré-constituída. Direito líquido e certo, para a doutrina, do mandado de
.seglirança, é o que se funda em fatos provados na sua existência, incontroversos na sua ocor-
noa. Desde que para a prova dos fatos em que se funde a impetração não seja necessário
' et perícia, ouvir testemunhas, realizar audiência instrutória — o que tomaria a questão de
a todagação — teremos questão líquida e certa, posto pareça das mais intrincada às partes
- 30 magistrado a matéria jurídica subjacente.
86. CR, art. 5o, LXDC.
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CAPÍTULO 7
PROTEÇÃO AO MEIO AMBIENTE
SUMÁRIO: 1. A proteção legal ao meio ambiente. 2. Conceito de

meio ambiente. 3. A proteção às coisas, aos animais e aos vege
tais. 4. Consciência social da preservação ambiental. 5. Legiti
mação para a ação ambiental.
1. A proteção legal ao m eio ambiente

■' O Dec. n. 83-540, de 4 de junho de 1979, já tinha previsto a propo-
situra pelo Ministério Público de ação de responsabilidade civil por danos
... decorrentes da poluição por óleo. Em seguida, a Lei n. 6.938/81, que insti
tuiu a Política Nacional do Meio Ambiente, atribuiu ao Ministério Público
...•.federal e estadual a ação para constranger o poluidor a indenizar ou a repa-
rar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, independentemente
.d e culpa.1
: •
Antes da LACP (1985), a legislação ainda, era incipiente; faltava uni
sistema nWs adequado para a proteção judicial do meio ambiente. Vale
aclui invocar um exemplo pioneiro, ocorrido antes da vigência da Lei n.
7'347/85. Na primeira ação ambiental proposta pelo Ministério Público, de
Que se tem notícia, em inícios de 1983, o Promotor de Justiça Renato Gui
marães Júnior requereu na comarca de Campinas uma medida cautela r de
Pfptesto, visando a impedir a pulverização de determinado agrotóxico con-
praga aigodoeira. Nessa ocasião, o Ministério da Agricultura pre
tendia efetuar uma pulverização aérea da região mojiana, no Estado de São
:;“í»ulo, com o agrotóxico “Malathion” (cujo agente químico é o dimetil-
-}(tttiofosfato de mercaptosuccinato de dietila). O aludido promotor esta-
u?l; depois de insistir na necessidade de prevenir responsabilidades crimi-
nais, conseguiu fosse sustada a pulverização, por decisão do juiz José Pal-
■ macio SiLraiva, da 7a Vara Cível de Campinas. Embora o protesto visasse
-^Pt^t-amente a prevenir responsabilidades criminais, à evidência o objeti-
Vo da iniciativa era todo ele ambiental, e foi ajuizado na esfera cível. Poste-
1. Lei n. 6.938/81, art: 14 e § 1°.

148— CAPÍTULO 7 j '
------------------------------------------ -------í-- --------------- ------------------------ ---- !
- ■' ..
riormente, acabou-se entendendo que a competência para conhecer da ;
matéria cabia à justiça federal2. Não se seguiu à cautelar nenhuma ação "i
principal, seja para apurar responsabilidades criminais, seja para reparar 1
danos ambientais', à luz da Lei n. 6.938/81 que então já vigorava, pois a puí-!
verização jamais chegou a ser feita. - j
Esse precedente mostra, porém, a dificuldade que havia para a defe- j
sa ambiental, antes do advento da LACP. Assim, diretamente com base no j
Dec. n. 83.540/79 e na Lei n. 6-938/81, algumas poucas ações civis públicas =
de caráter ambiental chegaram a ser propostas pelo Ministério Público, f
Contudo, foi somente depois, com o advento da Lei n. 7.347/85, que o Mi- í
nistério Público, em especial, e também os demais legitimados ativos à ação j
civil pública começaram efetivamente a propor de forma mais intensa me- i
didas judiciais para defesa do meio ambiente.
Por que a mudança, especialmente no tocante à atuação do Ministé
rio Público? Como sabemos, a Lei n. 7.347/85 instituiu a ação civil pública.:
para a defesa de interesses difusos e coletivos, inclusive na área ambiental, e .
cometeu sua iniciativa a diversos co-legitimádos, entre os quais o Ministério
Público.5 Ora, essa lei, diversamente das anteriores, não apenas previu mais
uma dentre tantas ações já a cargo do Ministério Público, mas também e i
principalmente colocou nas suas mãos um poderoso instrumento investiga*
tório de caráter pré-processual, ou seja, o inquérito civil.4
A^seguir, a própria Constituição de 1988, a par de manter a titulari
dade concorrente do Ministério Público para a ação civil pública ambiental,* v
ainda alargou o objeto da ação pòpular, admitindo-a agora não só para anu
lar ato lgSivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado parti-’
cipe, c.omo também para anular ato lesivo à moralidade administrativa, ao
meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.6 A seguir, a Lei Maior1
assegurou que todos têm o direito ao meio ambiente devidamente equili
brado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida,
impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e pre
servá-lo para as presentes e futuras gerações.7
Preocupada em conferir efetividade ao seu comando, ao mesmo
tempo em que assegurou deveres e direitos ambientais a todos, a Constitui
ção impôs sanções aos infratores, pessoas físicas e jurídicas, com a consc-.
qüente obrigação de reparar os danos causados,8 e ainda enumerou uma 1
série de deveres do Poder Público, nessa matéria: a) preservar e restaurai t
2. Cf. Correio Popular (Campinas), 22 maio 1983, n. 17.043, p. 1 e 7.

3. C f LACP, arts. I o, I, e 5o; Lei n. 6.938/81, art. 14 e § I o. V! Cap. 16 . ;
4. A propósito do inquérito civil, v., neste livro, o Cap. 26; para o exame em pf°'
fundidade do instituto, v. nosso O inquérito civil, 2a ed,, cit., Saraiva, 2000.
5. CR, art. 129, III.
6. CR, art. 5°, LXXIII.
7. CR, art. 225, caput.
8. CR, art. 225, § 3o.
PROTEÇÃO AO MEIO AM BIENTE— 14S>
os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espé

cies e ecossistemas; b) preservar a diversidade e a integridade do patrimô
nio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipu
lação de material genético; c) definir, em todas as unidades da Federação,
espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos,
sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada
qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifi
quem sua proteção; d) exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou
atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio
ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;
e) controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, méto
dos e substâncias que comportem risco pára a vida, a qualidade de vida e o
:meio ambiente; f ) promover a educação ambiental em todos os níveis de
ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente;
g) proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que colo
quem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou
submetam os animais a crueldade.9
A defesa do ineio ambiente supõe observância do princípio da res
ponsabilidade objetiva.10 Como adverte a Súm. n. 18 do Conselho Superior
do Ministério Público do Estado de São Paulo, “em matéria de dano
'ambiental, a Lei n. 6.938/81 estabelece a responsabilidade objetiva, o que
afasta a investigação e a discussão da culpa, mas não se prescinde do nexo
, causai entre o dano havido e a ação ou omissão de quem cause o dano. Se o
nexo não é estabelecido, é caso de arquivamento do inquérito civil ou das
peças de informação”.
Assim fundamenta o colegiado paulista seu entendimento: “Embora
em matéria de dano ambiental a Lei n. 6.938/81 estabeleça a responsabili
dade objetiva, com isto se elimina a investigação e a discussão da culpa do
. causador do dano, mas não se prescinde seja estabelecido o nexo causai
entré 6 feto ocorrido e a ação ou omissão daquele a quem se pretenda res
ponsabilizar pelo dano ocorrido (art. 14, § I o, da Lei n. 6-938/81; Pt. n.
35.752/93 e 649/94)”.
Para melhor discussão da responsabilidade decorrente da teoria do
r>sca e da questão do nexo causai em matéria ambiental, reportamo-nos,
respectivamente, ao Cap. 39, n. 1, a, e n. 3, onde essas matérias foram dis
cutidas mais detidamente.
Quando a lei impõe deveres propter rem, o proprietário de imóvel
P°de sujeitar-se, v.g., independentemente de dano ou nexo causai, ao dever
* e conservar vegetação de preservação permanente ou ao dever de reservar
Urna percentagem da área do imóvel para cobertura vegetal (a chamada
.reserva legal).11 Como sabemos, as obrigações propter rem são aquelas a
9. CR, art. 225, g I o.

10. Cf. art. 14, § I o, da Lei n, 6.938/81. A propósito, v. Caps. 18, n. 1, e 39-
11. Lei n.jf,771/65, arts. 2o e 16.
150— CAPÍTULO 7
que fica sujeito o devedor simplesmente por ser titular’do direito sobre a
coisa.12
No que diz respeito à degradação dos ecossistemas, do patrimônio e
dos recursos naturais da zona costeira, a lei infraconstitucional -estabelece
uma regra especial: exige que o Ministério Público comunique ao Conselho
Nacional do Meio Ambiente (Consema) o teor das sentenças condenatórias
e dos acordos judiciais que disponham a respeito.13
Supondo tenha havido um dano ambiental, a regeneração natural
do local atingido obstaria a qualquer, ação judicial na proteção do mesmo
bem já restaurado pela natureza? <
Não é raro que os causadores de danos ambientais não façam nada,
para repará-los, deixando só à natureza o pesado encargo de levar anos
para consertar o que o homem destrói em minutos com o emprego de fogo
ou máquinas. Entretanto, mesmo que esteja havendo ou se tenha comple
tado a recuperação natural do meio ambiente degradado, antes disso já terá
havido violação do Direito, suscetível de reparação indenizatória. Assim dá
mesma forma que a natureza se encarrega de reparar as pequenas lesões;
corporais, também os pequenos danos ambientais, ainda que passíveis de
recuperação espontânea pela natureza, nem por isso deixam de ser viola-'
ções indenizáveis, e o produto da indenização deve reverter para o Fundo;
de que cuida o art. 13 da Lei n. 7-347/85. No caso, da violação do direito
surge o dever de indenizar a coletividade pelo período em que teve dimi; •
nuída a fruição de um bem jurídico a ela assegurada (interesses difusos). ?
Assim como no Direito Penal, no Direito Ambiental também é ne-í
cessário construir uma teoria de prevenção geral positiva, que busque dé-|
senvolver a confiança do cidadão nas normas concretas: “é uma teoria dê?
prevenção geral (trata da população como um todo) e é positiva, porque
não é dissuasória (negativa) e sim meta positiva, ou seja, a construção de
uma consciência de normas”14 — no sentido de preservação do habitat do;
ser humano, não só para a atual como especialmente para as futuras gera
ções.
Torna-se, pois, imperioso não apenas reprimir, como dissuadir, com
a certeza da aplicação da lei, pois a impunidade é o maior estímulo à viola
ção da lei. s^
Algumas questões que também dizem respeito à tutela ambientai fo-.:
ram por nós cuidadas em outros tópicos desta obra, e a eles nos remete-
mos: a) o sistema prescricional em relação às infrações ambientais é ab >r
dado no Cap. 39, n. 4; b) a desconsideração da responsabilidade jurídit t L
enfrentada no Cap. 18, n. 1, e.
12. Exemplos de obrigações propter reni: arts. 1.277 s. cio CC de 2002.

13. Lei n. 7.661/88, art. 7o, parágrafo único.
14. A respeito da teoria da prevenção geral positiva, v. Winfried Hassemer, A
metas pode a pena estatal visar? em Justitia, 134:26..
yf::
F ." PROTEÇÃO A O MEIO AMBIENTE— 151
J\ -------- --------------- ------------------------------------------ ;------------------ :----------

F
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2. Conceito de m eio am biente
i Segundo o art. 3o, I, da Lei n. 6.938/81, m eio ambiente é o conjunto
i de condições, leis, influências e interações de òrdem física, quím ica e bio-
j . lógica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas.
i ‘ A doutrina considera que a interação de elementos naturais, artifi-
| ciais e culturais também integra o meio ambiente.15
1 \ O conceito legal e doutrinário é tão amplo que nos autoriza a con
siderar de forma praticamente ilimitada a possibilidade de defesa da flora,
da fauna, das. águas, do solo, do subsolo, do ar, ou seja, de todas as formas
de vida e de todos òs recursos naturais, com base na conjugação do art. 225
da Constituição com as Leis ns. 6.938/81 e 7.347/85. Estão assim alcançadas
todas formas de vida, não só aquelas da biota (conjunto de todos os seres,
vivos de uma região) como da biodiversidade (conjunto de todas as espé
cies de seres vivos existentes na biosfera, ou seja, todas as formas de vida
em geral do planeta),16 e até mesmo está protegido o meio que as abriga ou
! lhes. permite a subsistência.
Diante de conceito assaz abrangente, é possível considerar o meio
ambiente sob ós seguintes aspectos:17
a} meio ambiente natural (os bens naturais, como o solo, á atmos
fera, a água, qualquer forma de vida);
b) meio ambiente a rtificial (o espaço urbano construído);
, c) meio ambiente cultural (a interação do homem com o ambiente,
o que compreende não só o urbanismo, o zoneamento, o paisagismo e os
^monumentos históricos, mas também os demais bens e valores artísticos,
estéticos, turísticos, paisagísticos, históricos, arqueológicos etc.),18 neste
último incluído o próprio meio ambiente do trabalho. *9
Tudo o que diga respeito ao equilíbrio ecológico e induza a uma
i sadia qualidade de vida, é, pois, questão afeta ao meio ambiente. Assim,
devem ser combatidas todas, as formas de degradação ambiental, em qual
quer nível. Isso inclui o combate à poluição visual e à poluição sonora, este
ultimo um problema gravíssimo, que hoje tanto atormenta as pessoas, es-
7
*Nesse sentido, v. Luís Paulo Sirvinskas, M anual de D ireito Am biental , p, 28, cit.
16. Cf. art. 2o, III, da Lei n. 9-985/00.
. 17. Sobre o que seja patrimônio público e patrimônio cultural, noções que em parte
Jînudem com valores ambientais, v. Cap. 9, n. 1.
' 18. Nesse sentido, a lição de José Afonso da Silva, D ireito am bientai constitucional,
. . p. 3, Malheiros, 1997; Luís Paulo Sirvinskas, M anual de direito am biental , p. 235,
saraiva, 21)02. Na mesma linha de entendimento, Nelson e Rosa Nery invocam como exem-
„PS meio ambiente artificial o urbano, o rural, o cultural, o do trabalho ( Constituição
e eralcomentada, cit., nota ao art. 1“ da IACP).
.. ■> 19. Sobre o conceito de meio ambiente do trabalho e a competência para as ações
'Vis públicas a respeito, v. Cap. 15, n 2.
152— CAPÍTULO 7 |
•--------:— —-------------- ---------------- ------------------------------------------------- :- I
I'
'•'1
pecialmente nos centros urbanos (aeroportos, trios elétricos, trânsito, alar- :]
mas, carros de som, igrejas, clubes, propaganda ruidosa etc.).20 |
A propósito do meio ambiente do trabalho, reportamo-nos ao Cap, {
15, n. 2, a. ; [
Quanto à responsabilidade civil por danos ambientais, v. Cap. 39. '!
3. A proteção às coisas, aos animais e aos vegetais 1

Alguns estudiosos falam hoje em direitos dos animais e plantas. En-]
tretanto, não se protegem os animais e plantas em si mesmos, porque sejam
titulares de direitos subjetivos, pois não o são, nem é porque, enquanto
seres vivos, possam ser alvo de tratamento cruel ou, em alguns casos, por
que possam sentir dor; na verdade, são protegidos, sim, em razão de valo- ';
res éticos que informam o convívio humano. H,
Enquanto há seres vivos que, no estágio atual de nossa cultura, não
são protegidos pela lei ou pelos homens (como alguns vírus, bactérias our.
fungos, que a humanidade luta por eliminar), por outro lado, em outras
espécies ameaçadas de extinção, a luta, ao contrário, agora é pela sua pre
servação.
Considerados em si mesmos, os animais, plantas e coisas inamma
das não são sujeitos de direitos ou deveres, pois não são suscetíveis a no-:' ■
ções de ética ou de valor moral. Se existem obrigações dos homens em re ;
lação à preservação de animais e plantas, e até em' relação aos seres inani
mados, não é porque estes tenham direitos, mas porque os homens, sim,
têm noção-de valoração ética, e, estes sim, individual ou coletivamente con '
siderados, têm direitos e deveres, inclusive no que diz respeito às demais;
formas de vida e à preservação do meio ambiente em que vivem, aqui inclu
ídos os seres inanimados, Se os animais tivessem direitos, deveríamos supor ;
que eles os teriam mesmo que não houvesse homens, o que não seria ver- .
dade. O s direitos e deveres têm como seus titulares os homens, não os a- '
nimais, plantas e coisas, que são apenas objeto do Direito. Direito é noção
de dever, ou seja, é algo próprio da valoração do ser humano em sociedade,
supondo regras de comportamento, estabelecidas em razão e em p r o v e ito .
do convívio social. O homem é que é sujeito de deveres e obrigações, inclu-'
sive no que diz respeito à proteção de animais, plantas e recursos minerais^
do planeta. 1
Tanto os seres vivos como até mesmo os seres inanimados fazem
parte do equilíbrio que permite, abriga e rege a vida, em todas suas fo? ■.
mas. A tutela dos seres vivos e da natureza em geral se faz em atenção »0
Sentimento de respeito que os seres humanos têm e devem mesmo ter efl>
relação a todos os seres e todas as formas de vida que lhe deram origem oU ,.
20. Cf-, de Waldir de Arruda .Miranda Carneiro, Perturbações sonoras nas edific
ções urbanas , cit. Admitindo a legitimidade do Ministério Público para combater a poIu>Ça°
sonora por meio de ação civil pública ambiental, v. RT, 790:233, 774:230, <594:78.
PROTEÇÃO AO MEIO AMBIENTE— 153
lhe dão condições de subsistência ou de destino, ou que aproveitam ao

equilíbrio ecológico, necessário à preservação de seu próprio habitat.
Enfim, todos nós devemos combater, com veemência, qualquer
forma de crueldade contra os animais, ao mesmo tempo em que devemos
dedicar integral_respeito a todas as formas de vida. Sem dúvida, os animais
e as plantas merecem proteção e respeito, porque o princípio vital está aci
ma da própria existência humana, mas não porque tenham direitos ou inte
resses próprios, pois Direito é apenas uma noção de valor e coerção que os
próprios homens criaram para viver em sociedade. Como já dissemos, se os
animais tivessem direitos ou interesses, eles os teriam mesmo sem os ho
mens. Não haveria, porém, qualquer valoração jurídica possível para uma
agressão a um animal num mundo em que não houvesse homens, o que
mostra que a titularidade de direitos e deveres é dos homens, e não dos
animais, considerados em si mesmos.
Sem os homens, a noção de titularidade de direitos, interesses e de
veres perderia o sentido.
4. Consciência social da preservação am biental

O uso irresponsável ou irregular dos recursos naturais destruirá ou
contaminará os mananciais, promoverá a erosão, eliminará espécies vegetais
e animais, poluirá a atmosfera, alterará o clima. Teremos danos incalculá
veis cóm a degradação do habitat, em prejuízo de todas as espécies.
. Nas ações reparatórias ou indenizatórias, o Direito preocupa-se com
o dano causado; nas ações para evitar o dano, preocupa-se com o dano
provável (de causas conhecidas — princípio da prevenção) ou até mesmo
com q dano meramente possível (de causas desconhecidas — princípio da
precaução). Na Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e De
senvolvimento (Rio de Janeiro, junho de 1992), ficou afirmado: “De modo a
proteger meio ambiente, o princípio da precaução deve ser amplamente
..observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades. Quando houver
.anieaça de danos sérios ou irreversíveis, a ausência de absoluta certeza cien-
.tifica não deve ser utilizada como razão para postergar medidas eficazes e
economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental” .
' É preciso conscientizar as pessoas, o Ministério Público e o Poder
Judiciário de que, além de um dever negativo de não poluir, existe também
Uin dever consistente na prática de ato positivo, seja para impedir o dano
■ambiental, seja para reparar o dano ocorrido, seja até mesmo para evitar na
fedida do possível comportamentos de risco para o meio ambiente.
, Causam-nos extrema preocupação descuidos com o zelo ao meio
anibiente, pois a soma de pequenas infrações ambientais — algumas nada
..pequenas, aliás — leva sem dúvida a danos ecológicos extremamente gra-
s. Assim, merecedora da maior reprovação é a Súm. n. 29 do CSMP-SP,
; ftada em 2000, segundo a qual ficou dito que “O Conselho Superior ho-
■; °*Pgará arquivamento de inquéritos civis ou assemelhados, que tenham
PPr objeto a supressão de vegetação em área rural praticada de forma não
.. °tinuada, em extensão'não superior a 0,10 ha, se as circunstânciás da
154— CAPÍTULO 7
infração não permitirem vislumbrar, desde logo, impacto significativo ao

meio ambiente” ... ■:
De sua parte, a Administração não pode invocar o princípio da dis-.
cricionariedade e retardar ou até se negar a combater a poluição. Nem a uns
Poder de Estado, ou a qualquer órgão público se pode admitir o jogo de
um atribuir ao outro o dever de fiscalização. Todas as autoridades e todos
os indivíduos são responsáveis pelo meio ambiente. Da parte da Adminis
tração, se ela surpreende uma violação ambiental ou dela tem conhecimen
to, exige-se a prática de ato administrativo de reação impositiva.21 Afinal, a:
defesa do meio ambiente interessa não só às atuais, como especialmente às
futuras gerações.22 : :
Nesse sentido, subestima o papel do Ministério Público a Súm. n. 27
do CSMP-SP, editada igualmente em 2000, segundo a qual “Sem prejuízo da
responsabilização do agente público, quando o caso, e de eventuais medi
das na órbita criminal, o Conselho Superior do Ministério Público homolo
gará arquivamento de inquéritos civis ou assemelhados que tenham por':
objeto infração ambiental consistente apenas em falta de licença ou autori
zação ambiental, já que a matéria deve encontrar solução na área dos ór
gãos licenciadores, que contam com poder de polícia suficiente para o
equacionamento da questão”. ^
Ora, sem prejuízo das eventuais providências no âmbito criminal,:
sempre que necessário deve o Ministério Público tomar as medidas a seu
cargo também no âmbito cível, principalmente se a autoridade administra^}
va não o tiver feito. í
5. Legitimação para a ação am biental 25 ÍS

Em tese, quaisquer co4egitimados à ação civil pública podem de-'
fender em juízo os interesses ambientais, agindo isoladamente ou em coni;
junto (Ministério Público, pessoas jurídicas de direito público interno, ftm:
dações públicas ou privadas, empresas públicas, autarquias, sociedades tie.
economia mista, órgãos governamentais ainda que sem personalidade jun-;
dica, associações civis etc.).24 Essa possibilidade decorre do fato de que a
legitimação é concorrente e disjuntiva. . í-í
Além disso, a partir da ampliação de objeto da ação popular, trazida
pela Constituição de 1988, o próprio cidadão também pode hoje defender
o meio ambiente, dentre outros interesses relacionados com o patrimônio
21. V. Cap. 6, o. 6. &

22. Cf. nosso O Ministério Público e a questão ambiental na Constituição, cit.,
611:14.
23. A propósito da legitimação ativa, em geral, para as ações civis públicas e coleP'
vas, v. Cap. ltí; quanto à legitimação passiva, v. Cap. 18. i~
24. As organizações não governamentais (O N G s) podem defender interesses traO"
sindividuais em juízo, desde que como associações civis.
PROTEÇÃO AO MEIO AMBIENTE— 155
público (CR, art. 5o, LXXIII). Por sua vez, também os sindicatos podem de
fender o meio ambiente do trabalho.25
No pólo passivo da ação civil pública, estará o poluidor, pessoa físi
ca ou jurídica.
Nos termos da Lei n. 9-605/98, as pessoas jurídicas serão responsabi
lizadas na esfera administrativa, civil e penal,2tí quando a infração tenha sido
cometida por decisão de seu representante legal ou contratual, ou de seu
órgão colegiado, no interesse ou benefício da sua entidade; entretanto, a
responsabilidade das pessoas jurídicas não exclui a das pessoas físicas, auto
ras, co-autoras ou partícipes do mesmo fato.27
A ação civil pública por danos ambientais pode ainda ser proposta
contra o responsável direto, contra o responsável indireto ou contra ambos.
Nesse caso, temos responsabilidade solidária.
Quando presente a responsabilidade solidária, podem os litiscon-
sortes ser acionados em litisconsórcio facultativo (CPC, art. 46, I); não se
trata, pois, de litisconsórcio necessário (CPC, art. 47),28 de forma que não
se exige que o autor da ação civil pública acione a todos os responsáveis,
ainda que o pudesse fazer.
Por outro lado, por força de legislação ambiental específica, admite-
se a desconsideração da pessoa jurídica em matéria ambiental, sempre que
s.sua personalidade seja obstáculo ao ressarcimento de prejuízos causados à
qualidade do meio ambiente.29 De qualquer forma, deve ser registrado que
,o. CC. de 2002 ampliou as hipóteses de desconsideração de personalidade
■jurídica, sempre que houver abuso caracterizado por desvio de finalidade
ou confusão patrimonial.50
Uma empresa, aindã que esteja autorizada pelo Poder Público a fun-
jt-ionar nos moldes em que já o venha fazendo, mesmo assim pode causar
i danos ambientais, e a licença de funcionamento não a forrará do dever de
. indenizar^ps danos causados.31 Não estará em causa a licitude da atividade
pxerçula, nem a da licença ou autorização; o que importa é que, causado
um dano ambiental, com ou sem culpa, haja sua pronta reparação por
.fluem o causou ou por quem seja, segundo a lei, responsável por sua repa
25. N o Cap. 15, n. 2, discutiremos a questão da competência para as ações que ver-
scni a defesa do meio ambiente do trabalho.
26. V. Responsabilidade p e n a l da pessoa ju ríd ic a , MPMG/PGJ/CEAF, Belo HorUon-
te, 2002
r 27. Lei n. 9.605198, art. 3o, caput, e parágrafo único.

28. REsp n. 37.354-SP, 2" T. STJ, v.u., JRSTJ, 82:124.
29. Cf. art. 4o da Lei n. 9-605/98.
30. CC de 2002, art. 50. Para o Enunciado n. 7, aprovado na Jornada de Direito Ci-
^ ■ n o v i d a pelo Centro de Estudos Judiciários do Conselho da Justiça Federal (set. 2002),
aplica a desconsideração da personalidade jurídica quando houver a prática de ato
UTegular, e, limitadamente, aos administradores ou sócios que nela hajam incorrido".
31. A propósito, v., tb. o Cap. 18, n. 3.
156— CAPÍTULO 7
ração.32 Neste último caso, a lei dispensa o nexo causai: póde ser obrigado-
a reparar mesmo quem não tenha causado o dano, desde que se trate del'
pessoa a quem a lei cometa o dever de repará-lo (como nas obrigações
propter rem, a que já aludimos).
O Estado também pode ser responsabilizado pela prática d
ambientais, mas da responsabilidade estatal ocupar-nos-emos em momento
próprio.33
Examinemos agora os danos ambientais causados por proprietário
de imóvel. Se a ação de responsabilidade for movida contra ele, a sucessão ;
processual será feita na forma disciplinada pela lei.34 Mas, uma vez que.ele:
já tivesse vendido o bem, Contra quem deveria ser proposta a ação?
A questão tem provocado controvérsia. Em certos casos e dentro de :
cèrta medida, graças às peculiaridades da defesa ambiental, o novo adqui-
rente do imóvel poderá ser parte legítima para responder por ação fundada
em dano ambiental ocorrido antes mesmo da aquisição. Primeiro, porque,:
ao adquirir a propriedade, ele a assume com todas as limitações já impostas
pela legislação ambiental vigente.35 Assim, por exemplo, se o dono anterior
de imóvel rural destruiu a reserva legal de mata de preservação permanen
te, a ação para restauração da área só pode ser dirigida contra o novo titular
do domínio, até porque o vendedor não mais teria como responder à pre-,
tensão (sé a ação fosse de caráter indenizatório, deveria ser movida contra;
o causador do dano ou seus sucessores; mas a ação para restauração da:
área só poderá ser ajuizada contra o atual proprietário). Em se tratando de
reserva flejrestal, em razaão das limitações impostas por lei, o novo proprie-'
tário, ao .adquirir a área, recebe o ônus de sua preservação; assim, ele se
torna responsável pela recomposição da área degradada, mesmo que não,
tenha contribuído para devastá-la.36 Depois, a responsabilidade pela repa{
ração do bem não é só dos autores diretos do ato, mas também até mesrrjp;.;
dos proprietários.37 Por fim, a obrigação de não poluir um bem, ou, em
caso de já ter ele sido poluído, a obrigação de recompor o bem assim lesa
do, modernamente se vem reconhecendo ser de natureza propter rem, não:
32. REsp n. 28.222-SP, 2a T. STJ, j. 15-02-00, m.v., rel. Min. Nancy Andrigiii, DJU, 15?:
10-01, p. 253. . '
33. V. Cap. 18, n. 3.
34. CPC, arts. 41 e s.
35. Lei n. 4.771/65, art. 16.
36. REsp n. 282.781-PR, 2a T. STJ, v.u., j. 16-04-02, rel. Min. Eliana Calmon, DJU, 27"
05-02, p. 153; REsp n. 264.173-PR, I a T. STJ, j. 15-02*01, v.u,, rel. Min. José Delgado, DJU, 02-
04-01, p. 259; LexSJJ, 132:156-, REsp n. 222.349-PR, I a T. STJ., m.v., rel. Min. José Delgado, j-
23-03-00, LexSJJ, 132:184. Em sentido contrário: REsp n. 156.899-PR, XSJJ, 113:78-, REsp %
214.714-PR, LexSTJ, 126-.219-, REsp n. 229-302-PR./S77, 14:103 - todos da 1* f . do STJ, relata
dos pelo Min. Garcia Vieira. ■}•
37. Lei n. 4.771/65, art. 29. í:
PROTEÇÃO A O M EIO AMBIENTE— 157
sê tratando de mera obrigação pessoal supostamente afeta apenas ao polui-

dor direto.38
Em face do caráter objetivo e propter rem da responsabilidade de
corrente de danos ambientais, o sucessor responde pelos danos causados à
coisa alienada, até porque, em caso contrário, bastaria ao poluir alienar o
bem por ele deteriorado, e o dano cível ficaria sem possibilidade de restau
ração direta.33
Pode ocorrer que um dano ao meio ambiente cause, também, lesões
individuais divisíveis. No campo das ações individuais, persiste, natural
mente, a legitimação ordinária dos eventuais lesados.
■í
ív-
-
vV - .
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as
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■ .
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38. Nesse senrido, v. REsp n. 264.173-PR, STJ, cit. na nota 35 supra• REsp n.
, 74l.pR( 2a T. STJ, j. 04-06-02, v.u., rel. Min. Franciulii Netto, DJU, 07-10-02, p. 225; REsp
“ 327 254-PA, 2a T. STJ, j. 03-12-02, v.u., rel. Min. Eliana Calmon, DJU, 19-12-02, p. 355; AC n.
0 329-8 TJPR, rel. Des. Fleury Fernandes, cit. no REsp n. 264,173-STJ.
»5 39. N o sentido do texto, v. Edson Luiz Peters, Reserva florestal-legal — obrigação de
reflorestar, em Revista do Centro de Apoio Operacional das Prom otorias de Justiça de Prote-
. í<fo ao /nei0 Ambiente, do Estado do Paraná (http://www.mp.pr.gov.br/institucional/publica/
'O-iniL>i/obrircfl.htm1, acesso em jul. 02); Luís Henrique Paccagnella, Reserva florestal lega)
P ''Avwrv.anibientafonline.hpg.ig.com.br/artigoS.hrm, acesso em jul. 02).
' í;-:v
CAPÍTULO 8
PROTEÇÃO AO CONSUM IDOR
SUMÁRIO: 1. Conceito doutrinário de consumidor. 2. Conceito

legal de consumidor. 3. O papel do Ministério Público. 4. O
consumidor individual. 5. O Ministério Público e o atendimen
to ao público. 6. A defesa do consumidor no campo da propa
ganda. 7. O ônus da prova. 8. Crítica sobre a defesa do consu
midor. 9- Conclusões.
Fl Conceito doutrinário de consumidor

É bem abrangente o conceito doutrinário de consumidor. Pode ser
considerado como tal quem adquira ou utilize produto ou serviço, na qua
lidade de destinatário final. O conceito doutrinário alcança até mesmo
...quem seja visado como possível adqüirente ou possível usuário de produto
■ ou serviço
. ' A expressão consumidor compreende, segundo J. M. Othon Sidou,

qualquer pessoa, natural ou j'urídica, que contrata, para sua utilização, a
aquisição de mercadoria ou a prestação de serviço, independentemente do
., ôdo de manifestação da vontade; isto é, sem forma especial, salvo quando
, a e * expressamente a exigir” .1
Pára Antônio Herman de Vasconcellos e Benjamin, “ainda não se
: s ÇgOu, .quer na doutrina, quer no plano legislativo, a um conceito acabado
- 6 COllsumidor. Sequer acordam os doutrinadores sobre a necessidade e
. tuidade de que se busque um conceito legal para o mesmo. Entendemos
qê, qualquer que seja o sistema legislativo de proteção ao consumidor ado-
a i ^nica ou leis esparsas), sempre será inevitável, e até recomendável,
1 üenrução de consumidor. Para nós, modestamente, consumidor é todo
’nÛC ■ Ûe’ Para seu uso Pessoal, de sua família, ou dos que se subordinam
r vmculação doméstica ou protetivà a ele, adquire ou utiliza produtos,
1-Proteção ao consum idor , Forense, 1977, p. 2.

160— CAPÍTULO 8
serviços ou quaisquer outros bens ou informação colocados a sua disposição

por comerciantes ou por qualquer pessoa natural ou jurídica, no cúrso de
sua atividade ou conhecimento profissionais” .2
Em sentido lato, com razão anotou José Geraldo Brito Filomeno:
“tudo é defesa do consumidor: saúde, segurança dos produtos e serviços;!
defesa contra a propaganda enganosa, exigência de qualidade e quantidade !
prometidas; direito de informações acerca dos produtos e serviços; cometi-;
do dos contratos e meios de defesa; liberdade de escolher e igualdade dej
contratação; intervenção na fixação do conteúdo de contratos; não-:j
submissão á cláusulas abusivas-, reclamação judicial dos descumprimentos !
parciais ou totais dos contratos; exigência de indenizações satisfatórias:!
quanto aos prejuízos sofridos; direito de associarem-se os consumidores!
para a proteção de seus interesses; representação em organismos cujas de--
cisões afetam os mesmos interesses; exigência de prestação satisfatória dos;
serviços públicos e até meio ambiente sadio” .3
Na Resolução n. 39/248, aprovada pela Assembléia Geral da Organi
zação das Nações Unidas — ONU (sessão-plenária de 09-04-85), foram
apontadas as diretrizes de uma enérgica política de proteção aos consumi
dores, cujas necessidades, que se reputaram legítimas, são as seguintes: a)i;
proteção contra os riscos à sua saúde e à sua segurança; b) a promoção ea:
proteção dos seus interesses econômicos; c) o acesso a uma informação;
adequada, que lhes permita escolhas bem fundadas, conforme o desejo e a$>
necessidades de cada um; d) sua educação; e) a possibilidade de efetiva''
indenizáção; f ) a liberdade de constituir associações ou outras organizações;
pertinerítes e a oportunidade para tais organizações de fazerem ouvir süas;
opiniõesmos processos de adoção de decisões que aos consumidores ínt^
ressem. fí!
Demonstra-se, em dita resolução, o particular cuidado com a popu
lação rural; a garantia de que os produtos não sejam nocivos, quando
pregados no uso a que se destinam; a obrigação de retirar e substituir pí$
dutos defeituosos ou perigosos, ou de indenizar seus adquirentes, se for P
caso; a necessidade de vigilância de práticas prejudiciais, como a adultera-:
ção de alimentos, a propaganda falsa ou capciosa, as fraudes nas prestações:
de serviços, os abusos na concorrência; as cautelas contra os contratos de
adesão; a importância do acesso à informação exata sobre todos os prodU;;
tos de consumo; o fornecimento de informação necessária para que os con
sumidores possam tomar decisões bem fundadas e independentes; a a<l<>.
ção de medidas para assegurar a exatidão da informação subministrada; P
estabelecimento de procedimentos rápidos, justos, pouco onerosos e exe
qüíveis, para indenização dos lesados, assim como de serviços de assessp-
ramento aos reclamantes; a conveniência da educação do consumidor, íj110
2. V. O conceito jurídico de consumidor, RT, 628:69-

3. Palestra proferida no Grupo de Estudos do Ministério Público de São Paulo (Ba11'
ru, 06-05-84, publ. APMP). '
PROTEÇÃO AO C ONSUM IDOR— 161
só sobre os riscos dos produtos, como sobre os seus direitos e as formas de

obter indenização.
De acordo com a referida resolução, podem assim ser enumerados
os principais direitos dos consumidores: a) direito ao consumo (acesso a
bens e serviços básicos); b) direito à segurança (garantia contra produtos ou
serviços que possam ser nocivos à vida ou à saúde); c) direito à escolha
(opção entre vários produtos e serviços com qualidade satisfatória e preços
- competitivos); d) direito à informação (conhecimento dos dados indispen
sáveis sobre-produtos ou serviços para uma decisão consciente); e) direito, a
serem ouvidos (os interesses dos consumidores devem ser levados em con
ta no planejamento e execução de políticas econômicas); f ) direito à inde-
ni2ação (reparação financeira por danos causados por produtos ou servi
ços); g) direito à educação para o consumo (meios para os cidadãos exerci
tarem conscientemente sua função no mercado); h) direito a um meio am-
.biente saudável (a defesa do equilíbrio ecológico para melhorar a qualidade
de vida presente e preservá-la para o futuro).*
2. Conceito legal de consumidor

v- O art. 2o e seu parágrafo único do CDC trouxeram conceito legal
âbrangente de consumidor.
Segundo o CDC, consumidor é toda pessoa física ou ju ríd ica que
; adquire ou utiliza produto ou serviço como destinatária final-, equipara
-se a consumidor a coletividade de pessoas, ainda que indetermináveis,
que haja intervindo nas relações de consumo ,5
’ O conceito legal de consumidor é ainda estendido pelo CDC, para
alcançai também; a) todas as vítimas de danos causados por defeitos do
,produto ou relativos à prestação de serviços;6 b) todas as pessoas, determi-
navei.s ou não, expostas às práticas comerciais.7
» , Aáfcím, mesmo a coletividade dispersa também pode ser considerada
consumidora, como no caso de grupos de consumidores que comunguem
interesses difusos, coletivos ou individuais homogêneos. Como exemplo, é
, ° 9ue ocorre quando seja a coletividade a destinatária de uma propaganda
veiculada na imprensa, no rádio, na televisão, ou em painéis publicitários
env locais públicos, pois a mera propaganda já cria deveres e direitos numa
, provjvet relação de consumo, seja quando tenha caráter enganoso ou abu-
s|Vo, seja quando prometa condições que vinculam o proponente.8
4 Neste tópico, a ótica consiste em considerar o meio ambiente como direito do

rpn.suniiclor. À evidência, porém, a questão ambiental é muito mais abrangente.
' *5. CDC, art. 2°, caput , e parágrafo único.
^ ,6.CDC,art.17.
7. CDC, art. 29.
8. CDC, arts. 2°, parágrafo único; 56, XII, e 60.
162— CAPÍTULO 8
Pela própria conceituação legal, consumidor não'"è apenas aquele

que adquire o produto ou o serviço, mas também aquele que, mesmo não.o !
tendo adquirido, dele faz uso, na qualidade de destinatário final. ]
Embora o CDC admita por expresso que a pessoa jurídica também
possa ser, em tese, incluída no conceito de consumidor, a doutrina tem
feito a ressalva de que a empresa jurídica só é considerada consumidora se;
for destinatária final dos produtos e serviços que adquirem, não o sendo em'
relação aos produtos que transforma em insumos necessários ao desempe-.
nho de sua atividade lucrativa.9 Assim, uma empresa que utiliza insumos
que se incorporam ao produto final ou, não se incorporando, são consumi
dos no curso do processo de industrialização, de forma imediata e integral,.’
nao se torna uma pessoa jurídica consumidora, para fins de gozar a prote-.,;
ção diferenciada que o CDC traz em favor do consumidor, em razão de umaí
presumida situação de hipossuficiência. Afinal, com Antônio Herman Ben--
jamin, caberia indagar: “se todos somos consumidores (no sentido jurídi
co), inclusive as empresas produtoras, por que, então, tutelar-se, de modo
especial, o consumidor?” ...10
Vara. os fins do CDC, produto é qualquer bem, móvel ou imóvel
material ou imateriai, serviço é qualquer atividade fornecida no mercado?
de consumo, mediante remuneração, inclusive as atividades de natureza
bancária, financeira, de crédito e securitária, salvo as decorrentes das
relações de caráter trabalhista.11
Só há consumidor se houver relação de consumo. Em outras pala
vras, não é consumidor quem simplesmente adquire um bem ou utiliza uni
serviço como destinatário final — pois, em tese, isto poderia envolver ape
nas uma compra e venda ou uma prestação de serviços segundo o Código.
Civil, sem relação de consumo para os fins do CDC. B consumidor aquele
que adquire ou utiliza produto ou serviço dentro de uma relação de con
sumo, ainda que apenas potencial (ao consumidor deve contrapor-se 0;
produtor ou o fornecedor).
Para que haja uma relação de consumo, primeiramente é necessário1
que haja quem, profissionalmente, produza ou forneça produtos ou servi
ços destinados ao mercado final (fornecedor versus consumidor). E aindae
necessário que haja um vínculo de sujeição que ligue o consumidor ao fof\;
necedor, no que diz respeito à aquisição ou utilização do produto ou sen'i\
ço. Esse vínculo de sujeição consiste na aquisição ou utilização, efetiva
potencial, de um produto ou serviço por parte de quem (consumidor) está;
em posição de vulnerabilidade diante da outra parte (o fornecedor), p°r‘ .
que, “não dispondo, por si só, de controle sobre a produção de bens df-;
consumo ou prestação de serviços que lhes são destinados, arrisca-se
9- José Geraldo Brito Fiionieno, Código brasileiro de defesa do consum ido

ta ao art. 2°, p. 29-
10. V., de sua autoria, o artigo O conceito jurídico de consumidor, RT, 628:69 e, ef‘=.í
pecialmence, p. 77. -iíSj
11. CDC, art. 3o e parágrafos.
PROTEÇÃO A O CONSUMIDOR— 163
submeter-se ao poder e condições dos produtores daqueles mesmos bens e

serviços”.12
Para a adequada defesa, dos direitos do consumidor, porque têm na
tureza de ordem pública e envolvem interesse social, a lei reconhece, pois,
a vulnerabilidade do consumidor no mercado de consumo e traça uma polí
tica nacional de relações de consumo.13
Em suma, é, pois, consumidor não só quem adquire um produto ou
serviço dentro de uma relação de consumo efetiva, como aquele que, na
condição de possível adquirente de produto ou serviço, participa de uma
relação de consumo ainda que meramente potencial.
.' Est;e último caso — relação de consumo potencial — está previsto
pela norma de extensão do parágrafo único do art. 2o do CDC, que admite
deva ser tratada como consumidora a coletividade de pessoas, ainda que
indetermináveis, que haja intervindo, mesmo de forma potencial, nas rela
ções de consumo. A propósito, podem ser citados exemplos como: a) os
destinatários de propaganda, especialmente aquela divulgada nos veículos
globais de comunicação (rádio, televisão, jornais, painéis publicitários em
locais públicos etc.); b) os clientes que deixam seus veículos no estaciona
mento ou em dependências da empresa e têm-nos furtados;14 c) os aciden
tes gerais ocorridos em grandes empresas, como explosões ou incêndios
em sboppings centers etc.15
Seriam consumidores os usuários dos serviços bancários? Sem dúvi
da. Para os efeitos do CDC, consumidor é toda pessoa física ou jurídica que
utiliza, como destinatário final, atividade bancária, financeira e de crédito.16
O CDC considera fornecedor toda pessoa física ou jurídica, p ú b li
ca ou privada, nacional ou estrangeira, bem como os entes despersonali-
12/fosé Geraldo Brito Filomeno, Código brasileiro de defesa do consum idor , cit.,
comentários ao art. I o, p. 28.
13. CDC, arts. I o, 4o, 6o e 7o. ’
i 14, "A empresa responde, perante o cliente, pela reparação de dano ou furto de veí-
™lo ocorridos em seu estacionamento" (Súm. n. 130 do STJ; RS7J, 72:387). O conforto ofere-
rido e aparência de segurança deixam clara, por parte da empresa, a captação de clientela,
POr-meiO de serviço prestado no interesse do próprio incremento do comércio.
‘ • 15. A propósito, v. o exemplo da explosão ocorrida no Osasco Plaza Shopping, em
11-06-96, caso em que o Tribunal de Justiça paulista reconheceu, com acerto, haver relação
■<?e Wiimiuio, ainda que potencial, entre os freqüentadores do shopping e as lojas ali cstabele-
a gerar o dever de indenizar independentemente de culpa (AC n. 71.502-4l0-0sasco, 4:‘
âin,.de Direito Privado, TJSP, v.u., j. 24-06-99, rel. Des. José Osório).
í ' : : 7 1<5. Depois de vários anos parado o feito com vista ao Min. Nelson Jobim, finalmente
o Sri' teconhece.u a relação de consumo para os usuários desses serviços (ADIn n, 2.591-DF,
” tl: Meno, j. 07-06-06, m.v., rel. Min. Eros Grau, DJU, 29-09-06, p. 31). O STJ já vinha enten-
iido, corretamente, que os usuários de serviços bancários inserem-se na conceituação do
3° § 2a, do CDC (REsp n. 213.825-RS, DJU, 27-11-00, p. 167; REsp n. 207.3 lO-DF, DJU,
STJ1*’00, p ' 520; CComP n- 29.088-SP, DJU, 13-11-00, p. 130). Assim dispõe a Súm. n. 297-
s ... 9 CDC é aplicável às instituições financeiras”.
164— CAPÍTULO 8
zados, que desenvolvem atividades de produção, montagem, criação,

construção, transformação, importação, exportação, distribuição ou co
mercialização de produtos ou prestação de serviços.17
O art. 4o do CDC estabeleceu a política nacional de relações
sumo, tendo por objetivo o atendimento das necessidades dos consumido
res, o respeito a sua dignidade, saúde e segurança, a proteção de seus inte
resses econômicos, a melhoria da sua qualidade de vida, a transparência e
harmonia das relações de consumo, atendidos, entre outros, os seguintes
princípios: proteção ao consumidor, inclusive governamental, em virtude
de sua vulnerabilidade no mercado de consumo; equilíbrio nas relações
entre consumidores e fornecedores; educação e informação; controle de
qualidade é segurança dos produtos e serviços; criação de mecanismos al
ternativos de solução de conflitos de consúino; combate às práticas abusi-:
vas; racionalização e aprimoramento dos serviços públicos.18
Segundo o CDC, que a propósito não apresenta rol taxativo,19 são
direitos básicos do consumidor: a) a proteção da vida, saúde e segurança
contra os riscos provocados por práticas no fornecimento de produios e
serviços considerados perigosos ou nocivos; b) a educação è a divulgação
sobre o consumo adequado dos produtos e serviços, asseguradas a liberda
de de escolha e a igualdade nas contratações; c) a informação adequada e;
clara sobre os diferentes produtos e serviços, com especificação correta de
quantidade, características, composição, qualidade e preço, bem como m>;
bre os riscos que apresentem; d) a proteção contra a publicidade enganosa^
ou abusiva, métodos comerciais coercitivos ou desleais, bem como contraí
práticas e cláusulas abusivas ou impostas no fornecimento de produios c.
serviçoá1;20 è) a modificação das cláusulas contratuais que estabeleçam pres-í
tações desproporcionais, ou a sua revisão em razão de fatos supervenientes;;,
que as tornem excessivamente onerosas; f ) a efetiva prevenção e a repara
ção de danos patrimoniais e morais, individuais, coletivos e difusos;21
acesso aos órgãos judiciários e administrativos, com vistas à prevenção ou a
reparação de danos patrimoniais e morais, individuais; coletivos ou difúsosg
assegurada a proteção jurídica, administrativa e técnica aos necessitadòsg
h) a facílitação da defesa de seus direitos, inclusive com a inversão do
da prova, a seu favor, no processo civil, quando, a critério do juiz, for verQg
símil a alegação, ou quando for ele hipossuficiente, segundo as regras ordi-
17. CDC, art. 3o, caput.

18. Cf. art. 4o do CDC, com a redação que íhe deu a Lei n. 9.008/95. ;.S
19. CDC, art. 7°. :
20. O STJ corretamente já reconheceu a legitimidade do Ministério Público Para
propor ação civil pública que vise a obter a nulidade de cláusulas abusivas em c o n t r a t o s
adesão, como em matéria bancária ou atinente a planos de saúde (REsp n. 292.Ó36-RJ, 4*
STJ, j. 11-06-02, v.u., rel. Min. Barros Monteiro, DJU, 16-09-02, p. 190; REsp n. 208.068-SC, 3‘
T. STJ, j. 08-10-01, v.u., rel. Min. Nançy Andrighi, DJU, 08-04-02, p. 208).
21. Sobre a responsabilidade civil nas relações de consumo, inclusive pelo chama^0
fato do produto, v. Cap. 39, n. 1. s
nárias de experiência;22 i) a adequada e eficaz prestação dos serviços públi-

; cos em gçral.23
I s No tocante a o .fornecimento de produtos e serviços, as principais
j • cláusulas que o CDC considera abusivas, e, portanto, nulas de pleno direi-
I to, são as que:24 a) impossibilitem, exonerem ou atenuem a responsabili-
i ' dade do fornecedor por vícios de qualquernatureza dos produtos e servi-
| ços o u impliquem renúncia ou disposição de direitos;25 b) subtraiam ao
; consumidor a opção de reembolso da quantia já paga, nos casos previstos
no CDC; c) transfiram responsabilidades do fornecedor a terceiros;
d) estabeleçam obrigações consideradas iníquas ou abusivas, que coloquem
: ; 0 consumidor em desvantagem exagerada, ou sejam incompatíveis com a
. . boa-fé o u a e q ü id a d e ; e) estabeleçam inversão do ônus da prova em prejuí-
■/;. zo. do consúmidor; $ determinem utilização compulsória de arbitragem;
g) imponham representante para concluir ou realizar outro negócio jurídico
pelo consumidor; b) deixem ao fornecedor a opção de concluir ou não o
.' contrato, embota obrigando o consumidor; i) permitam ao fornecedor,
direta ou indiretamente, fazer variar o preço de maneira unilateral;
j) autorizem o fornecedor a cancelar o contrato unilateralmente, sem que
igual direito seja conferido ao consumidor; l) obriguem o consumidor a
ressarcir os custos de cobrança de sua obrigação, sem que igual direito lhe
seja conferido contra o fornecedor; m ) autorizem o fornecedor a modificar
, urulateralmente o conteúdo ou a qualidade do contrato, após sua celebra
ção;. ri) infrinjam ou possibilitem a violação de normas ambientais;
-o) estejam em desacordo com o sistema de proteção ao consumidor;
■ P) possibilitem a renúncia do direito de indenização por benfeitorias neces-
. sãrias; q) estabeleçam em favor do fornecedor vantagem exagerada, tais
. çoino a que ofenda princípios fundamentais do sistema jurídico a que per-
. tence, ou restrinja direitos ou obrigações fundamentais inerentes à natureza
.do contrato, de tal modo a ameaçar seu objeto ou o equilíbrio contratual,
ou ainda se mostre excessivamente onerosa para o consumidor, conside-
rando-sc^ natureza e conteúdo do contrato, o interesse das partes e outras
Clrcunstâncias peculiares ao caso-, r) imponham multas de mora, decorren-
| tes tio inadimplemento de obrigação no seu termo, superiores a 10% do
' . . ,V^lpr da prestação oriunda da outorga de crédito ou concessão de finan-
■: cmmento ao consumidor; s) neguem ao consumidor a possibilidade de
^quidação antecipada do débito, no todo ou em parte, ou lhe impeçam a
■ ■ ^^sequente redução proporcional dos juros e demais acréscimos;
J estabeleçam a perda total das prestações pagas em benefício do credor
Çue, em razão do inadimplemento, pleiteie a resolução do contrato e a
íetomada do produto alienado, nos contratos de compra e venda de móveis
22. A propósito do ônus da prova, v. item n. 7, neste Cap.

— 23. CDC, arts. 6° e 7°.
2 4 CDC, arts. 51-53.
; 25. De acordo com o art. 51, I, segunda parte, cto CDC, nas relações de consumo
Tc ° fornecedor e o consumidor, enquanto pessoa jurídica, a indenização poderá ser limi-
1 Cr|i Situações justificáveis.
166— CAPÍTULO 8
ou imóveis mediante pagamento em prestações, bem ccímo nas alienações

fiduciãrias em garantia.
Afora as cláusulas abusivas expressamente previstas nos arts. 51-53
do CDC, que não são, aiiás, exaustivas, a Portaria n. 3/01, da Secretaria de
Direito Econômico do Ministério da Justiça, entendeu também como abusi
vas as cláusulas contratuais que: a) estipulem presunção de conhecimento
por parte do consumidor de fatos novos não previstos em contrato;
b) estabeleçam restrições ao direito do consumidor de questionar nas esfe
ras administrativa e judicial possíveis lesões decorrentes de contrato por ele
assinado; c) imponham a perda de parte significativa das prestações já qui
tadas em situações de venda a crédito, em caso de desistência por justa
causa ou impossibilidade de cumprimento da obrigação pelo consumidor; '
d) estabeleçam cumulação de multa rescisória e perda do valor das arras;
e) estipulem a utilização, expressa ou não, de juros capitalizados nos con-:
tratos civis; f ) autorizem, em virtude de inadimplemento, o não-iorne-
cimento ao consumidor de informações de posse do fornecedor, tais como-.
histórico escolar, registros médicos, e demais do genero; g) autorizem. Q,
envio do nome do consumidor ou seus garantes a cadastros de consumido* |
res (SPC, SERASA, etc.),26 enquanto houver discussão em juízo relativa à:
relação de consumo; h) considerem, nos contratos bancários, financeiros e
de cartões de crédito, o silêncio do consumidor, pessoa física, como aceita- ;
ção tácita dos valores cobrados, das informações prestadas nos extratos ou i
aceitação de modificações de índices ou de quaisquer alterações contra-'
tuais; i) permitam à instituição bancária retirar da conta-corrente do con
sumidor ou deste cobrar restituição de valores usados por terceiros, que de-4
forma ilícita estejam de posse de seus cartões bancários ou cheques, após'
comunicação de roubo, furto ou desaparecimento suspeito ou requisição. ;
de bloqueio ou final de conta; j ) excluam, nos contratos de seguro de vida.:
a cobertura de evento decorrente de doença preexistente, salvo as hipóte- í
ses em que a seguradora comprove que o consumidor tinha c o n h e c im e n to ,;
da referida doença à época da contratação; 1) limitem temporalmente, nos,,
contratos de seguro de responsabilidade civil, a cobertura apenas às recli-i
mações realizadas durante a vigência do contrato, e não ao evento ou sínis-;:
tro ocorrido durante a vigência; m ) prevèjam, nos contratos de seguro dé>
automóvel, o ressarcimento pelo valor de mercado, se inferior ao p revisto ?
no contrato; n) impeçam o consumidor, em caso de erro médico, de acio
nar diretamente a operadora ou cooperativa que organiza ou administra.óy,
plano privado de assistência à saúde; o) estabeleçam, no contrato de venda
e compra de imóvel, a incidência de juros antes da entrega das chaves;
p ) p revejam, no contrato de promessa de venda e compra de imóvel, que °
adquirente autorize ao incorporador alienante que constitua hipoteca do ,
terreno e de suas acessões (unidades construídas) para garantir dívida da ,
empresa incorporadora, realizada para financiamento de obras; q) vedem * \
26. As siglas referem-se ao Serviço de Proteção ao Crédito - SPC, da Confed

Nacional-de Dirigentes Lojistas, e à SERASA - centralização de Serviços dos Bancos S.A. •'
PROTEÇÃO AO CONSUM IDOR— 167
nos serviços educacionais, em face de desistência pelo consumidor, a resti-

• tuição de valor pago a título de pagamento antecipado de mensalidade.
Na mesma linha ampliativa, a Portaria n. 5, de 27 de agosto de 2002,
expedida pela Secretaria de Direito Econômico do Ministério da Justiça,
considerou também abusivas as cláusulas que, nos contratos de forneci
mento de produtos e serviços: a) autorizem o envio do nome do consumi
dor, ou seus garantes, a bancos de dados e cadastros de consumidores, sem
comprovada notificação prévia; b) imponham ao consumidor, nos contratos
de adesão, a obrigação de manifestar-se contra a transferência .a terceiros,
ainda que não onerosa, dos dados cadastrais confiados ao fornecedor
es autorizem o fornecedor a investigar a vida privada do consumidor; d) im
punham em contratos de seguro-saúde, firmados anteriormente à Lei n.
9-656/98, limite temporal para internação hospitalar; e) prescrevam, em
contrato de plano de saúde ou seguro-saúde, a não-cobertura de doenças
de notificação compulsória.
A questão das cláusulas abusivas também tem merecido construção
;■ jurisprudência!. Nessa linha, a Súm. n. 302 do STJ, estipulou que “é abusiva
a cláusula contratual de plano de saúde que limita no tempo a internação
hospitalar do segurado” . Por outro lado, como a lei comina nulidade de
pleno direito para a cláusula abusiva, tem-se entendido que o juiz pode
, declará-la até mesmo de ofício.27
Segundo dispõe o CDC, a nulidade de uma cláusula contratual abu
siva não invalida o contrato, exceto quando, de sua ausência^ apesar dos
esforços de integração, decorrer ônus excessivo a qualquer das partes.28
Comentando esse dispositivo, anotou Alberto Amaral Júnior que “o legisla
dor optou pela adoção do princípio da conservação dos contratos ao de
terminar que somente a cláusula abusiva é nula, permanecendo válidas as
demais cláusulas contratuais. A nulidade parcial é a solução que melhor
atende aos interesses do consumidor”.29 Se, porém, a supressão da cláusula
nula gera^ ônus excessivo para qualquer das partes, e se os esforços de in
tegração para salvar o contrato forem infrutíferos, o contrato como um todo
deverá ser resolvido.
Quanto aos contratos de adesão, o STJ corretamente entendeu que
.a cláusula restritiva deve ser redigida com destaque a fim de permitir ao
consumidor sua imediata e fácil compreensão; assim, o fato de estar no
meio de outras, ainda que em negrito generosamente distribuído por todo
s-' ■ 27. CDC, art. 51. Nesse sentido, v. AgRgRHsp n. 718.744-RS, 411T. STJ, j. 05-05-05,
Y-ü., rel. Min. Fernando Gonçalves, DJU, 23-05-05, p. 305; AgRgREsp n. 657.259-RS, 4a T. STJ,
1,07-06-05, v.u., rci. Min . j org e Scartezzini, q jU , 22-08-05, p. 293; AgRgAg n. 718.124-KS, 3a T.
.1, j. (13-05-05, v.u., rel. Min. Castro Filho, DJU , 23-05-05, p. 289. Em sentido contrário, REsp
■^■^1-153-r S, 2a Seç. STJ, j. 08-06-05, v.u., rel. Min. César Rocha, DJU, 14-09-05, p. 189-
28. CDC, art. 51, § 2".
29. Comentários ao Código de proteção do Consumidor, p. 198, Saraiva, 1991.
16 8 — CAPÍTULO 8
o contrato, por si só não é suficiente para o destaque necessário, que aten-:

da à exigência do art. 54, § 4a, do CDC.30
A lei faculta a qualquer consumidor ou entidade que o represente à
possibilidade de requerer ao Ministério Público que ajuíze a competente
ação para ser declarada a nulidade de cláusula, contratual que contrarie o
disposto no CDC ou de qualquer forma não assegure o justo equilíbrio
entre direitos e obrigações das partes.31 Para desempenho desse múnus,
tem-se admitido que o Ministério Público ajuíze ações civis públicas visando
à nulidade de cláusulas em contratos de adesão.32
O Estatuto de Defesa do Torcedor dispõe que a defena dos in
ses e direitos dos torcedores ém juízo observará, no que couber, a mesma
disciplina dã defesa dos consumidores em juízo de que trata o Título III da-
Lei n. 8.078, de 11 de setembro de 1990 (CDC), o que significa que se per
mite não só sua tutela individual como coletiva.33 ; |
No que diz respeito ao usuário de serviços públicos, o art. 27 da
Emenda Constitucional n. 19/98 passou a exigir a elaboração de uma lei
para defesa de seus direitos.
3. O papel do Ministério Público 34

Quando é que o Ministério Público age em defesa do consumidor''
,Afasta-se de plano a possibilidade da defesa de interesses disponí
veis de ^.onsumidor individual por parte do Ministério Público (art. 127,
caput, da. CR).
E em matéria de interesses transindividuais de consumidor? Tem o
Ministério Público algum papel?
Quatro correntes propõem-se a resolver a questão:
a) Para alguns, mesmo no campo dos interesses transindividua
Ministério Público só pode defender interesses difusos e coletivos dos con
sumidores, pois apenas a estes se refere o art. 129, III," da Constituição. Sob
30. REsp n. 774.035-MG, 3a T. STJ, j. 21-11-06, v.u., rel. Min. Gomes de Barros, DJÒi’,
05-02-07, p. 222; REsp n. 669.525-PB, 3a T. STJ, j. 19-05-05, v.u., rel. Min. Pádua Ribeiro, ^ / ®
20-06-05, p. 283. ;
31. CDC, art. 51, §4°.
32. Nesse sentido, v. REsp n. 416.298-SP, 4a T. STJ, v.u., 27-08-02, rel. Min. Rosada
de Aguiar, DJU, 07-10-02, p. 266; AgRgAgI n. 405.505-RJ, 3a T. STJ, v.u., 19-09-02, rel. Min-;
Castro Filho, DJU, 07-10-02, p. 252; REsp n. 404.239-FR, 4a T. STJ,'v.u., j. 26-11-02, rel. Min-
Rosado de Aguiar, DJU, 19-12-02, p. 367; REsp n. 457.579-DF, 4* T. STJ, v.u., j. 19-11-02, rel-
Min. Rosado de Aguiar, DJU, 10-02-03, p. 222•, REsp n. 292.636-RJ, 41 T. STJ, v.u., j. 11 -06-%
rel. Min.. Barros Monteiro, DJU, 16-09-02, p. 190.
33- Lei n. 10.671/03, art. 40.
34. A propósito da atuação do Ministério Público no processo civii, v. Cap. 4,
especial, o item n, 14.
esta interpretação, ficaria excluída a defesa de interesses individuais homo

gêneos;
£?) Para outros, ao contrário, a conjunção dos arts. 81-82 do CDC
permite a irrestrita defesa de quaisquer interesses transindividuais pelo
Ministério Público, inclusive, naturalmente, os interesses individuais homo
gêneos;
c) Outros, ainda, invocando agora o art. 127 caput da Constituição,
e os arts. 6o, VII, d, da LOMPU, e 25, IV, a , da LONMP, sustentam que, em
matéria de direitos individuais, ainda que homogêneos e, portanto compar
tilhados por grupos, classes ou categorias de pessoas, o Ministério Público
só os poderia defender se indisponíveis;
: : d) Outros, enfim, entendem que o Ministério Público, pode .defen:
der quaisquer interesses transindividuais de consumidores, desde que sua
■defesa tenha expressão para a coletividade.
A crítica a essas posições já antecipamos no Cap. 4, m 14. Ora acres
centemos algumas poucas ponderações.
Por primeiro, é irrelevante tenha a Constituição omitido referência à
defesa de interesses individuais homogêneos pelo Ministério Público, pois
que essa expressão só foi cunhada pelo legislador nacional quando da edi
ção do CDC, ou seja, quase dois anos depois da promulgação da Lei Maior.
, Por isso, é óbvio que o inc. III do art. 129 da Constituição empregou a ex
pressão "interesses difusos e coletivos” no sentido lato, que era aquele que
lhe emprestava a doutrina da época.35
Em segundo lugar, quando a Constituição comete ao Ministério Pú
blico a defesa de “interesses sociais e individuais indisponíveis”, não lhe
iestá tolhendo, em tese, a possibilidade de zelar por interesses individuais
r. bpmogêneos. Com a norma do caput do art. 127, a Lei Maior quer que o
Ministério Público defenda os interesses sociais todos, e os individuais só
quando^Sndisponíveis; assim, quando interesses individuais homogêneos,
. ainda que não indisponíveis, tenham suficiente abrangência ou relevância,
sua defesa coletiva assumirá inegável caráter social, inserindo-se, pois, nas
*jtribuições constitucionais do Ministério Público.
Em terceiro lugar, admitir que, em tese, a defesa de interesses indi
viduais homogêneos possa ter — e a cotio tem mesmo — relevante valor
social, não significa, porém, e de forma necessária, admitir que todo inte-
... resse individual homogêneo tenha conotação social, só porque o CDC
tirniou uma presunção, ou seja, o caráter de ordem pública e interesse so-
cial nas relações de consumo. Fosse assim, e bastaria que a lei ordinária
Presumisse de forma absoluta a existência de um interesse social para, só
-Com isso, obrigar à sua defesa pelo Ministério Público. Seria o mesmo que
PernUtir pudesse o legislador infraconstitucional burlar a norma mais alta,
ao lnlpor, com toda a facilidade, o dever de o Ministério Público agir até
35. Nesse sentido, v. RE n. 163-231-3-SP, STF Pleno, j. 26-02-97, v.u., rel. Min. Mau-
TlClü c'<>rrea, DJU, 29-06-01, p. 55.
170— CAPÍTULO 8
mesmo em defesa de interesses incompatíveis com a finalidade institucio

nal, apenas definindo-os legalmente como “interesse social”, e assim con
tornando a vedação contida no inc. DÍ do art. 129 da Constituição.
A nosso ver, a resposta à indagação acima formulada — sobre quan
do o Ministério Público agirá em defesa do consumidor -— dependerá do
tipo de interesse a ser defendido ou do tipo do pedido a ser formulado.
Senão vejamos.
A atuação do Ministério Público sempre é cabível em defesa de inte- \
resses difusos, em vista de sua larga abrangência. Já em defesa de interesses
coletivos ou individuais homogêneos, atuará sempre que: a) haja manifesto ;
interesse social evidenciado pela dimensão ou pelas características do dano, ‘
ainda que potencial; b ) seja acentuada a relevância social do bem jurídico a
ser defendido; c) esteja em questão a estabilidade de um sistema social,
jurídico ou econômico, cuja preservação aproveite a toda a coletividade.36; ;
O Superior Tribunal de Justiça, em diversos julgamentos, a
por exemplo, a legitimidade ativa do Ministério Público para propor ação
civil pública versando a discussão sobre aumentos indevidos de mensalida-;
des escolares, “uma vez caracterizados na espécie o interesse coletivo e a :
relevância social” .57 Por sua vez, o plenário do Supremo Tribunal Federal
também reconheceu a legitimidade ativa do Ministério Público para propor -
ação civil pública em defesa de interesses coletivos ligados ao reajuste de
mensalidades escolares,38 ressaltando a “extrema delicadeza e o conteúdo,
social” da matéria.39 E esse é o critério. /
Assim, se a defesa d e interesse coletivo ou individual homogêneos
convier à coletividade como um todo, deve o Ministério Público assumir sua
tutela. Mas, nos casos de interesses de pequenos grupos, sem características.';
de indisponibilidade ou sem suficiente expressão ou abrangência social,;
não se justificará a iniciativa ou a intervenção do Ministério Público.^0 Não
s e exige a indisponibilidade do interesse nem a hipossuficiência e c o n ô m ic a ;
36. V. Súm. n. 7 do CSMP-SP, p. 691 e s. N o mesmo sentido, v. REsp n. 292.636-BL;

4a T. STJ, v.u., j. 11-06-02, rel. Min. Barros Monteiro, DJU, 1.6-09-02, p. 190; REsp n. 168.859-
RJ, 4a T. STJ, v.u., j. 06-05-99, rel. Min. Rosado de Aguiar, RF, 350:248 ; REsp n. 177.965-PR, f !
T. STJ, v.u., j. 18-05-99, rel. Min. Rosado de Aguiar, RSTJ, 123'.317; REsp n. 105.215-DF, 4* T-<
STJ, v.u., j. 24-06-97, RSTJ, 98. 311.
37. Admitindo o critério por nós proposto, v. REsp n. 34.155-MG, 4;l T, STJ, v.u., )■
14-10-96, rel. Min. Sálvio Teixeira, RSTJ, 90: 232; no mesmo sentido, REsp n. 95-993-MT, 4" T-:
STJ, v.u,, j. 10-12 96, rel. Min. Sálvio Teixeira, DJU, 24-02-97, p. 3.341; REsp n. 108.577-PI, 3’ :
T. STJ, v.u., j. 04-03-97, rel. Min. Carlos Alberto Menezes Direito, DJU, 26-05-97, p- 22.532
(casos de mensalidades escolares); REsp n. 267.499-SC, 3:l T. STJ, m.v., j. 09-10-01, rel. Mft*;-
Ary Pargendler, RSTJ, 154-.292 (caso de arrendamento mercantil ou leasing). '•■■■
38. O STF chegou mesmo a expedir a Súm. n. 643 sobre a matéria.
39- Igualmente invocando o posicionamento que sustentamos, v. RE n. 163.231-3'
SP, STF Pleno, rel. Min, Maurício Correa (Inform ativo STF, 61 e 62-r DJU, 29-06-01, p. 55);
n. 190.976-SP (DJU, 06-02-98, p. 35, e Inform ativo STF, 98).
do grupo lesado; para que sua defesa seja assumida pelo Ministério Público,
exige-se apenas que tenha ela relevância social.
Na defesa de interesses apenas individuais, raramente se justificará a
iniciativa ou a intervenção da instituição ministerial, que poderá ocorrer
quando a questão diga respeito a saúde, educação ou outras matérias indis
poníveis ou de grande relevância social. Assim, tanto é problema do mem
bro do Ministério Público zelar pelo acesso à educação de centenas ou mi
lhares de menores, como de apenas uma única criança.
4. O consum idor individual

i O CDC cuida da defesa do consumidor tanto individual como cole
tivamente considerado.
Também a LAÇP cuida da defesa judicial do consumidor; entretanto,
só o faz sob o aspecto transindividual. É verdade que, entre outros objetos,
o art. I o da Lei n. 7.347/85 refere-se à ação civil pública para defesa do
-“ consumidor".
À primeira vista, talvez pudesse parecer que, à vista desse dispositi-
: vo da Lei n. 7.347/85, caberia ação civil pública em defesa do consumidor
individual.
Não é assim. A IACP está a referir-se apenas ao consumidor coleti
vamente considerado. Ainda que faça alusão à defesa do “consumidor”,
simplesmente, na verdade ela o está a considerar sob o aspecto coletivo, em
sentido lato, ou seja, enquanto grupo, classe ou categoria de pessoas, reu-
i mdas em torno de interesses transindividuais (difusos, coletivos ou indivi
duais homogêneos).41 A razão consiste em que a ação civil pública, de que
cuida a Lei n. 7.347/85, versa apenas a tutela de interesses transindividuais,
sendo que, para a defesa em juízo dos interesses transindividuais dos con
sumidores, a LACP e o CDC devem ser aplicados em conjunto, pois se cora-
plementarift42
A legitimação concorrente do Ministério Público e outros entes ou
entidades refere-se, pois, à propositura de ações civis públicas ou coletivas
para defesa de interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos. O
•ntercsse individual do consumidor é defendido em juízo por meio de
,;kgitimação ordinária, segundo a qual cada lesado, ainda que representado,
defende o seu próprio interesse.
Se é verdade que o interesse individual do consumidor deve ser de
fendido em juízo pelo próprio lesado, como se explicaria que os interesses
,r*dividuais homogêneos sejam defendidos judicialmente por meio de subs
titutos processuais (Ministério Público, associações civis e outros co-legiti-
ftiados à ação civil pública ou coletiva)?
41. V. art. 1°, II, da LACP; v., tb., Cap. 6, n. 1.

42. CDC,. art. 90; LACP, art. 21.
172— CAPÍTULO 8
A razão consiste em que os interesses individuais homogêneos não

deixam de ser espécie de interesses coletivos, lato sensu. Daí se justificar
seja sua defesa exercida em processo coletivo, pelos mesmos motivos pelos
quais a defesa coletiva também é admitida nas demais hipóteses, como seja
assegurar mais eficaz acesso à justiça, evitar decisões contraditórias, obter
economia processual etc.
A Constituição também confere ao Ministério Público legitimidade,
para defender judicialmente outros interesses difusos e coletivos, além do
meio ambiente, ao qual expressamente se referiu.43 Para que a instituição
possa, entretanto, defender em juízo interesses individuais homogêneos, é
preciso ter em cònta a destinação institucional do Ministério Público, ou
seja, é indispensável que a defesa desses interesses tenha suficiente expres
são ou abrangência social.44
Não se quer, pois, dizer com isso que o Ministério Público deva
sempre defender quaisquer interesses individuais homogêneos ou coleti
vos: deverá fazê-lo apenas se em concreto essa defesa convier à coletividade'
como um todo. Por sua vocação constitucional, o Ministério Público não
está legitimado à defesa em juízo de quaisquer interesses disponíveis de
pequenos grupos determinados de consumidores, atingidos por danos va-'
riáveis é-: individualmente divisíveis, e sem maior repercussão na coletivida
de.45 .
Nesse sentido é o que dispõe a Súm. n. 7, do Conselho Superior do
Ministério Público de São Paulo: “O Ministério. Público está legitimado à
defesa de interesses individuais homogêneos que tenham expressão para a;
coletividade, como: a) os que digam respeito à saúde ou à segurança das;
pessoas, 'ou ao acesso das crianças e adolescentes à educação; b) aqueles?
em que haja extraordinária dispersão dos lesados; c) quando convenha à-
coletividade o zelo pelo funcionamento de um sistema econômico, social
ou jurídico”. %
Assim fundamentou sua súmula o colegiado paulista: “A legitimação
que o Código do Consumidor confere ao Ministério Público para a defesa;
de interesses individuais homogêneos há de ser vista dentro da destinação^
institucional do Ministério Público, que sempre deve agir em defesa de inte
resses indisponíveis ou de interesses que, pela sua natureza ou abrangênciàj-
atinjam a sociedade como um todo”.
Embora a Súm. n. 7 refira-se apenas à defesa de interesses indivi
duais líomogêneos, sua fundamentação presta-se para justificar a atuação
do Ministério Público também em matéria de interesses coletivos, conside
rados em sentido estrito. ó
43. CR, art. 129, III. %

44. Cf. Lei n. 8.625/93, art. 25, IV, fl; Súm. n. 7 do CSMP-SP, p. 691 e s. f
45. V., neste Cap., o n. 3. N o sentido do texto, invocando nosso entendimento,
Ap. n. 515.461-6, I o TAC-SP, j. 23-04-95, rel. Roberto Bedaque, RT, 718-.14Ò. Is
5. O Ministério Público e o atendim ento ao p ú b lico 46

No atendimento ao público, importante encargo dos membros do
Ministério Público, cabe-lhes proceder a: d ) orientação (pessoal e direta, ou
p o r palestras, publicações em jornais, comunicados no rádio); b ) tentativa
de conciliação; c ) encaminhamento da reclamação a órgãos administrativos
(vigilância sanitária, superintendência de seguros ou abastecimento, órgãos
de fiscalização profissional etc.); d ) requisição de inquérito policial; e ) ins
tauração de inquérito civil, ou procedimentos investigatórios; f ) audiências
públicas, com emissão Üe relatórios e recomendações; g ) propositura de
ação civil pública ou de ação penal pública.
ITi; É freqüente ser o membro do Ministério Público procurado por in
teressados que lhe pedem empreenda a defesa de interesses individuais
homogêneos. Tomemos apenas um exemplo: pais de alunos, inconforma
dos com aumentos ilegais de mensalidades escolares, costumam reclamar
ao Ministério Público a respeito. Tem causado controvérsia a questão da
legitimidade ativa do Ministério Público na defesa de interesses individuais
homogêneos, como em matéria de mensalidades escolares e situações se
melhantes,47 mas, em tese, sua legitimação deve ser reconhecida nesses
casos.**8 Sempre que haja a relevância de direitos sociais em jogo, aí cabe a
atuação do Ministério Público na defesa de interesses transindividuais
~ Não está o Ministério Público destinado a atuar fora dos fins institu
cionais que lhe reservou a Constituição. Assim, não deverá atuar em defesa
de interesses individuais disponíveis de pequenos grupos se essa defesa não
ostentar expressão para a sociedade,
vi '-’.":
6. A defesa do consum idor no cam po da propagan da

v
’ . A Constituição impõe sejam estabelecidos os meios legais para que
te pessoas possam defender-se de propaganda de produtos, práticas e ser
viços nocivos à saúde e ao meio ambiente, entre as quais, e especialmente, a
PtQpaganda comercial de tabaco, bebidas alcoólicas, agrotóxicos, medica-
.fPentos e terapias, que estará sujeita a restrições legais.50
,* Inicia-se agora uma luta contra esse estado de coisas, especialmente
com a edição das Leis ns, 9-294/96, 10.167/00 e 10.702/03, que estabelecem
46. V; nossos O p ro m o to r de Justiça e o atendimento ao p ú b lico , Saraiva, 1985, e

P Acesso a Justiça e o M inistério Público, 4a ed., Saraiva, 2001.
■Í7. Nessíi hipótese, em favor da legitimidade do Ministério Público, v., entre outros,
147:210, 137-3 12, RT, 707:125, fíJTJSP, 137:512; no sentido negativo JTJ, 151.20,
38, Rr, 697:64.
48. O Ministério Público tem legitimidade para defender interesses individuais ho-
m°8êneos e coletivos nessa matéria (RE n. 163-231-3 - STF Pleno, Inform ativo STF, Í>S).
49. AC n. 71.502-4/O-Osasco, 4a Câm. de Direito Privado, TJSP, v.u., j. 24-06-99, rel.
Jo.se Osório.
50. CR, art. 220, § 3o, II, e § 4°.
17 4 — C a p ítu lo 8
restrições ao uso e propaganda de tabaco, bebidas alcoólicas, medicamen- J

tos, terapias e defensivos agrícolas.
Entretanto, diariamente, na televisão, nos cartazes de rua, no cine
ma, em todos os lugares, não só o adulto, mas até mesmo ou principalmen
te as crianças são assaltadas por propagandas abusivas, como as sublimina
res, ou as mentirosas, que desrespeitam a inteligência ou a fragilidade::
alheias, estimulando o vício do cigarro ou da bebida, Iigando-o a pessoas
bonitas, saudáveis, bem acompanhadas, felizes, ricas e bem-sucedidas...
Continuamos agredidos por todo o tipo de propagandas abusivas, que se
impõem, violando nossa intimidade e invadindo, o recesso de nosso lar.-;
Diversamente da televisão ou do rádio, que podemos desligar ou mudar de
estação, ou do jornal ou da revista, que podemos não ler, há propagandas,
que não podemos escolher se queremos vê-las ou ouvi-las. Há as propagan
das eleitorais que, não lhe bastando os horários obrigatórios no rádio e na
televisão, ainda invadem ruas e paredes com pichações e volantes, sujando,
espaços públicos e privados; há os serviços de telemarketing, que inter-.
rompem abusivamente nosso trabalho ou nosso lazer, entrando onde não1
foram convidados, com oferta de serviços ou produtos que não solicitamos
nem desejamos; há o chamado spam na Internet, uma forma de envio de
propagandas e mensagens não solicitadas, que abusam das facilidades do
veículo e nos tomam tempo e recursos preciosos até para desconsiderá-las;
na triagem da correspondência eletrônica; há as propagandas por alt<>;
falantes em volume altíssimo, e, sejamos ou não consumidores do produto,:
somos obrigados a suportar a grave poluição sonora que praticam os ven
dedores de pamonhas, ovos ou gás de cozinha... oi
Procurando disciplinar o mandamento constitucional, o CDC proíbe,
a propaganda enganosa ou abusiva.51
É enganosa qualquer modalidade de informação ou comunicação
de caráter publicitário, inteira ou parcialmente falsa, ou, por qualquer outro
modo, mesmo por omissão, capaz de induzir em erro o consumidor a rèS-;
peito da natureza, características, qualidade, quantidade, propriedades,:
origem, preço e qüaisquer outros dados sobre produtos e serviços. E engãf
nosa p o r omissão a propaganda que deixe de informar o consumidor sobre.;
dado essencial do produto ou serviço.52 Afinal, a propaganda enganosa:
prejudica não só os que efetivamente adquiriram o produto (interesses indi
viduais homogêneos) como as pessoas indeterminadas e indetermináveis
que tiveram acesso à publicidade (interesses difusos), tenham ou não ad
quirido o produto, mas que têm direito à informação correta sobre ele.53 '
É abusiva, dentre outras, a publicidade discriminatória, a que incite
à violência, explore o medo ou a superstição; a que se aproveite da deflr:
ciência de julgamento e experiência de pessoas como as crianças, desrespe1"
51. CDC, arts. 6°, IV, e 36-38.

52. CDC, art. 37, §§ I o e 3o. Ainda sobre a propaganda enganosa, v. Súm. n. 2 do
CSMP-SP (p. 691 e s.).
' 53. Súm. n. 2 do CSMP-SP. v
PROTEÇÃO AO CONSUM IDOR— 175
te valores ambientais, ou seja capaz de induzir o consumidor a se compor

tar de.forma prejudicial ou perigosa à sua saúde ou segurança.54 Em suma,
abusiva é a propaganda antiética, que se imponha sem que se seja solicitada
ou sem que se possa dispensá-la, que incite preconceitos, que seja vexatória
ou explore a vulnerabilidade do consumidor, que viole sua intimidade, paz
ou tranqüilidade.
Em tese, é legítima a propaganda que, considerados os demais valo
res éticos nela envoLvidos, permite que o destinatário possa acessá-la ou
não, lê-la ou não, ouvi-la ou não, a seu próprio critério. Assim, se manuseio
um jornal ou folheio uma revista, posso ler ou não a propaganda neles con
tida. Será, porém, ilegítima a propaganda feita, por exemplo, por meio de
um carro de som na porta da cása ou do trabalho do potencial consumidor,
' anunciando um produto ou um serviço em volume que ele não pode des
considerar,
;i'“ Na área penal, o CDC sancionou crimes dolosos ou culposos liga
dos à propaganda irregular ou abusiva, como, v.g.: a) omitir dizeres ou
sinais ostensivos sobre a nocividade ou periculosidade dOg produtos, tanto
na publicidade como nas embalagens, invólucros ou recipientes; b) deixar
de alertar, mediante recomendações escritas ostensivas, sobre a periculosi-
dade do serviço a ser prestado; c) fazer afirmação falsa ou enganosa, ou
omitir informação relevante sobre a natureza, característica, qualidade,
.quantidade, segurança, desempenho, durabilidade, preço ou garantia de
. produtos ou serviços; d) fazer ou promover publicidade que sabe ou deve-
na saber ser enganosa ou abusiva; e) fazer ou promover publicidade que
sabe ou deveria saber ser capaz de induzir o consumidor a se comportar de
.formajprejúdicial ou perigosa a sua saúde ou segurança.55
A propósito, assim dispõe a Súm. n. 3 do CSMP-SP: “O Ministério
Público tem legitimidade para ajuizar ação civil pública visando à contra-
; propaganda e responsabilização por danos morais difusos” .
%r -. •• *
;. O ônus da prova
O CDC facilita a defesa dos direitos do consumidor, inclusive inver
tendo o ônus da prova, quando, a critério do juiz, for verossímil a alegação,
,. segundo as regras ordinárias de experiência, quando for hipossuficíente
® lesado.56 Outrossim, o mesmo estatuto atribui o ônus da prova da veraci
dade e correção da informação ou comunicação publicitária a quem as pa-
trpeina.5?
, Tanto para considerar se é verossímil a alegação, quanto para avaliar
se o consumidor é hipossuficíente, o juiz pode valer-se das regras ordinárias
54. CDC, art. 37, g 2o.

55. CDC, arts. 36-38, 63-64, 66-68.
, 56. CDC, art. 6o, VIII.
57- CDC, art. 38.
176— CAPÍTULO 8
de experiência: por isso, não está adstrito aos critérios do art. 2o, parágrafo
único, da Lei n. 1.060/50 (que define os beneficiários da assistência judiciá
ria gratuita), até porque não há razão para aqui entender a hipossuficiênciá
apenas sob o aspecto econômico.
A inversão do ônus da prova não é automática: depende não só de
identificar o juiz uma das hipóteses em que a lei a admite, como ainda de o
juiz, no caso concreto, reputã-Ia adequada ou conveniente.58
Em face da inversão do ônus da prova, pode, por exemplo, o juiz
determinar ao réu antecipe as custas de uma perícia requerida pelo autor
beneficiário dessa inversão.59 Não querendo a parte antecipar as custas}
decorrentes da inversão do ônus probatório, arcará com as conseqüências [' ”
processuais de não o fazer. Assim, “a inversão do ônus da prova (art. 6°,
VIU, do CDC e art. 3o, V, da Lei n. 1.060/50) não tem o efeito de obrigar a ■
parte contrária a pagar as custas da prova requerida pelo consumidor, po
rém ela sofre as conseqüências de não produzi-la” .60
O fundamento para inverter-se o ônus da prova em defesa do
sumidor não consiste apenas no custo econômico de sua produção: esse
custo normalmente existe e também deve ser levado em conta pelo juiz, :,
quando se resolva a usar da faculdade da inversão. Contudo, há ainda um
outro aspecto a ser considerado pelo juiz: muitas vezes seria totalmente
impraticável atribuir ao consumidor, ou ao substituto processual que o
defenda, o ônus de provar que o produto está desconforme com especifica
ções técnicas de alta complexidade, que nem o consumidor, nem seus ad
vogados liem o Ministério Público ou qualquer outro co-legitimado para as
ações coletivas ou individuais teriam facilidade de demonstrar. Para o fabn-,
cante, pqr exemplo, a prova em sentido contrário poderá ser perfeitamente v
factível e exigível.61
Nos casos em que se invoque a hipossuficiênciá como fundamento
da inversão do ônus da prova, é o lesado que tem de ser hipossufidenie.^.
não seu substituto processual. Desta forma, a inversão do ônus da prova
pode aproveitar a grupos de consumidores, em ações civis públicas ou cole
tivas movidas em seu benefício por associações civis ou quaisquer outros
co-legitimados.
58- REsp n. 122.505-SP, 3a T. STJ, v.u., j, 04-06-98, rel. Min. Menezes Direito, R
115:271; REsp n. 332.869-Itf, 3a T. STJ, v . u j . 24-06-02, rel. Min. Menezes Direito, DJU, 02 09
02, p. 184; REsp n. 383.276-RJ, 4a T. STJ, v.u., 18-06-02, rel. Min. Rosado de Aguiar, DJU, &
08-02, p. 219; REsp n. 171,988-RS, 3a T. STJ, v.u., j, 24-05-99, rel. Min. WaJdemar Zweiter, AÍi
770:210.
59. REsp n. 436.731-SP, 4a T. STJ, v.u., j. 26-11-02, rei. Min. Rosado de Aguiar. D}V
10-02-03, p. 221; REsp n. 383.276-RJ, 4a T.'STJ, v.u., j. 18-06-02, rel. Min. Rosado de Agu‘‘ir’
DJU, 12-08-02, p. 219.
60. REsp n. 435-155-MG, 3a T. STJ, v.u,, j. 11-02-03, rel. Min. Menezes Direito,
10-03-03, p - 193.
61. Nesse sentido, v. REsp n. 140.097-SP, 4a T. STJ, v.u.. j. 04-05-00, rel. Min. Ccsaf
Rocha, RT, 785:184.
j Qual o momento para o juiz deliberar sobre a inversão do ônus da

prova?
Será o momento, da produção da prova, e não o da prolação da
sentença.62 Se o juiz entender cabível a inversão da prova, deverá alertar o
fornecedor de produtos ou serviços, para-que este tenha oportunidade de
desincumbir-se do ônus probatório que lhe vem a ser cometido. Então essa
decisão deve ser tomada antes ou no máximo durante a instrução, e não
. quando o juiz vai sentenciar. O momento da prolação da sentença não é o
adequado para tomar essa decisão, pois, a essa altura, as provas já estarão
feitas e as partes seriam surpreendidas com a Inversão.63
Q u id ju ris se o juiz se der conta de que é caso de inverter o ônus da
prgva somente depois que os autos lhe estiverem conclusos para sentença?
Bem, nesse caso, não lhe restará senão converter o julgamento em diligên
cia e facultar à parte còntra quem passa a pesar o ônus a possibilidade de
produzir novas provas. Entretanto, essa situação não deve transformar-se
cm rotina, para não termos sempre de reabrir a fase instrutória já vencida.
; Diz a lei que a inversão do ônus da prova se dá “a critério do juiz” ,
quando verossímil a alegação ou hipossuficiente o consumidor.64 Não se
.trata, porém, de um arbítrio ou discrição do juiz, e sim de decisão fruto de
., .convencimento motivado, como bem o anota Antonio Gidi.65
Admite-se a inversão do ônus da prova na defesa de outros interes
ses transindividuais que não apenas os do consumidor?
^ “ Como vimos, o art. 6o, VIII, do CDC permite a inversão do ônus da
? piova a favor do consumidor. Essa norma tem evidente caráter processual,
ainda que não esteja inserida no Título III do CDC. Ora, a mens legis con-
^siste em integrar por completo as regras processuais de defesa de interesses
transindividuais, fazendo da LACP e do CDC como que um só estatuto.66
Desta forma, a inversão pode ser aplicada, analogicamente, à defesa judicial
de quaisquer interesses transindividuais.67
8- Crítica sobre a defesa do consum idor

V. A LACP não deu disciplina adequada à defesa do consumidor, cole-
’ !,VJmente considerado; quem o fez foi o CDC.
62. Em sentido contrário, v. Kazuo Watanabe, Código brasileiro de defesa do con-

nuntdcir, cit., p. 735.
63. Discutindo de passagem a questão, mas sem resolvê-la diretamente, v. REsp n.
03 225 MG, STJ, DJU, 05-08-02, p. 344.
-64. CDC, art. 6o, VIII.
65. Aspectos da inversão da prova no Código do Consumidor, RDC, 13-33-
66. IACP, art. 21; CDC, art. 90.
67. N o mesmo sentido é o entendimento de Cetso Fiorillo, Marcelo Abelha Rodri-
*’Ue'i c Hosa Maria Nery, D ireito processual am biental brasileiro , p. 34, cit.
178— CAPÍTULO 8
A reparação de danos diferenciados, variáveis caso a caso, de con

sumidores lesados, há de ser buscada por meio de ação civil individual;
somente quando se trate de interesses difusos, coletivos ou individuais ho
mogêneos, é que cabe a ação civil pública ou coletiva.
A condenação em ação civil pública ou coletiva por lesão a consu
midores individuais, considerados sob o aspecto homogêneo (enquanto
grupo, classe ou categoria de pessoas determináveis que tenham sofrido ou :
estejam para sofrer o mesmo dano divisível, de origem comum), —1tal con
denação só poderá ter como objeto o dano global e diretamente considera
do (p. ex., o dano decorrente da aquisição em si do produto defeituoso ou.
impróprio para os fins a que se destina, ou sua substituição ou a respectiva
indenização). A tutela coletiva não poderá alcançar danos individuais dife
renciados e variáveis caso a caso, de indivíduo para indivíduo (p. ex., danos
emergentes e lucros cessantes). .. .'
Nas ações civis públicas e coletivas, se os danos forem indivisíveis ;
porque difusos, o produto da indenização irá para o fundo previsto no art. -
13 da LACP, mas, nas lesões a interesses individuais homogêneos, será
oportunamente levantado pelos prejudicados, se for o caso; somente se os j
lesados individuais não se habilitarem no processo coletivo é que o produto .,
da indenização irá para o fundo/1^
Como já temos destacado, erro comum ocorrente nos foros é o de,■
supor que a defesa de interesses individuais homogêneos só possa ser feita
em proveito de consumidores, pois que só o CDC e não a LACP alude por
expresso a tal tutela. Na verdade, porém, o sistema do CDC e o da ÍACIL,
integram-se completamente, de forma que cabe ação civil pública ou coleti-,■
v á para a defesa d e quaisquer interesses individuais homogêneos, sejam o j
não consumidores òs lesados.69
9- Conclusões
Integrando-se a LACP ao CDC, cabe todo tipo de ação civil publica
ou coletiva, em defesa de interesses transindividuais de consumidores.70
Incorreta tem sido a resistência que às vezes se vê na jurisprudêncííU
contra a defesa de interesses difusos, coletivos ou individuais homogêneoh;
em diversas matérias como os aumentos abusivos de mensalidades escola-
res ou em questão de taxas e contribuições sociais.
E indevida — embora facilmente explicável — tem sido a resistência;
dos governantes contra a defesa de interesses transindividuais. Primeiro,
quando da sanção da LACP, o chefe do Poder Executivo vetou a norma rcs.i-..
dual ou de extensão que permitia a defesa de outros interesses difusos C-
68. Sobre a divisibilidade do produto da indenização, v. Caps. 33 e 34.

69. A propósito, v. Caps. 4, n. 14, e 6, n. 3-
70. LACP, art. 21; CDC, art. 90; v., tb., Cap. 6.
PROTEÇÃO A O CONSUM IDOR— 179
coletivos;71 depois, os governantes desvirtuaram, sem a reação adequada do

mais alto tribunal, os pressupostos e objetivos constitucionais das medidas
provisórias,72 e, por meio de sua utilização e reutilização abusivas, têm sis
tematicamente procurado, de forma irrita, restringir o objeto da defesa ju
dicial dos interesses transindividuais, ou a própria imutabilidade erga om
nes da coisa julgada nas ações civis públicas e coletivas.73
Naturalmente, se de um lado é necessário que tais ações sejam usa
das com prudência e adequação para não extravasarem o objeto a que se
destinam,74 por outro lado, e, até de certa forma,- de modo paradoxal, de
vem ser admitidas com coragem e energia, para por meio delas se coibirem,
quando for o caso, os abusos que governantes, empresas, poluidores, fisco,
serviços públicos etc. costumam impingir, até agora quase que impunemen
te, contra a coletividade neste país.
71. Cap. 6, n. 2.
72. Esse abuso persistiu desde a vigência da Constituição de 1988 acé a edição da EC
73• Cf- Med. Prov. ns. 1.570/97 e 1.798/99, que originaram a Lei n. 9.494/97, e Med.
n' 2.180-35/01. A propósito, v. Caps. 6 e 34.
74. V. Cap. 6.
CAPÍTULO 9
PROTEÇÃO AO PATRIMÔNIO CULTURA1
E AO PATRIMÔNIO PÚBLICO E SOCIAL
SUMÁRIO: 1. Generalidades. 2. O patrimônio cultural. 3. O pa

trimônio artístico e estético. 4. O patrimônio público e a im
probidade administrativa: a) quem defende o-patrimônio pú
blico; b) a moralidade administrativa; c) o papel do Tribunal de
Contas; d) o objeto da investigação. 5. Os atos de improbidade
administrativa: a) os atos que importem enriquecimento ilícito;
b) os atos que importem lesão ao erário; c) os atos que atentem
contra os princípios da Administração. 6. A responsabilidade
por culpa. 7. As sanções. 8. O processo. 9- A prescrição. 10. A
competência nas ações dê improbidade administrativa. 11. O
Ministério Público na defesa do patrimônio público. 12. A ques
tão do prejuízo. 13. O patrimônio social.
G e n e r a lid a d e s
__ O patrim ônio público veio originariamente definido, para fins de
açao popular, como o conjunto dos bens e direitos de valor econômico,
artístico, estético, histórico ou turístico.1 Entretanto, como a Constituição
j 1988 alargou o objeto da ação popular para nele incluir a moralidade
ac,ministraiiva, o meio ambiente e o patrimônio cultural, podemos conside-
-também estes valores como incluídos no conceito legal de patrimônio
publico2 ■
A expressão p a trim ôn io cultural tem sido utilizada em doutrina pa-
rt‘fcrii-se ao conjunto dos bens e interesses que exprimem a integração
° homem com o meio ambiente (tanto o natural como o artificial), como
a<lude.s de valor artístico, estético, histórico, turístico, paisagístico ou ar-
1. Lei n. 4.717/65, art- I o, § 1°, com a redação que lhe deu a Lei n. 6.513/77.
2. CR, art. 5o, LXXIII.
1S2— CAPÍTULO 9
queoíógico,3 nesse rol incluídos os valores até mesmo imateriais referentes

à identidade, à ação e à memória dos diferentes grupos formadores da so
ciedade brasileira.4
Por sua vez, o conceito de patrim ônio social está ligado ao que seja
interesse social. Este conceito tem sido comumente utilizado para alcançar;
a) a defesa de interesses de grupos, classes ou categorias de pessoas que
suportam algum tipo de hipossuficiência (pessoas pobres, desempregadas,
faveladas, vítimas de crimes, presas, discriminadas); b) a defesa da socieda-
de como um todo (valores materiais ou imateriais, como o patrimônio cul
tural).5
Embora tenham pontos em comum, esses conceitos nem sempre
são coincidentes. Assim, por exemplo, um valor estritamente econômico da-
Fazenda é considerado patrimônio público, embora não constitua valor’
cultural ou social.
2. O patrim ônio cultural

Segundo a Constituição, constituem patrimônio cultural brasileiro,
os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou cm
conjunto, portadores de referência à identidade, à ação e à memória dos
diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem|
a) as formas de expressão; b) os modos de criar, fazer e viver; c) as criações;
científicas, artísticas e tecnológicas; d) as obras, objetos, documentos, edifi
cações e demais espaços destinados às manifestações artístico-culturais£
e) os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, artístico^
arqueológico, paleontológico, ecológico e científico."
A lei admite que, por meio da ação civil pública, seja promovida ?!
defesa em juízo dos interesses de valor artístico, estético, histórico, turístico
e paisagístico — valores esses que integram o chamado patrimônio cultu
ral.7 Naturalmente, o cabimento da ação civil pública não exclui a possibili
dade de ajuizamento de ação popular, e, até mesmo, não exclui o cabimen-
to de ação de responsabilidade movida diretamente pelos próprios lesados,
se for o caso (p. ex., o cidadão, por legitimação extraordinária, pode defen
der o patrimônio público em geral; as Fazendas Públicas podem defender,
por legitimação ordinária, os bens públicos; os proprietários de imóvesí
tombados, por legitimação ordinária, também podem defender os própnP?
bens etc.). ’
3- Sobre o que seja meio ambiente natural, artificial e cultural, v. Cap. 7, n, 2.

4. CR, art. 216.
5- A propósito do conceito de patrimônio social, v., ainda, neste Cap., o n. 8.
6. CR, arts. 215-216
7. IACP, art. I o, III.
PATR IM Ô N IO CULTURAL E PATRIM Ô N IO PÚBLICO-—183
3. O patrimônio artístico e estético

A arte é o conjunto de meios, processos e regras que dizem respeito
ao desempenho de uma atividade; consiste ainda no processo por meio do
qual o homem cria objetos ou faz apresentações destinadas a produzir em-
seus semelhantes um estado de sensibilidade ligado ao prazer estético; nes
se sentido, é um modo de expressão da beleza. Estética, por sua vez, é a
teoria do belo e da sensação que a beleza deixa em nós.
. Os conceitos de arte e estética completam-se. Assim, por exemplo,
.■ tanto a partitura de uma música como o texto de uma obra de teatro, são
;; protegidos em si mesmos como expressões do patrimônio intelectual (v.g.,
os direitos autorais); já a execução dé uma obra, a encenação de uma peça
ou a reprodução de uma música integram o patrimônio estético (a sensação
que a obra artística desperta em nós).
A proteção individual da obra faz-se ora pelo autor, ora pelo titular
; de direitos conexos, ora por meio de associações de proteção dos direitos
. ‘ autorais.8 '
Caída a obra no domínio público, compete ao Estado a defesa de
sua integridade e autoria,9 sem prejuízo da iniciativa do Ministério Público
em defesa do patrimônio cultural.10
v-: Jã a proteção da obra, sob o aspecto atinehte ao patrimônio cultu
ral, incumbe em tese a qualquer dos co-legitimados à ação civil pública de
que cuida a Lei n, 7.347/85; por sua vez, a defesa de interesses individuais
homogêneos, coletivos ou difusos de autores ou de titulares de direitos
conexos, faz-se por meio de ação civil pública ou coletiva, inclusive por
meio de associações civis ou sindicatos legitimados. I 1
4- O patrimônio público e a im probidade administrativa
a ) Quem defende o patrim ônio público

Patrim ônio público é o conjunto dos bens e direitos de valor eco
nômico, artístico, estético, histórico, arqueológico ou turístico, ou ainda de
caráter ambiental.12 O próprio meio ambiente é considerado patrimônio
público de uso coletivo.13
8 CR, art. 5o, XXI; Lei n. 9-610/98, arts. 97-98,

9 Lei n. 9.610/98, art, 24, § 2o.
f A t '" '- ’ 10. CR, arts. 129, III, e 216; LACP, arts. I o, III, e 5°. N o mesmo sentido, admitindo a
do Ministério Público em defesa de obra caída no domínio público, como direito
A ™0ral,' v. O Ministério Público e o direito autoral, de Eduardo S. Pimenta e Viviane Ricci,
CmâdaABPJ,3S: 23.
. 11. V. nota de rodapé n. 8, supra.
12. CR, arts. 5o, IXXIII, 20, 26 e 216; Lei n. 4.717/65, art. 1°, § 1".
^ A yA ; -: 13. Lei n. 6.938/81, art. 2°, 1.
184— CAPÍTULO 9
Esses interesses compreendidos na noção de patrimônio. público

podem ser defendidos em juízo tanto pelo próprio Estado, como pelo cida:"
dão14 ou pelo Ministério Público.15 O Estado, como pessoa jurídica, pode'
comparecer a juízo na defesa de valores estritamente econômicos, caso cm
que sua legitimação será ordinária; entretanto, quando o Esiado defende
em juízo interesses transindividuais, age por legitimação extraordinária, em
substituição ao grupo de lesados. Por sua vez, o cidadão, na ação popular,
sempre agirá por legitimação extraordinária quando defenda interesses,
econômicos do Estado ou quando defenda interesses transindividuais, co
mo os do meio ambiente. Por fim, o Ministério Público só pode empreen
der a defesa de valores econômicos do Estado quando o faça sob legitima-:
ção extraordinária, pois que, embora seja um órgão estatal, é-Jhe vedada a:
representação da Fazenda-, e, quando defende interesses transindividuais, é,
como os demais legitimados, mero substituto processual da coletividade:
lesada.
Embora o patrimônio púbü,co, em sentido estrito (bens e valores <le s
caráter puramente econômico da Fazenda), não seja interesse transindivi-
dual (nem difuso, nem coletiyo, nem individual homogêneo), sua defesa
pelo Ministério Público, por meio de ação civil pública, é expressamente
admitida pela Constituição e pelas leis.16
Tomada, pois, a acepção lata de patrimônio público, nem todoh os
interesses que o integram são transindividuais. Assim, por exemplo, une
valor estritamente econômico, de que seja titular a Fazenda Pública, sem{
dúvida deve ser considerado patrimônio público, como um crédito fiscal,
mas não é nem interesse difuso, nem coletivo, nem individual homogêni-o i
Mas um interesse ambiental, e mesmo um interesse ligado à defesa do pa”.
trimônio histórico, ainda que ambos por definição legal também integrem o
conceito de patrimônio público, sem dúvida também são, pela sua naturÂ
interesses transindividuais.
A Constituição alatgou o rol dos interesses que podem ser defendi-»
dos por meio da ação popular,17 bem como conferiu ao Ministério P ú blico
a possibilidade de defesa do patrimônio público, por meio da ação <iuL
pública.18
Já vimos que se distinguem ação popular e ação civil pública.19 Hn
tretanto, apesar de não haver necessariamente coincidência entre ambas
14. Lei n. 4.717/65, art. I o, § I o.

15. CR, art. 129, 111; LC n. 75/93, art. 6o, VII, b ; Lei n. 8.625/93, art. 25, XV, a t i
LACP, art. I o, III.
16. CR, art. 129, III; LC n. 75/93, art. 69, VII, b- Lei n. 8.625/93, art. 25, IV, b-, Lei
8.429/92, art. 17.
17. CR, art. 5", LXXIII.
18. Cf. CR, art. 129, III, e Lei n. 8.625/93, art. 25, IV, a e b.
19. V. Cap. 6, n. 12.
PATR IM Ô N IO CULTURAL E PATRIM Ô N IO PÚBLICO— 185
■êm casos concretos pode haver litispendência ou até coisa julgada entre
ação civil pública e ação popular.20
b ) A m oralidade adm in istrativa

Na defesa do patrimônio público, a noção de responsabilidade su
põe análise da moralidade administrativa, que é princípio informador da
.' Administração Pública.21 A noção de imoralidade administrativa liga-se à
teoria do desvio de poder ou de finalidade. O ato.imoral em seus fins viola
p princípio da legalidade, e tanto pode ser questionado em ação popular
como em ação civil pública,22
. Quando a Constituição impôs o princípio da moralidade a ser se-
, guido pela Administração Pública, hão estava a cuidar de que o administra-
dor agisse dentro de uma ética abstrata de moralidade filosófica , o que
v seria extremamente subjetivo, inseguro e variável no tempo e no lugar.
Também não estava cuidando de uma suposta moralidade ju ríd ic a , como
querem outros, o que seria uma contradictio in terminis, porque, embora
tenham pontos em comum na valoração da norma agendi, Direito e Moral
não se confundem. Direito é Moral com coação ou coerção; a rigor, não
existe moralidade juríd ica, pois se a moralidade se tornar jurídica, deixa
de ser Móral, passa a ser Direito.
Então, o que quis a Constituição? Quis que o administrador obser-
vasse não a moralidade filosófica, nem a suposta moralidade jurídica, e sim
a moralidade administrativa, como vem instituída pela ordem jurídica. Em
outras palavras, a Constituição supõe que o administrador fique sujeito aos
, princípios ético-jurídicos que a legislação descreve, e cuja violação sancio
na, entre os quais a honestidade, a imparcialidade e a lealdade. Isso decorre
>; do art. 37, caput, da Constituição, e do art. 11 da Lei de Improbidade Ad
ministrativa, que, ao sancionar comportamentos que recrimina, estã, ipso
facto, definindo o que é a imoralidade administrativa, como contraposi-
i Ção ao princípio constitucional da moralidade administrativa.
A Constituição impõe a moralidade como princípio.da Administra
ção; de sua parte, a Lei n. 8.429/92 diz em que consiste a moralidade,
<Jüdndo define^ no caput do art. 11, quais os princípios nela compreendi
dos No mesmo caput, a íei invoca o conceito jurídico de honestidade, im-
P-Jfculidade e lealdade. Isso significa que o administrador não tem que ficar
Preocupado, por exemplo, se o fato de ele morar maritalmente é moral ou
HQOral jpara a sociedade, mas sim se ele está administrando dentro da ho-
nt-Mjdade, da imparcialidade e da lealdade, ao gerir os recursos de toda a
c°5etividade. Isso é que é moralidade administrativa.
* 20. V: Cap. 14.

21, CR, arts. 37, caput, e 129, III. A propósito do controle dos atos administrativos
v,nculadrjS e discricionários, v. Cap. 6, n. 5.
22. Cf. art. 2o, parágrafo único, e, da 1AP.
186— CAPÍTULO 9
Tomemos outro exemplo: a previdência nacional existe, teórica-’

mente, para prestar ou pagar benefícios previdenciários a partir de seu cus- ■
teio atuarial. Mas se ela se transforma numa máquina de arrecadar dinheiro, .
financiar o governo e só pagar miseravelmente os supostos beneficiários s
apenas depois de esgotar os meios de furtar-se à sua obrigação, então tere-' :
mos a imoralidade administrativa implantada no sistema. O aposentado,;
principalmente se pobre, bate-se contra uma verdadeira muralha quando .:
quer buscar seus benefícios: se o sistema cria todas as dificuldades para,
uma pessoa se aposentar, mesmo que tenha o direito,, se o sistema cria ab
surdas exigências para lhe conceder um. benefício, mesmo quando devido, j-
isso será imoralidade administrativa. Não se trata de uma questão de hipoté
tica imoralidade “jurídica” ou “moralidade abstrata ou média” .
Ainda um último exemplo: a Prefeitura Municipal de São Paulo çckí ;
brou, anos a fio, um imposto progressivo na transmissão de bens imóveis/f:.
(ITBI). Nesse caso específico, o Plenário do Supremo Tribunal Federal já
tinha decidido, hã anos, ser inconstitucional a cobrança progressiva, como .
vinha fazendo á Municipalidade.23 Pois bem, mesmo depois disso, e posto
tivesse o plenário da maior corte constitucional rejeitado a cobrança, a Pre
feitura paulistana continuou, por quase uma década, a cobrar o acréscimo;
inconstitucional. Atitude como essa constitui violação da ordem jurídica e
quebra da moralidade administrativa definida em lei, ou seja: neste caso, o .
administrador está violando os deveres de lealdade e de honestidade exigi-^ f
dos na ordem legal, porque, na prática, vai conseguir com que muitos pi-;
guem o que não devem e não repitam o indébito, porque desistirão de ir a "
uma Justiça excessivamente formalista e morosa (o que é outra imoralidade, *
ainda maior), e arcarão com um prejuízo indevido e injusto; vai ainda con
seguir que outros, ainda que mais abonados e preferindo demandar, te-i-'
nham de percorrer um processo longo e tortuoso, para talvez obter uwJ
vitória que lhes custará muitos anós e recursos desnecessários.
c.) O pa pel do Tribunal de Contas

A decisão das Cortes de Contas condiciona a apuração judicial àt ■
danos ao patrimônio público?
As investigações do Ministério Público' por danos ao patrimônio pu"
blico ou a propositura de ação popular ou de civil pública independem d°
julgamento das contas pelo Tribunal de Contas porque: a ) o Ministcnf
Público e o Poder Judiciário não estão vinculados à decisão das corteh dc ,
contas, que são apenas órgãos auxiliares do Poder Legislativo;24 b) as contas
públicas podem estar perfeitas, embora tenha havido a prática de corrup^0
ativa ou passiva; c) há sanções previstas na Lei n. 8.429/92 que independeu)
23. No RE n. 234.105-3, relatadti pelo Min. Carlos Velloso, j. em 08-04-99, o PlenJÍ1®-.

do STF declarou inconstitucional o inc. II do art. 10, da Lei paulistana n. 11.154191 (InfortHQ.
tivo STF, 144).
24. CR, arts. 31, § I o, e 71, caput. Nesse sentido, REsp n. 472.399-AL, I a T. STJ, v-'1
-1.
j. 26-11-02, rel. Min. José Delgado, DJU, 19-12-02, p. 351.
PATR IM Ô N IO CULTURAL E PATR IM Ô N IO PÚBLICO— 187
. da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público ou da apreciação das

contas pelo órgão de controle interno ou pelo Tribunal de Contas, ou ainda
pelo Poder Legislativo.25
As decisões dos Tribunais de Contas, de que resulte imputação de
débito ou multa, terão eficácia de título executivo extrajudicial.26 Tem-se
entendido que o parecer prévio dos Conselhos ou Tribunais de Contas vale
como decisão, exceto se o Poder Legislativo o recusar regularmente.27
,.V Se o Tribunal de Contas apontar irregularidades nas contas (como
um alcance praticado pelo servidor), e, mesmo assim, o Poder Legislativo
aprovar as contas, perde-se o título executivo extrajudicial, mas não se invia-
; biíiza a propositura da ação civil pública de conhecimento.
d ) O objeto da investigação
Quaisquer atos que importem improbidade administrativa podem
ser abjeto de investigação por parte do Ministério Público, ou seja, tanto os
que importem enriquecimento ilícito de agentes públicos, como os que
importem lesão ao erário, como, enfim, os que atentem contra os princípios
da administração (arts. 9o a 11 da Lei n. 8.429/92).
-5. Os atos de im probidade admioistrativa

„ A defesa da probidade administrativa não envolve interesse transin-
dividual (de grupos, classes ou categorias de pessoas), mas sim interesse
público primário (bem geral da coletividade). Está o Ministério Público legi
timado à defesa do patrimônio público e da moralidade administrativa,
especialmente por meio da propositura da ação civil pública.28
A Lei n. 8.429/92, também conhecida como Lei de Improbidade
., Adtnimsiraliva (LIA), sanciona, em seu art. I o, os atos de qualquer agente
publico, servidor ou não, que atentem contra a Administração direta, indire
ta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Dis-
. tnto Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao
^ patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário
, haja concorrido ou concorra com mais de 50% do patrimônio ou da receita
anual &
y '' _ Na forma do parágrafo único do art. I o da LIA, estão também sujei-
_ to^ às suas penalidades os átos de improbidade praticados contra o patri
mônio de entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou
'-leditício, de órgão público, bem como daquelas para cuja criação ou cus
25. Cf. arts. 9o, 10, 11 e 21, II, da Lei n. 8.429/92.

26. CR, art. 71, § 3o.
27. Cf. CR, arts. 31, § 2a, e 49, )X.
28. CR, art. 129, III; Lei n. 8.429/92, art. 17.
29. Lei n. 8.429/92, art. I o.
ISS— CAPÍTULO 9
teio o erário haja concorrido ou concorra com menos de 50% do patrimô

nio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à
repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos.
Por meio dessa lei, os atos de improbidade administrativa são classi
ficados em três categorias, todos eles sujeitos às sanções civis do art. 12 da
mesma lei (afora as sanções penais, civis e administrativas, previstas na le
gislação específica): a) os que importem enriquecimento ilícito; b) os que
causem prejuízo ao erário; c) os que atentem contra os princípios da Admi
nistração pública.
a )-O s atos qu e importem enriquecimento ilícito

Quanto aos primeiros tipos de atos de qüe cuida a LIA,30 considera
esta constituir ato de improbidade administrativa que importa enriqueci
mento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em
razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas
entidades mencionadas no art. I o da Lei n. 8.429/92, e, notadamente:
1. receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel,;
ou qualquer outra vantagem econômica, diretá ou indireta, a título de co
missão, percentagem, gratificação ou presente de quem tenha interesse, >
direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omis-
são decorrente das atribuições do agente público;
2. perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitara.;
aquisição, permuta ou locação de bem móvel ou imóvel, ou a contratação
de serviços pelas entidades referidas no art. I o por preço superior ao valor-
de mercado;
3. perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a
alienação, permuta ou locação de bem público ou o fornecimento de servi'
ço por ente estatal por preço inferior ao valor de mercado;
4. utilizar, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equi
pamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposi
ção de qualquer das entidades mencionadas no art. I o, bem como o trabJ-
Iho de servidores públicos, empregados ou terceiros contratados por essas
entidades-,
5. receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou in..i
direta, para tolerar a exploração ou a prática de jogos de azar, de len ocín io,
de narcotráfico, de contrabando, de usura ou de qualquer outra a t i v i d a ç l c >
ilícita, ou aceitar promessa de tal vantagem;
(S. receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou »)■
direta, para fazer declaração falsa sobre medição ou avaliação em obr#
públicas ou qualquer outro serviço, ou sobre quantidade, peso, m edida,
qualidade ou característica de mercadorias ou bens fornecidos a qualquer
das entidades mencionadas no art. I o;
30. Lei n. 8.429/92, art. 9o.

PATRIM Ô N IO CULTURAL E PATRIM Ô N IO PÚBLICO— 189
7. adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, cargo,

emprego ou função pública, bens de qualquer natureza cujo valor seja des
proporcional à evolução do patrimônio ou à renda do agente público;31
8. aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de consultoria ou
assessoramento para pessoa física ou jurídica que tenha interesse suscetível
de ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribui
ções do agente público, durante a atividade;
9. perceber vantagem econômica para intermediar a liberação ou
aplicação de verba pública de qualquer natureza;
> 10. receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou
indiretamente, para omitir ato de ofício, providência.ou declaração a que
esteja obrigado;
11. incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, ren
das, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades
mencionadas no art. I o;
12. usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores inte
grantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. I o.
Em caso de denúncias tais, deve ser investigado, o eventual enrique
cimento do agente público em valor superior aos ganhos legalmente admi
tidos no período.32 A investigação deve alcançar não só documentos e in
formações referentes à gestão pública do agente, como ainda e principal
mente seu patrimônio privado e contas pessoais.33 Deve ser objeto de in
vestigação o patrimônio privado do agente público em geral, da Administra-
; .Ção direta, indireta ou fundacional, que se enriqueça ilicitamente, com ín-
fl-iência ou abuso de cargo ou função.
Jé Quando ocorre enriquecimento ilícito de administradores, mesmo
; f c o proveito não tenha saído diretamente dos cofres públicos, raramente
-deixará de existir dano ao patrimônio público.34 Aqueles que, por exemplo,
- subornam administradores para contratar com a Fazenda certamente
levarão os pagamentos ilícitos à conta do custo da obra pública ou do servi
ço realizado. E, mesmo que não o fizessem, ainda teria havido o dano mo
ral, decorrente da violação dos princípios da Administração.
- b ) Os atos què importem lesão ao erário

■■ Quanto à segunda categoria de atos sancionados na Lei n. 8.429/92, .
COrLsldera esta constituir improbidade administrativa que causa lesão ao
- 31.' "Nesse caso, o ato efe improbidade é legalmente presumido”, cabendo ao agente
-si ,;Ônstrar'a origem lícita de seu patrimônio desproporcional, com inversão do ônus da
Cív: n. 35.570-5/0, São José do Rio Preto, T J S P , v.u., 9a Câm. de Direito Público, j.
5 00, rel. Gonxaga Franceschíni).
32. Cf. art. 9° da Lei n. 8.429/92,
33. Cf. arts. 16 a 18 da Lei n. 8.429/92.
r 34. A propósito da questão do prejuízo, v., neste Cap., o n. 7.
190— CAPÍTULO 9
e rá rio ^ qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa,'que enseje perda

patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens
ou haveres das entidades referidas no art. I o da Lei n. 8.429/92, e, notada-
mente;
1. facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação áo
patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas:
ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no
art. I o;
2. permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada,:
utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das
entidades mencionadas no art. I o, sem a observância das. formalidades le
gais ou regulamentares aplicáveis à especie; i:i
3. doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente despersonali- ;
zado, ainda que de fins educativos ou assistenciais, bens, rendas, verbas ou
valores do patrimônio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1°,.
sem a observância das formalidades legais e regulamentares aplicáveis à ;
espécie-, ■■
4. permitir ou facilitar a alienação, permuta ou locação de bem inte- :
grante do patrimônio de qualquer das entidades referidas no art. I o, ou ;
ainda a prestação de serviço por parte delas, por preço inferior ao de mer
cado;
5. permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem ou
serviço por preço superior ao de mercado;
6. realizar operação financeira sem observância das normas legais c
regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidônea;
7. conceder benefício administrativo ou fiscaí sem a observância das
formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;
8. frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevi
damente; ‘‘
9. ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas cm
iei ou regulamento;
10. agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem'
como no que diz respeito à conservação do patrimônio público; /;
11. liberar verba pública sem a estrita observância das normas peru-
nentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular;
12. permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça
ilicitamente;
13. permitir que se utilize, em obra ou serviço particular, veículoSj,,
máquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de p ro p rie d a d e
ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas no art. I o,- bei»
35. Lei n. 8.429/92, art.-lO,

PATRIM Ô N IO CULTURAL E PATRIM Ô N IO PÚBLICO— 191
como o trabalho de servidor público, empregados ou terceiros contratados

por essas entidades.
c ) Os atos que atentem contra os princípios da Adminis

tração
Por fim, na terceira categoria de atos sancionados na Lei n. 8.429/92,
a lei considera constituir improbidade administrativa, a atentar contra os
princípios da Administração pública,36 qualquer ação ou omissão que
viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às
'instituições, e notadamente:
- s 1. praticar ato visando a um fim proibido em lei ou regulamento ou
diverso daquele previsto, na regra de competência;
2. retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;
3. revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das
atribuições e que deva permanecer em segredo; ’
4. negar publicidade aos atos oficiais;
5. frustrar a licitude de concurso público;
6. deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo; ■
íí i 7. revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, an
tes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica
.■çapaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço.
.6. A responsabilidade p or culpa

Oxart. 10 da Lei n. 8.429/92 admite a culpa do administrador como
fandamcnto da improbidade. Poderia, porém, ser objetado: como poderia
„scr ímprqbo ou desonesto alguém que não agiu com dolo e agiu só com
culpa?
, Ora, no Direito Civil, uma pessoa pode ser .responsabilizada por
‘-'Ulpa, também no Direito Penal, pode ser penalizada por culpa; na esfera
sdkciplinar, pode ser sancionada por culpa. E na Administração, por que o
administrador só por dolo poderia ser punido? E ele for negligente?.Se ele é
..^Rligente com a coisa pública, ele é desonesto: um administrador negli
gente está violando o dever de eficiência e lealdade da Administração; está
vjj^curando de um zelo que é ao mesmo tempo o pressuposto e a finalida-
” e de seu mister; está deixando de lado o dever de honestidade que deveria
- UiTitnar o seu trabalho; ele é ímprobo. O administrador não estã lidando
jC)1^ bens seus, e sim com bens coligidos com muito sacrifício pela coletivi-
^ Côs cluais eê espontaneamente pediu para cuidar, e ainda é remune
rado para isso. Assim, o administrador não tem o direito de ser negligente
Çpm recursos públicos; pode até sê-lo em sua vida privada, nunca com re
192— CAPÍTULO 9
cursos da coletividade. Ele concorreu a um cargo público ou foi eleito qu

nomeado para ele; aò tomar posse, imediatamente assumiu um dever jurí-
dico, mais do que meramente moral, um dever que tem sanção-, assumiu o
dever mínimo de não ser negligente, de não ser desidioso, de não ser im
prudente com os recursos da coletividade, que ele escolheu gerir. Se eleé
imprudente, desidioso òu negligente, ele é desonesto — assim o considera
o art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa. Esse artigo considera ato de
improbidade administrativa aquele que atente contra os princípios da Ad
ministração pública, ou ainda qualquer ação ou omissão que viole os deve
res de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições. Eo
art. 10 expressamente prevê a forma dolosa ou culposa para qualquer ato
de improbidade administrativa que cause prejuízo ao erário. Destarte, se õ:
administrador permite que um particular incorpore, de forma indevida,\
valores municipais, por exempío, e se ao fazer isso ele foi desidioso ou ne
gligente, ele faltou com o dever de honestidade, porque um administrador
honesto é zeloso — isso faz parte da definição do administrador. Ser hones
to é pressuposto de quem exerça cargo público; não é qualidade.
7. As sanções
A Constituição estabelece que os atos de improbidade administratiív
va importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública,!
a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento do erário, na forma e grada-
ção previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível?1 deixando claro,
assim, que essas sanções especiais têm natureza civil e não criminal.38 ;
-v'i, ■ : •••
AJ^ém das sanções civis, penais e funcionais a que podem estar sujei
tos os que violem a Lei de Improbidade Administrativa, impõem-se no art
12 desta mais algumas sanções especiais, como é o caso da perda de bens_
ou valores, do ressarcimento integral do dano, da perda da função pública,'
da suspensão de direitos políticos, da multa etc.39
Diz, pois, o art. 12 da Lei n. 8.429/92 que, independentemente â »
sanções penais, civis e administrativas, previstas na legislação específica,
está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes comi',
nações:
a) na hipótese do art. 9o, perda dos bens ou valores acrescidos
tamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, quando houver,
perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de oito a dez a
nos, pagamento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patr>'
monial e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefício5
37. CR, art. 37, § 4o.

38. A questão ora pende de decisão do STF na Recl. n. 2.138-6-DF. N o s e n rido,
cexto, cf. Recl. n. 59 I.-SP, j. l°-12-99, m.v., Corte Especial STJ, rel. Min. Nilson Naves, DjU> ^
05-00; REsp n. 150.329-BS, j. 02-02-99, v.u., rel. Min. Vicente Leal, DJU, 05-04-99, p. 25Ó-
ainda, Recf n. 799, Corte Especial do STJ. ■-
39. Lei n. 8.429/92, art. 12.
PATR IM Ô N IO CULTURAL E. PATR IM Ô N IO PÚBLICO— 193
ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por

intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de
dez anos;
b) na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos
bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta
circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de
cinco a oito anos, pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do
dano e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios
ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por
intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de
' cinco anos;
■' c) na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver,
perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco
■ anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração
percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou
receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indireta-
. mente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio ma
joritário, pelo prazo de três anos.
Em cada uma das hipóteses de que cuida o art. 12 da LIA, a perda
,. do cargo e a suspensão de direitos políticos seriam de aplicação obrigatória
£ cumulativa com as demais sanções pecuniárias e administrativas previstas
- no próprio dispositivo?
i Não nos parece a melhor a resposta positiva,^0 porque desarrazoado
seria punir da mesma, maneira o agente político que comete um dano cul
poso de pequena monta que proveito algum traga a ele ou a terceiros, e
aquele que de maneira dolosa se enriqueça ilicitamente à custa do patrimô
nio público. Não apenas a fixa çã o das penas deve levar em conta a exten-
s^° do dano causado e o proveito patrimonial obtido pelo agente,41 mas
também a própria imposição da pena deve considerar a gravidade da infra-
Çao cometida. Não fosse assim, trataríamos de maneira igual situações abso-
. lutamente díspares.
i . Acresce que agentes públicos há para os quais a Constituição estabe
leceu forma própria de destituição. Embora nada obste a que sejam civil
mente responsabilizados e sancionados por eventuais danos ao erário (co-
11)0 em ação popular), não é compatível com o sistema vigente sejam ape-
nado.s com sanções próprias dos crimes de responsabilidade, impostas em
,sede de ação civil fundada na Lei n. 8.429/92. Caso se admitisse o contrário,
Uni juiz de primeiro grau estaria usurpando competência para decidir sobre
r0s Crimes de responsabilidade desses agentes, para os quais a Constituição
40. Nesse sentido, REsp n. 505.068-PR, 1“ T. STJ, v.u., j. 09-09-03, rel. Min. Luiz Fux,
:, ^9-09-03, p. 164; despacho liminar d o Min. Nélsou Jobim do STF, na Recl. n. 2.138-6-DF,
11-09-02, DJU, 17-09-02.
41. Lei n, 8.429/92, art. 12, parágrafo ú n ic o .
194— CAPÍTULO 9
estabelece mecanismos próprios de destituição quando cómetam crimes de

responsabilidade.42
Vejamos o sistema de imposição das penas na Lei de Improbidade
Administrativa.43
Em caso de várias infrações previstas na Lei n. 8.429/92, as penas
pecuniárias serão cumuladas. A suspensão de direitos políticos não poderá
ultrapassar a duração máxima da lei (até 10 anos), assim como ocorre coma
proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incen
tivos fiscais ou creditícios (até 10 anos). Já a perda da função pública pode
rá ser decretada mais de uma vez, em decorrência de condenações difcren-:
tes, mas, naturalmente, só será cumprida uma única vez.
8. O processo
Segundo os arts. 16 e 17 da Lei n. 8.429/92, a ação de improbidade
será ajuizada pelo Ministério Público ou pela pessoa jurídica interessada,'
tendo rito ordinário.
Para o ajuizamento da ação de improbidade, nãó se exige prova pré-,
constituída; bastam indícios de autoria e materialidade; caberá à instrução,
sob as garantias do contraditório, fornecer ou não as provas necessárias.
Interessado em resguardar mais os administradores e políticos que 2
coletividade, diversas medidas provisórias instituíram um juízo de preüba-
ção para que, antes do recebimento da petição inicial, o agente público;
possa ser notificado para apresentar manifestação por escrito. Aumentando,
o rol procrastinatório, as medidas provisórias ainda instituíram recurso
contra a decisãò que receber a petição inicial. . .45
Ainda por força do uso abusivo de medidas provisórias, o adimíp?-.-
trador resolveu cometer à Advocacia-Geral da União a representação judicial;
dos titulares dos Poderes da República, de órgãos da Administração Pública
Federal direta e de ocupantes de cargos e funções de direção em autarquias
e fundações públicas federais, concernente a atos praticados no exercido:
de suas atribuições institucionais ou legais.40 Transmudou-se um órgão que
a Constituição instituíra para representação judicial e extrajudicial da Uniáo_
(CR, art. 131), em órgão de defesa das autoridades,..
No mesmo afã de dificultar ou até inviabilizar as ações civis públiçaS;
contra os governantes, outra medida provisória chegou ao cúmulo de tentar
42. A propósito, v. tb. Cap. 40, n. 1.

43. Lei n. 8.429192, art. 12.
44. REsp n. 811.664-PE, 2a T. STJ, j. l°-03-07,v.u., rel. Min. ElianaCalmon, DJU, 15: :
03-07, p. 298. . f? '
45. Cf. §§ 7° e s. do art. 17 da Lei n.8.429192, introduzidos pelas Med. Prov. Ils
2.171-42/01 e 2.225-45/01, sob inspiração do art. 514 do CPP.
46. Cf. art. 22 da Lei n. 9.028/95, com a redação que Lhe deu a Lei . 9.649198, lei
fruto de conversão da Med. Prov. n. 1.651-34/98. -:i
PATRIMÔNIO CULTURAL E PATRIMÔNIO PÚBLICO— 195
instituir reconvenção contra os agentes do Ministério Público que ousassem

processar autoridades por improbidade... Esta última, porém, encerrava tal
despautério que foi revogada antes de viger por um único mês...47
Como já tem decidido o STJ, a ação civil pública, regulada pela Lei
n. 7.347/85, pode ser cumulada com pedido de reparação de danos por
improbidade administrativa, formulado com base na Lei n, 8-429192.'*8
Quanto ao pedido de indisponibilidade de bens do agente público,
náo precisa ser formulado por meio de ação cautelar autônoma; pode ser
apresentado no próprio bojo da ação civil pública de responsabilidade.49
Se a ação de improbidade estiver sendo movida contra o adminis
trador, pessoalmente, os honorários de seu advogado deverão ser suporta
dos pelo administrador, não pela pessoa jurídica de Direito Público.50
9. A prescrição
Qual o prazo prescricional para a ação de indenização em razão de
danos ao erário?
É imprescritível a ação civil pública para recomposição do patrimô
nio público,51 não se aplicando as regras de prescrição do Direito Privado.5?
A propósito da prescrição e da decadência, v . , mais especialmente, o
Cap. 39, n. 4, onde a análise da matéria será desenvolvida.
10. A competência nas ações de improbidade adminis

trativa
Se compatíveis, é possível cumular os pedidos na ação civil pública

que verse danos a interesses protegidos pelas Leis ns. 7-347/85 e 8.429192.53
47. Cf. Med. Prov. n. 2.088-35/00, criticada no Cap. 40, n. 7.

48. REsp n. 434.661-MS, 2'J T. STJ, i. 24-06-03, v.u., rel. Min. Eliana Calmon, DJU, 25-
08-03, p 280.
A 49, REsp n. 469.366-PR, 2a T. STJ, j . 13-05-03, v.u., rel. Min. Eliana Calmon, DJU, 02-
06-°3, P 285; REsp n. 226.863-GO, I a T. STJ, j. 02-03-00, v.u., rel. Gomes de Barros, RSTJ,
J3tt 102; REsp n. 439.91S-SP, I a T. STJ, j. 03-11-05, v.u., rel. Min. Denise Arruda, DJU, 12-12-
Q5, p. 270.
50. AgRgREsp n. 681.571-GO, 21 T. STJ, j. 06-06-06, v.u., rel. Min. Eliana Calmon,
ÚJU>^9-06-06, p. 176.
51. CR, art. 37, § 5o. Nesse senrido, REsp n. 403.153-SP, I a T. STJ, m.v., j. 09-09-03,
José Delgado, DJU, 20-10-03, p. 181. Em sentido contrário ao texto, v. Ada Pellegrini
/lover, Ação de im probidade adm inistrativa - decadência e prescrição, em Interesse
Ubhco, 33:S5i Noradez, RS, 2005.
.52. if T, 7S8:245-'l']SP.
I,,-, , .■■ 53. REsp n. 434.661-MS, 2a T. STJ, v.u., j. 24-06-03, rel. Min. Eliana Calmon, DJU, 25-
“9-0.3, p. 280.
196— CAPÍTULO 9
Observe-se, porém, que nas ações civis públicas contra o agente pú
blico que tenha violado os arts. 9o a 11 da Lei de Improbidade Administrati
va, nem sempre se poderá pedir a perda da função pública. Para algumas
autoridades, há regras de competência e procedimentos específicos para a
decretação da perda do cargo: são as autoridades que têm forma própria de 1
investidura e destituição, prevista diretamente na Constituição (como ò
chefe de Poder Executivo federal ou estadual, ministros do STF, membros
do Poder Judiciário, do Ministério Público e dos Tribunais de Contas etc;).5* j
Para a decretação da perda da função pública ou para a suspensão de direi
tos políticos desses agentes, é necessário utilizar-se do procedimento pró
prio, perante o foro adequado, que se aplica às autoridades que estejam
sujeitas a julgamento por crime de responsabilidade. -. -
No tocante, porém, à responsabilização pecuniária do agente públi- ■'
co, esta pode e deve dar-se junto aos juízos de primeiro grau, como já é da \
tradição de nosso Direito (como nas ações populares), pois não se confun
de a responsabilidade civil com a responsabilidade penal ou político-
administrativa, para a qual a Constituição estatuiu foro privilegiado.55
Outrossim, de forma irrita, a Lei n. 10.628/02, alterando o art. 84 do
Código de Processo Penal, pretendeu instituir foro privilegiado até para ex<
autoridades, mesmo em matéria cível, tentando ampliar competências cons
titucionais,,.dos tribunais superiores... Em decisão da ADIn n. 2.797-DF,
porém, o'Supremo Tribunal Federal reconheceü a inconstitucionalidade (
dessa novidade. ■ ' r,
A questão da competência decorrente de foro por prerrogativa de
função será desenvolvida no item n. 11 do Cap. 15.
11. . O Ministério PúbHco na defesa do patrimônio públicq
A Constituição e as leis expressamente autorizam o Ministério Públi

co a ajuizar ação civil pública em defesa do patrimônio público.56
Apesar da clareza do texto constitucional, e não obstante seu altJfl'- 1
ce altamente social,, a verdade é que muito se discutiu e ainda se discute
sobre a legitimidade do Ministério Público na defesa do patrimônio públK-O
Os principais argumentos que têm sido expostos no sentido de que
o Ministério Público não.poderia nem deveria defender o patrimônio púbi-
co podem aqui ser sumariados.
Alguns acórdãos chegam a mencionar que o art. 129, III, da Çonf^1
tuição, seria mera norma programática, de forma que, para ter eficácia, pre'
54. V: nosso Regime ju ríd ico do-Ministério Público, 511ed., cit,, Cap. 5, n. 16, b. •
55. CR, arts. 37, § 4°, in fin e , 52, 1 e II, 102, I, b e c, 105,1, « .
56. CR, art. 129, III; LC n. 75/93, art. 6o, VII, b (de aplicação subsidiária nos Estado*-
cf. LONMP, art. 80); Lei n. 8.429/92, art. 17, caput e § 4o; Lei n. 8.625/93, art. 25, rv, a e £>;1
í
n. 7.347/85, art. I o, I e III.
cisaria de regulamentação na lei infraconstitucional. Para essa posição, não

bastaria que a Constituição dissesse, simplesmente, como o diz, que o Mi
nistério Público pode defender o patrimônio público e social; seria ainda
preciso viesse a lei infraconstitucional a dizer de que maneira, quando, em
que medida, em que limites essa defesa se daria. Ora, essa objeção merece
ser repelida, pois que perdeu sua eventual força com o advento da Lei de
Improbidade Administrativa, que legitima a iniciativa do Ministério Público
nessa área (art. 17 da Lei n. 8.429/92), e pelo advento da Lei Complementar
: n. 75/93 (art. 6o, VII), e da Lei n. 8.625/93 (art. 25, IV), que também regula
mentam o uso da ação civil pública pelo Ministério Público, nà defesa do
patrimônio público e social.
Vis Um outro argumento, ainda derivado deste primeiro, seria o de que
. a defesa do patrimônio público não consiste na defesa de interesses difusos
ou coletivos, e, portanto, não estaria inserida no objeto da ação de que
cuida o art. I o da Lei n. 7.347/85, que é a lei que disciplina a ação civil pú
blica. Assim, para os qué seguem por esta linha de raciocínio, embora a
Constituição tenha previsto que o Ministério Público deveria defender o
patrimônio público, ele não o poderia fazer por meio da ação civil pública
. de que cuida a Lei n. 7.347/85, não havendo, pois, mecanismos ou instru
mentos para que essa defesa pudesse ser exercitada,
? É igualmente insustentável essa segunda linha de raciocínio. Primei-
„ ro porque grande parte dos interesses de que cuida a Lei n. 7.347/85 coin
cidem.com a defesa do patrimônio público, em sua conceituação legal (co
mo o m e io ambiente e o patrimônio cultural); depois, porque leis outras
existem a permitir a ação do Ministério Público na defesa do patrimônio
público, em especial as já citadas Leis ns. 8.429/92 e 8.625/93 e a Lei Com
plementar n. 75/93. Por fim, porque, depois de alguma hesitação, nossas
Cortes, inclusive as maiores delas, passaram a admitir a legitimidade do
, Ministério Público para o ajuizamento de ação civil pública em defesa do
PJtrimônig^público.57 E, como bem anotou em decisão monocrática o Min,
- José Delgado, “se a Lei Maior, aos bens juridicamente protegidos pelo art.
lc>da Lei da Ação Civil Pública, acrescentou mais um item de proteção, este
pertinente ao patrimônio público, não há se aguardar que o legislador or
dinário proceda à modificação da norma processual para a inclusão de mais
utna hipótese de cabimento da ação, fazendo dela serventia obrigatória à
ttindámentação dos julgados, se o constituinte, por antecipação, e natural-
, niente diante da necessidade de proteger um bem de suma relevância, já o
íe /.” 58
A terceira ordem de objeções tem consistido em negar ao Ministério

tenlico a legitimidade para defender o patrimônio público, porque está ele
Proibido, pela Constituição, de representar em juízo as entidades públicas
KK, art. 129, Dí).
57. V., mais adiante, as nocas de rodapé ns. 62 e s., neste Cap.
58. Nesse sentido, v. decisão monocrática de 10-11-99, do Min. José Delgado, do
- I) no HEsp n. 149.832-MG, DJU, 15-02-02, .
198— CAPÍTULO 9
Essa objeção não merece melhor Sorte que as anteriores. Kmens k-

gis do dispositivo constitucional que veda ao Ministério Público a represen
tação judicial das entidades públicas consiste em que, uma vez criada a Ad
vocacia da Fazenda, o Ministério Público perdeu sua atribuição histórica de
representação dos entes estatais. Assim, a Fazenda passou a ter seus procu
radores, que devem encarregar-se da cobrança de sua dívida ativa em juízo,
de sua defesa judicial, do zelo de todos os seus direitos perante o Poder
Judiciário. Embora tudo isso seja verdade, menos certo não é que, muitas;
vezes a legitimação ordinária não funciona, ou seja, não raro o administra
dor em exercício causa o dano e, valendo-se dos controles hierárquicos
sobre a Administração, impede que a máquina estatal se volte contra ele pu
seus apaniguados. Nesse caso, agora por legitimação extraordinária, tanto .
pode o cidadão defender o patrimônio público, como também o Ministério ;
Público pode fazê-lo, sempre com fulcro na própria ordem constitucional
(CR, arts. 5o, LXXIII, e 129, III). ^
Vamos examinar, então, quais são os reais argumentos jurídicos pe
los quais o Ministério Público pode e deve propor ações civis públicas cm
defesa do patrimônio público.
Antes de tudo, essa função lhe foi cometida, por expresso, pela
Constituição vigente, o que está perfeitamente dentro da destinação institu
cional do Ministério Público (art. 129, III, e 3.27, caput).
Ora, como vimos, patrim ônio público é conceito já definido na le
gislação vigente; não é um conceito meramente doutrinário, vago ou pura
mente abstrato. O conceito em grande parte coincide com os interesses
transindividuais, tais como o meio ambiente, o patrimônio cultural, os valo- <
res históricos, artísticos, estéticos, turísticos, arqueológicos, e tanto o Minis-
tério Público como o cidadão, entre outros co-legitimados, estão autoriza
dos a exercer essa defesa, em proveito da coletividade como um todo. Po
deria ser dito que, se esse argumento vale para a defesa do patrimônio pú
blico que, ao mesmo tempo, consista em interesses transindividuais, não „
valeria, porém, para a defesa de valores estritamente econômicos da Fa2en-
da, para cuja tarefa não teria o Ministério Público maior adequação. Como
não, se na própria ação popular, em caso de desistência do autor, o Minis
tério Público tradicionalmente já tinha a tarefa de assumir sua promoção'
Ora, com a Constituição de 1988, só se aumentou essa adequação entre
Ministério Público e defesa do patrimônio público, como se vê pelo teor dc ■« -
seu art. 129, III. ;
Não é absurdo algum que o Ministério Público defenda o patrimô
nio público, ainda que esteja impedido de dar representação judicial à fa
zenda. Quando o Ministério Público defende o patrimônio público em Jul-
zo, em nada contraria sua natureza institucional, e seria de todo ilógico <Iue
a Constituição e as leis legitimassem um único cidadão para defender o
patrimônio de todos, mas negassem essa possibilidade ao Ministério Públi
co, encarregado que é de defender toda a coletividade. Por isso que, hoj^ -
não mais tem qualquer sentido sustentar que a única hipótese em que 0 :
Ministério Público pode defender o patrimônio público seria apenas ^ ,
caso de o cidadão desistir da ação popular, como ocorria antes da Consti

tuição de 1988.5Í>
Nem mesmo se pode objetar que falte regulamentação infraconsti-
tucional para viabilizar a defesa do patrimônio público pelo Ministério Pú-
. blico. Ao contrário; há legislação específica. Primeiro, a Lei n. 4.717/65 —
Lei da Ação Popular — foi recepcionada pela Constituição de 88, não ha
vendo uma só decisão de tribunal algum do País que tenha dito, ao que nos
conste, que a Lei da Ação Popular não tenha sido recepcionada, pela Consti
tuição de 88 no tocante à compatibilidade de o Ministério Público assumir a
promoção da ação popular, em caso de abandono pelo cidadão. Depois, a
Lei n. 8.625193 (Lei Orgânica Nacional do Ministério Público), em seu art.
25, inc. IV, letras a c b, menciona claramente a possibilidade de o Ministério
Público exercer a defesa do patrimônio público por meio de ação civil pú
blica. Acresce termos também o art. 6o, inc. VII, letra b, inc. XTV, e inc. XIX,
letra b, da Lei Complementar n. 75/93 (Lei Orgânica do Ministério Público
da União), que comete ao Ministério Público da União o dever de promover
a ação civil pública para defesa do patrimônio público e social, do meio
ambiente, dos bens e direitos de valor cultural, bem como promover a defe
sa da probidade administrativa. Digno de destaque é lembrar que esta últi
ma lei não se destina apenas ao Ministério Público da União, mas sim é
. também de aplicação subsidiária para os Ministérios Públicos dos Estados
(art. 80 da Lei n. 8.625/93). Pois bem, a enumeração do art. 6o da LC n.
75193 completa-se com a da Lei da Ação Popular, em seu art. I o, e com a da
Lei da Ação Civil Pública, em seu art. I o: em todas elas há um campo par
cialmente comum. O próprio art. 6o, inc. XTV, letra J da Lei Complementar
n- 75/93 comete ao Ministério Público a defesa da probidade administrativa.
Soma-sè a tudo isso o art. 17 da Lei n, 8.429/92 (Lei de Improbidade Admi
nistrativa), que confere ao Ministério Público a ação civil para reparar o
dano causado aò patrimônio público pelo agente estatal. Diante disso, não
:,sç pode negar que a defesa do patrimônio público seja também atribuição
instituciortíd do Ministério Público, até porque lei regulamentar não falta na
matéria.
Cabe, porém/insistir; na defesa do patrimônio público, o Ministério
Público não é nem legitimado ordinário, nem representante ou advogado
da Fazenda. A Fazenda Pública tem os seus próprios procuradores; estes é
(lUe devem representar a Fazenda. O Ministério Público, aliás, está proibido
representar a Fazenda em juízo (art. 129, IX, da Constituição).
W;?--- Mas, uma vez que o Ministério Público está proibido de representar
^fazenda em juízo, não estaria aí a vedação constitucional para que ele
defenda a Fazenda?
..; í Como vimos, é preciso interpretar de forma contextual os incisos III
e, K do art. 129 da Constituição, para não vislumbrar neles contradições
<lu‘\ de fato, jamais existiram. Enquanto o primeiro comete ao Ministério
2 00— CAPÍTULO 9
Público a defesa do patrimônio público e social, o segundo lhe veda a re

presentação da Fazenda. Com isso quer a Constituição dizer que o Ministé
rio Público não é nem pode ser colocado pela lei infraconstitucional na
posição de advogado, procurador ou representante da Fazenda. Da mesma
forma, não é eie legitimado ordinário para essa defesa.
Então, onde entra o Ministério Público? Entra se e quando o sistema
de legitimação ordinária falhar: é o que decorre da análise sistemática da s
questão. Com efeito, não é o Ministério Público advogado da Fazenda — :
perdeu ele, na Constituição de 1988, esse papel que já fez parte da história
da instituição. Não pode, pois, o membro do Ministério Público ser coloca
do como cobrador de impostos da Fazenda em juízo, nem ser o encarrega- ;
do ordinário da responsabilização civil do servidor ou do cidadão que cau
saram dano ao erário, mas cuja responsabilidade o administrador não quer
fazer promover pelos séus advogados. Nesse caso, se isso acontecer, quem :
precisa ser responsabilizado é, antes de tudo, o próprio administrador. 0
papel do Ministério Público é compatível com a defesa do erário, sim, mas
por meio da legitimação extraordinária (daquele que, em nome próprio,/
defende direito alheio), não por meio da legitimação ordinária (daquele ■
que, em nome próprio, defende direito próprio); e só deve empreendê-la
quando houver uma razão especial para isso: quando o sistema de legitima
ção ordinária não funcione.^0 Nesse sentido, admite-se até mesmo o Ütis-
consórcio, facultativo entre o Ministério Público e a Fazenda no pólo ativo, r
em defesa do patrimônio público.61
E quando é que não funciona o sistema de legitimação ordinária pa
ra defesa do patrimônio público? O sistema não funciona quando o admi- í
nistrador h ã o o deixa funcionar. É o que ocorre, por exemplo, quando é o >
próprio administrador em exercício que cometeu o ato de improbidade que s
gerou dano à Fazenda Pública. O sistema de legitimação ordinária não vai ‘
funcionar: estando em exercício, o administrador, que nomeou e pode de- ^■
mitir ad nutum .o chefe da procuradoria da Fazenda, dificilmente deixará
que a máquina administrativa se movimente contra ele próprio. Tam bém :
não funcionará o sistema da legitimação ordinária quando õ administradi >f
anterior cometeu o ato de improbidade, e é ele aliado político do atual
administrador; também poderá não funcionar em casos de com p a d ristn o
político ou conivências ou fraudes conjuntas, entre outras hipóteses,
Poder-se-ia dizer que, para resolver problemas como esses, já existe
a ação popular: o cidadão poderia agir em defesa do erário e o interesse
público não ficaria prejudicado..
Esse argumento, porém, é falacioso. O interesse público fica preju
dicado sim, e muito. Sabemos que a ação popular é instrumento assaz ex
ó0. V. decisão monocrática no REsp n. 149-832-MG-STJ, citado na nota de rodapé n

58, retro.
61. REsp n. 319.009-R0, 2a T. ST[, v.u., j. 05-09-02, rel. Min. Eliana Calmon, DJU
11-02, p. 180; REsp n. 408.219-SP, I a T. STJ, v.u., j. 24-09-02, rel. Min. Lubí Fux, DJU, 14-10
02, p. 197.
PATRIM ÔNIO CULTURAL E PATR IM Ô N IO PÚ B LIC O — 201
cepcional, utilizado normalmente mais por motivações políticas que por

razões de efetiva defesa da sociedade. De tão excepcional é que podemos
dizer que, como solução efetiva, a ação popular não funciona. O remédio
que é rarissímamente usado, que é uma verdadeira preciosidade, não se
presta à normalidade do funcionamento de um sistema.
Já a legitimação do Ministério Público para a defesa do patrimônio
público, após a Constituição de 1988, essa sim funciona de maneira efetiva:
diariamente os jornais têm noticiado as inúmeras ações civis públicas que a
instituição ministerial tem proposto para ressarcimento do patrimônio pú
blico, especialmente em razão do combate à improbidade administrativa.
Para cada ação popular efetivamente proposta, há dezenas ou centenas de
ações civis públicas promovidas pelo Ministério Público. Liberto progressi
vamente das amarras que lhe impunham os governantes, o novo Ministério
Público, nascido da Constituição de 1988, passou a trabalhar como nunca, e
sua legitimação nessa área tanto funciona, que, até perigosamente demais
para a própria instituição, ela e seus membros passaram a ficar mais expos
tos, atraindo a ira dos administradores, dos políticos e dos grandes empre
sários. O Ministério Público brasileiro está hoje começando a incomodar
efetivamente autoridades, empresários e poderosos de todos os tipos, que
na história toda deste País jamais estiveram expostos nem tiveram suas res
ponsabilidades públicas cobradas na prática. Está o Ministério Público mo
derno buíindo em área na quai não sabemos ainda se foi de fato convidado
a bulir, nem sabemos se já tem forças reais para fazê-lo. O País mal acabou
de sair de mais um período de ditadura; acreditando na abertura democrá
tica, em razão disso, o Ministério Público começou a usar todo aquele arse
nal que recebeu da Constituição de 1988.. Não sabemos qual vai ser o fim
. dessa história. Continuamos um País de terceiro mundo. Embora bem feita
nossa Constituição, tem sido reformada com razoável facilidade, de acordo
:ÇQm a conveniência do chefe do Executivo. Vemos, ainda, que os presiden
tes da República, por meio de medidas provisórias, invadiram rotineiramen
te as f& ções legiferantes, sem qualquer reação efetiva dos outros Poderes;
° Pais ostenta enormes problemas sociais e econômicos; diariamente se
revt-Jam sucessivos escândalos de Improbidade administrativa. A rigor, o
tnaior subdesenvolvimento do País é o cultural, principalmente, porque
Apssa sociedade aceita acomodada tudo isto que está acontecendo hoje... •
A atuação do Ministério Público em defesa dò patrimônio público
.deve mesmo ocorrer, mas deve ser exercida de forma muito responsável,
:.S(;ja porque sua legitimação é excepcionai, porque extraordinária, seja por-
^yiie, se não for preciso e adequado na sua ação, poderá ver crescer contra
ele as iniciativas de cercear-se sua atuação funcional. Entretanto, quando o
sistema de legitimação ordinária falhar, não há outro caminho efetivo a não
ier a ação responsável do Ministério Público, que deverá propor perante o
f°der Judiciário as ações que a Constituição e as leis puseram em suas
niaos. -
Enfim, após bastante controvérsia, embora sem maior razão à vista
«o claro mandamento constitucional (CR, art. 129, III), os tribunais passa-
202— CAPÍTULO 9
ram a admitir a legitimidade do Ministério Público para a defesa do patri

mônio público, por meio da ação civil pública. j
De sua parte, o Superior Tribunal de Justiça acabou por pacificar o I
entendimento no sentido de que, sem prejuízo da iniciativa da própria Fa- i
zenda Pública lesada — que detém a legitimação ordinária -—, o Ministério j
Público, na qualidade híbrida de órgão do Estado e ainda defensor de inte
resses indisponíveis da sociedade, também está legitimado à defesa do pa
trimônio público, por meio da ação civil públicaV2 Em razão disso, assim .
dispõe a Súm. n. 329 do STJ: “O Ministério Público tem legitimidade para
propor ação civil pública em defesa do patrimônio público”.
O Supremo Tribunal Federal igualmente admite a legitimação dó.'
Ministério Público para propor as ações civis públicas em defesa do patri-: .
mônio público: “Legitimação extraordinária conferida ao órgão pelo dispo
sitivo constitucional em referência, hipótese em que age como substituto;
processual de toda a coletividade e, conseqüentemente, na defesa de autên
tico interesse difuso, habilitação que, de resto, não impede a iniciativa do
próprio ente público na defesa de seu patrimônio, caso em que o Ministério '
Público intervirá como fiscal da lei, pena de nulidade da ação (art. 17, § 4o, ;
da Lei n. 8.429/92)” .63
O entendimento do Supremo Tribunal Federal, acima transcrito,
deve ser acolhido, embora com uma ressalva. Nem sempre o patrimônio
público consiste em interesses difusos. Poderá haver coincidência em qucs- .
tões ambientais ou ligadas ao patrimônio cultural;6"* não no caso de valores
exclusivamente econômicos, que também podem ser defendidos pelo Mi-.
nistério Público, embora não constituam interesses difusos. 1.
Como vimos, o papel do Ministério Público na defesa do patrimônio; '
público é hoje previsto pela Constituição. Contudo, não mais cabe aos.,
membros do Ministério Público atuar como advogados da Fazenda: esta tem
seus próprios procuradores. Outrossim, não se exige que o Ministério Pú-; ■"
blico intervenha necessariamente em toda ação em que se discuta questão g
patrimonial afeta ao erário público. A mens legis consiste em conferir imcu
62. REsp- n. 119.827-SE, I a T. STJ, j. 29-04-99, rel. Min. Garcia Vieira, DJU, .1"-07-99,
p. 121 (v., tb., REsp n. 226.863-GO; REsp n. 199-478-MG; REsp n. 213-714-MG; REsp r
154.128-SC; REsp n. 162.377-SC). Reconhecendo legitimidade do Ministério Público para a
ação civil pública em defesa do patrimônio público; v.JTJ , J56-.127, RT, 745/210-STJ; REsp n-:
31-547-9-SP, rel. Min. Américo Luz, DJU, 08-11-93, p. 23-548; REsp n. 132.107-MG, I a T. STJ, t
13-11-97, rel. Min. José Delgado ,DJU, 16-03-98, p. 20; REsp n. 9 8 . 6 4 8 - M G , 5a T. STJ, j. 10-03-v «
97, rel. Min. Arnaldo da Fonseca, DJU, 28-04-97, p. 15.890; REsp n. 180.712-MG, I a T. STJ,L S
16-03-99, rel. Min. Garcia Vieira, DJU, 03-05-99, p. 101, RS1J, 122A19-, REsp. n. 225.777-SP, 6*
T. STJ, v.u., j. 24-09-02, rel. Min. Fernando Gonçalves, DJU, 14-10-02, p. 285- Nesse sentido,
Nelson e Rosa Nery, Código de Processo C ivil cit., nota- ao art. 17 da Lei n. 8.429192.
63. RE rr. 208.790-SP, STF Pleno, v.u., j. .27-09-00, rel. IJmar Galvão, DJU, 15-12-00, p-\
105; no mesmo sentido, RE n. 234.439-MA, 241.132-MA, 242.327-MA, 248.067-MA, 254.07®-■ .
MA, 267.023-MA, 230.232-MA, todos do STF. X
64. Um bem de valor histórico, p. ex., é considerado pela LAP como integrante dÇi-,
patrimônio público; ao mesmo tempo, é um interesse difuso. í- j
PATR IM Ô N IO CULTURAL E PATR IM Ô N IO PÚBLICO— 203
tiva áo Ministério Público, seja para acionar, seja para intervir na defesa do
patrimônio público, sempre que especial razão exista para tanto, como
quando o Estado não tome a iniciativa de responsabilizar o administrador
por danos por este causados ao patrimônio público, ou quando motivos de
moralidade administrativa exijam seja nulificado algum ato ou contrato da
Administração que o administrador insiste em preservar, ainda que em gra
ve detrimento do interesse público primário.65
Como bem ressaltou o Promotor de Justiça Sérgio Seiji Shimura, em
parecer lançado nos autos da AC n. 142.032.5/0-00, do Tribunal de Justiça
de São Paulo, "nem seria plausível que um único indivíduo pudesse impug
nar ato administrativo lesivo ao patrimônio público, através da ação popu
lar, enquanto essa legitimação não fosse reconhecida à população, como
um todo, por meio da instituição que a representa (Ministério Publico) e
através da ação civil pública prevista constitucionalmente” . Acrescentamos
nós que essa possibilidade ainda fica mais fortalecida quando falhe a legiti
mação ordinária para a defesa do patrimônio público pela própria Adminis
tração, ou quando se mostre o governante preocupado em manter o ato
ilegal que ele próprio praticou.
Em nosso país, tem sido sério problema o ataque ao patrimônio
público por parte dos administradores em geral, e, contra isso, a sociedade
ainda não reagiu suficientemente, como se entendesse natural a corrupção
■.nos governantes e abusivas as investigações promovidas pelo Ministério
Público/’6
Insistentes tentativas do governo Fernando Henrique Cardoso, de
msmuir sanções contra os membros do Ministério Público que dêem publi
cidade a atos investigatórios (a chamada Lei da Mordaça), ou que propo-
.nham ações que venham a ser recusadas (v.g.; Med. Prov. n. 2.088-35/00),
ou que pretendem beneficiar autoridades que já deixaram o cargo com o
. inadmissível foro por prerrogativa de função que não mais ostentam,67 tudo
•*
65. N o mesmo sentido, invocando nosso entendimento, v. acórdão d o TJSP, emJJJ,

156 127; AC n. 142.032-5 - Laranjal Paulista, TJSP, 3" Câm. Dir. Pub., j. 10-10-00, v.u., rel. Des.
-Magalhães Coelho; AC n. 18,177-6, TJMG, jurisprudência M ineira , 725:236; decisão do Min.
Jose Delgado, do STJ, no REsp n. 149.832-MG, cit. na nota de rodapé n. 58, retro.
66. Publicou conceituado jornal da Capital paulista: “O Ministério Público não des
perta a ira dos mais poderosos no Senado, mas tem inimigos na Câmara, onde sc discute a
fcforma do Judiciário. A tücana Zulaiê Cobra (SP) está entre as mais empenhadas em reduzir
poder dos procuradores e promotores. Em solenidade com prefeitos realizada na semana
Passada no Palácio dos Bandeirantes, eJa discursou: ‘O Ministério Público está acabando
as prefeituras; vamos agora acabar com ele’. Foi aplaudídíssima.”... (O Estado de S.
Paulo; 12 abr. 1999, p. A-6).
67. O substitutivo ao PL n. 6.295/02, do deputado Bonifácio de Andrada (PSDB-MG),
HMC lí-irantia foro especial aos que exercessem cargo ou função de especial relevância pública,
mMmo após o término do mandato ou do exercício funcional, foi aprovado celeremente
.Pelas Casas Legislativas, e a Lei n. 10.628/02, que alterou o art. 84 do CPP, foi sancionada pelo
.êsidente da República Fernando Henrique Cardoso ao apagar das luzes de seu governo...
Porém, declarou a inconstitucionalidade dessa alteração (ADIn n. 2.797-DF).
204— CAPÍTULO 9
isso bem dá a medida das dificuldades que um Ministério Público efetiva-

mente autônomo e independente enfrenta para exercer com plenitude seu
papel em nosso país.
Da mesma forma, a Med. Prov. n. 2.225-45/01, datada de alguns dias
antes da Emenda Constitucional n. 32/01 — que trouxe limitações às medi
das provisórias — , substituiu as anteriores medidas provisórias com o mes
mo objeto (2.088-35 e s.), e, em seu art. 4o, trouxe alterações ao art. 17 da
Lei n. 8.429/92, instituindo um obrigatório procedimento de contraditório
prévio, nas ações cíveis de improbidade administrativa. Criou mais um óbi-
ce ao acesso à jurisdição é trouxe um tratamento privilegiado aos agentes
públicos, pois que não existe igual procedimento para as outras ações de
responsabilidade civil no Direito brasileiro.
■ Por outro lado, embora haja instrumentos legislativos que permitam
em tese a responsabilização de administradores ímprobos, os procuradores-
gerais — chefes dos Ministérios Públicos — , porqúe investidos pelos gover
nantes a quem deveriam fiscalizar, não são os mais indicados para exercer a
iniciativa de ações públicas contra os mais altos administradores. A excessi
va concentração de poderes em mãos dos procuradores-gerais pcrmite-lhcs
que possam, burlando o princípio do promotor natural, designar e afastar
discricionariamente quem queiram para obter atuação conforme seus criié-
rios de oportunidade e conveniência, que podem coincidir com os dos go-
vernantes que o escolheram.
Em 2000, o Conselho Superior do Ministério Público paulista ediiou
sua Súm. n‘. 28, que tem o seguinte teor: “Salvo a hipótese prevista no art-
9o, da LeiTli 8.429/92, o Conselho Superior homologará arquivamento de '
inquéritos’ ©vis ou assemelhados que tenham por objeto a ocorrência de '
improbidade administrativa praticada por servidor que não exerça cargo ou
função de confiança e que esteja situado na base da hierarquia administrati- <
va. Neste caso, caberá ao Ministério Público apenas verificar se o codegi- 1
timado tomou as medidas adequadas à hipótese, já que eventual omissão^ 1
dolosa constitui ato de improbidade”.
O fundamento invocado para essa súmula do CSMP-SP foi o. de que ,
o Ministério Público vinha recebendo representações de Municípios, que
lhe pediam o ajuizamento de ações de improbidade contra servidores, para
as quais, contudo, o próprio Município já é o legitimado ordinário. Assim,
para acolher a bandeira fácil do alívio da sobrecarga ministerial e da "racio
nalização de serviço”, a súmula propõe que o Ministério Público arquive a
representação, incentivando o administrador a responsabilizar diretamente
o servidor ímprobo.. .6s
Ora, a melhor forma de o Ministério Público estimular o adminfr"
trador a buscar a responsabilidade dos servidores é, ao mesmo tempo em
que acione o servidor ímprobo, também acionar o administrador omisso no
cumprimento de seu dever. E não apenas arquivar a representação...
68. As súmulas do CSMP, com seus fundamentoos» encontrani-se nas p. 691 e s*

PATRIM ÔNIO CULTURAL E PATRIM ÔNÍO PÚBLICO— 205
12. A questão do prejuízo

Não raro o administrador comete ilegalidades e, ao ser cobrado, diz
que está pronta a obra que mandou fazer sem licitação, ou que os funcioná
rios que contratou sem concurso trabalharam regularmente, e não teria,
pois, havido qualquer dano ao patrimônio público. Assim,- argumenta ele,
não poderia o Estado locupletar-se ilicitamente com as obras realizadas ou
com os serviços prestados, de forma que não haveria dano ao patrimônio
público nem, pois, o que indenizar. Alguns julgados têm entendido nesse
sentido.69
Tal entendimento é inaceitável porque: a) o ordenamento jurídico
■admite em vários casos a presunção de lesividade ao patrimônio público-,70
b) ainda quando não haja dano patrimonial, a lesividade ao erário pode
decorrer da própria ilegalidade do ato praticado;71 c) a Lei de Improbidade
Administrativa não sanciona apenas os atos que causem dano ao erário ou
enriquecimento ilícito ao agente, mas também os atos que importem viola
ção a princípios da Administração,72 d) as sanções da Lei de Improbidade
Administrativa independem, pois, da efetiva ocorrência de dano ao patri
mônio público;73 e) é ato de improbidade administrativa, que presumivel
mente causa prejuízo ao erário, frustrar a licitude de processo licitatório
■ pu dispensá-lo indevidamente, ou ordenar ou perm itir a realização de
despesas não autorizadas ern lei ou regulamento-/4 f ) não só os danos
patrimoniais, como os danos morais devem expressamente ser objeto da
;;ação de responsabilidade.75
ííIIíí- Quanto ao prejuízo propriamente patrimonial em contratações ile-
gaís, não se trata apenas de presumir sua ocorrência. Não raro existe de
forma' efetiva-, a uma, porque as contratações podem recair em favor de
apadrinhados políticos e por valores sem correspondência no mercado de
trabalho, o que, pelo menos, exige investigação. Além disso, tais ilicitudes
eliminam ou restringem o direito de todos de concorrerem em igualdade
f- 5 t
69. Agi n. 44.761-5-RJ e 44.189-0-RJ, rel. Min. César Asfor Rocha, d o STJ (DOU, 07-
12'93), no mesmo sentido,JJJ, 357-9-, RDA, i.95:211-TJSP; RT, 709:180-STJ.
70. Cf. art. 4o da Lei n. 4.717/65-, nesse sentido, a lição de Hely Lopes Meirelles,
üfètotedo de segurança cit-, 2a parte, Cap. 4.
71. RE n. 1Ó0.381-SP, 21 T. STF, v.u., j. 29-03-94, rel. Min. Marco Aurélio, DJU, 12-08-
H p 20.052.
72. Cf. arts. 9o a 11 da Lei n. 8.429/92.
73. Cf. art. 21 da Lei n. 8.429/92.
74. Cf. art. 10, VHI e Dí da J.ei n. 8.429/92.
75. Cf. art. I o, caput, da LACP, com a redação do art. 88 da Lei n. 8.884/94. N esse
corretamente sustentando que o sistema jurídico admite qualquer ação que vise à
esa do patrimônio público sob o ângulo material (perdas e danos) ou imatería! (lesão à
Imoralidade), v_ juisp n. 427.140-RO, I a T. STJ, m.v., j. 20-05-03, rel. Min. Luiz Fux,D JU , 25-08-
U3 P.-, 263.
206— CAPÍTULO 9
de condições, dentro de critérios impessoais, e, ademais, permitem que;

não raro, se degrade a qualidade das obras ou serviços contratados.7(5
A finalidade do concurso ou da concorrência é assegurar igualdade
de condições para todos os concorrentes, evitando-se favorecimentos ou
discriminações, e permitindo-se à Administração selecione os melhores.
Fere, pois, os princípios da impessoalidade, igualdade, publicidade, probi
dade, legalidade e moralidade que a Administração escolha com quem quer
contratar independentemente de licitação ou concurso, e discrimine aque
les com quem não quer contratar. Trata-se de princípios consagrados nos
art. 37 caput, da Constituição. . .
• A moralidade administrativa e o interesse coletivo integram a lega
Udade do ato adm inistrativo?7 o ato administrativo nulo, que de forma:
contrária à lei efetua a contratação de uma obra ou um serviço, sempre gera
efeitos econômicos. Pois a questão é saber quem deve responder por esses
efeitos.
Como corretamente anotou o Min. Milton Pereira, “a escusar-se a
responsabilidade do administrador público, pela salvaguarda de que o em
pregado, em contraprestação, prestou serviços, será construir um estranho
indene de impunidade em favor do agente político que praticou ato mani
festamente contra a le i— nexo causai das obrigações da relação de trabalha i
nascida de ato ilegal — criando-se inusitada convalidação dos efeitos de ato
nulo. Será estimular o ímprobo a agir porque, a final, aquela contrapn sta
ção o resguardará contra ação de responsabilidade civil”.78
Nem se poderia invocar falta de dolo do administrador. O dolo que;,;
se exige é o comum, a vontade genérica de fazer o que a lei veda, ou a dc
não fazer o que a lei manda. Não seria preciso que o administrador violaê
um concurso ou uma licitação p o r motivos especiais (como para contratv
parentes, beneficiar amigos ou prejudicar adversários). O mero ato cuíposo,; -
é apto, na área civil, a determinar o dever de indenizar; quanto mais o
comportamento voluntário, que consiste em fazer conscientemente algo em ,
contrariedade com a lei.
É preciso deixar claro que está em questão um princípio: pode o
administrador contratar impunemente, sem concurso, fazendo tabuüi
da lei?
Se o administrador puder fazê-lo, poderá, então, contratar impu' ,
nemente seus parentes ou apaniguados para ocuparem sinecuras ou laze*.
rem obras que terceiros poderiam fazer melhor e mais barato para a Fazffl*
da Pública,
76. Cf. RDA, 42:248, e RT, 363 :571.

77. AC n. 151.580-TJSP, RDA, 89: 134.
78. Cf- seu voto vencido, proferido no REsp. n. 34.272.0-RJ, julgado em 12-05-93 í11’ •'
lo STJ; v., ainda, corretos votos do mesmo Ministro, proferidos nos REsp ns. 18.693-$.e -;J
20.316-RJ. ’ ' .
s ■ Em outras palavras, em m atéria de dinheiros públicos, “qu em gas

tar, tem que gastar de acordo com a lei” — é o qu e corretam ente anotou
Batista Ramos.79
Assim, aduzem Sérgio Ferraz e Lúcia Valle Figueiredo: “quem gastar
em desacordo com a lei, há de fazê-lo por sua conta, risco e perigos. Pois,
impugnada a despesa, a quantia gasta irregularmente terá de retornar ao
Erário Público. Não caberá a invocação, assaz de vezes realizada, de enri
quecimento ilícito da Administração. Ter-se-ia esta, consoante essa linha de
argumentação, beneficiado com a obra, serviço e fornecimento, e. ainda
. mais, com o recolhimento do responsável ou responsáveis pela despesa
considerada ilegal” .80 Invocando Gabriel Bayle, sustentam os referidos au
tores que a figura do enriquecimento ilícito sequer se acomoda pacifica-
mente ao direito público, e deve ser admitida precipuamente para salva
guarda dos interesses de terceiros de boa-fé.81
‘: O dano à moralidade administrativa está sempre presente quando a
Administração dispensa indevidamente licitação ou concurso:32 estará con
tratando pessoal sem a seleção necessária, desconsiderando critérios de
probidade e impessoalidade, deixando de selecionar os melhores; estará,
em suma, abrindo mão do dever de buscar os melhores preços e a melhor
qualidade de materiais ou concorrentes; estará, enfim, ferindo a moralidade
administrativa. Além disso, é extremamente provável que, de acréscimo,
..ainda haja danos materiais concretos à qualidade da obra ou dos serviços
contratados — e esses fatos devem ser investigados. Por fim, é raro terem
sido os serviços ou a obra executados de boa-fé, quando contratados ilici
tamente sob dispensa de concurso ou licitação, quando exigíveis.
Corretamente arrematam Sérgio Ferraz e Lúcia Valle Figueiredo,
cuidando de caso análogo: “A presunção de lesividade desses atos ilegais é
:fácil de intuir. Se o ordenamento jurídico obriga o procedimento licitatório,
para o cumprimento da isonomia e da moralidade da Administração, o es-
.quivar-se arçsse procedimento constitui inequívoca lesão à coletividade.
Será esta ressarcida pela devolução do dispêndio à revelia do procedimento
Jegal. Aquele que praticou os atos terá agido por sua conta, riscos e perigos.
,.A!nda.que pronta a obra, entregue o fornecimento ou prestado o serviço, se
■JJnpassível de convalidação o ato praticado, impõe-se a devolução. Não esta-
, rÇmos diánte do chamado enriquecimento sem causa. Isso porque o pres
tador do serviço, o fornecedor ou executor da obra serão indenizados, na
:,medida em que tiverem agido de boa fé. Entretanto, a autoridade superior
QUÇ: determinou a execução sem as cautelas legais, provada sua culpa (o
79. Considerações sobre: parecer prévio, p rin cíp io da legalidade, competência pa-
TaJulgamento, em Revista do Tribunal de Contas da União 5 (8 ):4 l-arí.
. 80. Dispensa e Inexigibilidade de licitação, 3a ed., Malheiros, p. 93.
81. Op. cit., p. 94.
82. Nesse sentido, REsp n. 260.821-SP, STJ, m.v., j, 21-05-02, rel. Min. Eliana Cal-
" 10ni JlE n. 160.381'SP, 21 T. STF, v.u., j. 29-03-94, rel. Min, Marco Aurélio, DJU, 12-08-94, p.
“V°52.
208— CAPÍTULO 9
erro inescusável ou o desconhecimento da lei), deverá, caso se negue a

pagar espontaneamente, em ação regressiva indenizar o Erário por sua
conduta ilícita. O patrimônio enriquecido, o da comunidade e nunca o da
Administração (pois esta é a própria comunidade), não o terá sido com
ausência de título jurídico. Mas sim, em decorrência de uma lesão aos seus
valores fundamentais, como o da moralidade administrativa. Compete à
parte, e não à Administração, a prova de que o dano, decorrente da presun
ção de lesividade, é menor do que a reposição integral” .83
Não só não pode a Administração locupletar-se ilicitamente, como,
ainda não pode realizar despesas não autorizadas pela iei.
Ainda que devam receber pela obra ou serviços os que acaso os te
nham realizado de boa-fé, pela sua retribuição, quando devida, deve arcar o
administrador ímprobo que contratou indevidamente, e não a coletividade,
que não pode ser condenada a custear as contratações iíegais que o admi
nistrador faça de seus favorecidos.
Enfim, em se tratando de dano ao patrimônio público, em diversos
casos a própria lei expressamente presume a lesividade.8^
A declaração de nulidade do contrato administrativo opera retroati
vamente, o que não exonera a Administração do dever de indenizar o con-. ;
tratado, contanto que a nulidade não lhe seja imputável, sem prejuízo de
promover-se a responsabilidade de quem lhe deu causa.85
13- O palrim ônio social

Segundo a Constituição, cabe ao Ministério Público, entre outros
deveres, a defesa do patrim ônio público e social.8^
E o que seria patrim ônio social, assim referido na Constituição? ■
O adjetivo social é usado generosamente pela Constituição, como,:
v.g,, para referir-se aos valores sociais do trabalho (art. I o, IV), à função;;
social da propriedade (arts. 5o, XXIII, e 186), ao interesse social (arts. 5" ;
XXIV, XXIX, IX, e 184), ao desenvolvimento social (arts. 21, Dt, 180 e 239,
§ I o), à seguridade social (arts. 5o, XXTü e 194), à integração social (arts 2V
X, 24, XIV, 227, § I o, II, e 239), à previdência social (arts. 24, XLI, e 201)> ®
orientação social (art. 37, § I o), ao complexo social (art. 43, § I o, 11), 30 •
patrimônio social (art. 129, III), à paz social (art. 136), à ordem social (arts. ;■
144, § I o,.1, e 193), à assistência social (art. 149, § I o, e EC 33/01-, arts. líMe,;
203), à função social (arts. 170, III, 173, § I o, I, 182, § 2o, 184-186), à justiça
social (art. 170), à contribuição social (art. 212, § 5o), à promoção social.:
83. Op. cit., p. 107-8.

84. Cf. Lei n. 4.717/65, art. 4a, e Lei n. 8.429/92, art. 10. Contra a presunção de lLíl
vidade em ação popular, v. EResp n. 260.821-SP, I a Seç. STJ, j, 23-11-05, m.v., rel. Min. Otá'?0
de Noronha, DJU, 13-02-06, p. 654.
85- Art. 59, caput, da Lei n. 8.666/93.
86. CR, art.'129, III.
PATRIM ÔNIO CULTURAL E PAT1UMÔNIO PÚBLICO— 209
(art, 217, § 3o), à comunicação social (art. 220), à organização social (art.
231) e ao serviço social (art. 240).
; Além disso, como se sabe, as expressões p a trim ôn io social e inte
resse social também são utilizadas em Direito quando se quer referir a entes
morais ou entidades corporativas (pessoas jurídicas). Contudo, não é nesse
último sentido que a Constituição usou a expressão para cometer a defesa
de interesses sociais peío Ministério Público.
O exame de contexto do uso de cada expressão deixa bem claro que
0 constituinte não se valeu do adjetivo social com o mesmo valor, mas sim
o fez em diversas acepções, como quando o ligou claramente ao interesse
público, ora ao interesse da sociedade como um todo, ora ao das classes
menos favorecidas economicamente, ora aõ equilíbrio das relações de traba
lho. O próprio Código de Processo Civil, embora denominando de atuação
em razão do interesse pú blico, conferiu ao Ministério Público um papel
nitidamente de caráter social, quando lhe cometeu intervenção nos litígios
■ coletivos pela posse da terra rural.87 Por sua vez, o Código do Consumidor
entendeu como manifesto interesse social aquele evidenciado pela dimen
são ou características do dano ou pela relevância do bem jurídico a ser pro
tegido.88
. No caso da atribuição do Ministério Público de defender o patrimô
nio público e social, a nosso ver, com esta última expressão, quis a Consti
tuição significar mais do que apenas a defesa de grupos hipossuficientes
(pessoas pobres, necessitados, trabalhadores, favelados, posseiros, vítimas
, de crimes, presos, indígenas, pessoas marginalizadas etc.), mas também “os
pilares da ordem social projetada pela Constituição e na sua correspondên
cia com a persecução dos objetivos fundamentais da República, nela consa
grados”,89 e até mesmo o próprio patrimônio da sociedade como um todo
(interesses gerais da coletividade, sejam materiais ou imateriais, como os
interesses estritamente culturais).90
’• Erífem, a lei não define o que seja patrim ônio social, embora já se
tenha valido do conceito de interesse social, para fins de desapropriação.91
S 87. CPC, art. 82, III, com a redação da Lei n. 9.4l5l96.

88. CDC, art. 82, § I o.
89. RE n. 195-056-1-PR, STF, vol o do Min. Sepúlveda Pertence (Inform ativo STF,
) Preconizando, rambém, interpretação ampliativa da expressão interesse social (como
da maioria da sociedade civil, ou interesse do bem comum), v. Rodolfo de Camargo
ancuso, Interesses difusos , 6a ed., cit., p. 29.
90. Nesse sentido, poderíamos dizer que um valor apenas econômico do Estado in-
o patrimônio público, e não o social; já um valor estritamente moral integra o patrimô-
social, não o patrimônio público (como a língua, as danças, o folclore e o cancioneiro
E°pular).
socai art n enumera os casos de desapropriação por interesse
r
c
c.
í,
íj
c ...
L-
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F.
F
L.
CAPÍTULO 10
TOM BAM ENTO
SUMÁRIO: 1. O tombamento como forma de proteção adminis

trativa. 2. Outras formas especiais de proteção. 3- Natureza ju
rídica do tombamento. 4. Conclusões.
1- O tombameíito como forma de proteção adminis-

' trativa
’ Desconsiderando aqui as outras acepções do termo, que ora não
nos interessam, tombamento é o ato de fazer o tombo, ou seja, o inventário
, ôs bens de raiz com todas as respectivas demarcações, ou fazer o registro
r ou relação de coisas ou fatos referentes a uma especialidade ou região.1 Na
1 definição ifc Maria Helena Diniz, tombamento é a “restrição administrativa
ao direito de propriedade realizada pelo Estado, em face do interesse da
cultura e da proteção do patrimônio histórico e artístico nacional, proibin
do demolição ou modificação de prédios tidos como monumentos históri-
?os e exigindo que seus reparos obedeçam à sua caracterização” .2
,4* * Qual a origem da expressão tombamento ou tombo, com esse sen
tido especial de que aqui se cuida?
r" Como anotou Hely Lopes Meirelles, “as expressões Livros do Tombo
j: tombamento provêm do Direito Português, onde a palavra tombar signi-
™-a. inventariar, arrolar ou inscrever nos arquivos do Reino, guardados na
• ®rre. do Tombo. Por tradição, o legislador brasileiro conservou as expres-
s°es reinícoías, na nossa Lei de Tombamento. E fez bem, porque começou,
L. D icion á rio Houaiss da Língua Portuguesa, Objetiva, 2001.

2. D icion á rio ju ríd ic o , Saraiva, v. 4, 2a ed., 2005.
212— CAPÍTULO 10
assim, a preservar o nosso patrimônio lingüístico, dando o exemplo aos que

vão cumprir a lei”.3
Mas, tentando retroceder ainda mais, etimologicamente, a palavra
tombo tem origem controvertida.4 Para uns, proviria da palavra latina to-
mus, com o sentido de pedaço, tomo, volume, obra. Para outros, também
viria do Latim, mas antes da palavra tUmulum, com o significado de emi
nência, elevação de terreno, e, também, grande quantidade artificial de
terra ou de pedras, em forma de cone ou de pirâmide, que se elevava sobre
uma sepultura.5 Como as escrituras e documentos ficariam como que enter
radas em amontoados, isso teria Justificado que se passasse a usar a expres
são livro do tombo, para significar cadastro de propriedades ou direitos.
Para os fins de que ora cuidamos, o tombamento é apenas umi
forma especial de proteção administrativa de bem de valor cultural, que,
pressupõe todo um procedimento administrativo necessário para identificar
certos bens como merecedores dessa proteção, e também para descrevê-íos
e relacioná-los num livro próprio, com o fim de assegurar a melhor defesa
do bem. '
Como o ato de tombamento não é pressuposto da proteção jurisdi-;
cional, seu mérito pode ser contrasteado em juízo.6 Não se pode, porém,;
questionar o tombamento em sede de mandado de segurança, se a discus--.
são envolver questão probatória que suponha produção em procedimento^
próprio (como uma perícia para identificar ou não o valor cultural do bem,'.;
ou oitiva d e testemunhas em audiência); nesse caso, estaria desfigurada ?;1,
liquidez e. certeza que são o pressuposto do mandamus?
Qualquer pessoa jurídica de direito público interno pode lombar
um bem, nada impedindo que o façam simultaneamente União, Eí Lado e
Município ou Distrito Federal. Tanto bens públicos como particulaits po
dem ser tombados; o tombamento pode, ainda, incidir sobre bens que mwp
grem o meio ambiente natural (como os sítios e paisagens notáveis), cuItu-Kj
ra l (como os monumentos históricos) ou artificial (como o espaço urbano.»-
construído).8 '• ;
Para que sobrevenha o tombamento, não é necessário que o beni ■
seja particular; até mesmo bens públicos podem ser tombados. |
Segundo o § I o do art. 216 da Constituição, o Poder Público, com a<
colaboração da comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio cultural
3- D ireito administrativo brasileiro, 19“ ed., p. 486, Malheiros, 1994. ’

4. D icionário Houaiss , cit.
5. Cf. Caldas Aulettí e D icionário Houaiss, que citam em seu abono a lição de An1
• nor Nascentes, D icionário contemporâneo da Língua Portuguesa , Rio de Janeiro, 1958; FeD^
Gaffiot, Dictionaire Ülustré latin-Français, Paris, 1934; Larousse XX* Siècle.
6. RP, 98:596; RJTJSP; 114:38 e 122:50; RT, ISO:370; RDA, //-/: 124-STF.
7. Nesse sentido, REsp n. H7.949-MG, I a T. STJ, j. 19-02-98, v.u., rel. Min. Gaio8
Vieira, LexSTf, 109:187.
8. Sobre a distinção entre as várias formas de meio ambiente, v. Cap. 7, n. 2.
TO M BAM ENTO — 213
brasileiro por diversos meios de acautelamento e preservação, entre os

quais o tombamento. Recepcionado pela Lei Maior, o Dec.-Lei n. 25, de 30
de novembro de 1937, disciplina o tombamento na esfera federal. Na esfera
paulista, em harmonia com o disposto nos arts. 260-1 da Constituição local,
os arts/ 133-149 do Decreto estadual n. 13.426, de 16 de março de 1979,
estabelecem o processo de tombamento.
2. Outras formas especiais de proteção

A Constituição assegura que “o Poder Publico, com a colaboração da
comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio cultural brasileiro, por
meio de inventários, registros, vigilância, tombamento, desapropriação e de
outras formas de acautelamento e preservação”.9
A lei protege bens e valores culturais, estejam tombados ou não:
íipenas em regra o faz de forma mais rigorosa no primeiro caso.
São protegidos, independentemente de tombamento.: a) os monu
mentos, arqueológicos e pré-históricos, considerados patrimônio nacional10
ou patnmônio cultural brasileiro,11 b) os direitos de autor de obra plásti-
ca;*2 c) a obra sob domínio público;13 d) o logradouro público objeto de
pichação;14 e) o patrimônio estatal, os bens de uso comum e os submetidos
a regime especial;15 f ) as florestas e outros recursos naturais;16 g) as áreas
de preservação permanente;17 h) as áreas de proteção ambiental;18
. # arquivos, registros, museus, bibliotecas, pinacotecas, instalações científi
cas ou similares, edificação ou local, ou ainda quaisquer outros bens espe
cialmente protegidos por lei, ato administrativo ou decisão judicial;19 j ) as
reservas ecológicas, a Mata Atlântica, o Pantanal Mato-grossense, a Floresta
Amazônica e diversas outras áreas de proteção especial.
- 1 1 O dano ao patrimônio arqueológico ou pré-histórico, ou a qualquer
outro bem público não tombado, tenha ou não valor cultural, configura o
cnme do 163, parágrafo único, III, do Código Penal {dano qualificado
contra o patrimônio da União, Estado, Município, empresa concessionária
de serviços públicos ou sociedade de economia mista)T e não do art. 165 do
F ^ ,
I T~T^ : - —;
9 CR, art. 216, § I o.
' ’ >' 10. Lei n. Ò.924/61.
' 11. CR, art. 216, V.
( *2 Lei n . 9.610/98, arts. 7o, X, 9°, 29, VIII,./, 46, VIII, 77 e 78.
l i . Lei n. 9.610/98, art. 24, § 2o.
14 Lei n. 4.737165, art. 328, caput , e parágrafo único.
15. CP, arts. 163, parágrafo único, III, 165 e 166. Cf. RT, 483'-328.
16 Lei n. 4.717/65, arts. I o a 4o, 10, 26.
loo 17 c f - arts- 2° e 3° díl Lei n - 4.717/65, art. I o do Decreto n. 89-336/84, e arts, 197 e
U8t,a CF paulista.
J.Ü. Cf. art. 9o da Lei n. 6.902/81.
„ ' 19 Lei n, 9.650198, arts. 62-3.
214— CAPÍTULO 10
mesmo estatuto (dano em coisa de valor artístico, arqueológico ou histó:

rico); entretanto, o dano a coisa tombada que não pertença ao patrimônio
estatal, configurará apenas o crime do art. 165 do mesmo Código, que
comparativamente, é infração punida menos gravemente. . ■ '-J-
A propósito da aplicação dos arts. 165 (dano em coisa de valorar-
tístico, arqueológico ou histórico) e 166 {alteração de local especialmmtt
protegido) do Código Penal, ao contrário do que seria de esperar, no caso
de dano a bem tombado, a sanção penal é mais leve do que quando de
dano ao patrimônio público em geral.
Acorreu Nélson Hungria a desculpar a incoerência e sustentou o
concurso formal nã hipótese;20 Edgard Magalhães Noronha, por sua vez,
procurou defender a só aplicação da sanção mais grave, desde que o bem
seja pertencente a pessoa jurídica de direito público interno.21 Por sua vezj
Damásio E. de Jesus entende que o dano a bem tombado constitui sempre
o crime do art. 165, ainda que o bem pertença à Fazenda.22 Heleno Cláudio'
Fragoso, Paulo José da Costa e Júlio Fabbrini Mirabete, invocando o prind-;
pio da especialidade, sustentam incidir o crime menos grave.23 i
A nosso ver, a mens legis consiste no seguinte raciocínio: segundo a
lei, deve ser punido criminahnente quem comete dano, seja o dano sim-
pies, seja nas suas formas qualificadas; entretanto, deve ser punido mais’;
gravemente tanto aquele que comete dano a coisa tombada (art. 165 dj)
Código Penal), como também, e agora com ainda maior rigor, aquele que
danifica o patrimônio público (art. 163, parágrafo único, III, do Código
Penal). Ao cominar sanções para essas duas modalidades especiais de dáno,
o legislador ostensivamente quis ser mais severo em relação a quem danfc
ca o patrimônio público, esteja tombada ou não a coisa. Assim, invocará
princípio da especialidade no caso seria, concessa venta, cair numa visao.
superficial dè conjunto, pois não só é norma especial a que protege opí|
trimônio tombado, como a que protege o patrimônio público. Não tefl*.
sentido admitir que, para o autor do fato, seja preferível cometer a infração;
mais grave (dano a coisa pública e tombada) à infração menos grave (danoJ'
coisa pública não tombada). Esta interpretação leva ao absurdo. r:'í
Assim, a solução, a nosso ver, é esta: a) havendo dano ao patrimó";
nio arqueológico ou pré-histórico, ou a qualquer outro bem público na»
tombado, com ou‘ sem valor cultural, o crime será o d o art. 163, parágraf^
único, III, do Código Penal, e não do art. 165 do mesmo estatuto;
vendo dano a bem, tombado ou não, que pertença à União, ao E stado, ^
Município, a empresa concessionária de serviços públicos ou a s o c i e d a d e * »
economia mista, o crime ainda será o do art. 163, parágrafo único, do Cód|
20. Comentários ao Código Penal , notas ao art. 166, Forense, 1978. ,

21. D ireito penal, v. El, n. 538, Saraiva, 1986. , vi:’
22. Código Penal anotado, 2a ed., notas ao art. 165, Saraiva, 1991.
23. Lições de D ireito Penal , v. II, p, 36, Bushatsky,1980; Comentários ao Códffi.
Penal —parte especial, v. II, p. 250, Saraiva, 1989; M anual de D ire ito Penal ,v.II, p- ’
Atlas, 1991. ‘- 0
TOM BAM ENTO— 215
m Penal; c) havendo dano a coisa tombada que não pertença ao patrimônio

estatal, aqui sim a ação configurará apenas o crime do art. 165 do estatuto
penal.
Por sua vez, constitui crime, previsto em lei especial, “pichar,
gràfitar ou por outro meio conspurcar edificação ou monumento urbano”.
A infração penal passará a ser qualificada, se o ato for realizado em monu
mento ou coisa tombada em virtude do seu valor artístico, arqueológico ou
histórico.24
J. Natureza jurídica do tom bam ento

O tombamento é forma especial de proteção administrativa a bem
de valor cultural, e tem caráter meramente declaratório, ou seja, o atributo
valor cultural deve preceder ao tombamento. É porque o bem tem valor
cultural que deve ser tombado; o valor cultural não decorre do tombamen
to, e sim o inverso é que deve ocorrer.
As restrições que o tombamento traz ao uso de propriedade particu-
. lar, como aquelas para fins de proteção ambiental, podem diminuir oú até
mesmo esvaziar de todo o conteúdo econômico da propriedade. A juris
prudência vem firmando o entendimento de que, se isso ocorrer, surgirá o
devèr de o Estado indenizar o particular, atendido o prazo de prescrição;25
em certos casos, tem-se admitido que as restrições podem levar a uma de
sapropriação indireta.26
Depois de tombado o bem privado, permanece sob a propriedade e
á posse do particular, que deve observar as restrições impostas em proveito
da coletividade. Não cabe ao Estado realizar obras de conservação no ímó-
Yel tombado, salvo se tiver sido desapropriado; fora daí, as despesas para
conservação ficam a cargo do proprietário. Se este não as puder suportar,
°V se os encargos restringirem ou até mesmo inviabilizarem a utilização
econômica dt propriedade, então caberá a indenização, ou até mesmo a
desapropriação, ainda que indireta.27
24. Lei n. 9.650/98, art. 65, caput, e parágrafo único.

- • 25. Sob a vigência do CC de 1916, admitia-se que, no caso, esse prazo era o máximo,
seja, o da prescrição vintenária (art. 177, com a redação da Lei n. 2.437/55). Com o novo
ri o prazo máximo de prescrição civil passou a ser o decenal (art.205),mas trienal
0 a Pretensão de reparação civil (art. 206, § 3°, V ).
. 26. REsp n, 149.834-SP, I a T. STJ, j . l°-12-98, m.v., rel. Min. José Delgado, DJU, 29-
j. '9?, P- 81, eJSTJ, 5:176; REsp n. 307.535-.SP, 1* T. STJ, v.u., j. 12-03-02, rel.-Min. Francisco
j f ca°, m u , 13-05-02, p. 156; REsp n. 220.983-SP, I a T. STJ, j. 15-08-00, v.u., RSTJ, 140$7;
OkqP 52'905-SP, I a T. STJ, j. 14-12-94, v.\i.,JST/, 75; 182; REsp n. 47.865-SP, I a T. STJ, j. 15-
: v.u,, DJU, 05-09-94, p. 23.044; REsp n. 30.519-RJ, 2a T. STJ, j. 25-05-94, v.u., RSTJ,
'Q145)
PR ia. 27, Cf' n ' 25.371-RJ, I a T. STJ, j.19-04-93,v.u., RVA, 194:244; REsp n.97.852-
11T STJ, j. 07-04-98, RT, 756:181.
216— CAPÍTULO 10
No Estado de São Paulo, se o proprietário do bem tombado não

dispuser de recursos para proceder a obras de conservação e reparação (k
que o bem tombado necessite, nesse caso as obras deverão ser realizadas -
pelo Estado-28
4. Conclusões : ^
É perfeitamente cabível a proteção ao bem de valor cultural, esteja
ou não tombado. Um bem pode ter acentuado valor cultural, mesmo que
ainda não reconhecido ou até mesmo se negado pelo administrador. Como
vimos, o tombamento é ato declaratório -e não constitutivo desse valor
pressupõe esse valor; não é o valor cultural que decorre do tombam ento.
Do tombamento, ou até mesmo da procedência do pedido fomiu-'
lado em ação civil pública destinada a impedir modificações ou destruição
de um bem de valor cultural, é possível que surjam restrições ao seu uso otí
ao gozo dos direitos de propriedade. Nesse caso, deverá o Poder Público
arcar com a indenização do interessado, à vista das restrições que lhe foram
impostas em proveito da coletividade.
Acaso seria de admitir que tal indenização em favor do proprietário
ou do possuidor do bem fosse discutida e fixada na própria ação civil públi
ca que impôs as limitações ao uso da coisa?
Suponhamos seja movida ação civil pública contra o particular, pro-:
prietáriõ ou possuidor do bem, cujò objeto seja criarem-se restrições à siiaj
utilização ou modificação: poderia o réu denunciar à lide a entidade estala!;
a quem aproveitem as restrições ao uso do bem, e que devam ser impostas,
em prol de sua preservação no interesse cultural da coletividade? ■
Deverá ser recusada a denunciação da lide quando introduâ fun
damento jurídico novo na ação civil pública, especialmente quando se trate
de danos ambientais ou outros danos que envolvam matéria na qual st
prescinda da discussão sobre a existência de culpa (responsabilidade objeti
va/) . Nesses casos, em ação própria, movida pelo legitimado ordinário, deve
se discutir a eventual indenização que caiba ao particular, em vista das s&
trições que possam ter sido impostas ao uso ou à propriedade de seu be®
tombado ou objeto de restrições semelhantes.30
28. Dec. n, 13.426/79, art. 136.

29. Cf. RT, 600 :15 e 563: 15. N o mesmo sentido, v. Rui Arno Ríchter, Meio
cultural , p. 98 e s., Juruá, 1999- '
30. V. Cap. 18, n .4. -
CAPÍTULO 11
AÇÕES PRINCIPAIS E CAUTELARES

E AÇÕES IN D IV ID U A IS
SUMÁRIO: 1. Ações principais e cautelares.- a) provimentos ju-

risdicionars possíveis; b) provimento mandamental; ç) provi
mento injuntivo. 2. Rito processual. 3. A ação cautelar.
4. Antecipação da tutela. 5. Ações individuais.
1. Ações principais e cautelares

i
V -A a ) Provim entos jurisdicionais possíveis

j ; s;- r' Sem prejuízo de aceitar-se a teoria abstrata da ação, a doutrina clas
sifica didaticamente as ações conforme a natureza do provimento jurisdi-
gdanai pretendido: a) processos de conhecimento (com pretensões declara-
Jóriaji, constitutivas e condenatórias); b) processos de execução; c) proces-
, aos cautelares. Alguns autores ainda acrescentam a esse rol a ação manda-
mental, que visa a obter um mandado judicial dirigido a outro órgão, do
Esudo; a rigor, porém, não se trata de uma nova categoria de provimento
so porqueêja especial o destinatário da decisão judicial.1 Com efeito, esta
Uao deixa de ser uma ação de preceito condenatório.
4v , ,
A partir da Lei n. 11.232/05, a execução, como processo autônomo,
ifcou reservada para os títulos executivos extrajudiciais, pois que, para os
títulos executivos judiciais, o cumprimento da sentença deixou de ser um
, Pj°ce.sso autônomo e tornou-se apenas uma nova fase do processo de co-
J“ iecimento. Por força da mesma alteração legislativa, a liquidação de sen-
perdeu a condição de ação incidental, para ser agora apenas um pro-
5eduiiento incidental do processo de conhecimento.
Cabem hoje ações civis públicas ou coletivas: a) p r in c ip a is conde-
natúrias (reparatórias ou indenizatórias), declaratórias e constitutivas;
J cuuielares (preparatórias ou incidentes); c) cautelares satisfativas, que
3. Nesse sentido, v. Araújo Cintra, Ada Pellegrini Grinover e Cândido Dinamarco,

orja j>etíti p r o c e s s o , 5a ed., p. 270, Revista dos Tribunais, 1985.
218— CAPÍTULO 11
não dependem de outra ação dita principal;2 d) de execução de título ^

trajudicial; e) mandamentais f ) quaisquer outras, com qualquer prectitt
cominatório, declaratório ou constitutivo.
Em matéria de ações civis públicas, o pedido condenatório, quéõy
volva obrigação de fazer ou de pagar, foi aquele de que mais diretamente
cuidou a Lei n. 7.347/85, em seu art. 3o, mas, como se viu acima, atutdt',
cível dos interesses transindividuais não se limita, nem se poderia limitarei
sentenças condenatórias. Assim, as ações civis públicas ou coletivas também
incluem as ações preventivas, que visem à tutela inibitória, mediante a o®
denação a uma obrigação de fazer ou não fazer. Já quanto a pedidos men-
mente declaratórios, constitutivos ou constitutivos negativos — igualmente
cabíveis em sede de ação civil pública ou coletiva — , faremos abordageà
mais específica a respeito, no Capítulo 13- .•
Não só para a defesa transindividual do consumidor, como paraí
do meio ambiente, do patrimônio cultural, ou ainda de qualquer otiti?
interesse difuso, coletivo ou individual homogêneo, admitem-se todas $
espécies de ações, com qualquer rito ou pedido.4 •
A possibilidade de formular qualquer pedido era ação civil públiça
não chegará, evidentemente, a ponto de admitir a apresentação de pedidos -■
inviáveis, ou a cumulação de pedidos incompatíveis.5 ;
b ) Provimento m andam ental

Segundo a Constituição, a ação mandamental pode ser ímpetrad»
em caráter coletivo, por organização sindical, entidade de classe ou associa
ção legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano,
quando em defesa dos interesses de seus membros ou associados.6
Entendemos que, pela sua destinação natural de tutor constitucio
nal de interesses transindividuais, o Ministério Público também podeiá vj
ler-se do mandado de segurança coletivo.7 ..
É certo que a Constituição da República menciona agora o cabiií'611'
to de mandado de segurança contra “autoridade pública ôu agente de
soa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público” .8 Não se t138
2. A propósito, cf. Barbosa Moreira, em Temas de direito processual, 2o serie,

va, 1980, p. 21. Ainda sobre as cautelares satisfàtivas, v., neste Cap., o item n. 3- P<ira
crítica às chamadas ações cautelares satisfativas, v. Nelson e Rosa Nery, Código de P ro c^
Civil comentado, cit., notas ao art. 7 96.
3. CR, art. 5°, IXX, b■ ECA, art. 212, § 2o.
4. CDC, art. 83, e LACP, arts.3u e 21. r
5. A propósito, v. Cap. 6, ns. 4 e 8, especialmente.
6. CR, art. 5o, LXX, b. '
7. Sobre as scmeíhanças e distinções entre a ação mandamental e a ação civil P*1^
ca, v. Cap. 6, n. 12.
8. CR, art. 5o, UOX.
AÇÕES PRINCIPAIS E CACTELARES E AÇÕES INDIVIDUAIS— 219
propriamente de uma novidade, mas sim temos aí a consagração em texto

constitucional daquilo que já vinha sendo confortado pela jurisprudência.
Por sua vez, ao referir-se à ação mandamental, o ECA apenas ade
quou sua terminologia ao preceito constitucional. Assim, a ação de que
cuida o art. 212, § 2o, do ECA, destina-se a combater atos ilegais ou abusivos
de autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribui
ções do Poder Público, que lesem direito líquido e certo previsto no pró
prio estatuto. Essa ação referida no ECA reger-se-á pelas normas da Lei do
Mandado de Segurança.
Nesse sentido, observou em acórdão unânime a I a Seção do Supe
rior Tribunal de Justiça: “o mandado de segurança individual visa à prote
ção da pessoa, física ou jurídica, contra ato de autoridade que cause lesão,
individualizadamente, a direito subjetivo (CR, art. 5o, LXDi). Interesses difu
sos e coletivos, a seu turno, são protegidos pelo mandado de segurança
coletivo (CR, art. 5o, LXX), pela ação popular (CR, art. 5o, LXXIII) e pela
ação civil pública (Lei n. 7-347185)” .9
Essa lição jurisprudencial está correta, com uma só ressalva, porém.
Como está redigida a ementa do acórdão acima transcrito, talvez pudesse
- parecer que o mandado de segurança coletivo, a ação popular e a ação civil
publica só se prestariam à defesa de interesses difusos e coletivos; não é
assim, porém. Embora tais ações prestem-se efetivamente à defesa de inte
resses transindividuais (como as ações civis públicas ou ações populares
. OQai objeto ambiental, ou voltadas à defesa do patrimônio cultural, p. ex.),
elas também podem ser utilizadas para a defesa do interesse público primá
rio (como nas. ações civis públicas ou nas ações populares destinadas à de-
fesa do patrimônio público e social).
Ficou, pois, vencida a discussão jurisprudencial sobre se caberia ou
não a ação mandamental contra ato de agente de pessoa jurídica no exerci
do de atribuições do Poder Público, poís isto agora é expressamente admi-
' jjdo pela Outrossim, cabe ação mandamental não só para defesa de
irc'to líquido e certo individual, mas também transindividual, inclusive,
não somente, aqueles transindividuais de que cuida o ECA.11
, Quando à legitimação ativa para a impetração, o mandado de segu-
ranqa; coletivo poderá ser ajuizado por-, a) partido político com representa-
Çao no Congresso Nacional;12 b) organização sindical, entidade de classe ou
associáção legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um
af*o em defesa dos interesses de seus próprios membros ou associados-,15
J qualquer um dos co-legitimados à defesa de interesses transindividuais,
9. AgRgMS n. 266-DF, STJ, I a Seç., rel. Min. Carlos Velloso, j. 12-12-89, v.u., RSTJ,
-Í.V254.
10. ECA, art. 212, § 2o.

,v II. ECA, art. 212, caput.
12. CR, art. 5o, LXX, a.
^ 13. CR, art. 5°, LXX, b.
220— CAPÍTULO 11
como o Ministério Público e as pessoas jurídicas de Direito Público intens-

sadas.14
c ) Provim ento injuntivo

Entre as ações de natureza coletiva, também devemos admitir a®,
petração de mandado de injunção coletivo. Havendo omissão das Casas
Legislativas em cumprir seu dever constitucional de legislar, e se essa omis
são configurar causa que inviabilize o exercício de liberdades, prerrogativas
e’ direitos proclamados pela Constituição, justifica-se a utilização do mau-;
dado de injunção!15 <
2. Rito processual 16
Nas ações civis públicas, pode-se valer do procedimento sumário ou
ordinário, nos termos da lei processual.17
Embora o art. 3o da Lei n. 9-099/95 nada tenha disposto a respeito, a
lei qúe instituiu os juizados especiais cíveis e criminais no âmbito da Justiça
federal estabeleceu que, nos juizados especiais, não poderão ser ajuizadas
ações civis públicas que versem improbidade administrativa, ou direitos
difusos, coletivos e individuais homogêneos.18
Nós processos de conhecimento, a fase de execução poderá abran
ger: a) execução para a entrega de coisa;19 b) execução de o b rig a ç õ e s de
fazer e de não fazer;20 c) execução por quantia certa contra devedor solven
te ou insõlvente.21 A partir da Lei n. I I . 232/05, o processo autônomo de
execução-sficou reservado para os títulos executivos extrajudiciais, coiiiq
compromisso de ajustamento de conduta.22
No Cap. 34, faremos análise especial da liquidação, do cumprimen
to da sentença e da execução no processo coletivo, à luz da Lei n
11.232/05.
14. ECA, art. 210.

15. Ml n. 4'72-DF, STF Pleno, j. 06-09-95, nesse passo por v.u., rel. Min. Cdso í*.
Mello, DJU, 02-03-01, p. 3. Sobre os limites da decisão da injunção, v. MI 284-DF, STF Pleno, 1.
22-11-92, m.v., rel. Min. Celso de Mello, RTJ, 139:112.
16. V. tb. Cap. 13, n. 2.
17. CPC, arts. 274-275.
18. Lei n. 10.259/01, art. 3o, 1. A propósito da competência para a ação civil publ[^’
v. Cap. 15, n. 1.
19- CPC, art. 461-A, introduzido pela Lei n. 10.444/02.
20. CPC, art. 461, com a redação da Lei n. 10.444/02. . ■:
21. CPC, art. 475-1, introduzido pela Lei n. 11.232/05.
22. CPC, arts, 621 e s., 632 e s. e 646 e s. Esse é o sistema advindo da I-1’1 ^
11.232/05, que estabeleceu o novo sistema de cumprimento da sentença no processo 1:1
brasileiro. ■ . .
AÇÕES PRINCIPAIS E CAUTELARES E AÇÕES INDIVIDUAIS— 221
3, A ação cautelar2^
Para evitar que o dano provocado pela violação do direito seja agra
vado pela demora na prestação jurisdicional definitiva (pericúlum in m ora),
o Direito admite o provimento jurisdicional de caráter acautelatório, me
diante o qual, havendo base razoável para a pretensão (fumus boni iuris),
pode o juiz conceder de forma antecipada, mas provisória, a prestação ju
risdicional pretendida.
Cuidando da ação civil pública em defesa de interesses transindivi
duais, a Lei n. 7.347/85 refere-se à possibilidade de ajuizamento de ação
cautelar,2^ e, a seguir, passa a enumerar os órgãos e pessoas jurídicas com
. legitimação ativa para sua propositura.25
■; Ao dispor sobre o assunto, o texto do art. 4° da LACP ficou assim
redigido, depois do veto parcial: “poderá ser ajuizada ação cautelar para os
fins desta Lei, objetivando, inclusive, evitar o dano ao meio ambiente, ao
consumidor, aos bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turísti
co e paisagístico (VETADO).”
À primeira vista, talvez hoje pudesse parecer, a alguém desavisado,
.que todo o art. 4o teria sido vetado. Mas não foi isso o que ocorreu. Na
época, sob a vigência da Carta de 1969, era cabível o veto a partes de artigo,
parágrafo, inciso ou alínea (o que a Constituição de 1988 não mais permi-
te),^ de forma que o veto presidencial incidiu não sobre todo o dispositivo,
nta^ sim apenas e tão somente sobre as expressões "ou a qualquer outro
mtcresse difuso”, com que se encerrava a enumeração do caput do art. 4o.
Esse véto, entretanto, acabou perdendo qualquer importância, por força do
alargamento do objeto da ação civil pública ou coletiva.27
Em matéria de tutela coletiva, admite-se, pois, não só a ação cautelar
wstrumenlal (medida preventiva, no sentido preparatório ou incidente),
como também a chamada ação cautelar satisfativa (medida preventiva e
definitiva). ^
É certo que as ações cautelares ditas satisfativas não são a rigor ver
dadeiras ações cautelares, porque não supõem a propositura de uma futura
aÇUo principal, mormente se atendida a cautela pretendida. Não raro, en
volvem um pedido de liminar que objetiva uma verdadeira obrigação de
. êr ou não fazer, que se exaure com seu atendimento. Nelas, não é inco-
que haja adiantamento da tutela de mérito, com ou sem justificação
Prévia « ’
23. Sobre a distinção entre cautelares e liminares , v, Cap. 31, n. 1.

24. LACP, art. 4o
25. LACP, art. 5o.
26. CR, art. 66, § 2o.
28. Cf. Nelson e Rosa Nery, Constituição Federal comentada, cit., notas ao art. 3o
222— CAPÍTULO 11
Apesar de quanto se disse, a jurisprudência continua aceitando afi.

gura das ações cautelares ditas satisfativas para as hipóteses em que, embora
ainda inexistente o dano, mesmo assim, demonstrada a potencialidade de
sua ocorrência, essa ação incorretamente referida como cautelar possa da
de logo ser proposta, mesmo que não venha a haver a subseqüente propo-
situra de outra, que seria a ação principal.29
Interposto recurso contra a sentença de primeiro grau, a medida
cautelar será requerida diretamente ao tribunal.30
A respeito da concessão e cassação de liminares, reportamo-nos ao
Capítulo 31. Desde já, porém, algumas observações a respeito devem ser
antecipadas.
A Lei n. 8.437/92 proíbe que o juiz conceda liminar contra atos do -
poder público, em procedimentos cautelares ou em outras ações de nature- .
za cautelar ou preventiva, sempre que houver vedação para conceder pro
vidência semelhante por meio de mandado de segurança. Além das restri
ções quanto à constitucionalidade de tal norma, resta anotar, com apoio em
Nelson e Rosa Nery, que “a proibição fala somente em liminares, que não st:
confundem com cautelares”.31
Embóra no Capítulo 31 façamos uma análise mais pormenorizada a-
respeito das liminares em ação civil pública ou coletiva, também desde ja$i s
devemos adiantar que, em tese, cabe liminar em quaisquer ações civis pu ,.
blicas ou coletivas.32 Como na matéria se aplicam subsidiariamente o CDC c
o CPC,33 isto impõe sejam considerados os pressupostos gerais das medidasj
de cautela (fumus boni juris e periculum in m ora) ,34
Não cabe concessão de liminar que esgote, no todo ou era parte, or; '
objeto da ação.35 Também não cabe liminar contra atos d o Poder Púbhco,
sempre que haja vedação legal para a concessão de igual medida por meio'
de mandado de segurança,36 o que importa dizer que não será defenda
liminar contra: a) ato de que caiba recurso administrativo com efeito "jUS
pensivo, independente de caução; b) despacho ou decisão judicial, quando
29- AI n. 00.018153-6, Câm. Cív. Especial do Tribunal de Justiça de Santa Catarina, rd

Des. Cesar Abreu, j. 21-12-00,RT, 791:076, e, especialmente, p. 378.
30. Cf. CPC, art. 800, parágrafo único, com a redação da Lei n. 8.952/94.
31. Constituição Federal comentada, cit., nota ao art. 12 da LACP.
32. LACP, art. 12.
33. LACP, arts. 19 e 21.
34. Sobre os pressupostos gerais de cautela, v. Cap. 31, n. 1.
35. Lei n. 8.437, de 30-06-92, art. I o, § 3°. te
3(5. Cf. I.ei n. 8.437/92, art. 1°; art. 5o da Lei n. 1.533/51; art. 5o da Lei n. 4.348/64?-
art. I o, § 4°, da Lei n. 5.021/6(3. Em justa crítica à vedação legal de concessão de liminares. V
Nelson e Rosa Nery, op. cit., nota ao art. 12 da LACP. Ainda sobre a concessão de liminare*..
v. Cap. 31.
haja recurso previsto nas leis processuais, òu possam ser modificados por
viade correição.37
4, Antecipação da tutela
■!' Além da tutela cautelar, caberia também tutela antecipada nos pro
cessos coletivos?
. Sem dúvida é possível a tutela antecipada em ação civil pública ou
coletiva. Nãò bastasse a regra genérica do art. 273 do CPC, ainda temos que
o § 3° do art. 84 do CDC permite que o juiz conceda a tutela liminarmente
q u após justificação prévia; ora, esta regra não vale apenas para as ações
■coletivas do CDC, mas estende-se a todo o sistema das ações civis públicas,
' por força do art. 21 da LACP.
Como anotam Nelson e Rosa Nery, não se confundem tutela ante-
típada (antecipação do próprio provimento jurisdicional) e tutela cautelar
: (medida instrumental) :^8 “a tutela antecipada dos efeitos da sentença de
mérito não é tutela cautelar, porque não se limita a assegurar o resultado
prático do processo, nem a assegurar a viabilidade da realização do direito
; afirmado pelo autor, mas tem por objetivo conceder, de forma antecipada,
o próprio provimento jurisdicional pleiteado ou seus efeitos. Ainda que
.fundada na urgência (CPC 273 I), não tem natureza cautelar, pois sua fina
lidade precípua é adiantar os efeitos da tutela de mérito, de sorte a propi-
uar sua imediata execução, objetivo que. não se confunde com o da medida
cautelar (assegurar o resultado útil do processo de conhecimento ou de
s Execução ou, ainda, a viabilidade do direito afirmado pelo autor)” ,59 De
qualquer forma, a tutela antecipada também é decisão interlocutória e pro
visória, que não dispensa o advento da sentença.40
s ", Assim, e em suma: a) a tutela cautelar é instrumental, pois se des
tina a assegurar o resultado prático do processo ou a viabilidade da realiza-
S^P do direito (p. ex., um arresto no curso de ação principal, ou uma pro-
l ífuçâo antecipada de provas); b) a tutela antecipada busca conceder, ante
cipadamente, o próprio provimento jurisdicional ou os seus efeitos (p. ex.,
erli ação civil pública, o juiz proíbe antecipadamente a destruição do bem
objetivado na ação, ou proíbe o uso de um agrotóxico prejudicial à saúde
humana) •
A antecipação da tutela tem caráter de liminar sátisfativa. Como é
. "-c<são interlocutória, não se confunde com o julgamento antecipado da
“ de, que é sentença de mérito.
57. Lei n. 1.533/51, ariç5n.

38. A propósito da distinção entre tutela cautelar e tutela antecipada, v., tb., o
/“aP- M , n. 1 .
39. Código de Processo Civil com entado , cit., nota ao art. 273 do CPC.
40. CPC, art. 273, § 5o. -
2 24— CAPÍTULO 11
Ainda que o § 3o do art. 84 do CDC não o diga expressamente, a.an-.

tecipação da tutela supõe pedido do autor. A necessidade de obedecer ao
princípio da demanda está implícita nesse dispositivo, e é externada co®
clareza no art. 273 do CPC.
Admite-se a concessão de tutela antecipada contra a Fazenda,41 oÍ>;
servadas as peculiaridades da execução contra ela.42
5. Ações individuais 43
Para a defesa dos direitos e interesses difusos, coletivos e indivi
duais (homogêneos ou não), no que for cabível, aplicam-se os dispositivos
do Título III do CDC, que dizem respeito à defesa do consumidor em júízo
(arts.- 81-104).44 .
Os co-legitimados à ação civil pública ou coletiva exercerão em juízo
a defesa dos interesses individuais homogêneos, não só em matéria de rela
ções de consumo, mas de quaisquer outros interesses transindividuais equt
valentes.45
Nessa linha, invocando os dispositivos que o CDC traz sobre a defe--
sa de interesses individuais homogêneos, que se integram aos da LACP, Ada
Pellegrini Grinover demonstra ser cabível a iniciativa dos legitimados ativos-
do art. í5° da Lei n. 7.347/85, visando “à reparação dos danos pessoalmente.:
sofridos pelas vítimas dé acidentes ecológicos, tenham estes afetado;oU;
não, ao. mesmo tempo, o ambiente como um todo. E a ação coletiva de
responsabilidade civil pelos danos ambientais seguirá os parâmetros dos
arts. 9L a 100 do CDC, inclusive quanto à previsão da preferência da repa-,
ração individual sobre a geral e indivisível, em caso de concurso de crédito
(art. 99 CDC).”40 ;
Em suma, o acesso à jurisdição é garantia não só individual como
coletiva, o que significa que tanto o acesso individual como o acesso colct^.,
vo não podem ser obstados aos lesados. Mas, se o lesado optar pela defe2■
de seus interesses em ação individual, só a ele caberá decidir se lhe convcffl
41. Recl. n. 902-SE, STF Pleno, v.u., j. 25-04-02, rel. Min. Maurício Corrêa, DJlh
08-02, p. 60; Al n. 100.200.0/2, TJSP Câm. Esp., v.u., 07-04-03, rel. Des. Òenser de S,ã.
42. CPC, arts. 730 e 741. N o mesmo sentido, Nelson e Rosa Nery, Código d e l ’»**5
so C ivil comentado, cit., notas ao art. 273 do CPC. Inadmitindo tutela antecipada contraí
Fazenda, em matéria de condenação pecuniária, v. Recl. n. 2.726-DF, STF Pleno, )- J7-H ®
v.u., rel. Min. Sepúlveda Pertence, s.d.p.
43- A propósito da legitimação ativa dos titulares de direitos individuais, v. Cap ^
n. 7; v., ainda, Caps. 14, n. 2, e 17, n. 6.
44. JLACP, art, 21, com a redação que llie deu o CDC.
45. V. Cap. 6, n. 3- '
46. V. artigo Ação coletiva fortalece proteção, em O Estado de S. Paulo , ^ -
1991, Caderno Justiça, p. 8.
AÇÕES PRINCIPAIS E CAUTELARES E AÇÕES IND IVID UAIS— 225
requerer opportuno tempore a suspensão do processo individual, para, só

então, beneficiar-se in utilibus da decisão coletiva.47
te Sendo o objeto da ação coletiva totalmente inconfundível com o da
ação individual, é evidente que o ajuizamento de uma não induz Htispen
dência em relação ao ajuizamento da outra,48 ainda que a imutabilidade da
coisa julgada, obtida na ação coletiva, possa ultrapassar as partes formais do
processo.4? Entretanto, para que os indivíduos possam beneficiar-se da
coisa julgada formada no processo coletivo, é indispensável que, caso te
nham ações individuais em andamento, requeiram previamente sua suspen
são, no prazo de 30 dias, a contar da ciência nos autos do ajuizamento da
ação coletiva (CDC, art. 104, 2a parte).
te Como se procede a essa “ciência nos autos”?
A hipótese é a seguinté: um lesado tem sua ação individual em an
damento. A certa altura, sobrevêm o ajuizamento da ação coletiva, cujo
pedido envolva ou interesses coletivos em sentido estrito, ou interesses
individuais homogêneos, ou interesses difusos, compartilhados por um
grupo, classe ou categoria de pessoas. Pois bem, o lesado terá trinta dias
: para requerer a suspensão de sua ação individual, contado esse prazo a
partir do momento em que manifeste, nos próprios autos de sua ação indi
vidual, a sua ciência inequívoca do ajuizamento da ação coletiva.50
: Essa ciência poderá ocorrer de forma espontânea, a partir do reco
nhecimento do fato pelo próprio autor da ação individual. Com efeito, seu
advogado pode apresentar petição nos autos, noticiando ao juízo que seu
defendido tem conhecimento do ajuizamento da ação coletiva. O réu tam-
bérn pode noticiar este fato e requerer ao juiz que dele faça dar ciência ao
autor, O próprio juízo pode determinar, de ofício, tal cientificação, desde
que seja de seu conhecimento tal circunstância, até porque o ajuizamento
da ação coletiva, a esta altura, já terá sido fato público e notório, depois da
publicação dos editais a que se refere o art. 94 do CDC. Assim, se o próprio
autor da^ção individual não tiver tomado a iniciativa de dar-se por ciente
do ajuizamento da ação coletiva, nos demais casos deverá o juiz fazer cienti
ficar'o aútor da ação individual, para que exerça, querendo, o direito a que
alude o art. 104 do CDC.
Entende Antonio Gidi que é do fornecedor o ônus de informar
0 Wuo da ação individual sobre O ajuizamento da ação coletiva.51 Concessa
^ 47. CDC, art. 104. V., tb., os Caps. 14, 16, n, 7, e 35, n. 2.
KLo 4S' Rj;sp n - 176.907-SC, I a T. STJ, v.u., j. 15-09-98, rel. Min. Garcia Vieira, DJU, 19-
W-98, p 42; CComp n. 41.953-PR, I a Seç. STJ, j. 25-08-04, v.u., rel. Min. Teori Zavascki, DJU,
9-04, p. i <$5 o ajuizamento da ação coletiva não faz desaparecer o interesse processual
0 autor da ação individual (v. Cap. 19, n. 2).
49. Sobre a coisa julgada nas ações coletivas, v, Cap. 16.
' 50. Cf, Vicente Greco Filho, Comentários ao código de proteção do consumidor.,
' n''tas ao art. 104.
51. Coisa julgada e litispendência, cit., p. 204.
226— CAPÍTULO 11
venia, não nos parece assim. Embora o fornecedor possa noticiar ao juiz da
ação individual o ajuizamento da ação coletiva, pois ele é o réu em ambas®
ações, não nos parece tenha o dever processual de noticiar isso, nem daí
Lhe advém ônus processual algum. A própria lei afasta a litispendència entre
ambas as ações, de forma que elas podem correr simultaneamente, sem que
o julgamento da ação coletiva interfira necessariamente na ação individual;
depois, é uma opção do lesado exercer seu direito à tutela jurisdicional;
individual ou preferir aguardar eventual solução da ação civil pública ou
coletiva. Para que os próprios lesados, querendo, possam exercer sua opção,
de requerer ou não o sobrestamento da ação individual, a lei já assegura
que, por edital publicado no órgão oficial, seja noticiado o ajuizamento.di; ■
ação coletiva (art. 94 do CDC). Desta forma, o réu não tem o ônus de noti-i
ciar ao juiz da ação individual o ajuizamento da ação coletiva; a nosso veijv
não estará o réu faltando à lealdade processual se nada disser nos autos da
ação individual sobre a existência da ação coletiva, pois o ajuizamento e ó,í
prosseguimento da ação individual sãõ um direito e uma ópção do autor. 0',
ônus é só do lesado individual que, caso não requeira opportuno temporei
suspensão do processo individual, não se beneficiará in utilibus com o.
resultado do processo coletivo; nesse passo, o sistema processual não insti
tuiu ônus algum ao réu.
Até que momento permite-se que o indivíduo requeira a suspensão;
de seu processo individual? O art. 104 do CDC não o diz, mas o limite deve- ,
rã ser o julgamento final de qualquer uma das ações, a individual ou a colc-s
tiva, após o que a economia processual objetivada teria perdido a razão de
ser.52 '•
/'-íS
Sobre o pedido de suspensão do processo, deve ser ouvido o reu,.:
até porque pode não haver correlação entre a ação individual e a ação civil
pública ou coletiva, de forma que o pedido pode ser impugnado e a siis-i
pensão indeferida.
A lei não fixa o tempo máximo dessa suspensão.53 Nem é o caso, í •
nosso ver, de invocar analogicamente prazos de suspensão do processo,|
previstos no sistema codificado em vigor. Primeiro, porque o art. ! 0Í <1°--
CDC permitiu a suspensão e não a condicionou a prazo; depois, p o rq u e , dQí
exame sistemático do instituto da suspensão do processo in d ivid u a l,
face do ajuizamento do processo coletivo, conclui-se que a mens legü C
aproveitar, in utilibus, o julgamento do processo coletivo para beneficiarei
lesados individuais, de forma que a suspensão do processo individual hí de-;
perdurar até o julgamento final do processo coletivo; por fim, usar a regf?.
geral do sistema codificado e suspender o processo individual apenas pot
um ano, à espera de que o julgamento definitivo do processo c o le tiv o %
ocorra nesse interregno, seria tirar os pés da realidade e tornar de todo.'
52. N o mesmo sentido, v. Antonio Gidi, Coisa ju lga d a e litispendència, cit., p- 1??; ;sj
53. Assim tambem entende Antonio Gidi (Coisa ju lga d a e litispendència, cit., p- f í j
e s.); em sentido contrário, Ada Peilegrini Grinover invoca o prazo de um ano para a
são, referido no art. 265; IV, a, do CPC (Comentários ao código brasileiro, cit., p. 868)- jg
imprestável o instituto da suspensão. Assim, entendemos que, uma vez re

querida a suspensão do processo individual, esta perdurará até que sobre
venha a decisão final na ação coletiva, salvo se, antes disso, o autor da ação
individual desistir da suspensão do processo; mas, neste último caso, não se
• beneficiará da eventual decisão favorável que seja proferida na ação cole
tiva.
Uma questão se coloca a esta altura: a coisa julgada na ação coletiva
sempre beneficiará os autores de ações individuais, quer seu objeto sejam
interesses individuais homogêneos, coletivos ou difusos? Ou somente bene
ficiará os autores de ações individuais se os interesses em jogo forem co leti
vos c individuais homogêneos, excluídos, os difusos?
A dúvida é pertinente e decorre da falta de melhor técnica legislativa
no art. 104 do CDC, que se refere aos efeitos erga omnes ou ultra partes “a
que aludem os incisos II e III” do art. 103 — e esses incisos reportam-se
apenas aos interesses coletivos e individuais homogêneos, não aos difusos.
Entretanto, parece-nos haver erro de remissão no art. 104 do CDC,
pois que, se a coisa julgada proferida em ação coletiva destina-se mesmo a
ultrapassar as partes formais do processo, está claro que a imutabilidade da
coisa julgada deverá beneficiar in utilibus-. a) a todos os lesados individuais
„ que não tenham ação em andamento; b) a todos os lesados individuais que,
tendo ação em andamento, hajam requerido oportunamente sua suspen-
i são. Assim, a remissão correta que o art. 104 do CDC deveria fazer é aos três
incisos do art. 103, e não apenas aos dois últimos. E essa é a interpretação
que deve prevalecer, com a análise sistemática dos arts. 81, parágrafo único,
■ 103 e 104 do CDC.54
54. Antonio Gidi posiciona-se da mesma forma, em Coisa julgada e litispendência ,

u t’ P 190 es. A propósito, v., mais adiante, o Cap. 35, ns. 2-3.
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C
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(
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CAPÍTULO 12 (
A ÇAO PENAL PAKA DEFESA (

D E INTERESSES T R A N S IN D IV ID U A IS ,
' ' . . . ■ F
SUMÁRIO: 1. Generalidades: a) o direito de punir; b) tutela

penal de interesses transindividuais; c) prejudicialidade entre F
. ação civil e ação penal; d) prejudicialidade entre ação penal e
ação civil. 2. Iniciativa da ação penal. 3. A ação penal privada
subsidiária. 4. Assistência ao Ministério Público. í.
■■V,
F t ;
:T;:
’ 1; Generalidades1 ■Ü
At
( '
:lv:-
C' O direito d e p u n ir :j;V..
U 1
»%_>■ O direito de punir não é interesse difuso, nem coletivo, nem indivi- 1)
' dua] homogêneo: como decorrência ou expressão direta da soberania esta-
é interesse público, em sentido estrito. O Estado é o único titular do ;|Í.,
uiteresse material de impor sanção pelo descumprimento da lei criminal ilF F
que ele próprio previamente tenha editado. Há dois mecanismos básicos
Dara aplicar a lei penal: ora se vale o Estado de seus próprios órgãos para :F ; F
- lrlstaurar a ação apta para exercer o ius puniendi (a ação penal pública),
F í .■
0r^> Çni casos excepcionais, permite que o particular acione a jurisdição (a ‘i-■■’i
ação penal privada). ■■;ii
' : ; :1
* ; O legislador criminaliza diversos comportamentos que violem inte- l ,j
ressÇs transindividuais (como alguns danos ao meio ambiente ou aos con-
^midores, globalmente considerados). Entretanto, ainda que o objeto des- '. l !
Sas aÇões penais pressuponha uma violação a interesses difusos, coletivos
F ’( :;
lridividuais homogêneos, na verdade o objeto da ação penal daí decor-
rer,te não será a defesa direta de interesses transindividuais, mas sim o F "
■ ,. f
k.í:vf
j 1 l- Sobre o crime previsto no art. 10 da LACP, v. o Cap. 30. :V ■

230— CAPÍTULO 12
exercício do ius puniendi estatal. Na ação penal, os interesses transindivj.

duais são defendidos apenas indiretamente.
b ) Tutela penat de interesses transindividuais

Apesar de alguns autores apontarem a existência de princípios bási-
cos 2 serem adotados quando da tutela penal dos interesses difusos (v.g.,
como a responsabilidade penal de pess.oa jurídica, a responsabilidade pes- ’
soai do representante da pessoa jurídica, a possibilidade de transação penai
e de suspensão condicional do processo ou a aplicação de sanções penais
alternativas),2 o que se tem por certo é que aquilo que .torna especial os
interesses difusos não é sua proteção penal, e sim a defesa processual civil
dos interesses transindividuais. Em outras palavras, estes exemplos acima
citados não são ínsitos à tutela penal de interesses difusos: podem ser insti- ;
tuídos em quaisquer outras hipóteses penais. Nesta matéria, peculiar nãoc
sua defesa penal, e sim o próprio interesse material tutelado. Tais princí
pios não são, portanto, próprios da tutela penal de interesses difusos, e sim
princípios penais aptos a proteger quaisquer interesses, a critério do legis- :
lador.
c ) Prejudicialidade entre ação civil e ação pen a l

Quais as interferências que podem existir, reciprocamente, entre
uma ação civil pública e uma ação penal pública?
Embora haja um ponto de contato entre a ação civil pública e a aça(C t
penal pública (em ambas o Ministério Público, como órgão estatal, detém í r_
legitimação ativa para provocar impulso processual, com a só diferença de_; ; ,
que, na esfera penal, sua legitimação é privativa, e, na esfera civil, é concor-^
rente), no mais, em vista da diversidade de pedidos e de causa de pedifj'
não há, obviamente, qualquer possibilidade de litispendência entre ambas
E quanto a eventuais prejudicialidades entre a ação civil pública ca ;
ação penal pública? r r'
É relativa a independência da prestação jurisdicional cível, em id*
ção à lide penal. A regra é a independência da responsabilidade civil e ^
responsabilidade penal, mas há as exceções previstas na lei.
A decisão de umacontrovérsiacivil pode constituir questão preju& ' ■ j
ciai para o juiz penal. Se adecisão sobre a existência da infração pe nal dc*
pender da solução de controvérsia de competência do juízo civil, poder*
haver suspensão do processo penal, devendo a decisão civil vinculai o .
criminal.'* " ■
2. Cf. Gianpaoío P. Smánio, Tutela penal dos interesses difusos, p. 140, Atlas, 2000 **
3. AgRgRecl a. 1.110-1-DF, RTj, 167:166, rel. Min. Celso de Mello-, Inform ativo STF, 17’;-.í
4. CPP, arts. 92-93- Nesse sentido, Júlio Fabbrini Mirabete, Código de P r o c e s s o p e i'^
interpretado, notas aos arts. 92-93, Atlas, 1997.
AÇÃO PENAL FÁKA DEFESA DE INTERESSES TRANSINDIVIDUAIS— 231
- Tomemos alguns exemplos de influência da solução civil sobre a es

fera penal. O juiz cível que decida sobre a nulidade de um casamento, ou
sobre uma questão dominial ou possessória, pode estar afirmando ou afas
tando a ocorrência de fatos constitutivos de delitos penais, como na biga
mia ou na apropriação indébita.
‘ d ) Prejudiciulidade entre ação pen a l e ação civil

Da mesma forma, mas agora na situação inversa, a decisão de uma
ação penal pode vincular o juiz cível em matérias que já tenham sido defini
tivamente decididas pelo, juízo criminal, como veremos mais adiante.
■; ’ Assim, esta é a regra-, a responsabilidade civil é independente da
criminal;5 existem, porém, as exceções, nas quais a decisão na esfera crimi
nal extravasa seus efeitos sobre a ação civil.6
Tracemos as principais considerações a respeito:
a) Não se poderá questionar mais sobre a existência do fa to ou
quem seja o seu autor, quando estas questões se acharem decididas na ação
penal.7 Assim, se na esfera penal alguém foi definitivamente condenado
pela prática de um crime, a materialidade e a autoria desse fato não mais
podem ser discutidas no juízo civil. Se, porém, para absolver ó réu o juiz
criminal entendeu que o autor do fato teria sido terceira pessoa, esta asser
tiva não gera prejudicialidade alguma na esfera civil em relação à terceira
pessoa. A decisão penal será prejudicial para o juízo civil no tocante à deci
são de que o réu foi, ou não foi, o autor do crime, mas não quanto à autoria
«u participação de terceiras pessoas, contra quem não foi movida a ação
penal
j b) Apesar do advento de sentença penal absolutória, a ação civil
ainda poderá ser proposta, se no juízo criminal não tiver sido categorica
mentereconhecida a inexistência m aterial do fa to .8 Conseqüentemente,
se a sentença penal absolutória decidir que o fato imputado não constitui
■crunc, isso não obsta à propositura de ação de responsabilidade patrimo-
nial, pois o ato pode não ser ilícito penal mas constituir ilícito civil;9
c) Diz a lei que não impede a propositura de ação civil a sentença
penal absolutória que reconlieça que o fato imputado não constitui crime.10
Entretanto, a própria lei ressalva: faz coisa julgada na esfera civil a sentença
_P^nal que reconheça ter sido o ato praticado em estado de necessidade, em
5. CC de 2002, art. 935, primeira parte. Nesse sentido, RTf, 55:782.

6: A sentença penal extravasa seus efeitos também sobre a área administrativa,
« o aponte a inexistência do fato ou a negativa de autoria (MS n. 2?,. 18H-RJ, STF Pleno,
!nfarmatit>u STF, 295).
7. CC de 2002, art. 935, segunda parte.
■ 8. CPP, art. 66.
9. CPP, art. 67, III.
10. CPP, art. 67, III.
232— CAPÍTULO 12
legítima defesa, em estrito cumprimento do dever legal ou no exercício

regular de direito.11 Em conseqüência, não se poderá discutir no juízo cível
a existência do fa to que embasou o reconhecimento da causa excludente
da ilicitude penal.12 Mas, ainda que o réu tenha sido absolvido no juízo
penal porque seu ato não constituiu crime graças a uma excludente de ilid
tude, mesmo assim, situações há em que pode ser responsabilizado na esfe
ra civil. Não constituem ilícitos civis os atos praticados em legítima defesa,
ou no exercício regular de um direito reconhecido, ou a fim de remover
perigo iminente.13 Entretanto, ainda que lícitos, esses atos podem gerar
danos a terceiro que não teve culpa pelo perigo gerado. Neste caso, o ter
ceiro terá ação civil contra o causador do dano, ainda que este tenha agido
acobertado por excludente de ilicitude, assegurado o direito de regresso
contra quem gerou a situação de perigo.14 Um exemplo tornará clara a ex-,
plicação. Suponhamos que, na esfera penal, o juiz absolva um réu que, para;
remover perigo iminente, provocou lesão a terceira pessoa. No juízo cível,
esta terceira pessoa terá ação contra o autor do fato, que, por sua vez, térá
direito de regresso contra o culpado pelo perigo (v.g., “A” arromba a porta
e invade o domicílio de “B”, para salvar uma criança que está sendo vítima ;
de tentativa de homicídio praticada por “C". “A” será absolvido na esfera;
criminal, mas pagará os danos civis sofridos por “B”, se este não teve culpa
pela situação de perigo; entretanto, “A” terá ação regressiva contra “C”);
U) Não impede, igualmente, a propositura da ação civil a decisão de :
arquivamento de inquérito p o licia l ou de peças de informação -,15
èj A decisão penal que julgue extinta a punibilidade não impede a ;
promoção da ação civil de responsabilidade decorrente do ato ilícito;11^ .\
-...a
f ) A condenação penal torna certa a obrigação civil de indenizar e :
dano causado pelo crime;17 1
g ) A condenação penal importa a perda de instrumentos e produto t
do crime, observadas as condicionantes da lei penal;18
h) A Causa de pedir numa ação civil pública pode, naturalmente, ser 1
mais ampla do que a da ação penal. Enquanto o juízo criminal opera c o m as
noções de dolo ou culpa penal, na esfera civil a culpa levíssima ou air.
mesmo a mera responsabilidade objetiva podem gerar sanções.
11. CPP, art. 65.

12. N o mesmo sentido, Júlio Fabbrini Mirabete, Código de Processo Penal inlurpte'
tado, 5a ed., notas ao art. 65, Atias, 1997.
13- CC de 2002, art. 188,1 e II. J
14. CC de 2002, arts. 929 e 930.
15. CPP, art. 67, I.
16. CPP, art. 67, II.
17. CP, art. 91,1.
18. CP, art. 91,11.
AÇÃO PENAL PARA DEFESA DE INTERESSES TRANSINDIVIDUAIS— 233
Vamos a alguns exemplos de influência da solução penal na esfera

dvil. Sé o juiz penal entender que não há provas para a condenação, ou se
condenar, mas julgar extinta a punibilidade pela pena aplicada em concre
to, nesses casos não se obstará a que a ação civil pública possa ser julgada
procedente, ainda que se baseie no mesmo fato. A independência entre
jurisdição cível e penal é, pois, mitigada ou relativa, já que, no caso das
chamadas excludentes penais (v.g., legítima defesa, estado de necessidade),
ou quando do reconhecimento expresso da inexistência do fato ou' negativa
de autoria, a decisão penal terá caráter prejudicial sobre a decisão civil,
assim como também ocorre na hipótese de sentença penal condenatória,
que tornará incontroversa, na esfera civil, a existência do fato criminoso e
süa autoria. Por isso, para evitar decisões contraditórias, intentada a ação
penal, poderá o juiz civil, nos casos em que se recomende, suspender o
curso da ação civil (desde que fundada apenas e tão-somente na prática do
único fato que ensejou a propositura da ação penal), até o julgamento defi
nitivo dá ação penal (art. 64, parágrafo único, do CPP).
Embora o parágrafo único do art. 64 diga respeito mais exatamente
à matena de responsabilidade civil (visando ao ressarcimento do dano), é
certo que, quando couber, pode também ser aplicado, mutatis mutandis,
àí> demais hipóteses em que a prestação jurisdicional de objeto civil possa
depender do reconhecimento da existência de um fato penal. Assim, é de
admitir a analógica incidência de dito dispositivo legal, se a pretensão civil
estiver exclusivamente fundada na. prática de crime que esteja sendo apura
do cm ação penal já em andamento, observadas, é claro, as hipóteses em
que haja prejudicialidade da matéria penal sobre a civil.
<■ Em síntese, a sentença criminal que reconheça a inexistência do fato
, criminoso impedirá seja a suposta prática desse mesmo fato usada como
causa de pedir na ação civil pública destinada a obter indenização patrimo
nial fundada na prática do mesmo fato. Mas, ao reverso, nem sempre á sen
tença penal impedirá a condenação civil, como quando: a) absolva por falta
— prov&s; b) reconheça extinção da punibilidade por prescrição ou outro
“ lotivo.que exclua a análise do mérito; c) extinga o processo por questões
processuais, sem apreciar o mérito da causa.
* •j''
2- Iniciativa da ação penal
' ’ ' Nos crimes de ação pública, a legitimação para agir é privativa do
Ministério Público.19
Ao receber o inquérito policial, o membro do Ministério Público
uornialii lente tem estas alternativas: a) ou concorda com a d ilação de pra-
, jo, pedida pela autoridade policial para concluir o inquérito; b) ou oferece
denúncia em inquérito já relatado, com as diligências investigatórias con
cluídas, c) ou oferece denúncia, dispensando o relatório ou o encerramento
° inquérito (eventuais diligências faltantes poderão ser requisitadas em
234— CAPÍTULO 12
separado, ou dispensadas, se as considerar desnecessárias)-,'d) ou entende ! F

que, apesar de relatado o inquérito pela autoridade policial, ainda não há
base para a denúncia porque se fazem necessárias novas diligências, qut
indica e requisita expressamente; e) ou requer ao juiz o arquivamento do ■
inquérito, quando não identifique base para a denúncia e entenda que não :
sejam cabíveis ou sejam desnecessárias diligências complementares.
Em qualquer destas hipóteses, o órgão do Ministério Público está
adstrito ao cumprimento dos prazos da lei. Somente se os perder, a partir
desse momento estará havendo inércia ministerial. -
3* A ação penal privada subsidiária

Nos crimes de ação pública, sempre que o Ministério Público sé .
quede inerte, caberá ação penal privada subsidiária da pública.20
Nos processos penais por crime ou contravenção que envolva rela
ções de consumo, o art. 80 do CDC introduziu uma inovação no Direito
brasileiro, ao permitir que os co-legitimados ativos para a ação coletiva pos
sam propor ação penal subsidiária, em caso de inércia do Ministério Públi
co. Isso significa que, sendo inerte o acusador oficial, a ação penal poderá
ser proposta por um dos co-legitimados à ação civil pública ou coletiva, y%
União, Estado, Município, Distrito Federal, autarquia, e m p r e s a pública, ■
sociedade de economia mista, fundação pública ou privada, associação civil
Como essa é norma processual, admite aplicação analógica. Assim,
será possível que, cm caso de inércia do Ministério Público na área penal,,
os co-legitimados ativos do art. 5o da LÀCP ajuízem ação penal privada sub
sidiária, pela prática de crime que viole quaisquer interesses transindivi-
duais, mesmo que essa violação não envolva relação de consumo (lesão J0
meio ambiente, ao patrimônio cultural, a interesses de pessoas portadoras
de deficiência, idosos, crianças e adolescentes etc.).21
Só caberá ação penal subsidiária se houver inércia do Ministério Pu*
blico, isto é, somente se o acusador público perder seu prazo, seja para dar
denúncia, seja para requerer arquivamento, seja para requerer n o v a s dili
gências no inquérito policial.22 Em qualquer dessas hipóteses, o órgão do
Ministério Público está adstrito ao cumprimento dos prazos da lei. Se oj
perder, a partir desse momento estará havendo inércia ministerial. E, lia
vendo inércia — por esta entendida a omissão de ato de ofício — a lei prfVí.
uma válvula para que o his puniendi estatal possa ainda ser exercitado "
20. CR, art. 5o, LIX. Sobre os mecanismos de controle da inércia d o Ministério PúWf
co, v. nosso Regime ju ríd ico do M inistério Público, cit., Cap. 5, ns. 6, d, e 24, a.
21. Sobre a legitimidade do cidadão para propor ação penal privada subsidiária, e1";
caso de inércia do Ministério Público na defesa do patrimônio público, v. nosso Regime jurí
dico do M inistério Público, cit., Cap. 5, n. 24, a.
22. Cf. Súm. n. 524 do STP; R7J, 112-Âlò-, cf. Damásio E. de Jesus, Código de Proces'
so Penal anotado, art. 29, Saraiva, 1990.
AÇÃO PENAL PARA DEFESA DE INTERESSES TRANSINDIVIDUAIS— 235
que é a ação penal privada subsidiária — , e essa válvula está hoje consagra-
da na própria Constituição.23
Não há, porém, inércia, quando, dentro do prazo da lei, advém ma
nifestação do Ministério Público, que ofereça denúncia, ou requisite dili
gências faltantes ou mesmo requeira ao juiz o arquivamento do inquérito
policial.2'*
•4, Assistência ao Ministério Público

Segundo o art. 80 do CDC, no processo penal por crime ou contra-
venção que envolva relações de consumo, estejam essas infrações penais
previstas ou não no CDC, poderão intervir, como assistentes do Ministério
Público, os co-legitimadõs para a ação civil pública ou coletiva, aos quais
também é facultado, como já antes o dissemos, propor ação penal subsidiá-
: ria, se a denúncia não for oferecida no prazo legal.
'<-• . r
í s Analogicamente, no processo penal por crimes ou contravenções de
ação pública (movida pelo Ministério Público), pela prática de infrações que
. envolvam violação a quaisquer interesses transindividuais, poderão habili
tar-se como assistentes do Ministério Público quaisquer co-legitimados ati
vo; da ação civil pública ou coletiva. Modificamos, nesse ponto, nosso ánte-
.: nor entendimento, mais restritivo, pois aqui, como se trata de matéria pro-
ccssual, a aplicação anaLógica é bastante pertinente.25
A norma do art. 80 do CDC tem caráter processual; aplica-se, pois,
nao so ao processo penal por infração que diga respeito a relações de con
sumo, como também, analogicamente, ao processo penal pela prática de
cnme que envolva lesão a qualquer tipo de interesse transindividual. Assim,
por exemplo, cabe assistência de uma associação civil, com pertinência
temática e representatividade adequada, na ação penal que diga respeito a
uma lesão ambiental, ao patrimônio cultural, a crianças e adolescentes, a
pessoas portadoras de deficiência etc. Da mesma forma, como já o dissemos
no tópico anterior, em matéria de crime que diga respeito a danos a inte
resses transindividuais (consumidor, meio ambiente, patrimônio cultural,
pessoas idosas, pessoas portadoras de deficiência e outros interesses difu
sos', coletivos e individuais homogêneos), se a ação penal pública não for
movida pelo Ministério Público no prazo legal, caberá ação penal subsidiá-
na da p ú b lica , a ser movida pelos co-legitimados à defesa dos interesses
WwiMndividuHis.
O espírito da norma do art. 80 do CDC é tornar mais completa
afetiva a defesa dos interesses difusos, coletivos e até individuais (homo-
St-neios ou não), relacionados com a defesa do consumidor. Ao legislador
nao pareceu bastante assegurar a vários legitimados, de forma concorrente
23. CR, art- 5o, L1X; CPP, art. 29.

24. Cf. Súm. n. 524 do STF; RTJ, 112:475.
25. A defesa dos interesses difusos em ju íz o , 6a ed., cit., p. 142, Revista dos Tribu-
iipMs, 1994.
236— CAPÍTULO 12
e disjuntiva, a iniciativa para propor ações coletivas, ou mesmo para litis- •

consorciarem-se ou assistirem-se reciprocamente na área civil. Nesta maté
ria, posto sem deterem legitimidade concorrente na área criminal para
promoverem diretamente a açao penal pública, os legitimados do art. 5o <Ja
LACP ou do art. 82 do CDC têm-na agora para propor a ação penal subsi
diária, ou para intervirem como assistentes do Ministério Público no pro CAPÍTULO 13
cesso criminal.
^ De qualquer forma, na ação privada subsidiária, poderá o Ministério AÇÕES DECLARATÓRIAS E CONSTITUTIVAS
Público aditar a queixa, répudiã-Ia e oferecer denúncia substitutiva, intervir
em todos os termos do processo, fornecer elementos de prova, interpor
recurso e, a todo tempo, no caso de negligência do querelante, retomar a
ação como parte principal.26
SUMÁRIO: 1. Ações alcançadas pela Lei n. 7-347/85. 2. A norma
residual de proteção a outros interesses difusos, coletivos e in
dividuais homogêneos.
1. Ações alcançadas pela Lei n. 7.347/85

& ■ Originariamente, a LACP só tinha mencionado de forma expressa o
cabimento de ações conderuttórias, cautelares e de execução-, na sua dic-
s^íp original, a LACP só se referira, portanto: a) à ação de responsabilidade
..j-.;,..-. „ por danos a interesses transindividuais, objetivando uma condenação em
^ /..jiiaheiro;1 b) à ação que visasse a impor uma condenação por obrigação de
'T fazer ou não fazer;2 c) à ação cautelar para evitar os danos;3 d) ao processo
fde execução.4
í?; ' Com o advento do CDC, ficou estabelecido que, “para á defesa dos
........ .direitos e interesses protegidos por este Código, são admissíveis todas as
1 ~e.spécies de*Ítções capazes de propiciar sua adequada e efetiva tutela”.5
Assim, hoje, por força da remissão contida no art. 21 da Lei n.
, 7347/85,6 passaram a caber quaisquer espécies de ações^ ou pedidos em
^ defesa de interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos — é o que,
aliás, já vimos no Capítulo 11.
s =’ Com efeitó, o art. 21, introduzido pela Lei n. 8.078/90, manda apli-
- car subsidiariamente as normas processuais do CDC à defesa de quaisquer
1. LACP, arts. I o e 3o.

2. LACP, art. 3o.
...... 3. LACP, art. 4o. Sobre o veto parcial ao art. 4a da LACP, admissível em face da or-
«-Onstitucional precedente, v. Cap. 11, n. 3.
4. LACP, art. 15.
5. CDC, art. 83
26. CPP, art. 29. 6. Esse dispositivo foi incluído pelo art. 113 da Lei n. 8.078/90.
238— CAPITULO 13
interesses transindividuais; daí, com a interação dos arts. 21 da LACP e83

do CDC, torna-se admissível a propositura de qualquer tipo de ação civil
pública ou coletiva, não só para defesa de interesses transindividuais do
consumidor, mas também para defesa do fneio ambiente, do patrimônio
cultural, do patrimônio público e social, bem como de quaisquer outros
interesses transindividuais.7 Em suma, a ação civil pública ou a ação coletiva
podem ter por objeto evitar o dano, repará-lo ou buscar a indenização pelo
dano causado.
Cabem ações civis públicas condenatórias, cautelares, de execução
por títulos extrajudiciais, meramente declaratórias, constitutivas ou as cha
madas ações mandamentais. Como exemplos, afigure-se a necessidade de
reparar ou impedir um dano (ação condenatória ou cautelar satisfativa), oa;
declarar nulo (ação declaratória) ou anular (ação constitutiva negativa) un),
ato lesivo ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio amv
biente ou ao patrimônio cultural.8 Ou a necessidade de anular um contrato
administrativo que contenha algum vício, ou que indevidamente permita a
demolição de um bem de valor histórico. Ou a necessidade de obter uni
provimento jurisdicional contra autoridade pública ou agente de pessoa
jurídica no exercício de atribuições do Poder Público, que esteja a lesar
direitos transindividuais líquidos e certos.9
Exemplo de ação civil pública ou de ação coletiva com pedido me
ramente declaratório pode ser encontrado no CDC, segundo o qual “c. fa
cultado a qualquer consumidor ou entidade que o represente, requerer ao
Ministério Público que ajuíze a competente ação, para ser declarada a nuli
dade de cláusula contratual que contrarie o disposto neste Código ou, de
qualquer forma, não assegure o justo equilíbrio entre direitos e obrigações,
das partes” .10 Um outro exemplo nos vem da LOMPU, que prevê, como
atribuição do Ministério Público do Trabalho junto aos órgãos da J u s t i ç a do.
Trabalho, a propositura de ações visando a declarar nulidade de cláusula dc
contrato, acordo coletivo ou convenção coletiva que viole as liberdades
individuais ou coletivas ou os direitos individuais indisponíveis dos traba
lhadores.11
De fato, muitas vezes se usará uma ação civil pública com pedido
meramente declaratório ou constitutivo, para atacar um ato ou um contratp
e, assim, evitar um futuro dano, o que será muito mais razoável do quet£í
7. A propósito, v. tb. o Cap. 11.

8. Se o pedido for de nulidade , a ação será decíaratória, e os efeitos da sentença se
rão ex tunc (a partir do ato nulo, inclusive); se o pedido for de anulação , a ação será cons11,
tutiva-negativa, e os efeitos serão .ex nunc (a partir do momento em que proferida a anulaÇ^-i
judicial).
9- V. Cap. 11, n. 1.
10. CDC, art. 51, § 4°.
11. LC n. 75/93, art. 83, IV. Contra esse dispositivo, foi ajuizada a ADIn n. 1.852 DJ
já julgada improcedente (STF Pleno, j. 21-08-02, v.u., rel. Min. Carlos Velloso, DJU , 21-*1 !
p. 7; Inform ativo STF, 278 e 330).
AÇÕES DECLARATÓRIAS E CONSTITUTIVAS— 239
de esperar pela ocorrência deste, para depois buscar provimento jurisdicio

nal de caráter reparatório.
Desta forma, a melhor disciplina que tinha faltado à LACP para as
ações com objeto meramente declaratório ou constitutivo, ou quaisquer
outras, foi suprida cóm a posterior introdução do art. 21 da LACP pelo art.
117 do CDC. Por força da remissão que o art. 21 da LACP agora faz à parte
processual do CDC, passam as regras processuais do CDC a ser aplicáveis
ao sistema das ações civis públicas-, e, por força dessa mesma remissão, é
ainda subsidiariamente aplicável o sistema do Código de Processo Civil às
ações civis públicas ou coletivas.12
2. A norm a residual de proteção a outros interesses

difusos, coletivos e individuais hom ogêneos
Como vimos, era acanhada a abrangência original da Lei n.
7.347/85, no que diz respeito às ações que poderiam ser propostas para
defesa de interesses transindividuais. Contudo, com as sucessivas alterações
legislativas por que o sistema de tutela coletiva veio passando, houve o alar
gamento do objeto da ação civil pública ou coletiva. Segundo o art. 83 do
CDC, “para a defesa dos direitos e interesses protegidos por este Código,
. são admissíveis todas as espécies de ações capazes de propiciar sua adequa
da e efetiva uuela” .
Combinados os arts. 83 e 110 do CDC com o art. 21 da IACP, per-
. mire-se agora aos co-legitimados à ação civil pública ou coletiva defendam
qualquer interesse difuso, coletivo ou individual homogêneo, o que signi
fica poderem ajuizar ações com qualquer rito, objeto ou pedido.13
Ao referir-se, pois, à possibilidade de propositura de todas as espé-
cfes de ação, o art. 83 do CDC quer alcançar ações não apenas de qualquer
pbjeto (pedido), como também ações de qualquer rito (procedimento).
'k
12. Cf. art. 21 da LACP, c.c. os arts. 83 e 90 do CDC.

13. V. Cap. 11, ns. 1 e 2.
CAPÍTULO 14
CO N EX ID AD E, C O N T IN Ê N C IA
E LITISPE ND Ê N CIA
SUMÁRIO: 1. Conexidade e continência. 2. Litispendência.

3. Unidade ou extinção de processos.
1. Conexidade e continência
i - •
Discutiremos aqui se é possível haver conexidade, continência e li

tispendência entre ação civil pública ou coletiva e outras ações. Para tanto,
teremos de confrontar os elementos identificadores da ação: partes, pedi
dos e causa de pedir.
". Primeiramente, sem ainda esgotar o rol das alternativas a serem
consideradas, é possível haver conexidade, continência e litispendência
eatre-. a) uma ação civil pública e outra ação civil pública; b) uma ação cole
tiva e outra ação coletiva; c) uma ação civil pública e uma ação coletiva.
’„í ' Nu*t,i segundo momento, traremos a discussão sobre a possibilidade
de haver conexidade, continência e litispendência entre ação civil pública
oj coletiva e outras ações, como as ações populares e até mesmo as ações
individuais.
, Iniciemos, então, a análise das ações civis públicas ou coletivas em
race de outras ações da mesma espécie.
. Com efeito, pode estar em curso uma ação civil pública ou coletiva,
tom objeto que vise a obter a reparação de danos a interesses transindivi-
quando sobrevêm o ajuizamento de outra ação civil pública ou cole-
t,Va para discutir interesses difusos, coletivos ou individuais homogêneos,
com pedido idêntico (caso de litispendência), ou conexo (caso de cone-
*ao), üú ainda até mesmo mais abrangente do que o da primeira ação (caso
- e tontinência) 4
242— CAPÍTULO 14
Tomemos um exemplo de litispendência (matéria que melhor seráF

desenvolvida no tópico seguinte deste Capítulo): uma associação civil ajuíza
ação civil pública cujo objeto seja o encerramento das atividades de uma:
empresa que polui; paralelamente, o Ministério Público ajuíza outra ação
civil pública com a mesma causa de pedir e o mesmo pedido, contra a
mesma empresa. Nesse caso, o pedido e a causa de pedir são idênticos, mas
poderia parecer, à primeira vista, que as partes são distintas, pois, ainda que-
nos dois processos á ré seja a mesma, os autores não coincidem: a primeira'
ação é movida por uma associação civil, e a segunda, pelo Ministério Públi
co. Entretanto, como veremos mais adiante, é apenas aparente a discrepân
cia de partes em ambas as ações; assim, a litispendência estará perfeitamen
te caracterizada.
Passemos agora a um exemplo de conexão -, é possível que uma as-=
sociação civil proponha uma ação civil pública visando ao encerramento de
atividades de uma empresa que polui, e, paralelamente, o Ministério Públi
co proponha uma ação civil pública contra a mesma empresa, visando a,
obter sua condenação na obrigação de fazer consistente ein colocar um
filtro adequado na chaminé de sua fábrica. A causa de pedir é a mesma.;
(combate à poluição), mas O pedido difere. .5
Vamos a um exemplo de continência: imaginemos que uma asso
ciação civil ajuíze ação civil pública visando ao fechamento de uma empresa-;
que polui, enquanto o Ministério Público, simultaneamente, ajuíza uma
ação civil pública visando ao fechamento da mesma empresa, pelo mesmo .1 :
motivo, mas pedindo, ainda, indenização pelos danos já causados. A causa ■
de pedir é a mesma, mas o pedido da segunda ação é mais abrangente que
o da primeira.
Passemos, agora, à análise das ações civis públicas ou coletivas em.
face de outras ações de natureza diversa, como as ações populares e alé as
ações individuais.
Já vimos que é possível haver continência, litispendência ou cone
xão de ações civis públicas ou coletivas entre si. Mas, além dessas hipóteses,^
casos há em que, em tese, também é possível haver conexão, continência ou
até litispendência entre ação civil pública ou coletiva e algumas outras;
ações civis, ainda que estas não sejam ações civis públicas ou coletivas p*"0-'
priamente ditas, Não raro a propositura de ações civis públicas.ou coletivas.;,
em defesa de interesses difusos, coletivos ou individuais homogêneos, pre
cederá ou sucederá o ajuizamento de ações populares ou até ações indíviç
duais, cuja causa de pedir possa ser a mesma e cujo objeto ou pedido pQ5^
sam ser comuns, ou ao menos estar abrangidos pelas primeiras.
Analisemos algumas das possibilidades de concorrência entre açóes
civis públicas ou coletivas, de um lado, e ações populares ou ações indWV;
duais, de outro lado:2 -
2. Ainda a respeito das ações individuais dos lesados e sua intervenção nas
vis públicas ou coletivas, v. Caps. 11, n. 4, e 16, n. 7.
CONEXIDADE, C O N T IN Ê N C IA E LITISPENDÈNCIA— 243
: ' a) A propositura de ação civil pública com objeto ambiental poderá

anteceder ou ser subseqüente a uma ação popular, com causa de pedir e
pedido idênticos (caso de litispendència);
b) Uma ação civil pública ambiental poderá anteceder a propositura
de ações individuais destinadas a impedir o mau uso da propriedade vizi
nha, com a emissão de poluentes prejudiciais à saúde (neste caso, não ha
verá litispendència nem continência;3 no máximo, poderá haver conexão
entre as ações);
c).É possível que consumidores lesados estejam acionando indivi
dualmente o responsável pelo dano, quando sobrevêm o ajuizamento de
ação coletiva em defesa de interesses coletivos ou interesses individuais
homogêneos. Esta última hipótese, aliás, é prevista expressamente no CDC,
segundo o qual, proposta a ação colètivà pára defesa de interesses indivi-
. duais homogêneos, será publicado edital no órgão oficial, a fim de que os
interessados possam intervir no processo coletivo como lit.isconsorLe.s4 Essa
regra vale para lesados que compartilhem tanto interesses individuais ho
mogêneos como, analogicamente, interesses coletivos (nestas duas hipóte
ses poderá haver continência) ;5
d) Pode ocorrer que estejam em andamento ações individuais, ou
' até mesmo ações coletivas para defesa de interesses individuais homogê
neos óu coletivos, quando, simultaneamente, se ajuíze ação civil pública ou
■.- coletiva para defesa de interesses difusos, conexos com os interesses objeti
vados rias ações já em curso (hipótese de conexão);
‘V e) As hipóteses contrárias também são possíveis: já em andamento a
ayo civil pública ou coletiva, nada impede o subseqüente ajuizamento de
ações individuais conexas. Ora, para que as vítimas individuais ou seus su-
,ce},sores se beneficiem dos efeitos ultra partes ou erga omnes da coisa jul-
,:.gada na ação civil pública ou coletiva, é preciso que não tenham em anda-
■r,mento litígio individual; tendo-o, deverão requerer a oportuna suspensão
; du procífeso individual para aproveitarem in utilibus o julgamento do pro
cesso coletivo.0 Mas o ajuizamento de ação civil pública ou coletiva, que
„ objetive proteger interesses difusos, em regra não interfere com as ações
estritamente individuais, diversamente do que pode ocorrer com as ações
civis públicas ou coletivas que versem a defesa de interesses coletivos ou
individuais homogêneos.7 Por exceção, porém, pode ocorrer que o julga
mento da ação civil pública que verse interesses difusos venha a ser aprovei-
. -. tado m utilibus pelos indivíduos lesados (para um exame da hipótese, v.
âP 35, n. 6, d).
■ 3- Nesse sentido, v. REsp n. 1Ó3.483-RS, 2a T. STJ, m.v., j. l°-09-98, rel. Min. Peçanha
Martins, DJU, 29-03-99, P- 150.
4. CDC, art. 94.
5. Cf. art. 104, in fin e , do CDC.
6. CDC, arts. 103, § 3o, e 104. -
7. CDC, art. 104.
244— CAPÍTULO 14
Naturalmente, o ajuizamento de ações civis públicas não impedirá a

propositura de ações individuais que tenham por objeto pretensões dife-
renciadas por danos variáveis, ainda que baseadas nos mesmos fundamen
tos fáticos. E a hipótese inversa também é verdadeira. Com efeito, é garantia
constitucional o acesso à jurisdição para defesa não só de interesses indivi
duais como coletivos.
Discutiremos no tópico n. 3, deste Capítulo, se será ou não possível-;
a reunião dos processos, nos casos em que haja conexidade entre eles.
Quanto ao fenômeno da continência, sabemos, enfim, ser perfeita
mente possível identificá-lo entre ações civis públicas ou coletivas, desde ,
que presentes, simultaneamente, os seguintes requisitos: a) se houver iden
tidade de partes (ainda que formalmente os autores das ações sejam dife
rentes, são meros substitutos processuais da coletividade lesada); b) se
houver identidade de causa de pedir; c) se o objeto de uma ação, por ser
mais amplo, abranger o da outra. Nesse caso, haverá obrigatória reunião de
processos, para evitar a possibilidade de decisões contraditórias.8
2. Litispendência9
(S&mo a litispendência consiste na coincidência dos três elemen
tos identificadores da ação (partes, pedido e causa de pedir), à primeira ;í
vista seriamos tentados a crer que litispendência só haveria entre duas j
ações civjs públicas ou coletivas, se elas tivessem sido propostas pelo
mesmo legitimado ativo, contra o mesmo réu, sob a mesma causa de pe
dir e versando o mesmo pedido. Nessa visão literal das regras clássicas do j
processo;- seriamos levados a concluir que não haveria litispendência se *
as duas ações civis públicas ou coletivas fossem idênticas em tudo, exceto-(
no tocante à polaridade ativa da relação processual, ou seja, se uma de
las, por exemplo, estivesse sendo movida por uma associação civil, e ou
tra delas estivesse sendo movida por outra associação civil ou por qual'
quer outro co-legitimado. '
Entretanto, a um exame mais atento do problema, c o n c l u i r e m o s ^
que, mesmo aí, haverá litispendência. Senão vejamos. O que são litispen
dência e coisa julgada, senão o mesmo fenômeno processual, com a só dife
rença de que, na litispendência, as duas ações idênticas estão em andamen
to, e na coisa julgada uma das ações já tem decisão de mérito defimtiva? ^
Ora, se nas ações civis públicas ou coletivas a coisa julgada se forma et$p
omnes, é porque a segunda ação, mesmo que proposta por outro co-
legitimado, constitui repetição idêntica da prim eira ação — ainda, que %
primeira ação tenha sido movida por uma associação civil e a segunda ação
8. CComp n. 7.432-DF, I a Seç. STJ, j. 07-06-94, v.u.„ rel. Min. Hélio Mosimann, SSff',
06:49.
9. A respeito da posição do indivíduo em face das ações civis públicas ou 1
tb*, os Caps. 11, n. 4, 16t n, 7, e 17, n. 6.
CONEXIDADE, C O N TIN Ê N C IA E LITISPENDÊNCIA— 245
tenha sido movida por outra associação civíí, ou pelo Ministério Público, ou
p o r qualquer outro co-legitimado à ação civil pública ou coletiva.10
Ora, se pode haver coisa julgada entre duas ações civis públicas com
o mesmo pedido e a mesma causa de pedir, embora com autores diferentes,
é evidente que, por identidade dè razão, haverá litispendência entre ambas,
se, ao contrário de estar uma delas já definitivamente julgada, estiverem
afnbas em andamento. É o mesmo fenômeno que ocorre nas ações popula
res, propostas por cidadãos diferentes, com o mesmo pedido e a mesma
causa de pedir, porque, tanto o cidadão nas açõés populares como os co-
legitimados ativos nas ações civis públicas, tpdos eles agem por substituição
processual em benefício da coletividade lesada.
; Colocadas essas premissas, vejamos agora o que dispõe a respeito o
ordenamento jurídico em vigor.
O art. 104 do CDC expressamente nega a possibilidade de litispen-
. dência entre ações individuais e ações civis públicas ou coletivas para defe
sade interesses difusos e coletivos - 1 1 Na verdade, isso até é óbvio, pois não
coincidem partes e pedido, quando se trate, de um lado, de uma ação m<íz-
vidual para reparação de danos diferenciados, e, de outro lado, de uma
ação coletiva que verse interesses indivisíveis.
Mas, em decorrência dessa mesma norma, dever-se-ia concluir, a
contrario sensu, que o CDC admite a existência de litispendência entre
ação individual e ação civil pública ou entre ação individual e ação coletiva
destinada à defesa de interesses individuais homogêneos...
Ora, a rigor, nem mesmo no caso de interesses individuais homo
gêneos teremos vera e própria litispendência entre ação civil pública (ou
coletiva) e ação individual, uma vez que não coincidem seus objetos: o caso
-seria antes de conexão, ou, sob circunstâncias específicas, até mesmo de
continência, quando o objeto da ação civil pública ou coletiva compreen
d e ; . po^jue mais abrangente, o objeto da ação individual. Ademais, “o
ajuizamento de ação civil pública sobre o mesmo objeto não induz litispen
dência porque não" pode impedir o direito individual subjetivo de ação,
..assegurado na Carta Magna” .12
Mas, para que haja, a contrario sensu, a litispendência de que fala o
.art 104 do CDC, ou, mais corretamente, a continência, é condição implícita
í Ue a) na ação individual o lesado esteja postulándo reparação daquilo
Que seu dano tenha de comum ou uniforme com O de outros lesados (p.
"(IV
^ i num produto de série, com o mesmo defeito, será comum para os con
sumidores o custo da substituição ou a indenização pela reposição da peça
. 10. No mesmo sentido, v. Antonio Gidi, Coisa julgada e litispendência ent ações co-
Wa*, cit., p, 218 e s.
11, Quanto ao erro de remissão contido no art. 104 do CDC, reportamo-nos aos
entários constantes do Cap. 11, n. 4, in fin e .
j» 12. Cf. decisão denegatória de seguimento ao REsp n. 264.423-RS, do Min. Franciulli
tr «o do STJ, DJU, 15-09-00, p. 229-
246— CAPITULO 14
defeituosa); b) na ação civil pública ou coletiva, o pedidò compreenda a]

reparação dos prejuízos individuais homogêneos de todo o grupo, ou, pdo
menos, o reconhecimento de uma lesão de caráter coletivo (em sentido
estrito) para todos os integrantes do grupo. •!
Outro exemplo de continência: a) na ação individual, o lesado está
pretendendo anular uma cláusula de contrato de adesão; b) na ação civil
pública ou coletiva, o pedido visa a obter a anulação da mesma cláusula
para todo o grupo de lesados.
Não haverá, porém, continência ou, muito menos, litispendència, se
na ação individual o lesado estiver postulando indenização por prejuízos
diferenciados (como lucros cessantes ou danos emergentes). Nesse último
caso, será diverso o objeto das ações, não estando o pedido da ação indivi-:
dual sequer contido no pedido da ação civil pública ou coletiva. s
Por força de expressa dicção legal, o sistema da LACP não prejudica,
ainda, o cabimento da ação popular.15 Isso significa que, em tese, coexiste®"
ambas, ação civil pública e ação popular, mas, obviamente, para evitar (Üeí-
soes contraditórias, não poderão ser ajuizadas simultaneamente se tiveiem:
a mesma causa de pedir e o mesmo pedido.
É possível, pois, haver conexidade entre ação civil pública e ação
popular, como em matéria ambiental ou em defesa do patrimônio pilblv
co.14 Em alguns casos, haverá a própria litispendència, pois, tanto os legiti^
mados ativos da ação popular, como os da ação civil pública agem conw.
substitutos processuais da coletividade de lesados, e, se as ações tiverem'»;
mesma causa de pedir e idêntico pedido, só na aparência as partes não
riam as mesmas. Não seria diferente, se dois cidadãos tivessem proposto.-
duas ações populares com uma só causa de pedir e um só pedido, ou
dois legitimados ativos da Lei n. 7.347/85 tivessem proposto duas ações
civis públicas com igual pedido, sob os mesmos fundamentos de fato e <JC
direito: somente sob o aspecto formal ou aparente não haveria identidade
de partes em cada uma dessas ações.15
Poderia ser objetado que, como alguns legitimados ativos à ação ci’-
vil pública ou coletiva também defendem direito próprio nessas ações,
rigor jamais seria possível haver litispendència entre duas ações civis pul>u',
cas ou coletivas, ainda que com idênticos pedido e causa de pedir, desw-
que ambas tivessem sido ajuizadas por legitimados ativos diversos. Más-SjJS
13- Cf. art. I o, caput, da LACP. s i;!;

14. Nesse sentido, v. CComp n. 36.439-SC, I a Seç. STJ, v.u., j. 08-10-03, rel- •"ia
Luiz Fux, DJU, 17-11-03, p. 197. A propósito, v. tb. Cap. 16, n. 7. ■ ,'j
15. Nesse sentido, v. Súm. n. 1 do CSMP-SP (p. 691 e s.). Sustentando tanil^1 "1
'*
possibilidade de litispendència entre ação civil públicá e ação popular, v. Ada P e i l e g r i n i -
nover no artigo Uma Hova modalidade de legitim ação à ação p o p u la r , em Ação civil P ^î
ca — Lei 7.347185 — reminiscências e reflexões após dez anos de aplicação , Kevista dos
bunais, 1995. Ainda no mesmo sentido, v. CCom p n. 5.519-RS, I a Seç. STJ, j. 26-10-93,
rel. Min. César Rocha, DJU, 29-11-93, p. 25.839.
16. Cf. Cap. 2, n. 2. '■%
CONEXIDADE, C O N TIN Ê N C IA E LITISPENDÊNCIA— 247
mitir esse argumento seria aceitar, também, que, já que não se formaria
litispendência entre ambas as ações, p o r fo rça da mesma razão (diversida
de de ações), não se formaria coisa julgada erga omnes... Assim, porque
leva ao absurdo, o raciocínio não poderia ser aceito.
Com efeito, se nesses casos negássemos houvesse litispendência,
como poderíamos admitir a formação de coisa julgada erga omnes, nessas
mesmas hipóteses?! Em outras palavras, suponhamos que um cidadão ajuíze
uma ação popular para ver nulificado um ato lesivo ao patrimônio público,
e a.vê julgada improcedente por motivo outro que não a mera falta de pro
vas. Nesse caso, ao transitar em julgado a sentença de mérito, a coisa julga
da impedirá não só que o mesmo ou outro cidadão proponham outra ação
popular com a mesma causa de pedir e o mesmo pedido, como também
impedirá que os legitimados à ação civil pública formulem idêntico pedido
com igual causa de pedir, em matéria sobre que já se formou imutabilidade
erga omnes.11 E, se pode formar-se coisa julgada entre ambas as ações,
também pode haver litispendência entre elas.
Segundo a atual redação do art. 16 da LACP, a imutabilidade erga
omnes da coisa julgada proferida em ação civil pública deveria ficar circuns
crita aos limites territoriais do juiz prolator. Embora essa questão mereça
crítica e. desenvolvimento adequados (Caps. 15 e 35 desta obra), desde já
■.-.devemos adiantar algumas considerações a respeito. Se a coisa julgada pro
ferida em ação civil pública ou coletiva gerar a imutabilidade erga omnes ou
uhra partes do decisum, relevância alguma terá saber qual a competência
territorial do juiz prolator para fins de determinar os limites da coisa julga
da. A competência do juiz será decisiva para saber qual órgão da jurisdição
: julgará o pedido; mas a imutabilidade erga omnes ou ultra partes do deci-
mm não dependerá da competência do juiz, e, sim, antes dependerá do
resultado do processo (secundum eventum litis).
• Não nos parece, pois, tenha seguido a melhor orientação o acórdão
: ÇJe disse quq. “a ação civil pública ajuizada no Estado de São Paulo não
.atrai aquela proposta no Estado de Pernambuco, para julgamento simultâ-
ne°j ainda que sejam conexas em razão da identidade de pedidos e de cau-
SJ* de pedir; são ações sujeitas a jurisdições diferentes” .18 Na verdade, essa
solução leva a coisas julgadas contraditórias, proferidas ambas em sede de
:aÇ°es civis públicas, como se, pela mesma lesão praticada por uma empresa
tm l°do o país, os lesados de São Paulo não merecessem a mesma solução
os Jesados de Pernambuco...
- Por fim, resta negar a possibilidade de conexão, continência ou li-
ispendência entre ação civil pública ou coletiva e ação penal.
Como já demonstramos, não há cogitar de conexidade, litispendên-
ou continência entre ação civil pública ou coletiva e ação penal, dada a
.9^1 diversidade de objetos entre ambas (pedidos e causa de pedir), ressal-
' 7. Lei n. 4.717/65, art. 18; LACP, art. 16.

18. CComp n. 17.J37-PE, I a Seç. STJ, j. 14-08-96, v.u., DJU, 02-09-96, p. 31.017.
248— CAPÍTULO 14
vadas apenas as hipóteses de prejudicialidade de que já cuidamos anterior

mente.19 '
3. Unidade ou extinção de processos

Nos casos de litispendência, por primeiro as ações presumivelmente :
iguais serão reunidas no mesmo juízo, por prevenção;20 depois de consta
tada a identidade das ações, extingue-se o processo superfetado, sem reso
lução de mérito .21
Havendo conexidade ou continência, o art. 105 do Código de Pri>
cesso Civil diz que o juiz, de ofício ou a requerimento de qualquer das par
tes, pode ordenar a reunião de ações propostas em separado, a fim dé que
sejam decididas simultaneamente. v-í ■
Embora o estatuto processual civil procure equiparar o tratamento
dado às hipóteses de conexão e continência, na verdade há distinções !
estabelecer: . te
a) Sob continência, a reunião de processos será necessária para evi
tar julgamentos inconciliáveis;
b) Sob conexão, porém, a unidade de processos e de julgamento
deve dar-se quando cabível e oportuna. Para esses casos é qué vale a dicção,;;
do art. 105 do Código de Processo Civil, quando diz que o juiz “pode” tií|
denar a reunião de processos. í gís
No caso da conexão, a nosso ver, a reunião de processos é uma fa-
culdade"judicial e não uma norma cogente. tete
Como ensinou Moacyr Amaral Santos, referindo-se à conexão dc
causas, dois são os fundamentos que justificam a reunião dás ações: uni, <fe
ordem particular (mais celeridade e menos Onerosidade), outro, de orflcm
pública (evitar sentenças contraditórias).22 tefe
Há respeitáveis entendimentos no sentido de que, envolvendo a to
nexão matéria de ordem pública, e, pois, cogente, não haveria fa cu ld a d e ífe
o juiz determinar a reunião de processos: haveria antes um dever.23 Entft'-;
tanto, como tem mais acertadamente reconhecido a jurisprudência, devi.
mesmo existir uma certa margem de discricionariedade para o juiz ao
liar até que ponto convém ou não a reunião das ações, para o que deve»
levar em conta: a) a fase processual de cada uma delas no momento em
se identifica o nexo; b) qual o grau ou a intensidade da conexão entre elas
e em que nível seu julgamento em separado poderá provocar d e c is õ e s m
19. V. Cap. 12, n. 1.

20. CPC, art. 252, III, introduzido pela Lei n. 11.280/06.
21. CPC, art. 267, V.
22. D ireito processual civil, 1° v., p. 298, Max Limonad, 1971.
23. Nesse sentido, Nelson e Rosa Nery, Código de Processo C ivil comentado, c'1' ' .
notas ao art. 105- te.Sí
CONEXIDADE, C O N T IN Ê N C IA E LITISPENDÊNCIA— 249
«jnciliáveis. Caso seja muito tênue o grau de conexidade e nula a possibili

dade de conflito entre eventuais julgados isolados, a reunião poderá ser
recusada.24
Mesmo quando em tese caiba a reunião de processos, devemos,
pois, considerar se, no caso, essa reunião atende a razões de cabimento e a
fundamentos de oportunidade.25 Em tese, poderá justificar-se a reunião dos
processos se houver conexidade ou continência entre eles.
Correndo, porém, simultaneamente ações individuais por danos di
ferenciados e ação civil'pública ou coletiva em defesa de interesses difusos,
coletivos ou individuais homogêneos, a diversidade de partes e de pedidos
toma inviável a reunião de processos.
í:' " A reunião de processos deverá ainda ser recusada se o fundamento
jurídico das ações for diverso. Assim, por exemplo, uma ação civil pública
ambiental e uma ação individual para impedir o mau uso da propriedade
vizinha podem até ter o mesmo pedido (v.g., o fechamento de uma empre
stou a imposição de uma obrigação de fazer, como a colocação de um filtro
numa chaminé); contudo, se numa ação o fundamento se baseia na respon
sabilidade objetiva (na ação civil pública ambiental), e o fundamento é di
verso na ação privada, não será viável a reunião de processos.26
Segundo dispõem o parágrafo único do art. 2o da LACP e o § 5o do
art 17 da Lei n. 8.429/92, introduzidos pela Med. Prov. n. 2.180-35/01, a
propositura da ação civil pública prevenirá a jurisdição para todas as ações
.posteriormente intentadas, se tiverem a mesma causa de pedir ou o mesmo
objeto
* r
A reunião de processos em razão da conexão só se dará, porém, se
.9juízo, junto ao qual se pretende a reunião, for competente para todas as
aÇões. Assim, p. ex., como a competência da Justiça Federal é absoluta (CR,
•irt, 109), “não se admite sua prorrogação por conexão, para abranger causa
err<que ent^. federal não seja parte na condição de autor, réu, assistente ou
PPPeme"; assim, a reunião dos processos por conexão só tem cabimento se
9rtesmo juízo for competente para julgar as diversas causas.27
Quando for admitida a reunião de processos, naturalmente poderão
.intervir na ação civil pública ou coletiva, como litisconsortes {rectius, assis
tentes lirisconsorciaís), os autores das demais ações, ainda que indivi-
! ^ ?s-
24 REsp n. 112.647-RJ, 2a T. STJ, ). 13-1098, v.u., rel. Min. Peçanha Martins, RS’ÍJ,
0 18<$,« o mesmo sentido, RSTj, 42:451-, ET, 628.124., 600.194.
, 25 Cf. art. 105 do CPC. N o caso, deve-sé anJicar o sistema dos arts. 103, § 3o, e 104,
d0(Dc
^ 26. Nesse particular, cremos que aqui melhor ficou discutido o exemplo constante
.. .. ídiçôcs anteriores desta obra (8* a 10a), quando não nos ocupáramos das considerações
0rafeitas
' ■■■■<■ 27. CComp n. 53-435-RJ, 2a Seç. STJ, j. 08-11-06, v.u., rei. Min. Castro Filho, Infor-
vj, m .
i=tL : .
250— CAPÍTULO 14
duais.28 O juiz só pode limitar o litisconsórcio facultativo, quanto ao nú.

mero de litigantes, quando este possa comprometer a rápida solução do
litígio ou dificultar a defesa.2^
28. CDC, art. 94. V. Caps. 16, n. 7, e 17, n. 6.

29. CPC, art. 46, parágrafo único, introduzido pela Lei n. 8,952/94.
CAPÍTULO 15
C O M PE T Ê N C IA
SUMÁRIO: 1. As regras gerais. 2. As questões decorrentes das re

lações do trabalho: a) a competência da' Justiça do trabalho;
,,, b) o meio ambiente do trabalho; c) os interesses transindivi
duais indiretamente ligados às relações do trabalho. 3- A com
petência absoluta. 4. A competência em matéria de interesses
transindividuais-. a) interesses difusos e coletivos; b) interesses
individuais homogêneos; c) os limites da competência territo
rial do juiz prolator; d) conclusão. 5. A competência em maté
ria de defesa do consumidor: a) a competência relativa; b) o
r ' '1/ domicílio dos substituídos. 6. A competência em matéria de in
fância e juventude. 7. Os danos nacionais e regionais. 8 . O cri-
■' tério da prevenção. 9- O interesse da União e de vários Estados.
'^.V 10. A disputa sobre direitos indígenas. 11. A questão do foro
• t e ' , p o r prerrogativa de função. 12. A inexistência de juízo universal
te|í nas ações coletivas. 13- Considerações finais.
& •»
r‘V -
' <<tt
‘L As regras gerais
A. lei estabeleceu regras especiais de competência para as ações civis
Públicas ou coletivas, com o escopo de facilitar a defesa dos interesses tran-
MndivitUiais em juízo. Assim, como regra geral, dispôs que essas ações de-
Vem ser ajuizadas no fo ro do local do dano.
Exporemos aqui, de forma sumária, essa regra geral e suas exceções,
‘íye dispõem sobre a competência para o processo coletivo:
"a) Na defesa de interesses transindividuais indivisíveis (difusos ou
coletivos), a competência é estabelecida, de forma absoluta, em razão do
0cal do dano.1 Por força de opção expressa da lei, no caso a competência
funcional e, por isso, absoluta. Como já antecipamos, o escopo da
norma é facilitar o ajuizamento da ação e a coleta dã prova, bem como as
1. LACP, art. 2°.

segurar que a instrução e o julgamento sejam realizados pelo juízo que

maior contato tenha tido ou possa vir a ter com o dano efetivo ou potendjj:
aos interesses transindividuais. A opção em favor do local do dano constitui
exceção ao princípio geral da propositura da ação no foro do domicílio do
réu (CPC, art. 94), ou do local do ato ou fato (CPC, art. 100, V);
b ) Quando a lei se refere à competência determinada pelo “local.do
dano”, quer alcançar também as ações civis públicas que visem a evitar a
ocorrência da lesão. Nesse caso, para fins de determinação da competência,
será considerado o local onde o dano deva ou possa ocorrer;
c) Ressalvados alguns casos especiais de que cuidaremos adiante (as:
ações civis públicas ou coletivas que se fundem ncrECA, as que versem da
nos regionais ou nacionais e as que digam respeito à responsabilidade do
fornecedor de produtos e serviços), no mais, a regra acima enunciada —T
da competência absoluta em razão do local do dano — aplica-se à defesa de
quaisquer interesses difusos ou coletivos, inclusive aqueles relacionados aos
consumidores. Com efeito, o CDC contém norma específica para a ação
coletiva em defesa de interesses individuais homogêneos de consumidores ;
(art. 93), mas o art. 2o da LACP também é aplicável à defesa de interesses
difusos ou coletivos dos consumidores, por força da remissão contida no ;
art. 90 do CDC;
d) Em se tratando da ação civil pública ou coletiva para defesa de in|
teresses .difusos ou coletivos de caráter regional ou riacional, não há previ-.;
são normativa específica para determinar a competência .2 Por analogia 30';
que vem;,.disposto em matéria parelha pelo CDC no tocante à defesa de-í
interesse;?, individuais homogêneos, mesmo as ações que versem interessai
difusos e-coletivos, envolvendo ou não consumidores, deverão ser ajuizada^
na Capital do Estado ou no Distrito Federal;3 •. .«V;
e) Na defesa de interesses transindividuais divisíveis de âmbito lowj.
(interesses individuais homogêneos), a competência será d e te rm in a d a .
razão do foro do local do dano, ressalvada expressamente a c o m p e tê n c ia da
Justiça federal.'* Como o art. 93 do CDC não alude à competência ab solu l 3^
nem funcional (ao contrário do que o faz o art. 2o da LACP), a n o s s o ve%:
nesta matéria, estamos diante de competência territorial e relativa, crnbori
é verdade, com algumas peculiaridades, como veremos a seguir;5
í.
2. Ainda sobre a questão da competência por danos nacionais ou regionais, f., neste^:
Cap., o tópico n. 7-
3. CDC, art. 93. N o mesmo sentido, v. Ada Peilegrini Grinover, Código brasilM*0
cit., art. 93. 1 ,
4. CDC, art. 93, I.
5. A propósito, v. item n. 5, deste Cap. Contrariamente, Ada Peilegrini Grinover &
Código brasüeiro de defesa do consumidor, 7a ed., cit., nas notas que faz ao art. 93, su sí^
que no caso haveria uma “competência territorial absoluta” (p. 807-9). Afirmando tambéin*c
tratar de competência absoluta, v. Rodolfo Mancuso, Comentários ao código de proteç0°
consumidor, cit., notas ao art. 93, Saraiva, 1991; Arruda Alvina, Código do Consumido? ^
mentado , cit., notas ao art. 93, Revista dos Tribunais, 1995. s
^;Fte-;F:.
FFV' ;.
COMPETENCIA— 253
tete J) Apesar de relativa a competência em matéria de interesses indivi

duais homogêneos, em vista das peculiaridades da defesa de interesses
F transindividuais, não poderá haver eleição de foro porque não poderiam
alguns dos cô-legitimados ativos à ação civil pública ou coletiva pactuar foro
vinculantc para todos os demais. Por esse fundamento, de ofício pode o juiz
desconsiderar a cláusula de eleição de foro ;6
v ;. g) Nas ações de responsabilidade do fornecedor de produtos e ser
viços, a ação civil pública ou coletiva pode ser proposta no domicílio do
5autor (competência .relativa),? não se admitindo, entretanto, que os co- . <
legitimados ativos destas ações estabeleçam fbro de eleição, pelos mesmos
motivos apontados na regra anterior; (
í j N a defesa de interesses individuais homogêneos, se os danos fo
rem regionais ou nacionais, a ação será proposta, alternativamente, na Capi
tal do Estado ou no Distrito Federal, aplicando-se as regras do Código de
. Processo Civil, nos casos de competência concorrente;8
i) Por exceção ao sistema da LACP ou do CDC, nas ações civis públi
cas fundadas no ECA, a competência não é do local do dano, mas sim do foro
do loc al onde ocorreu ou deva ocorrer a ação ou omissão (competência abso
luta, diz a lei),9 ressalvada expressamente a competência da Justiça federal e a
competência originária dos tribunais superiores;10
j ) As ações civis públicas baseadas na Lei de Improbidade Adminis-
^traiiva (Lei n. 8.429/92) devem ser propostas perante juiz com competência
^ cível, pois as sanções nela cuidadas não têm natureza criminai nem supõem
! foro por prerrogativa de função. Em nosso entendimento, somente para a
\ 'mposição das sanções de perda do cargo de agente público ou de suspen-
de direitos políticos é que se deve observar o mesmo foro dos crimes de
responsabilidade;11
*4
■i ^
V*
x 6 Cf. tb. REsp n. 436.81 5-DF, 3* T. STJ, v.u., j. 17-09-02, rel. Min. Nancy Andrighi,
Q/V, 2H 10 02, p. 313; CComp n. 26.354-RJ, 21 Seç. STJ, v.u., ;. 25-08-99, rel. Min. Ary
lpMBlendcr, DJU, 04-10-99, p. 37; C Com p n. 18.652-GO, 2* Seç. STJ, m.v., j. 13-05-98, rel.
, HCfsdr Rocha, DJU, 26-03-01, p. 362; C Com p n. 17.735-CE, 2a Seç. STJ, m.v., j. 13-05-98, fel.
te' M;n Meneses Direito, DJU, RSTJ, 114.115.
^ 7. CDC, art. 101,1.'
8. CDC, art. 93, II. Chegáramos, em edições anteriores, a entender que, para os da-
......nos regionais, as ações devériam ser propostas na Capital dos Estados, e, para os danos na-
Cl°nais, na Capital do Distrito Federal. Depois nos convencemos de que a norma legal confe-
Unn alternativa para o autor, pará mais ampla defesa dos interesses transindividuais. Ainda
^ Proposito da matéria, v., neste Cap., os tópicos ns. 5 e 7.
S. Cai-se na regra geral da competência do local do ato ou fato (CPC, art. 100, V).
10. ECA, art. 209- V;, tb., Cap. 43, n. 2.
, 11. A solução dessa questão pende ainda de decisão do STF na Recl. n. 2,138. A pro-
r itt0. v nota de rodapé n. 38, p. 192. Sobre o foro por prerrogativa de função, v., neste
t i aP o item n. 1 1 . -
l) Não se incluem na competência do juizado especial cível as ações

por improbidade administrativa e as demandas sobre direitos ou interesses
difusos, coletivos ou individuais homogêneos .12
2. As questões decorrentes das relações do trabalho
a ) A competência da Justiça do trabalho

A quem compete processar e julgar as ações civis públicas ou coleti
vas decorrentes das relações de trabalho?
Para responder a essa questão, é preciso examinar a matéria sob o
ângulo constitucional. A Constituição delimita a competência da Justiça da :
Trabalho, incumbindo-lhe conciliar e julgar:13 ' í
a) as ações oriundas da relação de trabalho, abrangidos os entes de
Direito Público externo e da Administração pública direta e indireta dis
União, dos Estados, do Distrito. Federal e dos Municípios;14
b) as ações que envolvam exercício do direito de greve;
c) as ações sobre representação sindical, entre sindicatos, entre sm-s,
dicatos e trabalhadores, e entre sindicatos e empregadores;
d ) os mandados de segurança, habeas-corpus e habeas-data, quan
do o ato questionado envolver matéria sujeita à sua jurisdição;
e) os conflitos de competência entre órgãos com jurisdição traba-^
Ihista, ressalvado o disposto no art. 102, I, o, da Constituição; .
J) as ações de indenização por dano moral ou patrimonial, decot-L,
rentes da relação de trabalho; ’>
g) as ações relativas às penalidades administrativas impostas aos
empregadores pelos órgãos de fiscalização das relações de trabalho;
h) a execução, de ofício, das contribuições sociais previstas n o 1
195, I, a , e II, da Constituição, e seus acréscimos legais, d e c o r r e n te s '? ■
sentenças que proferir; \
i) outras controvérsias decorrentes da relação de trabalho, na íorfl1^
da lei.
Quanto aos dissídios coletivos, a Constituição é expressa em atribuí,
à Justiça do trabalho competência para dirimi-los (art. 114, §§ 2o e 3°) ^
12. Lei n. 10.259/01, art. 3o, § I o, I.

13. CR, art. 114, com a redação da EC n. 45/04. Está exclu/da a competência, crui’11’
da Justiça do Trabalho, cf. ADInMC n. 3.684-DF, STF Pleno, ). l°-02-07, v.u., rel. Min-
Peluso, DJU, 09-02-07.
l 4 Adotando um conceito estrito de “relação de trabalho”, o STF entendeu cabef
Justiça comum processar e julgar as causas entre a Administração e os servidores estatütáfi^^
(ADIrtMC n. 3.395-DF, STF Pleno, j. 05-04-06, m.v., rel. Min. Cezar .Peluso, DJU, 10-11 ®
P - 49).
COM PETÊNCIA— 255
be-lhe, ainda, conhecer e julgar as ações civis públicas oriundas da relação

- de trabalho, seja por dano patrimonial ou moral (pagamentos, férias, licen-
.: ças, carga horária etc.).
v": ' Segundo a Súm. n. 736 do STF, compete à Justiça do Trabalho jul
gar as ações que tenham como causa de pedir o descumprimento de nor
mas trabalhistas relativas à segurança, higiene e saúde dos trabalhadores.
Reformulando a jurisprudência à vista da EC n. 45/04, o Plenário do
STF passou a entender que compete à Justiça do Trabalho processar e jul-
• gar as ações de indenização por danos morais e patrimoniais decorrentes de
■ acidente de trabalho propostas por empregado tanto contra o empregador
como contra, a autarquia previdenciária (INSS).15
Entre outras funções, cabe ao Ministério Público do Trabalho pro-
mover-.a) a ação civil pública no âmbito da Justiça do trabalho, pára defesa
de interesses coletivos, quando desrespeitados os direitos sociais constitu
cionalmente garantidos;10 b) as ações de declaração de nulidade de cláusula
oe contrato coletivo ou convenção coletiva que viole as liberdades indivi
duais ou coletivas oü os direitos individuais indisponíveis dos trabalhado-
; tes; c) as ações em defesa dos direitos e interesses dos menores, incapazes e
. índios, decorrentes das relações de trabalho.17
b ) O meto am biente do trabalho

No campo das ações de caráter transindividual, cabe à Justiça do tra-
baiho processar e julgar os dissídios coletivos: isso está expresso na Cons
tituição Federal.18 Discussão, entretanto, tem havido sobre as ações civis
.. publicas, que .versem a defesa do meio ambiente do trabalho e outras ques
tões que possam envolver indiretamente interesses difusos, coletivos ou
individuais homogêneos dos trabalhadores. Essa defesa, em tese, poderá ser
exercida pelo Ministério Público e por outros co-legitimados coletivos, co-
^ P1P associagpes e sindicatos.19 Mas perante qual Justiça?
Comecemos por examinar as regras de competência para decidir as
‘ gestões coletivas relacionadas ao meio ambiente do trabalho: seu julga
mento caberia à Justiça do trabalho ou à Justiça comum dos Estados?20
1*5 CComp n. 7.204-MG, STF Pleno, j. 29-06-05, m.v., rel. Min. Carlos Britto, DJU,
J # 1 2 0 5 ,p 5 .
16 Ai incluído o combate ao chamado trabalho escravo.
17 LC n. 75/93, art. 83, III-V.
‘ 18 CR, art. 114, §§ 2o e 3o, com a redação que lhe deu a EC n. 45104.
■
íí . 19. Cf. Súm, n. 15 do CSMP.
■s, • 20. Entendendo que as ações civis públicas para a defesa do meio ambiente do tra*
:KrrCOrrerá° em vara comum e não acidentaria, v. J'IJ, 141:206; REsp n. 207.336-SP, 3a T.
H G * ' , DJU’ 1L-06-01, p. 200; entendendo em favor da Justiça do trabalho, v. RE n. 206.220-
>2a T. STF, Inform ativo STF, 142 e 162. A propósito da legitimação ativa na matéria, v., tb.,
; ° C;lP L6, n.3.
Essa discussão torna-se mais complexa, à vista da constante amplia-,

ção do próprio conceito de meio ambiente, e, em especial, do conceito de
meio ambiente do trabalho . 2 l Para muitos, este último ultrapassa os meros,
limites das questões ecológicas do local do trabalho e alcança até mesmo -
questões ligadas ao desatendimento das exigências da legislação trabalhista
que possam interferir na saúde, segurança, higiene e bem-estar das condi
ções de trabalho (equipamentos de segurança e proteção, intervalos dp
descanso, irregularidades ou exploração de mão-de-obra de detentos, revis
tas abusivas ou vexatórias em empregados, trabalho escravo, etc). ■
A quem competiria, pois, decidir questões coletivas dó meio am
biente do trabalho?
O argumento em favor da Justiça trabalhista consiste em qu
gundo a Constituição, a esse ramo do Poder Judiciário cabe conciliar e jul
gar as ações individuais e coletivas oriundas da relação de trabalho, aí in* . ■.
cluídas as ações de indenização por dano moral ou patrimonial decorrentes
da relação de trabalho.22 Ora, para os que entendem que a defesa do meio
ambiente do trabalho cabe sempre na competência da Justiça trabalhista,
não seriam as ações civis públicas respectivas senão controvérsias oriundas
da relação de trabalho.23
Entretanto, sustentam outros que, assim como cabe à Justiça esta
dual comum processar e julgar as ações movidas contra o INSS, que ver.sem
a reparação de danos provocados por acidentes do trabalho, nada impedi
ria e sim .tudo recomendaria que a Justiça comum também decidisse a5'
ações civis, públicas que visassem àprevenção desses mesmos acidentes: lim
outras palavras, se a Justiça comum estadual tem competência para proces
sar e julgar, as ações reparatórias de danos acidentários, seria ilógico nao a .
tivesse para as ações que visassem a evitá-los.24
A 2a Turma do STF, ao julgar o RE n. 206.220-MG (que se consíitm
numa das fontes da Súm. n. 736 do STF), entendeu competir à Justiça do.,
trabalho o julgamento de ação civil pública que tenha por objeto a preser
vação do meio ambiente do trabalho e o respeito às normas de proteção do :
trabalho.25 Consoante a ementa oficial do acórdão, “tendo a ação <i\jJ Pu
•
•‘ . -V r
21. Sobre o conceito de meio ambiente, v. o Cap. 7, n. 2. 1

22. CR, art. 114, com a redação da EC n. 45/04.
23- Em favor da competência da Justiça do trabalho para as ações que versem0-
meio ambiente do trabalho, v, ROMS n. 5,563-RS, I a T. STJ, v.u., ;. 21-08-95, rel. Min.
Rocha, RDA, 204:205. V., ainda, o RE n. 206.220-MG do STF, sobre o qual teceremos cons# ,
rações específicas, no corpo do texto. ■"
24. V. f/J, 141:206-, REsp n. 207.336-SP, 3a T. STT, v.u., DJU, 11-06-01, p. 200; Al»
275.165-1-Diadema, j. 13-02-96, v.u., 2a Câm. de Direito Público, TJSP, rel. Paulo Shintate; cCo^P
n. 2.804-MS, j. 24-03-92, Ia Seç. STJ, v.u., rel. Min. Pádua Ribeiro, DJU, 20-04-92, p. 5.197; K^P" * :
58.682-MG, 3a T. STJ, j. 08-10-96, v.u., rel. Min. Menezes Direito, DJU, 16-12-96, p. 50.864. -
25. RE.n 206.220-MG, 2a T. STF, v.u., j. 16-03-99, rel. Min. Marco Aurélio, I n f o r » ^ c ,
vo STF, 142 e 162; DJU, 17-09-99, p. 58. N o mesmo sentido, CComp n. 31-469-SP, 2a Seç SU .,
v.u., j. 27-11-02, rel. Min. Nancy Andrighi, DJU, 17-02-03, p. 215.
COMPETÊNCIA— 257
bíica como causas de pedir disposições trabalhistas e pedidos voltados à

preservação do meio ambiente do trabalho e, portanto, aos interesses dos
empregados, a competência para julgá-la é da Justiça do Trabalho”.20
te:'; A leitura do inteiro teor dessa decisão evidencia algumas peculiari
dades importantes do caso concreto. A causa de pedir concentrava-se na
: alegada precariedade das condições laborativas dos empregados de diversos
bancos, acionados como réus em açãò civil pública movida pelo Ministério
^Público estadual de Minas Gerais, já que, entre outras questões, aíi se aíega-
va excesso de serviços e descumprimento de período mínimo de intervalo
entre as jornadas de trabalho.
Sem dúvida, uma ação civil pública cuja causa de pedir consista em
• questões de nature2a trabalhista, deve mesmo ser julgada peía Justiça do
trabalho. Afinal, a Justiça comum estaria invadindo competência constitu
cional da Justiça trabalhista caso decidisse se o horário máximo de trabalho
está ou não correto, se os intervalos entre as jornadas de trabalho podem
ow não ser excedidos, se o salário está ou não dentro dos parâmetros legais,
se o trabalho está ou não sendo prestado em condições equivalentes ao
trabalho escravo etc.
Como, porém, observou a propósito José Marceio Menezes Vigíiar,
em que pese a generalização da ementa desse precedente apreciado pelo
STP, não devemos interpretar extensivamente esse acórdão, que na verdade
.ieímutou a julgar um caso concreto .27 Questões mais genéricas, que digam
rcspeitq ao meio ambiente do trabalho com o um todo, devem continuar
afeta* à.'Justiça comum, sob pena de vermos a Justiça obreira acabar deci
dindo questões que excedem o âmbito constitucional de sua competência.
*« ' Assim, uma ação civil pública, ainda que rotulada como destinada à
■j,defesa, lato sensu de condições ambientais laborativas, mas que vise a discu
tir fixação ou reajustes de salários, horários ou jornadas de trabalho, con-
jCcssão de férias,.carga excessiva de trabalho, ou normas trabalhistas relati-
à ségurâíiça, higiene e saúde dos trabalhadores, ou outros direitos de
natureza trabalhista de toda uma categoria de pessoas, sem dúvida só pode
êsnig ser julgada pela Justiça do trabalho. Mas uma ação civil pública que
jjiscuta mais do que controvérsias diretamente oriundas da relação de traba-
"*9» deve ser decidida pela Justiça comum, como a colocação de filtros nas
c“ ittMnés da empresa, cuja poluição não prejudica apenas seus operários,
.m as até mesmo
.iW-ri-iís'’.*.; . os moradores do bairro ou da cidade.
' Se o que está em jogo numa ação civil pública são questões oriun-
as da relação de trabalho, ainda que do meio ambiente do trabalho, a
competência será da Justiça do trabalho, mas questões ambientais que di-
&tni respeito a interesses mais gerais da coletividade continuam afetas à
' 26. RE n. 2Q6.220-MG,frifonncUriJO STF, 162 e 142, e RTJ, 171:330.

^ te 27. V. artigo Inquérito civil e ação civil pública para a prevenção de acidentes do
alho — recente posição d o STF, em APMP Revista , .50:68, 2000.
258— CAPÍTULO 15
Justiça comum .28 As ações civis públicas que versem a defesa do meio am
biente do trabalho serão processadas e julgadas pela Justiça do trabalho
quandò sua causa de pedir e seu pedido envolvam questões de natureza
trabalhista-, fora daí, a competência será da Justiça comum estadual.
Nessa linha, por exemplo, o Supremo Tribunal Federal já entendeu,
corretamente, caber à competência da Justiça trabalhista conhecer e julgar
ação civil pública movida pelo Ministério Público do Trabalho, na qual se
discutia a duração de jornada de trabalho.29 Ao mesmo tempo, o Superior
Tribunal de Justiça vinha reconhecendo caber à Justiça comum dos Estados
processar ação civil pública movida pelo Ministério Público local, destifiadj
a evitar acidentes do trabalho.-30
A nosso ver, com a extinção dos juizes trabalhistas leigos ou classis-'
tas,31 cremos ser inevitável e até desejável a valorização crescente da Justiça
do trabalho. Deve-se aproveitar sua especialização para ampliar sua compe
tência, de.forma gradativa, até cobrir integralmente a matéria acidentaria ou
previdenciária do trabalho, bem como as ações relacionadas ao meio am
biente do trabalho.
Entretanto, nada impede è, ao contrário, tudo recomenda, que, nes:.
sa matéria, quando for o caso, desde já o Ministério Público estadual e o do
Trabalho atuem em litisconsórcio e profícua colaboração.32
As ações civis públicas de competência da Justiça do trabalho serão
processadas e julgadas por vara do trabalho, e não, originariamente pot
tribunais do trabalho, uma vez que, embora digam respeito a interesses de;
categoria de trabalhadores, não são, tecnicamente, “dissídios coletivos" de
competência dos tribunais.33
c) Os interesses transindividuais indiretamente ligad

relações do trabalho
A quem compete conhecer e julgar ações civis públicas que verse®
interesses transindividuais indiretamente ligados à relação de'trabalho?
28. À esse propósito, mais adiante, o tópico n. 2, c, deste Cap.

29. RE n. 213.015-DF, 2a T. STF, j. 08-04-02, v.u., rel. Min. Nery da Silveira, Ojlh *
05-02, p. 69.
30. REsp n. 315-944-SP, 4a T. STJ, j. 25'09-01, v.u., rel. Min. Rosado de Aguiar, 1$
29-10-01, p. 212; ROMS n. 8.785-RS, 3a T. STJ, J- 02-03-00, v.u., rel. Min. Eduardo Ri.b*1*
DJU, 22-05-00, p. 104; CComp n. 16.243-SP, I a Seç. STJ, j. 22-05-96, v.u., rel. Min-- ÍJ!;
Pargendler, DJU, 17-06-96, p. 21.434. Em sentido contrário, ROMS n. 5 563-RS, I a T. STJ,.)-.'2*';
08-91, v.u., rel. Min. César Rocha, DJU, 16-10-95, p. 34.609, RDA, 204-,205; REsp n. 310.703$
2:1T. STJ, v.u., j. 26-11-02, rel. Min. Eliana Calmon, DJU, 16-12-02, p. 293.
31. EC n. 24/99-
32. LACP, art. 5°, § 5o.
33: Nesse sentido, ACP n. 92.867/93, Seção Especializada em Direitos C o le tiv o s ^.;
TST, NewsLetter Síntese, 570. '■
COMPETÊN CIA— 259
; A questão é relevante, pois existem inúmeras ações nessas condi

ções, como: a) as que digam respeito à acessibilidade ao trabalho de pes
soas idosas ou portadoras de deficiência; b) as questões referentes à obser
vância das normas de defesa de criança e de adolescente nas relações do
trabalho; c) as questões relacionadas com a validade de concursos de in
gresso: d) outras ações de caráter coletivo que envolvam indiretamente uma
relação de trabalho.
As regras são as mesmas já acima anunciadas: como vimos, caberá à
Justiça do trabalho processar e julgar as ações de caráter coletivo oriundas
da relação de trabalho, isto é, ações que envolvam questões de natureza
trabalhista; não em caso contrário.
. Tomemos alguns exemplos:
a) Segundo o art. 83, IV, da LOMPU, compete ao Ministério Público
do Trabalho propor na Justiça do trabalho as ações civis públicas para de
claração de nulidade de cláusula de contrato, acordo coletivo ou convenção
coletiva que viole as liberdades individuais ou coletivas ou os direitos indi
viduais indisponíveis dos trabalhadores;í4
b) Afirmou-se competir à Justiça trabalhista apreciar ação civil públi
ca proposta por sindicato, quando a pretensão se relaciona tão-somente
coma amplitude de custeio de contratos de plano de saúde realizado por
: empregador em benefício de seus empregados;35
, c) Cabe à Justiça do trabalho executar compromissos de ajustamen
to de conduta, firmados entre o Ministério Público do Trabalho e a empre
sa, visando a regular relações trabalhistas;36
d) Corretamente já se entendeu não caber à Justiça do trabalho co
nhecer e julgar ação civil pública na qual se pretendia a anulação de contra
tações sem concurso, efetivadas por ente estatal. No caso, o objeto da ação
sob exame era a defesa do patrimônio público, sendo a relação empregatí-
;.cia mera conseqüência;37
e) Da mesma forma, assegurar as quotas para pessoas portadoras de
deficiência nos empregos não é questão de natureza trabalhista, e sim de
; açessibilidade a cargos e empregos públicos ou privados;38
34, Contra o dispositivo, foi ajuizada a ADIn n. 1.852-DF. O Plenário do STF, por
Unanimidade, indeferiu a liminar, mantendo a vigência da norma (Inform ativo STF, 278).
35. REsp n. 47S.783-BJ, 3a T. STJ, v.u., j. 14-10-03, rel. Min. Nancy Andríghi, DJU, 10-
11 t o p. 18 7 ,
3<5. RR n. 056.184/2000, TST, NewsLetter Síntese, 801.

r, 37. CComp n. 29-724-DF, I a Seç. STJ, j. 29-05-01, v.u., rel. Min. Garcia Vieira, DJU ,
20 08-01, p. 339.
i . 38. Em sentido contrário, admitindo a competência da Justiça do trabalho em ação
Publica, propostá pelo Ministério Público do Trabalho, com o objetivo de assegurar a
de empregado portador de deficiência física, “pois se trata de direito coletivo de
K trabalhista”, v. RR n. 692.894-00, I a T. TST, Notícias do TST, 13-01-03, http://www.tst.
°v br/noticias (NewsLetter Síntese, 671).
260— CAPÍTULO 15
f) Quanto à competência para conhecer e julgar as ações civis

cas que versem, ao mesmo tempo, questões ligadas à relação de trabalho e
interesses transindividuais de crianças e adolescentes, reportamo-nos ao
Capítulo 43, n. 2.
Em suma, já anotamos que, se a relação de trabalho não constituir o
objeto da ação civil pública, a competência será da Justiça comum.
3. A competência absoluta
Diz a LACP que a competência para as ações civis públicas é fundo
nal, do foro do local do dano.39 s. "te ,
Como não foram sequer instituídos juízos com competência funcio
nal para a defesa de interesses difusos ou coletivos, a nosso ver-, quis a leite
apenas assegurar que a competência nessas ações, embora fixada em razão
do local do dano, é absoluta, e, portanto, inderrogável e improrrogável por
vontade das partes.40
Mais clara foi a dicção do ECA, que se referiu ao “foro do local onde
ocorreu ou deva ocorrer a ação ou omissão, cujo juízo terá competência
absoluta para processar a caúsa”.41
Embora nas ações civis públicas o foro seja o do loca l do dano, pelo.:
sistema próprio instituído pela LACP, a competência é, pois, absoluta e,
conseqüentemente, não é territorial ou relativa, ao contrário das apaiên
cias. Houvfe equívoco do legislador quando, mais tarde, na disciplina da
coisa julgada, mencionou a suposta competência territorial do jui2 que t.
sentencia;{£ ação civil pública.42
4. A competência em matéria de interesses transindi-,'

viduais
a ) Interesses difusos e coletivos

Nos termos do art. 2o, caput, da LACP, “as ações previstas nesta lei .
serão propostas no foro do local onde ocorrer o dano, cujo juízo terá cofli- ■
petência fijncional para processar e julgar a causa”.
Como vimos, trata-se de competência absoluta, e versa os interesses
transindividuais de que cuida a LACP, que são os difusos e coletivos (IAC1*)
art. I o, especialmente inc. IV).
39. LACP, art. 2o.

40. Nesse sentido, cf. Ada Pellegrini Grinover, Código brasileiro de defesa do (°!l
sumidor, 7a ed,, cir., p. 807.
41. ECA, art. 209.
42. LACP, art. 16 , com a redação da Lei n. 9.49419 7.
COMPETÊNCIA— 261
í;; b ) Interesses individuais homogêneos

Ocorrendo lesões a interesses individuais homogêneos, o art. 93 do
CDC estabelece regras próprias de competência (foro da Capital do Estado
ou do País, para danos regionais ou nacionais, conforme o caso).
Embora colocada no capítulo referente à defesa de interesses indi
viduais homogêneos do Código do Consumidor, a regra do art. 93 aplica-se
à defesa de interesses individuais homogêneos de qualquer natureza (ati-
nentes ou não aos consumidores), por força das normas de integração con
tidas nos arts. 21 da LACP e 90 do CDC.
> E ainda, agora por analogia, essa mesma regra do art. 93 do CDC
também deve ser aplicada, quando cabível, seja para a instauração do in
quérito civil, seja para a propositura de outras ações civis públicas ou cole
tivas, ou até ações populares, na hipótese de danos efetivos ou potenciais
dje caráter regional ou nacional.
c ) Os limites d a competência territorial do ju i z p rola tor

Na defesa de interesses difusos e coletivos por meio de ação civil
pública, a competência é, pois, absoluta, porque funcional, como decorre
.tio art. 2o da LACP. Conseqüentemente, não se trata de competência terri
torial relativa.
. ' .. Apesar de não se tratar de competência territorial, em face das mo
dificações que à Lei da Ação Civil Pública trouxe a Lei n. 9.494/97,43 ficou
i dito, equivocadamente, que, nas ações civis públicas, a coisa julgada só se
"estenderia aos “limites da competência territorial” do juiz prolator da sen
tença...
*>* 5 Como se sabe, a Lei n. 9.494/97 é fruto de conversão da Medida
..Provisória n. 1.570-5/97.
Ws
f i,V'-" Rebentos últimos dos decretos-leis, as medidas provisórias vieram
sçndo. abusivamente adotadas por todos os presidentes da República, espe-
cialmente entre 1988 a 2001 , sem obediência alguma a critérios efetivos de
relevância e urgência.44 Nesse período, todos os presidentes da República
Jegislaram várias vezes mais por medidas provisórias do que o Congresso
Nacional o fez por meio de leis, a mostrar que a atividade legislativa, de
iato i stava sendo exercida rotineiramente pelo Poder Executivo. Isso cons-
tlhn inadmissível violação às regras democráticas e aos princípios de sepa-
^çao dos Poderes. E, o que é mais grave, essas medidas provisórias vinham
seiido indevidamente reeditadas ad nausea?n assim que perdiam a eficácia
■PPCfalta de oportuna conversão em lei; entretanto, já na época, sua reedi-
.^9 era flagrantemente inconstitucional porque a não-aprovação no prazo
1
43. Art. 16 da LACP, com a redação atual.
44. Esperamos que, com a promulgação da EC n. 32/01, que restringe a edição das
ss^da.s provisórias, seja coibido o abuso.
262— CAPÍTULO 15
de trinta dias significava não terem sido aceitas pelo Congresso, que apenas •
deveria disciplinar as relações jurídicas delas decorrentes, e nunca coones- .
tar a reedição indefinida de medidas cuja eficácia de todo já se perdera.
Mas, longe disso, acabaram se tornando o meio pelo qual o Poder Executivo
federal conseguia legislar ordinariamente, sem a real participação do Poder.. :
Legislativo.45 Nesse abuso, que não encontrou devido ou suficiente cobro
nem do Congresso Nacional, nem dos tribunais, nem da sociedade, os pre
sidentes da República pós-1988 usurparam constantemente as funções le
gislativas do dócil Congresso Nacional, como, aliás, foi exemplo a medida
provisória que se converteu na Lei n. 9.494/97.
Essa lei é, pois, fruto da conversão da Med. Provisória n. 1-570/97,
editada sem a presença dos pressupostos constitucionais autorizadores dé
relevância e urgência (CR, art. 62), e que se destinúu a alterar um dispositi
vo processual que estava em vigor há mais de uma década, sem contestação;: V'
de qualquer tipo.4<*
Com efeito, tal lei deu nova redação ao art. 16 da IACP, para ficar
consignado que “a sentença civil fará coisa julgada erga omnes, nos limites
da competência territorial do órgão prolator, exceto se o pedido for julgado-,
improcedente por insuficiência de provas, bipótese em que qualquer legi
timado poderá intentar outra ação com idêntico fundamento, valendo-se tle
nova prova” .
A alteração trazida ao art. 16 da Lei da Ação Civil Pública pela Lei n, .
9.494/97 consistiu em introduzir a locução adverbial “ nos limites da compe
tência territorial do órgão prolator” , pretendendo-se assim limitar a eficácia
erga omnes da coisa julgada no processo coletivo. Trata-se de acréscimo de
todo equivocado, de redação infeliz e inócua. O legislador de 1997 confun- s:
diu limites da coisa julgada (cuja imutabilidade subjetiva, nas ações civis'
públicas ou coletivas, pode ser erga omnes) com competência ( s a b e r qual
órgão do Poder Judiciário está investido de uma parcela da jurisdição esta-
tal); e ainda confundiu a competência absoluta (de que se cuida no art. 2 r
da IACP), com competência territorial (de que cuidou na alteração procL- ,
dida no art, 16 , apesar de que, na ação civil pública, a competência não ij
territorial, e sim absoluta) ...47 Ademais, a Lei n. 9.494/97 alterou o art. 1° :■
da Lei n. 7.347/85 mas se esqueceu de modificar o sistema do Código (Je
Defesa do Consumidor, que, em conjunto com a Lei da Ação Civil Pública. ■:
disciplina competência e coisa julgada nas ações civis públicas e coletivas,
ainda hoje dispõe corretamente sobre a matéria... E mais. A Lei n. 9.49^!?' \'
45- De tão excepcionais deveriam ser as medidas provisórias, que a Constituição ’

exigia fossem submetidas de im ediato ao Congresso, com tal urgência que, estando ern rec# „
so, deveria ser convocado extraordinariamente para se reunir no prazo de cinco dias (C®1
art. 62, na sua redação original).
46. Contra essa medida, foi ajuizada a ADIn n. 1.576-1-DF, em cujo julgamento, & ^
sessão plena de 16-04-97, o STF concedeu liminar para suspender apenas um de seus ari"i,<
embora não aquele que alterou o art. 16 da LACP.
47. IACP, art. 2°.
COMPETÊNCIA— 263
também se esqueceu de modificar o sistema da Lei da Ação Popular, cujo

art. 18 serviu de inspiração para o art. 16 da LACP, e continua a estender a
imutabilidade erga omnes da coisa julgada, sem fazê-la absurdamente de
pender da “competência territorial” do juiz prolator... E isso tanto mais
gràve é, que não raro o pedido e a causa de pedir de uma ação civil pública
podem ser idênticos ao de uma ação popular (como na defesa do patrimô
nio público)...
Não há como confundir a competência do juiz que deve conhecer e
julgar a causa com a imutabilidade dos efeitos que uma sentença produz e
deve mesmo produzir dentro ou fora da comarca em que foi proferida,
imutabilidade essa que deriva de seu trânsito em julgado e não da compe
tência do órgão jurisdicional que a proferiú (imutabilidade do decisum
entre as partes ou ergã ómnes, conforme o caso).4s Assim, p. ex., uma sen
tença que proíba a fabricação de um produto nocivo que vinha sendo pro-
; duzido e vendido em todo o País, ou unia sentença que proíba o lançamen
to de dejetos tóxicos num rio que banhe vários Estados — essas sentenças
produzirão efeitos em todo o País ou, pelo menos, em mais de uma região
do País. Se essas sentenças transitarem em julgado, em certos casos pode
rão restar imutáveis era face de todos, mas isso em nada se confunde com a
competência do órgão jurisdicional que deve proferi-las, a qual caberá a um
único juiz, e não a cada um dos milhares de juizes brasileiros, absurdamen
te “dentro dos limites de sua competência territorial” , como canhestramen-
tc sugere a nová redação do art. ló da LACP.... Admitir solução diversa seria
levar a milhares de sentenças contraditórias, exatamente contra os mais
elementares fundamentos e finalidades da defesa coletiva de interesses
transindividuais...
Com toda a razão, Nelson e Rosa Nery criticam a alteração promovi
da pela Lei n. 9.474/97: “confundiram-se os limites subjetivos da coisa jul-
&adk erga omnes, isto é, quem são as pessoas atingidas pela autoridade da
coisa julgacLi, com jurisdição e competência, que nada têm a ver com o
tema. pessoa divorciada em São Paulo é divorciada no Rio de Janeiro. Não
se trata de discutir se os-limites territoriais do juiz de São Paulo podem ou
não ultrapassar seu território, mas quem são as pessoas atingidas pela sen
tença paulista”.49
Essa diferença não soube fazer a Lei n. 9.494/97, quando alterou o
^ lí> da Lei da Ação Civil Pública.
/De fato, distingue-se a imutabilidade dos efeitos que a sentença
produz em todo o País, qualquer que seja o juiz que a proferiu, da jurisdi
£;tev 48. CDC, art. 93, II; LACP, arts. 2° e 16.

i’’ : 49. Código de Processo C ivil com entado , 3a ed., cit., notas ao art. 16 da lACP. Essa
passagem recebeu dos autores redação ligeiramente modificada em publicações posteriores,
exPrimindo, porém, a mesma idéia; mantivemos o texto anterior, porque nos pareceu colocar
^ qucsião com bastante felicidade. N o mesmo sentido, embora escrevendo antes da Lei n.
. , y*/97, vêm as pertinentes críticas de Antônio Gidi, em Coisa julgada e litispendência em
a^°escoletivas, cit., p. S7.
264— CAPÍTULO 15
ção ou da competência, que o órgão jurisdicional pode ter ou não sobre

todo o território nacional. Assim, por exemplo, para proibir a comercializa
ção ou a fabricação de um medicamento em todo o País, será preciso ajui
zar ação civil pública ou coletiva numa Capital de Estado ou nó Distrito
Federal (questão de competência); para impedir a fabricação ou a comer
cialização de um produto apenas no único lugar onde atualmente esteja
sendo produzido ou consumido, a ação civil pública ou coletiva será ajuiza
da na comarca onde se situe a empresa produtora, que coincidirá com o
local do dano (questão de competência);50 em ambos os casos, porém, a
coisa julgada se estende a todo o País, já que a sentença, depois de transitar
em julgado, será imutável nos limites subjetivos que lhe sejam próprios,
independentemente dos “limites da competência territorial” do juiz prola
tor. (questão da imutabilidade do decisum, não de competência)... •
O legislador não soube distinguir competência de coisa julgada. A
imutabilidade erga omnes dos efeitos de uma sentença transitada em julga
do nada tem a ver com a competência do juiz que profere a sentença: se,
em nome do Estado, o juiz detém parcela da jurisdição (isto é, ele é o órgão
estatal competente para decidir aquela lide), então sua sentença, depois de
transitar em julgado, representará a vontade estatal e passará a ser imutável,
entre as partes ou, em certos casos, imutável para toda a coletividade (como
nas ações<populares, nas ações civis públicas ou nas ações coletivas julgadas:
procedentes). A imutabilidade não será maior ou menor em d e c o r r ê n c ia da;-
regra de competência que permitiu ao juiz decidisse a lide-, a imutabilidade ,
será mais ampla ou mais restrita de acordo, sim, com a natureza do direito
controvertido e com o grupo social cujas relações se destine regular (inte-,:
resses difusos, coletivos e individuais homogêneos).51 A competência só;ei
critério para determinar qual órgão do Estado decidirá a lide. A imutabifi-.';
dade do julgado pressupõe, sim, uma válida sentença proferida por órgão;
jurisdicional competente, mas a competência não adere à sentença pára,.^
limitar a imutabilidade do decisum. A imutabilidade do decisum só quer
dizer que a lide não mais pode ser reaberta entre as mesmas partes, ou, em
alguns casos, até mesmo além das partes, como nas ações que versem inte-/
resses transindividuais (o Estado não permite seja renovada a controvérsia
judicial).
Sobre estar tecnicamente incorreta, a alteração legislativa trazida aoj
art. 16 da LACP pela Lei n. 9-494/97 é ainda inócua, pois o CDC não f<’.i
modificado nesse particular, e a disciplina dos arts. 93 e 103 é de aplicação.:
integrada e subsidiária nas ações civis públicas d e que cuida a Lei *'•
7-347/85 (art. 21 desta). Acresce que, no tocante à defesa do patrimônios
público, o sistema do art. 18 da Lei de Ação Popular continua s u b s i s t i n d o . ,
na forma original, de maneira que, também em matéria de ação popuM
seria absurdo sustentar que o decisum só é imutável nos limites te rritó rio 5 ,
da comarca do juiz prolator...
50. CDC, art. 93,1 e II. -li s:

51. A propósito da eficácia interpartes, erga omnes ou ultra partes, v. o Cap. 35- - •■■
COMPETÊNCIA— 265
Ora, é lógico que o juiz tem que ter competência absoluta para de
cidir uma ação civil publica; mas não se trata de competência territorial,
nem sua sentença só vale para os seus comarcanos...
Não fosse inócua, a alteração trazida ao sistema da coisa julgada das
ações civis públicas pela Lei n. 9.494/97 levaria a paradoxos como estes:
a) um dano a interesses difusos em duas ou mais comarcas vizinhas, do
mesmo Estado ou de Estados diferentes (p. ex., a poluição atmosférica cau
sada por uma fábrica), jamais poderia ser conhecido e julgado por um úni
co juiz, pois nenhum dos juizes do loca l do dano teria competência territo--
\rial sobre todo o local do dano; b) nesse caso, a seguir a solução absurda
da Lei n. 9-494/97, teriam de ser propostas diversas ações civis públicas,
uma em cada foro do local do dano, podendo gerar decisões contraditórias
e simultaneamente inexeqüíveis, c) por outro lado, de nada adiantaria pro
por a ação civil pública na Capital do Estado, ou no Distrito Federal (para
danos regionais ou nacionais, respectivamente), pois se poderia objetar que
nem o juiz da Capital do Estado nem o juiz distrital teriam competência
sobre lodo o território do dano, como parece querer a Lei n. 9.494/97...
A maneira correta de vencer òs paradoxos aqui apontados consiste,
puis, em considerar ineficaz a alteração trazida pela Lei n. 9.494/97,52 A
propósito, como bem anota Ada Peilegrini Grinover, “a competência territo-
■nal nas ações coletivas é regulada expressamente pelo art. 93 do CDC. (...)
li a regra expressa da lex specialis é no sentido da competência da capital
do Estado ou do Distrito Federal nas causas em que o dano ou perigo de
dano for de âmbito regional ou nacional. Assim, afirmar que a coisa julgada
se.restringe aos ‘limites da competência do órgão prolator’ nada mais indica
d.Qque a necessidade de buscar a especificação dos limites legais da compe
tência: ou seja, os parâmetros do art. 93 do CDC, que regula a competência
territorial nacional e regional para os processos coletivos”,53 A nosso ver,
■■Çfcsc raciocínio não se restringe apenas à defesa dos interesses transindivi
duais de consumidores, mas se aplica à defesa de quaisquer interesses tran-
sindividuàSs, de consumidores ou não, em vista da integração absoluta que
existe entre as regras processuais do CDC e as da LACP.54
Se os danos, ainda que não cheguem a ter caráter estadual ou na-
PPnal, mesmo assim se estenderem a mais de um foro, o inquérito civil
deverá ser instaurado e a ação civil pública deverá ser proposta seguindo os
,cr<iénos da prevenção; se os danos se estenderem ao território estadual, ou
52. Nesse sentido a lição de Nelson e Rosa Nery, Constituição Federal comentada,
Clt, notas ao art, 16 da LACP; Ada Peilegrini Grinover, Código de Defesa do Consumidor
\?>ncntado, cit., p. 821, Forense Universitária, 1999; Rodolfo de C. Mancuso, Ação c iv ilp ú -
... hca, 5“ ed., p, 207, Revista dos Tribunais. Por sua vez, José Marcelo Vigliar defende, ainda, a
inconstitucionalidade da alteração trazida ao art. 16 da LACP ( Tutela ju risd icion a l coletiva, p.
■*74, AU.is, 199S).
53. Código brasileiro de defesa do consum idor comentado, cit., p. 850, 7a ed., Fo-
- rense Universitária; Revista Jurídica, 264:64.
54. CDC, art, 90, c.c. a LACP, art. 21.
266— CAPÍTULO 15
nacional, o inquérito civil deverá ser instaurado e a ação civil pública pro
posta, alternativamente, na respectiva Capital ou no Distrito Federal.55 .
Assim, no processo coletivo, quando o dano ou a ameaça de dano
ocorra ou deva ocorrer em mais de uma comarca, mas sem o caráter esta- ;
dual ou nacional, a prevenção será o critério de determinação da compe- :
tência. Se o dano ou a ameaça de dano tiver o caráter estadual ou nacional,
então se deve aplicar, analogicamente, a regra do art. 93, II, do CDC.
d ) Conclusão
Nos termos da disciplina dada à matéria pela LACP e pelo CDC, por-;
tanto, e ressalvada a competência da Justiça federal, os danos de âmbito;:
nacional ou regional em matéria de interesses difusos, coletivos ou indivi
duais homogêneos serão apurados perante a Justiça estadual, em ação pro
posta no foro do local do dano; se os danos forem regionais, alternativa
mente no foro da Capital do Estado ou do Distrito Federal;56 se nacionais,
igualmente no foro da Capital do Estado ou no foro do Distrito Federal,.,
aplicando-se as regras do Código de Processo Civil nos casos de comprtên
cia concorrente.57
5- A competência em matéria de defesa do consumidor
a ) Competência relativa :.
Em matéria de defesa transindividual dos consumidores, o CDC só j ,
editou uma norma, referente à defesa de interesses individuais homogc- '■^
neos: trata-se do art. 93 , que está situado no capítulo das ações coletivas,'.'
para a defesa de interesses individuais homogêneos. Nada dispôs sobre a
defesa de interesses difusos e coletivos de consumidores.
Como, em matéria de interesses transindividuais, o sistema da LACP'’'
é de aplicação integrada ao do CDC, passa a ser absoluta, porque funcion<il. '
a competência para as ações civis públicas ou coletivas, que envolvam direi
tos difusos ou coletivos (art. 2o da LACP, c.c. o art. 90 do CDC).
5 5 . Nesses casos, nada obstaria a que houvesse litisconsórcio de vários Mínistenos_

Públicos, inclusive o Federal e o do Estado, em conformidade com o art. 5 o , § 5 ° , da L&CF, |
com a redação que lhe deu o CDC. A respeito do litisconsórcio entre vários Ministérios Públt /
cos, v. Cap. 1 7 .
56. CComp n. 17.532-DF, DJU, 05-02-01, p. 69; CComp n. 17.533-DF, DJU, 30-3f)'tK)- V >
p. 120. . ‘ '
5 7 . Como j á observamos na nota d e rodapé n . 8 , na p. 2 5 3 , em edições a n t e r i o r e s tí
nhamos sustentado que, se os darios fossem regionais, a ação civil pública ou coletiva d e v e r i a
correr no foro da Capital do Estado; se nacionais, no do Distrito Federal. M o d i f i c a m o s , _
particular, o entendimento, é passamos a admitir que, no caso, existe uma alternativa, a cj itt-ri^
do co-legitimado ativo,- o que concorre para melhor defesa dos interesses t r a n s i n d i v i d u ® 1* -
lesados e mais eficiente acesso à'Justiça.
COMPETÊNCIA— 267
Qual seria, porém, a natureza da competência de que cuida o art. 93

do CDC: relativa ou absoluta?
:teF De forma expressa, o art. 2o da LACP qualifica de funcional (e, por-
. tanto, absoluta) a competência para as ações civis públicas que versem inte
resses difusos ou coletivos; por sua vez, o art. 209 do ECA, também de for-
■ma expressa, aponta a natureza absoluta da competência para as ações civis
públicas nele fundadas. Entretanto, ao cuidar da competência para as ações
/coletivas em defesa de interesses individuais homogêneos, o art. 93 do CDC
nada diz a respeito da natureza da competência (se absoluta ou não), limi-
tando-se a asseverar que, ressalvada a competência da Justiça federal, é
competente para a causa a Justiça local no foco do lugar onde ocorreu ou
deva ocorrer o dano, quando ’ de âmbito local, ou no foro da Capital do
Estado ou no do Distrito Federal, para os danos de âmbito nacional ou re-
gional, aplicando-se as regras do Código de Processo Civil aos casos de
competência concorrente.
Por sua vez, o art. 101 do CDC estipula que, na ação de responsabi-
. ; lidade civil do fornecedor de produtos e serviços, a ação poderá ser propos
ta no domicílio do autor.
Então, qual a natureza da competência em matéria de defesa de in-
■ teresses individuais homogêneos de consumidores? Relativa ou absoluta?
^ A nosso ver, tendo o CDC imposto o foro do local do dano para as
ações coletivas que versem interesses individuais homogêneos, sem erigi-lo
à natureza funcional ou absoluta, e ao propor critérios alternativos para a
^determinação da competência para essas ações, com isso aí instituiu uma
, modalidade de competência territorial ou relativa. É O que também faz no
^ tocante à aceitação do foro do domicílio do autor, para as ações de respon
sabilidade do fornecedor de produtos e serviços, quando cria mais uma
( facdidade para a defesa do consumidor. Com efeito, tanto no caso do art.
t ,3*3 como no caso do art. 101 do CDC, a competência para as ações coletivas
será xelatnfo, embora com algumas peculiaridades, como a impossibilidade
/„ ck‘ger, derrogar ou prorrogar foro, pois que não poderiam alguns dos
co-legnimados à ação coletiva pactuar ou escolher foro que vinculasse os
demais.58
Çlív'X*
?te Em suma, de um lado, é verdade que o CDC fez como a LACP, e
também preferiu o local do dano para firmar a competência para a ação
- „ c°letiva. De outro lado, porém, não seguiu os passos do CDC nem os do
ECA para afirmar, por expresso, a competência absoluta para as ações cole-
fvas que versem interesses individuais homogêneos. Isso nos leva a crer
Ûe>em matéria de defesa de interesses individuais homogêneos, por ter a
V 61 lnstituído critério territorial (foro do local do dano ou do domicílio do
,.v
58. A propósito, convém lembrar que a Lei n. 11.280/06 incluiu um parágrafo único
' CPC, por meio do qual ficou dito que a nulidade de cláusula de eleição de
ern contrato de adesão, pode ser declarada de ofício. A declinatória de foro deverá ser
"p eni âvor do domicílio do réu, se for ele o aderente (Neison e Rosa Nery, Código de
... - Civil comentado, cit, notas ao art. 112).
-:T
;T;-.yiy"uy'
268— CAPÍTULO 15
COMPETÊNCIA— 269
autor), mas sem ter imposto para a hipótese a competência absoluta entãn de classe de caráter nacional ou estadual (p. ex., uma associação de servido
a competencia ai é territorial, em sentido estrito, e, portanto, relativa. N|n res públicos ou de bancários) jamais poderia defender coletivamente os
obstante termos chegado a esta conclusão, devemos convir, porém que a interesses de todos seus associados numa ação civil pública, e sim cada
admissao do critério territorial exigirá algumas peculiaridades, como acima lesado teria de propor uma ação individual em cada comarca do País... Isso
ja toi ressaltado, pois a defesa de interesses transindividuais não comporta seria negar o acesso coletivo à jurisdição, violando-se, pois, garantia consti
v.g., foro de eleição, já que nao poderiam os legitimados ativos pactuar foro tucional — que visa a assegurar tanto a efetividade do acesso individual
contratual de sua preferência, que vinculasse os demais co-legitimados. como coletivo à Justiça. O que se deve entender é que, se o dano tiver cará
Assim, conquanto em regra a competência para as ações civis públi ter naciònal ou regional, a ação coletiva poderá ser proposta na Capital do
case coletivas seja absoluta, ainda que determinada pelo local do dano5? m Estado ou do Distrito Federal (art. 93, II, do CDC), e o juiz terá competên
V admite critérios de competência territorial ou relativa no tocante à - cia para decidir a lide para todos, residentes ou. não na respectiva Capital.
defesa de interesses individuais homogêneos,60 ou no tocante às ações de ■ Assim, se a ação for proposta perante autoridade judiciária que tenha com
responsabdidade do fornecedor de produtos e serviços, que podem SLr petência para resolver a questão regional ou nacional, a-associação poderá
propostas no domicílio do autor.01 . fazer pedido que abranja os interesses de todos seus associados, indepen
dentemente da relação nominal destes ou independentemente do foro do
Quanto à competência de que cuidam os arts. 93 e 101 do CDC en luiz prolator da sentença.65
tendemo-la, pois, relativa, uma vez que, ao contrário do que o fazem o ari
2 da LACP, ou o art. 209 do ECA, os arts. 93 e 101 não aludiram nem ao ■ Apesar de, em alguns casos, ser relativa a competência para a ação
cnteno funcional, nem absoluto, para qualificar a competência.62 - coletiva, justamente para atender às peculiaridades que iluminam a atuação
dos legitimados ativos — meros substitutos processuais dos lesados — , não
se pode eleger nem renunciar ao foro para a ação coletiva.
b ) O domicílio dos substituídos
À vista de quanto se expôs, não há, pois, falar em incidência da re
Buscando alcançar esses casos em que a competência na ação cole- ' gra instituída pelo art. 4a da Med. Prov. 2.180-35/01 em matéria de interes-
Uva seja territorial, o art. 4° da Med. Prov. n. 2.180-35/01,63 acrescentou um :. ses difusos e coletivos. E, mesmo na defesa de interesses individuais homo-
art. .2 -A a Lei n. 9-494/97, com o seguinte teor: “a sentença civil prolatida ‘geneos, as exigências instituídas por essa medida provisória devem ser en
em açao dé carater coletivo proposta por entidade associativa, na defesa dos tendidas em termos. Nas ações de caráter coletivo, porque envolvem substi
interesses erLdireitos dos seus associados, abrangerá apenas os substituídos tuição processual, a legitimação das associações civis é extraordinária, de
que^ tenham, na data da propositura da ação, domicílio no âmbito da com forma que não se deve exigir autorizaçãp dos associados para que sejam
petencia territorial do órgão prolator. Parágrafo único. Nas ações coletivas . defendidos em juízo, diversamente do que ocorreria se a hipótese envolves-
propostas contra a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e ' se.mera representação.66
suas autarquias e fundações, a petição inicial deverá obrigatoriamente estar ‘
instruída com a ata da assembléia da entidade associativa que a autorizou,
- 6- A com petência em matéria de infância e juventude
acompanhada da relação nominal dos seus associados e indicação dos res
pectivos endereços”.64 Sobre a competência em ação civil pública cujo objeto consista na
N ã o podemos dar, entretanto, interpretação ampliativa às restrições ■ tateia de interesses transindividuais relacionados com a proteção de crian-
que canhestramente tentçu criar o administrador com mais essa mcdxM . âs e adolescentes, reportamo-nos, especialmente, ao Cap. 43, n. 2.
provisoria. Se fôssemos tomar ao pé da letra o disposto no art. 2°-A da Leis
n. 9-494/97, chegaríamos ao contra-senso de entender que uma associação. Os danos nacionais e regionais
O art. 93, II, do CDC dispõe que, ressalvada a competência da Justi-
_Ç<i federal, os danos de âmbito nacional ou regional em matéria de interes-
59- LACP, art. 2°; CDC, art, 93. *es difusos, coletivos ou individuais homogêneos serão apurados perante a
■ 60. CDC, art. 93. : estadual, em ação proposta no foro do local do dano; se o dano for
^ j - 6 j CDC’ ^ 101’ r' Ainda no raesmo sentido, v. Vicente Greco Filho, Comentários,
ao código de p roteçã o do consumidor, notas ao art. 1Ó1, Saraiva, 1991.
65. Nesse sentido, v. JtMS n. 23.566-DF, 2-' T. STF, j. rel. Min. Moreira Alves. A pro-
62..Sustentando o posicionamento contrário, v. autores indicados na nota de roda-., POSlto
pé n. 5, na p. 252, retro. . : tb., o Cap. 16, n. 2; MS n. 6.318-DF, 3=* Seç. STJ, v.u., j. 13-11-02, rel. Min. Fernando
° nÇalves, DJU, 02-12-02, p. 218. .
63. Q ue é reedição, com aíterações, da Med. Prov. n. 1.984/25-00.
66. RE n. 182.543-SP, 2a T. STF, v.u,, j. 29-11-94, rel. Min. Carlos Velloso, DJU, 07-04-
164. Para a crítica desse dispositivo, v. Caps. 16, n. 2, e 35, n. 3. J5’ P 8 900.
270— CAPÍTIJI.O 15 COMPETÊNCIA— 271
regional ou nacional, no foro da Capital do Estado ou do Distrito Federal, a teniativãmente, na Capital de um dos Estados atingidos ou na Capital do
escolha do autor, aplicando-se as regras do CPC nos casos de competência Distrito Federal;
concorrente. .. b) Em caso de ação civil pública destinada à tutela de interesses
Referindo-se a essa norma, com razão anotou Ada Peilegrini Grino- transindividuais que compreendam todo o Estado, mas não ultrapassem
ver: “o dispositivo tem que ser entendido no sentido de que, sendo de ânv seus limites territoriais, a competência deverá ser, conforme o caso, de uma
bito regional o dano, competente será o foro da Capital do Estado ou do das varas da Justiça estadual ou federal na Capital desse Estado;
Distrito Federal. No entanto, não sendo o dano de âmbito propriamente ' . c) Em se tratando de tutela coletiva que objetive a proteção a lesa
regional, mas estendendo-se por duas comarcas, tem-se entendido que a dos em mais de uma comarca do mesmo Estado, mas sem que o dano
competência concorrente é de qualquer uma delas”.67 ■ alcance todo o território estadual, o mais acertado é afirmar a competência
E quando o dano tiver âmbito nacional? segundo as regras de p r e v e n ç ã o , reconhecendo-a em favor de uma das co
Nesse caso, entendemos que a competência será concorrente ou da marcas atingidas nesse Estado;
Capital do Estado ou do Distrito Federal, a critério do autor, para mais cô^ d) Na hipótese de tutela coletiva que envolva lesões ocorridas em
moda defesa dos interesses transindividuais lesados e mais eficaz acesso à. mais de um Estado da Federação, mas sem que o dano alcance todo o terri
Justiça.68 Confortando esse entendimento, o Superior Tribunal de Justiça, tório nacional, a ação será da competência de uma das varas estaduais ou
entendeu que, “interpretando o art. 93, II, do CDC, já se manifestou esta federais da Capital de um dos Estados envolvidos, conforme o caso, à esco
Corte no sentido de que não há exclusividade do foro do Distrito Federal lha do co-legitimado ativo. Mais sensato nos parece utilizarmos as regras da
para o julgamento de ação civil pública de âmbito nacional. Isto porqu e o prevenção, ajuizando a ação na Capital de um dos Estados atingidos, e dei
referido artigo, ao se referir à Capital do Estado e áo Distrito Federal, invoca, xando para ajuizá-la na Capital do Distrito Federal somente quando o dano
competências territoriais concorrentes, devendo ser analisada a questão liver efetivamente o caráter nacional.
estando a Capital do Estado e o Distrito Federal em planos iguais, sem co
notação específica para o Distrito Federal”.69 1 ■ 8. O critério da prevenção
Nas ações civis públicas ou coletivas que versem danos a interesses;
Nas ações civis públicas ou coletivas, quando o dano ocorra ou deva
de âmbito regional ou nacional, os efeitos da sentença se estenderão a todo-
ocorrer em mais de uma comarca, mas não tenha abrangência regional ou
o território nacional.70
'nacional, a prevenção será o critério de determinação da competência.
Consideremos alguns exemplos atinentes à aplicação da norma do.;
^ * Da mesma forma, se o dano atingir todo o País, e várias ações idên
art. 93 do CDC:
ticas tiverem sido ajuizadas em foros concorrentes (Capitais de Estados ou
a) Tratando-se de danos efetivos ou potenciais a interesses trans%
tio Distrito Federal), a prevenção também deverá determinar a competên
dividuais, que atinjam todo o País, a tutela coletiva será de com petência de cia Assim, já se decidiu que, “em se tratando de ações civis públicas inten-
uma vara do Distrito Federal ou da Capital de um dos Estados, a critério diL, ..todas cm ju&os diferentes, contendo, porém, fundamentos idênticos ou
autor. Se a hipótese se situar dentro dos moldes do art. 109, I, da CR, h assemelhados, com causa de pedir e pedido iguais, deve ser fixado como
competência será da Justiça federal; em caso contrário, da Justiça estadual iòro competente para processar e julgar todas as ações, pelo fenômeno da
ou distrital. A ação civil pública ou coletiva poderá, pois, ser proposta, aL • Prevenção, o juízo a quem foi distribuída a primeira ação”.71
í * A regra da prevenção foi expressamente mencionada pelo parágrafo
único do art. 2o da LACP e pelo § 5o do art. 17 da Lei n. 8.429/92, introdu-
; z'dos ambos pela Med. Prov. n. 2.180-35101. Segundo esses dispositivos, a
,
67. Código brasileiro de defesa do consumidor cit., notas ao art. 93, 7a ed., p- ;
Propositura da ação civil pública prevenirá a jurisdição para todas as ações
<58. V. nota de rodapé xi. 8, na p. 253- N o mesmo sentido, REsp n. 218.492-ESi ; .P°stenormente intentadas, se tiverem a mesma causa de pedir ou o mesmo
STJ, j. 02-10-01, v.u., rel. Min. Peçanha Martins, DJU, 18-02-02, p. 287; CComp n. 26.842 0 ■
objeto 11
2a Seç. STJ, m.v., j. 10-10-01, rel. Min. César Rocha, DJU, 05-08-02, p. 194. Ainda no mesm°
sentido, v. Arruda Alviin, Therexa Alvim et ed., Código do Consumidor comentado, cit-, n° !'jS Procurando, porém, restringir a coisa julgada nas ações civis públi-
ao art. 93, p. 426. Em sentido contrário, entendendo que a competência será necessarjan'e,1?r J"38! a Lei n. 9-494/97 deu nova redação ao 16 da LACP, e disse que a sen-
do foro" do Distrito Federal, v. Ada Peilegrini Grinover, Código brasileiro de defesa do a '.
sumidor, cit., notas ao art. 93, 7a ed., p. 808. -
69. CComp n. 17.533-DF, 2a Seç. STJ, v.u., j. 13-09-00, rei. Min. Menezes
DJU, 30-10-00, p. 120. ” 71. CComp n. 22.693-DF, I a Seç. STJ, j. 09-12-98, v.u., RS'JJ, 120:27.
70. REsp n, 403.355-DF, 2a T. STJ, v.u., j. 20-08-02, rel. Min. Eliana Calmon, O fi ^ i. 72. A propósito da aplicação do parágrafo único do art. 2o da LACP, v., tb-, o item n.
09-02, p. 244. ■n« t c Cap. ' .
4 ç-
272— CAPÍTULO 15
tença só produziria efeitos erga omnes dentro dos limites da competência

territorial do juiz que proferiu a sentença.
Como já anotamos,73 se não buscarmos interpretação crítica, a nova ■
redação ao art. 16 da LACP levará a situações absurdas. Se, por exemplo, um
poluidor causasse danos em duas comarcas dò mesmo Estado, a rigor não.
teríamos um dano regional, e sim um dano local em duas comarcas. To
memos outro exemplo. Suponhamos que uma empresa contaminasse o Rio
Grande, que separa os Estados de São Paulo e Minas Gerais, e os danos
atingissem duas comarcas, uma em cada Estado. Nem um juiz paulista nem
um mineiro teriam competência “territorial” sobre todo o local do dano;
propor duas ações civis públicas, uma em cada Estado, poderia levar a ded-,
sões contraditórias; propor uma só, no Distrito Federal, seria incorreto,
pois o critério do art. 93, II, do CDC, somente permitiria tal solução se os
danos fossem regionais ou nacionais, o que não seria o caso se o danò se
limitasse a apenas duas comarcas de Estados diferentes. A solução correta
será a prevenção, com ajuizamento e decisão de uma só ação. '
Se vier a ser formada coisa julgada erga omnes em ação civil pública
ou coletiva, a imutabilidade do decisum ocorrerá em todo o País, indepenv
dentemente dos limites da competência territorial do juiz prolator.
9- Ó interesse da União e de vários Estados

A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios têm compe
tência concorrente para legislar sobre os interesses difusos e c o le tiv o s .7'* ja'
a defesa ju d icia l desses interesses pode ser feita por esses e outros co-
legitimados, seja perante a Justiça estadual seja perante a Justiça federal.'
observando-se as normas de jurisdição e competência.75
A simples abrangência regional ou nacional de um dano não é razáa-
suficiente para determinar competência da Justiça federal em ações civis
públicas ou coletivas. Em regra, correrão pela Justiça federal as ações cíveis ■
em que haja interesse da União, entidade autárquica ou empresa pública
fed era l, na condição de autoras, rés, assistentes ou opoentes ;76 entretanto,
há autorização constitucional para que a lei ordinária indique as causas a :
serem julgadas em primeiro grau pela Justiça estadual, cabendo o recurso a
tribunal federal.77
73. Item n. 4, desle Cap.

74. Cf. arts. 23,1 a VII, e 24, VI a VIII, da CR.
75. Assim, por exemplo, para a defesa do meio ambiente, tanto o Ministério Pú]?!^
federal como o estadual estão em tese legitimados (Lei n. 6.938/81, art. 14, § I o); no
sentido, RT, 555:83.
76. O inc. I do art. 109 da CR não se refere às fundações públicas federais, mas afl.,
risprudência tem entendido competir à justiça federal conhecer e julgar ações em que ‘ •
intervenham como autoras, rés, assistentes ou opoentes (R7J, 134:88, 131:1096; RSTJ, 4:1lty%
77. CR, art. 109, I, e §§ 3o e 4°. '
COMPETÊNCIA— 273
te Já vimos que somente em duas hipóteses a lei alude expressamente

à competência da Justiça federal para as ações civis públicas ou coletivas:
a) o ECA ressalva a competência da Justiça federal, no tocante às ações civis
públicas em defesa de crianças e adolescentes;78 b) o CDC ressalva a com
petência da Justiça federal no tocante às ações coletivas para defesa de inte-
resses individuais homogêneos .79
Como o art. 2o da LACP não ressalva, expressamente, a competência
daJustiça federal para as ações civis públicas, o Superior Tribunal de Justiça
e outros tribunais vinham entendendo que, nesse caso, seria sempre a Jus
tiça estadual o foro adequado, mesmo que nessas ações houvesse interesse
... da União ou de seus entes autárquicos ou empresas públicas federais, bas-
tetandó apenas que a comarca não fosse sede de vara federal; o recurso é que
■vseria apreciado pelos tribunais federais,80.
: Com efeito, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça incli
nara-se. inicialmente, no sentido de que, mesmo que houvesse interesse da
União ou de suas empresas públicas ou entidades autárquicas, na condição
rie'aútoras, rés, assistentes ou opoentes, a ação civil pública seria proposta
perante a Justiça estadual nas comarcas que não fossem sede de vara fede
ral. Assim, num certo momento, passou a dispor a Súm. n. 183 dessa Corte
(hoje já revogada); “compete ao juiz estadual, nas comarcas que não sejam
sede de vara da Justiça federal, processar e julgar ação civil pública, ainda
que a União figure no processo” .
s. Mesmo antes de o Supremo Tribunal Federal decidir a questão, nas
._ edições anteripres desta obra já tínhamos externado posicionamento con
trário aq do enunciado da Súm. n. 183 do STJ. Se no art. 2o da LACP esti
vesse dito o que dizia a Súm. n. 183, sem dúvida competiria à Justiça esta
dual /ulgar ações civis públicas, nas condições do art, 109, I, e § 3o, in fin e,
da Constituição, desde que na comarca não houvesse varas federais. Mas
nao foi isso o que disse a lei. O art. 2o da LACP diz que as ações civis públi
cas serão julgadas no foro competente para o local do dano — nada estabe
leceu sobre jurisdição estadual ou federal, nem cometeu à Justiça estadual
J LHi ir ações que devessem ser de competência da Justiça federal. Ora, nas
..comarcas que não sejam sede de vara federal, o foro competente para o
local do dano, nas ações em que a União, entidade, autárquica federal ou
ínipresa pública federal forem autoras, rés, assistentes ou opoentes — o
■ttiro competente será, assim, o da vara federal que tenha jurisdição sobre a
matéria e competência funcional em razão do local do dano.
E verdade qüe a Constituição permite que a lei infraconstitucional
3íribua à competência da Justiça estadual, em primeiro grau, algumas ações
78.’ ECA, art. 209.

?9. CDC, art. 93. caput.
80. Antiga Súm. n. 183 do STJ; JSTJ, 49:66 , 44:409; 45:590-, RTFJi, 154-.25; JTJ,
,■70.49, RSTJ, 50:30, 45:34, 28:40- RDP, 97:294.
274— CAPÍTULO 15
que em tese seriam afetas à Justiça federal;81 entretanto, para que isso possa
ocorrer de fato, é necessário o advento de lei expressa.82 Ora, o art. 2o da
LACP apenas estabelece competência'de foro; não é regra de jurisdição. Éo
art. 109, I, da Constituição quem dá jurisdição à Justiça federal sobre os
interesses da União e entidades de que participe, e as exceções à regra são
matéria de direito estrito. A LACP não diz que cabe à Justiça estadual pro
cessar e julgar ações civis públicas de interesse da União, nas comarcas que.
não sejam sede de varas federais — como o pretendeu a Súm. n. 183 do
STJ; assegura apenas que a competência funcional será a do foro do local;
do dano. Isso significa que, se se tratar de questão afeta à Justiça estadual, "
conhecerá e julgará a causa o juiz estadual com competência funcional so
bre o local do dano; se se tratar de questão afeta à Justiça federal, será o juiz
federal com competência funcional em relação ao local do dano.83
Assim, nas ações civis públicas ou coletivas, nosso entendimento éo
de que a competência será de juizes ou tribunais federais: a) se houver
interesse da União, entidade autárquica ou empresa pública federal, na
condição de autora, ré, assistente ou opoente ;84 b) se houver interesse dc
fundação federal, a quem se dá o mesmo tratamento das autarquias;85 c) st :
houver interessé das pessoas jurídicas de direito público mencionadas nas
letras anteriores, na condição de litisconsortes necessárias;80 d) quando se
tratar de danos causados por poluição de óleo;87 e) se houver conflito entre F.
a União e os Estados, a União e o Distrito Federal, ou entre uns e outros,
inclusive as respectivas entidades da administração indireta.88
■ A controvérsia acabou desaguando na mais alta Corte. Dirimin
controvérsia, o plenário do Supremo Tribunal Federal, por u n anim idade,
recusou a tese da S ú m . n. 183 do STJ, e reconheceu a competência dos
juizes federais e não do juiz estadual local, nas ações civis públicas em quÇs
seja interessada a União, entidade autárquica ou empresa p ú b l i c a federal,
mesmo que na comarca não haja vara federal.
Consoante decidiu o Supremo Tribunal Federal, o dispositivo con
tido na parte finai do § 3o do art. 109 da Constituição é dirigido ao legisla
81. Com o o faz nas execuções fiscais ou nas ações previdenciárias, em comarcas que
náo sejam sede de vara federal.
82. CR, art. 109, § 3o.
83- Nesse sentido, v. Édis Milaré, em Ação c iv il p ú b lic a J— Lei 7.347/85, cit., p. 251
84. CR, art. 109, L
85. RE n. 127.489-DF, 2a T. STF, v.u., j. 25-11-97, rel. Min. Maurício Correa, DJU>
03-98, p. 16. A propósito, v, nota de rodapé n. 76, retro, p. 272.
86. REsp n. 431.606-SP, 2a T. STJ, 15-08-02, v.u., rel. Min. Eliana Calmon,
09-02, p. 249. .
87.JS7J, 49:66. Em sentido contrário, v. RS7J, 39-49 e 28:40; Jty, 157:136, c, aind*|
Theotonio Negrão, Código de Processo Civil, cit., nota ao art. 2o da LACP.
88. CR, art. 102, I , f A jurisprudência do STF considera que, havendo conflito
rativo justifica-se a competência da mais alta Corte (ACO Q O n. 515-DF, STF Pleno, v.u.,)-
09-02, rel. Min. Ellen Gracie, DJU, 27-09-02, p. 80; Inform ativo STF, 280 e 283).
COM PETÊNCIA— 275-
dor ordinário, autorizando-o a atribuir competência {rectius jurisdição) ao

juízo estadual do foro do domicílio da outra parte ou do lugar do ato ou
fato que deu origem à demanda, desde que não seja sede de varas da Justiça
federal, para causas específicas dentre as previstas no inciso I do referido
art. 109- Ora, no caso em tela, a permissão não foi utilizada pelo legislador
que, ao revés, se limitou, no art. 2o da Lei n. 7-347/85, a estabelecer que as
• açóes nele previstas “serão propostas no fo r o do local onde ocorrer o dano,
cujo juízo terá competência fu n cion a l para processar e ju lg a r a causa".
Considerando que o juiz federal, nos limites de sua competência, pode
julgar ação civil pública que verse danos situados em qualquer local do
território nacional, impõe-se a conclusão de que o afastamento da jurisdi
ção federal, no caso, somente poderia dar-sé por meio de referência expres
sa à Justiça estadual, como a que fez o constituinte na primeira parte do
"mencionado § 3 o em relação às causas de natureza previdenciária, o que no
caso não ocorreu. Assim, compete à Justiça federal processar e julgar ação
civil pública ajuizada pelo Ministério Público Federal com o fim de impedir
dano ambiental (CR, art. 109, § I o: “A í causas em que a União f o r autora
serão aforadas na seção ju d iciá ria onde tiver d om icílio a outra parte ").89
Em vista dessa decisão proferida pela mais alta Corte, o Superior
Tribunal de Justiça cancelou sua Súm. n. 183.90
Assim, vamos a um exemplo concreto que diga respeito a dano am
biental causado pela União, em comarca do interior que não seja sede de
vara federal. Um dos legitimados ativos à ação civil pública deverá ajuizar o
pedido contra a União perante vara federal que tenha competência regional
,sobre o local do dano (a jurisdição dos juizes federais de cada seção judiciá-
i na abrange toda a área territorial nela compreendida).?1
-rv * Não é, porém, qualquer interesse da União, de entidade autárquica
* federal ou de empresa pública federal que desloca a competência para a
Justiça federal: é preciso esteja presente interesse que as coloque como
autoras, réç, assistentes ou opoentes?2
í " Para que haja efetivo interesse federal na causa, não basta que a lei
i°u,a medida provisória afirmem pura e simplesmente a necessidade de citar
■VUnião ou agência reguladora federal numa ação civil pública ou coletiva. É
necessário que a União, empresa pública federal, entidade autárquica fede-
ou fundação federal tenham legítimo interesse para a causa, o que ocor
rerá quando: a) o pedido esteja sendo feito por qualquer delas, em nome
89. RE n. 228.955-9-RS, STF Pleno, j. 10-02-00, v.u., rel. Min. Ilmar Galvão, recorre n-
,e Ministério Público Federal-, recorrido: Município de SSo Leopoldo (Inform ativo STF, i n e
ttz.nrr, 1 72:992).
•- 90. A súmula foi cancelada durante o julgamento dos EDecl no CComp n. 27.676-
B*. sessão de 08-11-00, I a Seç. do STJ, DJU, 24-11-00, p. 265.
91. Lei n. 5.010166, art. 11.
-| 92. Cf. art. 109, I, da CR. Nesse sentido, invocando nosso entendimento, v. acórdão
'vJ*— ÍF da 5“ Reg,, Pleno, j. 02-09-92, rel. o Juiz Neneu Santos, no MS n. 5.091-PE, pub. em
" t f . 45-588.
276— CAPÍTULO 15
próprio, para a defesa de direito próprio (como autoras); b) o pedido esteja

sendo feito por qualquer delas, em nome próprio, para a defesa de direitos
alheios (como substitutos processuais); ç) o pedido esteja sendo feito por
terceiros em face de qualquer delas (como rés); d ) qualquer delas interve-
nlia no processo para defender direito próprio, juntamente com o direito
do autor ou do réu (como assistentes litisconsorciais ou litisconsortes ne
cessárias); e) embora na qualidade de terceiros na lide, qualquer delas in
tervenha na causa para excluir as pretensões do autor, do réu ou do assis
tente (como opoentes). Não sendo numa dessas qualidades, não adiantará
que a lei mande citar a União ou ente federal, para, só com isso, deslocar á;
competência para foro federal. Assim, se a União, entidade autárquica fede
ral ou empresa pública federal ingressarem no feito como litisconsortest
voluntárias, com acerto já se tem recusado o deslocamento de competência
da Justiça estadual para a federal.93
A presença de interesse do Distrito Federal seria razão suficiente pa
ra deslocar a competência para a Justiça federal?
A resposta a essa indagação há de ser negativa. Ainda que o Poder
Judiciário do Distrito Federal, assim como seu Ministério Público, sua De-
fensoria Pública e seu sistema de segurança pública sejam organizados e
mantidos pela União (CF, art. 21, XIII e XIV), não têm a natureza jurídica dc
órgãos desta, pois compõem a estrutura orgânica do Distrito Federal, enti-:
dade política equiparada aos Estados-membros (CF, 32, § l °).y4
A intervenção do Ministério Público Federal numa ação civil pública
ou coletiva: em andamento na Justiça estadual não é o bastante, por si só,.',
para deslocar a competência para a Justiça federal.95 Casos há em que o,l:
Mini.stéric>;■Píib]ico federal pode litisconsorciar-se ao estadual,96 ou interpor
recursos diretamente na Justiça estadual,97 sem que, só por isso, deva o
processo ser de plano remetido à Justiça federal. A competência será ^
Justiça federal se estiver presente uma das hipóteses constitucionais que
impõem esse deslocamento, como, por exemplo, se for objeto da lide o "
patrimônio de ente federal, ou se estiver presente no feito qualquer interes
se da União, entidade autárquica federal ou fundação federal, que as colo
que como autoras, rés, assistentes ou opoentes, ou se o julgamento do re
curso couber a um tribunal federal.
A jurisprudência tem entendido que, competindo à Justiça federal
decidir sobre a existência do interesse jurídico que justifique a in te g ra ça 0
93. REsp n. 431.606-SP, 2a T. STJ, 15-08-02, v.u., rel. Min. Eliana Calmon, DJU, 3^
09-02, p. 249-
94. Nesse sentido, CComp n. 25-818-DF, 3a Seç., j. 25-09-02, m.v., rel. Min. Vicei#
Leal, DJU, 31-05-04, p. 170. ,
95. CComp n. 34.204-MG, I a Seç. STJ, v.u., j. 11-12-02, rel. Min. Luiz Fux, D O U # ^
12-02, p . 323-
96. V. Cap. 17, n. 5.

97. LC n. 75193, art. 37, parágrafo único.
COMPETENCIA.— 277
processual da União (CR , art. 109, I ), e declinada pela Justiça federal a

competência em favor da Justiça estadual, descabe posterior suscitação de
conflito.98 De qualquer forma, “a decisão do juízo federal que exclui da (
relação processual ente federal não pode ser reexaminada no juízo esta
dual” (Súm. n. 254 do STJ). - í.
Cabe à Justiça estadual processar e julgar as ações civis públicas ou (
Coletivas em que. sejam interessadas, em qualquer posição processual, as
r
sodedadé de economia mista, as sociedade anônima de capital aberto e
outras sociedades comerciais, ainda que delas participe a União, como acio- (
nista."
c
7
. ;. Quai a competência para o processo e julgamento das ações civis
públicas ou coletivas de .interesse de entidades deutilidadepública, que :;(
contem com subvenções ou recursos federais? :
Ainda que seu patrimônio se sujeite à proteção por meio de ação ;
popular, as entidades de direito privado que recebam ou apliquem contri- (
buições parafiscais não se equiparam a autarquias ou empresas públicas
federais; assim, a competência para julgar as ações de seu interesse é da (
justiça estadual.100 -f
■ ■(
10. A disputa sobre direitos indígenas ;
s A Constituição estabelece as principais regras para proteger a orga-
nização social, costumes, línguas, crenças, tradições edireitosoriginários 3T
íqbre as terras dos índios.101 |j!
, r% Poderá o Ministério Público propor ações civis públicas em defesa ;r2
dcw interesses das populações indígenas.102 Além da legitimação ativa do
;Minisrérto Público nessa matéria, os próprios índios, suas comunidades e
organizações também são partes legítimas para ingressar em juízo na defesa
iê seús próprios interesses. Neste último caso, intervirá no feito o Ministé-
sdo Público.
.-%V‘ ■
A disputa sobre direitos indígenas é matéria de competência da Jus-
í‘ea federal.104 Cremos, entretanto, que a competência em questão se dirige
, 98. CCom p n. 28.747-Rjt I a Seç. STJ, ). 18-12-00, v.u., rel. Mm. Milton Pereira, DJU ,
■■ ^ ■ 0 1 , p. 273* ' '
99. Cl. Súm. n. 8 do CSMP-SP (v. a integra das súmulas e sua fundamentação, a p.
.691 es, desta o b ia ). v> tb súm n 556 do STF. RT' 655 ..83- REsp n . 151.855-PE, 33 T. STJ, j.
. / ‘05-?8>. v.u .1 rel. Min. Waldemar Zweiter, DJU, 29-06-98, p. 167; REsp n. 200.200-SP, I a T.
'■'■H , J. 20-08-02, rei. Min. Milton Pereira, DJU, 30-09-02, p, 161.
' 100. RE n. 366.168-SC, I a T. STF, j. 03-02-04, v.u., rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJU,
-05-04, ata n . 14.
101. CR, arts. 231-232 e 210 , § 2o.
102. CR, art. 129, III e V.
„ 103. CR, art. 232.
104. CR, art. 109, XI.
27S— CAPÍTULO 15
a atos de interesse global dos indígenas, como aqueles de que cuida o art
231 da Constituição (como um conflito sobre a posse ou propriedades dc
terras indígenas, uma disputa sobre direitos indígenas, uma questão atinen-
te à cultura indígena etc.); não vemos, dessa forma, que seja vedado ao
Ministério Público local e aos juizes estaduais oficiar em ações que digam
respeito à defesa de interesses individuais. .
A propósito, decidiu o STJ que a competência da Justiça Federal pi
ra o julgamento de causas sobre os direitos indígenas, inclusive pretensões
do grupo indígena, diz respeito aos direitos de que cuida o art; 231 di
Constituição, não às pretensões de natureza particular.105
11. A questão d o foro p o r prerrogativa de função 106

A Constituição e as leis estabelecem, em diversas hipóteses, foro por
prerrogativa de função: a) em matéria penal (v.g., crimes comuns e de res
ponsabilidade praticados por algumas autoridades); b) em matéria civil:
(v.g., mandados de segurança e de injunção). :'-M
Por muitos anos, o também chamado privilégio de fo ro em matéria
penal chegou a ser estendido por via jurisprudencial aos crimes cometidcs-
durante o exercício funcional, ainda que o inquérito ou a ação penal vies
sem a ser iniciados após a cessação daquele exercício: essa chegou a ser,|i
orientação do Supremo Tribunal Federal, por meio de sua Súm. n. 394, edil
tada em 3 de abril 1964. ?■;
Basicamente, dois foram os argumentos que levaram à edição da:
Súm. n. 394, ambos supostamente voltados para melhor proteção do exefâ
cício da função pública: a) o julgamento dos mais altos tribunais seria mai|
imparcial ou isento do que o dos juizes de primeiro grau,- b) a prorroga^
da competência dos tribunais superiores, mesmo depois de cessado o exçí',
cício funcional, não deixaria de ser uma maneira de proteger o própn°.<
exercício da função pública.
Façamos a análise crítica do primeiro argumento. lá
Quando da edição da Súm. n. 394, ocorrida nos primeiros dias do,
golpe militar de 1964, prevaleceu o entendimento de que, nas palavras d°.
Min. Vítor Nunes Leal, a competência por prerrogativa de função realmçflíe|
devia ser instituída não no interesse pessoal do ocupante do cargo, mas fl°;i
interesse público do seu bom exercício, isto é, do seu exercício com ó-i&A
grau de independência que resulta da certeza de que seus atos venlw»11a-
ser julgados com plenas garantias e completa imparcialidade. Presumia-#),
na ocasião, que os tribunais de maior categoria teriam mais isenção
julgar os ocupantes de determinadas funções públicas, por sua capacidate
de resistir, seja à eventual influência do próprio acusado, seja às influênd^
que atuassem contra ele. A presumida independência do tribunal de syfyp
105. CComp n. 39.818-SC, I a Seç. STJ, j. 10-03-04, rel. Min. Teori Zavascki, :
03-04, p. 167. ‘ te/li
106. A propósito, v. , tb., o Cap. 9, n. 10. :r ; |
COMPETÊNCIA— 279
tior hierarquia seria, pois, uma garantia bilateral — garantia contra e a favor
do acusado.
> Forçoso é reconhecer, entretanto, que essa argumentação parte de
uma premissa que está muito longe de ser demonstrada — a de que os tri
bunais superiores são mais imparciais que os juizes.singulares. De um lado,
everdade, na época da edição da Súm. n. 3 9 4 , havia mesmo uma razão que
apontava a possível sujeição dos interesses dos juizes singulares às autori
dades administrativas; antes da Constituição de 1 988, as promoções dos
juizes eram efetivadas por ato do Poder Executivo, e, portanto, impregna
vam-se de forte influência política; assim, como os juizes de última instância
játinham galgado todos os cargos da carreira, estavam livres dessa sujeição.
Mas, se isso era verdade, sobreleva hoje o reverso da medalha. Os juizes
'singulares são investidos por concurso público de provas e títulos, e agora
são promovidos pelo próprio Poder Judiciário, ao passo que ò procurador-
geral da República e os ministros dos maiores tribunais do País são nomea
dos livremente pelos próprios administradores e políticos cuja impunidade
eles podem assegurar...
Passemos à análise do segundo argumento.
, „ Sustentou-se que a Súm. n. 394, ao menos de forma indireta, tam-
■,bémprotegia o exercício do cargo ou do mandato, se durante ele o delito
■Jqjsc praticado e o acusado não mais os exercesse. E inegável que essa ar-
ígumentação, pelo menos durante algum tempo, pareceu relevante ao Su-
7premo Tribunal Federal, pois foi ela que justificou a manutenção da súmula
..durante várias décadas, mesmo com a troca de tantos ministros.
‘í> Entretanto, após o advento da Constituição de 1988, aos poucos os
tempos vêm mudando. Depois do eclipse provocado pela ditadura militar,
í.9 regime democrático vem renascendo. As ações penais e de improbidade
rcontra os políticos e administradores, que antes eram verdadeira raridade,
passaram a ser mais comuns. Não que os administradores e políticos atuais
.tivessem passado a ser menos honestos do que os de antigamente, mas é
que o Ministério Público ganhou maior independência cóm a Constituição
ocl988,ií)7 e as investigações e ações começaram a virar rotina, o que num
.paib democrático não deveria, aliás, causar mãior perplexidade...
Assim, por força dos novos tempos, em 25 de agosto de 1999," não
sem ccrta tardança, o Supremo Tribunal Federal cancelou sua Súm. n. 394,
^tendendo que o art. 102, I, b, da Constituição — que estabelece a compe-
Çncia dessa Corte para processar e julgar originariamente, nas infrações
Panais comuns, o presidente da República, o vice-presidente, os membros
•9 Congresso Nacional, seus próprios ministros e o procurador-geral da
publica — não alcança essas pessoas quando não mais exerçam mandato
cargo.
107. V, nosso Regime ju ríd ic o do M inislério P ú b lico , 5a ed., Saraiva, 2001.

njm- , 108. V. Inq 687-SP Q O (caso Jabes Pinto Rabelo), STF Pleno, nessa parre p or una-
jjv/ .^6 de votos, j. 25-08-99, rel. Min. Sydncy Sanches, DJU, 09-11-01, p. 44; Inform ativo
>15*) ■ -
280— CAPÍTULO 15
Em suma, ao revogar sua Súm. n. 394, o Supremo Tribunal Fedenl

corretamente passou a entender que “a prerrogativa de foro visa a garantir
o exercício do cargo ou do mandato, e não a proteger quem o exerce. Me
nos ainda quem déíxa de exercê-lo. Também pesou o fato de que a prerco:
gativa de foro perante a Corte Suprema, como expressa na Constituído
brasileira, mesmo para os que se encontrem no exercícío do cargo ou man
dato, não é encontradiça no Direito Constitucional comparado. Menos,
ainda, para ex-exercentes de cargos ou mandatos. Ademais, as prerrogativas
de foro, pelo privilégio, que, de certa forma, conferem, não devem ser in
terpretadas anipliativamente, numa Constituição que pretende tratar igual
mente os cidadãos comuns, como são, também, os ex-exercentes de tais
cargos ou mandatos”.109
Revogada a Súm. n, 394, o Presidente da República, ós parlamenta
res e autoridades viram-se de uma hora para outra como que despidos, ao.
perderem a regra de foro por prerrogativa de função mesmo para quando j
não mais tivessem cargo ou função... A regra anterior lhes era muito conve- i
niente, pois concentrava o poder de investigá-los e processáTlos nas mâf-s
do procurador-geral da República e dos mais altos Tribunais (cujo titular ou
cujos integrantes são aprovados pelo Senado e nomeados pelo presidente
da República, podendo o procurador-geral da República ser reconduzido
indefinidamente, enquanto convenha ao governante). Repentinamente as
ex-autoridades iriam tornar-se, coisa inédita, meros cidadãos comuns 0
foro especial por prerrogativa de função deixaria de existir, só porque ti
nham deixado de existir as funções...
Eíitão, por que não buscar por novas vias jurísprudenciais ou ate■
por alteração legislativa; aquilo que o Supremo Tribunal Federal lhes tinha.-,
dado por meio da Súm. n. 394, desde a ditadura militar, mas depois, infe
lizmente, negado, com a revogação da referida súmula?
Nessa linha, algumas providências foram seguidas pelos interessa
d o s em beneficiar-se com o foro por prerrogativa de função: a) sustentaram
ter natureza criminal as sanções instituídas pela Lei n. 8.429/92, para o*>atos _
de improbidade administrativa (perda do cargo, suspensão de direitos p°l*'
ticos e ressarcimento ao erário); b) apresentaram reclamação ao Suprgmo
Tribunal Federal, pedindo reconhecesse que as ações de i m p r o b i d a d e , Jun1
dadas' na Lei n. 8.429/92, envolviam autêntico crime de responsabÜk!^'
sendo, assim, de competência originária dos tribunais pertinentes; ç)
sentaram proposta de alteração legislativa para ampliar o foro por prerrõg^
tiva de função para alcançar até mesmo ex-autoridades (mudanças na
ção do art. 84 do CPP).
O primeiro caminho não é nada convincente. A Constituição dei*9u
claro que as ações de improbidade versam sanções de natureza civil (s“s-
pensão dos direitos políticos, perda da função pública, in d i s p o n i b i l i ^ , -
dos bens e ressarcimento ao erário), porqúe se dão “sem prejuízo da aÇ"\
penal cabível” (CR, art. 37, § 4o).
Z.
■
109. Inq. 687-SP QO, voto do Min. Sydney Sanches, Inform ativo STF, 159- i
í
COMPETÊNCIA— 281
i . :; O segundo caminho foi cursado por meio da Recl. n . 2.138-6-DF,

apresentada ao Supremo Tribunal Federal pelo interessado (caso do ex-
Ministro Ronaldo Sardenberg, ainda pendente de julgamento, mas que, no
momento presente, já conta com 5 votos favoráveis ao foro por prerrogativa
de função nas ações de improbidade administrativa, fundadas na Lei n.
8.429/92).
■te O terceiro caminho culminou com a edição da Lei n. 10.Ó28Í02, já
dedarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal (ADIn ns. 2.797-
DI e2 860-DF).
Ora, já temos anotado que nada impede sejam as ações cíveis de
‘improbidade propostas perante qualquer juiz singular, contra quaisquer
autoridades, salvo se envolverem pedido de perda de cargo ou função pú
blica, ou se envolverem pedido de suspensão de direitos políticos de auto
ridades que têm forma própria de destituição, fixada na Constituição. Isso
pórque, quando em exercício, essas autoridades só podem ser assim san
cionadas nos limites e na forma da Constituição, como é o caso do im-
peachment, e, nesses casos, o foro especial terá de ser observado.110
Mas a irrita alteração legislativa do art. 84 do CPP fora urdida com a
urgência própria de fim de mandato presidencial, com o objetivo de que o
foro por prerrogativa de função ficasse assegurado aos exercentes de fun
ções publicas, mesmo depois de cessada a investidura... E, num assomo de
criatividade, os zelosos legisladores ainda acrescentaram, e tp o u r cause, que
;9 foro por prerrogativa de função (e agora, a novidade esdrúxula do fo ro
PMprerrogativa de ex-função) se estenderia não só à matéria criminal, mas
até a quaisquer infrações cíveis previstas na lei de improbidade administra-
fcvaflxm. 8.429/92)...
í Desta forma, foi sancionada, no dia de se trocarem presentes de Na-
a inconstitucional Lei n. 10.628, de 24 de dezembro de 2002. Por força
assim ficou redigido o art. 84 do Código de Processo Penal:
"’ “Art. ÜI4. A competência pela prerrogativa de função é do Supremo
“ tòunal Federal, do Superior Tribunal de Justiça, dos Tribunais Regionais
lederais e Tribunais de Justiça dos Estados e do Distrito Federal, relativa
mente às pessoas que devam responder perante eles por crimes comuns e
5 responsabilidade. § I o A competência especial por prerrogativa de fun-
relativa a atos administrativos do agente, prevalece ainda que o inqué-
n_to ou a ação judicial sejam iniciados após a cessação do exercício da fun-
Çao Pública. § 2o A ação de improbidade, de que trata a Lei n. 8.429, de 2 de
' de. 1992, será proposta perante o tribunal competente para processar
julgar criminalmente o funcionário ou autoridade na hipótese de prerro-
, '•* dc foro em razão do exercício de função pública, observado o dispos-
10no § 30 >.
j... Embora já declarada inconstitucional (ADIn ns. 2.797-DF e 2.860-
' J Lei n. 10.628/02 deve ser lembrada como mais uma atitúde própria
110. Regime ju ríd ic o do M inistério P ú b lico , cit., p. 292 e s.

2 8 2 — CAPÍTULO 15
da cultura de privilégios que infelizmente tem sido freqüente em noao

país, pois os administradores e parlamentares não se conformam em sei
processados e julgados, mesmo na área cível e ainda que depois de terem
deixado os cargos, perante os mesmos juizes que julgam os demais brasilei
ros. Quiseram o Presidente da República e os parlamentares repristinara
Súm-. n. 394 do STF, embora com tardança revogada, a qual permitia queo
foro penal por prerrogativa de função continuasse a existir... mesmo q\u
não mais existisse função alguma... E quiseram ainda mais, ou seja, esta
belecer agora também fo ro cível p o r prerrogativa de função, ainda qíie
também não exista função algum a... is ;i:
Contra essa alteração do art. 84 do Código de Processo Penal, aAs
sociação Nacional dos membros do Ministério Público - Conamp e a Asso
ciação dos Magistrados Brasileiros — AMB ajuizaram as ADIn ris. 2.797-DFÍ
n. 2.860-DF, já acolhidas pelo Supremo Tribunal Federal.111
Assim, a competência originária para conhecer e julgar as ações tivisv
públicas é a mesma para as ações populares. Ressalvada, a nosso ver, a hi
pótese de pedido de perda do cargo ou suspensão de direitos políticos <k-
autoridades que tenham forma própria de destituição, prevista na própti»
Constituição, a competência não será dos tribunais e sim dos juizes singuli-
res. Pouco importa sejam as respectivas ações movidas contra o presidente*
da República, presidente do Senado, da Câmara, do Supremo Tribunal Ff-
deral, ministros de Estado ou de tribunais, deputados, senadores, governa-
dores, procuradores-gerais, desembargadores, prefeitos ou qualquer oiittf;
autoridade que goze de foro por prerrogativa de função na área penal ou
em mandado de segurança.
Como já decidiu a maior Corte, “a competência do STF é de direito
estrito e decorre da Constituição, que a restringe aos casos enumerados no
art. 102 e incisos.112 A circunstância de o Presidente da República eâr su
jeito à jurisdição da Corte, para os feitos criminais e mandados de segurai ■
ça, não desloca para esta o exercício da competência originária em \
às demais ações propostas contra ato da referida autoridade”.113 Com efciv
to, as ações civis públicas ou coletivas, que tenham como rés autoridade^;
com foro por prerrogativa de função na área pénal ou em mandados ,
segurança, correrão perante o juiz singular comum, com competência.cqfw» t
e não perante os tribunais. Teve to d a a razão, pois, o STF, ao proclamar (juC- :
lhe falece competência para julgar ações civis públicas contra autoridades^
ele diretamente submetidas no foro penal,114 “ .is
111. Inform ativo STF, 401.

112. Mulatis mutandis , o raciocínio é o mesmo, no tocante à competêncii do
definida no art. 105, da CR- - %
H 3 - RTJ, 159:28, rel. Min. Ilmar Galvfto; Inform ativo STF, 172.
114. AgRgReci n. 1.110-DF, STF, j. 25-11-99, rel. Min. Celso de Mello, I n
STF, 172-, no mesmo sentido, v. RTJ, 173:570, 159:28, 166-.7S5, 151:402-, Inq. n. 1.504 £>F5 '
Red. n. 591-STJ, DJU, 15-05-00, p, 112, CEsp STJ, rel. Min. Nilson Naves; Recl- n. 5®
CEsp STJ, j. 17-10-01, m.v., rel. Min. Arnaldo da Fonseca, DJU, 18-02-02, p. 210. ijji
COMPETÊNCIA— 2S3
Segundo cremos, esse entendimento só não deverá prevalecer nas

ações que visem à perda da função pública ou suspensão de direitos políti
cos de autoridades que tenham forma própria para tanto, prevista na Cons
tituição. Em nosso entender, nestas hipóteses, se o agente público estiver
entre aqueles para os quais a Constituição e as leis estabeleceram regras
próprias de responsabilidade, somente os foros aos quais caiba julgar tais
crimes de responsabilidade é que lhes podem impor tais sanções. Nesses
casos, eventual ação civil pública movida contra essas autoridades, com base
na Lei n. 8.429/92, deve limitar-se ao ressarcimento do erário e aspectos
conexos, ficando O pedido de impeachment para julgamento em foro pró
prio.
Enfim, nem mesmo emenda constitucional poderia estabelecer dis
tinções gratuitas entre brasileiros, dando fo ro p o r prerrogativa de função
para quem não tem fu n çã o , ou seja, criando privilégios para uns em detri
mento de outros, apesar de estarem na mesma situação. Seria a violação do
princípio, da igualdade, cláusula pétrea do arcabouço constitucional repu
blicano.
Com mais razão, não seria mesmo possível que a lei ordinária con-
fensse fóro por prerrogativa de função para quem não tem função; a) a
competência do STF e do STJ é definida tão-somente pela própria Consti
tuição,, de forma que é mesmo inconstitucional ampliar a competência des
sas Çórtes por meio de mera alteração ao Código de Processo Penal; b) o
foro por prerrogativa de função existe para resguardar o exercício da fun-
Ção; hão para resguardar a pessoa em si, fora do exercício da função, apesar
deter sido este, inequivocamente, o verdadeiro objeto da referida alteração
.legislativa; c) se houve razões pelas quais a Lei Maior assegurou foro por
prerrogativa de função para alguns exercentes de cargo público, essas
roesmas razões deixam de existir quando cesse o exercício da função-, assim,
fcítt vista da violação ao princípio da igualdade, é também por isso inconsti
tucional prever foro por prerrogativa de função para quem não tem função
p ú b lic a .. **
Ck
'V í- Estas são as conclusões a extrair de tudo quanto se disse até aqui:
a) Nas ações de improbidade administrativa fundadas na Lei n.
®429/92, se o pedido envolver perda da função pública ou suspensão de
tíire?tos políticos, estando a autoridade requerida dentre aquelas para as
haja forma própria de destituição prevista na Constituição, o foro será
aÇão por crime de responsabilidade (essa questão pende de julgamen
to çlo STF na Recl. n. 2.138-6-DP);115
b) Nas mesmas ações de improbidade fundadas na Lei n. 8.429/92,
and«|'o pedido envolva apenas e tão-somente a defesa do erário, a com-
j^tencia em primeiro grau de jurisdição será de juizes singulares, da mesma
ttüa que já ocorre com as açõés populares com idêntico objeto;
115. Na ADIn n. 1.901-MG, rel. Min. limar Galvão, j. 03-02-03, o STF, por maioria de
f >entendeu que ps crimes de responsabilidade configuram matéria penal e não política.
284— CAPÍTULO 15
c) O foro por prerrogativa de função deixa de existir quand

exercício da função pública.116 :
Tratando-se, poís, de ação civil pública ou coletiva, assim como ji
ocorre nas ações populares, a competência originária para conhecê4as e
julgá-las não é dos tribunais e sim dos juizes singulares, salvo se o pedido
envolver perda de cargo ou suspensão de direitos políticos de autoridade
para O que a Constituição tenha estabelecido foro especial para decretação
dessas medidas.117 ; .!
Enfim, qualquer ampliáção de privilégios, fora dàs hipóteses expres
samente consagradas pela Constituição, choca-se com o princípio republi
cano e democrático de igualdade de todos perante as leis.
12. A inexistência de juízo universal nas ações coletivas

Como já anotamos no tópico n. 8 deste Capítulo, o parágrafo único
do art. 2o da LACP, acrescentado pela Med. Prov. n. 2.180-35/01, dispõe que
“a propositura da ação prevenirá a jurisdição do juízo para todas as ações
posteriormente intentadas que possuam a mesma causa de pedir ou o
mesmo objeto”. Essa regra alcança as ações conexas ou continentes; contu
do, a regra da prevenção também vale, com mais razão, para a Iitispendên-
cia, ou seja, para o ajuizamento de ações idênticas (mesmas p a rtes, mesmo,,
pedido e mesma causa de pedir).11B te
© dispositivo ora examinado não instituiu um juízo universal paí?)
as açõesnndividuais, como se fosse um concurso de credores. Na verdade, o-
dispositjjo refere-se apenas à propositura das ações de que cuida o capu%:
As ações de que cuida o art. 2o são, por menção expressa, aquelas previstas:
na Lei n. 7.347/85. Ora, esta lei criou a ação civil pública para defesa de
interesses transindividuais. Com isso, quer o parágrafo dizer, portanto, í|i"V
proposta uma ação civil pública, se outras ações civis públicas ou coletiyÇ
vierem a ser posteriormente ajuizadas, aí sim haverá prevenção entre das.'
desde que haja conexidade ou continência entre seu pedido ou sua ca u sa
de pedir. te;:
Os lesados individuais não se submetem necessariamente ao jun®
da ação civil pública para as ações individuais, as quais obedecerão às reg^s
normais de competência. Somente se o lesado quiser comparecer ao.p10--
cesso coletivo, após ter requerido a suspensão de sua ação individual, é que.
acorrerá ao juízo da ação civil pública, devendo ser admitido como assisK1^
116. ADIn ns. 2.797-DF e 2.860-DF, STF Pleno, |. 15-09-05, m.v,, rel. Min. íicpúl"
Pertence, DJU, 19-12-96, p. 37.
117. N o mesmo sentido desla ressalva, embora se referindo apenas à situaç1"
presidente da República, v. Suzi D ’Angelo e Éício D ’Angelo, O p rin cip io da probidflde'l > -}
nistrativa e a atuação do Ministério Público, p. 91, LZN Ed., 2003. ■: ■
118. CPC, art. 253, III, induído pela Lei n. 11.280106. te'te
COMPETÊNCIA— 285
te litisconsorcial. Fora daí, pode continuar a promover livremente sua ação

individual de acordo com as regras processuais de competência.119
E, mesmo depois de eventualmente julgada procedente a ação civil
publica ou coletiva, o lesado individual não deverá executar a parte que lhe
toque no próprio bojo da ação coletiva .120
13. Considerações finais

Em suma, para determinar qual o foro competente para a ação civil
pública ou coletiva, é necessário considerar: a) se a competência é da Justi
ça federal ou estadual;121 h) se a competência é em razão do local do dano
(efetivo ou potencial), ou do locál da ação ou omissão;122 c) se é càso de
ajuizar a ação no foro do domicílio do autor.123
Enfim, convém in$istir, não se podem confundir os efeitos que uma
sentença pode produzir em todo o País, com a jurisdição, que o órgão ju
diciário pode ou não ter sobre todo o território nacional. Assim, para proi
bir a comercialização ou afabricação de um medicamento em todo o País,
será preciso ajuizar a ação civil pública ou coletiva numa Capital de Estado
ou no Distrito Federal; mas para impedir a fabricação de um produto oride
; atualmente esteja sendo feito, a ação será ajuizada na comarca onde se situe
empresa produtora .124 Em ambos os casos, porém, os efeitos das senten
ças vão ser sentidos em todos os lugares do País. Mas a imutabilidade des
ses efeitos dependerá do resultado da lide (secundum eventum lilis) e da
natureza dos interesses que estão em jogo (difusos, coletivos ou individuais
homogêneos), mas em hipótese alguma poderá depender da competência
territorial do juiz, em que pese a irrita dicção em contrário da atual redação
ao art. 16 da LACP. Da mesma forma, jamais será o caso de ajuizar uma ação
civd pública ou coletiva em cada comarca do País, para proibir a produção
ou a comercialização do produto, pois isso seria negar todos os pressupos
tos e fms atinentes à defesa de interesses transindividuais em juízo .125
119. A propósito, v., tb., Cap. 34, ns. 5 e 7.

1 120. A propósito, v. Cap. 34, ns. 5-7.
121. v.g., arts. 109, 1, da CR, e 93, do CDC.
122. LACP, art. 2o; CDC, art. 93, 1; ECA, art. 209.
123. CDC, art. 101.
124. CDC, art. 93, I e II.
125. Sobre a imutabilidade da coisa julgada, v., mais especialmente, o Cap. 35.
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< CAPÍTULO 16
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LEGITIM AÇÃO ATIVA
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f SUMÁRIO: 1. Legitimados ativos. 2. R e p r e s e ntatividade adequa
da. 3. Legitimação das associações civis, dos partidos políticos,
( dos sindicatos e das fundações privadas: a) legitimação das as
( sociações civis; b) legitimação dos partidos políticos;
c) legitimação dos sindicatos-, d) legitimação das fundações pri
l vadas. 4. A legitimação ativa do Ministério Público. 5. Legitima
ção concorrente. 6. Ampliação da legitimidade ativa. 7. Os ci
C ■ dadãos e os titulares de interesses individuais.
c
c.
VÍ-Í-.V-- J -■ •
(
L l ^ Legitimados ativos 1
ís.
" A LACP e o CDC integram-se também no tocante à indicação dos le
( gitimados ativos para a ação civil pública ou coletiva.2
c. tê\7í Segundo a Lei n. 11.448/07, que deu nova redação ao art. 5o da
IACP, têm legitimidade para propor a ação principal e a ação cautelar. a) o
(. ^Ministério Público; b) a Defensoria Pública; c).a União, os Estados, o Distri
to liderai e os Municípios;3 d) a autarquia, empresa pública, fundação ou
c sociedade de economia mista; e) a associação que, concomitantemente,
L' esteja constituída'há pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei civil, e in
clua, entie suas finalidades institucionais, a proteção ao meio ambiente, ao
c.. consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência ou ao patrimomo
Estico, estético, histórico, turístico e paisagístico.4
L
L
1 Sobre a natureza da legitimação ativa, se ordinária ou extraordinária, v. Cap. 2.
2 IACP, art. 21; CDC, art. 90.
L - 3. Propondo limites para a legitimação do Estado-membro em face da Uniãc, v. voto
-doMtn Pertence, no MS n. 21.059-1-RJ, STF Pleno, j- 05-09-90, DJU, 19-10-90, p. 11.486.
" 4. A propósito da legitimação ativa para a ação civil pública ou coletiva, v., ainda,
e i; Lei n. 7.853189, art. 3o; ECA, an. 210.
288— CAPÍTULO 16
A esse rol de legitimados ativos à ação civil pública ou coletiva o

CDC acrescenta “as entidades e órgãos da administração pública, direta oif
indireta, ainda que sem personalidade jurídica, especificamente destinados
à defesa dos interesses e direitos protegidos por este Código ”.5 Isso signifi.
ca que órgãos públicos especificamente destinados à proteção de interesses
transindividuais, ainda que sem personalidade jurídica, autorizados pela
autoridade administrativa competente, podem ajuizar ações civis públicas
ou coletivas,6 não só em matéria de defesa do consumidor, como também
do meio ambiente, de pessoas portadoras de deficiência, de pessoas idosas,
ou quaisquer áreas afins, o que é conseqüência das normas de integração
entre LACP e CDC.7 Esses órgãos públicos não podem, porém, sponte sua,
ajuizar as ações; dependem de autorização da autoridade administrativa
competente (princípio hierárquico), que pode ser específica ou gcncnca,
mas, em qualquer caso, sempre necessária. ■
A Defensoria Pública já podia propor ações civis públicas ou c o Il ü - ,
vas, mesmo antes da Lei n. 11.448/07, à vista do permissivo contido no art.
82, III, do CDC, uma vez que é órgão público destinado a exercitar a defesa
dos necessitados.8 Entretanto, para evitar maiores controvérsias acadêmicas \
ou jurisprudenciais, o legislador acertadamente reconheceu, por expresso,
a legitimidade ativa da Defensoria Pública.3
Pode a Ordem dos Advogados do Brasil ajuizar ações civis públicas7■, V
Enquanto órgão encarregado da representação e defesa da classe,1;[
dos advogados, a Ordem dos Advogados do Brasil também recebeu da lei'.; ^
legitimação para propor ações civis públicas ou coletivas.10 Essas ações en-rj ‘
volverão verdadeira substituição processual da classe, e ora serão propostas.,
pelo seu Conselho Federal, ora pelos presidentes dos Conselhos e das Sub-^:
seções da entidade.11 - ~:
Mas, afora as ações em defesa da própria classe dos a d vo g a d o s, po» g
deria a OAB também defender interesses difusos, coletivos ou indivídumM
homogêneos, mesmo de grupos alheios ao seu quadro associativo? r; * £
Em conformidade com o art. 44 da Lei n. 8.906/94, a OAB constituii ,
um serviço público, sendo dotada de personalidade jurídica e forma fèdera ^ -
tiva, tendo por finalidade: a) defender a Constituição, a ordem jurídica ^
7. LACP, art. 21, e CDC, art. 90.

8. Nesse sentido, REsp n, 555.111-RJ, 3a T. STJ, j. 05-09-06, m.v., rel. Min. CaitroF* - ^
Iho, DJU, 18-12-06, p. 363.
9. LACP, art. 5o, II, com a redação da Lei n. 11.448/07.
10. Lei n. 8.906194, arts. 44, I, 49, 54, II e XIV.
11. Lei n. 8.906194, arts. 49 e 54, II e XTV.
LEGITIM AÇÃO ATÍVA— 289
,Estado democrático de Direito, os direitos humanos, a justiça social, e pug

nar pela boa aplicação das leis, pela rápida administração da Justiça e pelo
aperfeiçoamento da cultura e das instituições jurídicas-, b) promover, com
exdusiyidade, a representação, a defesa, a seleção e a disciplina dos advo
gados no País. Sua natureza jurídica é de autarquia federal especial,12 e,
como tal, pode ajuizar ações civis públicas ou coletivas de objeto compatí
vel com seus fins legais. Quando a OAB zela pela observância de interesses
transindividuais de expressão social (como os do meio ambiente, os das
pessoas portadoras de deficiência, os dos consumidores em geral), está não
apenas defendendo garantias fundamentais das próprias pessoas (sejam elas
ou não advogados ou estagiários), como também está zelando por direitos
fundamentais de toda a coletividade; desta forma, tal tutela se insere du
plamente dentro dos objetivos da entidade (art. 44, I e II, do EOAB). De
qualquer forma, é necessário que haja compatibilidade entre a defesa judi-
:dal do interesse e as finalidades da entidade .13
Também as agências reguladoras podem, em tése, ajuizar ações civis
públicas ou coletivas, pòis são autarquias sob regime especial.14 Podem
fazê-lo isoladamente ou em litisconsórcio eom os demais co-legitimados.15
Também os sindicatos e as comunidades indígenas podem propor
ações coletivas.10
,, £ Além de admitir a defesa de interesses transindividuais por parte de
associações civis, Ministério Público e comunidades indígenas,17 a Consti-
.tuiçio Eederal criou mais uma forma de tutela jurisdicional coletiva, ou seja,
,0 mandado de segurança coletivo, que pode ser impetrado por: a) partido
político com representação no Congresso Nacional; b) organização sindical,
entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamen
to hã pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou
associados.18
A lei e a jurisprudência têm ampliado o rol de legitimados para a de
fesa de interesses transindividuais, ao admitir que ações em proveito de
^tcrcsses coletivos sejam ajuizadas por síndico da massa falida,19 por co-
12. MC em RE n. 1.707-MT, STF Pleno, j. l°-07-98, v.u., rel. Min. Moreira Alves, DJU,
13. Sobre o alcance do princípio da especialidade, v., neste Cap., o tópico n, 2.

14. Eurico de Andrade Azevedo, Agímciüs reguladoras, JtPGE, 49-50, 1998.
■ 15. Sobre a intervenção de agências reguladoras no pólo passivo, v. Cap. 17, n. 6.
^ 16. CR, arts. 5o, LXX, b , 8o, III, e 232. Sobre a legitimação dos sindicatos, v., de ma-
1:3roais especial, o tópico n. 3, deste Cap.
17. CR, arts. 5a, XXI, 129, III, e 232.
1®- CR, art. 5o, LXX. Sobre a distinção entre mandado de segurança coletivo e ação
'1Pública, v. Cap. 6, n. 12.
19. CPC, art. 12, III.
•Sfy
290— CAPITULO 16
Í.EGITIMAÇAO ATIVA— 291
missão de representantes de adquirentes de unidades em condomínios Oü-

propostas: a ) pelo Ministério Público; b) pela Defensoria Pública; c) pela
incorporações,20 por condomínio de edifícios de apartamentos.21 V
União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios; d ) por au
As sociedades cooperativas podem ajuizar ações civis públicas ou.: tarquia, empresa pública, fundação, sociedade de economia mista; e) por
coletivas? ' associação que, concomitantemente, esteja constituída há pelo menos um
Não podem, pois^sua personalidade .associativa volta-se para a ati aiio, nos termos da lei civil, e inclua, entre suas finalidades institucionais, a
vidade econômica; elas não se confundem, pois, com as associações civis.2* .proteção áo meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre
concorrência, ou ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e pai
Por fim, e o cidadão: pode dar início ao processo coletivo? V.
' sagístico.
Ação civil pública ou ação coletiva não; mas o cidadão pode, na ; s-‘ A redação original do dispositivo não primava pela clareza, pois po
qualidade de substituto processual, propor ação popular, a qual em alguns dia restar a dúvida sobre se os requisitos de pré-constituição e de finalida
.casos poderá ter caráter coíetivo, idêntico ao de uma ação civil públicá,' des institucionais compatíveis apenas se aplicariam às associações civis ou
quando se trate, v.g., de defender o meio ambiente ou o patrimônio cultu
ral.23 . , ■ setambém se estenderiam a outros co-legitimados como autarquias, empre
sas públicas, fundações e sociedades de economia mista.
Quanto à natureza da legitimação ativa para o processo coletivo' Com melhor técnica (desde que desconsideremos o desnecessário
reportamo-nos às considerações do Cap. 2 . ’
ncologismo “assemblear”), o inciso IV do art. 82 do CDC já tinha mostrado
que tais requisitos se restringiam às associações, pois considerara legitima-
2. Representatividade adequada • das para a ação coletiva “as associações legalmente constituídas há pelo
menos um ano e que incluam entre seus fins institucionais a defesa dos.
Para ajuizar ações civis públicas ou coletivas, ou intervirem na cjiis-
interesses e direitos protegidos por este Código, dispensada a autorização
lidade de litisconsortes ou assistentes litisconsorciais no pólo ativo, as asso
..assemblear” . .
ciações civis precisam deter representatividade adequada do grupo que . ' '
pretendam defender em juízo. Essa representatividade é aferida à vista do- Com a redação que deu ao art. 5o a Lei n. 11.448/07, a dúvida ficou
preenchimento de dois requisitos: ( dirimida: os requisitos de representatividade adequada aplicam-se apenas às
âssociações.
. , . a) Pertinência temática — requisito indispensável, que correspon--
de à finalidade institucional compatível com a defesa judicial do interesse, . Examinemos mais_detidamente esses requisitos de representativida-
b) pré-constituição há pelo menos um ano nos termos da lei cw il^C ^ êcIuaâ âs associações,
requisito que o juiz pode dispensar por interesse social, conforme a dfv Q primeiro requisito — a pré-constituiçâo de p elo menos um ano
mensao ou as características do dano, ou conforme a relevância do bem, ~~ destina-se a estabelecer um tempo mínimo de existência para conferir à
jurídico a ser defendido. associação civil condições legais de representatividade do grupo. Esse re
&
quisito não »jé imposto aos demais co-legitimados ativos de que cuidam a
Donde decorre a exigência desses requisitos de rep resen ta tivid a d e^ ;
para as associações? - LACP ou o CDC. Embora nesse pormenor tivesse pecado por falta de clare
ia a redação original do art. 5o, I, da LACP, mais feliz redação teve o art. 82,
Segundo o art. 5o da LACP, com a redação que lhe deu a I ci P , ÇDC, pois deixa ver que o requisito sé limita às associações legitima-
11.448/07, a ação civil pública, seja a principal ou a cautelar, poderão aaí> De qualquer forma, com a redação que ao art. 5o da LACP deu a Lei n.
. 11 448/0?, a questão agora ficou melhor disciplinada. Cremos, porém, que,
f Por identidade de razões, essa exigência também se aplica aos sindicatos,
rí - Ûe são pessoas jurídicas de direito privado, com caráter associativo.24
20. Cf. art. 50, da Lei n. 4.591/64; REsp n. 30.181-SP, 311T. STJ i 28-11 í, m.v.,
Min. Eduardo Ribeiro, RS7J, 69:284. ’ Valendo-nos ainda da analogia, devemos estender o requisito tem-
P°ral de pré-constituição de um ano também no tocante às fundações pri-
21. Cf. art. 22, § I o, a , da Lei n. 4.591/64; v. REsp n. I0.417-SP, 3a T. STJ, j. 17rl2^ ’ *-
v.u., rel. Min. Eduardo Ribeiro, RSTJ,29:462-, REsp n. 32.239 SP, 3a T. STJ, j. 19-04-94,
das ^ e isso porque parece claro que o escopo do legislador foi excluir
Min. Eduardo Ribeiro, RS7J, 59: 280; REsp n. 412.774-SP, 2“ T. STJ, v.u.,’j. 04-06-02,’rei a urrutáção temporal de pré-constituição somente os legitimados públicos,
Eliana Catmon, DJU, 19-08-02, p. 161. Já se admitiu até mesmo alegitimidadedo condornU110 i. os órgãos públicos ou entidades da administração direta ou indireta
para a defesa de interesses coletivos, ainda que não registradaa convenção(REsp n. 445 ®?. "
SP, 3“ T. STJ, v.u., j. 06-03-03, rel. Min. Ari Parglender, s.d.p.). "
22. Cf. CC de 2002, arts. 53 e 1.093 e s.
24. CR, art. 8n.
23. CR, art. 5o, LXXIII. Sobre a distinção entre ação popular e acão civil pública
Cap. 6, n. 12. . v 1 . 25. A discussão sobre a possibilidade de fundações privadas ajuizarem ações civis
cas oü coletivas, neste Cap., o tópico seguinte. .
292— CAPÍTULO 16 ".'í
(CDC, art. 82, I a III). Assim, é de todo pertinente estender o requisito teirP
poral de pré-constituição âs fundações privadas, não às públicas.
Desta forma, só os legitimados públicos não estão sujeitos aos re- :
quisitos de pré-constituição há pelo menos um ano. Um Estado ou um Mu
nicípio recém-criados podem imediatamente ajuizar ação civil pública ou
coletiva; também de imediato uma autarquia ou uma empresa pública o
podem. Nessa linha de entendimento, já decidiu o Superior Tribunal de is
Justiça que as empresas públicas estão legitimadas para o exercício de ação;
civil pública, não necessitando adimplir os requisitos dos incisos I e II do
art. 5o da LACP.26 ■is is.;
Para o ajuizaménto de ação coletiva, pode o juiz dispensar o prazo'?
de pré-constituição, se houver manifesto interesse social evidenciado pela
dimensão ou característica do dano, ou pela relevância do bem jurídico a
ser protegido .27 E, no sentido de tornar mais eficaz a defesa coletiva de
interesses transindividuais, já se admitiu que o prazo de pré-constituição
pode ser completado no curso da própria ação.23 •;.. ,is
Já o segundo requisito — o de pertinência temática das associações
— não pode ser dispensado pelo juiz (ao contrário do requisito da pré-
constituição, que se pode relevar).29 Tal pertinência significa que as assoaa
ções devem incluir entre seus fins institucionais a defesa dos interesses
objetivados na ação civil pública ou coletiva por elas propostas, dispensadj
embora, a autorização de assembléia.30 Em outras palavras, essa pertinência *
é a adequação entre o objeto da ação e a finalidade institucional.31
As associações civis necessitam, portanto, ter finalidades instituao-^,
nais compatíveis com a defesa do interesse transindividual que prt tendiois
.wU.
tutelar em juízo. Entretanto, essa finalidade pode ser razoavelmente gcnen
ca; não é preciso que uma associação civil seja constituída para defender (.m
juízo especificamente aquele exato interesse controvertido na hipótese con./
ereta. Em outras palavras, de forma correta já se entendeu, por exempl<V.
que uma associação civil que tenha por finalidade a defesa do consumidor <,
pode propor ação coletiva em favor de participantes que tenham dcsisticto
de consórcio de veículos, não se exigindo tenha sido instituída para a defe
sa específica de interesses de consorciados de veículos, desistentes ou ina'íf
dimplentes.32 Essa generalidade não pode ser, entretanto, desarraôadíi <
:i
-----------------------------------------------------—— . ■
26. REsp n. 236.499-PB, I a T. STJ, j. 13-04-00, m.v., DJU, 05-06-00, p. 125.

27. IACP, art. 5o, § 4°- CDC, art. 82, § I o.
28. REsp n. 705.469-MS, 3“ T. STJ, j. 16-06-05, v.u., rel. Min. Nancy Andrigl» 0 ' .
l°-08-05, p. 456. '
29- CDC, art.'82, § I o, a contrario sensu. ,
30. CDC, art. 82, III e IV.
31. ADIn n. 1.282-SP, S'1T, inform ativo STF, 253■ . ‘
32. REsp n. 132.063-RS, 41 T-. STJ, j- 10-02-98, v.u., rel. Min. Rosado de S . ..
754.241-, REsp n. 222.569-SP, 4a T. STJ, j. 17-05-01, v.u., ret. Min. Barros Monteiro , ^
01, p. 341; REsp n. 165-484-RS, REsp n. 172.224-RS, AgREsp n. 172 .237-HS, todos do M-1
. ■•.■Ti '
LEGITIMAÇÃO ATIVA— 293
sob pena de admitirmos a criação de uma associação civil para a defesa de

qualquer interesse, o que desnaturaria a exigência de representatividade
adequada do grupo lesado.
Devemos perquirir se o requisito de pertinência temática só se li
mita às associações civis, ou se também alcançaria as fundações privadas,
sindicatos, corporações, ou até mesmo as entidades e os órgãos da adminis
tração pública direta ou indireta, ainda que sem personalidade jurídica.
Numa interpretação mais literal, a conclusão será negativa, dada a redação
do art. 5o da LACP e do art. 82, IV, do CDC. Entretanto, onde há a mesma
razão, deve-se aplicar a mesma disposição. Os sindicatos e corporações
congêneres estão na mesma situação que as associações civis, para o fim da
defesa coletiva de grupos,• as fundações privadas e até mesmo as entidades
di administração pública também têm seús firis peculiares, qüe nem sempre
sc coadunam com a substituição processual de grupos, classes ou categorias
de pessoas lesadas, para defesa coletiva de seus interesses.
Invocando os incs. XIX e XX do art. 37 da Constituição, Márcio Fer
nando Elias Ròsa observa, com propriedade, que, por conta do p rin cípio da
especialidade, “as entidades estatais não podem abandonar, alterar ou mo
dificar os objetivos para os quais foram constituídas. Sempre atuarão vincu
ladase adstritas aos seus fins ou objeto social. Não se admite, então, que
uma -autarquia criada para o fomento do turismo possa vir a atuar, na práti-
tea, na área da saúde, ou em qualquer outra diversa daquela legal e estatuta-
rtarncnte fixada”.33
7V-_' Tomemos, por exemplo, uma empresa pública ou uma autarquia.
Não nos parece possa despender recursos públicos para a defesa de interes
ses transindividuais que não guardem relação alguma com o seu objeto.
Âssim, uma empresa de transportes públicos não se pode pôr a defender
ass nantes de linhas telefônicas...
^ Em suma, cremos que, analogicamente ao que sucede com as asso-
cia^ões. civisê deve aplicar o requisito da pertinência temática a esses ou-
co-legitimados.
Só não tem sentido exigir pertinência temática do Ministério Públi-
Co>da IJnião, dos Estados, dos Municípios, do Distrito Federal. Em vista de
suavocação à defesa de interesses públicos e interesses coletivos lato sensu,
Presume-se possam, em tese, defender interesses transindividuais de qual-
*lUer natureza. Também não se exiee tal pertinência temática dos partidos
.‘Pplíticos,34
• Em outras palavras, apenas associações civis, sindicatos, fundações
Pnvadas e entidades da administração pública indireta, a nosso ver, devem
lar especificamente destinados à defesa dos interesses transindividuais,
V 33. D ireito Adm inistrativo, 4a ed., p. 20, Saraiva, 2003.

"Tida ® ^ tem dispensado o requisito da pertinência remática em relação aos par-
jnJL P°hticos para o ajuizamento. de ações diretas de inconstitucionalidade (MCADIn n.
<■;, t Rs>W o rm a tiv o STF, 346),
294— CAPÍTULO 16
objetivados na ação civil pública ou coletiva que, como legitimados ativos

pretendam propor. - is:
Com o claro intuito de dificultar ou, em certos casos, até mesmo in
viabilizar a tutela coletiva de direitos, o art. 2°-A da Lei n. 9.494/97, com a
redação que lhe deu o art. 4o da Med. Prov, n. 2.180-35/01, estipulou algu
mas exigências extras para as ações civis públicas movidas por entidades
associativas. Assim dispõe a norma: “a sentença civil prolatada em ação de
caráter coletivo proposta por entidade associativa, na defesa dos interesses
e direitos dos seus associados, abrangerá apenas os substituídos que te-;;
nham, na data da propositura da ação, domicílio no âmbito da competência.,
territorial do órgão prolator”. Prossegue seu parágrafo único: “Nás ações
coletivas propostas contra á União, os Estados, o Distrito Federal, os Muni
cípios e suas autarquias e fundações, a petição inicial deverá obrigatoria
mente estar instruída com a ata da assembléia da entidade associativa que a
autorizou, acompanhada da relação nominal dos seus associados e indica-,
ção dos respectivos endereços”.35 . ' 'i
Parece-nos que a intenção do autor da medida provisória seriáade
que as regras do art. 2°-A da Lei n. 9-494/97, só devessem sei- aplicadas
quando da defesa judicial de interesses individuais homogêneos, aié.por-.
que o proveito objetivado na ação será sempre divisível entre os integrantes
determináveis do grupo lesado. Entretanto, a medida provisória parece nso?
se dar conta de que, mesmo nas ações coletivas que objetivem a defesa de.s
interesses individuais homogêneos, não estamos lidando com o instituto da
representação processual, e sim com a substituição processual de grupos)
lesados; e ainda não se dá conta de que, nessas ações de natureza coletiva, a
coisa julgada só poderá formar-se em benefício das vítimas e sucessores^
jamais em seu prejuízo. Desta forma, é desarrazoado fazer exigências como,
se se tratasse de representação processual da parte (relação nommal àe
sócios e seus endereços),36 e, mais ainda, pretender estabelecer a imutabi
lidade do decisum por um critério absurdo, qual seja, o do domicílio do^
associado.37 Desse dispositivo mal concebido, só se salva a exigên cia de*
cópia da ata da assembléia geral que autorizou a propositura da ação, ou,*
naturalmente, cópia dos próprios estatutos, se a autorização genérica ]»
constituir finalidade institucional da entidade. Mas, mesmo no roeanu-*
esta parte, a medida provisória ainda seria inútil, pois, independente dela, O*,
juiz já teria mesmo de aferir se está presente o pressuposto processu al
autorização para agir.38
De qualquer forma, é inconstitucional a proibição de que uma enU-
dade associativa defenda interesses transindividuais de seus a ssocia d os
não tenham domicílio “no âmbito da competência territorial do órgão pr0''
35. Ainda sobre esse dispositivo, v., tb., o Cap. 15, n. 5, b.

36. Nesse sentido, RE n. 182.543-SP, 21 T. STF, v.u., j. 29-11-94, rel. Min. C a r lo s
loso, DJU, 07-04-95, p. 8.900.
37. Sobre a coisa julgada, v. Cap. 35.
38. CR, art. 5o, XXI.
LEGITIM AÇÃO ATIVA— 295
lator”. Essa proibição eqüivale à própria denegação de seu acesso coletivo à

jurisdição ou, pelo menos, seria o mesmo que exigir a propositura de uma
ação coletiva em cada comarca do País. Isso inviabilizaria a defesa coletiva
do direito, negando’ ao grupo lesado o efetivo acesso à Justiça. Nesse senti
do, em mandado de segurança coletivo, ajuizado por um sindicato nacional,
o Supremo Tribunal Federal entendeu que a exigência, mencionada no
parágrafo único do art. 2°-A da Lei n. 9-494/97, não se aplica em relação aos
órgãos da justiça que tenham jurisdição nacional, porquanto abrangem
todos os substituídos Onde quer que tenham domicílio no território nacio-
.jnál.39
s;'te - Na defesa judicial de interesses coletivos, considerados em seu sen
tido estrito, o proveito obtido, embora indivisível, beneficiará diretamente
um grupo de pessoas determináveis. Assim, seria possível dizer que, em
tese, o cumprimento das exigências do art. 2°-A da Lei n. 9.494/97 poderia
dirigir-se também a eles. Mas seria imposição igualmente absurda. Da mes
ma forma que ocorre com a defesa coletiva de interesses individuais homo
gêneos, verdadeiramente só teria sentido processual ordenar a juntada da
autorização em ata de assembléia ou em estatuto, para a propositura da
ação; não tem sentido exigir a relação de nomes e endereços de associados
e muito menos tentar limitar a imutabilidade da eficácia da sentença ao
domicílio dos associados...40
, ..... No tocante às ações civis públicas ou coletivas que objetivem á defe
sa del.interesses transindividuais, é mesmo necessária a autorização .de .as
sembléia ou estatuto para que as associações civis ou, analogicamente, os
sindicatos possam propô-las. Entretanto, em casos de ações que versem a
defesa dt: interesses difusos, é ainda mais absurdo e despropositado querer
fazerjúritar à petição inicial a relação de nomes e endereços de associados,
0U P^tender que a imutabilidade da sentença só abranja os associados ou
sindicalizados que tivessem, “na data da propositura da. ação, domicílio no
‘imbito da competência territorial do órgão prolator” . Isso porque o provei
to pretendido na ação civil pública ou coletiva que verse interesses difusos
sera sempre indivisível, e ainda porque o próprio grupo, classe ou categoria
j ^ ? s9as sei'á indeterminável (como numa ação coletiva que vise a impe
dir propaganda enganosa na televisão). Para que exigir relação de nomes e
endc:rcços de associados, nessas condições, senão para dificultar ou impos-
sibilitar á defesa do direito?
'-y De outro lado, assim como não se lhes exige período mínimo de
P-fe-ionstituição, também não se exigem requisitos de representatividade
aequada do Ministério Público ou das pessoas jurídicas de direito público
*n^íno (União, Estados, Municípios e Distrito Federal); em tese, estarão
, 0s legitimados a ajuizar ação civil pública ou coletiva. Quanto ao Minis-
' • ' 39. RMS n. 23.566-DIr, rel. Min. Moreira Alves, j. 19-02-02, Inform ativo STF, 258.
40. A respeito da c o n f u s ã o q ue o administrador fez entre competência e coisa julga-
- ’ editar suas medidas provisórias, v. Cáps. 15 e 35.
296— CAPÍTULO 16
tério Público, seu interesse de agir é presumido:41 como disse Saívatore

Satta, “o interesse do Ministério Público é expresso pela própria norma que
lhe consentiu ou impôs a ação”.42
Os demais legitimados, e até mesmo, a nosso ver, União, Estados,
Municípios e Distrito Federal deverão ter interesse concreto na defesa da
interesse objetivado na ação civil pública ou coletiva. Assim, por exemplo,
não teria um Município interesse em defender um bem dominial da União,
nem o contrário.
Nelson'e Rosa Nery mantêm, entretanto, entendimento diverso a
respeito, e chegam a exemplificar que “o Estado federado do Sul, por exem- ■
pio, pode ajuizar ação civil pública na defesa do meio ambiente do Estado '
do Amazonas, porque o interesse processual na ação civil pública é aferível <
em razão da qualidade do direito tutelado: difuso, coletivo ou individual
homogêneo. Quando o Estado federado move ação civil pública, não’ está
ali na tutela de direito seu, individual, mas de direito que transcende aindi
vidualidade”.43
Sem embargo da respeitabilidade do posicionamento desses gran- .
des doutrinadores, não nos convencemos, concessa venia. Também as as--;
sociações, ,as fundações e os demais legitimados coletivas não defendem
direitos próprios, ou apenas direitos próprios, e sim, especialmente, inte
resses transindividuais; nem por isso estão legitimados à defesa de interes
ses alheios às suas finalidades institucionais. Da mesma forma, a nosso ver
não teria* sentido que, exemplificativamente, um município gaúcho enipie-'
gasse recursos públicos dos munícipes para mover ação civil pública emj ,
defesa de paisagem do Norte, que no Sul não se contempla. Seria diverso se_í „
no Norte estivesse havendo consumo de produtos agrícolas do Sul; e os ^
consumidores nortistas passassem a sofrer danos por causa do uso imp^ :
prio de defensivos agrícolas no Estado produtor. Neste caso, teria uni Mu-'
nicípio ou Estado do Norte todo interesse em ajuizar uma ação civil am- ;
biental para impedir o uso do agrotóxico no Estado do Sul. P en sa m o s qu£?, ^
aí, sim, estaria presente o interesse de agir. ; :
O s requisitos de representatividade adequada e pertinência temática . ,
são pressupostos processuais, não condições da ação (estas são a legit11111is
dade-de partes, o interesse processual e a possibilidade jurídica). Uma asso- ^ ^
ciação civil pode estar constituída há menos de um ano e ter interesse pf0- ^
cessual (o juiz pode dispensar o pressuposto processual da pré-consU", ,
tuição, mas não pode dispensar uma condição da ação), ou, ao contra1"®1^
pode ter finalidade institucional para defender o meio ambiente e p°íl ■
estar constituída há vários anos, mas, em concreto, não ter interesse proces
suai.
41. v. Cap. 19.

42. D irittoprocessuale civile, CEDAM, 1967, v. I, n. 45.
43. Constituição Federal comentada , cit., notas ao art. 5o da LACP.
Para ajuizar ação civil pública ou coletiva, a associação ou corpora

ção deverão estar expressamente autorizadas, seja pelos estatutos, o que
dispensa autorização em assembléia,44 seja por deliberação da assembléia.45
Q uid ju ris se, no curso de ação civil pública ou coletiva, vier a asso-
dação a perder a representatividade adequada? Se sua legitimidade ficar
descaracterizada, o juiz pode reconhecer a carência até de ofício ;46 contu
do, em face das peculiaridades da ação civil pública, outro co-legitimado
poderá assumir a promoção da ação.47
3. Legitimação das associações civis, dos partidos po lí

ticos, dos sindicatos e das fundações privadas
a ) Legitimação das associações civis

Costuma-se destacar o papel do chamado “terceiro setor” na defesa
de interesses transindividuais. E o que vem a ser esse terceiro setor? Con-
vencionou-se chamar de prim eiro setor o Estado; de segundo setor o mer
cado; de terceiro setor aquele constituído pelas organizações privadas, sem
fias lucrativos, que geram ou produzem bens e serviços, públicos ou priva
dos, como as organizações não governamentais (conhecidas como ONGs),
as cooperativas, as associações e fundações.
Nos últimos anos, tem assumido importância crescente o papel das
.entidades não governamentais, seja na defesa do interesse público primá-
no, seja na defesa do meio ambiente, do consumidor e outros interesses
transindividuais. Entendemos salutar esse crescimento, pois o Estado não
tetti tido capacidade de atender à demanda de serviços sociais, passando
essas entidades a colaborar, controlar e até a complementar atividades im
portantes para o desenvolvimento social, cultural, político e econômico do
País
s SegSindo essa tendência mundial de valorização das entidades asso-
ciativas de fins não econômicos, entre nós assumiu grande relevo a inova
do trazida pelá Lei n. 7.347/85,‘ís depois ratificada na Constituição de 1988
e re'ferada no Código do C on su m id or,segu n d o a qual passou a ser per-
«Mído. que as associações civis exercitassem a defesa de interesses transin-
Çlividuais do grupo, classe ou categoria de pessoas que as componham. As
^ssociações alcançaram, assim, legitimidade para defender, em ação civil
44. CR, art. 5o, XXI; CDC, art. 82, IV.

45. V. art. 2°-A da Lei n. 9.494/97, com a redação que the deu o art. 4a da Med. Prov.
n 1 180-35/01.
46. AgHg na ADIn n. 2.822-SP, STF Pleno, m.v., j. 23-04-03, rel. Min. Sydney Sancbes,
16-05-03, p. 91-
47. LACP, art. 5o, § 3o, analogicamente.
48. LACP, art. 5o, I e II, na sua redação original.
49- CDC, art. 82, IV.
298— CAPÍTULO 16
pública ou coletiva, tanto seus associados como não-associados. Entretanto

para que as associações possam propor ações civis públicas ou coletivas,
não se lhes exige tenham sido reconhecidas como organizações sociais ou-'
organizações da sociedade civ il de interesse público, pois esse reconhetí-
mento só importa para os fins das Leis ns. 9-637/98 e 9.790/99, e não para ,
fins de legitimação ao processo coletivo.
A Constituição de 1988 assevera, que “as entidades associativas;
quando expressamente autorizadas, têm legitimidade para representar seus
filiados judicial ou extrajudicialmente” (art. 5°, XXI). Como a Lei Maior feia
em representar, entendem alguns que aí se cuidà apenas de representação
em sentido estrito, enquanto no mandado de segurança coletivo, sim, é que
teríamos verdadeira substituição processual (art. 5o, LXX, 6).50 A distinção,
porém, soa artificial, pois a representação é fenômeno de legitimação ordi
nária/que decorre naturalmente do mandato, ao contrário da substituição
processual, que é extraordinária e só pode ser conferida por lei — e desta
garantia pretendeu cuidar a Lei Maior em ambos os dispositivos.
• De qualquer forma, coube à legislação infraconstitucional es
cer as vias para que a defesa coletiva pudesse ser empreendida,51 e ao Có
digo Civil dar o conceito de associação civil. Segundo essé estatuto, corisíi-,
tuem-se as associações pela união de pessoas que se organizem para fim
não econômicos ,52
Segundo o inc. XI do art. 5o da CF, é necessária a autorização dos:;
associados para que a entidade associativa os defenda, mas essa autorizaçãç.;
poderá decorrer não só de assembléia geral, como de seus estatu tos, òuj
mesmo de deliberação da diretoria se o permitirem seus atos constitutivòs..j|
O art. 82, IV, do CDC, dispõe que as associações legalmente consti
tuídas há pelo menos um ano e que incluam entre seus fins in stitucion ais ã:
defesa dos interesses e direitos protegidos por esse Código, podem aju
a ação coletiva, dispensada, porém, a autorização de assembléia geral.
Por que o CDC dispensou a autorização de assembléia? Porque, se a
associação incluir entre seus fins institucionais a defesa dos direitos e inte
resses dos consumidores, já terá havido a bastante autorização estatutária
Da mesma forma, se uma entidade associativa de classe estiver vota
da estatutariamente à defesa de interesses judiciais e extrajudiciais dos seus.
associados, dispensar-se-á autorização específica destes últimos.33 -te/;
Cabe aqui levantar outra questão. Suponhamos que uma associação;
civil decida em assembléia, por maioria, a ajuizar uma ação coletiva cm Príí
50. RE n. 364.051-SP, I a T. STF, j, 17-08-04, v.u., Inform a tivo STF, 357. te te

51. LACP, art. 5o, e CDC, art. 82, IV.
52. CC, art. 53.
53. N o mesmo sentido, dispõe a Súm. n. 629 do STF que a impetração de mand^0,^
de segurança coletivo por entidade de classe em favor dos associados independe da [°teq
ção destes- s s -í
veito de um interesse transindividual de seus associados. Eventual proce

dência do pedido só será aproveitável, in utilibus, pelos seus associados
que tenham autorizado expressamente o ajuizamento, ou o proveito obtido
se estenderá a todos os associados?
Com acerto, o plenário do Supremo Tribunal Federal, acompa
nhando voto do Min. Sepúlveda Pertence, entendeu que, nas ações civis
: públicas ou coletivas, a entidade de classe está legitimada a defender todos
seus associados, e não apenas aqueles que deram autorização expressa em
assembléia gerai ou por autorização específica nos autos para que se efe
tuasse a defesa coletiva.54 Afinal, nas ações civis públicas, verifica-se a figura
da substituição, por meio de legitimação extraordinária; desta forma, diver-
_.samente do que ocorreria na mera representação, as associações e sindica
tos substituem todo ó grupo de lesados, e não somente aqueles que lhes
deram autorização para agir.55
Pode uma associação defender interesses transindividuais que ul
trapassem os de seus próprios associados?
Em tese, a resposta também é positiva.56
Quando uma associação civil se ponha a litigar em defesa dè inte
resses difusos ou coletivos, tem-se reconhecido facilmente possa busèàr um
proveito que favoreça todo o grupo Jesado, ainda que acabem sendo, bene
ficiadas pessoas que dela não sejam associadas. Isso é até mesmo inevitável,
dada a característica indivisível dos interesses difusos e coletivos. Assim, se
uma associação de defesa do meio ambiente ou de defesa do consumidor
■ajuíza uma ação civií pública ou coletiva para zelar pela qualidade do àr que
.respiramos, ou para combater uma propaganda enganosa divulgada pela
televisão, está claro que eventual procedência beneficiará não apenas seus
associados (interesses difusos). Da mesma forma, se uma associação civil de
defena dos moradores de um bairro pretende impedir o lançamento de
poluentes numa repx-esa que abasteça de água potável não só o próprio
bairro, mas\toda a cidade, é inegável que ela pode fazer um pedido que
..beneficie associados e não-associados (interesses difusos). E, mesmo quan
do ajuíze uma ação coletiva com o escopo de anular uma cláusula em con
tato de adesão, pode estar a beneficiar outras pessoas que se encontram na
niesma condição (interesses coletivos).
Mas, quando uma associação civil ajuíze uma ação de índole coletiva
Para a defesa de interesses individuais homogêneos, a discussão é maior: o
Pmveito a ser obtido só se limitaria a seus associados?
j 54. A O n. 152-8-RS, STF Pleno, j. 35-09-99, in.v., vencido o rel.. Min. Carlos Velloso,
JU’ 01-03-00, p. 19, inform ativo STF, 180.
o- 55. RE n. 182.543-SP, 2a T. STF, v.u., j. 29-11-94, rel. Min. Carlos Velloso, DJU, 07-04-
«900.
(ÍV êsse sentido, AgREsp n. 651.038-PR, 3a T. STJ, v.u., rel. Min. Nancy Andrigbi, j.
>08-04, DJU, 23-08-04, p. 237.
3 0 0 — CAPÍTULO 16
I
O art. 103, III, do CDC, dispõe claramente que, em matéria de inte
resses individuais homogêneos, a procedência será erga omnes, parabene
ficiar todas as vítimas e seus sucessores. Como as associações civis públicas
estão em pé. de igualdade com os demais legitimados ativos para a defesa de
interesses transindividuais, nada impede que o pedido que façam.beneficie
também pessoas que delas não são associadas. O que importa é que tenha®
pré-constituição temporal mínima e finalidade institucional compatível com
a defesa do interesse pretendido.
Nessa linha, corretamente o Superior Tribunal de justiça já reco
nheceu que as associações de moradores de bairros podem ajuizar ações de
natureza coletiva êm proveito de grupos maiores que apenas seus própnós
associados;57 já tem ainda admitido a legitimidade de associações civis para?
pleitear em.juLxi em favor de todos quantos se encontrem na situação al- , .
cançada por seus fins, ainda que dela não sejam associados.58
Diz a letra b do inc. V do art. 5o da LACP que a associação será admi
tida à propositura da ação civil pública caso “inclua, entre suas finalidades
institucionais, a proteção ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem eco
nômica, à livre concorrência ou ao patrimônio artístico, estético, histórico,
turístico e paisagístico”.59 Naturalmente, esse rol não é taxativo, à vista da
interpretação sistemática da lei, que admite a utilização da ação civil pública^ ••
para a defesa de quaisquer interesses difusos e coletivos (art. I o, IV), e nao
apenas daqueles mencionados na letra b do inc. V do art. 5o.
Questão incomum, que já compareceu, entretanto, nos foros, foi a
de saber seiuma associação civil pode defender em juízo interesses de um ,
grupo de associados, quando esses interesses contrariem outro grupo de
associados.10 STJ recusou-lhe a possibilidade, por entender que, assim
fazendo, a associação estaria contrariando em parte seu fim institucionalfiu
Pode a associação civil gozar dos benefícios da assistência ju d iciá ria
gratuita, para ajuizar uma ação civil pública ou coletiva?
A LACP apenas as dispensa d e antecipação de despesas processuais,
contudo, são mais amplos os benefícios da assistência judiciária, pois in
cluem dispensa de honorários de advogado.61
57. REsp n. 31.150-SP, 2a T. STJ, j, 20-05-96, v.u., rel. Min. Ari Pargendler, DJUj
00-96, p. 20.304. ■ '
58. Nesse sentido, v. REsp n. 157.713-RS, 3a T. STJ, v.u.,;. 06-06-00, rel. Min. Bduar
do Ribeiro, RT\ 784: ISS; REsp n. 302.192-RJ, 4;l T. STJ, v.u., j. 10-04-01, rel. Min.. Rosado de
Aguiar* DJU , 25-06-01; REsp n. 132.724-RS, 3a T. STJ, v.u., rel. Min. Ari Pargendler, DJU, 29-0
01, p. 162; REsp n. 72.994-SP, 3a T. STJ, m.v., j. 19-04-01, rel. Min. Menezes Direito, R&l'
152:291; REsp n. 132.502-RS, 4a T. STJ, v.u., j. 26-08-03, rel. Min. Barros Monteiro, DJV.
11-03, p. 193.
59. Com a redação da Lei n. 11.448/07.
60. RMS n. 15.311-PR, 2a T. STJ, v.u., j. 20-03-03, rel. Min. Eliana Calmon, DJU, li ’ '
04-03, p. 205.
61. Lei n. 1.060, art. 3°. '
Tratando-se de associação que não disponha de recursos para cus

tear as despesas do processo, ainda mais porque sem fins lucrativos, a juris
prudência tem admitido a concessão dos benefícios da assistência judiciária
gratuita em seu favor.62
E uma associação de associações? Poderá ajuizar uma ação civil pú
blica ou coletiva?
O papel da associação de associações já vinha sendo bastante discu
tido no tocante ao ajuizamento de ações diretas de inconstitucionalidade.
Numa dessas ocasiões, ficou bem evidenciado ser uma visão estreita supor
què esse tipo de associação só devesse defender os interesses das suas asso-
dadas, isto é, das associações que congrega. Com bem percebeu o Min.
Sepúlveda Pertence, “o paralogisroo é patente. A entidade é de classe, da
dasse reunida nas associações estaduais que lhe são filiadas. O seu objetivo
é a defesa da mesma categoria social. E o fato de uma determinada catego
ria se reunir, por mimetismo com a organização federativa do País, em asso
ciações correspondentes a cada Estado, e essas, associações se reunirem
para, por meio de uma entidade nacionai, perseguir o mesmo objetivo insti
tucional de defesa de classe, a meu ver, não descaracteriza a entidade de
grau superior como o que ela realmente é: uma entidade de classe. No âm
bito sindical, isso é indiscutível. As entidades legitimadas à ação direta são
ias confederações, que, por definição, não têm como associados pessoas
físicas, mas, sim, associações dêlas. Não vejo, então, no âmbito das associa
ções civis comuns não sindicais, como fazer a distinção”.63
Vamos às derradeiras observações sobre a legitimação das associa
ções civis: a) quanto à representatividade adequada, reportamo-nos ao que
ficou dito neste Capítulo (item 2, retro)-, b) quanto à exigência de domicílio
.dos substituídos no âmbito da competência territorial do juiz que vá decidir
aaÇão civil pública ou coletiva, reportamo-nos ao Capítulo 15, n. 5, b.
b ) Legitimação dos partidos políticos

Podem partidos políticos ajuizar ações civis públicas ou coletivas?
> Segundo a Constituição os partidos políticos têm personalidade
lUrídica na forma da lei civil.6'* Embora definidos em lei especial,65 sua
natureza é associativa; assim, a nosso ver, não só podem ajuizar ações dire-
tas de inconstitucionalidade e mandados de segurança coletivos,66 como
!ambém ações civis públicas ou coletivas, desde que em defesa dos interes
62. EREsp n. 388.045-RS, CE STJ, v.u., j. 1°-08-03, rel. Min. Gilson Dipp, DJU, 22-09-
J P 252; REsp n. 431.239-MG, 43 T. STJ, v.u., i. 03-10-02, rel. Min. Barros Monteiro, DJU, 16-
12°2,P 344.
63. Voto proferido no AgRg na ADIn n. 3-153-DF, Inform ativo STF, 361.
64. CR, art. 17, g 2"; Lei n. 9.096/95, art. I o.
65. CC, art. 44, V, e § 3o, com a redação da Lei n. 10.825103.
66. CR, arts. 5o, LXX, a, e 103, VIII.
302— CAPÍTULO 16
ses transindividuais de seus membros, ou em defesa das próprias finalida

des institucionais.67
Não se exige pertinência temática dos partidos políticos para ;
propositura de ação civil pública ou coletiva.68
c ) Legitimação dos sindicatos

Passemos agora à análise da legitimação dos sindicatos, pata a defe
sa coletiva de interesses transindividuais da respectiva classe, por meio dê
ação civil pública ou coletiva.
Quanto aos sindicatos, a Constituição lhes permitiu a defesa judidáí
dos direitos e interesses coletivos e individuais da categoria, inclusive em
questões judiciais ou administrativas,69 bastando-lhes o registro no Ministé
rio do Trabalho.70 Embora a Lei Maior não seja expressa quanto à possibili
dade de defesa de interesses difusos pelos sindicatos, entendemos estarem
incluídos dentro do sentido lato da expressão interesses coletivos. Assim,'
nada obsta, por exemplo, a que os sindicatos defendam em juízo o meio
ambiente do trabalho (interesses difusos). -
Nessa linha, a lei ordinária conferiu às entidades sindicais a possibi
lidade de atuarem como substitutos processuais não apenas de seus sindica
lizados,71 mas também de todos os integrantes da categoriaP2 Assim, de-,,
têm hoje legitimação para a defesa judicial não só dos interesses indiifi
duaís, mas dos interesses coletivos, em sentido lato, de toda a categoria.,;
Nesse sentido, já se admitiu, com acerto, possa o sindicato, como substituto
processual, buscar em juízo a reposição de diferenças salariais, em favor d? ?
categoria que represente.73
Interesses individuais de caráter não homogêneo só poderão ser de-
fendidos pelo sindicato ou outras entidades associativas em ações índivi.isi
duais, por meio de representação,74 mas interesses difusos, coletivo ou I
67, ROMS n. 1-348-MA, 2a T. STJ, ). 02-06-93, m.v., rel. Min. Américo Luz, DJU
93, p- 27.424; MS n. 1.252-DF, I a Seç. STJ, j. 17-12-91, m.v., rel. Min. Américo Lu7,
31-,255.
68. A propósito, v ., neste Cap., o tópico n. 2.
69- CR, arts. 5°, LXX, b, e 8o, III.
70- CR, art. 8o, I; REsp n. 384.212-MG, 6ã T. STJ, v.u., j. 05-02-02, rel. Min. Iíamfl«Qf’
Carvalbido, DJU, 04-03-02, p, 317.
( -At 1- 1 f Ig A V i-í 11. V ► t í- i * » t-V J ., 4 -^ ’ À i V L l ! 4 k-1.
Velloso, DJU, 05-03-99, p. 14; REsp. n. 281.434-SP, 6* T. STJ, v.u., j. 02-04-02, rel- Min Icr
nando Gonçalves, DJU, 29-04-02, p. 328.
homogêneos podem ser defendidos pelo sindicato ou associa

in d ivid u a is
ções civis, em ações civis públicas ou coletivas, por meio de substituição
processual.75 .Assim, por exemplo, o sindicato pode propor ação coletiva
para questionar relação jurídica ilegal, de interesse da categoria por ele
abrangida; a eventual procedência do pedido beneficiará toda a categoria e
não apenas os sindicalizados.
É verdade que o inc. V da Súm. n. 310 do TST chegara a dispor que:
“em qualquer ação proposta pelo sindicato como substituto processual,
todos os substituídos serão individualizados na petição inicial e, para o ini
tio da execução, devidamente identificados pelo número da Carteira de
Trabalho e Previdência Social ou de qualquer documento de identidade” .7<>
Tratava-se, porém, de exigência descabida, tanto que a Súm. n. 310
foi revogada, embora com tardança.77 Propondo ação de índole coletiva, o
sindicato age como substituto processual e não como representante da
categoria, de forma que, para ajuizar ação Civil pública ou coletiva, não pre
cisa exibir autorização específica de seus sindicalizados para comparecimen-
to em juízo.78 A legitimidade das organizações sindicais, entidades.de classe
ou associações para a ação coletiva é extraordinária, ocorrendo, em tal caso,
substituição processual. Assim, em se tratando de ação coletiva, não se exi
ge: autorização expressa para que elas compareçam em juízo, o que só seria
exigível em caso de representação.79
Em sentido contrário, havia decidido o Superior Tribunal de Justiça,
exigindo a apresentação da ata da assembléia do sindicato que autorizou o
ajuizamento da ação e a relação nominal dos sindicalizados com a indicação
dos respectivos endereços, nos termos do art. 2°-A da Lei n. 9-494Í97, in
troduzido pelo art. 4o da Med. Prov. n. 2.180-35101. Entretanto, o Supremo
Tribunal Federal cassou essa decisão, por entender que, tendo o órgão pro-.
; 75. Apesar da redação mais restritiva da Súm. n. 310 do TST, a legitimação dos sin-
4içato.s não é menor do que a das demais entidades associativas. Nesse sentido, v. RE n.
211 872, Inform ativo STF, 98\ REsp n. 567.257-RS, 5a T. STJ, j. 06-11-03, v.u., rel. Min. Félix
Fisher, nju, 15-12-03, p . 394.
76-A Súm. n. 310 do TST não esgotava, porém, as possibilidades de substituição
i.JJ^Pcessuál do grupo pelo sindicato (RR n, 499-215198, TST, j. 2002, NewsLetíer Síntese, 586).
' 7 7 . ERR n. 175.894-95, TST Pleno, m.v., j. 25-09-03.
78. Nesse sentido, v. MS n. 22.132-RJ, STF Pleno, j. 21-08-96, v.u., rel. Min. Carlos
JJelloso, DJU, 18-11-96, p. 39.848; RE n. 181.438-SP, STF Pleno, j. 28-06-96, rel. Min. Carlos
Vellosti; MS n. 7.319-DF, 3a Seç. STJ, j. 28-11-01, v.u., rel. Min. Vicente Leal, DJU , 18-03-02, p.
llEsp n. 295.875-MT, 5a T. STJ, ). 15-02-01, v.u., rel. Min. Edson Vidigal, DJU, 26-03-01, p.
’ « 7>HEsp n. 233.802-DF, 5a T. STJ, j. 18-11-99, v,u., rel. Min. Gilson Dipp, DJU, 06-12-99, p.
Ms n. 4.146-DF, 3a Seç. STJ,- j. 25-03-98, v.u., rel. Min. Fernando Gonçalves, DJU, 20-04-
S8.P 14.
79. A Súm. n. 629 do STF dispõe que entidade de classe pode impetrar mandado de
^fiürança coletivo em favor de seus associados, independentemente da autorização destes.
"'esmo sentido: RE n. 1S2.543-SP, a 2a T. STF, v.u., j. 29-11-94, rel. Min. Carlos VeIJoso,
0 7-04-95, p. 8.900; REsp n. 547.690-RS, 5a T. STJ, v.u., j. 04-05-04, rel. Min. Jorge Scar-
llu DJU, 28-06-04 p. 396.
304— CAPÍTULO 16
lator da sentença civil jurisdição nacional, como o Superior Tribunal de

Justiça a tem, não se lhe pode aplicar a exigência feita no sentido de que a
inicial da ação coletiva deva ser acompanhada da relação nominal dos asso
ciados que são por eles substituídos, de forma que suas decisões abrangem
todos os lesados em todo o território nacional-80
No caso de defesa de interesses transindividuais indivisíveis, absur
do maior seria o de que os sindicatos ou as associações individualizassem
todos os substituídos na petição inicial, como queria o inc. V da Súm. n
310 do TST, ou ainda o quer o art. 2°-A da Lei n. 9-494/97, com a redaçáo
que lhe deu o art. 4o da Med. Prov, n. 2.180-35/01...
O sindicato está, portanto, legitimado à defesa judicial de inter
difusos, coletivos e individuais homogêneos dos integrantes da categona,
pouco importa estejam eles sindicalizados ou não. Na defesa de interesses
individuais homogêneos ou coletivos, eventual procedência do pedido for
mulado na ação civil pública ou coletiva a todos beneficiará, mas a Im p ro
cedência só prejudicará aqueles que tiverem intervindo no feito como litis-
consortes.31 Já na defesa de interesses difusos do grupo, a Improcedência
por falta de provas não impedirá o ajuizamento de outra ação civil pública
ou coletiva, desde que a nova ação esteja fundada em nova prova; entretan-:
to, se transitar em julgado a sentença de Improcedência fundada em motivo
outro que rnão a falta de provas, não se admitirá o ajuizamento de outra
ação civil pública ou coletiva com o mesmo objeto. Mas a Improcedência
das ações civis públicas ou coletivas não será óbice à eventual propositura:
de ações individuais.82
A legitimação dos sindicatos para o processo coletivo alcança, em
tese, não só o processo de conhecimento como o de execução, nas mesmas
condições que o poderia fazer qualquer associação civil.83
As ações civis públicas ou coletivas não induzem litispendência em.
relação às ações individuais, mas os efeitos erga omnes ou ultra partes à&
coisa julgada só beneficiarão os autores de ações individuais que tenham,
requerido sua suspensão no prazo de trinta dias, contados da c i ê n c i a nos
autos do ajuizamento da ação coletiva.84
80. MS n. ó ^ lS -D F ,^ 11Seç. STJ, j. 25-08-99, v.u., rel. Min. Fernando Gonçalves, tííj:
13-09-99, p- 40 (julgamento originário); RMS n. 23.566-DF, I a T. STF, v.u., j. 19-02-02, «!■;
Min. Moreira Alves, DJU, 12-04-02, p. 67 (cassação do julgamento); MS n. 6.318-DF, 3" ^
STJ, v.u., j. 13-11-02, rel. Min. Fernando Gonçalves. DJU, 02-12-02, p. 218 (julgamento
81. Rectius, assistentes litisconsorciais. Cf. CDC, art. 103, III, e § 2o, e LACP, art 21
Sobre a imutabilidade da sentença dentro do grupo, v. Cap. 35.
82. LACP, art. 16; CDC, art. 103,1.
83- Sem razão, com a devida vênia, a controvérsia que a respeito se instaurou.?®
julgamento do RE n. 193.579-SP, Inform ativo STF, 431.
84. CDC, arts. 94 e 104, e LACP, art. 21. Sobre a referida ciência nos autos, V-.&P.
Em tese, o sindicato pode defender interesses transindividuais não

só em matérias diretamente ligadas à própria relação trabalhista, mas tam
bém em questões relativas ao meio ambiente do trabalho ou à condição de
consum idores de seus associadòs, ou ainda em outras hipóteses de interes
se da classe, grupo ou categoria, desde que haja autorização dos estatutos
pu de assembléia (não se exige autorização de cada substituído processual).
Nesse sentido, ao apreciar mandado de segurança coletivo impetra
do por sindicato, o Plenário do STF entendeu, por unanimidade, que o
objeto da ação coletiva deve consistir num direito dos associados, o qual,
ainda que não guarde vínculo com os fins próprios da entidade sindical e
ainda que não se trate de direito peculiar ou próprio da classe, ao menos
. dere estar compreendido nas atividades exercidas pelos associados.85
Como já adiantamos, o prazo de pré-constituição de um ano, que se
. exige das associações civis, analogicamente também se deve exigir dos sin
dicatos, para que possam ajuizar ações civis públicas ou coletivas. Esse pra
zo, entretanto, pode ser dispensado pelo juiz, quando haja manifesto inte
resse social evidenciado pela dimensão ou característica do dano, ou pela
relevância do bem jurídico a ser protegido .86
As demais considerações sobre o art. 2°-A da Lei n. 9-494/97 e a
.substituição processual do grupo lesado pelas respectivas entidades associa-
itíVas — limitações essas introduzidas pela Med. Prov. n. 2.180-35/01 — , já as
fizemos neste Capítulo, no tópico imediatamente anterior.
J (
í d ) Legitimação das fundações priva d a s
f 5- Examinemos, enfim, a questão da legitimação das fundações priva
i s para as ações civis públicas ou coletivas.
Como sabemos, o art. 5o, IV, da LACP admitiu a legitimação ativa
;das fundações, na defesa de interesses transindividuais, concorrentemente
com omios%co-Iegitimados ativos. A lei não particularizou, deixando de
esclarecer se se referia às fundações públicas ou privadas.
A primeira vista, poderia parecer que quis apenas alcançar as fúnda-
,Çp?.s públicas, pois que, nesse inciso, a menção ao gênero foi entremeada
,com a referência aos entes estatais (autarquias, empresas públicas; fund a
i s e souedades de economia mista); só em outro inciso é que a lei men-
Ç10noü as associações civis. Por essa razão, alguns autores entendem que a
, e' só conferiu legitimidade ativa para fundações públicas, na defesa de inte
resses transindividuais.87
^ 85. MS n. 22.132-RJ, STF Pleno, j. 21-08-96, v.u., rel. Min. Carlos Velloso, DJU, 18-11-
J6_P 39 848; RE n. 181.-Í3S-SP, STF Pleno, j. 28-06-96, rel. Min. Carlos Velloso.
86. CDC, art. S2, IV, e § I o. N o mesmo sentido, v. Francisco Antônio de Olivei-
’Açâo civil pública: instrumento de cidadania, Coletânea doutrinária f ed. Plenum, 1999.
! 87. Nesse sentido, v. José dos Sanros Carvalho Filho, Ação civil pública, cit., notas
p(, 5 o, p. 84; Ricardo Pierí Nunes, M am tal de p rin cíp ios institucionais do M inistério
* hco p, 15 ^ Espaço Jurídico, 2001.
306— CAPÍTULO 16
Entretanto, como a lei não distinguiu, e como as fundações podem

ter objeto compatível com a defesa de interesses transindividuais lesados
reconhecer-lhes legitimação para agir é a solução que melhor atinge os fins
sociais a que §e destina o comando legal.88
- De fato, peca por provar demais o argumento de que as fundaç
privadas estariam proibidas de propor ações civis públicas ou coletivas,
apenas porque não foram mencionadas por expresso no rol dos legitimados
ativos às ações civis públicas e coletivas. Ora, também as fundações públicas
não foram mencionadas expressamente no mesmo-texto legal. E a objeção
de que as fundações vêm referidas pela lei em meio a entes estatais nãò nos
-parece, argumento suficiente, pois que o art. 5o não se limita a relacionar
entes públicos, mas também inclui entes privados entre os legitimados ati-:
vos à ação civil pública — como é o caso das associações. , ■■
Também não nos socorreria a consulta ao CDC na matéria. De sua
parte, o CDC não faz alusão nominal às fundações e sim apenas aos entes
públicos e associações civis (art. 82). De qualquer forma, se entendermos
que as fundações privadas estão abrangidas pelo art. 5o da LACP, ipsofactór
também estarão legitimadas a defender quaisquer interesses, transindivi-;
duais, inclusive e até mesmo aqueles ligados ao consumidor, em vista das
normas de integração entre a LACP e o CDC.89
Na verdade, a LACP só mencionou a legitimação âzs fundações aoUÍ£.
court. Desta forma, entendemos que ao aplicador da lei não cabe distinguir4-
onde a lei não quis fazê-lo, mormente porque, no caso, a interpretação mais;
liberal concorre para propiciar mais amplo acesso ao Judiciário e melhor',
tutela aos interesses transindividuais. '
Assim, posto as fundações privadas não venham referidas expressa-^,
mente entre os legitimados às ações civis públicas ou coletivas, encontram-",
se abrangidaá pelo art. 5o, IV, da LACP, que admite a legitimidade ativa das'
fundações para as ações civis públicas, sem distinção entre as fundações -
públicas e privadas. ""te
4. A legitimação ativa do Ministério Público 90 'i

Quando dos primeiros passos dados em nosso país no sentido d^tei
assegurar a tutela judicial dos interesses transindividuais, em doutrina che-
gou-se a duvidar da oportunidade de conferir legitimidade ao Mimstéfl0
Público nessá matéria.^1 O acompanhamento direto da tramitação legislativa
na época e q, estudo dos comentários dos autores do primeiro anteprojct?; ■
levaram-nos a conhecer as razões desse posicionamento que, visto rofl „
88. Nesse sentido, Nelson e Rosa Nery, Constituição Federal com entada , c
ao art. 5o da LACP.
8 9 -CDC, art. 90, e LACP, art. 21.
90. Sobre a aptidão do Ministério Público para a defesa de interesses íranM'1^1'1
duais, v. Cap. 4, n. 14.
91. V. Cap. 5, n. 2.
LEGITIMAÇÃO ATIVA— 3 0 7
olhos de hoje, parece ainda mais surpreendente do que já o era em meados

da década de 1980 92
Na verdade, essa visão estreita do papel do Ministério Público origi
nou-se da grande e natural influência que teve entre nós o pensamento
precursor de Mauro Cappelletti, que também foi, inicialmente, desfavorável
à legitimação ativa do Ministério Público na área cível para defesa de inte
resses transindividuais.93
Retomando a análise da questão, que já tinha sido encetada por Ada
Peilegrini Grinover,94 Rodolfo de Camargo Mancuso s.umariou as razões
. desfavoráveis à legitimação ativa do Ministério Público: “de início, a posição
doutrinária revelou-se restritiva. Basicamente soem ser alinhados estes pon
tos críticos: à) o Ministério Público é uma instituição naturalmente voltada
à persecução de delitos tradicionais, comuns, mostrando pouca vocação
persecutória quando se trata de delitos de natureza econômica ou coletiva;
b) o Ministério Público estrutural e funcionalmente está demasiadamente
conexo ou subjacente à estrutura do poder estatal, para que dele se pudes-
s,se esperar a necessária autonomia e a combatividade .desejável, quando se.
trate de tutela aos interesses supra-individuais; c) ao Ministério Público falta
aparclhamento e infra-estrutura indispensáveis à tutela desse interesses
especiais".^
Assim, foi mesmo verdade que, quando da. sanção da lei pioneira —
a ) ei n. 7.347/85 — , nem toda a classe jurídica defendia a legitimação ativa
, do Ministério Público na investigação dos danos a interesses transindivi-
yduais ou na propositura de ações a eles relacionadas. Parte da doutrina,
influenciada pela acanhada tradição cível do Ministério Público europeu,
êspeualmente o italiano, entendia não ter a instituição o perfil adequado
para assumir essas novas atribuições.
I sse foi o motivo pelo qual, na época, foi trazido à colação, com in-
..i.SiStcncia, o entendimento de Mauro Cappelletti, para sustentar-se uma su-
■posta falta adequação psicológica do Ministério Público para tal mister
!(porque é muito similar o juiz, porque naturalmente está inclinado a não
ragir na área cível, e porque tem formação predominantemente penal);96
POr essas razões, poderia não se tornar o dinâmico paladino de interesses
cíveis de grupos, de classes ou da comunidade, em matéria de questões
^conômicas, religiosas, raciais ou quaisquer outras.
92 A propósito de uma crítica no projeto originário de iei de ação civil pública, v.,
„ , r I>toni° Augusto Mello de Camargo Ferraz, Édis Milaré e Neison Nery Júnior, A ação c iv il
P“Mrca, cll , p. 65 e s.
93 Le rôle du Ministère Public, de la prokuratura et de /'áttorney general dans la
r rt . ,c c,vê- Public interest, parties and the active role o f the judge in c iv il Htigation,
^ ‘Ufirè, e Nova Iorque, Dobbs Ferry, 1975.
94 A tutefa jurisdicional dos interesses difusos no sistema brasileiro, em A tutela
S M ereces difusos, cit., p. 177, 1981. Ainda sobre a mesma matéria, v. o Cap. 5, n. 2.
-' ’ 95 Interesses difusos — conceito e legitimação p a ra agir, cit., p. 219.
96. Formazioni sociali e interessi di gruppo davanti alia giustizia civile, cit., p. 375.
308— CAPÍTULO 16
Ora, essa inadequação psicológica, se é que possa tér existido, seifc

mais própria do Ministério Público europeu, especialmente o italiano, t
certamente isso é que influenciou as críticas de Mauro Cappelletti. Con
efeito, o Ministério Público italiano não é uma carreira autônoma, e simun
ramo da Magistratura, podendo seus membros exercer, alternada ou suces-,
sivamente, funções de juizes oú,|hembros do parquet, conforme necessária
Além disso, se naquele tempo, na Itália, contavam-se nos dedos as pouquís
simas ações civis públicas movj.dâs pelo Ministério Público, no Brasil a Insti
tuição ministerial já tinha larga jj&dição na defesa judicial de trabalhador^
incapazes, acidentados do trabalho, não só com funções interventivas como
ativas, e, há várias décadas, já contava com promotorias cíveis, especiali
zadas. :,te.:
Restava evidente que tais críticas eram totalmente inadequadas pari
o Ministério Público brasileiro, ainda que pudessem ser aceitáveis para oj
Ministério Público italiano, de modesta atuação no processo civil.97 Assim, 6]
próprio Cappelletti, quando entre nós instado a pronunciar-se sobre ess
questão, deixou claro que suas rpstrições se referiam ao Ministério Público
de países europeus, “todavia, um Ministério Público sem o caráter de inde
pendência e de separação da magistratura, peculiar ao Ministério Público
brasileiro”.98 Apesar de suas candèntés e generalizadas críticas ao Ministério^
Público, o jurista peninsular poupou, ou melhor, até mesmo elogiou o Mi-;
nistério Público brasileiro: “Não vou falar deste País, porque verdadeira
mente uma das coisas mais surpreendentes constatadas nesta minha visita{
a característica única do Ministério Público brasileiro — n o rm a lm en te^ e®
todos os demais países que conheço, França, Alemanha, Itália etc., o Minis
tério Público tende a ser um organismo burocratizado e portanto muito-
lento, sem motivação bastante pâ-iassumir outra e grave atribuição, sobre-;
tudo no campo penal, como é iílssá dos novos conflitos m e n c io n a d o s no,
campo econômico e social”.99
Ao tempo em que Cappelletti fizera esses momentários, de fato A
Ministério Público italiano atuava em ínfima porcentagem de ações cjvjV?
ao longo de um ano propunha em todo o país quantidade de ações que sf:
contavam apenas até a dezena.100
Diversamente no Brasil, porém, hoje a Constituição e as leis erigeüj
a intervenção do Ministério Público como essencial à prestação jurisdicio™
do Estado, e lhe conferem a defesa do regime democrático e a tutela dc
direitos indisponíveis do indivíduo e da coletividade, bem como do patrl,
mônio público e social, do meiofambiente e de outros interesses difusos *
coletivos. Seu mister desenvoivéjjsc tanto na esfera extrajudicial com<> 113
97. Cf. Vincenzo Vigoritti, II pubblico ministero nel processo civile ita lion òy^
Rivista d i dirittoprocessuale, 1974, p. 296.
98. Conferências, Revista do Ministério Pú blico do Estado do R io Grande do
1, n. 18, p. 17 e 20.
99. Id. ib.
100. Cf. Camargo Ferraz et a lii, A ação c iv il pública, cit., p. 65-6. steí
LEGrTIMAÇÂO ATIVA— 309
judicial, chegando a propor, num só ano, apenas na comarca da Capital

paulista, milhares de ações civis públicas.101
E, como resposta prática àquela objeção feita, nestes anos todos de
vigência da IACP e do CDC, a realidade forense encarregou-se de demons
trar o grande proveito social que adveio quando, a par de outros legitima
dos, também se cometeu ao Ministério Público a iniciativa da ação civil pú
blica em defesa de interesses coletivos, difusos e individuais homogêneos,
porque,' dos milhares de ações já movidas, a grande maioria o tem sido por
iniciativa ministerial.102
is Quanto ao outro argumento que se chegara a sustentar contra a tni-
dativa ministerial na áreada defesa judicial de interesses transindividuais —
o da ligação do Ministério Público com o Poder Executivo — algumas con
siderações há a registrar.
Pelãs características socioculturais de nosso país, é desejável um dis-
lanciamcmo do Ministério Público cada vez maior em face do Poder Execu
tivo, para que se obtenha efetiva autonomia funcional da instituição. Mas a
proximidade entre Ministério Público e governo, ainda que em grande parte
persíst|j não pode ser considerada de forma absoluta. Ressalvadas as mácu
las-da instituição, especialmente decorrentes da ligação que pode haver
enírèó procurador-geral de Justiça ou o procurador-geral da República e os
governantes, até mesmo pelo nada saudável processo político de investidu
ra daqueles, a Constituição confere hoje elevado status ao Ministério Públi
co, e suas garantias têm concorrido para assegurar maior independência no
exercício de suas atribuições.103
L' -r;Não se pode negar que o processo de escolha do procurador-geral
da República ou dos procuradores-gerais de Justiça dos Estados (procedida
pelo próprio administrador), e a periódica asfixia orçamentária e remunera
r ia da instituição têm subjugado o Ministério Público e minimizado as
garantiâi, trazidas pela Constituição de 1988. Às vezes estreitamente ligados
a<»s interessc.s^Jos administradores (especialmente na área da suposta defe
sa do patrimônio público, quando o dano ao patrimônio público é causado
pelo», próprios governantes que 05 escolheram...), os procuradores-gerais
jW'm hcmpre promovem atuação firme ou politicamente isenta. Aliás, em
03 hora o constituinte federal tirou das mãos dos procuradores-gerais de
101. Cf. Camargo Ferra/, et a lii, ibidem.

A02. Embora dentro de um universo muito limitado (apenas no foro cerural da Co-
"'arca doliio de Janeiro), um levantamento de 1987 a 1996 demonstrou que mais de 60% das
Ps cms públicas tinham sido movidas pelo Ministério Público (Acesso à Justiça - juizados
C*vets e aÇão civ il p ú b lica , de Paulo Cezar Pinheiro Carneiro, cit., p. 185, Forense,
J No listado de São Paulo, dados mais recentes são ainda mais impressionantes, pois
l*âbli m que 92,85% das ações civis públicas em andamento foram propostas pelo Ministério
co A propósito, v., mais adiante, a nota de rodapé n. 1X1, na p. 313.
' gtii ' -l (^ . V. nossos M anual do p rom otor de Justiça , p. 38-41, 2a ed., Saraiva, 1991; Se-
!>,',?PUridlco do M inistério Público, 5a ed., Saraiva, '2001; O acesso à Justiça e o M inistério
,Co>4 ‘ ed., Saraiva, 2001.
310— CAPÍTULO 16
Justiça a iniciativa da acusação penal- contra os governadores,iQ<! porque

enquanto continuarem a ser nomeados por estes, serão os menos indicados
para tomarem providências penais ou mesmo cíveis em face do governo e
dos governantes que os escolheram.
Em que pesem esses percalços que ainda não estão vencidos, a ver/
dade é que, enquanto instituição, porém, a atuação do Ministério Público
da União e dos Estados gradativamente tém sido mais efetiva, porqúé os
procuradores da República, os promotores e procuradores de Justiça, com
garantias de investidura e de inamovibilidade, não raro exercem suas fun:;
ções com maior desassombro e independência que o próprio procurador-
geral da respectiva instituição. '
Embora, sob o aspecto substancial, as funções do Ministério Público/
tenham natureza administrativa, a instituição recebeu status constitucional
próprio, sem se ater à rígida divisão tripartite de Poderes, atribuída aMon-
tesquieu. Na verdade, porém, pouca oü nenhuma importância teria colocar-
se o Ministério Público dentro de qualquer Poder do Estado, ou até utopi
camente erigi-lo a um quarto Poder,105 a fim de que, só por isso, se preten
desse conferir-lhe independência. Esta não decorrerá basicamente da colo-:
cação do Ministério Público neste ou naquele título ou capítulo da Consti
tuição, mas primordialmente dependerá das garantias e instrumentos dc
atuação conferidos à instituição e a seus membros, e, sobretudo, do estofo,
funcional e moral de seus integrantes, isto é, será conseqüência diretá tia
■maneira pela qual a instituição e seus agentes se desincumbem de suas•
obrigações. ■ ...; Jp
Uma das principais garantias, negada, porém, ao Ministério Público,;'
como de resto também à Magistratura, é a da atualização real de vencimeiV!
tos, pois num País onde, salvo raras calmarias ocasionais, há total descon-;
troíe orçamentário e financeiro, e há décadas a inflação vem fugindo dò
controle, o Poder Executivo literalmente pode subjugar pelo orçamento e
pelos vencimentos essas instituições.
D e qualquer maneira, porém, a solução que nos parece a mclhor,;
justamente por contribuir d e forma pragmática com esse desiderato
autonomia e independência da instituição, não é erigir o Ministério Público
a um suposto "quarto Poder” nem colocádo dentro dos rígidos esquemas da
clássica divisão tripartite d e Poderes de Estado. Nem, ao contrário, negü'
lhe qualquer atribuição preeminente. Consiste, antes, em afastar a interfc-..
rência governamental em sua administração (autonomia funcional), insC-:
rtndo-o, ademais, em título ou capítulo próprio, ou seja, conio o fez a Con5'
tituição de 1988, dentre as funções essenciais à Justiça, ou ainda, como P
fizera a Constituição de 1934, que o colocara, lado a lado com o Tribu^;
de Contas, entre os órgãos de cooperação, fiscalização ou controle das aU
vidades governamentais.
104. CR, art. 105, I, a. -■■■■■■■■:

105- Como sugeriu Alfredo VaLladão, em Ministério Público: quarto Poder do ^
do, e outros estudos jurídicos, Freiras Bastos, 1973-
l e g it im a ç ã o ATIVA— 311
' í :: Mais grave, entretanto, que a vinculação ju ríd ica do Ministério Pú
blico com o Poder Executivo, que não gera por si só dependência ou su
bordinação entre aquele e este, é a vinculação p o lítica , apta a servir de
instrumento para negociar orçamentos e vencimentos da instituição.
Correta foi a solução da Constituição de 1988, ao cometer ao Poder
judiciário e ao Ministério Público o provimento originário e derivado de
seus próprios cargos,106 dando mais um importante passo em prol da sua
independência e autonomia. As conquistas, porém, ficaram a meio cami
nho, porque, quanto ao Ministério Públicô, a Constituição manteve um
único provimento externo, mas justamente o menos recomendável: a per
niciosa investidura política externa do procurador-geral pelo chefe do Exe
cutivo, da qual não abrem mão os governantes. B tp o u r cause.
í: Esse problema, na verdade, não é só do Ministério Público. De um
lado, supõe mudança da vontade política do legislador, pois a sistemática
-atual favorece esse estado de coisas. E, de outro lado, também cabe aos
próprios membros do Ministério Público, à Ordem dos Advogados do Bra
sil, à Magistratura, à imprensa e à população em geral exigir um Ministério
Público mais independente, a começar pela sua chefia.
Em suma, a excessiva ligação com o Poder Executivo sempre, foi um
grande mal que marcou a instituição do Ministério Público brasileiro, como
de muito o temos denunciado.107 Entretanto, nosso Ministério Público grá-
.tlatfvamente está reagindo aos vícios de suas origens, e vem assumindo
papel cada vez mais independente, o que lhe fez elevar extraordinariamente
seu status constitucional e sua força política desde 1988. Se fôssemos atri-
huir-lhe com exclusividade a defesa de interesses transindividuais, de fato
ligação incestuosa entre Ministério Público e governo seria, sem dúvi-
.da, suficiente para desaconselhar tal solução, sob pena de importantes inte
resses transindividuais ficarem sem acesso ao Judiciário, quando os gover-
lentes não o quisessem. Entretanto, o sistema brasileiro conferiu ao Minis-
teno Public® legitimação concorrente e disjuntiva para a proteção de inte
resses transindividuais, de forma que não há maior risco em aceitar a cola
boração ministerial.
Ademais, como o Ministério Público não detém legitimação exclusi-
?? Para propor ação alguma na área cível, a legitimação concorrente e dis-
jUntiya de várias entidades para a propositura de ações civis públicas ou
^•etivas assegura o acesso à jurisdição mesmo naqueles casos em que o
miMério Público resolvesse não agir em defesa de interesses transíndi-
vtfuais
O outro argumento é inaceitável de todo. Para sustentar a descon-
.. ^ência da iniciativa do Ministério Público na área da ação civil pública em
-..?-sa de interesses difusos ou coletivos, já se chegou a dizer que a defesa
106. Cli, arts. 93, I, c, e 127, § 2“.

107. V., nossos, Regime ju ríd ic o do M inistério P ú b lico e O acesso à Justiça e o M i-
Público>cit.
ií/is
LEGITIM AÇÃO ATTVA— 313
3 12— CAPITULO 16
atribuição. Entretanto, o interesse processual, em concreto, p o d e estar au-

de interesses transindividuais não deveria caber ao Ministério Público, ta]
W te auando, p o r e x e m p lo , num a ação civil pública am biental, o Miruste-
sua transcendência. : -is;
rio Público esteja pre te n d e n d o qu e se c o lo q u e o filtro na cham iné de u m a
Ora, a, defesa dos interesses penais — dos mais graves dentre todos fábrica que já tenha encerrado suas atividades.110
— é cometida ao Ministério Público, com privatividade até... A defesa do
■ Nestes anos de vigência da LACP, muito dinâmica tem sido a atua
regime democrático, dos interesses sociàis, do meio ambiente e do patri
ção do Ministério Público brasileiro em defesa de interesses difusos e cole
mônio público e social cabe ao Ministério Público. Teriam todos estes inte
tivos pois, como já o dissemos, dos milhares de ações já movidas desde que
resses menor importância para a sociedade que os difusos e coletivos? Por
alei n. 7.347/85 entrou em vigor, a grande maioria o foi por su a iniciativa.
certo, que não. I
Em levantamento realizado pela Corregedoria-Geral do Ministério Publico
Por último, na época da sanção da Lei n. 7.347/85, também foi aven de São Paulo sobre as atividades dos membros da instituição junto a primei
tada, como argumento, a falta de especialização ou a falta de aparelhamento- ra instância, ficou evidenciado o crescimento intenso do acesso coletivo a
do Ministério Público, o que estaria a desaconselhar exercitasse ele a ação jurisdição, especialmente pela iniciativa ministerial,111
civil pública em defesa de interesses transindividuais. Naturalmente, a porcentagem de ações civis públicas movidas pelo
Sem dúvida, a falta de especialização e de aparelhamento não seria Ministério Público, em face das movidas pelos co-legitimados, variara, e
óbice à legitimação do Ministério Público, pois que esta instituição tradicio bastante, em cada Estado e comarca, dependendo da operosidade efetiva de
nalmente sempre acabou por especializar-se em matérias funcionais que cada instituição local; mas, de qualquer maneira, em termos de resultados
assumiam maior complexidade, e também acabou por aparelhar-se para seu. gerais, fica evidente que o Ministério Público é hoje o tutor natural dos
exercício (como, para não sair dos exemplos já existentes na época, ent interesses transindividuais.
matéria falimentar, de menores, de acidentes do trabalho etc.). r Não basta, porém, a preeminência do Ministério Público na defesa
E, nestes anos todos de vigência da IACP, o Ministério Público brasi-:; de interesses transindividuais. Insista-se, enfim: o que importa nao sao ape-
Ieiro especializou-se também na área de interesses transindividuais, com isiias as garantias do Ministério Público, mas também a forma com que seus
criação de promotorias de proteção ao meio ambiente, ao consumidor, aa agentes efetivamente se desincumbem de seus misteres em defesa da lei e
patrimônio público, à cidadania, às pessoas portadoras de deficiência, aosi; da coletividade, e não necessariamente em defesa dos interesses dos gover-
idosos etc.' . ‘ - ;":iiantcs e poderosos. Garantias institucionais, a Constituição as deu ao i-
O que nos parece faltar, até hoje, são, sim, órgãos especializados pa rmtério Público.112 Embora na esfera da responsabilização dos maiores
ra ju lg a r as ações civis públicas. Talvez só assim se conseguisse, de legp, gpvernantes em exercício, na prática, não tenha havido progressos no Mi
ferenda, dar verdadeira característica de competência fun cion a l ao disposi nistério Público dos Estados e da União, no mais, basta ver, nestes anos
tivo do art. 2a da Lei n. 7-347/85.108 ;- ‘todos de vigência da LACP, o significativo número de açoes civis publicas
propostas pela instituição em todo o País, em defesa do meio ambiente, do
Em suma, vencidas essas polêmicas que brotaram quando da sançáo isínçio ambieme do trabalho, do consumidor e do patrimônio publico e cul-
da LACP, o legislador ordinário e depois até mesmo o constituinte consa
Jural .
graram a legitimação ativa do Ministério Público para a defesa de interesses;
transindividuais, a qual é concorrente e disjuntiva em relação aos denia*5'
co-legitimados. 5; Legitimação concorrente
Ao referir-se à legitimação ativa do Ministério Público, o art. 5o ^ , É c o n c o rre n te e d is ju n tiv a a legitimação ativa para a propositura de
LACP e o art. 82 do CDC querem abranger não só o Ministério Público da dções civis públicas ou coletivas em defesa de interesses difusos, coletivos e
União como o de cada um dos Estados, conforme a respectiva área de ^
ção funcional. ' ■ -
Quando a lei confere legitimidade ao Ministério Público, prehuj111s
lhe o interesse de agir, pois que a instituição está identificada por pri°clP|_ 1 to. Sobre o interesse de agir e o interesse processual, v. Cap. 19.
como defensora dos interesses. indisponíveis da sociedade como unl,, 111. Em outubro de 2002, na área de interesses transindividuais, o Ministério ûbli-
do.109 Assim, não há o juiz de negar o interesse de agir do Ministério Pab Co paulista recebeu 955 representações, das quais arquivou 151; tinha em andamento 4.5«6
co, cuja existência já foi reconhecida pelo legislador, quando lhe cometeu Protocolados, 11.786 procedimentos preparatórios, 7.709 inquéritos civís-, celebrou l U
" ^prom issos de ajustamento. Das ações civis públicas em andamento, 8.643 eram de sua
, >ciativaj enquanto apenas 842 tinham sido ajuizadas por terceiros — ou seja, 91,12/6 de
, a cargo do Ministério Público e 8,88% d e ações movidas pelos co-legitimados (DOE, sec.
. J 27 02-0;J|. A propósito, f., tb., a nota de rodapé n. 102, na p. 309.
108. V; Cap. 15.
s " h 112. CR, arts. 85, II, 127 a 130, 168, v.g.
109. V. Cap. 19.
'4'-
314— CAPÍTULO 16
individuais homogêneos, pois cada um dos codegitimados pode ajuizar '

essas ações, quer litisconsorciando-se com outros, quer fazendo-o isolada
mente. É concorrente, porque todos os co-legitimados do art. 5o da LACF
ou do art. 82 do CDC podem agir em defesa de interesses transindividuais;
é disjuntiva porque não precisam comparecer em liLisconsórcio.
Alguns autores mencionam a natureza autônoma ou ordinária da
legitimação para as ações civis públicas ou coletivas.113 Essa questão já foi
estudada, no Capítulo 2, n. 2, mas ora nos seja permitido insistir nalgunsF
pontos. Que os legitimados ativos à ação civil pública ou coletiva também
tenham interesse próprio na solução da lide, isso é perfeitamente possível
admitir. Com efeito, uma associação civil que compareça a juízo na defesa ■
de interesses transindividuais, também estará defendendo seu objeto esta
tutário e, portanto, interesse próprio; os entes públicos, não excluído o
Ministério Público, a par de defenderem interesses de grupos, também de
fendem interesses da coletividade como um todo, para o que estão votados.-:
Entretanto, os legitimados ativos à ação civil pública ou coletiva fazem mais
que defender interesse próprio. Não só quando o objeto da ação coletiva
seja a defesa de interesses individuais homogêneos, mas também quando:
verse interesses difusos e coletivos, está claro que os legitimados ativos
defendem interesses de cada integrante do grupo lesado, e, nesse ponto,
estamos diante de uma forma de legitimação extraordinária.
Assim, até é possível admitir, em parte, a natureza autônoma da lc; -
gitimação para as ações civis públicas ou coletivas, mas, no caso, dita auto
nomia não significa estejam os co-Jegitimados a agir apenas por direito ou
interesse próprio na defesa de interesses do grupo. Ainda que os co-
legitimados também tenham interesse próprio à reintegração do direito ‘
lesado (como uma associação civil que inclua, entre seus fins estatutários, a ,
defesa daquele interesse), na verdade, nas ações civis públicas ou coletivas,.,' ■
os legitimados ativos agem por substituição de todo o grupo lesado, defen
dendo direitos individuais de cada um de seus integrantes, às vezes ate^_ ^
mesmo divisíveis e individualmente quantificáveis (como no caso dos inte- ^ .
resses individuais homogêneos). E, em caso de procedência, a coisa julgad®v ^
nas ações civis públicas ou coletivas forma-se em proveito de todo o grpp°> ^
e não dos legitimados ativos. Isso evidencia que, na defesa de q u a i s q u e r -
interesses transindividuais (difusos, coletivos ou individuais h o m o g ê n e o s )te
os co-legitimados ativos estão defendendo muito mais do que meros .mte' ’
resses próprios.
No tocante ao Ministério Público, embora seja ele e f e t i v a m e n t e ufl>
dos legitimados mais preeminentes no exercício da tutela coletiva de inte' .
resses, na verdade não é nem poderia ser legitimado ativo exclusivo. Co(0 ;
efeito, ao contrário do que ocorre na área penal, no campo civil a própr,a >;
113- Nelson e Rosa Nery, entre outros doutrinadores, destacara a natureza ort*!nf^. -T
ou autônoma da legitirnação para a ação civil pública, exceto e.m matéria de i n t e r e s s e s >r 1 ,
duais homogêneos, em cujo âmbito admitem a substituição processual (Constituição j
comentada, cit., riotas ao art. 5o da LACP). A propósito, v. Cap. 2, n. 2. ^
A
Constituição veda que o Ministério Público detenha legitimação privativa ou

exdusiva para propor qualquer ação de objeto civil.114
'' Nas ações civis públicas ou coletivas, o interesse de agir do Ministé
rio Público é presumido; já as pessoas jurídicas de direito público interno e
os demais co-legitimados devem demonstrar em concreto'.seu interesse.115
A propositura de ação civil pública ou coletiva não impede que o
próprio lesado ajuíze sua ação individual, por meio, da qual vise a obter a
reparação pelos danos só por ele sofridos. Não será objeto de ação indivi
dual a reparação dos danos difusos, coletivos ou individuais homogêneos
de todo o grupo lesado: na ação individual, o objeto é a reparação do dano
apenas e tão-somente dos autores devidamente representados nos autos.
Em qualquer ação individual, ainda que movida em litisconsórcio ativo de
lesados, não poderão estes fazer pedido que exceda os interesses dos que
estejam efetivamente representados nos autos. Pedir a reparação de danos
sofridos por quem não esteja efetivamente representado nos autos, somen
te é possível por meio de substituição processual, ou seja, somente nos
casos, em que, excepcionalmente, a lei permita que, em nome próprio, al
guém defenda direito alheio.116 Exemplos de substituição processual te
mos, pois, não só na ação civil pública ou coletiva, como na ação popular
v ou no mandado de segurança coletivo.
6. Ampliação da legitimidade ativa

A Constituição e as leis vêm alargando a legitimação ativa em defesa
de interesses transindividuais (cidadão, associações civis, fundações, sindi
catos, índios e suas comunidades, Ministério Público, pessoas jurídicas de
... direito público interno, entidades e órgãos da administração direta ou indí-
.reti*i ainda que sem personalidade jurídica etc.).117
Embora alguns órgãos públicos possam não ter personalidade jurí-
’ dica (o pióftrio Ministério Público não a tem), poderão, em alguns casos,
ler personalidade judiciária, como ocorre com as mesas das câmaras legisla-
ttvjs ou com os órgãos estatais de defesa do meio ambiente ou do consu
midor (tom o os Procons), nos Municípios e Estados em que eles sejam
nieros serviços públicos despersonalizados etc.118
'lambém os condomínios de edifícios de apartamento podem de-
frnder em juízo interesses coletivos dos condôminos, desde que tenham
JÜ,Hrização em assembléia para isso.119 ■
i 1
114. CR, art. 129, § I o.
:.ft: . 115. V., aqui, o tópico n. 2; a propósito, v., ainda, o Cap. 19.
116. CPC, art. 6o.
, 117. CR, arts. 5°, XXI, LXX, LXXffl, 8Q, 129, III e 232; v., ainda, Leis ns. 7.347/85,
«>53189, 7 913/89, 8.069190 e 8.078/90.
118. Quanto aos Procons, v. nora de rodapé n. 22, no Cap. 23-
119. A propósito da matéria, v., tb., neste Cap., ò item n. 1, in fine.
316— CAPÍTULO 16
7. Os cidadãos e os titulares de interesses individuais®

A instituição da ação civil pública em nada prejudica o cabimento
das ações populares (LACP, art. I o, caput). Assim, o cidadão continua po-:
dendo ajuizar, nos casos da lei, a ação popular para anular ato lesivo ao
patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade
administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.12*
Como em tese pode coincidir o objeto de uma ação civil pública
com o de uma ação popular, nada impede que, em litisconsórcio, um eida- :.
dão e um co-legitimado à ação civil pública ajuízem esta última ação. Sc.
ambas ações foram propostas sucessivamente, se versarem o mesmo objeto^
e a mesma causa de pedir, será reconhecer a litispendència. Por fim, se uma
dessas ações foi definitivamente julgada, pode ter sobrevindo coisa julgada .
erga omnes, o que obstará ao ajuizamento tanto de uma nova ação civil,
pública como de uma nova ação popular, se tiverem os mesmos fundamen
tos e o mesmo objeto. ..' y
E quanto ao indivíduo, pode ocorrer que uma ação civil pública ou
coletiva interfira na ação que este proponha ou até na ação individual quejá
esteja em andamento?
Nó -çaso de ser proposta ação civil pública ou coletiva com objeto,
potencialmente mais abrangente, cuja eventual procedência possa abaicaro
que tenha îdo pedido em ações individuais ;ã em curso, o tratamento jun ..
dico será o seguinte:122
a) sé a ação civil pública ou coletiva versar a defesa de interess
fusos, não,.|taverá litispendència com ações individuais, exceto sé se tratar .
de ação popular que tenha a mesma causa de pedir e o mesmo pedido def
uma ação civil pública (até porque a ação popular não é a rigor uma ação
individual).125 O lesado que tenha ação individual em andamento não
requerer sua suspensão no prazo assinalado no art. 104 do CDC,124 nem tf;
habilitará como litisconsorte {rectius, assistente litisconsorcial) na aç30-
civil pública ou coletiva que verse interesses difusos, salvo se a causa >
pedir e o pedido destas ações guardarem correspondência com o de sua
ação individual. Igualmente, não haverá suspensão da ação in divid ual, se “
nesta o lesado estiver pedindo a reparação de seu interesse individual dite',,
renciado. Entretanto, se na ação individual o lesado estiver pedindo re p a#
ção decorrente de um dano cuja materialidade e autoria sejam o b je to «e
ação civil pública que verse interesses difusos (p. ex., danos ao meio afl'-
120. Sobre as ações principais e cautelares ajuizadas pélo indivíduo, cf. Cap- 1* J j
4; sobre o ajuizamento de ações individuais simultâneas com ações coletivas, cf. Cap. I 1’ n *,
sobre a assistência, v. Cap. 7, n. 6. ,"
121. CR, art, 5o, LXXIII.
122. Cf. arts, 94 e 104 do CDC, aplicáveis às demais hipóteses p or força do art 21*^^
LACP. A propósito do alcance da coisa julgada, v. Cap. 35.
123. V. Súm. n. 1 do CSMP-SP, p. 691 e s.
124. Sobre a questão do erro de remissão do art. 104 do CDC, v. Cap. 11, n. 4-
biente causados pela explosão de. uma usina nuclear), então existirá a ne
cessária correlação entre a ação individual e a coletiva, e o indivíduo poderá
pedir a suspensão de seu processo individual para eventualmente aprovei
tar, in utilibus, a coisa julgada erga omnes que venha a formar-se na ação
civil pública, evitando ter de discutir novamente a existência e a autoria do
mesmo dano, que é a base do seu pedido individual;
b) se a ação civil pública ou coletiva versar defesa de interesses cole
tivos, também não haverá litispendência com ações individuais acaso em
curso: inexistirá identidade de partes ou de pedidos. Aliás, a rigor, em todas
ashipóteses desmembradas do art. 104 do CDC, só poderemos ter em tese
conexão ou no máximo continência entre ação coletiva e ação individual.
Não pode haver identidade alguma de pedidos entre a ação coletiva e a
ação individual, para que se'pudesse falar em litispendência. Continência
ou conexão, sim, isso é possível. Como exemplo de continência,125 supo
nhamos que, em ação individual relativa a questão de consumo, seja pedida
anulidade de uma cláusula contratual, e, em ação civil pública, o Ministério
Público peça a nulidade da mesma cláusula em benefício, agora, de todos
os consumidores que se encontrem na mesma situação. Para que o indiví
duo st: beneficie do resultado da ação civil pública, deverá requerer a sus
pensão de seu processo individual; fazendo-o a tempo, o interessado pode
rá.habilitar-se como litisconsorte na ação civil pública ou coletiva;120
£ ' c) se a ação civil pública ou coletiva versar interesses individuais
homogêneos, o CDC sugere, em interpretação a contrario sensu, que haja
litispendência de uma dessas ações com as ações individuais dos lesados
,que vi,sem à reparação do prejuízo divisível, naquilo que tenha de idêntico
com o dos demais lesados.127 Entretanto, o certo é afirmar o contrário: não
há falar verdadeiramente em litispendência nesses casos, pois nao se trata
da mesma ação. O mais correto é considerar a hipótese como de continên-
Cia. por ter a ação coletiva objeto mais abrangente que as ações individuais,
te o autor da ação individual não requerer sua oportuna suspensão, sua
,3Çao prossegüirá e não será afetada pelo julgamento da ação coletiva,128
mas, sc ele preferir a suspensão da ação individual, poderá habilitar-se co-
mo litisconsorte na ação coletiva.129
, _ Proposta a ação civil pública ou coletiva, será publicado edital no
Orgão oficial, a fim de que os interessados, tendo ou não ação individual em
andamento, possam, caso o queiram, intervir no processo como litisconsor-
Naturalmente, nesses casos o juiz não pode impor o litisconsórcio
vT)C, art. 104, in fin e), mas pod? limitar o número de litisconsortes, para
na<?1 mviabiíizar o curso da ação (CPC, art. 46, parágrafo único). Deve ser
125. Para melhor discussão sobre as hipóteses de continência e conexão, v. Cap. 14.
126. Rectius, assistente litisconsorcial. CDC, art. 94.
. 127. CDC, art. 104, a contrario sensu.
1 128. CDC, art. 103, § 2o. Nesse semido, v. RHsp n. 157.669-SP-STJ, decisão monocrá-
14-03-00, da Min. Nancy Andrighi, DJU, 03-03-00.
129. Rectius, assistente litisconsorcial. CDC, art. 94.
318— CAPÍTULO 16
amplamente divulgada a notícia do ajuizamento da ação civil pública ou

coletiva, nos meios de comunicação social, por iniciativa dos órgãos encar
regados da defesa do interesse objetivado naquela ação.130
Pode acontecer que o ajuizamento das ações individuais, em vez de
anteceder, suceda a propositura da ação civil pública ou coletiva. O trata
mento do caso, porém, não será substancialmente diverso de quanto dis
semos acima.131
130. Rectius , assistente litisconsorcial. CDC, art. 94.

131- V. Cap. 17, n. 6.
CAPÍTULO 17
LITISCONSÓRCIO E ASSISTÊNCIA
SUMÁRIO: 1. Generalidades. 2. Litisconsórcio. 3. Litisconsórcio

ulterior e aditamento à inicial. 4. Ministério Público autor e fis
cal. 5. Litisconsórcio entre Ministérios Públicos. 6. As várias
formas de assistência: a) os co legilirnados; b) os indivíduos le
sados-, c) os terceiros.
í.’ Generalidades -
Grosso m odo, foi adequada a solução que o legislador brasileiro
,deu ao problema da legitimação ativa para a defesa coletiva dos interesses
transindividuais. Não só as ações civis públicas ou coletivas não foram atri-
t,_-buí(Ias com exclusividade a ninguém (ao contrário, o sistema é de legitima
ção concorrente e disjuntiva), como ainda se permitiu o litisconsórcio, não
- sc excluindo a assistência.
F-3 ; L litisconsórcio
V'
, 'c" Admite-se em ação civil pública ou coletiva tanto o litisconsór-
1 J-10 como o ulterior.
- Em conseqüência da legitimação concorrente e disjuntiva para as
dt<>es civis públicas ou coletivas, é possível o litisconsórcio ativo inicial, um
Co legitimado pode ingressar em juízo só ou em litisconsórcio com outro
ou outros co-legitimados.
Se, porém, um co-legitimado ingressa em ação já proposta por ou-
° deles, cabe distinguir: a) se ele adita a inicial para alterar ou ampliar o
tycto do processo, haverá litisconsórcio ulterior, b) se a causa de pedir ou
Podido continuam o mesmo, não há litisconsórcio e sim assistência litis-
c°nsorcial
r . _ O art. 5o, § 2o, da LACP admite que “o Poder Público e outras asso-
iaÇ°es legitimadas" se habilitem como litisconsortes em ação já proposta,
no VCrcâcê>como se viu, se algum órgão público ou associação se habilitam
u pulo ativo de ação civil pública já proposta, só serão verdadeiros litis-
320— CAPÍTULO 17
consortes se modificarem o pedido ou a causa de pedir;' caso contrário

estaremos diante de assistentes litisconsorciais, não litisconsortes. .
Essa regra do art. 5o, § 2o, da LACP, porém, aplica-se a quaisquer a-
legitimados e não apenas, literalmente, às entidades públicas e às associa.i
ções civis. Com efeito, se a legitimidade ativa é concorrente e disjuntiva,
nada' impede: a) o litisconsórcio inicial (ou seja, qualquer dos co-fc,
gitimados natos pode litisconsorciar-se com qualquer outro para a propofr :
tura da ação); b) ou a assistência litisconsorcial (se o co-legitimado não se
litisconsorciou para a propositura da ação, pode habilitar-se como assisten-V
te litisconsorcial do autor, depois de já proposta a ação); c) ou o litiscon
sórcio ulterior (ou seja, desde que observadas as normas procedimentais,
nada impede que o co-legitimado adite a inicial, ampliando o pedido oua
causa de pedir).
Por absurdo, caso se recusasse a possibilidade de litisconsórcio ulte
rior, bastaria que qualquer outro co-legitimado propusesse em separado;
uma nova ação civil pública ou coletiva, com pedido mais abrangente ou ao'
menos conexo com o da ação anterior, e isso provocaria a reunião de pro
cessos , e então ambos os co-legitimados acabariam sendo tratados como
litisconsortes.
Nesse passo, portanto, menos imperfeita foi a redação da Lei n.
7.853/89, ao tratar do mesmo problema: “Fica facultado aos demais legiti
mados ativos habilitarem-se como litisconsortes nas ações propostas por.
qualquer deles” .1 Mas, mesmo esta redação não se livrou da incorreção d£;
mencionaXilitisconsortes em vez de assistentes litisconsorciais, pois isso t o.
que serão,¥se ingressarem em ação civil pública em andamento, e nao Ih*.
modificarem o pedido ou a causa de pedir.
Poderá ser parte na ação civil pública ou coletiva a pessoa que s£
sinta individualmente lesada?2
No p ó lo passivo, em tese qualquer pessoa poderá ser ré, asszstenffij
simples ou assistente litisconsorcial do réu, , do opoente, do nomeado a
autoria, do chamado ao processo, ou do denunciado à íide, tudo em con
formidade com a relação jurídica que lhe justifique o ingresso nos autos.;j
Até mesmo o terceiro que tenha responsabilidade regressiva pelo dano p<>
derá ingressar no feito, uma vez que terá interesse jurídico na im p r o c e d e ii';
cia do pedido;4 só não o poderá fazer na qualidade de denunciado à
quando a causa de pedir se funde em responsabilidade objetiva, pois nãosç;
■tem admitido a denunciação da lide para introduzir fundamento jurídico
novo na ação. Assim, por exemplo, nas ações civis públicas ambientai5'
diante da natureza objetiva da responsabilidade do causador do dano,
1. Lei n. 7.853/89, art. 3o, § 5o. ■■

2, A propósito dessa questão, v., tb., os Caps. 11, 14 e 16, ns. 4, 2 e 7, respe^1'"*
mente, e, ainda, o n. 6, infra. J ' ] ':i
3- As restrições serão discutidas adiante. V., ainda, o Cap. 18. ;:i
- 4. V., neste Cap., o n. 6. ■

LITISCONSÓRCIO E ASSISTÊNCIA— 321
cabe denunciar terceiro à lide para discutir sua eventual culpa.5 Como regra
gerai, só não pode ser ré, em ação civil pública ou coletiva, a própria coleti
vidade considerada transindividualmente.6
Vejamos de forma mais detida a questão do litisconsórcio de indiví
duos no pólo ativo da ação civil pública ou coletiva.
is.:' O sistema da legitimação extraordinária foi concebido justamente
para permitir que indivíduos, fragmentariamente lesados pela violação de
direitos, sejam substituídos no pólo ativo de um único processo coletivo
por um legitimado ativo, para obter-se uma só prestação jurisdicional que
beneficie' todo o grupo de pessoas lesadas. Pela sistemática vigente, exce
tuada a hipótese de ação popular, os indivíduos não poderão ser autores d.e
ações em que se defendam interesses transindividuais (difusos, coletivos ou
individuais homogêneos, de tòdo o grupo, classe ou categoria de pessoas),
quer isoladamente, quer em litisconsórcio unitário facultativo, pois os legi
timados ativos são aqueles do art. 5o da LACP e do art. 82 do CDC. Afinal, só
pode ser litisconsorte ativo quem pode ser autor, e, normalmente, em ma
téria de ação civil pública ou coletiva, essa não é a situação da pessoa, indi
vidualmente considerada.
Como já antecipamos, a exceção ao que acima se disse corre por
.conta das hipóteses das ações populares. Sempre que na ação civil pública
/o pedido seja idêntico ou conexo com o que qualquer cidadão poderia
feíer em ação popular, não há como recusar a este último o litisconsórcio
isou a assistência litisconsorcial no pólo ativo da ação coletiva.7 Assim, por
exemplo, em tese tanto pode defender o meio ambiente o cidadão, por
* meio de ação popular, como o Ministério Público ou uma associação civil,
P°r meio de ação civil pública.
Por absurdo, caso não se admitisse o litisconsórcio entre cidadão e
Stóociaçao civil, ou entre cidadão e Ministério Público, bastaria, por exern-
Plo, que.as duas ações (a popular e a ação civil pública) fossem simultânea
°ü sucessivamente propostas, com a mesma causa de pedir, mas com pedi
do mais abrangente na segunda ação, que, em vista da continência, os pro-
,, cess°s seriam retinidos e as partes tratadas como litisconsortes que são...
Na defesa judicial de interesses difusos, normalmente não teremos
indivíduos na posição de litisconsortes em ações civis públicas ou coletivas,
^üas exceções sofre essa regra: a) a hipótese em que o cidadão poderia
. . cr idêntico pedido por meio de ação popular-, b) a hipótese em que o
Ir>diVj(|UO] jesacj0 pelo mesmo dano que se discute na ação coletiva, pre-
. Jení*a beneficiar-se in utüibus do julgamento do processo coletivo, e, após
er requerido a suspensão de seu processo individual, habiíite-se como as-
S|stente litisconsorcial no processo coletivo.8
!5. Cf. art. 14, § I o, da Lei n. 6.938/81. V., ainda, Caps. 18, n. 1, e 39.
6. K Cap. 18, n. 2.
7. Cf., CR, art. 5o, JLXX1JI, e Lei n. 4.717/(55, art. 5o, g 6o.
8. CDC, art. 104. A propósito desta hipótese, v. Cap. 16,n. 7, a.
322— CAPÍTULO 17
Em se tratando da defesa de interesses individuais homogêneos 011

interesses coletivos, o lesado, individualmente considerado, não poderá sei
autor de pedido coletivo: só poderá, por legitimação ordinária, pedir a de
fesa de seu próprio interesse em ação individual, quer nesta compareça
sozinho ou em litisconsórcio com outros lesados individuais. Mas, em açâo.
civil pública ou coletiva já regularmente ajuizada por um dos co-legitimados
do art. 5o da LACP ou do art. 82 do CDC, o indivíduo que compartilhe lesão
individual homogênea ou coletiva apenas pode habilitar-se como assistente
litisconsorcial, desde que, tendo processo individual em andamento, a tem
po tenha requerido sua suspensão.9
Em regra, portanto, a lei não legitima extraordinariamente o indiví
duo a defender interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos de
toda a categoria. Como se viu, somente em limitada medida ele defenderá
o seu p róp rio interesse por legitimação ordinária, no seio de ação cml pú
blica ou coletiva.
Pode o indivíduo ser litisco.nsorte ou habilitar-se como assistente liv
tisconsorcial, se tinha legitimidade ordinária ou extraordinária para fa
zer o mesmo pedido, ou fazer um pedido conexo, ou fazer um pedido que
esteja contido naquele da ação civil pública ou coletiva : O indivíduo que‘
não detenha legitimação ordinária nem extraordinária para formular pedido
individual pelo menos incluso ou conexo com o pedido formulado numa
ação civil pública ou coletiva, não poderá ser litisconsorte nem assistente,
litisconsorcial nestas ações. ;
E, quando cabível o ingresso de indivíduos em ação civil pública púí
coletiva, existiria algum limite quantitativo para esse ingresso? ;
Como se sabe, o art. 94 do CDC admite que os lesados se habilite^
como litisconsortes, na ação coletiva que vise à defesa de interesses indivK
duais homogêneos. A rigor, não é um verdadeiro litisconsórcio; trata-se
antes de assistência litisconsorcial, já que eles não poderiam alterar o pefiL
do ou a causa de pedir.10 Retomemos, pois, a questão: poderia o juiz limitar
o número de indivíduos que desejem ingressar como litisconsortes o u assií -
tentes litisconsorciais na ação civil pública ou coletiva?
O sistema processual civil brasileiro não contém regra,específica so
bre o assunto; apenas permite possa o juiz limitar o li tisconsó rei o faculW .
tivo quanto ao número de litigantes, para não comprometer a rápida sol\ç;
ção do litígio ou não dificultar a defesa.11 Cremos, porém, possa essarêg#;.
ser aplicada, até com maior razão, para também limitar a q u a n tid a d e tte
indivíduos que queiram ingressar no processo coletivo como assistente?:
litisconsorciais. Primeiro porque aqui não se trata de litisconsórcio necess •
9. O art. 94 do CDC fala em litisconsórcio, mas, a nosso ver, trata-se antes de ass ■
téncia litisconsorcial. Se se tratasse mesmo de litisconsórcio, o indivíduo poderia corw -s
sozinho a ação coletiva, o que não é verdade. :
10. V, neste Cap., o item n. 6. s'
11. CPC, art. 46, parágrafo único. íí
no (a lide coletiva não precisa ser decidida obrigatoriamente de modo uni

forme também em relação ao indivíduo, já que nada impede que este pros
siga com sua ação individual, desvinculando-se do resultado do processo
coletivo). Depois, porque, também no processo coletivo, o litisconsórcio
multitudinário, se ocorrente, iria inviabilizar a prestação jurisdicional.12
; Poderão as associações civis habilitar-se nas ações populares como
litisconsortes ou como assistentes litisconsorciais do cidadão autor?
É verdade que pessoa jurídica não pode propor ação popular. En
tretanto, como em alguns casos o objeto da ação popular pode ser idêntico
óii conexo ao da ação civil pública,15 isso significa que, se uma associação
cnil podejia propor uma ação civil pública com pedido idêntico ou conexo
como de uma ação popular, o que obrigaria à extinção do segundo proces
so ou à reunião dos processos, conforme o caso — hipótese em que seria
tratada como litisconsorte — passa a ser admissível o litisconsórcio entre
associação e cidadão (tanto na ação popular como na ação civil pública),
nos mesmos casos em que já estariam ambos legitimados a defender o meio
ambiente ou o patrimônio histórico e cultural. A não se entender assim, se
não se admitisse o litisconsórcio inicial ou ulterior entre associação civil e
cidadão para a defesa, num mesmo processo, de interesses que cada qual
'deles poderia defender isoladamente, à associação ou a qualquer outrõ co-
:legitimado à ação civil pública restaria propor ação em separado, com pedi
do' conexo ou até mais abrangente, e provocar a reunião dos processos
(ação civil pública e ação popular), quando cidadão e associação seriam
tratados como litisconsortes...
5. Litisconsórcio ulterior e aditamento à inicial

cíK.*
31‘ Sabemos que, se um co-legitimado ativo ingressar em ação civil pú
blica ou coletiva já ajuizada, e se aditar a inicial para alterar ou ampliar o
objeto do processo (pedido ou causa de pedir), teremos litisconsórcio ulte-
rtor, cntretâíito, se ele ingressar no processo, mas não alterar esse objeto,
Çra assistente litisconsorcial.
r Embora em doutrina alguns neguem a admissibilidade da figura do
■ rsconsórcío ulterior, inc.línarno-nos a aceitá-la.1^ Se não admitíssemos
pudesse üm co-legitimado ativo aditar a inicial para alterar óu ampliar o
°Pjeto do processo, bastar-lhe-ia propor em separado uma ação conexa ou
12 . Em sentido contrário, já se decidiu que, em ação civil pública ou coletiva, o juiz

P.°dtria limitar o número de s u b stitu íd o s"em se tratnndo de substituição processual,
•jg d limitação da quantidade de substituídos no pólo ativo, como se litisconsortes facul-
(,tlVOs fossem” (AI 2001.04.01.032924-2/SC, 4a T. TRF 4a Reg., j. 28-02-02, v.u., rel. Valdemar
apel« ü , a j2> 20-03-02, p. 1.333).
13. CR, art. 5o, LXXIII; Lei n. 4.717/65, art. I o; Súm, n. 365 do STF.
Dirt nlesmo sentido, v. Rodolfo Mancuso, Ação civil pública , cit., p. 122; Cândido
/• a!n ,,rc o : Litisconsórcio —
um estudo sobre o litisconsórcio comum, unitário, necessário,
p, 43 e 255, Revista dos Tribunais, 1984.
324— CAPÍTULO 17
até mesmo de objeto mais abrangente; isto levaria à reunião de ações e ã

partes passariam a ser tratadas como litisconsortes...
Ainda que não tenha sido o Ministério Público quem ajuizou a açio
civil pública ou coletiva, e nela esteja oficiando somente na qualidade <jç
órgão interveniente (em atuação geralmente conhecida como de fiscal da
lei), isso não obsta a que, como co-Iegitimado nato que é, adite a inidal
atendidas, naturalmente, as prescrições processuais a respeito. Assim; pan
os aditamentos, devem ser observados os critérios de compatibilidade e
oportunidade, exigíveis em qualquer aditamento, o que inclui o consenti
mento do réu, se já feita a citação, e a impossibilidade de modificar o pedi
do ou da causa de pedir, depois do saneamento do processo.15
Com efeito, ao intervir em ação civil pública ou coletiva proposta
por outrem, o Ministério Público não perde sua condição originária de co-
legitimado ativo nato. Afinal, não teria sentido admitir o aditamento por
parte dos demais co4egitimados ativos, mas negá-lo ao Ministério Público,
se este também poderia propor em separado ação com a mesma causa de
pedir e com pedido mais abrangente (continência), ou propor ação como
mesmo objeto e diversa causa de pedir, ou com a mesma causa de pedirt
diverso objeto (conexidade).
4. Ministério Público autor e fiscal16

Se„um membro do Ministério Público propõe ação civil pública no
zelo de interesses gerais da coletividade, no processo não intervirá outro
deles, comp fiscal do primeiro; os princípios da unidade e da indivisibilida
de da instituição obstam a essa atuação superfetada.17 Assim, em ação civü *
pública proposta pelo Ministério Público, não oficia outro membro da insti
tuição como custos legis.18
Esses princípios, porém, não podem ser invocados para justifica^
que o mesmo membro ministerial acumule a posição de parte e fiscal da
se, como parte, estiver exercendo representação processual, substituição»'
processual ou defesa de pessoa certa. Assim, v.g., numa ação civil pública
movida pelo Ministério Público, contra um réu incapaz, não será possivd
que o mesmo membro da instituição promova a ação e, ainda, suplemen16
eventuais deficiências na defesa de incapaz situado no pólo passivo dá rela
ção processual.19 Haverá incompatibilidade de o mesmo membro do
tério Público simultaneamente assumir as duas tarefas, porque, nessa.hip0'
tese, seria um paradoxo promover a ação contra a parte a quem rambe®!
15. CPC, art. 264, caput, e parágrafo único.

16. V., tb., Cap. 4, n. 4.
17. V. Cap. 4, n. 10, e Cap. 20; cf. art. 114 da LC paulista n. 734193. Nesse i eflU&í
cf. RJTJSP, 49-39.
18. KEsp n. 156.291-SP, 2* T. STJ, i. 09-10-98, rel. Min. Adhemar Maciel, D]Ü, ^
99,' p. 149.
19. A propósito, v., tb., o Cap. 4, n. 11 .
deve atuação protetiva. Em casos tais, entendemos necessária a intervenção

simultânea de mais de um membro do Ministério Público, em função ina-
nimulável com a do outro.20
Pode, pois, ser necessária a pluralidade de membros do Ministério
público a atuarem no feito, quando seja incompatível que um só deles as
suma funções inacumuláveis. Isso pode ocorrer com freqüência em ações
dvis públicas propostas pela instituição contra um ou mais incapazes, si
tuados no pólo passivo da relação processual. Nesse caso, a par dos interes
ses transindividuais objetivados na ação, há também interesses de pessoas
determinadas, a serem zelados por outro membro do Ministério Público,
sendo manifesta a incompatibilidade de um só deles assumir a defesa de
interesses inconciliáveis.
5. Litisconsórcio entre Ministérios Públicos

A idéia do litisconsórcio entre Ministérios Públicos surgiu-nos ini-
, dalmente para melhor defesa ambiental, pois a degradação ecológica no
mundo todo está atingindo condição alarmante, a justificar um especial
empenho do legislador e do intérprete para possibilitar uma reação efetiva
emproveito de todos.
( Assim, para maior eficiência na proteção do meio ambiente, junta
mente com Antônio Augusto Mello de Camargo Ferraz e Édis Milaré, lança
mos, de lege feranda, uma idéia inovadora, que foi aprovada no VI Congres-
so N a c io n a l do Ministério Público por meio da tese O Ministério Público e a
questão'ambiental, cit. (1985). Na época, sugerimos fosse admitido que,
ílPís açóés civis ou penais relativas ao meio ambiente, propostas pelo Minis
tério Público federal, pudesse intervir como assistente litisconsorcial o Mi
nistério Público do Estado interessado, e vice-versa. Assim dissemos: “Deve-
se ensejar, tanto ao Ministério Público federal como estadual, a possibilida
de (le intervir, na qualidade de assistente litisconsorcial, na açãó proposta
pelo outro, $ára que, na tutela do ambiente, sejam consideradas e harmo
nizadas as necessidades nacionais e as peculiaridades regionais. A possibili
dade de intervenção simultânea dos dois órgãos atende à necessidade de
contar forças em defesa do meio ambiente e seria proveitosa sob todos os
^pectós: a conjugação de esforços aumentaria em muito a eficiência da
aÇao do Ministério Público e estabeleceria entre os dois setores da Instituí
do, até hoje estanques, um fecundo entrosamento” .21
. ' - Já então acreditávamos ser desejável ir até mais longe: especialmen
te na defesa do meio ambiente, deveríamos estipular um sistema de atribui
ções concorrentes entre o Ministério Público da União e os dos Estados, de
°nna que até estes últimos pudessem estar legitimados a propor ações de
“■ 20. V. nossos livros M anual do prom otor de Justiça, cit., p. 199, 204 e 214-7; O M i-
Público na Constituição de 1988, cit., p. 53, e Regime jurídico, cit., Cap. 6, n. 9; no
651110 sentido, RTJ, <>2:139 e s., e, especialmente, p. 143. V. Caps. 4 e 20.
V 'ÍX.justitia, JJÍ-A:443, e RT, 611:14.
I
326— CAPÍTULO 17
defesa do meio ambiente perante a Justiça federal, assim como o Ministério

Público federal deveria poder propor ações ecológicas perante a justiça
local: poderiam até fazê4o em litisconsórcio, ou então, proposta por um
deles, ò outro poderia habilitar-se como assistente litisconsorcial. Contudo
parayiabilizar a aprovação da tese, que instituía uma idéia pioneira,-propu-
semós, para um primeiro momento, de forma mais conservadora, uma as-
sistêácia litisconsorcial entre ambas as instituições.
Na mesma esteira, agora.com apoio do Procurador de Justiça paute
ta Munir Cury — então Coordenador das Curadorias de Menores do Minis
tério Público paulista — , em 1990 encaminhamos sugestão que foi acolhida
no Estatuto da Criança e do Adolescente: "admitir-se-ã litisconsórcio facul
tativo entre os Ministérios Públicos da União e dos Estados na defesa dos
interesses e direitos de que cuida esta Lei".22 is f:(;
A seguir, em colaboração com Antônio Herman Benjamxn e Nelson
Nery Júnior, encaminhamos pelas vias adequadas ao Congresso Nacional
sugèstão de emenda ao Projeto do Código de Defesa do Consumidor, para
ser incluído dispositivo semelhante, o que acabou acontecendo no art: 113
do CDC.
Com a vigência do Código do Consumidor, surgiu a respeito, entre
tanto, uma interessante discussão jurídica.
Depois de sancionado o litisconsórcio entre Ministérios Públicos pa
ra fins de defesa de interesses de crianças e adolescentes (art. 210 do ECA),
dias depois o Presidente da República vetou o § 2o do art. 82 do CDC r—0
qual Instituía o mesmo litisconsórcio, agora nas ações coletivas em defesa
dojfconsumidor. E, depois de vetar este último dispositivo, mais uma (o*1-
traaição: o mesmo Presidente da República sancionou o art. 113 do CDC —
o qlial instituía o mesmo litisconsórcio de Ministérios Públicos, agora;em
qualquer ação civil pública, versando quaisquer interesses transi ndivt-
duais... Sobreveio, então, a polêmica sobre se teria ou não havido v e t o ao
litisconsórcio de Ministérios Públicos no CDC. De fato, o Presidente da Re
pública vetou o § 2o do art. 82 do CDC, enquanto sancionava dispositivo de
mesmo teor, constante do art. 113 do mesmo estatuto...
Em outra passagem desta obra, procuramos demonstrar a ineficaCia
do^veto presidencial ao § 2o do art. 82 do CDC (dispositivo que dispunlr‘1
sobre: o litisconsórcio ministerial), pois que o art. 113 da mesma lei foi-ssj1'
ciçmado e promulgado, e este último artigo repetiu a mesma norma d°.:
dispositivo antes vetado. Assim, por força do art. 113 do CDC, foi insen*'0
um § 5o ao art. 5o da LACP, segundo o qual o litisconsórcio de Ministérios
Públicos passou a ser admitido em qualquer ação civil pública.23
Tanto está em vigor o § 5o do art. 5o da LACP que, mais recenterne*1’
te, o § I o do art. 27 da Lei n. 9.966/00, ao cuidar da poluição por óle0 e
outras substâncias nocivas ou perigosas em águas sob jurisdição naciop"'
22. ECA, art. 210, § I o.

23- Cf. Caps. 5, n. 4, e 23, n. 1.
LITISC O N SÓ R CIO E ASSISTÊNCIA— 327
reportou-se. ao primeiro dispositivo. A nova lei assim dispôs.- “a Procurado-

ria-Geral da República comunicará previamente aos Ministérios Públicos
estaduais a propositura de ações judiciais para que estes exerçam as facul
dades previstas no § 5o do art. 5° da Lei n. 7.347, de 24 de julho de 1985,
na redação dada pelo art. 113 da Lei n. 8.078, de 11 de setembro de 1990
Código de Defesa do Consumidor” .
Por último, o Estatuto do Idoso também admitiu, às expressas, o li
tisconsórcio facultativo entre os Ministérios Públicos da União e dos Estados
'na defesa dos interesses e direitos nele versados.24
Estabelecido que está que o ordenamento jurídico consagra, em
normas vigentes, o litisconsórcio de Ministérios Públicos, resta agora discu
tira constitucionalidade dessas normas 25
■J:te Os argumentos usados pelo chefe do Poder Executivo, quando do
veto ao § 2a do art. 82 do CDC, foram os seguintes: a) o dispositivo do litis-
eonsórcio de Ministérios Públicos feriria o art. 128, § 5o, da Constituição,
que reserva à lei complementar a disciplina da organização, atribuições e
estatuto de cada Ministério Público; b ) somente poderia haver litisconsórcio
i.se a todos e a cada um dos Ministérios Públicos tocasse qualidade que lhe
autorizasse a condução autônoma do processo, o que o art. 128 da Consti
tuição não admitiria.
.-te A esses argumentos, ainda outros somou Vicente Greco Filho:
à) como o Ministério Público atua perante os órgãos jurisdicionais, deveria
.ter suas atribuições limitadas pela competência destes, não podendo o Mi
nistério Público estadual atuar perante a Justiça federal e vice-versa; b) a
admissão do litisconsórcio entre Ministérios Públicos diversos violaria o
jnncipio federativo, subvertendo as competências das autonomias.26
Ora, os princípios da unidade e indivisibilidade do Ministério Públi-
■cp devem ser entendidos não como na França (Estado unitário), de onde
doram importados, mas sim com as devidas adaptações ao nosso país (Esta
do fedcraílo).27 No Brasil, a rigor, os princípios da unidade e da indivisibili
dade só valem dentro de cada instituição ministerial. Esses princípios não
jPodem ser invocados para disciplinar a atuação de Ministérios Públicos que
'24. Lei n. 10.741103, art. 81, § I o.

- 25..Aceitando, ainda que implicitamente, sua constitucionalidade, v. Rodolfo Man-
-cu_So>Ação civil pública, 7a ed., cit., p. 109-111; Comentários ao código de proteção do
c°nsurmdor, cit., p. 282. Cf., tb., Arruda Alvim et al.. Código do Consumidor comentado, cit.,
.PteOÇ); Kaxuo Watanabe, Código brasileiro de defesa do consum idor , cit., notas ao art. 82;
., 14 Milaré, Estatuto da Criança e do Adolescente comentado, notas ao art. 210, Malheiros,
1992, 5
::;tete 26. Vicente Greco não sustenta tenha havido veto ao dispositivo do litisconsórcio,
Pel ° art- 113 do CDC; sustenta sua inconstitucionalidade ( Comentários ao Código
, ?Proteção ao Consumidor, cit., p. 337).
27. Para um exame ern profundidade dos princípios da unidade e indivisibilidade no
'nisterio Público brasileiro, v. Cap. 20, e, especialmente, nosso Regime ju ríd ic o do Ministé-
, “ ^ í í c o , cit., Cap. 5.
328— CAPÍTULO 17
integrem entes federados diversos, nem para disciplinar a atuação destes"

em face do da União, nem mesmo a atuação dos diversos Ministérios Públi
cos da União reciprocamente considerados, a não ser se tomássemos sua
unidade e indivisibilidade sob o aspecto puramente abstrato, doutrinário ou
conceituai. Assim, quando a Constituição confere privatívidade ao Ministé
rio Público para promover a ação penal pública, quer alcançar a função
abstratamente considerada, como um todo. Nesse sentido, pouco importa
considerar se quem vai efetivamente propor a ação será o Ministério Público
federal ou o de um Estado: só. nesse aspecto se poderia cogitar de uma uni-
dade institucional em todo o País. Sob o enfoque organizacional e funcio
nal, porém, unidade alguma existe entre os diversos Ministérios Públicos,
seja de um Estado-membro em relação a outro, seja de um destes em rela
ção ao Ministério Público da União, ou mesmo dentro dos vários ramos do
Ministério Público da União.
Recusada a tese da inconstitucionalidade da atuação simultânea de
Ministérios Públicos diversos no mesmo;processo, alguns doutrinadores
admitem essa possibilidade, negando, porém, que se trate de vero e próprio,
litisconsórcio-, para estes, é antes mera quèitão de representação processual,
da instituição e distribuição das respectivasjatribuições.28
Embora tenha a Constituição reservado à lei complementar de cada,
Ministério Público a disciplina de suas atribuições, organização e estatuto,
isto não significa que a lei federal ordinária não possa cometer atribuições
ao Ministério Público, ou que à disciplina processual esteja ele imune. Não.
pudesse a lei ordinária cometer atribuições ao Ministério Público — còrnop,
fazem crer as razões do veto ao § 2o do art. 82 do CDC — então, por absur
do, á instituição ministerial não poderia receber atribuições no Código de.
Processo Civil, no Cód. de Processo Penal^-no Código Civil e em centenas
de outras leis ordinárias... í;
Por outro lado, a organização do Ministério Público de hoje neces
sariamente nada tem a ver com a dos órgãos jurisdicionais: o Ministério
Público tem inúmeros órgãos que não exercem atuação em juízo, assifl?.
como tem outros que oficiam em mais de um juízo.
Em nada se desnatura o princípio federativo se o Ministério públicp,
estadual detiver algumas funções perante a Justiça federal ou se o Ministí-
rio Público federal as tiver perante a Justiça estadual, como até há pouC®
anos ocorria nas execuções fiscais e ainda ocorre na Justiça eleitoral e traba
lhista-, nas cartas precatórias ou de ordem; na ação penal por tráfico de.efc:
torpecentes para o exterior; nas ações previdenciárias; na avaliação de ren
da e prejuízos decorrentes de autorização para pesquisa mineral; na posS1'
bilidade de o Ministério Público federal comparecer a tribunais locaisT313
interpor recurso extraordinário.
28. fíazuo Watanabe e Netson Nery Júnior, Código brasileiro, 7a ed., cit., p. 763,
29. Esta última hipótese é cuidada na LC n. 75193, art. 37, parágrafo único.
; .. Ademais, se constituísse violação ao princípio federativo o fato de

órgãos autônomos de Estados diversos se litisconsorciarem, então, por
identidade de razões, e, por absurdo, seria impossível o litisconsórcio entre
os próprios Estados-membros, ou entre estes e a União... Há, porém, inte
resses de Estados diversos que podem ser compartilhados, como na área
tributária, patrimonial ou ambiental, ou em matéria de criminalidade orga
nizada, oü na defesa de interesses coletivos de consumidores ou vítimas de
infrações contra.a ordem econômica. Assim, se para a defesa de consumido
res ou do meio ambiente, o Estado de São Paulo pode, por exemplo, litis-
consorciar-se com o de Minas Gerais, por que, para o mesmo fim, não o
poderiam seus Ministérios Públicos, se são órgãos estatais dotados de auto
nomia funcional? Não seria por afronta ao princípio federativo.
Seja, porém, autêntico litisconsórcio, seja apenas concorrência de
atribuições entre Ministérios Públicos diversos, a vantagem da idéia está em
, permitir mais eficaz colaboração entre cada uma das instituições do Ministé
rio Público, que. eram, até antes disso, praticamente estanques.30
Admitido o litisconsórcio, diz a lei que cada um dos litisconsortes
será consideraclo, em relação à parte adversa, como litigante distinto, e os
atos e omissões de uns não prejudicarão nem beneficiarão os outros (CPC,
. art. 48). Entretanto, no litisconsórcio de Ministérios Públicos diversos em
isação civil pública, os atos benéficos de um aproveitarão ao outro, e a ação
■ ..deverá ser decidida da mesma maneira para eles (p. ex., produção de pro
vai, interposíção de recurso contra a improcedência etc.). Por outro lado,
cada litisconsorte terá o direito de promover o andamento do processo,
^devendo todos ser intimados dos respectivos atos (CPC, art. 49).
•V-E* O problérna da atuação do Ministério Público fora do âmbito da Jus-
,liça respectiva não raro tem encontrado uma limitação jurisprudencial: a
necessidade de que cada qual deles tenha atribuições para atuar naquela
causa. No que diz respeito, por exemplo, ao Ministério Público do Distrito
Federal e Tevîtórios, o Supremo Tribunal Federal chegou a recusar sua
atuação fora do âmbito da Justiça distrital, reservando-se para discutir futu
ramente a questão de o ,Ministério Público dos Estados poder ou não atuar
tora do campo da Justiça respectiva.31
A atuação heterotópica do Ministério Público não deveria causar
tanta espécie; pois embora sua organização guarde um certo paralelismo
com a do Poder Judiciário, na verdade essa correspondência não é nem
Pode ser integral, dada sua diversidade intrínseca. Assim, por exemplo, a
Própria lei já se ehearrega de admitir que o Ministério Público federal possa
,1-Omparecer à Justiça estadual para interpor recurso extraordinário nas re-
p 30. O primeiro caso de litisconsórcio entre o MinLstério Público federal e o de São

,. UlQ deu-se na ação civil pública destinada a impedir a comercialização do leite contaminado
Ç60 acidente radioativo de Cliernobyl, na Ucrânia (Proc. n. 9-372.121/86, da 4a Vara da Justi-
^Jederal em São Paulo). A propósito, v. nota de rodapé n. 26, na p. 57.
31. RE n. 262.178-DF, Inform ativo STF, 205, 211 e. 237.
330— CAPÍTULO 17
presentações de inconstitucionalidade.-3'2 Nesse caso, um eventual litiscon-

sórcio do Ministério Público federal com o estadual será perfeitamente pos
sível.
6. , As várias formas de assistência33
a ) Os co-legitimados
Os co-legitimados à ação civil pública ou coletiva, se não a tiverem
proposto como litisconsortes, podem nela intervir na qualidade de assisten
tes litisconsorciais. is-isí'
b ) O s indivíduos lesados v !ist-
Já temos, em diversas passagens desta obra, analisado a questão de

poder ou não o indivíduo ser assistente em ação civil pública ou coletiva.
Neste momento, analisaremos as particularidades do problema.
Nos casos de danos a interesses transindividuais, o lesado que dese
je intervir na ação coletiva sequer poderia ser considerado terceiro-. na ver
dade, ele faz parte do grupo em favor de quem foi proposta a ação. Ora, 0_
pedido nessas ações também diz respeito ao interesse direto do indivíduo
(que compartilha do interesse difuso, coletivo ou individual homogêneo),
mas sua intervenção a título de assistência não se parece adequar perfeita- }
mente às figuras processuais conhecidas-, a) não seria caso .de assistência^
simples, pois o lesado, em benefício do qual se move a ação coletiva, não >
poderia ser considerado terceiro, se tem direito próprio a ser z e la d o , com-t^
preendido no pedido coletivo;^4 b) não seria a rigor nem mesmo caso der
assistência litisconsorcial em sentido estrito, pois a sentença não influíra
necessariamente na relação jurídica entre ele e o adversário do assistido ja J
que o indivíduo sempre conserva o direito de acionar diretamente o causa ^
dor do dano, em ação individual, jamais podendo restar prejudicado jpela \
decisão da ação coletiva;35 c) também em tese. seria problemático admitir J
sua intervenção a título de assistência litisconsorcial qualificada, p0is 0
indivíduo não poderia ter participado de um litisconsórcio ativo uniud° ;
facultativo para propor a ação coletiva.
Repugnaria, porém, ao sentimento jurídico dizer que se afasta o te'
sado da ação em que se discuta a lesão que ele também compartilha AceiU' j
lo como litisconsorte simples não é a melhor solução, pois que o direito :
32. LC n, 75/93, art. 37, parágrafo único. ^

33. Quanto à posição do lesado nas ações civis públicas, v. , tb., os Caps. 11, o-
n. 2, e 16 , n. 7. .
34. O assistente simples não persegue um direito próprio, e nisso se disting116 ^
assistente qualificado ou do litisconsorte (Liebman, M anual de D ireito Processual Civil, '1 ' ‘
n. 54, p, 114, Forense, 1984).
35. CPC, arts. 5 0 e5 4 . aÍ| ;
1litígio e do substituído, não do substituto. Dizê-lo litisconsorte, como o fez

o art. 94 do CDC, é solução equivocada, pois nas ações civis públicas ou
coletivas em que defenda direito próprio, o indivíduo não é nem litiscon-
sorte inicial nem ulterior. Assim, a nosso ver, a forma de intervenção que,
quando caiba, se expõe a menos defeitos, é a assistência litisconsorcial
q u a lific a d a conquanto peculiar, porque o indivíduo em regra não é co-
legitimado para a ação civil pública ou coletiva.
Se o objeto das ações civis públicas ou coletivas consistir na defesa
de interesses coletivos ou individuais homogêneos, e, em certos casos, até
quando esse objeto consista na tutela de interesses difusos, não haverá co
mo negar a possibilidade de intervenção do lesado no processo coletivo.
Afinal, poderia ele ter ação individual em andamento para resolver a sua
parte na lesão ou na ameaça de lesão, quando sobreviesse o ajuizamento de
ação coletiva a englobar todo o dano efetivo ou potencial. Para tanto, a lei
admite sua intervenção no processo coletivo.37 Mas, se o objeto da ação
civil pública ou coletiva consistir na defesa de interesses difusos, não se
admitirá a intervenção do indivíduo na ação coletiva salvo: a) se ele pudes
se fazer idêntico pedido em ação própria, como quando caiba simultânea
propositura de ação popular (caso em que poderia ser admitido o litiscon
sórcio ou a assistência do cidadão')-, b) se o mesmo dano for a caüsa de
pedir tanto na ação coletiva como na individual.
Nos casos de defesa de interesses transindividuais, tenha o lesado
:?yão individual em andamento ou não, poderá, em tese, ser admitido a
intervir na ação civil pública ou coletiva ajuizada em seu proveito; mas, se
, tiver ação individual em andamento, precisará requerer sua suspensão, para
,?cr admitido no processo coletivo.*’8 Não nos parece razoável só admitir a
intervenção do lesado que tenha requerido a suspensão de ação individual
não a do lesado que sequer tenha ação individual proposta, porque seria
ogencia de atendimento fácil propor inutilmente uma ação para depois
suspendê-la só para poder habilitar-se no processo coletivo; ademais, isso
feriria ó espírito da lei, que é de economia processual.
Até que momento, nessas condições, pode o indivíduo habilitar-se
,la ação civil pública ou coletiva?
Proposta a ação coletiva, será publicado edital no órgão oficial, fi
xando 0 prazo de 30 dias para a habilitação; esse prazo se conta a partir do
,niomento em que o indivíduo tenha tido ciência, nos autos da ação indivi-
!> ajuizamento da ação coletiva (CDC; arts. 94 e 104). Após o trânsito
en!1julgado erga omnes ou ultra partes, haverá uma segunda oportunidade
j 36. CPC, art. 54. N o mesmo sentido é a conclusão de Arruda Alvim et al., em Código
9 ^<Jnsunndor comentado, cit., notas ao art. 94 do CDC.
37 À vista do que dispõe o art. 104 do CDC, a nosso ver o art. 94 do CDC não só se
cni 13 3S ^'PÓteses de interesses individuais homogêneos (expressamente) como de-interesses
t!vos ou difusos (analogicamente).
38. CDC, arts. 94 e 104. A propósito, v., cb., Cap. 16, h. 7.
de habilitação do lesado no processo coletivo, ou seja, quando da liquida

ção por artigos.59
Mas não haveria limite algum? A qualquer tempo poderia o lesado
habilitar-se como assistente litisconsorcial na ação civil pública ou coletiva?
Parte.da doutrina responde afirmativamente a esta indagação.40 Ou-.
tros, invocando a necessidade de evitar o tumulto processual, entendem
que a habilitação dos lesados no processo coletivo só poderá ocorrer até a
citação;41 outros, até o saneamento.42 Com posição intermediária, Antonio
Gidi sustenta que a qualquer tempo poderá haver o ingresso do lesado no
processo coletivo, com o só limite de que o faça antes da decisão definitiva
de seu processo individual, e, naturalmente, desde que obedecido o prazo
de trinta dias a contar da ciência do ajuizamento da ação coletiva.43
Parece-nos mais-correta a intelecção intermediária porque: a) como ;
o assistente litisconsorcial não vai nem pode modificar o pedido ou a causa
de pedir formulados na ação coletiva, razão não há para limitar seu ingresso.,
até antes do saneamento-, b) fugiria ao escopo da lei permitir seu ingresso
nos autos da ação coletiva mesmo depois do julgamento definitivo, e
desfavorável, de sua ação individual; c) o risco da intervenção multitudiná-
ria será obstado pelo próprio juiz, quando se faça necessário.
Admitida a intervenção do lesado na ação civil pública ou coletiva,
devem-se-Ihe reconhecer poderes para ampla atuação, como arrolar teste-í
munhas e requerer perícia (ainda que o assistido as dispense) ou recorrer
(ainda que ,ó assistido renuncie ao direito de recorrer ou desista do recurso
acaso interposto). Não se poderá, entretanto, admitir assuma diretamente K
promoção iáa ação, em caso de desistência ou abandono pelo assistido,
porque lhe falta legitimação autônoma para propor a ação, exceto se, n(\
caso, também couber ação popular e ele tiver a qualidade de cidadão. Nesta
hipótese, mais que assistente, em tese o cidadão poderia.até mesmo ^
litisconsorte em ação civil pública. Entretanto, para evitar possível tumulto
no processo — situação que, aliás, não seria nova — , caberá ao juiz recusa^
eventual intervenção de lesados, se abusiva, ou se, pela sua excessiva qu»n
tidade, inviabilizar o andamento da ação civil pública ou coletiva.44
Suponhamos que o indivíduo lesado tenha requerido a suspensa^
de sua ação individual e tenha sido admitido seu ingresso na ação civil pf'
39. V. Cap. 34, n. 3.

40. Arruda Alvím et a lC ó d ig o do Consumidor contentado, cit., notas ao art. 94
41. REsp n. 106.888-PR, 2a Seç. STJ, m.v,, j. 28-03-02, rel. Min. César Rocha,
08-02, p. 196.
42. Cf. despacho do rel. Min. Gomes de Barros, do STJ, no AI n. 3H153-SP, $%:
31-08-00.
43. Coisa ju lga d a e litispendència em ações colelüms, cit., p. 199.
44. CPC, art. 46, parágrafo único, analogicamente. Cf. RTJ, 84:1042-, RT, 532'^ *'
Cap. 18, n. 1.
LITISC O N SÓ RCIO E ASSISTÊNCIA— 333
blica ou coletiva, na qualidade de assistente litisconsorcial. Poderá ele re

querer sua exclusão do processo coletivo?
A questão não é meramente acadêmica, pois o lesado, que intervém
na ação coletiva, sujeita-se ao decisum na ação coletiva mesmo quando da
-improcedência, diversamente dos lesados que nela não intervieram.45
A interpretação sistemática dos arts. 94 e 104 do CDC demonstra
que a quaLquer momento o lesado individual pode requerer a retomada do
andamento de sua ação individual, que estava suspensa; com isso, cessará,
' ipsofacto, sua intervenção no processo coletivo. Com efeito, se ele precisa
requerer a suspensão do processo individual para beneficiar-se da coisa
julgada proferida no processo coletivo, e: como essa suspensão é um direito
‘ seu, é natural que, para não ter cerceado seu acesso individual à jurisdição,
ele pode a qualquer tempo retomar suá ação individual; com isso, desistirá
3e sua habilitação na ação coletiva como assistente litisconsorcial (Iitiscon-
sorte, diz o art. 94 do CDC), e ficará excluído do que vier a ser julgado no
processo coletivo.46
c ) Os terceiros
Por fim, registre-se ser possível a intervenção de terceiros, assistindo
uma das partes num dos pólos da relação processual.
No pólo ativo, já examinamos a possibilidade de o próprio lesado
.assistir, os co-legitimados ativos. Por sua vez, os próprios co-legitimados
■ativos podem ser assistentes litisconsorciais do autor da ação civil pública
ou coletiva.
No pólo passivo, mais do que interesse prático, exige-se interesse
jundico de quem queira assistir a parte para poder opor-se ao pedido do
autor Nesse sentido, por exemplo, a jurisprudência já recusou, acertada-
mcnte, a intervenção de agência governamental em ação civil pública, pois
ela desejava Assistir o réu, embora só tivesse interesse prático que não a
.qualificava nem como litiscon sorte necessária nem como assistente litiscon-
?ôreial-47
‘
O Superior Tribunal de Justiça enfrentou outra hipótese de inter-
■VünÇão de terceiros no pólo passivo de ação civil pública. Tratava-se de ação
Proposta contra município litorâneo, visando a compeli-lo a não expedir
jârás de construção em loteamento irregular em área de manguezal. O
Tíbunal reconheceu que os efeitos da sentença de procedência não se limi-
taVdrn às partes, mas sim se estendiam a terceiros, atingidos pela sua eficá-
-L*a>e com isso afetavam o exercício do direito de propriedade destes últi
45. A propósito, v. Cap. 35.

> 46. No mesmo sentido, v. Antonio Gidi, Coisa ju lg a d a e litispendència em ações co-
tu , p. 205.
íi
no n 47- REsp n. 431-60(5-STI, 2a T. STJ, v.u., j. 15-08-02, rel. Min. Eliana Calmon, DJU, 30-
J02.p 249.
334— CAPÍTULO 17
mos. Desta forma, o tribunal reconheceu terem estes nao só o interesse-

econômico, mas, sobretudo, o jurídico, a legitimar seu ingresso na relação
processual (CPC, art. 499, § I o).48
Afora esses casos, em tese, terceiros podem, naturalmente, apresen
tar embargos em-ação civil pública ou coletiva, ou podem ingressar no pro
cesso nâs demais hipóteses previstas ria legislação processual civil45
48. REsp n. 193.846-SC, 1“ T. STJ, j. 13-04-99, v.u., rel. Min. Milton Pereira,
06-99, p. 57.
49- CPC, arts. 56 e s., e 1.046 e s. A propósito da intervenção de terceiros fl° P j
passivo, v. Gap. 18. is- - 1
CAPÍTULO 18
LEGITIM AÇÃO PASSIVA
SUMÁRIO: 1. Os legitimados passivos; a) a regra geral; b) a ação

declaratóría incidental; c) o Ministério Público como réu; d) as
autoridades no pólo passivo; e) a desconsideração da persona
lidade jurídica; f ) entes sem personalidade jurídica; g) a inter
venção de terceiros; h) a citação dos beneficiários do ato im
pugnado. 2. A substituição processual no pólo passivo. 3. O Es a-.-.’ ,
tado como legitimado passivo. 4. A responsabilidade solidária e
a responsabilidade regressiva.
f 'y
t< '
W
L -5 „ Os legitim ados passivos 1
V
a) A regra g era l
i Nas lições civis públicas ou coletivas, qualquer pessoa, física ou jurí
dica, pode, em tese, ser parte passiva. Há, porém, uma limitação: os legiti \ \r!!‘
mados ativos, em regra, não podem representar passivamente a categoria,
classe ou grupo de lesados.
Abordaremos essas exceções no item n. 2, deste Capítulo.
+1
; • b ) A ação declaratóría incidental
IV
\' E quanto à ação declaratóría incidental? Caberá pedido de declaração
^cidental no bojo de ação civil pública ou coletiva?
Se em ação civil pública ou coletiva o réu contestar o direito que
°nstitui fundamento do pedido,, poderá o autor requerer que sobre ele o ': ■
Profira decisão incidente.2 Dúvida, entretanto, há de surgir se for o réu
-L K , tb., Cap. 7, n. 5*
2- CPC, art. 325.
336— CAPÍTULO 18
que, em ação civil pública ou coletiva, requeira a declaratória incidental

(art. 5o do CPC). A nosso ver, neste último caso, a regra é a de que não se
deve admitir a declaratória, poís não têm os legitimados ativos da ação tivil
pública, na quafidade de legitimados de ofício, aptidão para estimular, tm
p ólo passivo, a formação de relação processual em processo coletivo. Como
o objeto da ação declaratória incidental é a ampliação dos limites objetivos
da coisa julgada, se admitíssemos seu cabimento nas ações civis públicas ou
coletivas, estaríamos a aceitar, por vias transversas, pudesse ser formulado
pedido contra a coletividade. Essa proibição sistêmica decorre do estágio
atual de nosso Direito, que não admite a substituição do grupo lesado nó
pólo passivo, salvo raras situações processuais, como nos embargos do ese--
cutado ou de terceiro, matéria sobre á qual nos deteremos mais adiante, no.,
item 2 deste Capítulo.
Uma situação pode, porém, desafiar a regra acima estabelecida. Su
ponhamos que uma associação promova ação civil pública contra o Estado,
autarquia, fundação pública ou sociedade de economia mista. Nesse tipo.des
ação, o legitimado ativo pode pedir declaração incidental, mas o legitimado
passivo não o pode fazer. Entretanto, aqui surge uma particularidade: oreu;
também é, em tese, um dos co-legitimados ativos da ação civil pública. Sen
do esse. o caso, poderá formular pedido incidental.
c ) O Ministério Público como réu

Enquanto órgão estatal desprovido de personalidade jurídica, o Mi '
nistério Público não poderá ser parte passiva da relação processual formada
em procesáb coletivo, salvo formalmente, nas exceções já apontadas (corno /r
no caso devémbargos à execução ou embargos de terceiro, quando ele pro
prio seja o exeqüente, ou em ação rescisória de coisa julgada oriunda de
processo coletivo). -{i
A respeito da matéria, reportamo-nos ainda aos comentários feitos j
nos Capítulos 4, n. 16, e 40.
*.
d ) /is a u to rid a d e s n o p ó lo p a ssivo te

' ._■’"!.LV••
Se a ação civil pública ou coletiva tiver por objeto pedido que possa „.:
ser feito em ação popular, analogicamente deverá ser proposta con tu
mesmas pessoas que seriam as legitimadas passivas para a ação popular."1
Como, porém, a ação civil pública ou coletiva não tem o rito nem a*
regras especiais do mandado de segurança, as autoridades co a to ra s na°
integrarão o processo coletivo, salvo se estiverem sendo p e s s o a lm e n te r£S
ponsabilízadas na ação.4
3. Lei n. 4.717/65, art. 6o.

4. Sobre a posição das autoridades coatoras na ação civil pública, v., ainda nr.ste 0>P'
o n. 3; sobre a competência nas ações civis públicas, v. Cap. 15, ns. 1 e 11.
LEGITIMAÇÃO PASSIVA— 337
te;- Outrossim, na ação civil pública de improbidade administrativa, a

. competência não se deslocará para os tribunais, salvo se, cumulativamente:
( a) o pedido envolver a perda do cargo ou suspensão de direitos políticos;
: b) f. infração versar crime de responsabilidade de autoridade que goze de
foro por prerrogativa de função.5
í / e ) A desconsideração d n personalidade ju ríd ica

:■ .Admite-se hoje que o juiz possa valer-se da desconsideração da per
sonalidade jurídica de sociedade não apenas em defesa do consumidor, do
meio ambiente e da ordem econômica, como também nas relações jurídicas
- emgeral:
1) Em matéria de.proteção ao consumidor, a lei permite a descon
sideração da personalidade jurídica em três casos: a) quando, em detrimen
to daquele, houver abuso de direito, excesso de poder, infração da lei, fato
ou ato ilíeito ou violação dos estatutos ou contrato social; b) se, por motivo
. de má administração, sobrevier falência, estado de insolvência, encerramen
to ou inatividade da pessoa jurídica;6 c) sempre que a personalidade jurídi
ca for, de alguma forma, obstáculo ao ressarcimento de prejuízos causados
aos consumidores.7
É importante lembrar que o sistema jurídico brasileiro acolhe, em
regra, a chamada teoria m a ior da desconsideração, ou seja, além da prova
_ tde insolvência, exige-se a demonstração de desvio de finalidade (teoria sub-
jetiva. da desconsideração), oü a demonstração de confusão patrimonial
Jteoria objetiva da desconsideração). Em matéria, porém, de defesa do con
sumidor ou do meio ambiente, nosso Direito aplica a chamada teoria me
nor dà desconsideração da personalidade ju ríd ica , a qual é calcada na
^xegese autônoma do § 5o do art. 28 do CDC. Segundo a teoria menor, a
>. - incidência deste dispositivo, não se subordina à demonstração dos requisi-
_ tos do caput do art. 28 (hipóteses c> c. b do parágrafo anterior), mas apenas
à provà de ^üe a mera existência da personalidade jurídica está a causar
obstáculo ao ressarcimento dos consumidores.8
r í '. s
2) Em, matéria am biental, também poderá ser desconsiderada a
Pessoa jurídica sempre que sua personalidade for obstáculo ao ressarcimen
to de prejuízos causados à qualidade do meio ambiente (teoria menor da
- desconsideração).9
- 3) Em matéria atinente à defesa da ordem econômica, desconside-
,ra‘Se a personalidade jurídica do responsável pela infração: a) quando hou-
5?
\ ’ 5. V Cap. 15, n. 11.
r i- 6. CDC, art. 28.
fF ' v 7. CDC, art. 28, § 5o.
* ‘ 8- REsp n. 279.273-SF, 3a T. STJ, m.v., j. 04-12-03, rel. Min. Nancy Andrighi, DJU, 29-
03 04 P- 230.
^ 9. Lei n. 9.605198, art. 4a. V., tb., Cap. 7, n. 5.
338— CAPÍTULO 18
ver abuso de direito, excesso de poder, infração da lei, fato 6u ato ilícito ou
violação dos estatutos ou contrato social; b) quando houver falência, estado
de insolvência, encerramento ou inatividade da pessoa jurídica provocados
por má administração.10 ' ;. is
4) Nas relações cíveis em geral, o CC de 2002 ampliou as hipóteses
da disregard doctrine, admitindo-a sempre que haja abuso da personalida
de jurídica, caracterizado por desvio de finalidade ou confusão patrimonial.,
(art. 50).11 O juiz poderá decidir, a requerimento da parte ou do Ministério
Público, nos casos em que lhe caiba intervir, que os efeitos de certas e de
terminadas relações de obrigações sejam estendidos aos bens particulares.
dos administradores ou sócios da,pessoa jurídica.12
O desvio de finalidade (teoria subjetiva) compreende a u
da pessoa jurídica, pelo administrador ou pelo sócio, com fraude ou abuso
de direito (quando se aproveitem da autonomia patrimonial com finalidade
diversa dos fins lícitos almejados pelo ordenamento, como para lesar credo
res, prejudicar a pessoa jurídica ou violar o objeto social).15
A confusão patrim onial (teoria objetiva),14 para os fins do mesmo
dispositivo legal, alcança as hipóteses anotadas por Fábio Konder Com
parai o, nas quais: a) a atividade social e os interesses individuais de deter
minado sócio estejam de tal maneira entremeados que não seja possível
dissociá-los; b) quando haja “confusão aparente de personalidades. Não
apenas a confusão interna — isto é, quando os administradores são co
muns, as assembléias gerais reúnem-se no mesmo local, e,'praticamente, no
mesmo horário; as empresas possuem departamentos unificados e os em--:
pregados recebem ordens indistintamente, de várias administrações, não
sabendo ao certo para quem trabalham — mas também a confusão externa,-
ou seja, a sua apresentação perante terceiros”.15
Como anotou Comparato, “esse efeito jurídico fundamental da per*,;
sonalização — separação de patrimônios — (...) deve ser n o r m a lm e n te afas
tado, quando falte um dos pressupostos formais, estabelecidos em lei* etf
também, quando desapareça a especificidade do objeto social de explora'
ção de uma empresa determinada, ou do objetivo social de produção e
10. Lei n. 8.884/94, arts. 16-8. V. Cap. 44. is. /

11. Para melhor estudo da teoria da disregard doclrine, vejam-seos comentários ,
art. 50 do CC de 2002, que fizemos com Wander Garcia, em Anotações ao Código Civil, •'St ^
va, 2005.
12. A propósito, v., tb ., o Cap. 7, n. 5. 1 is", is
13. V, artigo Abuso de direito e fraude através de personalidade jurídica (disreB?^:
doctrine), de Rubens Requião, publicado em RT, 410:12, pioneiro entre nós, a p r o p ó M '0
matéria.
14. A confusão patrim onial, de que cuida o art. 50 do CC, nada tem a ver cort>-. j
institutos homônimos, previstos nos arts. 381 (meio de extinção de obrigações) e 1.272 (n .. .
de aquisição da propriedade móvel) do mesmo estatuto. isis :1
15- Fábio Konder Comparato, O pod er de controle na sociedade anônima, ^ p . ,' í:
Forense, 1983. 'isfifis
LEGITIM AÇÃO PASSIVA-—339
distribuição de lucro — o primeiro com o meio de se atingir o segundo; —

K ou, ainda, quando ambos se confundem com a atividade ou o interesse
individuais de determinado sóciò”.10
• j ) Entes sem personalidade j u rídica

Em algumas situações, a lei permite que entes, ainda que desprovi
dos de personalidade jurídica de direito material, possam ser réus em ação
- civil pública ou coletiva, nos termos do art. 12, Vil, do CPC, pois para tanto
lhes basta a chamada personalidade ju d iciá ria . É o que ocorre com os con
sórcios, os condomínios de apartamentos, a massa falida, o espólio,, a socie
dade de fato etc.17
g ) A intervenção de terceiros
Cabe denunciação da lide ou chamamento ao processo em ação civil
pública ou coletiva?
A questão do chamamento ao processo será discutida mais adiante,
neste mesmo Capítulo (n. 4). Mencionemos agora a denunciação.
Quando a hipótese envolver responsabilidade, objetiva, não se admi
tirá denunciação da lide para discutir culpa de terceiro nos autos da ação
cml pública ou coletiva, porque a lide secundária (fundada na culpa) .não
. interessará à solução da lide principal.18
if ^ h ) A citação dos beneficiários do ato im pugnado

. *
^ Não raro a ação civil pública visa a atacar atos do Poder Público ou
de outros legitimados passivos, e de sua procedência pode haver repercus
são em direitos de terceiros.
ViV
Nessas casos em que terceiros possam ser atingidos em ações civis
..-pübltcas ou coletivas, terão eles de ser citados?
Quando defrontados os tribunais com problemas atinentes à multi
plicidade de interessados indeterminados no pólo passivo, avultam as difi
culdades processuais,*
=>■?■ Tomemos as ações de reintegração de posse movidas contra cente
nas ou até milhares de invasores. Em casos tais, o Superior Tribunal de Jus-
tem entendido inviável a citação pessoal de todos os ocupantes de ter-
16. Fábio Konder Comparato, O p o d e r de controle, cit., id. ib.

0 17. REsp n. 147.997-RJ, 5a T. STJ, ). 15-04-99, v.u., rel. Min. Édson Vidigtd, DJU , 17-
j ! 99’ P 223; REsp n. 116.457-RJ, 4a T. STI, j. 28-04-97, v.u., rel. Min. Ruy Aguiar, DJU, 19-05-
20 641.
18. V. Cap. 39. Nesse sentido, v. RT, 655:83, RT, 620.69', LexSXf< 132:203 (REsp n.
STJ).
JÊ.
340— CAPÍTULO 18
ras, pois isso tornaria impossível qualquer medida judicial, bastando a cita
ção por edital de réus incertos e desconhecidos.19
Em ação civil pública movida contra a Municipalidade paulistana d
Ministério Público estadual pleiteara a remoção do assentamento de favela
dos em área de preservação ambiental, com reparação dos danos urbanísti-
cos. O Tribunal de Justiça local entendeu que, posto supondo seu interesse
de fato na solução da demanda, não tinham os favelados aptidão para esti
mular o pólo passivo da relação processual nos limites do pedido, jã que
não teriam como realizar o complexo das medidas pretendidas pelo autor,
algumas delas até mesmo em seu próprio benefício; entendeu ainda que a
solução não consistiria em citádos como réus, nem impor sua substituição ;
processual por um legitimado de ofício, e sim admitir sua intervenção facul
tativa no feito, como assistentes litisconsorciais.20 A solução foi engenhosa c
aceitável, mas não perfeita, porque a assistência litisconsorcial supõe mais
do que mero interesse de fato, e sim a existência de interesse jurídico dos
favelados, o que o próprio acórdão estava a negar. De qualquer maneira,
porém, a intervenção de terceiros, em litisconsórcio facultativo, pode sem-:
pre ser limitada pelo juiz, se, pela sua forma ou pelo seu grande número,
puder inviabilizar o curso do feito.21
Em outro precedente jurisprudencial, o Tribunal de Justiça paulista
deparou-se com ação civil pública movida pelo Ministério Público local con
tra os responsáveis pela implantação de um Ioteamento clandestino em_árta
de proteção a mananciais. O juiz do feito negara a liminar pretendida pdo-
autor, o qual visava à remoção de qualquer pessoa que para o local se inu-
dasse a partir da propositura da ação-, ao decidir o agravo de instrumento
interposto pelo autor, o tribunal entendeu haver justo receio do prosse-
guimento da ocupação clandestina do imóvel, para construir favela, o que *
provocaria grande dificuldade na execução da sentença, em caso de proçÇ'-
dência. Assim, ante a iminência de grave lesão ambiental, foi deferida a li
minar, pois “ não convence a afirmação do magistrado de que é temerárias 'j
extensão do pedido a terceiros incertos. E que, com o ajuizamento da íiçap ■
e citação dos réus, o Ioteamento, tido como clandestino, tornou-se litigioso, -■
e qualquer pessoa que ali ingresse, no curso da ação, está sujeito às deter- .
minações judiciais” .22 ' 'í
Se o resultado do processo coletivo deve atingir, porém, direitos
subjetivos de terceiros, a citação destes será indeclinável. Assim, numa aÇa0 ^
civil pública cujo pedido consistia em mandar desfazer um p a r c e l a m e n t o
19. CPC, art. 231. Nesse sentido, u, REsp n. 154.906-MG, 4a T. STJ, v.u., j. 04 05 Oi
rel. Min. Barros Monteiro, DJU, 02-08-04 p.395; AgRgMC n. 610-8-SP, 3:l T. STJ, m.v., j ,
96, rel. Min. Menezes Direito, RT; 744-.172. r
20. Agi n. 35.649-5/0 - S. Paulo, TJSP, j. 06-08-97, rel. Des. Walter Theodósio.
21. Cf., analogicarnente, o art. 46, parágrafo único, do CPC, introduzido peUl***1 t e
8.952/94. . •
22. Agi n. 40.039-5-São Bernardo do Campo, 8a Câm. Direito Público TJSP, j 29 ^ j
97, rel. Des. Toledo Silva (DOE, seç. I, 05-08-98, p. 29). *jjí
LEG1TIMAÇAO PASSIVA— 341
irregular do solo, o Superior Tribunal de Justiça considerou, corretamente,

que a solução da Jidé atingiria diretamente a esfera jurídico-patrimonial dos
adquírentes dos lotes, tornando-se necessário formar um litisconsórcio
passivo necessário entre o responsável pelo loteamento irregular e os ad-
quirentes das unidades, pois ninguém pode ser privado de seus bens sem o
devido processo legal.23
Em outro caso, já invocado em passagem desta obra,24 o Superior
Tribunal de Justiça examinou uma ação civil pública ajuizada contra um
município, cujo objeto consistia em compeli-lo a não expedir alvarás de
construção em área de preservação permanente. Como os proprietários de
imóveis no local tinham interesse jurídico na solução da ação, pois seriam
atingidos pela proibição de construir, a corte admitiu seu ingresso na rela
ção processual, na qualidade de terceiros prejudicados.2?
is Suponhamos, ainda, uma ação civil pública destinada a responsabi
lizar o administrador que tenha contratado servidores sem concurso. Se,
alçpi da responsabilização do administrador, foi pedida a desconstituição
das nomeações irregulares e a devolução das quantias irregularmente pagas,
os servidores serão litisconsortes passivos necessários, pois a sentença irá
produzir efeitos jurídicos na sua esfera de interesses.
2^ A. substituição processual no p ó lo passivo

....
Vimos que, em princípio, qualquer pessoa pode ser ré em ação civil
pública ou coletiva. Mas, em regra, a própria coletividade lesada, transindi-
...vidualmerUe considerada, não está legitimada passivamente para essas
;sações. Pelo sistema hoje vigente em nosso Direito, os legitimados do art. 5o
da IACP ou do art. 82 do CDC só substituem processualmente a coletivida
de de lesados no p ó lo ativo, o que afasta a possibilidade de aqueles legiti
mados figurarem como réus, mesmo em reconvenção.26 Por exceção, nos
embargos do executado, nos embargos de terceiros, na ação rescisória de
;_ação: civil púraica ou coletiva, ou na ação de rescisão ou de anulação de
compromisso de ajustamento de- conduta, será possível que os co-
,egitimados do art. 5o da IACP ou do art. 82 do CDC ocupem o pólo passi
vo ni>{,sas ações.
Por que os entes estatais e as associações, legitimados à propositura
doação civil pública ou coletiva, como regra geral, não podem ser réus nes-
^ mesmas ações? Porque a substituição processual é matéria de direito
eistrro,2? e a lei só lhes conferiu a possibilidade de exercerem a substitüição
, „ 23. REsp n. 405.706.SP, I a T. STJ,v.u., j. 06-08-02, rel.Min. Luiz Fux, DJU , 23-09-02,
P 244 _
f 24. V. Cap. 17, n, 6.

'C 25. CPC, art. 499, § I o; v. REsp n.193.846-SC, I a T.STJ, j. 13-04-99, v.u., rel. Min.
, 0,1 pereira, DJU, 07-06-99, p. 57.
26. Nesse sentido, Arruda Alvim, Código do Consum idor , cit., art. 81.
27. CPC, art. 6a.
Asrtr
342— CAPÍTULO 18
processual do grupo lesado no pólo ativo.28 Por isso é que não cabe ação
civil pública ou coletiva contra o grupo lesado, nem mesmo por meiode
reconvenção.
Aduziu a propósito Humberto Teodoro Júnior: “no que se refere às
ações coletivas, é de repelir-se o cabimento de rêconvenção. A causa é pro
posta por um substituto processual, que atua em defesa dos consumidores,
mas que não pode senão beneficiá-los, pois no caso de Improcedência da
ação, a coisa julgada, formada contra o ente associativo, não impedirá os
consumidores de intentarem ações individuais contra o mesmo fornecedor
que saiu vitorioso na demanda coletiva (Lei n. 8.078, art. 103, § 1°). Isto
quer dizer que a coisa julgada em tais ações só tem eficácia plena para o
associado quando a sentença for de acolhida da demanda. A rejeição, do
pedido só atingirá o consumidor individualmente se ele houver ingressado
na ação coletiva como litisconsorte da associação” .29 /
Embòra a regra seja, pois, a de que os co-legitimados à ação cíyü
pública ou coletiva só podem substituir processualmente a coletividade
lesada no p ó lo ativo, a verdade é que, por exceção, em algumas hipóteses o;
Ministério Público, as pessoas jurídicas de direito público interno, os órgãos
da administração indireta, as associações civis etc. podem acabar no pólúí■ ■
passivo da relação processual enquanto defendem o grupo lesado. Asf"
tomemos, por exemplo, uma execução de compromisso de ajustamento de 1
conduta: se o executado apresentar embargos à execução, o exeqüei tu
passará a figurar como embargado, ou seja, estará no pólo passivo da açao.:;
de embargos, por meio da qual o executado quer desconstituir o título exe
cutivo. Um outro exemplo-, quem não foi parte no processo coletivo pode,
sofrer turbação ou esbulho na posse de seus bens por ato de apreensáp.v
judicial (penhora, arresto, seqüestro etc.); nesse caso, poderá ajuizar em
bargos de terceiro, e as partes no processo principal (de conhecimento ou ,
de execução) serão rés na ação de embargos.30 Mais um último exemplft
Suponhamos tenha advindo coisa julgada erga omnes em ação civil piíbjiÇ1 -s
Nada impede que, dentro do prazo da lei, o réu proponha ação re s c is o ra , -'
visando a desconstituir a coisa julgada; a coletividade, então, será subsiiwj' ■;
da processualmente no pólo passivo da ação rescisória, pelo mesmo subsüV
tuto processual que o acionara na ação anterior, ou pelo Ministério Public0' ;
partepropopulo, na falta daquele.
Ainda poderíamos lembrar que o sistema processual vigente já s.
mite, ocasionalmente, que se forme título executivo erga omnes contra a
coletividade, abstratamente considerada, como na própria ação civil púb^ "
ou na ação popular julgadas improcedentes por qualquer motivo que I'a05;-''
mera falta de provas,31 bem como na ação de usucapião de bens imó\'eiS
28. LACP, art. 5o, e CDC, art. 82.

29. A defesa nas ações do Código do Consumidor, RT, 751:11.
30. CPC, arts. 1.046 e s.
31. LACP, art. 16; Lei n. 4.717/65, art. 18.
32. CPC, art. 942, II.
l e g i t i m a ç ã o p a s s iv a — 343
òu na ação de anulação de título ao portador,33 julgadas procedentes, nas

quais o Ministério Público é citado ou comparece como parte p ro populo-,
'emoutros exemplos, prevê-se a citação de pessoas incertas ou desconheci
das.34 Também há a possibilidade de serem citados por edital centenas ou
■atémilhares de beneficiários de atos impugnados em ações civis públicas (v.
tópico 1, h, neste Capítulo). Mas a rigor, em todas essas hipóteses, não te
ríamos propriamente réus incertos no pólo passivo.35
Existe razão para admitir-se que, em se tratando de embargos à exe
cução, ação rescisória ou ação de rescisão ou de nulidade de compromisso
(le ajustamento de conduta, possa ser formada coisa julgada em detrimento
. da coletividade, acionada no pólo passivo. Assim não fosse, o executado, o
terceiro prejudicado ou a parte contra quem se formou uma coisa julgada
indevida, ficariam sem acesso à jurisdição, já que não teriam como descons-
tituir um título executório eventualmente viciado.
:>s Mas, ressalvados esses casos excepcionais, já comentados acima, não
sé admite que a coletividade lesada seja substituída processualmente senão
.no pólo ativo da ação civil pública ou coletiva.36
No que diz respeito ao pólo passivo da relação processual, ainda ho-
je.a lei não autoriza, em regra, a substituição processual dos indivíduos
transindividualmenle. considerados. Afora as hipóteses de interesses inde
terminados de toda a coletividade no pólo passivo, ou de parcela expressiva
de interessados, cuja defesa deva ser assumida pelo Ministério Público
(CPC, art. 82, III), no tocante a interesses individuais homogêneos, coleti
vos,ou difusos, ressalvadas situações excepcionais a que já nos referimos, a
gérál é a de que, de lege lata, não há como defendê-los no pólo passi-
V) da iclação processual.
? , Somente quando advier eventual alteração legislativa em matéria de
tutela coletiva, é que será possível cogitar de uma disciplina mais ampla
,para j. substituição processual também no pólo passivo. Assim, se uma em-
Presa quises^fe consignar em juízo uma quantia para reparação de lesão a
>nteicsses individuais homogêneos, por que não o admitir em ação de sua
•niuativá, se o poderia em ação movida contra ela por um dos legitimados
lllv°s à ação civil pública ou coletiva? Se um co-legitimado ativo pode ajui-
^ ação coletiva declaratória, visando ao reconhecimento da existência ou
^xiMência de uma relação jurídica de interesse de um grupo, classe ou
y teg°na de pessoas, por que não poderia propor essa mesma ação declara-
(jrid ^ empresa que teria legitimidade para responder, no pólo passivo, à
aÇao civil pública? Se o Ministério Público pode ajuizar ação civil pública
t^ndn à declaração de nulidade de cláusula contratual abusiva em prejuí-
■ÜÜL
i3. CPC, arr. 908, I.

34. v.g., CPC, arts. 231, I, 760-1, 87 0,1 e II.
128'(Jq nosso art'8 ° Réus incertos ou desconhecidos no processo civil, Jusíitia ,
344— CAPÍTULO 18
zo de consumidores considerados de forma coletiva, por que a empresa nio

poderia propor uma ação declaratória, para obter um provimento jurisdi
cional que declarasse erga omnes a validade ou invalidade dessa mesma
cláusula? ;
A nosso ver, portanto, de lege ferenda, dever-se-ia legitimar no pólo
passivo alguns órgãos estatais para substituírem processualmente coletivi
dades de pessoas, desde que no processo interviesse obrigatoriamente o
Ministério Público e desde que a coisa julgada pudesse formar-se em bene
fício destas, não em seu prejuízo — como já ocorre no sistema dos arts..16
da LACP e 103 do CDC. Só não. cremos seja de prudência admitir, de lege
ferenda, possam as associações civis ser legitimadas para substituir no pólo .
passivo a categoria que representam, salvo se autorizadas por deliberação
de assembléia, específica para o caso, e desde que, apenas nessa situação,;
fosse limitada a extensão subjetiva, da sentença aO grupo que expediu a
autorização. tete
3. O Estado com o legitim ado passivo 37

A União, os Estados, os Municípios ou o Distrito Federal p o d e m ser
legitimados., passivos para a ação civil pública, pois que, quando não parti
deles o ato_ lesivo, muitas vezes para este concorrem quando lícenciárii ou
permitem a atividade nociva, ou então deixam de coibi-la, embora obnga
dos a tanto!38
Não sem razoabilidade,entretanto, têm-se feito restrições à
criminada inclusão das pessoas jurídicasde Direito Público in te r n o no pól^g
passivo das ações civis públicas ou coletivas. Tomemos um ex e m p lo . N(L.
grave caso da poluição ambiental ocorrida na década de 1980 no Municíp%|
de Cubatão (SP), o Tribunal de Justiça local entendeu inadmissível a devoj
nunciação da União, do Estado e do Município sob o mero fu n d a m en to dc j
que estes entes públicos teriam incentivado e autorizado a instalação
empresas poluidoras no local, com as conseqüências daí decorrente*;^
teriam fiscalizado suas atividades:39 “se a pretensão fosse viável, eqüivale113'
à condenação da própria vítima da poluição, isto é, o povo, ao ressarcinK»
to dos danos provocados pelas indústrias, o que constituiria verdadt-ir°
paradoxo”.40
Interessa também trazer à baila outro precedente semelhante y-
ria em Capivari (SP) ação civil pública movida pelo Ministério Público coti
tra os empreendedores de Ioteamento irregular, visando a c o m p e l i - l o s í. •
executar as obras de infra-estrutura necessárias, especialmente as obng3 ^
ções assumidas na licença concedida pela Prefeitura Municipal. Apos r^0'
nhecer a legitimidade ativa do Ministério Público em defesa de interesse ^
37. Sobre a responsabilidade estatal em ação civil pública, v. Cap. 38.

38. Esta questão será desenvolvida no Cap. 38.
39. V., tb-, Cap. 7, n. 5.
40. RT, <555:83-5 (TJSP, 7a Câm., j. 28-03-90, v.u., rel. Des. Sousa Lima).
LEGITIMAÇÃO PASSfVA— 345
difusos, a corte: estadual, acolhendo nossa fundamentação, recusou a res

ponsabilidade solidária da Municipalidade sob estes argumentos: “a ação
está, em princípio, corretamente endereçada contra as pessoas que promo
veram o loteamento, pois visa a sua execução de conformidade com a licen
çaconcedida pela Prefeitura Municipal. Se é certo que a Prefeitura se omitiu
n a fiscalização da implantação e execução do loteamento, não utilizando
d o s mecanismos previstos em lei para coibir a ação inescrupulosa dos Iotea-
dores, permitindo, com isso, a degradação dos padrões do desenvolvimento

da cidade, essa omissão, em princípio, não poderia torná-la responsável
. solidariamente com os loteadores pelos danos causados aos adquirentes
dos lotes, pois não parece nada razoável que o povo, além de sofrer a lesão,
ainda deva indenizáda” .41
is. Ademais, se estão identificados os causadores do dano a interesses
transindividuais, não se há de admitir que estes denunciem à lide as Fazen
das Públicas.42
Embora esteja correto esse entendimento mais restritivo, não se
pode sempre: assegurar a irresponsabilidade do Estado-Leviatã, sob o argu-
mento de que seria o povo o último a pagar a conta. E preciso bastante
■ equilíbrio, seja para não carrear apenas ao Estado as conseqüências de tudo
o que ocorre de errado no País (e, portanto, ao cidadão que paga impos
tos), seja para não isentar a p rio ri o Estado e, principalmente, seus admi-
4 nistradores de toda e qualquer responsabilidade, quando não raro são estes
que cometem diretamente a ação lesiva. Mas, caso se pretenda constituir
1 ura título executivo em face do Estado ou de seus administradores, será
......inevitável sejam eles colocados na polaridade passiva da ação civil pública
ou coletiva.
Se da procedência ou ímprocedência do pedido resultar repercus
são jurídica na esfera de interesses do Estado, será ele citado; mas o fato de
ser legitimado passivo não significa tenha de contestar o pedido; poderá
manifestar-se « e la procedência, valendo aqui, analogicamente, as regras da
i aÇãp popular.^
Mas, se o Estado pode ser colocado no pólo passivo das ações civis
Publicas, é o caso de indagar: também poderiam ser réus nessas ações os
Qrgâoji estatais que tenham praticado o ato nelas questionado, como ocorre
cora as autoridades coatoras no mandado de segurança?
,, Esta questão já foi por nós antecipada no item n. 1, d, deste Capítu-
0- Orj acrescentemos mais algumas considerações.
Não cabe propor ação civil pública ou coletiva contra órgãos do Es-
j j (1desprovidosde personalidade jurídica, como, p. ex., o governador do
l . stado, o presidente do Tribunal de Justiça, o procurador-geral de Justiça
41. RT, 742:256 (TJSP, 9a Câm., j. 01-04-97, v.u., rel. Des. Ruiter Oliva).
10 q 42' n- 12-640-SP, 2a T. STJ, ]. 10-08-99, v.u., rel. Min. Elíana Calmon, DJU , 04-
p . 47.
43. Lei n. 4.717/65, art. 6°, § 3o.
ÉSlifé':
LEGITIM AÇÃO PASSIVA— 347
346— CAPÍTULO 18
Quanto à r e s p o n s a b ilid a d e d o s membros do Ministério P ú b li c o , re -

etc. Sem dúvida, enquanto pessoa física que tenha causado danos a interes
ses transindividuais, em tese qualquer um pode ser réu em ação civil ptíblj. portamo-nos ao Cap. 40.
ca ou coletiva. Entretanto, na qualidade de órgãos impessoais do Estado ____________ _____ ________ e a responsabilidade
esses agentes não podem ser réus em ação civil pública ou coletiva. Se o A r e s p o n s a b ilid a d e s o lid á r ia
autor deste tipo de ação não pretende responsabilizar pessoalmente as pes
4. * “ .... ’
r e g re s s iv a
soas físicas que são ou foram os titulares dessas funções de Estado, estaiii:
coletivas, às vezes é difícil delimitar os
mal proposta a ação civil pública ou coletiva acaso movida contra suas pes te, Em ações civis públicas ou causados sucessiva ou
soas, ou contra os órgãos despersonalizados cujas funções exercem. É tjue legitimados passivos, corri° " o l i ^ o r e s l c o m o , por exemplo,, a poluição
os titulares dessas funções públicas constituem apenas órgãos ou agentes
S o í " e do Estado de Sáo Pau,o>.
do Poder Público, e a ação estaria mal endereçada se dirigida contra órgãos
estatais desprovidos de personalidade jurídica. A pretensão não pode voltai-
se contra integrantes de um dos Poderes do Estado que tenham agido inte
pessoalmente na qualidade de órgãos ou agentes públicos; nesse caso, a
eventual ação civil pública a ser proposta deverá sim ser endereçada apenas B de « S T c i r a t ^ W os responsabiU-
contra a respectiva pessoa jurídica de direito público interno, que se vincu S rc rn ^ b ^ S Í^ M s iv e is de vários devedores, cada nm deles
la, pela relação de organicidade, à responsabilidade decorrente do ato pra lemresponsabilidade pela dívida toda.
ticado pelo seu agente. Não se tratando de hipótese em que a lei expressa-; pode o
mente consinta aos órgãos do Estado desprovidos de personalidade jurídica Havendo solidariedade entre oso° ^ ° ^ c õ íS T u m ,°iguns
_________ Lguns ou
que integrem o pólo passivo da ação, sua intervenção no processo coletivo autor, da ação civil pública ou coletiva m v P número excessivo de
51 Nesta última hipótese, o número excessivo de
é inadmissível.4'* j todos os co-responsáveis. Nesta ^ tima ‘P . jtjJ. em caS0s excepcionais,
sprudência
litisconsortes tem levado a jurispruden u a admitir
non ’ r em „ ue se usa essa
. Reitere-se, entretanto, que, se autoridades, funcionários, adminis-, ã citação feita por edital, como na ação popular, em que
tradores ou agentes públicos houverem autorizado, aprovado, ratificado ou. a c itaçã o fe it à p o r “ “ r°o s "d o a » i m p u g n i d o . » Q u a n d c , « c « -
forma de citação para os ' J tem-se feito sua citaçao por cdu.al. p0!^ ^
praticado o ato impugnado, ou, ainda que por omissão, houverem dado*
sivo o número de litisconsortes, tein-sc 1Lllu í j impossíbili-
oportunidade ao surgimento da lesão, no caso concreto pode ocorrer que.
devam ser responsabilizados pessoalmente por meio dá ação civil pública.-* normas processuais c u l em se
mas, então, não o seriam enquanto órgãos impessoais do Estado, e..siip d e M s c o L S i o facultativo. o'i„iz poderá Umitar o ingresso de
enquanto pessoas físicas — como poderá ocorrer em diversas hipóteses
. interessados no feito.54 ,líx
previstas na Lei n. 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa). ,
Na ação civil pública movida contra o Estado em razão de dano caua processo ^ lo s ^ c o -^ v ^ O T e s S o l i d á r i o s ^ s e j ^ pôW em áü-
sado por agente público, admite-se que este último intervenha c o m o assís-,, ^ ilidade obietiva,
volver responsabilidade objetiva, ou quando, em concreto,
‘ te 'd o oup indetermi-
tente simples no processo, para coádjuvar a defesa do ente público. AíflielS^
;C
caa a ídcntihcação
identificação dos co co-responsaveis í numa capital) pois isso torna-
venção poderá ser-lhe benéfica, pois a Improcedência evitará seja acionado?
nado número (como na poluição ambienta nroSseítui’mento do feito e
por via de regresso.45 Mas se a ação estiver sendo movida diretamente coitei na inviável a utilização do instituto, impedind p S11
tra o agente público, o ente estatal poderá abster-se de contestar o pedido,f
aprestação jurisdicional. ‘
ou poderá até mesmo atuar ao lado do autor.46 Somente quando ó
estatal deva ser litisconsorte necessário, é que a falta de sua citação ararfe^“
tará a nulidade do processo; não quando se trate de litisconsórcio faculW'^
tIVO 47
48. CC de 2002, art. 942.
49. V. Cap. 39- . , . 0 1°.
: 50 CC de 2002, arts. 259 e 260; CDC, arts. 7». parágrafo umeo, e 22,
44. Ação originária n, 213-PR, STF Pleno, j. I6-J1-94, v.u., rel. Min. Néri da SÜve^t 51. A esse propósito, v. tb. o Cap. 39.
DJU, 10-10-97, p- 50.884. - - -
52 Lei n. 4.717165, art. 7", II.
45. CPC, art. 50. . ~
SÒ.RTJ, S4:1.042.
46. Cf. art. 17, § 3o, da Lei n. 8.429192. com a redação da Lei n. 9-366/96. lí
54 CPC, art. 46, parágrafo único, introduzido pela Lei n. 8-9=219 -
47. V., tb., REsp n. 21.376-SP, 2a T. STJ, j. 02-10-95, v.u., rel. Min. Peçanha ^,arte ’ cf. Rodolfo Mancuso, op. cit., p. 105- Com posi-
DJU, 15-04-96, p. 11.5.07; REsp n. 329-735-RO, I a T. STJ, j. 20-09-01, v.u,, rel. Min. G:ite. - 55. CPC, art. 77, III- Nesse sentida noia ao art. 77.
Rosa Nery, Código de Processo Civil, cit..
Vieira, DJU, 29-10-01, p. 187. •Viais restritiva, v. Nelson e
■ . . £kn..
348— CAPITULO 18
Em matéria de responsabilidade regressiva, deve-se recusar a de-

nunciação da lide sempre que a ação civil pública ou a ação coletiva se jun.
darem em responsabilidade objetiva (v.g., as açõés ambientais ou em defesa
do consumidor), para não introduzir fundamento novo na demanda (dij.
cussão de culpa).56 O mesmo deve ocorrer nas ações de responsabilidade
movidas pelo lesado contra o Estado em razão de danos causados a tercei,
ros pelos agentes públicos. Nestas ações, a responsabilidade também é ok
jetiva, de fòrma que o direito de regresso que o Estado tem contra o agente,
porque fundado em dolo ou culpa, deve ser exercido em ação própria e
não por via de denunciação à lide.57
56. Nesse sentido, v. LexSTj, 132-,203; RT, 620.69; RT, 655'83.

57. Sobre o direito de regresso nas ações de responsabilidade do Estado, v. Cap ^
CAPÍTULO 19
INTERESSE PROCESSUAL
1. Interesse processual quanto ao Ministério Público.

S U M Á R IO :
2. Os demais legitimados. 3- A subsistência do interesse pro
cessual.
1/ Interesse processual quanto ao Ministério Público

O interesse de agir do Ministério Público é presumido pela própria
porma que lhe impõe a atribuição. Quando a lei lhe confere legitimidade
para acionar ou intervir, é porque lhe presume o interesse.
'f' Como disse Salvatore Satta, "o interesse do Ministério Público é ex-
Pres,so pela própria norma que lhe consentiu ou impôs a ação”.1 Da mesma
fonna, quando a lei concede ao Ministério Público a possibilidade de recor
rer, também está presumindo que a defesa do bem jurídico que justificou
sua intervenção no feito está a supor a existência de interesse público na
..eventual, reforma do julgado, quer compareça a instituição como órgão
.^gente, quer como interveniente.2
- No Brasil de hoje, o legislador não mais pode, porém, cometer
quaisquer atribuições ao Ministério Público. A Constituição veda à lei infra-
constituciona! cometa atribuições desconformes com as finalidades insti-
jücitipais do Ministério Público, as quais ela própria traçou.3 Nesse caso, a
ei Ordinária não poderia presumir a existência de um interesse a ser zelado
:;Peto Ministério Público, se a defesa desse interesse estivesse em desacordo
c°ni sua destinação institucional. Isso ocorreria, por exemplo, se a lei infra-
1. Dirittoprocessuale civile, CEDAM, 1967, v. I, n. 45 (nossa a tradução).

s 2. Nesse sentido, v. REsp n. 5.333-SP, 3a T. STJ, j. 22-10-91, rei. Min. Nilson Naves; •
!issP n 5.617-SP, I a T. STJ, rel. Min. Pedro Acioli, DJU, 28-10-91, p. 15-221-, RSJJ, 61 -.327,
7 ^ 9 , RTf, 70:826. K, ainda, CPC, art. 499, § 2o.
3. CR, arts. 127, caput, e 129, ix, primeira parte.
350— CAPÍTULO 19
constitucional lhe cometesse a defesa-de interesse, individual disponível,

sem qualquer conotação social. . ■;<
E certo que o interesse pelo qual deve zelar o Ministério Público
pode ser mais ou menos intenso. Carnelutti,'com razão, já tinha anotado
. que, “segundo a intensidade do interesse público, ao Ministério Público
pode ser atribuída uma iniciativa mais ou menos ampla”.4 Na questão dos
interesses absoluta ou relativamente indisponíveis, é precisamente isso o.
que ocorre, pois, em alguns casos, ao Ministério Público é conferido o direi
to de ação, e, outras vezes, apenas o de intervenção no processo civil. ;;
Parece-nos certo possa e até deva o Ministério Público recusar sua
atuação quando falte toda e qualquer nota de indisponibilidade ao interes
se, ou quando lhe falte toda e qualquer conotação social — ou seja, quando
sua defesa destoe das finalidades constitucionais da instituição.
Não basta que o legislador infraconstitucional, pura e simplesmente,:
presuma ju ris et de ju re a presença de um interesse público, para só com
isso obrigar à ação do Ministério Público, pois esse expediente tornaria fácil
a burla do princípio constitucional de que o Ministério Público não pode
ser destinado à defesa de interesses incompatíveis com sua finalidade. E
preciso que o interesse público exista efetivamente, e seja reconhecido co
mo tal por aquele órgão que está constitucionalmente investido do dever
de defendê-lo (isto é, a existência do interesse indisponível ou de c u n h o
social deve ser identificada no caso concreto pelo órgão a quem cabe de
fendê-lo) . .
Ora, o Ministério Público é votado a um fim externo, imposto na.
Constituição, e nas leis: a-defesa da coletividade. Se a lei vê conveniência oü|
necessidade de que ele acione ou intervenha, está afirmando a existência dp:
interesse público ou social em sua atuação. Assim, não cabe ao Ministério^
Público ou ao Poder Judiciário negar a intervenção institucional exigida po^
lei;5 se o fizessem, estariam a negar a existência do interesse já reconheci.dOj
pela norma que impõe a atuação ministerial. A única hipótese em quçfÇG*J
admissível a recusa da atuação ministerial, ainda que exigida por lei, seria se;
a norma infraconstitucional lhe cometesse uma atribuição em desacorqPj
com suas finalidades institucionais.6 .. s i
Não se confunde, porém, o interesse de agir, extraprocessual, c|,ie 0
Ministério Público sempre tem quando a lei lhe cometa uma atuação Íns]fj|
tucionalmente compatível, com o interesse processual, que é a adequaÇfp
entre a necessidade.de a instituição recorrer ao Judiciário e a u t i l i d a d e
tica do provimento jurisdicional pretendido.7 \
-í.üj
4. Tratatto del processo civile, n. 62, p. 104, Morano, 1958 (nossa a tradução)-
5. Sobre o princípio da obrigatoriedade, v. Cap. 4.
6. Cf. CR, art. 129, EX. V fl
7. Para evitar essa confusão, o CPC de 1973 abandona a expressão clássica
de agir e se vale apenas de interesse processual (art. 267, VI), V
INTERESSE PROCESSUAI^-351
, Assim, o fato dé o legislador ter disposto em abstrato sobre as hipó

teses em que se exige a ação ou a intervenção do Ministério Público não
quer dizer não possa o juiz, em concreto, reconhecer a carência nas ações
propostas pela instituição, se lhe faltar o interesse processual. Não estaria o
juíz a negar em abstrato a legitimidade de o Ministério Público defender um
interesse cujo zelo a própria lei a este cometeu, nem estaria a negar a nor
ma abstrata que afirmou a presença de interesse público; antes, estaria sim
.afirmando que, em concreto, pode inexistir adequação entre o pedido for-
'mulado e a utilidade prática objetivada no processo. Assim, por exemplo, se
o Ministério Público propõe uma ação civil pública ambiental, paia obter a
colocação de um filtro numa chaminé, e a qualquer momento fica provado
que a empresa requerida já encerrou suas atividades, a carência deverá ser
reconhecida por falta de interesse.processual, não por falta de legitimidade
do Ministério Público para a ação civil pública, nem por falta de interesse de
agir, em abstrato, para que o Ministério Público defenda o meio ambiente.
Da mesma forma, é. o que ocorre com o inLeres.se processual na re
forma do julgado. Numa ação de nulidade de casamento movida por um
cônjuge contra o outro, em cujos autos funcione como órgão interveniente,
o Ministério Público poderá recorrer da procedência ou da Improcedência,
sempre no zelo da questão de estado, que justificou sua presença no feito;
coniçido. não terá essa instituição qualquer interesse na reforma do julgado
>e quiser impugnar, apenas, o montante da verba honorária fixada em favor
do advogado do autor e em detrimento da parte contrária, que é maior e
'capaz.8
2* Os dem ais legitim ados

” O interesse de agir também é abstratamente presumido para as pes
soas jurídicas de Direito Público interno. Entretanto, pode lhes faltar em
concreto o interesse processual.
{ , Quarfto aos demais legitimados ativos à ação civil pública ou coleti
va, o interesse de agir e o interesse processual não se presumem: devem vir
demonstrados em concreto (autarquias, empresas públicas, sociedades de
/conorma mista, fundações, associações etc.).
fV O interesse da União, de entidade autárquica federal ou empresa
Publica federal, quando presente nas ações de caráter coletivo, ensejará a
coinpetência da Justiça federal.
‘ fara justificar-se a competência dos juizes federais, é preciso, po-
que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal sejam
tóressadas na condição de autoras, rés, assistentes ou opoentes, excetua-
„,ÍLS ^ causas de falência, de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça
eitora] e à do trabalho.9 Importa o interesse que haja de colocá-las nessas
'rçoes- processuais; fora daí, não há por que falar em competência da
8- A propósito, v., ainda, Cap. 4, ns. 8 e 9.

9- CR, art. 109, I.
INTERESSE PROCESSUAL— 353
352— CAPITULO 19
í
O desaparecimento do interesse pode, porém, ser apenas parcial.
Justiça federal.10 Assim, mero interesse de fato, ou interesse que as coloque
oor exemplo, suponhamos que o Ministério Público proponha uma
em situação de assistência simples e não litisconsorcial, não será o bastante
para deslocar a competência em favor da Justiça federal.11 ■ . acão civil públicá visando a obter, cumulativamente, não só a paralisaçao de
nhras feitas sem prévia licença ambierital dos órgãos competentes, como
Seria inegável o interesse da União se tivesse sido ela a causadora ainda a indenização pelos danos já causados. Se sobrevier a licença, ambien
do dano ou se este tivesse ocorrido em detrimento de seus bens ou servi- ■ tal competente, isso não importará senao a perda parcial do objeto da de
ços- Mas que interesse poderiam ter, por exemplo, uma empresa pública,
manda.15
uma autarquia ou até mesmo uma simples associação de bairro para intervir
Deve ficar claro, OLitrossim, que o eventual deferimento de liminai,
em ação destinada a obter reparação por danos que não as atingem nem.
ferem seus fins legais ou estatutários? ' em Sede de ação civil pública ou coletiva, não fez desaparecer, em relaçao
aos lesados, o interesse processual à tutela individual.
Numa ação em que se discutam danos ambientais resultantes da po- ,
luição de um rio interestadual, poderia, por certo, estar presente o interes
se dos Estados e dos Municípios ribeirinhos. Contudo, qual interesse (rela
ção entre utilidade e necessidade) poderia ter um Estado do Norte em que
se protegesse o consumidor do Sul? Ou que interesse poderia alegar aque
le, para evitar agressão à paisagem gaúcha, que lá não se contempla? Salve-'
se nestas hipóteses o Estado nortista pudesse demonstrar uma repercussão
direta em sua esfera jurídica de interesses, não poderia ser admitido a prtK;
por ou a intervir em ação reparatória de danos que não o atingem nem
podem atingi-lo (isto é, quando da procedência ou da Improcedência do
pedido, nenhuma repercussão jurídica haverá na sua esfera de interesses).
Já, ao contrário, suponhamos que um produto agrícola do Rio Grande do
Sul seja cómercializado nuih Estado do Norte; nada impediria que o Estado,.?
nortista ajuizasse a competente ação ambiental para combater eventual
utilização, no Sul, de agrotóxicos nocivos à saúde do consumidor de ptodu-
tos que no Norte são vendidos.12 ,
Enfim, na ação civil pública ou coletiva aplica-se a regra geral “paraj,
propor ou contestar ação é necessário ter interesse e legitimidade”.1^
■ ' . £
3. A subsistência do interesse processual
Assim como ocorre com as demais condições da ação, o interesse
processual tem de estar sempre presente, desde a propositura da ação ate*r
cada passo de seu desenvolvimento. Se, embora presente o interesse qu^ /
do da propositura da ação, vier a desaparecer posteriormente, sobrevirá ^
carência de ação e, conseqüentemente, o processo deverá ser extinto, se# t
resolução de mérito.14 _
10. Sobre a queslao da competência, em matéria de açoes civis públicas ou coleu'5 14

que envolvam interesse da União, entidades autárquicas e empresas púbiicas federais
■ij. CtP::
15, n. 9.
11. REsp n. 431.606-STJ, 2a T. STJ, v.u., j. 15-08-02, rel. Min. Eliana Calmon, D p <3 1
09-02, p. 249.
idi 15. Nesse sentido, AT n. 290.821-RS, despacho de 10-02-00 do Min. Marco Aurélio do
12. Mais especialmente sobre a questão da legitimidade ativa das pessoas J"n
de direito público interno e as controvérsias que a matéria encerra, v. o Cap. 10. - 02-0-02, p. 58.
13. CPC, art. 3o- ' 16. REsp n. 770.143-RS, I a T. STJ, j. 27>09-05, v.u., rel. Min. José Delgado, DJU , 17-
10 05
14 CPC, art. 267, VI. ■ P- 228.
CAPITULO 20
U N ID A D E D O M INISTÉRIO PUB LICO
SUMÁRIO: 1. Princípios institucionais. 2.:As promotorias de Jus

tiça. 3. Pluralidade ou unidade de agentes no feito. 4. Conflitos
de atribuições. 5.' Litisconsórcio de Ministérios Públicos.
1. Princípios institucionais
São princípios institucionais do Ministério Público a unidade, a in
divisibilidade e a independência funcional.1
, Unidade significa que os membros de cada Ministério Público inte-
^rarn um só órgão, sob uma só direção; indivisibilidade quer dizer que
seus membros podem ser substituídos uns pelos outros na forma estabele
cida;ná lei.2 Entretanto, cada instituição tem sua unidade: sendo federado
nosso Estado, o Ministério Público de cada Estado-membro é uno; e até
mesmo cada um dos ramos do Ministério Público da União também tem sua
.própria unidade.5 Uma unidade nacional do Ministério Público só existe
abstratamente na lei, quando esta, por exemplo, confere uma atribuição à
instituirão, como ao lhe cometer a promoção da ação penal pública. Mas,
Wncionalmente, cada um dos diversos Ministérios Públicos brasileiros tem
â própria unidade (autonomia), e as substituições de seus membros só
1Podem ser. feitas dentro de cada um deles, sempre por integrante da respec-
llvacarreira, e apenas nas hipóteses previstas em lei.
O princípio da unidade do Ministério Público, antes de ter sido con-
rj^do na Constituição de 1988 ou em sua primeira Lei Orgânica Nacional
V j n- 40/81), tinha caráter apenas doutrinário. A doutrina nacional o tinha
■“'portado do parquet francês, este sim órgão de Estado unitário. Há, pois,
1- Para um exame -em profundidade dos princípios institucionais do Ministério Pú-

asílçjro, v. nosso Regime ju ríd ico do M inistério Público, cit., Cap. 5.
2. V. nosso O Ministério Público no processo penal, cm RT, 494-.Z69-
2°*205 , R O M S n. . 5.563-RS, I a T. STJ, j. 21-08-95, v.u., rel. Min. César Rocha, RDA,
UNIDADE D O MINISTÉRIO PÚBLICO— 357
356— CAPITULO 20
uma certa liberdade em sustentar a unidade do Ministério Público brasilei de P ro c u ra d o re s de Justiça, em crime de atribuição originária do chefe do
ro, quando sabemos que, em cada Estado-membro, o respectivo Ministério parquet.6 , , ... ,
Público tem carreira própria e autonomia funcional e administrativa, e esses 3 . As atribuições dos membros do Ministério Público devem ser fixadas
diversos Ministérios públicos unidade alguma mantêm entre si ou com os «nrlei e não por atos administrativos da própria instituição ou de seus din-
vários ramos do Ministério Público da União. Assim, somente será possível eentes O princípio do prom otor natural significa, portanto, a. existencia
admitir a unidade do Ministério Público nacional no que diz respeito à sua S m â o do Ministério Público escolhido p o r prévios critérios legais e nao
função, abstratamente considerada diante da lei. casuisticamente7 Não fosse assim, a garantia constitucional da inamovibdt-
Independência é o oposto a hierarquia funcional. No Brasil, o Mi dade do órgão ministerial seria uma falácia; alem disso, seria possível que
c h e f e dadnstituição manipulasse as acusações penais e as demais atuações
nistério Público só conhece hierarquia em sentido administrativo, pois de
tém autonomia funcional (autonomia em face de outros órgãos do Estado) Ssteriàis, designando membros para atuarem conforme sua convemen-
e tanto seus órgãos como seus membros gozam de plena independênda cia que não raro coincidiria com a do governante que o escolheu e que
funcional (independência em face de outros órgãos do mesmo Ministério pode ou não reconduzi-lo. Por isso, não basta que não.se Possa
Público). Em decorrência desses princípios, podemos concluir que: a) o. .iraiover o membro do Ministério Público do cargo, e mister que se ihe
Ministério Público exérce seu ofício sem ater-se a ordens ou injunçõesde assegure o efetivo exercício das funções. Ao cargo devem estar agregadas
outras instituições ou órgãos do Estado, quaisquer que sejam, .subordinan atribuições previamente determinadas por lei.
do-se apenas à Constituição e às leis; b) seus membros exercem os misteres ^ Não se compadece com o princípio do promotor natural, investido
que lhes são próprios, sem ater-se a ordens ou injunções funcionais de ou emprévias atribuições legais, a situação em que se confira apenas uma. is-
tros membros da própria instituição, nem mesmo do procurador-geral oú ; criininação genérica de atribuições a órgãos administrativos, como aspío-
dos demais órgãos de administração ou execução. ,0 motorias de fustiga (que não são nem têm função de orgaos de execução),
A chefia do Ministério Público envolve apenas a direção administra-, e que estas ou quaisquer outros órgãos da instituição, livremente e s
tiva da instituição (v.g., poderes de designação na forma da lei, disciplina enténo legal preestabelecido, distribuam entre seus integrantes as atiibui
funcional, solução de conflitos de atribuições). Não há hierarquia no senff- L. ções genericamente cometidas à própria promotona. Surgiria grande i se
do funcional.^ ' t gurança para os órgãos da instituição e para a coletividade se as aLl’^ ^
de cada integrante da promotoria não fossem previamente disciplinadas por
Os poderes do procurador-geral (designação, avocação ou delega^, 'ben definidos critérios legais. A não ser assim, sena possível a mampulaç.
ção) encontram limite nas prévias hipóteses legais, bem como na indepen- * da distribuição de casos concretos (inquéritos civis inquéritos P ' ™ ' 5/
dência funcional dos membros da instituição, os quais d e v e m , aama de.; processos judiciais), com sérios danos à impessoalidade da admmtstraçao.
tudo, servir aos interesses da lei e da sociedade, o que nem sempre toinuss
de com os do Estado, dos governantes ou do próprio chefe do Ministério , Nos casos de sua atribuição originária, os membros do
Público. » Público, na qualidade de agentes políticos, nao dependem de deliberações
colegiadas ou. em grupo para exercer suas funções e definir suas pri0“ da'
- desde aiuaçao: estas vêm fixadas diretamente na lei e na avaliaçao de cada
2. As prom otorias de Justiça órgão de execução. Quanto às prioridades da lei, sao inúmeras, como, p.
Segundo as leis orgânicas do Ministério Público, as p r o in o t o n ^ L , • « ” « c.«os de réus presos em relação aos soltos; os feitos de
mQntiae da juventude em relação aos demais; a defesa do interesse indis-
procuradorias de Justiça são órgãos estritamente administrativos, que ni0
podem ser destinatários de atribuições funcionais. As atribuições dccorren porível sobre o disponível; o zelo do interesse coletivo sobre o individual
tes das atividades-fim da instituição cabem aos promotores e p rocu rador ^1 1 Precedência do interesse público primário sobre o secundário, a pnoudade
de Justiça, órgãos de execução do Ministério Público,5 ou, em alguns Poü
cos casos, a alguns órgãos colegiados dé execução, entre os quais
inserem as promotorias e as procuradorias de Justiça. Com efeito, há p°u -< ’ 6. LACP, art. 9o, 5 2o, e Lei n. 8.625/93 1.2, XI.
cos casos de atribuições colegiadas tipicamente de execução no Minis£erl, ' ’ 7. Do p rin cíp io do p ro m o to r natural também nos consideramos um dos p r e c u r s r >
Público, como as de revisão do arquivamento do inquérito civil pelo ôl^ 0 „ i** Em 197Í5 ainda durante a vigência da ditadura militar no País, já s u s te n ta m o s a neces-
lho Superior, ou revisão de arquivamento de inquérito policial pelo CoW ’ > d*de<lc lin/jtar os poderes de designação do procurndor-geral, pondo-lhes
«"baiSoe, legais do promotor titular de promotoria (O Min.steno Publico.no
nal. em RT 494-269) A propósito do alcance do principio hoje em d.a, v. nossos Re^nne
J^ í '-0 dòM inistério Público e O Acesso à Justiça e o M inistério Publico, cit. -
8. Apresentamos em nosso Regime ju ríd ic o do Mmistén
4. Cit, art. 127, §§ I o e 2o. -J^sta sobre uma nova organização das promotorias de Justiça, confermdo-se verdadera infra
i ^ t u r a administrativa para os agentes do Ministério Publico.
5. Lei n. 8.625/93, arts. 6", 19 e 23.
3 5 8 — CAPITULO 20
no andamento dos processos que envolvam idosos em relação aos demais -

feitos etc. Respeitadas as precedências estabelecidas pela lei, no mais, cabe
aos próprios órgãos de execução do Ministério Público fixar suas priorida
des, dentro dos limites de sua independência funcional.
3- Pluralidade ou unidade de agentes no feito 9

Diz a lei que, na ação pública ou coletiva, se o Ministério Público,
não intervier como parte, será fiscal da lei.10 A contrario sensu, numa leitu
ra superficial, poderíamos crêr que, quando intervém como parte, nãoíena,
fiscal da lei. Mas essa conclusão estaria equivocada. Com efeito, na defesa
de interesses difusos, coletivos ou individuais homogêneos, o Ministério;;
Público busca o interesse da coletividade como um todo; assim, não perde
nunca seu caráter de órgão de defesa da lei, quer compareça como agente,
*quer interveniente.
É esta a mens legis-. o Ministério Público sempre oficiará nu açdo
c iv il pública, senão como autor, ao menos como interveniente, e, tanto':
numa hipótese como noutra, sempre deverá defender o correto cumpri-,
mento da lei.
De forma acertada, pois, entendeu o Superior Tribunal de Justiça;
que, em ação civil pública movida pelo Ministério Público, não oficia simuL;
taneamente outro membro da instituição na qualidade de custos legis11 ^
Atuando como órgão interveniente em processo coletivo e obedeci 1
das as prescrições procedimentais a respeito, se o membro do Ministentis.
Público aditar a inicial ajuizada por um co-legitimado, assumirá a c o n d iç ã o ^
de litisconsorte.12 Mesmo que atue como mero interveniente, terá ampl® t
poderes processuais, como aqueles de caráter instrutório ou recursal.13
O legislador paulista vedou que no mesmo processo ou pI0teCj^
mento oficie simultaneamente mais de um membro do Ministério Público f *
Em todos os casos em que seja compatível que um único membro concmí;
em suas mãos a defesa de todos os interesses afetos ao zelo da instituiçî
razão não haverá para que atue mais de um deles, salvo em atuação hatf*0' j
nica ou integrada com a do primeiro.15 Mas, se for incompatível q u e u ® f;,
único membro da instituição concilie em suas mãos a defesa de toilos 0*j
interesses afetos por lei ao Ministério Público, nesse caso não se pode vedae-
9. V. tb. Caps. 4, n. 11, e 17, n. 4.

10. Cf. arts. 5o, § I o, da LACP, e 92 do CDC. Para uma análise mais completa
sunco, v. o Cap. 4.
11. REsp n- 156.291-SP, 2a T. STJ, j. 09-10-98, rel. Min. Adhemar Maciel, DJÜ, ‘
99, 'p. 149. A propósito, v., tb., o Cap. 4.
12. V. Cap. 17. i
13- A esse respeito, v. Cap. 4, n. 13.
14. Cf. LC estadual n. 734/93, art. 114. A propósito, v. Cap. 4, n. 11.
15- LC estadual n. 734/93, art. 114, § I o.
UNIDADE DO M INISTÉRIO PÚBLICO— 359
aatuação de outro membro no zelo de interesses inconciliáveis com aque

ces defendidos pelo primeiro (como numa ação civil pública movida por
niembro do Ministério Público contra réu incapaz).
te Sempre que baste a atuação de um só membro do Ministério Públi
co no processo, em suas manifestações ele vinculará toda a instituição, por
força da relação de organicidade, obedecidas as regras da unidade e indivi
sibilidade próprias da instituição. Vimos, entretanto, que nada impedirá
'<jue, nó mesmo processo, funcionem simultaneamente, mas de forma har
mônica e integrada, vários membros do Ministério Público, como na prepa
ração conjunta de uma petição inicial ou de um recurso — e isso não viola
ráos princípios institucionais de unidade e da indivisibilidade.
í. Conflitos de atribuições 16
Caracteriza-se o conflito de atribuições entre membros do Ministé
rio Publico quando: a) dois ou mais deles manifestam, simultaneamente,
atos que importem a afirmação das próprias atribuições, em exclusões, às de
outro membro (conflito positivo); b ) ao menos um membro negue a pró
pria atribuição funcional e a atribua a outro membro, que já a tenha recu-
’. sado (conflito negativo).
.- Os conflitos de atribuições entre membros de um mesmo Ministério
:Público hao de ser resolvidos nos termos da respectiva lei orgânica. Assim, e
cm síntese, a decisão dos conflitos de atribuição incumbe: a) ao respectivo
. procurador-geral de Justiça dos Estados;17 b ) ao procurador-geral da Repú-
jbljcu, se disserem respeito a integrantes de diferentes ramos do Ministério
Público da União,18 c) às Câmaras de Coordenação e Revisão, com recurso
, ap respectivo procurador-geral, se disserem respeito a integrantes do Minis-
térioTúblico Federal,151 do Ministério Público do Trabalho,20 do Ministério
.Público Militar,21 e do Ministério Público do Distrito Federal e Territórios.22
Ki
Conçtudo, a legislação é omissa sobre a solução de conflitos de atri
buição entre membros de Ministérios Públicos diversos — p. ex., o Federal
1 ° de um dos Estados; ou o de um Estado em face do de outro.
•iÇ#
Jfc A vista da teoria da organicidade,23 já vínhamos propugnando que o
de atribuições entre Ministérios Públicos de Estados diversos confi-
• i' • 1 • 10, APara.

(T.I (L. um estudo
I J l l l *-.3 em
L U Í .1 V V maior JJA
l l l 11 profundidade O V A V | v.
da questão,
U I U l I U W a L I V <J<1- 1 J V ÍO J W Regime
ts- nosso * / H iju
J ríd ic o do
istétioPúblico, cit., Cap. 6, n. 28.

17 Lei n. 8.625193, art. 10, X; LC paulista n. 734193, art. 115.
18 LC n. 75/93, art. 26, VII.
19 LC n. 75/93, arts. 49, VIU, e 62, VII.
^ j 20 LC n. 75/93, arts. 91, TO, e 103, VI.
f 21 LC n. 75/93, arts. 124, VI, e 136, VI.
22. LC n. 75/93, arts. 159, VI, e 171, VIII.
23- Cf. José Cretella Júnior, Tratado de D ireito Adm inistrativo, v. I, n. 30, Forense,
360— CAPÍTULO 20
gurava conflito entre os próprios Estados. Se o Ministério Público cie un:

Estado entendia que a atribuição era da instituição congênere de outra uni
dade da Federação, e vice-versa, estariam conflitando dois órgãos originá
rios de dois Estados diferentes, ambos dotados de autonomia funcional
Ou, se o conflito se dava entre um promotor de Justiça estadual e um pro
curador da República, estavam a conflitar órgãos do Estado e da União,
igualmente dotados de autonomia funcional. Assim, nesses casos, nossa
proposta era a de que a solução não deveria caber ao Superior Tribunal de
Justiça,24 mas sim ao Supremo Tribunal Federal.25
Apreciando a questão, o Supremo Tribunal Federal fez, porém, uma
distinção: a) se o conflito entre membros do Ministério Público puder con-;
figurar, ainda que virtualmente, um conflito entre magistrados vinculados a
tribunais diversos, a solução caberá ao Superior Tribunal de Justiça, por
analogia ao disposto no art. 105, I, d, da Constituição;26 b) se o conflito
entre membros do Ministério Público vinculados a instituições diferentes
não configurar, nem mesmo virtualmente, um conflito de jurisdição, a solu
ção caberá ao Supremo Tribunal Federal, com fundamento no art. 102,1,/
da Constituição.27
Além dos conflitos de atribuição de membros do Ministério Público.:
entre si, há também incidentes processuais que geram controvérsias entre o
membro do Ministério Público e o magistrado.
Não raro, o juiz faz dar vista de um processo cível ao membro fe»
Ministério Público, mas este nega a presença de interesse que justifique sua.^.
intervenção; ou, então, o juiz discorda do conteúdo de uma manifestação*
processual do promotor, como quando o promotor requeira a remessa dos
autos para outro juízo. Nesses casos, tem-se encaminhado o processo ao %
procurador-geral, para manifestação. ^
Para melhor estudá-las, vamos desmembrar as diversas hipóteses. '
A primeira delas é a recusa de intervenção de um órgão do Ministé- ^
rio Público no processo civil. Mesmo no processo civil, costumasse empre' .
gar analogicamente o art. 28 do Código de Processo Penal e rem eier os *
autos áo chefe do Ministério Público para revisão do ato, sempre que o JutZ .
discorde da manifestação do promotor de Justiça que entendeu não ser j
24. Como reconhecido no AgRgCAtr n. .115-SP, 2;l Seç. STJ, j. 12-11-01, v.u-, _is
Nancy Andrighi, £)/Il, 12-11-01, p. 123.
25. CR, art. 102, I,/. N o mesmo sentido, v. Paulo Cezar Pinheiro Carneiro, 0 Wíw,s "y
tério Público no processo civ il ep en a l — promotor natural, atribuição e conflito — com b3^ ^
na Constituição de 1988, 4:l ed., p. 184, Forense, 1992; v. nossos M anual do prowoto^ .
Justiça , cit., p. 531; Regime ju ríd ico do M inistério Público, cit., Cap. 6, n. 27; Inquérito.0*,
cit., Cap. 10. ••• .is
26. O raciocínio parece razoável, pois que ao STJ incumbiria resolver os
entre juizes vinculados a tribunais diversos, caso aqueles encampassem os conflitos de nl
bros de Ministérios Públicos diversos (CR, art. 105, I, d ); nesse sentido, cf. Pet n. 1.503- '
STF Pleno,' Inform ativo STF, 284 e 290.
27. Pet n. 3.528-BA, STF Pleno, j. 28-09-05, v.u., Inform ativo STF, 403-
UNIDADE D O M INISTÉRIO PÚBLICO - 361
cato de intervenção do Ministério Público. Também se faz uso analógico do

dispositivo, quando haja conflito de atribuições entre órgãos do Ministério
Público (conflito negativo, geralmente), ou quando, assegurada vista dos
autos ao promotor de Justiça, vem a ser por ele recusada a manifestação.
V:is" ■ O juízo da existência do interesse público que justifica sua interven
ção no processo é do Ministério Público e não do juiz. Se a Constituição e
as leis cometeram ao Ministério Público o zelo de um interesse, esta insti
tuição é que deve aquilatar a existência desse interesse pelo qual lhe in
cumbe zelar, até mesmo-para que efetivamente o possa defender de manei
ra adequada. Por isso, e em decorrência de sua autonomia funcional, são
afetas ao próprio Ministério Público as decisões de avaliar se está presente o
interesse público que justifique sua atuação, se deve funcionar no feito, o
promotor ou o procurador A ou B, ou se a atuação ministerial deve ser num
sentido ou noutro. Assegurada a intervenção, ou a possibilidade de inter
venção do Ministério Público no processo, estará cumprida a lei. No máxi
mo, o juiz poderá .provocar o órgão revisor, do próprio Ministério Público,
mas a recusa em intervir, se houver, será então definitiva.28
Vejamos a segunda hipótese. Se não fa lto u o ato m inisterial, que
está nos autos, mas o juiz cível discorda da forma ou do conteúdo do ato
efetivamente apresentado pelo membro do Ministério Público, aí não have
rá razão para invocar o art. 28 do Código de Processo Penal, em imprópria
analogia com o sistema de controle de arquivamento do inquérito policial.
Nó sistema da codificação processual penal, a lei estabeleceu um controle
da inércia do Ministério Público; contudo, no caso ora em exame, não há
coirio falar em inércia. Não se entendesse assim, e qualquer juiz ou tribunal,
'discordando do parecer do órgão ministerial, poderia propor ao procura
dor-geral o reexame do ato ou a substituição do membro do Ministério
Publico o que seria forma inadmissível de contornar os princípios do pro
motor n Ltural e da independência funcional.
O PéKier Judiciário não pode impor ao Ministério Público o conteú-
,-!lo ou a qualidade da manifestação a cargo desta instituição. Deve, sim, o
Judiciário zelar para que não falte a,oportunidade de atuação da instituição
:j'°s casos em que a lei a exija. Tendo-lhe, porém, sido assegurada a possibi-
•idade de atuação, o fato de o membro da instituição ministerial ter feito
Jjtàa manifestação que o juiz não considere a mais adequada pode até justi-
Ur que o magistrado comunique o fato ao respectivo órgão correcional do
Pòrquèt, para os fins administrativos que se fizerem necessários. Nos autos,
Porém, estará lançada a manifestação oficial do Ministério Público, pelo seu
Orgão com atribuições para expendê-la.
Mas ainda há uma terceira forma de conflito. Vez ou outra, geral-
^nte no curso de inquérito policial e às vésperas da denúncia, o promotor
®e.convence de que o crime se consumou em outra comarca; ou, em caso
: e tentativa, entende que o último ato de execução ocorreu em local sujeito
28. Sobre a falta de intervenção do Ministério Público no processo civil, quando ne-
^síria, v. Cap. 4, n. 17.
362— CAPÍTULO 20
à jurisdição de outra vara; ou, enfim, sustenta que o crime é de competên

cia da Justiça Federal e não da local, ou vice-versa. Não surge maior pro
blema se o juiz acolhe a manifestação e se esta também encontra reccptívi-
dade junto ao promotor e ao juiz da nova comarca. Entretanto, se o primei
ro juiz, a quem foi requerida a remessa, entender que a competência é dele
próprio, surge um interessante conflito. Quem o resolve?
Nesses casos, é comum que o juiz mande os autos ao procurador-
geral, que, discordando da tese do promotor ou do procurador em matéria
de competência, não raro faz oferecer a denúncia, suprindo o ato ministe
rial omitido.29 Nesse caso, o problema estará solucionado. Entretanto, se o
procuradór-geral insistir na manifestação, o mais acertado será que o ]uiz
encaminhe os autos ao juízo indicado, pois que, quando for oferecida a.
denúncia ou requerido o arquivamento no juízo ad quem, o conüuo de.
competência negativo poderá ser suscitado e, então, receberá a solução :
processual adequada.
Enfim, quando um juiz entende que o ato que o Ministério Público
deveria praticar é diferente daquele que este efetivamente praticou, isso não. ,
significará necessariamente que haja, no sentido técnico, um conflito de .
atribuições; muitas vezes tudo não passará de mera divergência interpretati-
va sobre a aplicação da lei. Não que não seja, em tese, possível a membro;
do Poder Judiciário conflitar atribuições com uma autoridade adminifiLUU-
va. Como bem anotou o Min. Néri da Silveira, o Supremo Tribunal Federal
já tem conhecido de conflitos de atribuições entre autoridades admimstrati-,
vas e judiciais. Mas, quando íssO sucede, duas hipóteses podem ocorrer; ou.,
a autoridade judicial pratica atos administrativos que o órgão d a Adnums- ■
tração entende de sua competência, ou, então, o órgão a d m in istra tivo , cs\,
pecialmente em hipótese em que se prevê contencioso administrativo,-pia.;
tica ato materialmente jurisdicional.30 Normalmente, não é disto quii-SP.
trata quando de mera divergência de entendimentos entre membros do
Ministério Público e do Poder Judiciário a propósito da aplicação das leis
5. Litisconsórcio de Ministérios Públicos

Sobre o litisconsórcio de Ministérios Públicos, reportamo nos ^
que restou dito no Cap. 17, n. 5-
2 9 -Por analogia ao art. 28 do CPP. j

30. CA.tr n. 35-RJ, STF Pleno, v.u., j. 02-12-87, rel. Min. Sydney Sanches, DJÜ>
89, p. 17.759. ^
. .j s
CAPÍTULO 21
DESISTÊNÇLA D A A ÇÃO
SUMÁRIO: 1. Generalidades sobre a desistência da ação civil

pública. 2. Recusa ministerial em assumir a ação. 3- Homologa
ção pelo Conselho Superior do Ministério Público.
4. Desistência pelos demais legitimados ativos.
L Generalidades sobre a desistência da ação civil pú

blica
J. A LACP impõe especiais restrições às associações, entre as quais faz
'ubmeter a maior controle a desistência da ação, quando seja por elas for-
muldd t.
Em sua redação originária, ao disciplinar a desistência do pedido e
0abandono do processo pela associação legitimada, a LACP impunha que o
^rustcrio Jtóblico assumisse a promoção da ação.1 Omitindo-se sobre a
Tj]ue^rãò do abandono ou da desistência por parte dos demais legitimados, a
>tei ainda se valia de forma imposítíva (“assumirá”, dizia ela) para exprimir o
devia ser antes uma possibilidade, nem sempre necessariamente uma
obrigação.'' De parte do .Ministério Público, criara o paradoxo de que, não
^rulo obrigado a propor a ação, sempre seria compelido a assumir sua
Promoção em caso de qualquer desistência ou abandono de co-Iegitimado.
^ a° seria esta, evidentemente, a melhor interpretação da norma, mas cria-
va Se uma desnecessária controvérsia.
I
s Em vista da natureza transindividual dos interesses lesados, bem
>'UJlno em razão da legitimação concorrente e disjuntiva que a LACP instituí-
Pdr«i a propositura de ações civis públicas ou coletivas, o princípio corre-
a afirmar deveria ter sido outro, ou seja, o de que, no caso de desistência
°u ‘toándono de ação civil pública ou coletiva, por qualquer legitimado,
1. LACP, art. 5U, § V'.

2. Mais corretos sâo os arts. 210, § 2o, do ECA, e 3", 5 6o, da Lei n. 7.853189-
364— CAPÍTULO 21
poderia qualquer outro deles assumir a titularidade ativa; de parte do Mi-'

nistério Público, o dever de assumir a promoção da ação só se justificaria se
aqueles atos de desistência ou abandono fossem infundados.
Às críticas que tínhamos lançado desde as primeiras edições desta
obra à redação inicial do dispositivo foram levadas em conta pelos autores
do anteprojeto do CDC, como esclareceu Nelson Nery Júnior, era seus co
mentários à Lei n. 8,078/90.3 Assim, o art. 112 do CDC alterou a redação.do
§ 3o do art. 5o da LACP, para assegurar que, somente em caso de desistência
infundada ou abandono da ação, é que o Ministério Público deve assumira
promoção da ação.
Em matéria de açao civil pública ou coletiva, implicitamente, a nova
redação do § 3o do art. 5o da LACP pflssou a admitir que as associações civis
autoras possam manifestar desistências fundadas, caso em que o Ministério
Público não estará obrigado a assumir a promoção da ação. Daí, podemos
validamente deduzir que, se existem desistências fundadas, formuladas por
associações civis, então, por identidade de razão, também pode haver desis- ;
tências fundadas de quaisquer co-legitímados, até mesmo do próprio Minís- :
tério Público.
Bem fez a lei em prever, embora apenas a contrario sensu, a hipó
tese de desistências fundadas nas ações civis públicas ou coletivas. Fosse a ,
lei totalmente omissa a respeito, e, sem dúvida, longas controvérsias dou-:,!
trinárias e. jurisprudenciais continuariam a reinar. É, aliás, o que tem ocor- |
rido nas ações diretas de inconstitucionalidade, nas quais o Supremo Tn
bunal Federal afirmou o princípio da indesistibilidade, em razão de que o
Poder Judiciário absurdamente passa a promover a ação de ofício.4 E, ainda, ’ ;
o que também ocorre na própria ação civil pública, em cuja sede e q u n oca .
damente já se negou, até mesmo em tese, a possibilidade de o Minístíno
Público dela desistir.5 Nesses casos, têm-se buscado analogias, aqui indeu
das, porque as situações não são semelhantes, entre o sistema processual
penal — que expressamente veda a desistência de ação penal pública c
ação civil pública — campo no qual o legislador não impôs igual vedação
Ademais, não sendo a ação civil pública de titularidade privativa de w*1
guém (no que s e distingue da ação penal pública), eventual desistência oÇ
um codegitimado sequer impediria em tese o acesso à jurisdição. Acres#
que, mesmo na área penal, a indisponibilidade da ação já deixou de scr
absoluta, em face da permissão para a transação penal,7 1
Por sua vez, o Estatuto do Idoso disse, símpliciter, que, “em caso
desistência ou abandono da ação por associação legitimada, o Minister)0
3. Código brasileiro de defesa do consumidor com entado, 7a ed., cit., notas r■

112, p. 932.
4. ADIn n, 1.500-ES, Inform ativo STF, 138.
5. RT, 635:201.
6. Cf. art. 42 do CPP.
7. Ciç art. 98, I.
DESISTÊNCIA D A AÇ ÃO — 365
público ou outro legitimado deverá assumir a titularidade ativa”.8 Embora

novamente não. tenha ele distinguido entre desistência fundada ou infun
dada, aplica-se à hipótese,
analogicamente, a solução mais completa, trazida
pelo § 3o do art. 5° da LACP, com a redação que lhe deu o CDC.
Como deve ser operacionalizada a desistência?
Como a LACP nada diz a respeito, é válido fazer analogia com o sis
temadá LAP, segundo o qual devem ser publicados editais para dar-se ciên
cia aos interessados da desistência da ação civil pública ou coletiva.3
is : Até quando póde dar-se a desistência?
Depois de decorrido o prazo para a resposta, o autor não mais po
derá desistir da ação sem o consentimento do réu.10
:-isis Qual a situação dos co-legitimados ativos em face da desistência da
ação civil pública ou coletiva? A oposição do assistente simples não obsta à
desistência,11 mas obsta à sua eficácia a oposição do assistente litisconsor-
dal,12 e, com maior razão, a do próprio litisconsorte.13
Já a oposição de um co-Iegitimado que ,não seja nem litisconsorte
mídal, nem ulterior, nem assistente litisconsorcial, não obstará à desistência
.da ação civil pública ou coletiva. A desistência poderá ser homologada pelo
Jiiii, mas, se o co-Iegitimado apelar da homologação, e convencer o tribunal
de;que o ato foi infundado, poderá ver provido seu apelo para o fim de
aisej>urar-lhe a possibilidade de assumir a promoção da ação.14
^ Admite-se a perempção em ação civil pública ou coletiva, se o autor
der causa à extinção da ação por três vezes, em razão de sucessivas desis
tências (CPC, art. 268, parágrafo único)?15
A perda do direito de ação, pela desídia do autor, não pode ser im-
:P°sta na ação civil pública ou coletiva, pois. os legitimados de ofício não são
titulnes do direito material defendido, e não poderia qualquer um deles,
Pt>r ato prófmo, inviabilizar o acesso coletivo à jurisdição. A regra do pará
grafo unico do art. 268 do CPC não vale nas ações populares nem nos pro
cessos coletivos, porque o direito material que está em jogo não é do autor
tjn<ro substituto processual). Não fosse assim, qualquer co-legitimado,
f
8- Lei n. 10.741/03, art. 81, $ 2o.

Sij '
.víyíj.-.v-. -9. Lei n. 4.717165,’ art. 9°.
10. CPC, art. 267, § 4°.
11. CPC, art. 53-
12. CPC, art. 54. .
13. Nesse sentido, Nelson e Rosa Nery, Código de Processo Civil comentado, cit.,
"•««aoMt.54. . .
U 14. Por esse fundamento, e não porque seria impossível em tese ao Ministério Pü-
" lco desistir de ação civil pública, está correto o decisum publicado em RT, 635'201.
^ 15. Absolvição de instância era a terminologia usada no CPC de 1939 para a extin-
ta^.Ô.Processo sem resolução de mérito (art. 201).
366— CAPÍTULO 21
agindo até mesmo de má-fé, poderia, acumpliciado com o réu, propor uma'
ação civil pública e dela desistir por três vezes, e, ipso facto, estaria impe-
dindo definitivamente qualquer co-legitimado de ajuizar a ação civil pública
novamente. Ora, se nem a coisa julgada, por Improcedência de provas, obs-
taria ao ajuizamento de nova ação civil pública, quanto mais a só peremp-
ção...- /
2. Recusa ministerial em assum ir a ação

O entendimento correto da norma contida no § 3o do art. 5o da
LACP, com a redação que lhe deu o art. 112 do CDC, é o de que, se qual- j
quer co-legitimado ativo (e não apenas a associação civil) desistir do pedido
ou abandonar a ação civil pública ou coletiva, o Ministério Público só terá ò/;
dever de assumir sua promoção se a desistência ou o abandono forem
infundados (ainda que esse dispositivo só qualifique a desistência, não o
abandono). Esse é o verdadeiro sentido do princípio da obrigatoriedade.1®
Identificando o órgão ministerial uma hipótese em que a lei lhe
imponha a ação, sua iniciativa passa a ser necessária; nos casos contrários,
não há por que lhe exigir a ação.
Verdade é que, no processo penal, o Ministério Público não pode
desistir da ação: mas isso só ocorre porque a lei at o veda expressamente.1^
Nesse particular, não cabe analogia entre a ação penal pública e a ação civilhj
pública porque o Ministério Público não é titular privativo desta última,
nem o Estado é titular material dos interesses transindividuais que são,o
objeto do processo coletivo. As situações diferem totalmente.18 ; tef
Não se pode falar em inércia do Ministério Público se sua recusa éfl)|
agir não se deu por omissão ou negligência, mas decorreu de decisão opor-;
tuna e fundamentada, O Ministério Público só está obrigado a agir se identi
ficar a presença de lesão ou a possibilidade de sua ocorrência.19 S o b r e v i n d o ,
desistência ou abandono de qualquer co-legitimado em ação civil púfolic2
ou coletiva, nenhum dos demais está obrigado a nela prosseguir; nenv
mesmo o Ministério Público. Para este, a obrigatoriedade de agir surge-
apenas quando identifique em concreto a hipótese que exija sua atú$'$
ção.20 Ao decidir se assume o prosseguimento da ação, deverá pautar-se|
pelos mesmos critérios de'quando propõe ou deixa de propor uma açao:-|
Reconhecendo que o caso é de agir, sua iniciativa passa a ser um dever..-,
nesse momento, surge, com toda a intensidade, o dever de agir, f u n d a d o
princípio da obrigatoriedade. Se o membro do Ministério Público identifica
a hipótese de agir, mas recusar-se a fazê-lo, cometerá falta fu n cion a l Tarti'
bém por óbvio a cometerá, se a hipótese que exige sua atuação está e v i d e 11'
16. Cf. Cap. 4, n. 3,

17. CPP, arts. 42 e 576.
18. CR, art. 129, § 1o.
19. Cf. art. 9o da LACP.
20. Sobre o principio da obrigatoriedade, v., ainda, o Cap. 4, ns. 3 e 4.
DES1STÊN C IA D A AÇÃO— 367
ciada nos autos, mas o membro do Ministério Público diz, falsa ou leviana
mente, que tião a identifica.
/ Não se há de dar azo a que qualquer associação civil, ou qualquer
colegitímado, ajuíze ações temerárias, manifestamente infundadas, sem o
mínimo suporte fático ou jurídico e sem a menor viabilidade processual, e
mesmo assim obrigue o Ministério Público a assumir sua promoção em caso
de desistência ou abandono. Nem a que uma fundação privada, uma em
presa pública ou um outro co-legitimado abandone injustificadamente uma
ação civil pública, e o Ministério Público, ou qualquer co-legitimado, sejam
-impedidos de prosseguir na sua promoção, só porque o § 3o do art. 5o da
LACP não se referiu expressamente a esta hipótese.
3. H om ologação pelo Conselho Superior do Ministério

Público
Se o órgão do Ministério Público entender que não é caso de assu-
.. mir a promoção da ação civil pública ou coletiva, objeto de desistência por
parte de co-legitimados, a nosso ver deverá submeter previamente suas
razões ao Conselho Superior do Ministério Público, que, se discordar de
seu entendimento, poderá designar outro membro para prosseguir no feí-
to2i
Por que ouvir ó Conselho? Ora, se até para não p ro p or a ação, o
raembro do Ministério Público necessita do referendo do Conselho, por
, igual ou até maior razão dele precisará para não prosseguir em ação instau
rada
Se vier a ser judicialmente homologada a desistência formulada em
M o civil pública ou coletiva, e com ela não concordar o Ministério Público,
só lhe restará recorrer da decisão de extinção do processo, se ainda opor
ã o , ou propor outra ação, se necessário.
*A-' '
Não aceitando o juiz a recusa do membro do Ministério Público em
assumir a promoção da ação, poderá remeter os autos ao Conselho Supe-
nor para, sendo o caso, ser designado outro membro da instituição para
a ação tenha prosseguimento.22
' Nò Conselho Superior do Ministério Público paulista, porém, o po-
, Acionamento assumido desde a vigência da LACP è diverso, ou seja, tem-se
^niendfdo que o controle da desistência da ação civil pública ou coletiva há
>. , Scr feito nos próprios autos, pelos interessados e sob a fiscalização dó
JUl2o, sem qualquer participação do colegiado ministerial. Essa solução,
P°rem, acaba atribuindo ao juiz o controle da desistência ministerial, o que,
a. n°Sho ver, é incompatível com a isenção do magistrado, que acabaria tem
^ 0 de instar à parte que não desistisse da ação...
21. Cf,, analogicamente, o art. 9" e parágrafos, da LACP.

-2. N ão há razão para aplicar o art. 28 do CPP, quando a norma analógica a invocar
no Próprio sistema da LACP (art. 9o e parágrafos). A propósito, v. Cap. 22, n. 2.
368— CAPÍTULO 21
4. Desistência pelos demais legitim ados ativos

Em matéria, de desistência e abandono da ação, a LACP plus dixit
•quam voluit, porque, diversamente do que poderia parecer, nem sempre o
Ministério Público assumirá a promoção da ação; e também minus dixii
quam. voluit, pois olvidou a disciplina da desistência pelos demais legitima,
dos ativos que não as associações.
O certo é que qualquer dos legitimados ativos à ação civil pública
ou coletiva, incluindo-se o Ministério Público, tanto pode desistir como
assumir a ação. Afinal, entre os poderes do substituto processual está o dc
desistir da ação. /te-te
CAPÍTULO 22
DESISTÊNCIA
PELO M INISTÉRIO P Ú B LIC O
FFÍ:--- -
íte''te /: SllMARIO: I. Igual tratamento processual para as formas de de-
.sistência. 2. Homologação pelo Conselho Superior do Ministé-
;\te " ric Público.
■tete: te
,#í sv ■
vi--1..- r. 1.
íf- j .-J:'! .v: ■
C ( Igual tratameato processual para as form as de desis

tência
’{ Os co-legitimados ativos à açãò civil pública ou coletiva não são titu-
brci do direito material em litígio, sobre o qual não têm disponibilidade
iÃ!g<Jnia: sua disponibilidade limita-se ao conteúdo processual da lide; titula
res do interesse material são os indivíduos, transindividualmente conside
rados '
Além do quanto se disse no Capítulo anterior a respeito da desis-
j®ncia_da ação civil pública ou coletiva pelos co-legitimados em geral, resta
■çiscutír, mais especificamente, se pode o Ministério Público desistir do pe
dido na Lção civil pública por ele próprio movida.
No processo penal, o Ministério Público não pode desistir da ação
J?enal publica;1 isso ocorre não porque em tese a ação penal não pudesse
objeto de disponibilidade. Tanto poderia que a lei admite em certos
a transação penal, e, em outros, a própria desistência (na ação priva-
: 5)- A verdadeira razão que o legislador considerou para obstar à desistên-
^ da ação penal pública reside antes em motivos de ordem prática. A pos-
s,biLdade de franca desistência ou livre abandono da ação penal pública
1. CPP, arts. 42 e 576.

2. CR, art. 98, 1, e Lei n. 9.099195.
370— CAPÍTULO 22
poderia ensejar pressões sobre o titular privativo da ação e levar à impuni-

dade de governantes, poderosos ou criminosos em geral.
No processo civil, porém, a situação é diversa; o Ministério Público
jamais será o único legitimado para ação civil,3 e, assim como ocorre com
qualquer substituto processual, tem disponibilidade do conteúdo proces
sual do litígio (p. ex., pode propor ou não a ação, requerer ou não provas,
desistir delas, recorrer ou não). Da mesma forma, pode o cidadão desistir
na ação popular;4 a associação pode desistir da ação civil pública ou coleti
va;5 qualquer co-legitimado pode desistir do pedido formulado em ação
civil pública relacionada com a defesa de pessoas portadoras de deficiên
cia.6 Enfim, a própria lei implicitamente admite as desistências fundada&y
ao referir-se expressamente às desistências infundadas?
Assim, qualquer legitimado à ação civil pública ou coletiva pode de
sistir do pedido. As restrições impostas pela lei à desistência por parte da
associação civil explicam-se porque o legislador quis cercá-la de maiores
cautelas, pois esses entes civis são constituídos e administrados com toda a
liberdade, diversamente dos demais legitimados, de forma que podem não
ter os mesmos critérios de atuação ou desistência dos órgãos públicos, cujo
zelo pelos interesses da comunidade deve presumir-se.
Acaso seria diversa a situação do Ministério Público, no tocante à ■
desistência da ação civíl pública por ele próprio movida?
Para alguns, assim como ocorre com a ação penal pública, também
não poderia o Ministério Público desistir da ação civil pública.8
Para outros, pode o Ministério Público desistir da ação civil pública, s
não da ação penal por ele movida.9
Estamos com a segunda corrente.
Como vimos,10 é certo que, se o Ministério Público adverte que ale1
foi violada, não se l b e pode consentir que, por razões de c o n v e n iê n c ia , se
abstenha de acionar ou de intervir para fazer com que e la se restabeleça, 1
salvo quando a própria lei lhe permita exercitar essa opção. Desse dever de
agir, porém, concluem alguns operadores do Direito, sem o maior acerto.
3. CR, art. 129, g I o. '

4. Cf. art. 9o da Lei n. 4.717165.
5. IACP, art. 5o, § 3o. . ,
6. Cf. § 6o do art. 3o da Lei n. 7.853189.
7. LACP, art. 5o, § 3° ^
8. Nesse sentido, v. José dos Santos Carvalho Filho, Ação Civil Pública —- :
rios, cit., notas ao art. 5o, § 3o; Gianpaolo Smanio, interesses difusas e coletivos, cit., p. 9"
9- Nesse sentido, Nelson Nery Júnior, Código brasileiro de defesa do c o
cit., notas ao art. 112, p. 935. *
10. Cap. 4, n. 3.
11, Calamandrei, Istituzioni d i d iritto processuais civile, v. II, § 126, CEDAM,
DESISTÊNCIA PELO M INISTÉRIO PÚBLICO— 371
porém, que a atividade do Ministério Público é sempre vinculada e, em

conseqüência, não lhe caberia desistência alguma.
Ora, se o Ministério Público identifica a existência da lesão em ca
so no qual a lei exija sua atuação, não pode alegar conveniência em não
■. propor a âção ou hão prosseguir na promoção da causa, o que lhe é um
dever, salvo quando a própria lei lhe permita, às expressas, esse juízo de
conveniência e oportunidade. Entretanto, se no curso da ação civil pública
surgirem fatos que comprometam seu êxito (como se a questão se tornou
superada, ou caso se aflra que-a ação está insuficiente, inadequada ou erro
neamente proposta), o exame do cabimento de desistir ou não da ação em
-nada viola o dever de agir, que pressupõe não só a livre valoração do inte
resse público,12 como ainda a apreciação da justa causa pára prosseguir na
ação. Com razão, Carnelutti asseverou: “a valoração da conveniência do
processo para a tutela do interesse público, à base da qual o Ministério Pú-
sblico resolve acionar, não está vinculada” .13
ss Desde que se convença, de maneira fundamentada, de que não mais
, há ou até mesmo nunca houve a lesão ou a ameaça de lesão apontada na
petição inicial, o Ministério Público poderá desistir da ação civil pública por
: ele próprio proposta, sem que corri isso esteja cometendo qualquer quebra
.do dever de agir. Esta quebra estará sim presente nas hipóteses contrárias,
: quando identifique a existência da lesão ou ameaça de lesão a ser combati
da por meio da atuação institucional, e, assim mesmo, indevidamente não
ajaou indevidamente desista da ação que deveria promover.
" Não se pode, pois, confundir à obrigatoriedade que tem o órgão do
Ministério Público de agir, quando identifique a existência de interesse que
kgttime sua atuação, com a liberdade que tem de apreciar motivadarriente
* existe esse interesse que lhe imponha a atuação.
Embora possa em tese o Ministério Público desistir tanto do pedido
-omo de recurso cível, tais manifestações, entretanto, só devem ser exerci
das de formRexcepcional, em hipóteses em que, acima de qualquer dúvida,
o interesse público seja servido com a desistência. Para exemplificar, e des
considerada a hipótese da perda de objeto da ação (que levaria antes à ca-
K-ncia),14 lembraríamos a desistência da ação mal proposta ou malparada
(atjuij i desistência-pode visar à renovação, ampliação ou modificação do
Pcdtdo, com melhor indicação da causa de pedir ou com. inclusão de outros
^gttirnados passivos); a desistência de ação proposta com graves erros; a
desistência de ação a que falte justa causa. Nesses casos, a desistência pode
Scr jnais vantajosa para o interesse público que a carência ou até a impro-
cedên<_ia.
12. Cf. Antônio Celso de Camargo Ferraz, Reuniões de estudos de direito processual
pGJlAPMP, 1974.
13. Istituzioni del processo civile italiano , n. 98, Roma, 1956.
w ^ 14. Nesse sentido, v. REsp n. 37.271-SP, 2" T. STJ, j. 12-03-02, v.u., rel. Min. Peçanha
^ ‘ns, DJU, 13-05-02, p. 178.
DESISTÊNCIA PELO M INISTÉRIO PÚBLICO— 373
372— CAM TULO 22
. Enfim, com toda a razão anotou Nelson Nery Júnior que a indispo Bsação ministerial.18 Fazê-lo, porém, é gerar uma situação indesejável, por
nibilidade que incide na ação civil pública diz com o direito material.de- que pode comprometer a isenção do magistrado.
fendido em juízo, de sorte que: a) como autor, ao Ministério Público é ve Caso o juiz acolha o pedido de desistência e extinga o processo co
dado renunciar ao direito sobre o qual se funda a ação (art. 269, n. V, CPC); letivo poderá haver interposição de oportuno apelo por algum interessado
b) como réu, não lhe é possível reconhecer juridicamente o pedido (art. ou, então, propositura de nova ação civil pública por um dos co-legi-
269, n. II, CPC). Mas o sistema nada lhe veda a disposição do conteúdo..
:tünados.
processual da lide, pois, na ausência de norma específica que limite o livre. ■
exercício do direito de ação pelo Ministério Público, deve preponderár a [
regra geral de que o autor pode desistir dã ação por ele intentada, guarda
dos os demais requisitos da lei, como, por exemplo, a concordância do réu
que jã tenha sido citado (art. 267, § 4o, CPC).15 is
2. Hom ologação pelo Conselho Superior d o Ministério;

Público
Nos raros casos em que se justifique a desistência de ação civil pu- .
blica pelo membro do Ministério Publico, deverá ele, analogicamente, ter a
cautela de, antes de lançá-la nos autos, remeter sua manifestação funda-.,
mentada ao Conselho Superior da instituição, para homologar-se ou rejc-i-
tar-se sua promoção. Essa exigência é tanto mais necessária quando a açâo .
tenha sido proposta em razão de recusa de arquivamento de inquériiq avil .
ou de peças de informação.16 ,
Não tem sido esse, porém, o entendimento do Conselho Superior ^
do Ministério Público paulista, desde a vigência da LACP. O colegíado tem '
entendido que os incidentes ocorridos na ação civil pública ou <oleitvs '
devem ser contrastados apenas pelo júiz, como no caso de transaçao ou ^
desistência. Parece-nos, entretanto, que essa solução coloca o juiz na posi 4
ção de discutir com o autor sobre a conveniência de n ã o tra n s a c io n a r ou de,
não desistir, o que compromete a imparcialidade do julgador. ’
De qualquer forma, em nosso entendimento, se, feita a remessa de ^* -
peças ao Conselho Superior do Ministério Público, este não h o m o lo g a r ^
promoção de desistência, restar-lhe-ia designar outro membro da institui -
ção para oficiar no feito.17 Se para o menos (não prop or a ação) deve
obter a homologação do Conselho, com maior razão se deve obtê-la p<ira 0
mais (desistência, em ação já proposta).
Se o membro do Ministério Público lançar diretamente nos autos a
manifestação de desistência, sem que tenha previamente ouvido o resped*
ft ^ ’
vo Conselho Superior, poderá o juiz, discordando da desistência, remeÇÇC
os autos a esse colegiado para a eventual homologação ou reforma da pr0 '.V;.
^m
15- Nelson NeiyJúnior, Código brasileiro, 7“ ed., cir., p. 935-6. , 18. Não há razão para analogia com o art. 28 do CPP, já que o art. 9“ e parág^fos da
16. LACP, art. 9o. ..Ucp‘ «e prestam à solução analógica do problema dentro do mesmo sistema da açao ci 1
17- Cf. art. S>° da CVCP, por analogia. ^publica -
CAPÍTULO 23
TRANSAÇÃO E
C O M PR O M ISSO DE AJUSTAMENTO1
SUMÁRIO: 1. Generalidades: a) a possibilidade de transigir; b) a

criação do compromisso de ajustamento de conduta; c) o veto;
d) as razões do veto; e) conclusão. 2. Quem pode tomar o
compromisso de ajustamento. 3- Natureza jurídica.
4. Características. 5. Compromissos preliminares. 6. Transações
judiciais. 7. A discordância dos interessados. 8. Efeitos dos
compromissos de ajustamento e das transações judiciais.
9- Homologação pelo Conselho Superior do Ministério Público.
10. O cumprimento e a rescisão do compromisso de ajusta
mento.
\ík -
,!■
vi b*jt
Generalidades
a ) A possibilidade d e transigir
’ j-- Nas ações civis públicas ou nas ações coletivas para defesa de inte- ■
/esbes difusos, coletivos ou individuais homogêneos, os co-legitimados ati-
;;,™>,.não agem em busca de direito próprio e sim de interesses transindivi-
t Uais Ainda que alguns deles em parte possam também estar defendendo
.j^çresse próprio, como as associações civis ou as fundações privadas, que
bus
cam fms estatutários, ou o próprio Estado e seus órgãos, que buscam
fins
'.nstitucionais, na verdade o objeto do litígio coletivo será sempre a
reParação ou a tutela acautelatória de interesses transindividuais.
Posto detenha disponibilidade sobre o conteúdo processual do lití-
o legitimado extraordinário não tem disponibilidade do conteúdo ma-
efe.. . 1 . Para uma análise em mais profundidade do compromisso de ajustamento e seus

a tos> v nosso Inquérito civil — investigações d o Ministério Público, compromissos de
in ten to e audiências públicas, Caps. 30-32, 2“ ed., Saraiva, 2000.
376— CAPÍTULO 23
terial da lide. Como a transação envolve disposição do próprio direito ma

terial controvertido, a rigor o legitimado de ofício não pode transigir sobre
direitos dos quais não é titular.
Não obstante essas considerações, aspectos de conveniência prática
recomendavam a mitigação da indisponibilidade da ação pública, que, aliás,
já tinha sido atenuada até mesmo na área penal.2 ;
O primeiro precedente concreto de transação em ação civil pública,
de que se tem notícia, de fato já tinha ocorrido em meados da década de?
1980.' Tratava-se de uma ação civil pública movida pelo Ministério Público
contra um prefeito paulista que tinha oferecido a seus correligionários um
churrasco de 5 mil passarinhos (caso da passarinhada do Embu, 1984). 0
processo de conhecimento tinha terminado com condenação definitiva. '
Ainda que a lei fosse omissa sobre a matéria, durante a execução, sobreveio1:
transação, endossada pelo órgão oficiante do Ministério Público e judicial-.
mente homologada, por meio da qual, sem que se abrisse mão do direito ;
material reconhecido na sentença, ficou ajustado que o pagamento da con-/
denação seria feito em diversas parcelas, com juros legais e correção mone
tária.
Na ocasião do caso da passarinhada do Embu, não havia legislação ,
que disciplinasse a transação sobre interesses transindividuais. Mesmo as
sim, a solução foi acertada, pois, ao ajustar o pagamento parcelado, com os >
juros da lei e a atualização da moeda, a rigor o membro do Ministério IJu
blico não estava abrindo mão de direito algum. Além do mais, devemos ter 1
sempre em c o n ta que, em certa medida, a jurisprudência acertadaniente g
admite a mitigação da indisponibilidade do interesse público. Coonestando
esse entendimento, a I a Turma do Supremo Tribunal Federal, por unam^l
midade, assentou que, “em regra, os bens e o interesse público são indis
poníveis, porque pertencem à coletividade. É, por isso, o administrador, ;
mero gestor da coisa pública, não tendo disponibilidade sobre os interessei í
confiados à sua guarda e realização. Todavia, há casos em que o printíp®^
da indisponibilidade do interesse público deve ser atenuado, m o r m e n t e ; ^
quando se tem em vista que a solução adotada pela .Administração é a que ^
melhor atenderá à ultimação deste interesse’’.3 ..\
Cabe audiência preliminar de conciliação em ação civil pública te
coletiva? 1■
-
Segundo os arts. 447-448 do CPC, quando o lit íg io versar direito ^

patrimoniais de caráter privado, o juiz, de ofício, determinará o compare‘
cimento das partes ao início da audiência de instrução e ju lg a m e n to ,
tentar conciliá-las. Ora, no processo coletivo, não há d i s p o n i b i l i d a d e o j
conteúdo material da lide por parte dos legitimados ativos, meros substi^ -
tos processuais dos lesados; assim, nulidade alguma ocorrerá se o jui^ nfl ,
í
,í
2. CR, art. 9 8 ,1. .

3. RE n. 253.885-MG, I a T. STF, j. 04-06-02, v.u., rel. Min. Ellen Gracie, DJU,-21'0 *|
02; Inform ativo STF, 273- . '■?
TRANSAÇÃO E COMPROM ISSO DE AJUSTAMENTO— 377
designar a audiência para tentativa de conciliação. Entretanto, apesar da

Ijteralidade do dispositivo da lei processual, na vida forense real, não será
despropositado que o juiz tente conciliar as partes. De um lado, a própria
lei admite que, até mesmo extrajudicialmente,' o causador do dano ajuste
sua conduta às exigências da lei — o que importa uma evidente autocom-
posição da lide-, de outro lado, por versar interesses transindividuais, a
composição da lide coletiva entre o legitimado ativo e o causador do dano,
níesmo que homologada em juízo, não será mais do que uma garantia mí
nima em prol dos lesados. Assim, acaso insatisfeitos, poderão os legítimos
interessados impugná-la nos próprios autos em que celebrada (até mesmo
interpondo apelação contra a sentença homologatória), ou recusá-la por
meio de ações individuais {excepiio malé gestiprocessus).4
; i/ De qualquer forma, uma cautela há de se ter. A jurisprudência tem
interpretado de forma restritiva as transações, não as aceitando como re
nuncia ou como extinção de obrigação, caso passadas de forma geral.5 Com
muito maior razão havemos de apreciar os efeitos de transações havidas no
'processo coletivo, pois os interesses que estão em jogo excedem aqueles
(Ias partes formais do processo.
b )A criação do compromisso de ajustamento de conduta

Sensível aos aspectos práticos da necessidade de mitigar a indispo
nibilidade de interesses públicos e de interesses transindividuais, a lei aca
bou sendo mais flexível. Embora a Lei n. 8^429/92 viesse a vedar a transação
aws ações de responsabilização civil dos agentes públicos em caso de enri
quecimento ilícito,*5 diversamente, agora no tocante à defesa de interesses
transindividuais em geral, o legislador fez concessões para viabilizar a com-
, posição extrajudicial da lide. Com efeito, em 1990, o ECA inovou em nosso
Direito, ao admitir expressamente que os órgãos públicos legitimados to
cassem compromissos do causador do dano para que ajustassem sua con
sta as exigências legais, conferindo aos respectivos termos a qualidade de
ütulo executivo extrajudicial.7
,F y t c ) O veto
x ' í 1 Curioso é anotar que, dias depois de ter pura e simplesmente san
cionado o art. 211 do ECA, de forma incoerente o mesmo Presidente da
>r -V*
tfs 4. CPC, art. 55.
F ' 5, REsp n. 129.182-SP; 3* T. STJ, m.v., j. 15-12-97, rel. Min. Waldemar Zveiier, DJU,
jte°3 98, p. 45; REsp n. 195.425-SP, 4“ T. STJ, v.u., j. 14-12-99, rel. Min. Sálvio Teixeira, DJU,
-teÔO, p 121. REsp n 333.099-SP, 4“ T. STJ, v.u., j. 04-06-02, rel. Min. Ruy Aguiar, DJU, 02-
^02 p 194
. 6- Lei n. 8.429192, art. 17, § I o. Se não cabe transação nas ações de improbidade
'"rnistrativa, a f o r tio r i não se admitirá transação nos respectivos inquéritos civis.
7. ECA, art. 211.
TRANSAÇÃO E COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO 379
alcance muito mais amplo que o do

O texto promulgado veio a ter , art ----S2 do cCDC,
d c já . . que
que Q o disp0sitivo
dispositivo
República vetou o § 3o do art. 82 do CDC, que pretendia instituir idênticos
i siers^-s ri
compromisso de ajustamento, agora em matéria de relações de consumo,., 211 do ECA ou o do v e t a d o j ^ nn 5o da 1ACP, em razão
O veto ao § 3o do art. 82 do ÇDC, contudo, acabou sendo inócuo,
pois, pór uma peculiaridade que melhor analisaremos adiante, o compro
misso de ajustamento também constava de outro dispositivo do CDC, o ■
qual — novo paradoxo — não foi vetado pelo mesmo Presidente... Com
efeito, o art. 113 do CDC continha idêntico dispositivo, ou seja, admitia o
compromisso de ajustamento de conduta. . is S â r i f ^ m e ^ m o p â T í d e f e s ^ d o, c o n s u m i d o r e s , « . » * * . - t i r o u
toda e qualquer eficácia do próprio veto... _
É, então, o caso de indagar: Por que razão a mesma lei (o CDC) ins
tituiria em dois dispositivos diferentes o m esm o compromisso de ajusta/ É verdade, argumentam alguns, qtic a leitura Jâ Repú-
mento de conduta? E por que q Presidente da República só vetaria um des W íntegra, d e m o » » , * do compromisso
ses dispositivos, ainda que ostensivamente quisesse fazê-lo em relação aos i Mca intentava vetar ambos os disposmvosqu ^ ^ ^ afflbo5 do CDC,
doiS? ' isis de ajustamento, tanto o art. 82 3 ,q Dróprias razões do veto.
É verdade que, em sua redação original, o projeto do CDC inserira .; como, aliás, ele o disse com todas as letras, nas próprias ^ ^
p o r duas vezes a previsão de compromisso de ajustamento: uma, no dispa Entretanto, aí resta um ^
sitivo que corresponderia ao atual art. 82, § 3o, dentro do título que cuidou; S Y pS
da defesa coletiva do consumidor em juízo; outra, em seu atual art. 113,
dentro do título das disposições finais, quando mandou inserir um novo, .equivocada, pois, por falha técnica do g is tendo havido qualquer
oau 113 f o i p r o m u l g a d o na sua integra, jamais tendo nav! 4 M
parágrafo ao art. 5o da Lei da Ação Civil Pública, para, assim, permitir fosse
celebrado compromisso de ajustamento de conduta em matéria relacionada retificação de publicação.9 on_
à tutela de qualquer interesse transindividual, e não apenas à defesa coleti . . Apreciando a questão, o Min^ a
va do consumidor. Assim, de acordo com a versão final do Código de Defc-^ signou: “procurei obter na Camara dos p , -. eIa qUal verifiquei
sa do Consumidor já aprovada no Congresso Nacionál, deveria h a v e r duas^ ramitação e votação da rcfenda mcnsag ô na’ mensagem da Presi
hipóteses análogas: a) art. 82, § 3 compromisso de ajustamento em mate- d e realmente nao existe veto ao art. 3- assim não foi obje-
ria de defesa do consumidor; b) art. 113: compromisso de ajustam ento em^ dêntu da República a expressa mençao ao . t quando tratava
matéria de defesa de quaisquer interesses difusos, coletivos ou individuais to de veto; n e m a referência constante Nacional co-
homogêneos, e não apenas aqueles ligados à proteção do consumidor. i de justificar 92, veio a ser \
o veto ao art.veto;^Porwnto,^concluc^que^l^tsâç legislação emtermo vigor
compreensiya^do
Ocorre que, enviado o texto do projeto já aprovado pelo Congresso
Nacional para a necessária sanção, o Presidente da República da época — 0 "í .permite a constituição de título executivo < com o § 6o do art.
de compromSsso de ajustamento ^ c o n d u ta de « o r d o c o m o g
mesmo que tinha sancionado sem vetos o art. 211 do ECA, adm itindo
compromisso de ajustamento! — , poucos meses após ter san cion ado o t 5° da Lei n. 7.347185; na redação dada pelo art. 113 do C D C .
compromisso de ajustamento na área da infância e da juventude, agor3'^
quando se tratava da defesa do consumidor, exerceu o veto. Assim, o Presiis^ d ) As razões do veto
dente vetou, expressamente, o § 3o do art. 82 do CDC. E fez mais. Ao.&nV
damentar o veto a outro a r tig o do CDC, mais precisamente o veto ao ■ Em razão de quanto se expôs, ôb £
art. 92 , ainda disse, por expresso, desconsiderada a colocação pronomin^-tr^ 113 do CDC. E, não bastasse isso, nem mesmo seriam p
que “assim também, vetam-se, no aludido art. 113, as redações dos §§ 5 ;
6o” — com isso querendo alcançar novamente o compromisso de ajusta
mento para quaisquer outros interesses transindividuais, que não apenas0 notas ao § 6o do art.
dos consumidores. : 8. Como o faz Theotonio Negrão, C ódigo d e Processo C ivil, cit.,
da LACP.
Entretanto, o fato é que o Presidente da República promulgo11 ^ ■ tb. Caps. 5, n - e n'
9- Sobre a questão do veto parcial ao art. 113 do CDC, v. nublicacão da
CDC e fez excluir da parte sancionada o § 3o do art. 82, m a s sanciono#,
prom ulgou na íntegra os §§ 5o e 6o d o a r t. 5o da LACP, in t r o d u z id o s pt
art. 113 d o CDC, dispositivos estes que foram publicados no D i á r i o Q/* q y > , __ 0 a T c^ri i i?,íVU)2 v.u,, rel. Min. Milton rere a, j ■ >
da União, e passaram a integrar a parte sancionada da nova Lei n. 8.07<jy . 11. REsp n. 222.5S2-MG, 2- T. STJ, j. 12 05 , rodaüé ns. 17 e 18, neste
04 02, p. 1 6 6 . no mesmo sentido, v. acórdãos citados nas notas de P
—- ou seja, ficou promulgado o compromisso de ajustamento no art I J
em contrariedade com a fundamentação do veto... ^ m o Cap. ’ -
380— CAPÍTULO 23
apresentados pelo Presidente da República quando lançou o veto ao § 3òdo

art. 82 do CDC.
Senão vejamos.
Ò veto presidencial entendeu “juridicamente imprópria a equipara-
ção de compromisso administrativo a título executivo extrajudicial. É que,.
no caso, o objetivo do compromisso é a cessação ou a prática de determi
nada conduta, e não a entrega de coisa certa ou pagamento de quantia ftxa-
da” . ^
O argumento usado n.o veto foi fraco: nada teria impedido que a lei
erigisse a título executivo extrajudicial um ato administrativo, como o faz .
com a certidão de dívida ativa da Fazenda, nem teria impedido que, a partir ;
de um ato negociai, criasse títulos extrajudiciais de obrigação-de fazer.'2
Poderia, sim, ter sido objetada na época a possível inconveniência de tornar
título executivo mero compromisso de ajustamento de conduta fundado em'
obrigação extrajudicial de fazer, ilíquida por essência.13 ]
Mas não foi essa a objeção lançada no veto, e sim a de que seria im- .
próprio equiparar um compromisso administrativo a título executivo extra
judicial. Ora, se a Administração pode criar títulos executivos extrajudiciais
não consensuais (como a certidão de dívida ativa), com maior razão poderia
fazê-lo sob forma consensual, por meio de um compromisso de ajustamen
to de conduta. .
Nada impedia, tecnicamente, que um compromisso de a j u s t a m e n t o
de conduta fosse erigido pela lei à condição de título executivo e x t r a j u d i
cial, pois: a) pouco antes da sanção do CDC, o art. 211, do ECA, que vige J
sem qualquer contestação há mais de uma década, permitiu o a j u s t a m e n t o j
de conduta em matéria de interesses ligados à proteção às crianças e aos -
adolescentes, tendo esse dispositivo sido sancionado pelo mesmo P r e s i d e n - r-
te da República que lançou o veto a dispositivo idêntico do CDC; b) a p e n a s ^
alguns anos depois do advento do CDC, a Lei n. 8.953/94 veio a a l t e r a r todo ^
o sistema do Código de Processo Civil, justamente para também v i a b i l i z a r ^ ;
execução de obrigação de fazer fundada em título executivo extrajudicial,^
c) por sua vez, o art. 585, II, do Código de Processo Civil, com a redaçao .
que lhe deu a Lei n. 8.953/94, conferiu a qualidade de título executivo extra
judiciai ao instrumento de transação referendado pelo Ministério Púbíiíf) r
(que, como órgão público legitimado à ação civil pública ou coletiva, esta -
relacionado pela lei entre aqueles que podem tomar compromisso de ajü,‘
tamento de conduta); d) o art. 876, da CLT, com a redação que lhe deu a
Lei n. 9-958/00, permitiu a celebração de termos de ajuste de c o n d u t a .
mados pelo Ministério Público do Trabalho, conferindo-lhes o efeito
12. Cf. arts. 585, II, VII e VIII, e 645, do CPC, com a redação das Ix-is ns. 8.953/5^ e
11 . 382 /0 6 .
13. Para superar essa dificuldade, os compromissos de ajustamento de conduta . ,
vinham contendo cláusula penal, aliás de existência sempre recomendável. . , .
...
I4 hCf. art. 645‘do CPC, com a redação que IJ>e deu a. Lei n. 8.953/94. ^
TRANSAÇAO E COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO— 381
ensejar execução; e) em caso de dano ao meio ambiente, a Med. Prov. n.

2.163-41/01 acrescentou o art. 79-A. à Lei n- 9.605/98, permitindo que ór-
•gãps ambientais celebrem termos de compromissos de ajustamento de con
duta com pessoas físicas ou jurídicas, assegurada a força de títulos executi
vosextrajudiciais.15
e ) Conclusão
Podemos, enfim, concluir que óbice algum existia ou existe para
conferir-se qualidade de título executivo extrajudicial a compromissos ad
ministrativos de ajustamento de conduta. E, se vetado foi o § 3o do art. 82
do CDC, inadvertidamente o presidente da República sancionou e promul
gou na íntegra o art. 113 do mesmo estatuto, que, de forma ãté mais ampla,
introduziu o compromisso de ajustamento de conduta em matéria afeta à
proteção de quaisquer interesses transindividuais, sejam ou não ligados às
relações de consumo.
- Tem, pois, qualidade de título executivo extrajudicial o instrumento
de transação ou o compromisso de ajustamento referendado peio Ministé
rio Público,16 bem como peios demais órgãos públicos mencionados no
§ 6o do art. 5o da LACP.
Há mais de uma década em vigor o compromisso de ajustamento no
. Direito brasileiro, é ele usado diariamente, nos milhares de comarcas do
;„faís, com o endosso jurisprudencial e doutrinário, ora de forma expressa,17
ora implícita.18
í*’ Sendo o Ministério Público um dos co-legitimados que pode colher
^compromisso de ajustamento de conduta do causador do dano, é natural
1 15. Estonulou-se a via transaciona/, pois é condição para a proposta de transação

.Penal a previa composição do dano civil, salvo em caso de comprovada impossibilidade (Lei
119605/98, art. 27).
16. Cf. o arr. 585, )I, do CPC, com a redação que lhe deu a Lei n. 8.953/94; e art. 57,
unico, da Lei n. 9.099/95. Cf. Súm. n. 9 do CSMP-SP, p. 691 e s.
J'y." 17- REsp n. 213.947-MG, 4a T. STJ, j. 06-12-99, v.u., rel. Min. Rosado de Aguiar, DJU,
21-OJ 00 p. 132, e RSTJ, 134.401; REsp n. 222.582-MG, 2a T. STJ, j. 12-03-02, v.u., rel. Min.
Mi)t0n íerçira, DJU, 29-04-02, p. 166; REsp n. 418.395-MA, 4a T. STJ, j. 28-05-02, v.u., rel. Min.
Sarros M onteiro, DJU, 16-09-02, p. 195; KEsp n. 443-407-SP, 2a T. STJ, j. 16-03-06, v.u., ref.
T 5 Otávio de Noronha, DJU, 25-04-06, p. 106; Ap. n. 7000250910, 15a Cám. Cív. TJRS, j. 26-
„ ^ . v u rel. Des. Ricardo Ruscliell, RT, 796:385; Neíson e Rosa Nery, Constituição Federa!
'-jtonentadci, cit., nocas ao art. 5°, § 6o, da LACt1; José dos Santos Cai"vatho Filho, Ação c iv il
*Ccí — com entários p o r artigo, cit., notas aos §§ 5o e 6o da LACP; Rodolfo de Camargo
v, ■fuso, Ação c iv il pública, 7“ ed., cit., Cap. 9, p. 225), e ComentcUios cio Código, cit., p. 281;
..Jio. Watanabe, Código brasileiro de defesa do consum idor, cit., notas ao art. 82, p. 764;
Greco Filho, Comentários ao código de Proteção ao consumidor, cit., notas ao art.
tem.icla Alvim e outros, Código d o Consumidor comentado, cit., noras ao arr. 113 etc.
18. ROMS n. I2.826-SE, 5a T. STJ, v.u., 16-05-02, rel. Min..Fclix Fisíier, DJU, 03-06-
^ Ps216. Erti sentido contrário, sustentando o veto aos §§ 5o e 6o do art. 5o da LACP, intro-
)s pelo art. 113 do CDC, v. Theotonio Negrão, Código de processo civil, cit.
Jí,,.
382— CAPÍTULO 23
que a composição do dano, por ele acordada com o causador da lesão, pos í
sa levar ao arquivamento do inquérito civil ou das peças de investigação, e,
nesse caso, o Conselho Superior da instituição deverá homologar o arqui-
vamento, se a composição for satisfatória.19
Desta forma, sob o aspecto cível, o Ministério Público, por seu ór
gão competente, poderá previamente ajustar a composição do dano como .
causador da lesão ambiental, mas só o deverá fazer nos casos em que dis
ponha de critérios técnicos e objetivos para tanto.
2. Q u em pode tomar o compromisso de ajustamento ....

Nem todos os legitimados ativos à ação civil pública ou coletiva po
dem tomar compromisso de ajustamento de conduta do causador do dano;
a interesses transindividuais. Segundo o sistema vigente, só podem tomar o.
compromisso de ajustamento de conduta os órgãos públicos legitimador à
ação civil pública ou coletiva. '. V
Quais são esses órgãos públicos legitimados? -
Para alguns, são todos os legitimados à ação civil p ú b lic a , excetuada
apenas a associação civil.20
Numa outra interpretação, grosso m odo, poderíamos dizer que es
tão autorizadas a celebrar compromissos de ajustamento as pessoas juridi- ,.
cas de direito público interno e seus órgãos, não as sociedades civis, nem as .
fundações privadas, nem os sindicatos, nem as entidades da administraçio ,
indireta, nem as pessoas jurídicas que, posto com participação acionáru do
Estado, tenham regime jurídico próprio de empresas privadas. Assim, a( =
rigor, não estariam incluídos na condição de “órgãos públicos legitimados i
a) as associações civis; b) os sindicatos; c) as sociedades de economia mista,
d) as fundações privadas; e) as empresas públicas.
(
Como solucionar a controvérsia?
Examinando-se o rol dos legitimados ativos, constante do art. 5o da.;
LACP e do art. 82 do CDC, podemos relacionar três categorias: .
a) a daqueles legitimados que, incontroversamente, podem tomai
compromisso de ajustamento: Ministério Público, União, Estados, Mun*01'
pios, Distrito Federal e órgãos públicos, ainda que sem p e r s o n a lid a d e )Ufl
dica, especificamente destinados à defesa d e interesses difusos, coleth os e
individuais homogêneos;
b) a dos legitimados que, incontroversamente, não podem tomar o _
compromisso: as associações civis, os sindicatos e as fundações privadas,
19. v. Cap. 26. á

20. Nesse sentido, Vicente Greco Filho entende que “o termo de ajustatnçnt?
pode ser firmado por órgãos públicos, excluídas, pois, as associações particulares, ap*1 ~ jyj
se, pois, a regra às entidades enumeradas nos incs. I, II e 111 do art. 82, excluído o
(Comentários ao código de proteção do consumidor, cit., notas ao art. 113 , p- 378)-
TRANSAÇÃO E COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO— 383
.'s : c) a dos legitimados em relação aos quais cabe discutir à parte se

podem ou não tomar compromisso de ajustamento de conduta, como as
fundações públicas e as autarquias, ou até as empresas públicas e as socie
dades de economia mista.
A primeira categoria é o Estado, lato sensu, ou seja, as pessoas de
direito público interno, por si ou pelos seus órgãos imediatos. Mesmo o
Ministério Público é o Estado; de acordo com a teoria da organicidade,21 o
Ministério Público não representa o Estado; o Ministério Público tõm a pre
ssente o Estado nas relações em que intervenha, É o mesmo que se dá quan-
do a lei autoriza um órgão estatal a comparecer em juízo na defesa de inte
resses individuais ou .transindividuais de consumidores, como ocorre, por
exemplo, com os conhecidos Procons, que em muitos Estados e Municípios
ainda são órgãos estatais sem personalidade jurídica distinta do ente estatal
que os instituiu.22
A segunda categoria é a daqueles legitimados que têm estrutura ju
rídica de entidades civis, ou seja, entidades ou organizações não governa
mentais, de forma que não poderiam ser considerados órgãos públicos,
como as associações civis.e as fundações privadas. Também aí se incluem os
sindicatos, que não são órgãos públicos, e, embora possam promover ações
coletivas, não podem tomar compromisso de ajustamento.
A terceira categoria é a que enseja controvérsias: são os órgãos da
. administração indireta do Estado (autarquias, empresas públicas e socieda
des de economia mista),23 bem como as fundações públicas, que não inte-
.gram a administração indireta.24 Tanto os órgãos da administração indireta
como as fundações públicas são entes pelos quais o Estado executa áções
ou dos quais participa, em maior ou menor medida.
i-!' J
ft Como anota José Afonso da Silva, “as empresas públicas, as socieda-
,fies de tconomia mista e suas subsidiárias são as entidades de administra
d o indireta pelas quais o Poder Público explora a atividade econômica. Elas
podem tambçm ser utilizadas para a prestação de serviços públicos” .25
f-EÈS
£
---------------------------------------
rt 21: José Cretella Júnior, Tratado de D ireito Adm inistrativo, v. I, n. 30, p. 92, Foren-
1%6
22. N o Estado de São Paulo e em alguns de municípios, entretanto, os Procons as-
sniuiram personalidade jurídica própria. A Lei paulista n. 9-192, de 23 de novembro de 1995,
Pr!,01'*20' 1 ° p°d e r Executivo a instituir a Fundação de Proteção e Defesa do Consumidor —
con, com personalidade jurídica de direito público, vinculada à Secretaria de Estado da
j ,^J e da Defesa da Cidadania-, a seguir, o Decreto estadual n. 4 1.170, de 23 de setembro
' -l *996, instituiu regularmente a correspondente fundação pública (cujos estatutos foram
Pifados P el ° Decreto estadual n. 41.727, de 22 de abril de 1997).
À* ' ^5. Art. 4o, II, do Dec.-Lei n. 200/67.
j íii ' Art. 3o do Dec.-Lei n. 900/69-
rfsàh '*5- Curso de direito constitucional positivo, 11a ed., p. 605, Malheiros, 1996. Ainda
, a distinção entre empresas públicas prestadoras ou exploradoras de serviços públicos, e
^ Públicas exploradoras da atividade econômica, f., na mesma obra, p. 733..
384— CAPÍTULO 23
É admissível que as autarquias e fundações públicas, entes estatais

dotados de autonomia e voltados para a prática de serviços de interesse,
predominante coletivo, com nítido fim social, possam por isso celebrar
compromissos de ajustamento.20
E quanto às empresas estatais e as sociedades de economia mista?
Também podem tomar compromisso de ajustamento de conduta?
As empresas estatais e as sociedades de economia mista não são órF
gãos da administração direta, e sim são entes personalizados, distintos do
Estado, ainda que instituídos ou mantidos por este, que deles se vale para
atingir alguns de seus fins. As sociedades de economia mista e as empresas
públicas têm personalidade jurídica de direito privado.27
• Quando as empresas públicas e as sociedades de economia m
explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou
de prestação de serviços, devem ter função social e sujeitar-se a formas de
fiscalização pelo Estado e pela sociedade.28 Agindo nessa qualidade, não
são as mais indicadas para tomar compromissos de ajustamento dos causa
dores de danos a interesses transindividuais. Como exploram a atividade ;:
econômica em situação análoga ao regime jurídico próprio das empresas
privadas, faltam4he condições para buscar a só defesa do interesse publico.
primário, pois não estariam suficientemente isentas para distinguir o mte-
resse da coletividade e o interesse próprio ou de mercado.
Assim, cremos ser possível desmembrar a resposta ao p ro b le m a da
seguinte maneira: >
a) :Quando se trate de órgãos pelos quais o Estado administra o m ,
teresse público, ainda que integrem a chamada administração indireta (to-
mo autarquias, fundações públicas ou empresas públicas), nada o b s t a a que
tomem compromissos de ajustamento quando ajam na qualidade de entes
estatais. Dessa forma, p. ex., quando as empresas estatais ajam c o m ó p,es'
tadoras ou exploradoras de serviço público, em tese é aceitável tainbtm
possam tomar compromissos de ajustamento;
b) Contudo, quando os órgãos estatais ajam na qualidade de < ■
radores da atividade econômica, não se admite possam tomar compi'0in[S,
sos de ajustamento. Com efeito, a esses órgãos e empresas dos quais o Ess
tado participa, quando concorram na atividade econômica em condiçoeS
empresaríáis, não se lhes pode conceder a prerrogativa de tomar coj15
promissos de ajustamento de conduta, sob pena de estimular d e s i g u a l d a d ®
afrontosas à ordem jurídica, como é o caso das sociedades de e.cononlia.
26. No sentido do texto, v. José dos Santos Carvalho Filho, Ação civ il pública te-
136. Assim, o Procon de São Paulo é hoje fundação pública e continua celebrando coiftP
missos de ajustamento. V., ainda, nota de rodapé n. 22, supra.
27. Dec.-Lei n. 200/67, art. 5o.
28. CR, art. 173, § t°, com a redação da EC n. 19/98.
TRANSAÇAO E COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO— 385
mista ou das empresas públicas, quando ajam em condições de empresas

de mercado.29
3, Natureza jurídica
Qual é a natureza jurídica do compromisso de ajustamento de con
duta?
E ele um título executivo extrajudicial, por meio do qual um órgão
público legitimado toma do causador do dano o compromisso de adequar
suaconduta às exigências da lei.
Como tem natureza bilateral e consensual, poderíamos ser tentados
a identificã-lo como uma transação do direito civil. Não seria correto, po
rém, esse raciocínio. Se tivesse mesmo a natureza de transação verdadeira e
própria, seria um contrato, porque suporia o poder de disposição dos con-
traentes, que, por meio de concessões mútuas, preveniriam ou terminariam
o litígio (CC, art. 840).
Entretanto, o compromisso de ajustamento de conduta não é um
contrato; nele o órgão público legitimado não é titular do direito transindi-
:vidua], e, como não pode dispor do direito material, não pode fazer conces
sões quanto ao conteúdo material da lide.30 Nem se diga que o compromis-
soteria natureza contratual porque o órgão público nele também assumiria
obrigação, qual seja a de fiscalizar o seu cumprimento. Essa obrigação
dccorre do poder de polícia da Administração, não tendo caráter contratual,
janto que, posto omitida qualquer cláusula a respeito no instrumento,
( njesiio assim subsistiria por inteiro o poder de fiscalizar.
' E, pois, o compromisso de ajustamento de conduta um ato adminis
trativo negociai por meio do qual só o causador do dano se compromete; o
r °rgão público que o toma, a nada se compromete, exceto, implicitamente, a
. nao propor a^ão de conhecimento para pedir aquilo que já está reconheci
do no título. Mas mesmo isto não é verdadeira concessão, porque, ainda
Çue o órgão público a nada quisesse obrigar-se, e assim propusesse a ação
de conhecimento, vê-Ia-ia trancada por carência, pois lhe faleceria interesse
PfocessuaI em formular um pedido de conhecimento, se já tem o título
■executivo.
O compromisso de ajustamento não perde sua natureza administra-
iem mesmo quando é tomado pelo Ministério Público, que é um órgão
j^tatal que não integra tecnicamente a Administração. Embora o Ministério
Jôlico esteja colocado em Capítulo próprio na Constituição, fora da estru-
*4orgínica do Poder Executivo (Administração), isso não significa negar a
’ 29, Geisa de Assis Rodrigues sustenta posição diversa, entendendo que, mesmo
^ uo as sociedades de economia mista e empresas públicas prestam serviço público, de-
íeceber tratamento idêntico ao dispensado às pessoas jurídicas estritamente privadas
pú blica e termo de ajustamento de conduta, cit., p. 161-2).
30. Nesse sentido, v. Alexandre Gavronski, Tutela coletiva , cit., p. 115.
TRANSAÇÃO E 'COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO— 387
3S6— CAPÍTULO 23
natureza administrativa dos atos por ele praticados.31 Assim, nada tem de mianto à sua existência, e determinada, quanto ao seu objeto, e ainda deve
irregular que o Ministério Público pratique atos administrativos, como Jonter obrigação exigívcL56 O compromisso assim obtido constitui utulo
quando fiscaliza fundações privadas (p. ex., aprovando seus estatutos), ou executivo extrajudicial.37 ■
como quando fiscaliza as habilitações de casamento (p. ex., autorizando o s •; Porque é tomado por termo, o compromisso de ajustamento de
matrimônio, à vista da ausência de impedimentos), ou quando homologa conduta também é conhecido pelos operadores do Direito como termo de
acordos extrajudiciais,1para dar-lhes eficácia de título executivo. No fundo, é ajustamento de conduta (TAC).
o Estado que, por um de seus órgãos, aprova ou homologa atos dos particu Sob o aspecto terminológico, quem é compromitente e quem é
lares para dar-íhes eficácia (a chamada jurisdição voluntária, que não é ato
compromi.ssârio no termo de ajustamento de conduta?
de jurisdição verdadeira e própria).
* Os dicionaristas em geral definem compromitente e compromissá-
O compromisso de ajustamento de conduta gera um título executi rio à luz do compromisso de compra e venda, no qual o compromitente e o
vo em favor do grupo lesado, e não em favor do órgão público que o toma. \endedor (que promete vender) e o compromissário é o que assume a
Assim, se necessário, poderá ser executado por qualquer co-legitimado à obngação de pagar, para depois receber a escritura definitiva de aquisiçao.
ação civil pública ou coletiva. Essa é a razão pela qual deveria a lei instituir ,Iara os dicionários, portanto, o compromitente é quem toma o compromis
um cadastro nacional dos compromissos de ajustamento de conduta, para
permitir melhor controle da coletividade sobre sua existência, seu objeto e sode compra e venda.38
sua execução. . te •; Esse conceito é imprestável para o termo de ajustamento cie condu
ta-Neste, quem toma o compromisso é o órgão público legitimado, q «e a
Como se regula a prescrição das pretensões executivas fundadas nos nada se obriga, a nada se compromete, e, portanto, não pode ser, em hipó
compromissos de ajustamento de conduta? A resposta dependerá da natu tese alguma, compromitente... No compromisso de ajustamento de condu
reza do direito material objetivado no compromisso,32 a propósito do que ta, só o causador do dano é que se obriga; só ele é que se compromete; so
teceremos considerações no Cap. 39, n. 4. cie é compromitente, porque se obriga a adequar sua conduta as exigencias
dalei. : .
4. C aracterísticas te Se o compromisso de ajustamento versar apenas a adequação da
•conduta do causador do dano às exigências legais, mas omitir multa comi-
Apontemos as principais características do compromisso de ajusta íutóna, mesmo assim passa a ensejar execução por obrigação de fazer ou
mento de conduta: a) é tomado por termo por um dos órgãos públicos não fazer 39 Na parte em que comine eventual sanção pecuniária, permitira
legitimados à ação civil pública-, b) nele não há concessões de direito mate a txecução por quantia líquida em caso de descumprimento da obrigaçao
rial por parte do órgão público legitimado, mas sim por meio dele o causa. ^ de fazer 40 E, em face das modificações por que passou a legislação proces-
dor do dano assume uma obrigação de fazer ou não fazer ( a j u s t a m e n t o de j -■suai civil, mesmo que verse apenas obrigação de fazer, pode ser executado
conduta às obrigações legais); c) dispensam-se testemunhas instrume nta 'Qdepcndentemente de prévia ação de conhecimento.
rias; d) dispensa-se a participação de advogados; e) não é colhido nem í10" 1 ‘I F " Observa, com razão, Geisa de Assis Rodrigues não ser imperioso que
mologado em juízo;55 f ) o órgão público legitimado pode tomar o cofl - ...9 obrigado assuma expressamente a culpa pelos danos ocorridos, seja por-
promisso de qualquer causador do dano, mesmo que este seja outro ente-, *lue isso pode obstar ao ajuste, seja porque pode haver responsabilidade
público (só não pode tomar compromisso de si mesmo);5** g) é prctis° ,,
prever no próprio título as cominações cabíveis, embora não n e c e s s a r i a fcL
mente a imposição de multa;35 h) o título deve conter obrigação ced2»
í 36. CPC, art. 586, com a redação da Lei n. 11.382/06.
- 37 LACP, art. 5o, § 6“, e CPC, arts. 585, II e VIII, e 645, com a redação das Leis ns.
31. V. nosso Regime ju ríd ico do M inistério Público e introdução ao M in ii^ rtC> ^ **55394 c i ! 332/06.
blico, cit.; e nosso artigo A natureza das funções do Ministério Público e sua posição1,01 ^ V f 38 N o sentido do texto, v. Aurélio e Michaelis. Embora também endosse a imprecisa
cesso penal, RT, 805-464. o í finiçao dc que compromitente é quem toma o compromisso, mais adiante Houaiss apnmo-
32. Nessa linha de raciocínio, v. Geisa de Assis Rodrigues, Ação civil públicttc êf>> ■■■■ j 0 íoncetto e define “com prom itenle como quem toma sobre si o fazer ou o realizar e
de ajustamento de conduta, cit., p. 209. "■ ^tjm unado ato jurídico”. ' .
33- Sobre transações em juízo, v., neste Cap., o n. 4. ^ ' “ ; ® Cf. arts. 585, II e 645 do CPC, com as alterações da I.ei n. 8.953194.
34. Nesse sentido, dispõe a Súm. n. 279 do STJ: “£ cabíveí execução por título e*0* ^ ' 40 Cf. Nelson Nery Júnior, Código brasileiro de defesa do consum idor , cit., p. 943-
^ Vicente Greco Filho, Com entários , cit., p. 377-378; Nelson e Rosa Nery, Código de Pro-
judicial contra a Fazenda Pública”. 1 ^ àJZssó"- •- '
:? Civil, cit., notas ao art. 5° da IACP
35. Na falta de fixação da multa no próprio título, o juiz a fixará quando da e-xl? .
v 41 Cf. CPC, arts. 585, II, e 645, com as modificações trazidas pela Lei n. 8.953194.
(CPC, art. 645). ‘ ^
3S8— CAPÍTULO 23
sem culpa.42 Entretanto, quando haja, a admissão de culpa pode ser inte-
ressante para maior segurança do título porque, nas execuções fundadas
em títulos extrajudiciais, poderia o executado alegar qualquer matéria que
seria objetável em processo de conhecimento.43
Dado o caráter consensual dos compromissos de ajustamento, que
constituem garantia mínima em favor dos indivíduos lesados, sua grande
aplicação prática acabou permitindo ultrapassassem o campo das obriga
ções de fazer ou não fazer, adquirindo maior alcance. Não raro o órgão
público legitimado e o causador do dano a interesses transindividuais ajus
tam quaisquer tipos de obrigação, ainda que medidas compensatórias de
natureza diversa das. meras obrigações de fazer ou não fazer, e esse ajuste é
convalídado seja pelo seu caráter ihteiramenté consensual, séja pelo fato de
que prejuízo algum traz à defesa dos interesses lesados, já que constitui
garantia mínima e não limitação máxima de responsabilidade do causador
do dano.44 De qualquer forma, para que possa permitir execução forçada, é
indispensável que nesse ajuste se reconheça uma obrigação exigível, e que
seja certa, em sua existência, e determinada, em seu objeto.45
Pode ocorrer que a lavratura do compromisso de ajustamento pelo
órgão do Ministério Público sirva para embasar a promoção de arquivamen
to de inquérito civil. Nesse caso, o Conselho Superior do Ministério Público
só deverá homologar o arquivamento do inquérito civil, se entender satisfa
tórias as medidas ajustadas com o causador do dano.
Segundo o Código de Processo Civil, na execução de o b r i g a ç ã o de
fazer oü -não fazer, fundada em título extrajudicial, o juiz, áo despachar a
inicial, fixará multa por dia de atraso no cumprimento da obrigação e a data
a partir dá qual será devida; entretanto, se o valor da multa já estiver previs
to no título, o juiz poderá reduzido, caso o entenda excessivo.46
Não nos parece demais insistir em que, para que as obrigações pe
cuniárias assumidas no compromisso de ajustamento tenham liquidez, o
título deve conter obrigação certa, quanto à sua existência, e d e t e r m i n a d a ,
quanto ao seu objeto.47
O procurador precisa dispor de poderes especiais para cómpí£>me'
ter o mandante no ajuste de conduta?
Firmar compromisso de ajustamento de conduta é algo que.ul^'
passa bs limites da mera administração. Não basta a procuração com pode'
42. Ação civil pública a termo de ajustamento de conduta, cit., p. 191.

43. Nesse sentido, v. Nelson e Rosa Nery, Código de Processo Civil comentado, tl,.:
noras ao art. 745. "
44. Apropósito, v. nosso O inquérito civil, cit., Cap. 30, n . 5. -
45. CPC, art. 586, com a redação da Lei n. 11.382/06.

46. CPC, art. 645, caput, e parágrafo único. . ^
47. Nesse sentido, v. Súm. n, 9 do CSMP-SP, p. 691 e s., inspirada no teor do art. 1-
do CC de 1916, dispositivo sem correspondência no CC de 2002. :■ ;
; res gerais a que se refere o art. 661 do CC de 2002: é preciso que o instru
mento do mandato contenha poderes para transigir ou firmar acordos. Não
$e exige, porém, que a procuração mencione o poder de firm a r com pro
misso a que alude o § 2o do art. 66l, porque aqui o Código Civil não se
refere ao compromisso de ajustamento de conduta, e sim ao compromisso
de submeter-se a juízo arbitrai (CC, arts. 851-853). Para os fins que ora nos
interessam, se é necessário que o mandato mencione poderes para transigir
ou firmar acordos, não é preciso que autorize expressamente o mandatário,
afirmar compromisso de ajustamento de conduta. Embora, sob o ponto de
vista do órgão público que toma o compromisso de ajustamento de condu
ta, não seja este uma verdadeira e própria transação (pois o tomador do
compromisso a nada se obriga no campo do Direito material), já do ponto
de vista do causador do dano, este assume.obrigação material.
Uma última questão: pode-se tomar compromisso de ajustamento
de conduta de pessoa jurídica de Direito Público?
Nosso entendimento é afirmativo, observando-se, porém, que a exe
cução Contra a Fazenda supõe um procedimento específico.48
A propósito das multas impostas em compromissos de ajustamento,
reportamo-nos, ainda, ao Cap. 32.
5. Compromissos preliminares
Cuidaremos agora de uma forma especial' de composição voluntária
di lide: aquela que, referendada extrajudicialmente pelo Ministério Público,
envolve apenas uma solução parcial dos problemas investigados num in
quérito civil. São os chamados compromissos preliminares — terminologia
utiluada no Ministério Público paulista.
Se o órgão do Ministério Público tomar compromisso de ajustamen
to dc conduta no curso de um inquérito civil, e se o considerar plenamente
satisfatório, «Sfeverá encerrar suas investigações e promover o arquivamento
..dos autos. Caberá ao Conselho Superior do Ministério Público homologar
°u nao o arquivamento das investigações, na forma da LACP.
Casos há, porém, em que o compromisso de ajustamento não põe
ter®o ao inquérito civil. Assim, dispõe a Súm. n. 20 do CSMP-SP: “Quando
;r;9. compromisso de ajustamento tiver a característica de ajuste preliminar,
JiUe não dispense o prosseguimento de diligências para uma solução defini-
. a>salientado pelo órgão do Ministério Público que o celebrou, o Conse-
í?0 Supe rior homologará somente o compromisso, autorizando o prosse-
eûnento das investigações”.
Para bem compreender o alcance dessa súmula, é indispensável re-
eniorar como eia nasceu em 1994, junto ao Conselho Superior do Minis-
. j 110Público paulista, que integrávamos na ocasião.
4#. CPC, arts. 73^ e 741, este com a redação da Lei n. 11.232/05.
390— CAPÍTULO 23
A Súm. n. 20 do CSMP-SP foi fruto de uma preocupação surgida em

1994 na Promotoria de Justiça de Acidentes do Trabalho da Capital — Setor
de Prevenção. Segundo os Promotores de Justiça paulistas Drs. Jorge Luiz
Ussier e Maria Cristina Barreira de Oliveira, era muito comum que instau
rassem inquéritos civis e, ao investigarem irregularidades no meio ambiente ,
do trabalho, acabavam tomando compromissos de ajustamento das empre
sas, que atendiam em parte à solução dos problemas investigados. Entretan
to, nem sempre os acordos eram de todo suficientes para justificar o arquj-.
vamento do inquérito civil, seja porque alguns problemas ainda'ficavam
pendentes, seja porque o inquérito civil deveria permanecer aberto, para;
acompanhar-se o efetivo cumprimento do compromisso. Ponderavam eles.
que o sistema da lei orgânica local do Ministério Público impunha, porém,:
que a eficácia do compromisso de ajustamento ficaria na dependência de
ser a promoção de arquivamento do inquérito civil homologada pelo Con
selho Superior.. 4y is:',
Tinham razão os Promotores de Justiça. Sob o aspecto técnico, o,
problema residia no absurdo criado pelo parágrafo único do art. 112 da*
LOEMP, que condiciona a eficácia do ajustamento de conduta ao prévio,
arquivamento do inquérito civil... :)
Ora, como admitir que uma lei estadual pudesse editar norma sobreis
o momento da constituição de um título executivo? Ou seja, como adrnítir|
pudesse a lei estadual criar regra de processo civil?!
Somente a lei federal poderia dispor sobre o momento em que se
torna eficaz um compromisso de ajustamento de conduta, enquanto título ;
executivo extrajudicial. No caso, quem confere eficácia ao compromisso di
ajustamento é o § 6o do art. 5o da Lei federal n. 7.347/85 (LACP), dispositivo
esse introduzido .pela Lei n. 8.078/90 (CDC). Nos termos dessa lei, o com
promisso de ajustamento obviamente tem eficácia de título executivo extra
judicial já a partir do momento em que os interessados chegam a um <°n
senso e o órgão público legitimado toma o compromisso por termo.. A lfl
federal não condicionou sua eficácia à homologação do Conselho Super'01
do Ministério Público nem, muito menos, ao arquivamento do inqupnt0 ■
civil, nem a qualquer termo ou condição, exceto, naturalmente, aqueles Qa£
forem livremente convencionados pelo tomador do compromisso e o cau
sador do dano. isis
Pòr esse motivo, é irrita a disposição da Lei Complementar pauM3'
n. 734/93, que em seu art. 112, parágrafo único, cuidou de instituu-, ^'’1' i
bel-prazer, um suposto momento em que o título executivo passaria a nL
constituído e, assim, passaria a ter eficácia. *
Desta forma, apenas para manter um controle regimental do cof15^
lho Superior do Ministério Público sobre o inquérito civil e evitar seu ^ ■
vamento implícito em vista de um eventual compromisso de ajustafliÇ ^
que não contenha em si a solução adequada ou suficiente para todas , is;
49. LC paulista 11. 734193, art. 112, parágrafo único. Cf., ainda, os Pt. ns.
9.245194 e 17.282/095, MP-SP. - í
. questões investigadas nos autos do inquérito civil, é que o Conselho Supe

rio r paulista, acolhendo a idéia dos Promotores de Justiça de Acidentes do
Trabalho — Setor de Prevenções (Capital), editou sua Súm. n, 20 e passou a
'admitir a homologação do compromisso de ajustamento preliminar, sem
prejuízo do prosseguimento do inquérito civil. Não o fez para instituir um
momento a partir'do qual seria conferida eficácia ao compromisso de ajus
tamento, o que o Conselho também não poderia fazer, é curial, mas sim
pára que o colegiado pudesse exercer controle regimental sobre o arquiva
mento implícito que pode estar ocorrendo, até porque não raro poderemos
ter um compromisso de ajustamento eventualmente inadequado ou insatis
fatório para o interesse público.
Mesmo com seus inegáveis méritos, houve um engano técnico, po
rém, na Súm. n. 20 do CSMP-SP. Na. verdade, deveria o Conselho Superior
do Ministério Público ter previsto a homologação do arquivamento pa rcia l
âo inquérito civil, nos pontos que foram objeto do compromisso de ajus
tamento; e não ter previsto, como o fez, a homologação do próprio com
promisso de ajustamento, que a rigor dispensa homologação do Conselho
para ter eficácia.
■ Em síntese, e nisso procedeu bem, a Súm. n. 20 do CSMP-SP des
considerou o parágrafo único do art. 112 da LC paulista n. 734/93, que
condiciona a eficácia do compromisso de ajustamento ao prévio arquiva
mento do inquérito civil. Resolveu com. acerto, pois o legislador estadual
não está autorizado a dispor sobre o momento em que se constitui um títu
lo executivo (estaria a legislar sobre processo). Não obstante tomado o
compromisso, pode haver necessidade de investigações ou providências
_complementares para solução mais completa do problema; nessa hipótese,
. adruite-se a homologação do ajuste preliminar sem arquivamento das inves-
tgjções ou do próprio inquérito civil.
.«F-V-i*
6- Transações judiciais
Vejamos agora se é possível haver transação judicial em matéria de
■Weresses transindividuais.
Como já antecipamos, a rigor nem mesmo em juízo deveria haver
Verdadeira1e própria transação em matéria de interesses difusos, coletivos e
todividuais homogêneos, pois os legitimados ativos à ação civil pública ou
coletiva não têm disponibilidade material sobre os interesses transindivi-
,Ua|s que eles próprios podem defender em juízo. Entretanto, excepciona-
a & hipótese em que a própria lei vede, por expresso, a transação judi-
Cla\> 0 no mais a jurisprudência tem admitido, em certos limites, haja tran-
saÇão judicial para encerrar ações civis públicas.
, Se, de fato, uma transação for celebrada dentro dos autos de ação
yí* pública ou coletiva, e se essa transação vier a ser homologada em
Zo, tecnicamente não mais teremos mero título executivo extrajudicial
50. Lei n. 8.'429J92, art. 17, § 1° (Lei de Improbidade Administrativa).

392— CAPÍTULO 23
(compromisso de ajustamento de conduta), mas sim o título obtido passará

a ser judicial,51
Em matéria de interesses transindividuais, só poderá o juiz admitir
transações que não envolvam disponibilidade do conteúdo material do
litígio (renúncia ou limitação de responsabilidade estão obviamente proscri-
tas). Entretanto, se a própria lei admite que se tome extrajudicialmente do
causador do dano o compromisso de ajustar sua conduta às exigências da
lei, sob cominações, com maior razão nada impedirá que sobrevenha tran
sação judicial nessas mesmas.hipóteses, caso a empresa acionada em àção.
civil pública espontaneamente assuma em juízo uma obrigação de fazer ou
não fazer, em troca da extinção do processo de conhecimento (nesse caso,
desaparecerá o interesse de agir, com a homologação da transação, que será
título executivo judicial). Também se há de admitir transação judicial que
verse o modo de cumprimento da obrigação, sem que, com isso, se renun
cie. ao principal, no todo ou em parte, ou se dispensem juros legais, corre
ção monetária ou quaisquer outras importâncias acáso devidas. Afinal, se o
próprio causador do dano se propõe espontaneamente a reparado c assu-,
me essa obrigação por termo, deixa de existir interesse processual em pros
seguir na ação de conhecimento, por falta de necessidade da tutela junsdi-
cional.
A transação judicial pode surgir mesmo em fase recursal. Nesse ca
so, pelo Ministério Público, falarão os órgãos de execução junto à segunda
instância. .,.
7. A discordância dos interessados

A celebração dos compromissos de ajustamento de conduta deve
ser precedida de ampla publicidade, seja porque o interesse material nele\
objetivado é transindividual, seja porque há vários co-legitimados para i
tutela desses interesses.52 Caso falte a publicidade, mesmo assim o com
promisso valerá, diante do princípio da garantia mínima.
Conquanto alguns dos co-legitimados ativos à ação civil públ<( J ()U
coletiva possam tomar compromissos de ajustamento de conduta daquela
que tenham causado danos a interesses transindividuais, nenhum dos leg1;
timados ativos tem a disponibilidade do direito material lesado. Assim, 05-
compromissos de ajustamento que tomam são garantias mínimas em P^°'
veito da coletividade e nunca concessões de direito material em favor i
causador do dano. Nesses compromissos, de um lado, o causador do d-»10
se obriga a ajustar sua conduta às exigências da lei; de outro lado, o tort*'
dor do compromisso não transige em nada: apenas estará implicitamfilte
aceitando deixar de promoyer ação civil pública ou coletiva contra o c<wsi*
dor do dano (ao obter título executivo extrajudicial, faltar-lhe-ia interess
51. Cf. art. 475-N, III, do CPC, introduzido pela Lei n . 11.232/05. • !
52. Nesse sentido, v. Geisa de Assis Rodrigues, Ação c iv il pública e t e r tn o deP}1
tamento de conduta, cit., p. 205. ‘ is
processual para mover ação de conhecimento, visando a obter a formação

do mesmo título que já detém).
Se qualquer outro co-legitimado à ação civil pública ou coletiva não
aceitar o compromisso de ajustamento tomado extrajudicialmente pelo
órgão público, poderá desconsiderá-lo e buscar diretamente os remédios
jurisdicionais cabíveis, justamente porque o compromisso terá essa caracte
rística de garantia mínima, nunca de limitação máxima de responsabilidades
do causador do dano. Seria inconstitucional que um co-Iegitimado ativo à
ação civil pública estipulasse extrajudicialmente um limite de responsabili
dade material em favor daquele que causou danos a interesses transindivi
duais, dos quais o órgão público não é titular.
Por esse motivo, ao mesmo tempo em que destacou a independên
cia entre as esferas administrativas e judiciais, o STJ reconheceu a legitimi
dade e o interesse do Ministério Público em defender o meio ambiente,
apesar de o causador do dano já ter assumido compromisso de ajustamento
jle conduta perante outro órgão estatal: “por mais que se fale terem as em
presas rés firmado compromisso perante o Ibama, resta ainda o interesse de
agir do parquet para discutir eventual repercussão dos danos à população
diretamente afetada e remanesce o interesse para requerer condenação de
modo a reparar o meio-ambiente”.53
Mas, se a lei admite compromissos extrajudiciais de ajustamento de
conduta, com maior razão não se pode negar que ajüstes de conduta sejam
celebrados em juízo.
>C
4 ' No curso de uma ação civil pública ou coletiva, pode ocorrer, por-
ítanip, que cheguem autor e réu a uma transação. Como procederemos, se
houver discordância de qualquer dos co-legitimados ativos? Ou ainda dis
cordância de algum assistente das partes, de um litisconsorte ativo ou passi-
ou do próprio Ministério Público, quer oficie como autor ou órgão in-
.terveniente? Como proceder?
Se a discordância à transação se verificar depois de vir ela a ser ho
mologada judicialmente, poderão os legitimados apelar, visando a elidir a
eficácia da transação e sua homologação. Tratando-se de discordância mani-
testeda antes da homologação judicial por um assistente simples, não obs-
•l.ará à eficácia do acordo;54 obstará, porém, se partir de assistente litiscon
sorcial ou litisconsorte.55
E a situação do Ministério Público?
Agindo como autor isolado ou como litisconsorte ativo, sem dúvida,
,sUa discordância obstará à transação judicial. Mas e se for apenas interve-
niente? Do mesmo modo que, nessa qualidade, ele se pode opor valida-
memc a uma desistência infundada e assumir a promoção da ação proposta
, S3. Nesse sentido, v. REsp n. 265-300-MG, 2a T. STJ, j. 21-09-06, v.u., rel. Min. Hum-
ett0 Martins, DJU, 02-10-06, p. 247.
54. Cf. art. 53 do CPC.
394— CAPÍTULO 23
por co-legitimado, com maior razão pode opor-se a uma transigência, que >
atinge diretamente o próprio interesse material em litígio, ao contrário da
mera desistência. Como poderia ser válida contra ele a transigência se a ela
se opusesse, ele que é co-legitimado ativo nato para a ação, encarregado de
assumi-la em caso de desistência ou abandono? Seria maneira indireta de/
burlar a lei admitir pudesse ser homologada a transação sem a aquiescência '
ministerial: uma verdadeira desistência indireta poderia ser facilmente for
jada, com efeitos mais gravosos, no entanto.
Se o juiz entender que a oposição do Ministério Público não é ra
zoável, e homologar a transação, restar-lhe-á a via da insurgência recursal,
por meio de apelação.56
Ainda outros aspectos conexos a estes serãó abordados no tópico
seguinte, que cuida da eficácia do compromisso de ajustamento e das txan-
sações judiciais, inclusive em relação a terceiros.
8. Efeitos dos compromissos de ajustamento e das tran

sações judiciais
Segundo dispôs a lei que o instituiu, o compromisso de ajustamcn
to de conduta tem a eficácia de título executivo extrajudicial.
O compromisso de ajustamento de conduta é garantia mínima, não :
limite máximo de responsabilidade.57 Seu objeto o distingue de uma vera e ; i
própria transação do direito civil: esta versa interesses disponíveis de partes ^
maiores e capazes. Ora, como os órgãos que o podem tomar não têm dis
ponibilidade do direito material controvertido, o compromisso de ajusta
mento de conduta deve versar apenas a assunção de obrigação de fazer ou
não fazer por parte do causador do dano, que deve ajustar sua conduta as *
exigências da lei. O tomador do compromisso de ajustamento, em troca da '
obrigação assúmida por parte do causador do dano, não pode dispensar,
renunciar ou mitigar outras obrigações legais do compromítente; pode, ^
entretanto, estipular termos e condições de cumprimento das obrigaço1^ ^
(modo, tempo, lugar etc.).58 . \
A partir de que momento se torna eficaz o compromisso de ajusta
mento de conduta?
Diz a LC paulista n. 734/93 que o compromisso de ajustamento ^ :.,
conduta só se torna eficaz a partir da homologação do arquivamento o°
inquérito civil pelo Conselho Superior do Ministério Público.59
56. CPC, arts. 269, III, e 513.

57. No mesmo sentido, v. Geisa de Assis Rodrigues, Ação civ il pública e tan>0
ajustamento de conduta, cit., p. 205; Celso Pacheco Fiorillo, Curso de D ireito Anibteti
brasileiro, cit., p. 372; ainda nesse sentido, v. conclusão aprovada pelo VII Congress»
nacional de Direito Ambiental (Carta de São Paulo, 2003).
58. Ato n. 52/92-PG.I-CSMP-CGMP-SP, de 16-07-92 (DOE, seç. I, 23-07-92, p- 3°)
59. LC paulista n. 734193, art. 112, parágrafo único.
Ora, o legislador paulista exorbitou: a uma, porque o procurador-

geral de Justiça só tem iniciativa facultada para. a lei de organização, atribui
ções e estatuto do Ministério Público, e não para a disciplina do inquérito
avil, o que refoge ao objeto da respectiva lei orgânica;6® a duas, porque a
lei federal permitiu a qualquer órgão público legitimado que.tomasse o
compromisso de ajustamento de conduta do causador'do dano, e não con
dicionou sua eficácia à homologação do arquivamento do inquérito civil-, a
três, porque não poderia o legislador estadual dispor sobre o momento da
formação de título executivo, matéria processual, só afeta à lei federal;61 a
quatro, porque, mesmo quando tomado pelo Ministério Público, nem sem
pre o compromisso de ajustamento déve leva ao imediato arquivamento do
inquérito civil, pois o ajuste pode resolver somente parte dos problemas
investigados.62
O compromisso de ajustamento é eficaz a partir do instante em que
é tomado pelo órgão público legitimado.65 Isso significa que nada obsta a
qúe os próprios interessados, quando o termo de compromisso seja cele
brado perante órgão do Ministério Público, difiram a produção de seus
efeitos a partir do momento da homologação do arquivamento do inquérito
civil pelo Conselho Superior da instituição. Isso até poderá ser razoável ou
conveniente, mas, de qualquer forma, esse efeito resultará do próprio acor
do de vontades entre o tomador do compromisso e o compromitente, e
í não da irrita norma estadual, que não pode instituir termo ou condição
(suspênsiva ou resolutiva) para a criação de um título de crédito. Afinal, o
tnico papel qué o Conselho Superior dó Ministério Público tem é o de,
entendendo que o compromisso é satisfatório, homologar o arquivamento
do mquérito civil, ou, em caso contrário, mandar propor a ação civil públi
ca Mas não tem o poder de conferir eficácia ao compromisso de ajustamen
to, validamente tomado por outro órgão da instituição.
O compromisso de ajustamento de conduta é rescindido como os
:: Atos jurídicos em geral; para isso, basta a ação anulatória, a ser promovida
por qualquer interessado.64
Mas, a nosso ver, em vista de ter o compromisso de ajustamento a
natureza de garantia mínima em prol da coletividade de lesados, nem sem-
Pre a anulação do compromisso será necessária, e em certos casos nem
- jftesmo será conveniente, porque, posto considerado insatisfatório pelòs
tef>ados ou por outros co-legitimados ativos, mesmo assim já terá assegura
do um mínimo em favor do grupo, classe ou categoria de pessoas transindi-
Mualmente consideradas. Por isso, prescindindo da necessidade de anulá-
°’ qualquer co-legitimado à ação civil pública ou coletiva poderá discordar
60. CR, art. 128, § 5".

61. CR, art. 22, I.
62. Cf. Súm. ns. 20 e 21 do CSMP-SP, p. 691 e s.
63. No mesmo sentido, v. Marcos Maselli Gouvêa, O controle ju d ic ia l das omissões
~ae>ninistrativas, p. 344, Forense, 2003.
64. A propósito da rescisão do compromisso de ajustamento, v. item n. 9, neste Cap.
• 396— CAPÍTULO 23
do compromisso de ajustamento de conduta e propor diretamente a ação:

judicial cabível. Caso contrário, interesses transindividuais poderiam ficar
sem possibilidade de defesa em juízo.65
Pode o Ministério Público ou qualquer co-legitimado à tutela coleti
va opor-se à transação feita por co-legitimados em juízo? Vimos, no tópico
antecedente, que o Ministério Público, pode opor-se, quer seja autor eu
mero órgão imerventivo na ação civil pública ou coletiva. Todos os co-,
legitimados natos poderão opor-se à transação, assim evitando que uma;
verdadeira desistência indireta venha a ser forjada, mas com efeitos mais
gravosos.
Se o juiz recusar as impugnações e homologar a transação, cabera
apelação contra a sentença homologatória.
Pelas peculiaridades da defesa dos interesses transindividuais, cre
mos possa o juiz recusar homologação do acordo sobrevindo em ação civil
pública ou coletiva. Não deixa de ser delicado que o juiz assim proceda,
pois pode inadvertidamente abandonar sua isenção. Entendendo, porém,:
que a transação não atende aos interesses da coletividade, poderá deixar de
homologá-la; se as partes se recusarem a dar andamento ao processo,
mesmo aplicado analogicamente o § I o do art. 9o da IACP, se o Ministt rio
Público ou outros legitimados não derem seguimento ao caso, não restara;
ao juiz, entretanto., senão optar entre extinguir o processo com resolução-
de mérito ao homologar a transação0*5 ou extinguir o processo sem resolu
ção de mérito por ter cessado o interesse processual.67
O cõmpromisso de ajustamento de conduta tomado extrajudicial-,
mente não'.prige homologação judicial. Contudo, caso os interessados busis
quem essa Homologação por qualquer motivo, o título deixará de ser extra
judicial para transformar-se em título executivo judicial.08 Mas, a rigor, so
será mesmo necessária a homologação judicial se o compromisso versar
questões já controvertidas em juízo e se, em virtude de sua celebração, se
quiser extinguir o processo. :
Celebrada a transação em juízo, como ficará a situação dos terceirosf_
verdadeiros titulares dos interesses transindividuais lesados?
A ausência de sua manifestação não será óbice à transação. Os in
divíduos lesados poderiam, em outro processo, repudiar o reflexo da tn<n'
sação, pela chamada exceptio male gesti processus.69 O objeto das açóe<
civis públicas ou coletivas são as lesões difusas, coletivas ou Índividu3,s
homogêneas, vistas de forma global, não individualmente. A transação'^'
65. Nesse sentido, v., tb., Fiorillo, Rodrigues & Rosa Nery, D ireito processual cit.
p. 178; Paulo Vaiério dal Pai Moraes, O compromisso de ajustamento, Revista Juríd,cí!’
266:74.
66. CPC, art. 269, IIL-
67. CPC, art. 267, VI.
68. Cf. art. 475-N, ÍII, do CPC, com :t redação que lhe deu a Lei n. 11.232/05-
69. Nas hipóteses do art. 55 do CPC.
da em ação civil pública ou coletiva só abrange interesses uniformes; em

nada prejudicará direitos individuais diferenciados, variáveis caso a caso; e,
..quanto aos interesses transindividuais, inclusive aqueles homogêneos, vol
tamos a insistir, a transação ou o compromisso de ajustamento constituem
garantias mínimas, que não impedem o acesso dos lesados ou dos co-
■legitimados em juízo, em busca do mais que entenderem devido (sustentar
o contrário seria admitir, indevidamente, que lesões a interesses individuais
ficassem afastadas ao acesso ao Judiciário, por mera concessão de alguns
poucos legitimados ao causador do dano, excluída a intervenção dos pró
prios lesados...). Os que foram lesados individualmente também continuam
com acesso direto à .jurisdição.
Suponhamos que o compromisso de ajustamento de conduta seja
: tomado fora dos limites de atribuições ou de competência administrativa do
òrgão público que o celebre. Assim, por exemplo, um órgão ambiental to
ma um compromisso que, no todo ou em parte, vise à defesa do consumi
dor; ou um órgão do Ministério Público federal tome um compromisso em
matéria afeta ao Ministério Público estadual. Poderá mesmo assim ser apro
veitável o compromisso, à vista do princípio da garantia mínima.
9. Homologação pelo Conselho Superior do Ministério

‘Público
^ f Se o compromisso de ajustamento for tomado pelo órgão do Minis
tério Público em autos de inquérito civil, deve-se assegurar que o Conselho
Superior da instituição reveja o ato.70 A revisão não se destina a condicionar
a eficácia do compromisso, mas sim deverá ocorrer porque o compromisso
lrnporta, implícita ou expressamente, o encerramento total ou parcial das
•westigações ministeriais a propósito da questão acordada. E o Conselho
Superior pode entender insatisfatória a solução alcançada e determinar
outras diligências no inquérito civil, ou pode determinar até mesmo a pro-
Positúra de aç&o civil pública por outro membro da instituição.
. Analogicamente, se uma transação for celebrada pelo órgão do Mi
stério Público em ação civil pública, e o juiz a reputar inadequada, deve-se
-Aplicar à hipótese o sistema do art. 9o e §§ da LACP (remessa dos autos à
revisão do Conselho Superior do Ministério Público).71 A analogia a fazer
-ô é com o art. 28 do Código de Processo Penal, e sim dentro da própria
^CP, que disciplina a matéria.
' Assim, se o órgão do Ministério Público celebrar transação no curso
e aÇãò civil pública, sponte própria deve ter a cautela de ouvirpreviam en-
_ ° Conselho Superior. Aqui há mais razão para tal cautela do que no ar-
^jvarnento do inquérito civil, porque, por meio da transação judicial, a
,Propria ação em curso será extinta.
70, Esse é o entendimento do CSMP-SP, cf. Súm. ns. 4, 9, 20 e 2t (p. 69 1 e s.).

^ ■ 71, Deve agir o juiz com extremo cuidado nessa sua atividade, que tão de perto po-
CcmPrometer sua imparcialidade,
fes__ _
TRANSAÇÃO E COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO 399
398— CAPITULO 23
,429/92 e x e c u t e d ir e t a m e n t e , s e f o r o c a s o , o t ít u lo e x e c u t iv o e x t r a ju d ic ia l
Em sentido contrário, porém, o Conselho Superior do Ministério thfdo nelos demais órgãos públicos legitimados.
Público paulista vem entendendo que, no caso, o controle não é adminis . colhido peios ucu a „h.<;raniento node ser rescindido
trativo e sim judicial; desta forma, editou sua Súm. n. 25: “Não há interven ■ Por outro lado, o compromiss ) fraude coação ou simula-
ção do CSMP quando a transação for promovida por promotor de Justiça no '■■■amo os atos jurfdicos e m P “ ( dido voluntariamente, pelo mesmo
curso de ação civil pública ou coletiva” . Assim o colegiado fundamentou seu ^ m ° e , u I ™ e S p l e i t o , '^co n ten cio sa m e n te, por meio de açao
entendimento: “O controle, na hipótese aludida, não é administrativo, ta\
como ocorre no caso de arquivamento de inquérito civ il (art. 9o, § 3°, da
Lei n. 7-347/85), porém, ju risd icion a l?2 consistente na homologação por f ^ ^ m a transação judicia .
sentença do ju ízo". A solução tem o grave inconveniente de poder permitir tomo os atos juríd.cos em g era l.E m b ^ ^ cabiyel parll res.
que se comprometa a imparcialidade do juiz, até porque a jurisdição con entendimento que nos parece coire no caso, a sentença e
tenciosa é prestada inter nolentes e não inter volentes. cindi-la será a anulatórâ, não a re®c‘ís?F10 ’tf ansacionai 74 Se o -«cio for da
meramente homoi ° sat^|fao sl baseou numa transação para compor a
10. O cumprimento e a rescisão do compromisso de; própria sentença de mento que se b VIII). Mas, como advertem
hde, admite-se a açao rescisor,a (CPC , transaçâo enquanto
ajustamento '
Caso o órgão do Ministério Público tome um compromisso de ajus orfo
tamento de conduta do causador do dano, promoverá o arquivamento total te : É simples a razão: não ^ b Í S ^ o S i d e r ^ d o s títu-
oü parcial das investigações levadas a efeito por meio do inquérito civil.-
homologado em juízo e x e III), e levam à extinção, do pro-
Entretanto, o arquivamento do inquérito civil não o desonerará do dever dt los executivos judiciais (CPC art‘ te ’ 269 j e m y76 pora daí, porem, as
acompanhar a execução do compromisso de ajustamento. •• cesso com resolução de mento (CPC art. ibJ, 1 e 1 substitutiva do
Como diz a Súm. n. 21 do CSMP-SP, “homologada pelo Conselho :vdiscrepâncias são marcantes: na coi i r i na transação as próprias partes é
Superior a promoção de arquivamento de inquérito civil ou das peças dc Estado em relação à das partes, enquan • num verdadeiro
informação, em decorrência de compromisso de ajustamento, incumbira ao-, , que encerram a demanda por “ to“ ” P ° S df e m poucos casos, estri-
órgão do Ministério Público que o celebrou fiscalizar o efetivo cumprimento, neHocio P roces*ual; ^ ° ™ : ^ s fv já os atos judiciais que não dependem.de
do compromisso, do que lançará certidão nos autos”. tamente limitados (CPC, art. 485), Ia o i ( atória podem ser rc.scin-
_ sentença, ou em que esta for meramen e l a civil (CPC, art.
Assim fundamentou o Conselho paulista seu entendimento súmula- didos como os atos jurídicos em geral, nos tetmos aa ie v
do: “O compromisso de ajustamento é previsto no art. 5o, § 6o, da Lei fecie-.
ral n. 7.347185. Aceito pelo Conselho Superior o compromisso fímudo
entre o órgão ministerial e o interessado, o inquérito civil ou as peças de. f 6> Por último, registre-se que a
informação, ressalvada a hipótese prevista na Súmula 20, serão arquivados Ministério Público pode, em tese con igu P observada a homologa-
(art. 112 e seu parágrafo único da Lei Complementar estadual n. 734/9í)j,i atnbiental” a que alude o art. 27 da Le . . _ (transação nas infra
mas o órgão do Ministério Público que o firmou deverá naturalmente fist-a>. ção judicial de que cuida o art. 74 da Lei n. j u j j i j s \
lizar o seu efetivo cumprimento” . Ções penais de menor potencial otensivo).
O Conselho Superior do Ministério Público paulista, em 2000, re ‘ '
solveu editar sua Súm. n. 30: "O Conselho Superior homologará arquiva V-- ' ■
mento de inquéritos civis ou assemelhados que tenham por objeto o dcS- ^5 ■
cumprimento de compromisso de ajustamento de conduta firmado P° :
outros órgãos públicos, sem prejuízo da apuração da ocorrência de ‘:Vt>n s ó s c a n u la p o r d o l ° ' ° ü e r r ° e s s e n c ia l
tual ato de improbidade administrativa (art. XI, II, da Lei n. 8.429/92) 0 à pessoa ou coisa controversa (art. 849). ^ ^ ^ ^ ^ ^
omissão injustificada do co-legitimado” . t 1 74. Cf. art. 486 do CPC. Nesse sentido «;_ R E n ^ 9 0 . 9 ^ ^ ^ ^ ^ FalcSo>
Apesar do teor da Súm. n. 30 do CSMP, nada impede que o L- daSüveira DJU de 28-02-86, p. 2-348, e n. - _ 6Q5'211 -STF; RMS n. 303-RJ, 4a T.
d-W de-28-02-86, p. 2.350; tb., RTJ, | RT 605-2 1 1 ^ ^ n 3^ .
rio Público, sem prejuízo de eventuais providências na área da I el
* S j- 05- ° 3'91- reI- M i" ' Hth°s tT / J / U 23-09-91 P 13-082; REsp n. 450.431-PR, 1“ T.
' STJ, ]. .10-09-91 rel. Min. Cláudio Santos, DJU, 23 LU J , I 537-STJ.
T , STJ' j . 18-09-03, rel. Min. Luiz Fux, DJU, 20-10-03, P- 185: RSU, 4-1337 J
1 - F- 75. Código de Processo Civil comentado, cit., notas ao art. 269, IU.
72. Por impropriedade técnica, a súmula fala em controle “jurisdicional”,
76. Redação conforme a Lei n. 11.232105-
ato do juiz, que homologa uma transação, é ju d ic ia l e não ju risd icion a l, em sentido pfOP
,-á. •
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CAPÍTULO 24 (
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DESISTÊNCIA E R E N Ú N C IA D O RECURSO c
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í
SUMÁRIO: 1. Atos de desistência ou renúncia do recurso. 2. Ca
ráter excepcional dos atos. 3. Efeitos. 4. Desistência pelo Minis
tério Público. 5. Oitiva do Conselho Superior do Ministério Pú
blico.
1. , Atos de desistência ou renúncia do recurso

\ ■ A regra no processo civil é a de que o recorrente poderá, a qualquer
tempo, sem a anuência do recorrido ou dos litisconsortes, desistir do recur-
S0j (*, até mesmo, antes disso, renunciar ao próprio direito de recorrer,
■^dependentemente da aceitação da outra parte.1
Em atenção às peculiaridades do processo coletivo, caberia desis-
ou renúncia do recurso na ação civil pública ou coletiva?
Os co-legitimados à ação civil pública ou coletiva podem desistir de
««t-URos ou jç^nunciar ao direito de interpô-los, pois isso se insere no con
teúdo processual do litígio, matéria sobre a qual o substituto processual
te/ti disponibilidade.-2-O que não têm é a disponibilidade sobre o direito i s '£
jttateiial c ontrovertido, porque ós interesses em jogo são transindividuais ;■ isí
Vjos .substituídos), e não dos legitimados ativos (meros substitutos proces-
■vise
A Lei n. 7.347/85 só cuidou de disciplinar a desistência da ação civil

por parte das associações civis legitimadas, mas nada disse sobre a
esisiCnua lançada pelos demais co-legitimados; além disso, a lei ainda
a(-rtscentc tu que, se a desistência da associação civil for infundada, caberá :
a° M'nistério Público ou a outro legitimado a assunção da ação.3
; isj^í
■ Xí.^,
- i 1. CPC, arts. 501-502.

:: íJjG
o,2. Os fundamentos são os mesmos usados no tocante à desistência da ação. V, Caps.
í l c 22 /;S-is
3. LACP, art. 5o, § 3o-
DESISTÊNCIA E RENÚNCIA D O RECURSO — 403
402— CAPÍTULO 24
Do pouco que LACP disse, podemos tirar algumas conclusões: a) se blica fundada em nova prova, ou, em tese, até mesmo caber a propna açao
a associação civil pode o mais, que é desistir da ação, também pode desistir rescisória.6
de recursos; b) se a lei admite haja desistências infundadas da ação civi]
pública, é porque, a contrario sensu, podem existir desistências fundadas 4. Desistência pelo Ministério Público
da ação, lançadas por associação civil, as quais não obrigam o Ministério
Público a assumir a promoção da ação; c) se assim é, nos mesmos casos, Ouanto à desistência do pedido pelo Ministério Público, já foi estu
mutatis mutandis, pode haver desistências fundadas não só de ações como dada em momento próprio.7 Resta agora discutir o problema da desistencia
também de recursos, seja por parte da própria associação, seja também por . eda renúncia aos recursos, pelo Ministério Público.
quaisquer outros co-legitimados ativos à ação civil pública ou coletiva. . ' Na esfera processual penal, a lei institui o princípio da indisponibi
Deve-se aqui fazer um registro de caráter prático. Deparando-se com ' lidade da ação penal pública, por isso que o Ministério Publico nao pode.
uma sentença ou decisão que lhe pareça merecer impugnação recursal, o a) desistir da ação,8 b) desistir do recurso;9 c) renunciar ao direito de re
Ministério Público ou qualquer co-legitimado deve impugná-la diretamente; S o^p od e desistir da ação nem do recurso, a fo rtio ri nao pode
por meio do recurso próprio, e não se fiar em recurso já interposto por um renunciar previamente ao direito de recorrer); 4> transigir sobre o próprio
co-legitimado. Com efeito, constitui atitude processual de risco a de fiar-se direito material controvertido, salvo, por exceção e em modesta medula
em recurso já interposto e não recorrer diretamente, pois aquele que já nas infrações penais de menor potencial ofensivo. Assim, excetuada a
recorreu poderá mais tarde desistir do recurso, e então a preclusão extinti faculdade que tem para identificar ou nao a hipótese de propositura da
va, já consumada, iria impedir que os outros interessados viessem a mani ação penal pública, e para transigir em infrações penais de menor
festar, somente então, sua serôdia inconformidade... ofensivo, no mais a lei processual penal não lhe concede poder de dispom-
bilidade nem sobre o direito material nem sobre a promoção da açao _E isso
se compreende porque, sendo ele o titular constitucional privativo da açao
2. Caráter excepcional dos atos penal pública, temeu o legislador que pressões acaso exercidas sobre a ins-
Todos os atos de disposição máxima do conteúdo processual do li-.,..; . tituição pudessem fazer com que a ação, mesmo ajuizada, pudesse ser oDje-
tígio, embora em tese possíveis, devem ser normalmente evitados nao só, 3 -to de desistência incontrastável.
pelo Ministério Público como por qualquer substituto processual, especiaL • Na ação civil pública, porém, não existem as mesmas razões restriti
mente a desistência ou a renúncia.4 * vas tiue imperam no campo penal: a) o Ministério Público não e titular pu-
Como na ação civil pública ou coletiva há vários co-legitimados ati, vativo de ações civis públicas;11 b) embora a lei tenha instituído diversas
vos, e como podem valer-se do litisconsórcio ativo (inicial ou ulterior), ou-, mdisponibilidades no campo do direito material civil, nao as instituiu na
da assistência litisconsorcial, o recomendável é que cada um deles, inde-.- promoção da ação civil pública nem vedou a desistência de recursos ao
pendentemente do outro, interponha o recurso que entenda cabível 0 Ministério Público; c) nesta matéria, não há razao para fazer analogia do
recurso aproveitará a todos, e, se cada litisconsorte interpuser seu própn° processo civiL,com o processo penal, se os fundamentos que levaram a im
recurso, em caso de eventual desistência por parte de um, o recurso do Pedir a desistencia no processo penal não concorrem na açao civil pumica,
outro terá assegurada sua tramitação normal. - area na qual o Ministério Público não monopoliza o exercício da açao.
. v Sob o aspecto funcional, porém, só se admitem atos de desistência
3- Efeitos do Ministério Público quando não violem seu dever de agir. Ou seja, se o
%>isténo Público identifica hipótese em que a lei torne obrigatoria sua
Os efeitos da desistência da própria ação civil pública ou colcti^
podem ser menos graves que os da desistência ou renúncia de recurso n°
primeiro caso, o processo será extinto sem resolução de mérito; nos doí*
últimos, poderá sobrevir coisa julgada material.5
Mesmo havendo desistência da ação ou renúncia d o recurso, ^ 6. LACP, art. 16, e CPC, art. 487,1 e III.
forme seja
eja o caso, ainda poderá caber a propositura de nova ação civil pu ^ 7. V. Cap. 22,
8. CPP, art. 42. . ’
9. CPP, art. 576. ■
10. CR, art. 98, I.
4. Cf. nosso artigo Curadoria especial, em RT, 584:290, n. 5. 12. N o mesmo sentido, v. Rodolfo Mancuso, Ação civ il pública, cit., p. 149; Nelson
5. LACP, art. 16. ' ?Hos:ia Nery, Constituição Federal comentada , cit., nota ao art. 14 da LACP.
404— CAPÍTULO 24
açao-, não poderá eximir-se do dever de agir, nem desistir da ação já propôs-
ta, nem renunciar ou desistir do recurso.13
Pode, entretanto, ocorrer que o Ministério Público, mesmo depois
de ter interposto um recurso, verifique que não se justificava sua inconfor
midade; pode, ainda, suceder que, proferida a sentença na ação civil públi
ca', seu pedido seja inteiramente acolhido. Em ambas as hipóteses, surge a
dúvida: poderá desistir do recurso interposto, ou até mesmo renunciar ao
direito de recorrer?
Em tese issó lhe será possível. Entretanto, só por exceção o Ministé
rio Público pode desistir de recurso, mas normalmente não deve renunciar
ao direito de recorrer. Não que não The seja possível, em tese, até mesmo a
renúncia do direito de recorrer. Em alguns casos, a renúncia ao direito de
recorrer pode agilitar o cumprimento de uma sentença benéfica ao interes
se transindividual que ele está defendendo, ou benéfica a um incapaz a
quem esteja assistindo.1^ Entretanto, insistimos em que de regra o membro
do Ministério Público, especialmente, não renuncie ao direito de recorrer,
pois isso pode cercear gravemente a atividade ministerial, prejudicando a
atuação de outros membros da instituição, que podem suceder-se ao pri
meiro e deste discordar. Assim, afora a possibilidade da serôdia reconside
ração do próprio agente, o mais comum é que outro membro da instituição
que se suceda ao primeiro verá prejudicada sua liberdade de ação, por força,
da preclusão lógica. Arrisca-se o membro do Ministério Público quando
antecipe um juízo irretratável sobre a desconveniência de um recurso cuja
oportunidade ou necessidade podem só vir a ser conhecidas depois da
núncia. Pçde estar menos informado sobre a matéria de fato, e sua renuncia-
ou desistência podem não convir ao interesse público.
5. O iíiva do Conselho Superior do Ministério Público

O s atos de desistência ou renúncia do recurso por parte do
do Ministério Público s ó se admitem quando absolutamente necessário?,:;
mas, para adequado contraste da inércia ministerial, a nosso ver devem scí
sempre antecedidos de consulta ao Conselho Superior da instituição.15 J.Í'
O posicionamento do Conselho Superior do Ministério Público
lista, é, porém, contrário a essa oitiva, por se entender que q u a lq u e r fc>rn,a
de controle dos atos ministeriais em juízo deve ser feita pelo juiz. , 1'
Parece-nos não ser próprio atribuir ao órgão da jurisdição o contrO".
le das omissões de impulso processual, em atos próprios das partes, -1 '0
pena de comprometer-se a eqüidistância e a isenção do julgador.
13. Sobre o dever de agir ministerial, v. Cap: 4, n. 3. .is'isi!

14. Admitindo, em tese, a possibilidade de renúncia ao direito de recorrer P‘,r
do Ministério Público, v. Nelson Nery Júnior, Princípios fundam entais — teoria ger&: ~:íi[
recursos, 4a ed., p. 546, Revista dos Tribunais, 1997. -
15. Por anajogia ao sistema do art. 9° e parágrafos da LACP. A propósito, v. CaPs'
n. 3, 22, n. 2, e 23, n. 9.
CAPÍTULO 25
NO TIFICAÇÕ ES, REQUISIÇÕES
E DEVER DE INFO RM AÇÃO
-vis- - ■■
" s SUMARIO: 1. As notificações. 2. As requisições. 3. As matérias

sigilosas. 4. A requisição de informações eleitorais e bancárias.
s; 5. Requisições à autoridade policial. 6. Desatendimento à re
quisição. 7. O particular e o acesso à informação. 8. A chamada
Lei da Mordaça.
?■' As notificações
Nos procedimentos de sua atribuição, o Ministério Público pode
expedir notificações, que são verdadeiras intimações por meio das quais faz
■ saber a alguém que deseja ouvi-lo, em dia, hora e local indicados com a
, ^ntucedência necessária; em caso de não-comparecimento, cabe condução
çoercitiva.1
Antes*^le notificar, a experiência mostra ser normalmente produtivo
(lUe 0 membro do Ministério Público convide a pessoa a comparecer a seu
gabinete, para os fins que devem ser indicados no convite. Os convites em
são bem recebidos, pois não raro o comparecimento é do interesse
cwproco de quem convida e de quem é convidado, muitas vezes evitando-
S- ecluívocos e esclarecendo-se pontos de fato, assim permitindo uma atua-
.ftó mais correta do membro da instituição. Só em casos indispensáveis se
eVe valer da notificação formal, que pode incluir cominação de condução
c°t‘rcitiva, apenas se desatendida a notificação e se necessária a presença
Ousada.
Quando expedir notificações, o membro do Ministério Público deve
sSí dentro dos limites das atribuições do cargo e respeitar as prerrogativas
■>s Çfuídãs em lei. Assim, as notificações e requisições dirigidas a algumas
R ito CR’ artl 129’ LC n' 75/93> art- 8° ’ I; T-ei n - 8.625/93, art. 26, I, « ; LC paulista n.
■4 Co art' ^ *>or analogia ao art. 238 do CPC, as notificações podem ser feitas pefo
53 !rj' com aviso de recebimento.
406— CAPÍTULO 25 ; isi í - NOTIFICAÇÕES, REQ
autoridades — como o governador, os membros do Poder Legislativo ou os' documentos ou informações por parte do destinatário à autoridade re-
membros de segunda instância do Poder Judiciário -— serão encaminhadas nuisitante.7 Algumas notificações só podem ser encaminhadas pelo propno
pelo procurador-geral de Justiça.2 Serão expedidas pelo órgão de execução ■ nrocurador-eeral,, quando tiverem como destinatários o governador do Es-
competente, mas encaminhadas pelo chefe da instituição. A responsabili : Ljo os membros do Poder Legislativo estadual e os desembargadores.^ As
dade das notificações e requisição é do órgão de execução que as expediu. reauisições ministeriais serão cumpridas gratuitamente e tambem supoem
O chefe da instituição não pode deixar de encaminhá-las, salvo se tiverem prazo mínimo razoável para atendimento, que dependerá das circunstancias
sido expedidas com algum vício (falta de atribuições, desvio de poder ou: concretas.9
finalidade etc.). , -is: Constitui objeto das requisições do Ministério Público: a) o forne
Em alguns casos, o membro do Ministério Público está sujeito a cimento de documentos, exames, perícias e informações; b) a realizaçao
ajustar previamente dia, hora e local com juizes, outros membros de sua devistorias, exames e perícias;11 c) a instauração de inquérito policial ou a
própria instituição ou outras autoridades.3 ' ., realização de diligências investigatórias;12 d) a instauração de smdicancia ou
procedimento administrativo,11
Deve sempre assinar prazo razoável para o comparecimento, não se s
admitindo notificações para comparecimento imediato; esse prazo não po iis s Amando em sua área de atribuições, -o órgão do Ministério Público
derá ser inferior a 24 horas,. por analogia ao sistema de intimações do pro-. tèrá o poder de requisição, não importa seja federal, estadual ou municipal
cessó civil,4 :: ■aautoridade, a repartição ou o órgão destinatário da requisição. Importa
apenas se quém requisitou tinha atribuições para fazê-lo.
A condução coercitiva só pode ser imposta pelo Ministério Público, '
de desatendimento à notificação para comparecimento, e tão-somente se o is : . Assim, por exemplo, se um procurador da República está investi
comparecimento for necessário ao esclarecimento de ponto de fato índis- gando um dano ao patrimônio público da União, poderá requisitar de um
pensável para o exercício das atribuições funcionais. is servidor estadual quaisquer documentos e informações de interesse para
sua investigação. Igualmente, um membro do Ministério Publico estadual
Quando exista direito ao silêncio (por parte das pessoas investiga-.:,
‘pode estar investigando danos ao consumidor, e, dentro da alçada de suas
das), deve ser respeitado, pois, em nosso Direito, ninguém é obngado a ' aliibuições, pode necessitar de informações que estejam em poder de auto
C. produzir prova contra si mesmo.5 ; ndade federai. Em todos esses casos, a requisição é cabível. .
O espírito dos dispositivos legais que cometem tais poderes ao Mi /•’> Nada impede, pois, que um órgão do Ministério Público estadual
c nistério Público, liga-se ao fato de que, na defesa da Constituição e das leis,;
investigue dano cuja reparação seja da competência da Justiça local, mas
para o correto zelo de interesses indisponíveis do indivíduo e da coletivida
C .. precise de documento que esteja em poder de uma autoridade ou de uma
de, e para o cabal desempenho da ação penal e da ação civil pública, o.M^ _
c: nistério Público precisa de instrumentos eficazes como a notificarão de’ , :jeparlição federal.
pessoas e a requisição de documentos e informações, para instruir os ^ Apreciando caso nessas condições, o Superior Tribunal de Justiça,
c
cedimentos de sua competência.6 „ emmandadoide segurança impetrado pelo Ministério Público paulista con
c. ta 0 Ministro de Estado da Aeronáutica, admitiu que “a competência do
^nistério Público no concernente à requisição de informações e documen
c_ 2. As requisições * tos de quaisquer órgãos da Administração, independentemente de hierar-
Nos procedimentos a seu cargo, o membro do Ministério Públic°t
u
pode também expedir requisições. Entre óutras finalidades, a requisiÇj*
L pode consistir em ordem legal de realização de diligências ou apresenta 7 CR, art. 129, VI e VIII; Lei n. 8.625/93, art. 26, I, b, e II; LC n. 75/93, art. 8o, II e IV;
^ *04,1, 6, da LC paulista n. 734/93- .
c
" 8 Lei n. 8.625193, art. 26, 5 1°; LC n. 75193, art. 8o, § 4o. Embora o § I o do art. 26 da
C. 2. LONMP, art. 26, § 1°; LC paulista n. 734193, art. 104, § 5°. So sc. refira aos -mem bros do Poder Legislativo", to u l court, na verdade não alcança
®»utondades municipais, como se depreende da análise sistemática da questão.
3- Cf. art. 33, I, da LC n. 35/79 (LOM AN); art. 40, 1, da Lei n. 8.625/93
ó 9. Lei n. 8.625193, art. 26, S 3°; UVCÍP, art. 8D, § l n; LC n. 75/93, art. 8°, § 5".
art. 18, II, g, da LC n. 75/93 (LOM PU). O art. 8o, § 4o, da LC n. 75/93 — que é de
e, subsidiária pnra o Ministério Público dos Estados (art. 80 da Lei n. 8.625/93) —■teîa ° n3,„ ÍV„ 10. LACP, art. 8o, § I o; Lei n. 8.625193, art. 26, 1 e II; LC n. 75193, art. 8o, II, IV e VIII;
c.. autoridades que têm prerrogativa de marcar data, hora e local para serem ouvidas, 'is >
gicamente, os arts. 411, do CPC, e 220-1 do CPP. -'
- ^ Paulista n. 734193, art. 104, I, b, VIII.
rr.-ilS+f' 11. Lei n. 8.625193, art. 26, I, b\ I-C n. 75/93, art. 8o, II.
c., 4. CPC, art. 192. „ **
12. CR, art. 129, VIII; CPP, arts. 5U, II, e 13, II.
5- A propósito, v. nosso O inquérito c iv il , cit., Cap. 11, n. 1. -si 15. LC n. 75193, art. 7o, III; Lei n. 8.625193, art. 26, III; Lei n. 8.429192, art. 22; LC
C.
6. RSTf, 707:21. ^ l i s t a n 7 3 4 /9 3 , art, j 04, IV.
408— CAPÍTULO 25
quia, advém de sede constitucional e visa ao interesse público que se so

brepõe a qualquer outro (a fim de que possíveis fatos constitutivos de cri
mes sejam apurados), pondo-lhe, a Lei Maior, à disposição, instrumentos
eficazes para o exercício das. atribuições constitucionalmente conferidas”,!
isso porque “suas atividades [do Ministério Público] se revestem de interes
se público relevante — oponível a qualquer outro — que deve ser cuidado
com previdência, eis que a outorga desse poder constitui reflexo de suas
prerrogativas institucionais. A ocultação e o não-fornecímento de informa
ções e documentos é conduta impeditiva da ação ministerial e, conseqüen
temente, da Justiça, sé erigindo em abuso de poder". E mais: “a publicidade:
dos atos administrativos e demais atividades estatais decorre de preceito
constitucional (art. 5o, XXXIII), que só ressalva a hipótese em que o sigilo
seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado”; por fim, “ê en
tendimento assente na doutrina que o Ministério Público, em face da legis
larão vigente, tem acesso até mesmo às informações sob sigilo, não sendo'
lícito a qualquer autoridade opor-lhe tal exceção”.14
Destinatário da requisição poderá ser órgão da administração direta,::
indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes Públicos.15 Podem ser
requisitadas certidões e informações do Tribunal de Contas, da junta Cck
mercial, dos cartórios eleitorais, judiciais e extrajudiciais, de autoridades,,
das pessoas jurídicas de direito público interno. Entidades privadas tambem*
podem ser destinatárias da requisição,16 e, em certos casos, até mesmo
pessoas físicas.17 ’
Assim como ocorre com as notificações, as requisições dirigidas ao
governador, aos membros do Poder Legislativo ou aos membros de segunda
instância do Poder Judiciário serão encaminhadas pelo procurador-geral àc
Justiça.18 Encaminhadas, apenas; sua expedição, já o vimos, é da responsa,
bilidade do órgão de execução competente.
O servidor público deverá fornecer espontaneamente ao MinistcrtO
Público as informações e elementos necessários à apuração de lesões a inte
resses transindividuais; não o fazendo, estará sujeito à requisição, sobj^1
cominações da lei.15
Se num feito surgir notícia de danos a interesses difusos, coleti^5
ou individuais homogêneos que ainda não sejam objeto de processo coíe(l' ^
___________________________
—_■ >
■ ___________________
— —
t*
f1'—\
14. MS n. 5.370-DF, I a Seç. STJ, j. 12-11-97, v.u., rei. Min. Deihócrito Reinaldo,
15-12-97, p. 66.185, e KS'JJ, 107:21, em cujo julgamento se acolhe nosso posicion-u1'®1 t
(Regime ju ríd ic o do Ministério Público, cit-, 2a ed., p. 407-9; 5a ed., p. 444 e s.) e de
Rosa Nery (Código de Processo Civil , cit., 2a ed., p. 1425; 3a ed-, p. 1144; 5a ed., p
notas ao art. 8o da IA C P ).
15. Lei n. 8.625/93, art. 2 6 ,1, a; LC n. 75/93, art. 8o, II e IV.
16. LACP, art. 8o, § I o; Lei n. 8.625/93, art. 26, II; LC n. 75/93, art. 8o, IV.
17. V.g. art. 6° da Lei n. 7.853/89; art. 201, VI, c , do ECA.
18. LONMP, art. 26, § I o; LC paulista n. 734/93, art. 104, § 5o.
19- LACP, art. 6o, e Lei n. 8.429192, art. 15.
NOTIFICAÇÕES, REQUISIÇÕES E DEVER DE INFORMAÇÃO— 409
võ (pois se forem, nele o Ministério Público já deve estar oficiando), o juiz

deverá remeter as peças pertinentes ao Ministério Público.20
A falta injustificada ou o retardamento indevido do cumprimento

ias requisições importará a responsabilidade de quem lhes deu causa,21 o
que, em certos casos, poderá envolver não só aspectos disciplinares ou
fiincionais, como até mesmo responsabilidade criminal.22
Se, no curso das investigações do Ministério Público, for desatendi-
da sua requisição de documentos indispensáveis, mesmo assim a ação civil
pública poderá ser proposta. A falta de documentos necessários acostados à
petição inicial não impõe, só por isso, a inépcia da inicial, pois o juiz pode
requisitados diretamente durante a instrução, em havendo requerimento
pára tanto, como, analogicamente, dispõe a Lei da Ação Popular.23 Registré-
: se, apenas, que o desatendimento à requisição ministerial poderá configu
rar crime.24
3. 'As matérias sigilosas25

. As leis impõem diversas formas de sigilo, a começar pela própria
Constituição.26
As hipóteses de sigilo legal podem ser reunidas em dois grupos:
a) o das informações objetivamente sigilosas (quando o sigilo vise a prote
ger matérias especiais, como, p. ex., a segurança nacional); b) o das infor
mações subjetivamente sigilosas (quando o sigilo vise a proteger info.rma-
Çõe$ confidenciais em benefício de pessoas determinadas, como, p. ex., a
wfonnação do médico, do confessor, do estabelecimento bancário, em
beneficio do paciente, do confitente, do correntista). No caso do sigilo insti
tuído em proveito de uma pessoa, a informação pode ser dada, por exem-
Plo, se o beneficiário do direito ao sigilo liberou o detentor do segredo do
dever de mantê-lo, ou se a informação está sendo requisitada em seu bene-
O sigilo compreende não só a obrigação de mantê-lo (dever do de-

.tentor da informação), como o direito de vê-lo respeitado (direito do seu
Paicficiário, ou seja, a pessoa em favor de quem a lei instituiu o sigilo). Não
. 20. LACP, art. 7o.

f 21. LC n. 75/93, art. 8o, g 3o.
4 , i. 122. V. tópico n. 6, neste Cap.
23. ia p , art. 7o, I, b. Nesse sentido, v. REsp n. 439.180-SP, I a T. STJ, j. 21-09-04, v.u.,
Min Francisco Falcão, DJU, 03-11-04, p. 137.
24. V Cap. 30.
25. Para meihor exame da matéria, v. nosso Inquérito c iv il, cit., Caps. 13-14.
„ 26. CR, art. 5o, X, XII, XIV, XXXIII, XXXVIII, LX, LXXII.
27. Assim, p. ex., o sigilo médico só pode ser oposto contra terceiros, não contra o
*JrPno paciente (REsp n. 540.048-RS, 3a T. STJ, j. 02-12-03, v.u., rel. Min. Nancy Andrighi,
°}‘Çtas do STJ, 15-12-03)..
i: ■ NOTIFICAÇÕES, REQUISIÇÕES E DEVER DE lNFORM AÇÃO^-411
410— CAPITULO 25
há, portanto, confundir o beneficiário do direito ao sigilo com o detentor

da informação. Assim, por exemplo, na relação médico-paciente, o médico é
reveiação
o detentor da informação sigilosa e o paciente é o beneficiário do sigilo. 0
médico é obrigado a resguardar a informação sigilosa não em benefício
próprio,- mas sim exclusivamente em benefício da privacidade do paciente: f,nancete8' desde
«•oitlanuente requisitadas pelo Judiciário).
O sigilo não foi instituído em favor do depositário; assim, seria absurdaa
objeção de sigilo profissional, feita por médico sujeito a investigação crimi-, Qual o tratamento legal a ser dado às informações sigilosas, quan
nal, acusado de erro profissional peio próprio paciente. .
requisitadas P=>° “ é™ ao Minl5tér,o Público o acesso dire-
O sigilo pode ser imposto, nos casos previstos na lei: a) por motivo;
is Por si so, a LAC1 nao asseguiu ^47/85, o Ministério
de interesse público fundado na segurança da sociedade ou do Estado;28 to à informação sigilosa. Sob a 1 ■ ■ requisitar a informação sigi-
b) por conveniência de investigação promovida pela autoridade pública;2? Público deveria propor a açao, passou a ter acesso a
c} em respeito à imagem ou à privacidade das péssoas;30 d) para a proteção Tosa.37 Já sob o ECA, o membro do Minateno PubUco legal> mas,
de outros interesses que o legislador repute relevantes.51 toda e qualquer informaçao, USQ indevido.38 Por sua
Apesar de ter sido estabelecido o sigilo em benefício de relevantes
interesses sociais, às vezes, na preservação de direitos, podè convir à pró
e l IC r, 75/93
pria coletividade que certas pessoas ou autoridades tenham acesso a infor " ” im i^ndo-lhe^porém, responsabilidade en, caso de uso
mação, como quando se justifique a quebra do sigilo médico, de corres-,
pondência ou de comunicações telefônicas e telegráficas.32 is
" C n d o dispõe a lei, autoridade afeuma poderá
Por vezes o sigilo é quase absoluto e sua quebra só pode ocorrer
sob estado de defesa ou de sítio; noutras vezes, como nas c o m u m c a ç o e s . Público, sob qualquer pretexto, a exceção f- ! do dado ou do doçu-
tònaa do caráter sigiloso da informaçao, do registro, ao aa
telefônicas, só se admite sua quebra por ordem judicial para fins de investi
gação criminal ou instrução processual penal.33 Entretanto, ressalvadas as ; mento 40 A'
hipóteses em que sua quebra seja disciplinada pela própria Constituição, no Confere-se hoje ao membro do
mais, compete à lei infxaconstitucional consagrã-Io ou excepciona Jo, como .aonyl a qualquer banco de dados de carater p’ c;vl| e criminal
quando impõe sigilo médico, mas, ao mesmo tempo, penaliza o p r o fis s io n a l - relevância pública, sem prejuízo de su P documentos sigilosos, aos
que deixa de comunicar à autoridade sanitária competente a doença de pelo eventual uso indevido das informações e documen os s^g ,
notificação obrigatória.34 - quais teve acesso.*1 Isso significa que o M‘ X T e m a í a s apenTs, e obvia-
Aponta João Bernardino Gonzaga as hipóteses de desobriga do Mgiç. ;•informaçao, inclusive nos casos de sigilo leg , -.nrorizacão judicial para
racnte, as hipóteses em que a Constituição exija autorizaçao ]uai P
lo profissional: “a) quando há consentimento do interessado; b) qu an do0
exige o bem comum; c) quando o exige o bem de um terceiro; d) quando a suaquebra^3
28. CR, art. 5°, XXXIII. a

29. O art. 20 do CPP, aplicável analogicamente ao inquérito civil conduzido t>do í
i 35 Violação segredo profissional, n. 51, p. 181.
Ministério Público, fala em imposição de sigilo por “interesse da sociedade”. Em prcccdco** ^
de 2004, o STF entendeu que a proibição de vista integral de inquérito policial viola os
tos do investigado (HC n. 82.354-PR, I a T. STF, j. 10-08-04, v.u., rel. Min. Sepúlvedi Perten® -A
f w . CP, L de
269i LCP, m . « , CTN, « » . 197 „ .98, LC n. 105/01, « = . 3" « < „L » „.
5 010166, art. 44.
DJU, 24-09-04, p. 42), em precedente de 2006, a mesma Corte entendeu que o sigil°
pode ser oposto ao advogado do investigado, nos procedimentos investigatórios condu/i^
pelo Ministério Público (HC n. 88.190-RJ, 2a T. STF, j. 29-08-06, v.u., rel. Min. Cezar Pe‘uS '
DJU, 06-10-06, p. 67). ~
lo Ti>! R art. 2 6 , §C 2oo r r n 7S/Q2. art 8o fc 2o:5 Lei n. 8-429/yA
o ; LC n. f j f J O , A rt. o ,
u * lu<
30. Como as informações bancárias e o sigilo médico oú confessional.
40 LC n 75193, art- 8", § 2°, norma que se aplica subsidiariamente ao Ministeno
31- Como o sigilo comercial ou industrial (CP, art. 196, § 1o, XII; Lei n IO-650/P^.í
^ ltc o dos Estados (Lei n. 8.625193, art. 80).
art. 2°, § 2o). '
' 41. LC n. 75193, art. 8o, VIII, e § 1°.
32. CP, art. 269; CR, arts. 5o, XII, 136, § I o, I, è e c . c 139, III; Lei n. 9.296l96.
33 . CR, art. 5o, XII; Lei n. 9.296196.
34. CP, arts. 154 e 269-
. S e l* - comuníasSs. « • *”•* “ -« T
ass£... .
412— CAPÍTUL jO 25
Se o Ministério Público necessita obter uma informação protegidj

pelo sigilo legal, o art. 8o, § 2o, da LC n. 75/93 e o art. 26, § 2o, da Lei n.
8.625/93 lhe permitirão efetuar a correspondente requisição, sem que o
sigilo possa, portanto, ser oponível pela autoridade requisitada, Esses dis
positivos legais configuram justa causa para que o depositário do sigilo
revele a informação à autoridade requisitante, ficando, porém, obrigado'a.
resguardar o sigilo o membro do Ministério Público que venha a ter acesso
à informação.
Se o Ministério Público for detentor de informação sigilosa, dela não
poderá fazer uso indevido, assim como ocorre com os demais profissionais
que tenham acesso a informações, semelhantes, como o médico, o confes
sor, o juiz ou o advogado. Havendo quebra indevida do sigilo por parte dó
membro do Ministério Público, responderá por isso na esfera funcional,
civil e penal. ' //.
4. A requisição de informações eleitorais e bancárias*1

Para localizar pessoas ou obter dados patrimoniais em investigações'
por danos ao patrimônio, o Ministério Público costuma oficiar a cartórios
eleitorais e instituições bancárias ou fiscais, requisitando-lhes as informâ-
ções pertinentes.
A Jeí e os atos administrativos, com justos propósitos, limitam
o acesso a informações de caráter personalizado constantes desses cadas
t.ros.''5 Diversas decisões do Tribunal Superior Eleitoral têm entendido que, 73
em benefício da privacidade do cidadão, é o cadastro de eleitores de acesso <
exclusivo àg própria Justiça eleitoral, ao cidadão e à Justiça c r i m i n a l ; desta
forma, chegam a vedar seu acesso até mesmo a outros órgãos da Justiça c ao
Ministério Público.^6
É certo deva ser resguardada a privacidade do eleitor — mas não __
cremos seja indevido dar acesso dos dados aos órgãos investidos pela Cons'^
títuição e pelas leis no poder investigatório, em favor do interesse de toda a^
coletividade. Aliás, para a atualização de seus próprios cadastros, ajusta3 ^
eleitoral não raro terá de utilizar os cadastros de outros órgãos estatais.
Mas, ao mesmo tempo, coexistem entendimentos diversos no -
prio TSE. Com base no art. 129, VI, da Constituição, e no art. 8o da LCi* w
75/93, também já se decidiu, corretamente, de forma favorável à requisiça0
direta do Ministério Público.47
44. Para exame mais completo da maréria, v. nosso Inquérito c iv il , cit., Caps. 33 ^
45. V.g., o art. 3o da LC n. 105/01 refere-se à quebra do sigilo das informações P°f
ordem do Poder Judiciário; já o art. 4a da mesma lei também prevê atendimento às re<3u
çôes do Poder Legislativo.
46. V.g., Resol. TSE n. 20.132/98; Consulta 516-SP-TSE, de 1998.
47. Proc. n. 11.039-CE, j. 17-05-99, TSE, m.v., DJU, 31-05-99, p. 88.
NOTIFICAÇÕES, RJEQUFStÇÕES E DEVER DE INFORMAÇÃO— 413
A par disso, leis outras asseguram o acesso do Ministério Público a

todo o tipo de informações, até mesmo àquelas de caráter sigiloso, inde
pendentemente de requisição de autoridade judicial.48 Assim, como bem
ficou decidido pelo Superior Tribunal de Justiça, em passagem antes já
lembrada, as atividades do Ministério Público “revestem-se de interesse
público relevante — oponível a qualquer outro — que deve ser cuidado
cora. previdência, eis que a outorga desse poder constitui reflexo de suas
prerrogativas institucionais. A ocultação e o não-fornecimento de informa
ções e documentos é conduta impeditiva da ação ministerial e, conseqüen
temente, da Justiça, se erigindo em abuso de poder”, sendó, ademais, “en-
tendimento assente na doutrina que o Ministério Público, em face da legis
lação vigente, tem acesso até mesmo às informações sob sigilo, não sendo
Ifciío a qualquer autoridade opor-lhe tal exceção".49
Em outro precedente, o Tribunal Regional Federal da 2a Região de
cidiu que o Ministério Público tem acesso direto a informações fiscais e
bancárias, quando da investigação de atos ilícitos.50
; ■' Invocando o princípio constitucional da publicidade dos atos da
Administração, bem decidiu o Supremo Tribunal Federal que ‘‘o poder de
investigação do Estado é dirigido a coibir atividades afrontosas à ordem
Jurídica, e a garantia do sigilo bancário não se estende às atividades ilícitas.
Aordem jurídica confere explicitamente poderes amplos de investigação ao
Ministério Público — art. 129, incisos VI, VIII, da Constituição Federal, e art.
,3°, incisos II e IV, e § 2o, da Lei Complementar n. 75/93. Não cabe ao Banco
Ado Brasil negar, ao Ministério Público, informações sobre nomes de benefi
ciários de empréstimos concedidos pela instituição, com recursos subsidia
dos pelo erário federal, sob invocação do sigilo bancário, em se tratando de
requisição de informações e documentos para instruir procedimento admi
nistrativo instaurado em defesa do patrimônio público”.51
A partir desse precedente, deve-se entender que o Ministério Públi
co pode detq^minar diretamente a requisição de informações bancárias que
digam respeito a dinheiros ou verbas públicas.
t Ainda que, em tese, exista o poder de requisição do órgão do Minis-
, teri° Público, pode ocorrer que, em concreto, a requisição seja descabida.
Assim, contra requisições ilegais ou abusivas (falta de competência, abuso
Ks®e Poder, desvio de finalidade etc.), cabe mandado de segurança, a ser im-
Peirado pelo lesado contra o ato do membro do Ministério Público, sem
^Prejuízo da eventual responsabilidade deste agente público. Ao reverso,
tPara gaiantir o cumprimento de requisições legais, se o órgão do Ministério
48. LC n. 75193, art. 8”, §§ I o e 2o, de aplicação subsidiária para o Ministério Público
Estados (Lei n. 8.625193, art. 80). Entendeu contrariamente, mas sem discutir os funda
d o s aqui expostos, o STJ {RHC n. 1.290-MG e/ íC n . 1.458-2-RS).
49. KSTJ, 707:21; v., ainda, nota de rodapé n. 14, supra.
50. Proc. 2001.02.01.033100-1, 2a T., v.u., j. 31-10-01, rel. Des. Paulo Espírito Santo.
« ^ ■■ 51. M.S ti. ?ll.729-DI:, rel. Min. Néri da Silveira, STF-Pieno. Inform ativo STF, 246. :
414— CAPÍTULO 25
Público vir negado seu acesso a informações sigilosas a que tenha direito
restar-lhe-á a via judicial.52
5. Requisições à autoridade policial

Na condição de titular da ação penal e da ação civil públicas, pode o.
Ministério Público expedir requisições à autoridade policial.53 Essas requisi
ções podem dar-se não só no tocante à instauração do inquérito policialeà
realização de diligências para fins criminais, mas também para garantir, se
gurança para os atos dé sua atuação funcional, ou para garantir o cumpri-,
ménto de uma condução coercitiva, por exemplo.
As requisições são ordens legais que exigem cumprimento, sob pe/
na de prevaricação; não se equiparam aos meros requerimentos, subscritos,
pelos particulares, que podem ou não ser atendidos. A única hipótese'em
que se admite o desatendimento a uma requisição, dá-se quando essa re
quisição for ilegal (v.g., em caso de falta de atribuições, abuso ou desvio de
poder ou de finalidade etc.).
6. Desatendimento à requisição
A LACP criou uma nova figura penal: poderá haver crime contra a
administração pública, se ocorrer, apenas sob forma dolosa, recusa, rctar-,
damento ou omissão de dados técnicos indispensáveis à propositura da
ação civil pública, quando requisitados por órgão do Ministério Público
(LACP, art. 10).
A propósito desse crime, reportamo-nos ao Cap. 30.
7- O particular e o acesso à informação

Segundo a Constituição, “todos têm direito a receber dos órgá®
públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo
ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabitó1
de, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da socit-
dade e do Estado”.54 O dispositivo constitucional fala em “segurança da
sociedade e do Estado”, mas está claro que se trata de duas hipóteses distin
tas. Ambas as hipóteses estão a merecer o mesmo tratamento, mas não sa°
hipóteses necessariamente cumulativas e sim alternativas — pois n e n v ^ -
pre o interesse do ente personalizado coincide com o interesse da socifd*'
de como um todo.55
52. ROMS n. 7.423-SP, I a T. STJ, 12-06-97, v.u., rel. Min. Mííton Pereira,
10 2 : 62 .
53. CK, art. 129, V1H; Lei n. 8.625193, art. 26, IV; LC n. 75193, arts. 7o, II, e 9°. Ct?'
arts. 5o, II, e 13, 11.
54. CR, art. 5o, XXXIII.
55- Sobre a distinção entre interesse público primário e secundário, v. Cap. 1. f1
: NOTIFICAÇÕES, REQUISIÇÕES E DEVER DE INFORM AÇÃO— í 15
O babeas-clata visa a assegurar ao interessado: a) o conhecimento

de informações relativas à pessoa do impetrante, constantes de registro ou
banco de dados de entidades governamentais ou de caráter público; b) a
retificação de dados, quando não se prefira fazê-lo por processo sigiloso,
i.ou administrativo.5(3
. Por sua vez, o CDC disciplina o acesso do consumidor a informa-
■ções de seu interesse.57
■ Instrumentalizando direitos assegurados na Lei Maior, a LACP e a
ÍAP asseguram que á associação civil ou o cidadão podem requerer às auto
ridades competentes as certidões e informações que julgarem necessárias;
somente lhes será negada a informação nos casos de sigilo.58 Nessa hipóte
se, â ação poderá ser proposta sem a informação, que-será requisitada pelo
juiz do feito.55
Hoje, mais do que uma doutrina privatista sobre o sigilo, desenvol-
vc-xe a do direito da coletividade às informações que digam respeito a
produtos, serviços, dinheiros e negócios públicos, ações e decisões gover
namentais e tudo o mais qüe possa interferir, direta ou indiretamente, na
qualidade de vida da população, inclusive e especialmente na qualidade do
"meio ambiente.
■, ,s : O direito à informação é fundamental para a tutela de interesses di
fusos, coletivos e individuais homogêneos, e, em especial, do patrimônio
,público, da moralidade administrativa, do consumidor e do meio ambien
te 0A opinião pública desempenha relevante papel na gestãò dos negócios
públicos, na política ambiental e nas decisões governamentais. Os cidadãos,
com acesso 'à informação, têm melhores condições de atuar sobre o gover
no è a sociedade, articulando mais eficazmente desejos e idéias e tomando
parte'ativa nas decisões de seu interesse. A informação conduz à atuação
eficiente da comunidade e contribui para fazer diminuir ou até cessar as
|«lüentes situações de abusos.
Jv A chamada Lei da Mordaça-

"^4 Ultimamente, a propósito da questão do sigilo dos processos e in-
'cstigações pré-processuais, tem-se orquestrado no Congresso Nacional um
0rÇo para que os meios de comunicação em massa não mais tenham
, acessç>às investigações conduzidas por outros organismos públicos que não
33próprias Comissões Parlamentares de Inquérito, dirigidas pelos próprios.
P^lamentares.
56. CR, art. 5o, XXII; Lei n. 9-507197.

57. CDC, arts. 4o, IV, 6o, III, 43 a 44 e 72.
58. LACP, art. 8o, caput, e LAP, art. I o, §§ 4a e 6°.
59. LACP, art. 8o, § 2o, e IAP, art. I o, § 7°.
(ÍO. V!g., CR, art. 225, § I o, IV.
4 16— CAPITULO 25
nromotor ou o delegado que divulguem os extratos bancanos de um índi-

Há diversos projetos em andamento no Congresso Nacional, que vi.
sam a proibir aos membros do Ministério Público, da Polícia ou do Podej dado por corrupção, aos quais eles tenham tido acesso. A lei vigente ja
nermite punição desses abusos, embora possam não se aperceber disso os
Judiciário, nas investigações e processos em andamento, que revelem inde
oarlamentares de Comissões Parlamentares de Inquérito-que divulguem as
vidamente a terceiros ou aos meios de comunicação fatos ou informações
de que tenham ciência em razão do cargo, e que violem o sigilo legal, a mesmas informações sigilosas, a que eles também tenham acesso...
intimidade, a vida privada, a imagem e a honra das pessoas. A proibição de divulgação de dados a que a lei imponha.sigilo vale
não só para os delegados, promotores, procuradores e juizes, mas tambem
De um lado, os defensores desses projetos dizem querer impedir o
para os parlamentares e para a imprensa. Mas esta ultima, que muitas vezes
estrelismo de delegados, juizes, promotores e procuradores que devassama:
vida de acusados, que ficam sob indevida exposição na mídia, e, mesmo defende em editoriais o sigilo de investigações, fica frenettca em busca de
quando depois declarados inocentes, terão prejuízos insuperáveis para o notícias de investigações quando envolvam autoridades de projeção (presi
resto da vida. De outro íado, os opositores da idéia argumentam que os; dentes da República, governadores, presidentes do Senado, senadores,
parlamentares querem impor a Lei da Mordaça, para cercear o acesso à deputados federais, juizes das mais altas Cortes de Justiça)...
informação e a liberdade de imprensa, menos nos casos em que os próprios' ■- - Mesmo nos casos em que a lei permite divulgação da informação
parlamentares investigam... ' (p.ex., nos processos crimes por ação pública), tanto a imprensa como os
É preciso chamar a atenção para o momento em que surge essa dis profissionais do Direito devem ter a cautela de ressaltar que, quando de
cussão. Enquanto no Brasil, até há pouco, só se processavam pequenos ■m e r a s investigações ou processos em andamento, por força da presunção
infratores, jamais surgira reação ao fato de que os jornais noticiassem-que. constitucional de inocência, não se está diante senao de fatos w ainda sujeitos
um joão-ninguém fartara uma bicicleta na esquina, ainda que contra ele só" • a apuração. Nesse caso, não devem antecipar probabilidades ou indevidos
houvesse um flagrante, um inquérito policial ou um processo em andamen juízos dc valor, pois isso pode causar sérios danos a honra, a imagem e a
to, sem condenação definitiva. A questão, porém, passou a assumir outra; vida das pessoas, e o Direito não pode coonestar isso.
proporção^quando, por força da abertura e das garantias trazidas pela Cons Para combater abusos, a lei vigente já contempla sanções adequa
tituição dé 1988, o Ministério Público brasileiro começou a processar altis das a) considera crime a quebra do sigilo legal;*51 b) impoe a correspon
autoridades, políticos e poderosos. Hoje, milhares de empresários, prefu-:: dente responsabilidade pecuniária por danos patrimoniais e morais;
tos, parlamentares, agentes públicos até do mais alto escalão passaram a cj permite o enquadramento do agente público na Lei de Improbidade
freqüentarão banco dos réus, em inquéritos civis, inquéritos policiais c pro " 'Administrativa, por violação do sigilo funcional.
cessos civis.e penais — coisa até então inédita neste país. F|fF' Entretanto, o que se pretende nessas propostas de reformas legisla
Certo é que, em si, uma investigação não significa logicamente res^ tivas, infelizmente, não é coibir os abusos, pois para isso ja existem canais
ponsabilidade d o investigado, até porque prevalece o princípio jurídico da - adequados, ainda que muitas vezes falte usá-los. O que se pretende e amor
presunção de inocência até decisão judicial definitiva em contrário. Entre n a r e intimidar os investigadores.
tanto, sendo oficial a investigação, a publicidade sobre o que está {.endp
’ A queífe beneficia isso?
investigado é perfeitamente compatível com a transparência que se e»ge
num regime democrático, desde que, naturalmente, a autoridade que m>es ■ O delegado, o juiz, o procurador e o promotor sao agentes públi
tiga deixe claro que não se está diante de uma apuração definitiva de culpjj-. cos Todo seu trabalho é e deve mesmo ser iluminado pelos princípios ge
Inaceitáveis, sim, são as investigações secretas; não as que são feitas depu rais da Administração, como os da legalidade, impessoalidade moralidade,
blico à luz do dia, pois permitem adequado controle, inclusive judiOT. tfiaência, razoabilidade e, especialmente, publicidade. A publicidade pode
Somente não podem ser trazidas a público aquelas informações que aCoos £deve ser restrita quando isso consulte ao interesse da própria investigaçao
tituição e as léis resguardam com o manto do sigilo, seja em beneficio d* ou ao interesse da coletividade. Mas, se transformarmos em regra a exceção
pessoa (caso do sigilo médico ou confessional, p. ex.), seja em beneficio o* ■
: (sigilo nos processos ou nas investigações), voltaremos ao te™ P° das ir*v<Fs'
sociedade ou do Estado (caso da segurança nacional, p. ex.). Não as defl>a!5 f, fações secretas, com o alheamento da imprensa e da sociedade para toda
informações referentes a atos da Administração. a corrupção que só pode ser saneada em público neste país. A investigaçao
5 Creta não só pode servir para pressões ou abusos contra o investigando,
É certo que a liberdade de informação está sujeita a limites étK'04,^
legais, justamente para evitar abusos — e, apesar disso, esses -abusos & „ ' •
lizmente ocorrem. Mas não precisamos de modificações da lei vigente P~”
permitir a punição das autoridades que divulguem fatos que a lei considÊ
sigilosos, dos quais tenham conhecimento em razão do ofício. Assim, P Çj 61. v.£., CP, art. 153, § 1°-A, com a redação da Lei n. 9-883/00; CP, art. 325.
cometerá crime o juiz que dê entrevistas sobre os motivos que levar:»1111 j 62. CC de 2002, art. 186.
casal ao divórcio que ele julgou, assim como estarão violando a lei vigeIlte ^ j Ml 63. Lei n. 8.429/92, art. 11, III.
m
418— CAPÍTULO 25
como ainda pode servir para arquivamentos escusos, que não serão jamais mais sejam levados a público dados a respeito dos quais a lei imponha sigi-
trazidos à luz do dia. ln sob pena de responsabilidade civil e penal dos infratores, e ainda res-
nònsabilidade fúncíonal, quando cabível; nem sejam divulgados e publica
Fazendo justa crítica a exageros da ideologia da segurança nacional, dos dados ou informações que visem a expor de forma gratuita e injustifi
o Min. Celso de Mello corretamente investiu contra o sigilo, quando indevi cada pessoas que estão sendo apenas investigadas e que nao tenham sido
do: “Alguns dos muitos abusos cometidos pelo regime de exceção instituído
definitivamente condenadas.
no Brasil em 1964 traduziram-se, dentre os vários atos de arbítrio puro que
o caracterizaram, na concepção e formulação teórica de um sistema clara Nada impede, entretanto, e, ao contrário, tudo recomenda que as
mente inconivente com a prática das liberdades públicas. Esse sistema, for autoridades, quando não recaia na hipótese o sigilo legal, prestem con^ a
temente estimulado pelo ‘perigoso fascínio do absoluto’ (Pe. Joseph sociedade, publicamente, do que estão fazendo ou fizeram no desempenho
Comblin, A ideologia da segurança nacional — o poder m ilita r da Améri de múnus público tnvestigatório (a quem estão investigando e por que, a
ca Latina, p. 225, 3a ed., 1980, trad, de A. Veiga Fialho, Civilização Brasilei quem denunciaram, porque denunciaram, qual o objeto da açao,_ quais as
ra), ao privilegiar e cultivar o sigilo, transformando-o em praxis govema- providências determinadas ou já realizadas); nesse caso, e claro, nao devem
mental Institucionalizada, frontalmente ofendeu o princípio democrático, antecipar juízos de valor, especialmente em razao da presunção constitu
pois, consoante adverte Norberto Bobbio, em lição magistral sobre o tema cional de inocência.
(O futuro da democracia, 1986, Paz e Terra), não há, nos modelos políticos
que consagram a democracia, espaço possível reservado ao mistério. O no
vo estatuto político brasileiro — que rejeita o poder que oculta e não tolera
o poder que se oculta — consagrou a publicidade dos atos e das atividades
estatais como valor constitucionalmente assegurado, disciplinando-o, com.
expressa ressalva para as situações de interesse público, entre os direitos t:
garantias fundamentais. A Carta Federal, ao proclamar os direitos e deveres
individuais e coletivos (art. 5o), enunciou preceitos básicos, cuja compreen-,
são é essencial à caracterização da ordem democrática como um regime do
poder visível, ou, na lição expressiva de Bobbio, como um modelo ideal do
governo público em público"'.64
Em suma, não é recomendável impor, como regra, o sigilo nas in-.,
vestigações policiais ou ministeriais. O que se deve fazer, sim, é c o a r c t a r os
abusos, quando ocorram. ■
É preciso haver efetiva responsabilidade no trabalho investigatoüO
não só dos profissionais do Direito (delegados, promotores e juizes), íonio
também dos parlamentares que investigam (nas Comissões P a r l a m e n t a r á ,
de Inquérito — CPIs), e até mesmo dos profissionais da imprensa quando.,
se dedicam ao chamado jornalismo investigativo (jornalistas e
editorialistas que avançam opiniões sobre quem já prejulgaram culpados)
Eventuais abusos devem merecer cobro administrativo, civil e ate pe*135
conforme o caso. Mas tentar remediar abusos impingindo a mordaça, *erí,
ocultar da sociedade as investigações, com propósitos inconfessáveis, aj,
porque, longe do sistema atual, em que a autoridade presta contas puj& .
camente do que investiga em nome do povo, amanhã teremos o mevita^ ^
efeito das informações passadas em o jf para a imprensa, que a s s e g u r a r a . ,
sigilo de fonte.. ,65
O correto é que, não só nos inquéritos civis ou nos processos de
correntes de ação civil pública ou coletiva, como em quaisquer outros,)
64. MI n. 284-DF, STF Pleno, j. 22-11-92, m.v., R'JJ, 139:712.

65. CR, art. 5o, XTV. -
CAPÍTULO 26
IN Q U É R IT O C IV IL1
SUMÁRIO: 1. Generalidades. 2. Instauração, competência e ob

jeto. 3. Instrução e sigilo. 4. Conclusão. 5. O arquivamento im
plícito. 6. Controle do arquivamento. 7. O arquivamento de ou
tros inquéritos civis, que não os da Lei n. 7.347/85. 8. Recursos
no inquérito civil. 9. Compromisso de ajustamento.
!• Generalidades
, Criado na Lei n. 7.347/85 e logo depois consagrado na Constituição
de 1988,2 o inquérito civil é uma investigação administrativa a cargo do
Ministério Público, destinada basicamente a colher elementos de convicção
para eventual propositura de ação civil pública; subsidiariamente, serve
ainda para que o Ministério Público: a) prepare a tomada de compromissos
de íjustamento de conduta ou realize audiências públicas e expeça reco
mendações dentro de suas atribuições; b) colha elementos necessários para
o exercício de qualquer ação pública ou para se aparelhar para o exercício
de qualquer outra atuação a seu cargo.3
Com o fito de determinar a materialidade e a autoria de fatos que
possam ensejar o ajuizamento do processo coletivo pelo Ministério Público,
P°r meio do inquérito civil podem-se promover diligências, requisitar do-
r 1. Para um estudo em profundidade do tema, v. nosso O inquérito c iv il ■— investi-

ões rio M inistério Público, compromissos de ajuslamento e audiências públicas , 2“ ed.,
^ iv a , 2000.
^ 2. O Promotor de Justiça José Fernando da Silva Lopes sugeriu a criação de um in-
Cl^ conduzido p or organismos administrativos e enviado ao Ministério Púbüco para
~ Ne 3SSr a aí ão civi* pública (palestra de 21-06-80, em Ourinhos). Camargo Ferraz, Miíaré e
em seu anteprojeto, deram-lhe os contornos aruais. V., ainda, o Cap. 5-
'- r. }. Cf. CR, art. 129, III; LACP, art. art. 8o, & I o; Lei n. 7.853189, art. 6°; ECA, art. 201,
art, 90.
INQ UÉRITO CrVIL— 423
422— CAPÍTULO 26
O conceito não é novo; já era usado no processo penal com o sen

cumentos, informações, exames e perícias, expedir notificações, tomar de
.ido de alcançar representações, documentos, certidões, copias P^ças,
poimentos, proceder a vistorias e inspeções.4
declarações ou quaisquer informações que, mesmo sem o inquento poh-
O inquérito civil é procedimento investigatório não contraditório;5 rial nermitissem caracterizar materialidade e autorta do crime, assim ser
nele não se decidem interesses nem se aplicam sanções; antes, ressalte-se vindo de base à propositura da ação penal.10 Mutatis mutandts, na ar
sua informalidade.6 , " s ™il peças de informação são os elementos de convicção em ^ ^ OS^
Como as investigações nele produzidas têm caráter inquisitivo, é re basear o Ministério Público para propor ou nao a açao civil publica. Em
lativo o valor dos elementos de convicção hauridos no inquérito civil, da sentido lato, o inquérito policial e o civil também saopeças de mformaçao.
mesma forma que ocorre com o inquérito policial. Assim, pode haver apro "X Na prática, é possível fazer uma distinção formal entre inquérito ci
veitamento daquilo que seja harmônico com a instrução judicial, não daqui vil e oecas de informação. O inquérito civil é uma investigaçao regular, j
lo que tenha sido infirmado por provas colhidas sob o contraditório.7 i S r w L fom al. nas hipóteses previstas na lei, obsta ao curso do prazo
A instauração do inquérito civil sequer é pressuposto processual pa decadcncial,11 enquanto peças de informação sao eJeme“ “ “ Sci^
ra que o Ministério Púhlico compareça a juízo-, o inquérito pode ser dispen ■convicção que podem ou não ensejar a instauraçaode. um mquerito cm l
sado se jã existirem elementos necessários para propor a ação. Recomenda'; “ "p ^ tta d e outros a,os ministeriais. De qualquer ^ “ « o
se, porém, seja desde logo instaurado ao iniciar-se uma investigação, para ; imiento de meras peças de informação, ainda que nao formalizadas so ) a
evitar-se o mau vezo de apurarem-se fatos de relevância, sem método ou autuação denominada inquérito civil, mesmo esse a r q u iv a m e n t o sujeita se
continuidade, e sem controle algum. ■; ao necessário controle do Conselho Superior do Ministério 1ublico.
Quer esteja o inquérito civil arquivado ou em andamento, isso era ■ Ao receber representação referente a danos ao consumidor, ao meio
nada interfere com a possibilidade de que os co-legitimados ajuízem. dire-, ambiente^ o u u m a c it a anônima acusando danos ao patrimõmc, publrco
tamente, a qualquer momento, a ação civil pública ou coletiva. Muito nu.- podem ser de despropósito tal as denuncias que o membro _
nos sua instauração ou seu arquivamento impedem ou condicionam o ajui-.,.-. hbl.co nem mesmo instaurará inquérito civil. Mas a propria represeiiTaçao
zamento de ações individuais. ou a caita anônima, por si mesmas, constituirão peças
mesmo que o órgão ministerial de plano as a rq u iv e devera submeter a
Tem ocorrido que membros do Ministério Público recebam r e p r e
promoção de seu arquivamento ao exame do Conselho Superior.
sentações, por eles arquivadas de plano ou após poucas e informais investi
gações; também é comum que façam investigações, autuadas sob os mais* ^ E se a delação anônima contiver informações verossímeis e estiver
variados nomes, como sindicâncias, investigações prévias, protocolada Eüibasada em prova documental? Deveria ser r e c u s a d a , ^ e ^ o s s o o r d j
ou procedimentos preparatórios . 8 Pouco importa o nome que se dê as in ' rumemo veda o anonimato?^ Ora, o veto constitucional ao anonl^ at° ^
vestigações do Ministério Público, preparatórias à eventual propositura da apossibilitar que eventuais excessos derivados de tal pratica sejam toma
ação civil pública. Em todas as hipóteses, a não-propositura da ação sujei J passíveis de responsabilização, mas não impede que noticias de cmnes e
ta-se a controle, ou seja, tanto o arquivamento de inquérito civil como áe _ otUros ilícitos, ainda que manifestadas sob anonimato, sejam regularmente
meras peças de informação pelo membro do Ministério Público sera objeto itivcsugadas/como superiormente o demonstrou o Min. Celso de Mello.
de revisão obrigatória pelo Conselho Superior da instituição.9 - ‘ , / Aplicam-se analogicamente ao inquérito civil as normas
E que são peças de informação? menu.s do inquérito policial e as normas processuais em geral, como para
'nstduração, coleta de provas, realização de perícias ou expedição de
m-Lçõcs, 15 obviamente não caberá analogia entre ambos em tude'aquiloem
, o inquérito civil tenha expressa disciplina propna (como a piesidencia
4. V. CR, art. 129, III, VI e VIII; v., tb., Lei n . 8.625193, arts. 25, IV, e 26; LC n 75/93 ^ Eo controle do arquivamento, que são diversos d o inquento policial).
arts, 7o e 8o. ■ 1
5. ROMS n. 11.537-MA, 2n T. STJ, j. 06-02-01, m.v., rel. Min. Eliana Calmon DJV, 29 "
10-01, p. 190. f
6. Nesse sentido, Nelson Nery Júnior, Princípios do processo civil na Cortst,tu,&^ ^ 10. Cf. CPP, arts. 12, 39, § 5o, e 46, § I o-
Federa 1, p. 126, Revista dos Tribunais, 1995; Fiorillo, Rodrigues & Rosa Nery, Direito Pr0C
i 11. CDC, art. 26, § 2o, III. •
suai cit., p. 175
12. Intimados os interessados, cf. LC paulista n. 734193, art- 107, § X •
7. Nesse sentido, v. REsp n. 476.660-MG, 2“ T. STJ, v.u., J. 20-05-03, rel. Mm E113”
13. CR, art. 5o, IV, in fin e. V. a discussão a respeito, no HC n. 84.827-TO, Inform ati
Calmon, DJU, 04-08-03, p. 274.
8. Este, por sinal, o nome escolhido pelo art. 106, § I a, da LC paulista n. 734/93* P
W'S:rLJ76e3S5.
ra investigações que precedam o inquérito civil. ■ . s .i 14. Inq n. 1.957-PR, Inform ativo STF, 393 ■
fJ- 15. CPP, arts. 4o e s.; CPC, art. 238.
9. LACP, art. 9o e § I o. '
424— CAPÍTULO 26
Em princípio, nulidades ou vícios do inquérito civil não terão rtfle-

xo na ação judicial. Tais irregularidades não vão além de empanar o valor
do próprio inquérito: é o princípio da incolumidade do separável. Entretan
to, os atos que efetivamente sejam dependentes de uma prova ilícita, mes
mo atos judiciais, estarão contaminados por esta (é a teoria dos fruits o f the
poisonous tree).1^
O inquérito civil presta-se não só a apurar lesões a interesses difu
sos, coletivos e individuais homogêneos, como também, por analogia, a
colher elementos preparatórios para a instauração de qualquer ação judicial
de iniciativa do Ministério Público.
Estão sujeitos a reexame do Conselho Superior do Ministério Públi
co até mesmo os arquivamentos dê inquérito civil ou de peças de informa- :
ção quando determinados pelo próprio procurador-geral de Justiça ou pelo
procurador-geral da República. Nesse caso, há o natural impedimento de
que o autor da promoção de arquivamento possa participar da deliberação
do coíegiado que vai rever seu próprio ato.
Em caso de ilegalidade, desvio de finalidade ou falta de atribuições,
poderá o inquérito civil ser trancado por mandado de segurança, impetrado
pelo interessado.17 Mas, se a avaliação das circunstâncias e critérios qué
determinaram a instauração do inquérito civil exigir dilação probatória, será
descabida a impetração da segurança, uma vez que esta pressupõe a com
provação de plano dos fatos em que se funde o pedido.18
O habeas-corpus pode ser usado para impedir condução coerci
se ilegalmente determinada; não se presta, porém, para trancar o inquénfq.
civil,19 salvo se este vier a ser usado exclusivamente para investigar infração
penal e se a essa investigação faltar justa causa. A competência para conhe
cer da impetração contra ato de membro do Ministério Público será do Tri
bunal de Justiça,20 exceção feita aos habeas-corpus em matérias a que a le[
incumba o julgamento, em grau recursal, aos Tribunais de Alçada.21
Desde a instauração do inquérito civil (por despacho ou portaria ào-
membro do Ministério Público) até o encerramento (com a publicação ,
16. HC n. 69.912-HS (segundo), STF Pleno, m.v., j. 16-12-93, rel. Min. Carlos VeU0?®’-
DJU, 16-12-93, p. 6.012; HC n. 73.510, inform ativo STF, 96-, HC n. 874.531-SP, Infori»a l,v0
STF, 126.
17. ROMS n. 5.563-RS, I a T. STJ, }. 21-08-95, v.u., rel. Min. César Bodia, tf*4'
204;205- N o mesmo sentido, v, Antônio Augusco de Camargo Ferraz, Apontamentos, cit.
18. ROMS n. 12.248-SP, I a T. STJ, j. 10-04-01, v.u., rei. Min. Francisco Falcão, & 0,
17-09-01, p. 109. ’■
19. M IC n. 5.873-PR, <5“ T. STJ, j, 24-11-97, v.u., rel. Min. Vicente Leal, DJU, 19'12 91
p. 67.532.
20. CR, art. 96, I I I , c.c. a CE, art. 74, IV. Nesse sentido, v. REsp n. 78.864-SI', 5 ^
STJ, v.u., j. 19-08-97, rel. Min. Cid Scartezzini, DJU, 22-09-97, p. 45.514; RHC t\. 11 .242-MG.
T. STJ, j. 04-09-01, v.u., rel. Min. Pauío GaUotti, DJU, 04-02-02, p. 546.
21. CE, art. 79, § 1°.
IN Q U É R ITO CIVIL— 425
decisão do Conselho Superior do Ministério Público que homologue o ar

quivamento), obsta-se a decadência do direito do consumidor de reclamar
dos vícios aparentes ligados ao fornecimento-de serviço ou produto.22
A perícia produzida no inquérito civil instruirá naturalmente a ação
dvil pública a ser proposta pelo Ministçrio Público; além disso, poderá ser
aproveitada no processo penal referente a infrações lesivas ao meio ambien
te,23 pois os elementos de convicção colhidos no inquérito civil têm valor
de reforço em juízo, quando não contrariados por provas de maior hierar
quia, colhidas sob as garantias do contraditório.
Nos últimos anos, tem surgido sensível reação contra o inquérito ci
vil, especialmente a partir de quándo passou a ser utilizado na apuração de
' grandes empreendimentos imobiliários, oligopólios, danos ambientais, e,
especialmente, malversação de recursos públicos pelos políticos e adminis
tradores.2^ Ouvia-se dizer que ele era muito constrangedor para o investi
gado (argumento só levantado depois que altas autoridades começaram a
ser investigadas por enriquecimento ilícito), e, assim, seria necessário criar
ura procedimento preparatório para assegurar os direitos individuais, d
dignidade, a intimidade e a vida privada do indivíduo , 2 5 Além de ser essa
uma questão de terminologia escolher entre inquérito civ il e procedimento
■ preparatório (épreparatório ao próprio inquérito civil), fere o bom-senso
fnventar-se um procedimento preparatório de outro procedimento prepara-
tòno à propositura de ação civil pública... e ainda mais fazê-lo por lei esta
dual e alterar o sistema da lei federal... Seria o mesmo que a lei local insti
tuísse um proceditnento preparatório de inquérito p o lic ia l...
Não que não possam os Estados legislar sobre procedimentos; ao
contrário, a Constituição os autoriza a tanto.26 O que não podem é legislar
sobre procedimentos já disciplinados pela lei federal, assim fazendo perder
- aharmonia do sistema.27
São estas as fases do inquérito civil: a) instauração (portaria ou
despacho eífe requerimento ou representação);2® b) instrução (coleta de
Provas; oitiva do investigado, de lesados, de testemunhas, juntada de do
cumentos, vistorias, exames e perícias); c) conclusão (relatório final, com
Promoção de arquivamento, ou, em caso contrário, a própria propositura
da ação, embasada no inquérito civil).
í" 22. CDC, art. 26, § 2o, III.

i 23. Lei n. 9.605198, art. 19, parágrafo único.
24. Cf. Antônio Augusto de Camargo Ferraz, inquérito civil, cit., p. 65-6.
* 25. Cf. consideranda do Ato n. 19/94-CPJ-SP, hoje revogado pelo Ato Normativo n.
06-Cl’J-SP.
26. CR, art. 24, XI.
* j ' 27. Nesse sentido a lição de Nelson e Rosa Nery, invocando a teoria do m odelo fe -
ra'< em seu Constituição Federal comentada , cit., notas ao art. 8o da. LACP.
, 28. N o Estado de São Paulo, o Ato n. 484/06-CPJ-SPexige instauração sempre por
^ ^ i a (art. 19), mas o Ato n. 168/9S-PGJ-CGMP admite-a tambémpor despacho (art.327).
426— CAPÍTULO 26
INQUÉRITO CIVIL— 427
is. Como muitas infrações civis investigadas no inquérito civil também

«k* « u r ,nquérit? civ“- constituem, ao mesmo tempo, infrações penais {v.g., danos ao meio am
a r t ^ n21 a^ d0e “ n ÍS ,é rto P ú b l t o d e i o r f S 2 u“ K < ? i biente ou ao patrimônio público), o inquérito civil também pode eventual
mente servir de base para o oferecimento de denúncia criminal — até por
« 7™ d 5.à .% o ? r sT r rBt r s S b é S T l,° c M <"»• a que o inquérito policial não é indispensável para a propositura da ação
dos órgãos de administração suneriAr diversos atos regulamentares
Normativo n. 4S4/06-CPJ-SP) Ministério Publico (p. ex., Ato penal.?2 Com efeito, “quando o Ministério Público opta por dispensar o
inquérito policial, pode ele proceder a investigações com o escopo de for
2. m ar a opinio delicti, não sendo este fato motivo apto a acarretar sua ilegi
Instauração, competência e objeto2? timidade para eventual denúncia” .33 Ademais, sobre inexistir exclusividade
di Polícia para investigar infrações penais,34 ainda há casos em què não tem
O art. 2 3 do Ato Normativo n 4 8 4 / 0 6 -C P T ç p i esta condições adequadas para fazer a investigação.35 .
is Como titular privativo da ação penal pública, está implícito o poder
que o Ministério Público tem de acessar diretamente os elementos de con
s f ™ r 2 f I f r ”F I ~ " - s s s r a * .; .vícção que possam viabilizar o adimplemento' de seus fins constitucionais,
™ s d B a çô e S ; i ; p r o m o v e r a ç ío c lv lt p ;■exceção fèita apenas àquelas matérias cobertas pelo sigilo, nas quais a Cons
tituição exigiu autorização judicial para sua quebra. Assim, o ordenamento
jurídico permite que o Ministério Público proceda a diligências investigató-
t& io P ú b l ^ q u e ™ K s f ,S f a 1 ° r S c S r n Pe“ " “ “ O T “ >' do M i* ;
que nele deva ser baseada. Ç CS para proP or a a^ão civil pübüca rias nos procedimentos de sua competência (CR, art" 129, II, III e VI; Lei n.
8.625/93, arts. 26, I e II, e 27, parágrafo único, I; LOMPU, arts. 7o, I, e 8o;
ECA, art. 201, VI e VII; Lei n. 10-741/03, art. 74, VI) .36
regras deTo£pS£ ^ —
Buscando evitar a disparidade da regulamentação do poder investi-
seus i?tegrlmS5oa° d° MiniStério P''jbiico> ^ definem as ^ Ir ib m ç õ ^ í gatorio criminal do Ministério Público da União e de cada Estado-membro,
o Conselho Nacional do Ministério Público editou a Resolução n. 13/06, que
regi-lamenta o art. 8o da LC n. 75/93 e o art, 26 da Lei n. 8.625/93, bem
a t r ib u iç õ e T d o r fin c \ S d 0 ° , i ci vi i ’ a s n o r m a s c'u e d i s c i p l i n a m » ‘
t-orno disciplina, no âmbito do Ministério Público, a instauração e tramita
r e ^ J S a X S r S ^ ç ã c : ™ 16' 10 “ *> ° b< «° 5 “ ^ ' ção do procedimento investigatório criminal.37
O que se pode investigar no inquérito civil? } ■ .
ação ju d k la fo T ^ t r a fn f5 - U£ ° corrêncía Pos™ ensejar a proposituia de 32.H C n. 84.367-RJ, I a T. STF, j. 09-11-04, v.u., rel. Min. Carlos Britto, DJU, 18-02-
ra atuaçao funcional por parte do Ministério Público
t'j5,p29
terminadS comnmnr^gra ^ tm e -s e o inquérito civil a investigar fatos dt .fj 33. REsp n . 223.395-RJ, 6a T. STJ, v.u., j. 2J-10-01, DJU, 12-11-01, p. 176. N o mesmo
pode também o inni ^ tlPlcldade é norma aberta na área civil, n sentido, também o STJ, v. RHC ri. 3.586-PA, RT, 707:376; RJIC n. 8 9 2 -S P ,./.S 7 J, Í5--339 e RS7J,
ou uma situação nerm f C1V CSt,inar"Se a investigar um estado dc coisas i . Í3? 326, HC n. 12.685-MA, DJU, 11-06-01, p. 240; RHC n. 8.106-DF, DJU, 04-06-01, p. 186;
determinado Assim « nte> * inda cIue nüo< exatamente, um unico fato j M ft n 8 732-RJ, J577, 10-,347; RHC n. 6.128-MG, DJU, 02-02-98, p. 117. Sobre os fins penais
priamente fruto de úm at?fsobdó a P ° Iuí$áo do Ti« ê (SP) nao e pro- °o inquérito civil, v. nosso O in qu érílo civil — investigações do M inistério Público, com-
^wissos de ajustamento e audiências públicas, cit., Cap. 6, n. 5.
da somatória de mi l haresdc’ ^ C° ÍSaS’ - ^ .
Wí ^ 34. HC n. 26.543-1’R, 6a T.. S‘1J, j- l°-03-05, v.u., rel. Min. Hamilton Carvalhido, DJU,
' ^ 0 8 05 p. 560. ■
íS,/ 35- RHC n. 10.947-SP, 6a T. STJ, j. 19-02-02, v.u., rel. Min. Fernando Gonçalves, DJU,
-------- ----------------- -- -J ^ 208°3. P- 260.
--- * M
36. Existe controvérsia a propósito da investigação tlireta do Ministério Público para
ções dos me m b r o $ cío in isiér 'i T ^ ° t* C O n lP e t Ê n c ia > d a s questões atinentes as atribui $ 1 Penais: corretamente, no sentido favorável, v. RE n. 83-157-MT, STF Pleno, m.v., j. 06-05-
civil — investigações do M i n Z ° b,et0 n o inrI u (-T Í l 0 c "v il, »- nosso O i t i q ^ 10 í re' Min. Marco Aurélio, Inform ativo STF, 314; HC n. 82.865-GO, 2a T. STJ, j. 14-10-03, rel.
públicas, cit., Caps. 4-6 e 10. ” ' coml}romissos de ajustamento e audtértCt^ ( -í ^STp ^ L^son Jobini, Inform ativo STF, 325; cm sentido contrário, v. HC n. 81.326-DF, 2a T.
30. V., tb., o Cap. 15. 06-05-03, rel. Min. NelsonJobim, DJU, l°-08-03, p. 142.
y
' 37. Essa resolução é objeto das ADIn ns. 3.806-DF e 3.836-DF, ajuizadas pela Asso-
ções d o s o f e i a i s f ™ °n f0et„H 3
0 ^ ° A* ° 212^-P G J-C G M P -C SM P regu.amenU ‘ín -^ ôs delegados de Polícia do Brasil e pelo Conselho Federal da OAB, ainda sem julga-
S de Promoto« a nos inquéritos civis e procedimentos preparatórios iSrô final. . * •
428— CAPÍTULO 26
3- Instrução e sigilo
fito civil, bem como terá direito ã expedição de certidões. Ao fim das inves
tigações t— sempre ressalvadas as hipóteses de sigilo legal — , deve-se dar
deres i n s t r u t ó r i o s S ^ s p r ! ^ inquérito civil tenip* ampla publicidade ao que nele foi apurado, inclusive para que os interessa
o delegado de Polícia, no inquérito p o lS a í V ^ P n l í C° m° ° C° rre c°m dos possam arrazoar perante o Conselho Superior do Ministério Público,
• provas admissíveis em Direito notaiiampruo a valer-se de quaisquer quando da revisão do arquivamento,47 ou propor diretamente a ação civil
pública, na qualidade de co-legitimados natos e autônomos.
Pública também deve ser a sessão em que o Conselho Superior de-
dda sobre o arquivamento do inquérito civil. Assim, quando de nossa ges
i n v e r s ã o d ^ W da Tò tão junto ao Conselho Superior do Ministério Público paulista (1994-1995),
propusemos e vimos aprovada, no respectivo regimento, a-regra da publici
dade das sessões em que o colegiado aprecia se homologa ou não os arqui
p“ ° £ s * vamentos dos inquéritos civis.48 '
' À.respeito do sigilo no inquérito civil, reportamo-nos, ainda, ao que
ficou dito no Cap. 25, n. 3.
publicidade,^ sS to se 3jj^ M tn ís té H o ' Púhl Su,eita'sc ao princípio da

4. Conclusão
sigilosas que passaram a integrar os a u t o s - l i a " informações • A LACP não estipula prazo para conclusão do inquérito civil. Assim,
tar prejuízo à investigação ou an ’ . publicidade puder resul- atos regUlamentares locais acabaram focando prazos variáveis, como ém São
resse do Estado.« 8 Ç ° mteresse da sociedade,« ou ainda ao inte-
Paulo, onde se assina o lapso de 180 dias para conclusão das investigações,
prorrogável quando necessário, cabendo ao órgão de execução motivar a
objetado contra o advogTdo?^ lmp° r siglI° do mqLfériro civil, pode ele ser .prorrogação nos próprios autos.49
* ^ O Ministério Público não requer e sim promove o arquivamento do
premo ‘T * * * POlto' ^ ' ° S”' ' iinquérito civil,50 sem qualquer intervenção judicial. Essa solução está corre
tos Viola os; direitos do investigado ^ de/ Ista integral dos ati- ta* pois a decisão de um dos legitimados ativos, no sentido de não prop or a
mtegral dos autos do inquérito civil a(1 « h ^ devera> porém, dar acesso > PÇão, não é matéria que enseje ato de jurisdição, já que não há pretensão
mentos cobertos por sieüo leeal «.,<» ' Se neles houver docu' deduzida em juízo; ao contrário, aliás. Tecnicamente incorreta, sim, é a
outrossim, há hipóteses em S n í v . " ! ? 56 refiram ao seu conshtumre, . /tual solução aplicada para o arquivamento do inquérito policial, que exige
cindível à segurança da sociedade e do E s ta d ? .^ mantldo’ Porque «nprcs- j j decisão judicial em questão que sequer é jurisdicional.51 Com efeito, a deci
são não açîsar, tomada pelo órgão titular privativo da pretensão punitiva
esUtal, tecnicamente não enseja prestação jurisdicional.
fora daí q u a I q u e r ° n t e r e s esso
s ^ Sasainformações
r e s ? o ° Ucolhidas
imponha no° inqué-
^
Não se alegue que, por dar a última palavra sobre o arquivamento
jjo mquérito policial ou civil, o Ministério Público estaria subtraindo do
38. V. nosso O iuc/uét‘ito riu il 4 • ;
' 1()der Judiciário o conhecimento de lesão a direito.
de ajustamento e audiências públicas cit T f n * ' d° M inistêrio Público, compronmsos v ■’" ^ Embora por motivos diferentes, não há vício algum no fato de o Mi-
39. V. Cap. 25. ■ ’ ’’ ^ CS' 1 ^terio Público dar a última palavra tanto no arquivamento de inquérito
75/?3j âi~C8® rx a 1" * r ' ' ’
Pohcial como no arqüivamento de inquérito civil. No primeiro caso, o titu-
dos Estados por força do art. 80 d’a Lei n 8 6^5/93™^™ ^ rnembros do Ministério Púbfico ,3r do direito de punir o crime é o Estado; se seu órgão legitimado deixa
. 41. CR, art. 37. A propósito, tb„ o Cap. 25, n 3 i
42. V. Cap. 25, n. 3.
43. CPP, art. 20, anaJogicamente. 47. Cf. art. 9o, § 2°, da LACP.
44. CR, art. 5°, XXXIII. 48. Arts. 217 e s. do R1CSMP. A propósito das normas regimentais do CSMP-SP sobre
45. H C n. 82 ^*54.PR ia *r c^r- ■ ■ 0lnS«émo civil, v. p. 713. . .
24-09-04, p. 42. ' ’ 'F' J- 10-0S-04, v.u., rel. M in. S ep ú lved a Pertence, - •.. 49. Ato Normativo n. 484/06-CPJ-SP, art. 24.
' 46. CP, art. 325; CR, art.5°, XXXIII. ( 50. Quanto aos efeitos do arquivamento, v. Cap. 28.
51. CPP, art. 28.
430— CAPÍTULO 26
fúndamentadamente de promover a ação penal pública, daí não surge con

flito de interesses nem lesão a direitos individuais ou transindividuais, a
impor prestação jurisdicional.52 Quando, porém, o Ministério Público ar-■
quiva o inquérito civil, em tese podem ficar sem correção lesões a interesses
transindividuais, cujo titular não é o Estado; mas aqui, diversamente da área
penal, o Ministério Público não detém privatividade da ação civil pública, e,
se deixar de propô-la, outros legitimados poderão ajuizá-la. Assim, o arqui- ]
vamento do inquérito civil pelo Ministério Público não impõe qualquer i
óbice ao conhecimento de lesão de direitos individuais ou transindividuais
pelo Poder Judiciário.
Submete-se a controle do Conselho Superior do Ministério Público :
o arquivamento de inquérito civil ou de peças de informação (procedimen
tos preparatórios, preliminares, sindicâncias etc.). A mens legis é que haja
revisão do arquivamento de quaisquer elementos de informação que pos-:
sam ensejar investigação ou propositura de ação judicial pelo Ministério
Público. Não fosse assim, a mera mudança local de nomes poderia impu
nemente afrontar a lei federal.
Na fase da revisão de arquivamento do inquérito civil pelo Conselho
Superior do Ministério Público, faculta-se o arrazoamento às a s s o c ia ç õ e s .
interessadas.53
Nada impede a reabertura do inquérito civil pelo próprio membro
do Ministério Público que o arquivou.54 Enquanto, porém, pender de revt^
são o ato de arquivamento pelo Conselho Superior do Ministério Público, o ;.
órgão a quo deixa de ser o p rom otor natural do caso e, nesse ínterim, so
mente o próprio Conselho Superior poderá mandar prosseguir as investiga;í
Ções. \
Do arquivamento do inquérito civil devem ser cientificados os inte
ressados, assegurando-se publicidade ao ato. A partir do momento em qu? s
se dê publicidade ao arquivamento, volta a correr o prazo decadcncial por;
vício no produto ou em serviços, cujo curso estava obstado desde a inst?ú-:g
ração do inquérito civil.55 ■'
O arquivamento do inquérito civil não significa, n e c e s s a r i a m e n t e , ^
que nada mais caiba ao Ministério Público prover. Muitas vezes o arquiva
mento s e dá porque, no próprio bojo do inquérito civil, se obteve um com
promisso de ajustamento de conduta. Nesse caso, o cumprimento do com
promisso deve ser acompanhado. Outras vezes, o arquivamento pode s'8nt'
ficar que providências cíveis não são necessárias em face da solução úv<>
alcançada, mas pode restar em aberto a possibilidade de provid ências pe
nais.56
52. Cf. nossa tese O Ministério Público no processo penal, RT, 494-.21Q, n. 1,
53. V. Cap. 27.
54. A propósito, v. Cap. 28. . ■■■ s- i
55- CDC, art. 26, § 2°, 111.
56. Cf, Súm. ns. 5 e 10 do CSMP. ?
?
INQUÉRITO C rviL— 431
^ O que é arquivamento parcial do inquérito civil?

É comum que, no inquérito civil, sejam apuradas infrações cometi
das por vários agentes. Se o órgão do Ministério Público resolver propor a
ação só em relação a alguns dos fatos ou a alguns dos agentes, estará ha
vendo arquivamento parcial. Nesse caso, para evitar o chamado arquiva
mento implícito, deverá assim proceder: a) apresentará em juízo a petição
inicial da ação que entenda cabível, acompanhada dos autos do inquérito;
b)encaminhará ao Conselho Superior do Ministério Público, em separado,
sua promoção fundamentada de arquivamento parcial, acompanhando-a de
cópia das principais peças do inquérito.
Se o Conselho recusar homologação do arquivamento parcial, será
■ designado oütro membro do Ministério Público para propor ação de maior
objeto, aplicando-se, oportunamente, as regras processuais de conexão ou
.continência.
Sobrevindo controvérsia sobre qual membro do Ministério Público
oficiará em ambos os feitos, será resolvida pelas regras dos conflitos de atri
buição.57 Dé qualquèr forma, porém, não será o primeiro membro que
oficiará em ambos os feitos, pois isso seria incompatível com- a defesa do
pedido de maior alcance.
5. O arquivamento implícito ,:Á:’

O princípio da obrigatoriedade ilumina a ação do Ministério Públi- :
;Ço;:sempre que entenda de não agir, deverá expor as razões corresponden-
. tes58Assim, o arquivamento de inquérito civ il tem sempre de ser expresso,
f-ç. a fundamentação do arquivamento deve ser lançada nos autos, para per
mitir sua revisão pelo Conselho Superior da instituição.59
*- O inquérito civil termina com seu arquivamento ou com a proposi-
ftira da ação civil pública nele baseada.
Pode^ porém, ocorrer que o inquérito civil investigue mais de um
s.Svento danoso (pluralidade de objetos) ou mais de um envolvido (plurali
dade de sujeitos). Dentro de sua independência funcional, o membro do
Ministério Público pode livremente propor a ação civil pública nos limites
entenda mais adequados; isso significa que pode propor a ação apenas
relação a alguns dos objetos ou a alguns dos investigados. Mas, se a ação
“a° abranger todos os objetos ou todos os investigados, estará havendo, de
um arquivamento parcial do inquérito civil.
Nessa situação, é muito comum que o membro do Ministério Públi-
co proponha a ação que entenda cabível, com os limites objetivos e subjeti-
VOs Que considere apropriados, e, ipso fa cto, sem maiores formalidades, dê
57. V. Cap. 20, n. 4.

; 58. Sobre o princípio da obrigatoriedade para o Ministério Público, v. Cap. 4, n. 3-
.-■ . 59. O princípio é o mesmo no arquivamento do inquérito policial. Cf. Álvaro Busana
udgero H. Perdizes, A admissibilidade do arquivamento implíciro, RBCC, 5:160.
432— CAPÍTULO 26
por cumprido seu papel. Estará equivocado. Para o adequado controle de

seu ato, ele deverá extrair cópia das principais peças do inquérito civil e
acompanhadas de manifestação fundamentada, remetê-las a reexame do
Conselho Superior.60 Se não o fizer, terã praticado um irregular arquiva-
mento implícito. .
Por desatenção ou negligência, não raro o membro do Ministério
Público deixa de expor, fúndamentadamente, as razões de sua parcial recu-
sa de agir. É possível que até esteja correta a não-propositura da ação em
relação a alguns interessados ou a outros pedidos que deixaram de ser fei
tos; contudo, sua decisão deve ser sempre fundamentada, devendo receber
o controle do colegiado próprio.
Mas nesse ponto, porém, há diferença marcante entre o controle do
arquivamento do inquérito policial e d.o inquérito civil. No inquérito poli
cial, o juiz sempre controla o'arquivamento, e mesmo o arquivamento im
plícito não foge ao controle judicial. Com efeito, quando é dada a denúncia,
ao recebê-la, o juiz acaba controlando eventuais omissões do Ministério
Público e aplicando, por analogia, o art. 28 do Código de Processo Penal,
ocasião em que, se o órgão judicial entender que outras pessoas deveriam
também ter sido denunciadas, ou que outros crimes deveriam tam bém ter
sido imputados, fará encaminhar os autos ao procurador-geral, para reexa
me da funçãõ'acusatória. No inquérito civil, o sistema é diverso. Neste, não,
é o juiz que controla a não-propositura da ação civil pública; quem o faz é o
Conselho Superior do Ministério Público. Assim, dificilmente o juiz cível vai
considerar á possibilidade de á ação ser movida contra outros possíveis
legitimados passivos ou dificilmente vai considerar a possibilidade de que
outros possíveis pedidos pudessem ter sido feitos pelo autor, até porque
quando o faça, sempre estará se apartando da isenção que deve inspirar sua
atuação. Afinal, não é papei do órgão judicial pedir ao autor que aumente
seu pedido — absurdo esse de que até agora ainda não se desvinculou o
vetusto processo pena).
Entretanto, mesmo não lhe sendo, pois, afeto o controle do arquiv
vamento do inquérito civil, às ve2es o próprio juiz da ação civil pública per'
cebe estar havendo um arquivamento implícito do inquérito civil, nó qual
foi baseada a propositura da ação. Embora não nos pareça adequado qúf' °
órgão judicial, comprometendo sua imparcialidade, tome a in iciativa ^
pedir à parte que aumente o âmbito objetivo ou subjetivo de seu p ed id ói 0
que o juiz pode fazer é, verificando ter havido um arquivamento implfcjl0’
cuidar para que seja eíe apreciado pelo colegiado competente. Na prática,
porém, tem ocorrido que, nesses casos, por incorreta analogia ao art. 28.o°
Código de Processo Penal, o juiz faça encaminhar cópia das peças pertiní0'
tes ao procurador-geral de Justiça. Está aí mais um erro. A se fazer corria
analogia, a regra a seguir no processo civil seria outra, ou seja, a do art/,,
da LACP, com remessa dos autos ao Conselho Superior do M in is té r io Püb,.
60. LACP, art. 9° e § I o, por analogia.

IN Q U É R ITO CÍVIL— 433
co, que reverá o arquivamento implícito, como já decidiu o Conselho Supe

rior do Ministério Público paulista.61
A qualquer momento, os co-legitimados podem propor a ação civil
- pública omitida pelo órgão ministerial. Quer esteja em andamento ou já
•. arquivado o inquérito civil, quer se trate de arquivamento expresso ou im-
plíçito, a legitimação ativa para as ações civis públicas ou coletivas é concor
rente e disjuntiva.
6. Controle do arquivamento62
Segundo a LACP, o controle de arquivamento do inquérito civil está
: icargo do Conselho Superior do Ministério Público (art. 9o, §§ I o a 3o).
s s; Em todos os ramos do Ministério Público da União, tem-se entendi
do que a revisão do arquivamento de inquéritos civis ou peças de informa
ção é afeta às respectivas Câmaras de Coordenação e Revisão.63 Nesse sen-
- tido, õ Estatuto do Idoso alude por expresso a que o controle de arquiva
mento de inquéritos civis relacionados com seu objeto deve ser feito por
; Câmaras de Coordenação e Revisão, órgãos estes próprios do Ministério
Público da União (Lei n. 10.741/03, art. 9 2 , § 2o) .
No sistema da LACP, tendo lançado promoção de arquivamento do
inquérito civil ou das peças de informação, comete falta funcional o promo
tor de Justiça que não remeta os autos ao Conselho Superior do Ministério
i ?úblico para revisão de seu ato, em três dias.64
; } i Recebendo os autos de inquérito civil, com manifestação de arqui-
i .yanicnto lançada por membro do Ministério Público, poderá o Conselho
. Superior, na forma de seu regimento: a) homologar a promoção de arqui
vamento; b) reformar a promoção de arquivamento, determinando seja
Proposta a ação civil pública; c) determinar novas diligências investiga-
tónas/'5
QualquSr que seja a decisão do Conselho Superior do Ministério
^Público, há necessidade de que sua deliberação seja precedida de relatório
e fundamentação, pois é dever de todos os membros da instituição indicar
rí-9®A'ndamentos jurídicos de suas manifestações processuais.66
„ fil. N o Caso Baneser, o CSMP deliberou fossem acionados dois ex-Governadores do

. tado de São Paulo e o presidente da empresa de economia mista, deixados fora da ação civil
Ca de improbidade pelo então Procurador-Geral de justiça paulista (Pt. n. 2.976/95-
seç. 1,31-03-95).
(52. A propósito dos efeitos do arquivamento, v. Cap. 28.
<53. Quanto ao Ministério Público Federal, v. o art. 62, IV, da LC n. 75/93, aplicável
' ôgiiatiicnii: aos demais ramos do Ministério Público da União.
64. LACP, art. 9o, § I o.
65. Cf. LACP, art. 9o, g§ 1o a 3o.
í£ 66. CR, art. 129, VIII, in fin e, e Lei n. 8.625/93, art. 43, III.
434— CAPÍTULO 26
Cumulado, porém, com vultoso volume de serviço, o Conselho Su

perior do Ministério Público paulista passou a admitir vgtos orais quando
da apreciação do arquivamento do inquérito civil.67 Ora, não pode Uma
norma regimentaL do colegiado suprimir exigência normativa de maior hie
rarquia.08
Na verdade, a nosso ver, ainda que com nobres propósitos, a norma ,
regimental que assim dispôs, em vez de simplificar a necessária fundamen
tação dos votos, o que seria de todo razoável, acabou por tender a suprimi-
la, pois permite a mera remissão oral à confirmação sistemática da grande
maioria dos arquivamentos originários, pelos seus próprios fundamentos;
com isso, burlam-se. normas constitucionais e legais, que exigem a expressa'
indicação dos fundamentos jurídicos das manifestações processuais , dos;
membros do Ministério Público.69
De qualquer forma, porém, homologado o arquivamento do inqué
rito civil, os autos retornarão à promotoria ou procuradoria de origem.
Podem ser fornecidas certidões aos interessados, ressalvadas as hipóteses
' de sigilo.70 Não obstante o arquivamento, qualquer co-legitimado pode
r propor a ação que entenda cabível; também o próprio Ministério Público
v pode propor a ação, mais tarde, pois aqui não cabe analogia com o sistema
c- processual penal.71
r . Em caso de reforma da prom oção de arquivamento, novo membro
^ do Ministério Público será designado para o ajuizamento da ação. Não se
Ç trata de punição a quem propendeu pelo arquivamento, e sim conveniência.
de não constranger a oficiar no feito quem já se manifestou contrariamente
C à propositura da ação, o que, mais do que prejudicar sua liberdade fuíio^
nal, poderia sobretudo comprometer o êxito de uma ação cuja inviabilidade
C ele já antecipou.72 A rigor, estaria ele até mesmo suspeito para mover a açáo.j
(' por ter previamente manifestado posicionamento contrário ao seu ajuiza- í
mento. Nesse caso, o promotor designado em lugar do primeiro agirá p°r :
Cdelegação, de forma que não poderá recusar-se à propositura da ação quc';
lhe foi cometida pelo Conselho Superior.
, Por que o primeiro membro do Ministério Público tem liberdade
V para decidir se propõe ou não a ação civil pública, mas o segundo (aquele
( que fo i designado pelo Conselho Superior para propor a ação) é obrigado a
i
v ■
C, --- :------------------------------------------------------------------------------------
( 67. Cf. Arts, 212 e s. do RICSMP, com as alterações procedidas pelo Ato n
CSMP-SP.
C -1 ' 68. Analogamente, agora em matéria de dispensa de relatório pelo r e g im e n t o à£
bunais, v. REsp n. 4S9.500-RJ, 4“ T. STJ, j. 03-04-03, v.u., rel. Min. Aldir P a ssarin h o Juw°'„
L- DJU, 05-05-03, p. 313.
C • 69. CR, art. 129, VIII, e Lei n. 8.625193, art. 43, III.
70. V. Cap. 25, n. 3.
71. CPP, art. 18; Súm. n. 524 do STF. V. tb. Cap. 28.
72. V.-Cap. 29.
INQ U É R ITO GIVII— 435
propô-la? Isso não consistiria na violação do princípio da independência

funcional?
Não há violação. O primeiro membro do Ministério Público, quando
promoveu o arquivamento do inquérito civil, agiu por atribuições próprias;
era o prom otor natural e, assim, detinha o poder de dizer, em nome da
instituição, qual a solução para o caso (é a conjugação dos princípios do
promotor natural e o do independência funcional). Já o segundo membro
não é o promotor natural do caso; passará a agir apenas por delegação do
Conselho Superior do Ministério Público, em cumprimento a uma delibera
ção que a lei não cometeu a ele e sim ao órgão colegiado da própria insti-
"niição, e a este sim agora ê deferida'a decisão final, com plena observância
daindependência funcional.
Recusada a promoção de arquivamento, a quem competirá escolher
o órgão que deve promover a ação? Ao Conselho Superior do Ministério
Público ou ao procurador-geral?73 Pela LACP, cabe ao primeiro designar
desde logo outro órgão pa ra ajuizamento da ação\ pela LONMP, cabe ao
-segundo designar quem proponha a ação civ il pública nas hipóteses de
. nâo-confirm ação de arquivamento de inquérito civil ou de peças de in
formação. '
Deve-se superar o aparente conflito de normas com interpretação
harmônica e coerente. Como cabe ao Conselho Superior do Ministério Pú
blico rever as decisões de arquivamento, inclusive quando determinado
' pelo próprio procurador-geral, é consectário lógico que caiba a esse .cole
giado a escolha de quem vai cumprir sua decisão em caso de rejeição do
arquivamento. Ao procurador-geral cabe o ato material de formalizar a de-
J,ignição (a expedição e publicação da portaria, cumprindo a deliberação do
Conselho). Essa a mens legis — e não poderia ser diferente, senão o procu-
/addr-geral, caso vencido na deliberação do Conselho, poderia escolher
^netn pensasse como ele, e a decisão do colegiado poderia restar prejudi
cada *.
*
O sistema da LACP para controle do arquivamento do inquérito civil
®mais técnico que o do inquérito policial, pois neste o Código de Processo
Jenal não só põe nas mãos do juiz uma decisão que não é jurisdicional
c°mo ainda cria um absurdo requerimento de atendimento obrigatório,
guando o chefe do Ministério Público insiste no arquivamento do inquérito
Policial, que o juiz tem de acatar...74 A LACP, mais corretamente, comete a
, . ecisão ao próprio legitimado ativo, e, mais ainda, comete-a a um órgão
c°let*iado, o que permite seja a decisão mais arejada do que a do procura-
|or-geral, ainda escolhido pelo chefe do Poder Executivo, o que não raro o
, eB£ã às voltas com envolvimentos político-partidários e o coloca seja como
Partícipe, seja normalmente como subalterno de decisões de governo, sem
Junção para atuar com independência. Os reais poderes do Ministério Pú-
/Co ^ão são efetivamente usados contra os governantes e os mais podero-
436— CAPÍTULO 26
sos, pois se concentram propositada e especialmente nas mãos dos proçuis. 'instruída com a cópia integral dos respectivos autos, para a apreciaçao do
radores-gerais, que muitas vezes fazem parte da estrutura de poder ou pelo; CSMP’'-77 ; ' - , . . , .
menos a coonestam de maneira acrítica.75 . - Aplica-se o mesmo sistema de controle de arquivamento do ínquen-
Se o órgão do Ministério Público entender que não tem atribuições' fíi civil pelo Conselho Superior do Ministério Público ou pelas Camaras de
para realizar as investigações ou para a propor a ação civil pública, lançará Coordenação e Revisão nas mais' diversas áreas cíveis de atuaçao ministerial
manifestação fundamentada e encaminhará os autos do inquérito cjvil a ícomo em matéria de investigação de danos ao patrimonio publico por
quem de direito. Quando essa remessa significar o envio dos autos ao Mi Improbidade administrativa, ou de danos a crianças e adolescente, a idos° s>
nistério Público de outro Estado ou a um dos ramos do Ministério Público atovestidores no mercado de valores mobiliários, a pessoas portadoras de
da União, o órgão do Ministério Público que pretenda efetivar essa remessa deficiência etc.), desde que se enseje, em tese, ajuizamento de açao civil
deverá fazê-la por intermédio do Conselho Superior de sua própria institui pública pelo Ministério Público. ^
ção. Isso se justifica para viabilizar a revisão de seu ato', que em última aná-í O e n te n d im e n to que tem predominado é o de que todo inquérito
lise significa a declinação de atribuições da instituição a que pertence. No civil ou todas as peças de informação q u e enT tcse. possam cnsejar a pro
caso, caberá analogia com o controle de arquivamento instituído pelo § 1°; positura de ação civil pública por parte do Ministério Publico, sc t o
do art. 9o da LACP. is arquivados, estarão sujeitos ao controle de arquivanicnto pelo Conselho
Superior da instituição; não nos demais casos. Nessa linha, o Conselho Su
7. O arquivamento de outros inquéritos civis que jião perior do Ministério Público paulista editou sumula neste teor: _ Nao ha
necessidade de homologação pelo Conselho Superior da promoção de ar
os da Lei n. 7.347/85 is quivamento de todos os procedimentos administrativos instaurados co
O inquérito civil visa basicamente a investigar danos ao patrimônio base no art. 201, VI, do Estatuto da Criança e do Adolescente, mas somente
público e a quaisquer interesses individuais homogêneos, coletivos ou difii-; daqueles que contenham matéria a qual, em tese, podena ser objeto de
sos, como os referentes ao meio ambiente, ao consumidor, ao patrimônio açãocivil pública” (Súm. n. 19 do CSMP).
cultural, a pessoas portadoras de deficiência, investidores no mercado fie
valores mobiliários, crianças e adolescentes.76 is Recursos no inquérito civil
Por analogia, aplica-se o mesmo sistema da LACP no tocante a in’ .kf l ' A Lei Complementar paulista n. 734/93 criou recursos contra a ins-
quéritos civis e peças de informação destinados a apurar lesões a inteiesses
Wraçao ou a não-instauração do inquérito civil. Fe-Io, porem, de forma,
outros qué não os difusos, coletivos e individuais homogêneos. ,
tatá Não que a lei estadual não possa dispor sobre procedimentos; o qu
Nesse sentido, a Súm. n. 12 do CSMP-SP dispõe: “Sujeita-se àhomo-: '"ão pode é criar normas sobre procedimentos já disciplinados por lei fede
logação do CSMP qualquer promoção de arquivamento de inquérito civil 0» nd, violando o modelo federal do inquérito civil.7®
de peças de informação, bem como o indeferimento de representação q116 Desbocando completamente do âmbito que lhe reservou a Consti-
contenha peças de informação, alusivas à defesa de interesses difusos, cole
;tuiÇãO da República — que seria somente matéria de organizaçao, atribui-
tivos ou individuais homogêneos” (v. p. 691 e s.). C°es e estatuto do Ministério Público local — 79 diz a Lei Complementar
Na mesma esteira, diz a Súm. n. 24 do CSMP-SP: “Nas hipóteses de Paulista n. 734/93 que: a) do indeferimento de representaçao para instaura
intervenção, administração provisória e liquidação extrajudicial de institui, do de inquérito civil, caberá recurso ao. Conselho Superior do Ministério
ções financeiras ou entidades equiparadas (tais como distribuidoras de t,tu Mbhco, no prazo de 10 dias, contados da data em que o autor da represen
los e valores mobiliários, cooperativas de crédito, corretoras de càmhio , t o tiver ciência da decisão; b) da instauração do inquérito civil cabera
consórcios), o inquérito realizado pelo Banco Central contém peças 0 rmirso ao Conselho, no prazo de 5 dias, a contar da ciência do ato impug
informação, e, por isso, a promoção do seu arquivamento, por membro fl . nado 80
Ministério Público, sujeita-se à homologação do CSMP. Neste caso, o org8
do Ministério Público deverá providenciar a remessa de sua manifestaÇ30,r
77. V. a íntegra das Súmulas, nas p. 691 e s.

78 Nesse sentido, Nelson e Rosa Nery, Código de Processo C ivil , cit., notas ao art.
75. Cf. nosso Regime ju ríd ic o do M inistério Público, cit., Cap. 3, n. 5; O ace$s°
Justiça e o Ministério Público, cit., Cap. 4. di>U cp.
76. CR, art. 129, III; LACP, arts. 1o, IV, e 9o, § I o; Lei n. 7.853189, art. T . 10 *■ ,79. CR, art, 128, § 5o.
7-913/89, art. 3"; ECA, arts. 223-4; CDC, art. 90. . 80. LC paulista n. 734/93, arts. 107, § I o, 108, e § I o.
i n q u é r i t o c rv iL — 439
438— CAPÍTULO 26
No primeiro caso, a tramitação é semelhante ao antigo rito do agra nistério Público só estão submetidos ao controle de legalidade a cargo do
vo de instrumento, antes das alterações trazidas pela Lei n. 9.139/95. Criou- judiciário.
se recurso inócuo, porque, com ou sem ele e suas razões, o indeferimento . A lei complementar paulista instituiu o mesmo absurdo que o teria
da representação deve ser sempre revisto pelo Conselho Superior do Minis feto se tivesse criado um recurso interna corporis, no âmbito do propno
tério Público, porque eqüivale ao arquivamento de peças de informação. E, Ministério Público, contra a requisição de inquérito policial ou contra o
em qualquer caso, os interessados poderiam, baseados apenas no direito oferecimento da denúncia: assim, antes de a requisição ser cumprida pelo
genérico de petição, apresentar ao Conselho suas razões. delegado de polícia, ou antes de a denúncia ser recebida pelo P°der Judi
. No segundo caso, a lei local pretendeu conferir inadmissível efeito ciário, haveria inadmissível controle hierárquico interno dentro do Ministé
suspensivo ao recurso, até seu julgamento. O dispositivo, porém, inova em rioPúblico... _
desarmonia com a LACP: cria recurso irrito contra a instauração do inquéri É possível que ocorram ilegalidades ou abusos na instauração ou na
to civil e desnatura as atribuições dos órgãos de execução do Ministério condução de inquérito civil. Caberá, então, habeas-corpus (p. ex., em caso
Público. Sem dúvida, a lei federal que criou e regulamentou o procedimen de condução coercitiva indevidamente decretada)’ ou mandado de seguran
to do inquérito civil teria podido instituir recursos contra sua instauração ça (p. ex., em caso de instauração do inquérito sem justa causa ou quando
ou não-instauraçãó; não a lei estadual, em desarmonia com o modelo fede de requisições ilegais etc.). Esse controle jurisdicional sobre os atos dos
ral, assim criando uma indevida sujeição hierárquica é funcional. . .. agentes políticos não pode ser substituído por controle hierárquico sem
Agentes políticos que são, dotados de plena liberdade funcional, os previsão em lei federal, sob pena de desfigurar a liberdade funcional dos
membros do Ministério Público podem instaurar e conduzir diretamente 0 membros do Ministério Público.
inquérito civil. No caso, sujeitam-se, sem dúvida, a controle de legalidade
de seus atos, o qual está afeto ao Poder Judiciário e não a outros órgãos do 9. Compromisso de ajustamento
próprio Ministério Público.81 A lei federal conferiu ao Conselho Superior do.
Ministério Público o encargo de rever o arquivamento do inquérito ctml, No curso do inquérito civil, pode sobrevir compromisso de ajusta-
mas não lhe deu poderes para impedir sua instauração nem para impedlf % ,.mento.8í
investigações. • t Diz a lei do Ministério Público paulista que a eficácia do compro
É o mesmo que ocorre no controle de arquivamento do inquériio misso fica condicionada à homologação da promoção de arquivamento do
policial-, embora detenha o procurador-geral a última palavra sobre seu-. mquento civil pelo Conselho Superior do Ministério Público.
arquivamento,82 não pode controlar a legalidade e a justa causa da requisi- -■ *•*" Não poderia a lei estadual, entretanto, dispor sobre o momento em
ção de instauração de inquérito policial feita pelo mais novo prom otor de-,. : que se constituí o título executivo extrajudicial, matéria de processo. Ade-
Justiça substituto: como órgão dotado de independência funcional, sua fflais, nem sempre o compromisso de ajustamento leva ao arquivamento do
requisição sofre controle só afeto ao Poder Judiciário. ®quérito civil- há compromissos preliminares que não dispensam o prosse-
Incurial, portanto, que, dispondo sobre o inquérito civil, o legisla;.. BMmento de diligências.86
dor estadual se afáste do modelo federal e inove, ao instituir recurso contra^
- sua instauração.
Nem o membro do Ministério Público que instaurou o i n q u e n t o c'
vil, nem outro membro qualquer podem impedir o p r o s s e g u i m e n t o d
investigações iniciadas, a não ser promovendo regularmente seu aiqi|,va
mento, que deve ser submetido aos correspondentes mecanismos dc c0^ ^ .
trole. Órgão ministerial algum tem ascendência ou hierarquia n0 "
sobre os demais, em vista do princípio da independência f u n c i o n a l .
desempenho d e seus atos finais, os órgãos originários de execu ção
irre-
81. Naruraimente, os membros do Ministério Público respondem por seus ato
gulures na área penal, civil e administrativa ou funcional. A propósito, v. Cap. 40. -.... -
. 82. CPP, art. 28. ■84. Sobre os compromissos de ajustamento, v. Cap. 23-
83- Dentro do Ministério Público, o princípio funcional é o da i n d e p e n d ê n c i 3 j P ■85. LC paulista n. 734193, art. 112, parágrafo único.
da hierarquia; assim, a hierarquia é administrativa, não funcional (CR, art. 127, § l 0)- ■ r$
1* 86, V. Cap. 23, n. 5.
CAPÍTULO 27
TRAMITAÇÃO D O IN Q U É R IT O CIVIL N O
C O LE G IA D O COMPETENTE
SUMÁRIO: 1. As providências prévias. 2. O arrazoamento pelas

associações. 3. O arrazoamento pelos demais legitimados e por
terceiros. 4. A matéria regimental. 5. A deliberação do cole
giado.
1- A s providências prévias
A Constituição comete ao Ministério Público a presidência do in
quérito civil, e a LACP impõe um rigoroso sistema de controle de seu arqui
vamento. Assim, esgotadas todas as diligências, se o órgão ministerial se
convencer de que não há base para a propositura da ação civil pública, de-
Fera promover seu arquivamento de maneira fundamentada, submetendo
pa decisão à revisão do Conselho Superior do Ministério Público.1
Nem sSntpre, porém, a revisão será feita pelo Conselho Superior,
"or força de normas próprias de organização do Ministério Público da
União, nos correspondentes ramos da instituição, o controle do arquiva
mento será afeto às respectivas Câmaras de Coordenação e Revisão.2
Sujeita-se, pois, à homologação do colegiado competente qualquer
Proino^ão de arquivamento de inquérito civil ou de peças de informação,
e(l1 como o indeferimento de representação que contenha peças de infor-
^Ção alusivos à defesa de interesses difusos, coletivos ou individuais ho-
m»Uêrteos.3
1. CF, art. 129, III; LACP, art. 9°, e § 1°. .

2. Cf. art. 62, IV, da LC n. 75193,aplicável analogicamente a todos os ramos do Mi-
Público da União. Registre-se que o Estatuto do Idoso éexpresso ao referir-se à com-
-. '■nua tias Câmaras de Coordenação e Revisão para a revisão do arquivamento do inquérito
Vü0^-1 u. 10.741103, art. 92, § 2o).
• 3. Súm. n. 12 do CSMP.
442— CAPÍTULO 27
O órgão de execução do Ministério Público remeterá ao co

competente os autos de inquérito civil ou de peças informativas, no praio :
de três dias a contar da data da-promoção do arquivamento, sob pena de
falta funcional.4 Se a remessa não se der no prazo, o colegiado requisitará 1
os autos, de ofício ou a pedido de interessado, para exame e deliberação.5 r
2. O arrazoamento pelas associações

A lei permite que as associações apresentem razões e juntem docu-
mentos antes de o Conselho Superior do Ministério Público proceder á'
revisão do arquivamento do inquérito civil ou das peças de informação.6-'-.7
A razão é clara: ainda que as associações, assim como o Ministério
Público, estejam entre os co-legitimados ativos para o processo coletivo,
elas podem de fato não ter meios para investigar a materialidade dos danos
ou promover a demanda; ademais, elas e seus diretores sujeitam-se ainda a;:
sanções processuais e à responsabilidade civil por litigância de má-fé.7
E, afora, esses motivos, alguns de todo razoáveis, para que as asso- •
ciações civis, conquanto co-legitimadas para a ação civil pública, prefiram
que o Ministério Público as ajuíze, ainda outro há. Verdade seja dita, há
associações que estão apenas preocupadas em fazer movimento político.
Pelas mais variadas razões, as associações civis podem, pois. preferir ..;
que o Ministério Público investigue eventuais lesões a interesses transindi-; :
viduais e, ao final, ajuíze a ação civil pública, até porque a atuação da insti
tuição já é suportada pelos encargos gerais da coletividade.
Assim, se, ao término do inquérito civil, em vez de propor a ação ci
vil pública, o membro do Ministério Público promove o a rq u iv a m e n to cio
inquérito civil ou das peças de informação, podem tais associações civis
apresentar razões escritas ou documentos à consideração do C o n s e lh o Su
perior da instituição, antes que este proceda à necessária revisão do arqui
vamento. Para tanto, o Conselho fará publicar na imprensa oficial, no expÇ' _-j
diente da instituição, as informações necessárias para o exercício desse d1'
reito por parte das associações. Deverá, portanto, dar publicidade à notic^
da existência do inquérito civil, ao número da autuação, à sua origem, 30
nome das partes interessadas e ao seu objeto. Deverá, outrossim, fixar Prí'
zo regimental adequado para manifestação de eventuais a sso cia çõ es *nte’
ressadas, facultando-lhes vista dos autos do inquérito civil, ressalvados 05
casos de sigilo legal.8
4. LACP, art. 9°, § 1o. ..

5. UICSMP, art. 209, § 1“ ■
6 . LACP, art. 9C, § 2o. V., tb., nosso O inquérito c iv il, cit., Cap. 22.
7. LACP, art. 18; CDC, art. 87. <
8. Em São Paulo, o prazo para manifestação de associações interessadas é de
cêndio, a partir da publicação do aviso de que os autos estão à sua posição no
(R1CSMP, art. 211). V. tb. Cap. 25, n. 3.
TRAMITAÇÃO D O INQUÉRITO CIVIL N O COLEGIADO— 443
Até que, em sessão pública, o Conselho Superior do Ministério Pú

blico homologue ou recuse a promoção de arquivamento de inquérito civil,
l i a forma regimental, poderão as associações civis legitimadas apresentar
tazões escritas ou documentos, que serão juntados aos' autos do inquérito

civil ou anexados às peças de. informação.
Qual o tratamento dado às associações civis, quanto ao sigilo?9
A associação civil não terá vista das peças sigilosas contidas no in
quérito civil, pois, se nos autos houver documentos ou informações sobre
ps quais recaia sigilo-legal, o secretário do Conselho Superior do Ministério
Público deverá determinar as cautelas necessárias para sua preservação.10
Em hipótese. alguma a Secretaria do Conselho dará acesso aos autos do
inquérito civil, ou fornecerá cópia ou certidão, em contrariedade aos pre-
. ceitos legais, sob pena de incorrer em responsabilidade civil, administrativa
ecriminal quem viole a proibição.11
3. O arrazoamento pelos demais legitimados e por

terceiros
Omite a lei qualquer referência à possibilidade de que outros inte
ressados, que não as associações civis, ofereçam razões e juntem documen
tos perante o Conselho Superior do Ministério Público.12 O Conselho pau
lista, em seu regimento, acertadamente estendeu essa possibilidade a quem
tenha legítimo interesse,13 o que decorre do amplo direito constitucional
de petição.14
f' < Ao referir-se expressamente à associação civil, a lei apenas buscou
fortalecer sua intervenção, como se para compensar de certa forma as mui-
138restrições que impôs à sua atuação.
>■. ‘ De qualquer forma, já era mesmo possível extrair a conclusão de
■pie os demais co-legitimados ou mesmo quaisquer interessados — pessoas
-físicas Ou jurídicas — também poderiam encaminhar ao Conselho Superior
do Ministério Público, no prazo regimental, documentos, informações ou
razões que, a seu ver, possam contribuir para a decisão do órgão colegiado,
P°is isso se insere no direito de petição.
■A' A matéria regimental

A lei relega ao regimento interno do Conselho Superior do Ministé-
n° Publico dispor sobre como será a tramitação do inquérito civil junto ao
9. Sobre o sigilo legal, v. Cap. 25, 11. 3.

10. RICSMP, art. 211, § 2a.
.v.ll. RICSMP, art. 214, parágrafo único.
, 12. LACP, art. 9o, § 2o.
13. LACP, art. 9o, § 3U; RICSMP, art. 211.
* ■14. CE, art. 5o, XXXIV.
444— CAPÍTULO 27
próprio Conselho, quando do reexame da promoção de arquivamento,15 ‘

Da mesma forma, no âmbito do Ministério Público da União, são normas
regimentais que cuidam da tramitação dos autos perante as Câmaras de .
Coordenação e Revisão.
Nos termos regimentais, pode-se estabelecer se o colegiado traba
lhará em sessão plena ou em turmas-, se o caso comportará relator e revisor,
se será ou não admitida sustentação oral dos interessados; como se fará a
sessão de julgamento; como terão os interessados acesso aos autos etc. .
Deve-se assegurar publicidade à sessão do colegiado que vá apreciar
a questão do arquivamento do inquérito civil, porque se trata de um dos
princípios basilares da Administração, ressalva feita às hipóteses de sigilo
legal, quando for o caso. is
.Por força da disciplina que ao inquérito- civil deu a Lei Complemen
tar paulista n. 734/93, cabe ao Conselho Superior do Ministério Público
dispor sobre a tramitação dos recursos contra a instauração ou a não- J
instauração do inquérito civil.16 ",
5. A deliberação do colegiado
A LACP comete ao Conselho Superior do Ministério Público o papd
de órgão reyisor do arquivamento de inquéritos civis;17 enquanto isso, nos is
diversos ramos do Ministério Público da União, já vimos que essa função e
desempenhada pelas respectivas Câmaras de Coordenação e Revisão.18
No. tocante ao arquivamento de inquéritos civis de que cuida o Esta
tuto do Idoço, este diploma legal é expresso em determinar seja seu contro
le exercido por Câmaras de Coordenação e Revisão, órgãos estes própnos:
do Ministério P ú b lico da União (Lei n. 10.741/03, art. 92, § 2 o).
A o apreciar a promoção de arquivamento do inquérito civil ou de -
peças de informação, pode o Conselho Superior do Ministério Público ou o
colegiado competente: a) determinar a instauração de inquérito civil, em
caso de se tratar de meras peças de informação, e se ainda não houver base
para a propositura da ação; b) converter em diligência a decisão do caso ,
(para colherem-se novas provas, esclarecer-se questão de fato, juntar se :
documento, elaborar-se laudo, realizar-se vistoria oú diligência etc). '
c) homologar a promoção de arquivamento (o que não impede a propôs1’
tura da ação por qualquer outro co-legitimado); d ) rejeitar a p r o m o ç ã o de
arquivamento (nesse caso, delegará a outro membro d o Ministério Public0 ^
atribuição d e ajuizar a ação, cabendo ao procurador-geral expedir a res>peC'
tiva portaria de designação).
15. LACP, art. 9o, § 3o; Lei n. 7.853/89, art. 6°, § I o, in fine-, ECA, art. 223, § 4°
16. V. Cap. 26, n. 8; RICSMP, arts. 240-245.
17. LACP, art. 9o e parágrafos.
18. V. nota de rodapé n. 2, na p. 4 4 l.'
TRAM ITAÇÃO D O IN Q U É R ITO C m L N O COLEGIADO— 44 5
Deve-se dar publicidade à deliberação do colegiado, tomada em ses

sãopública.19
O fato de estar pendente de apreciação do Conselho Superior do
Ministério Público ou do colegiado competente a revisão de arquivamento
de inquérito civil não traz óbice processual algum a que seja ajuizada de
plano a ação civií pública ou coletiva por qualquer outro co-legitimado:
afinal, a legitimação é concorrente e disjuntiva.
Como as leis vigentes de organização do Ministério Público não dão
ao Conselho Superior atuação consultiva, assim dispõe a Súm. n. 11: “o
Conselho Superior não tem atuação consultiva em matéria de defesa de
interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos, exceto em matéria
i procedimental, como nas questões referentes à tramitação do inquérito civil
ou das peças de informação".
Excedendo, porém, o âmbito que íhe reservou a Constituição (que
seria o. de estabelecer a organização, as atribuições e o estatuto do Ministé
rio Público),20 a Lei Orgânica do Ministério Público paulista cometeu ao
Colégio de Procuradores de Justiça a regulamentação do inquérito civil.21
19. RICSMP, arts. 217 e 227.

20. CR, art. 128, § 5o.
21. LC paulista n. 734/93, art. 105.
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CAPÍTULO 2 8
EFEITOS D O A R Q U IV A M E N T O
D O IN Q U É R IT O CIVIL
SUMARIO: 1. Generalidades. 2. Compromisso de ajustamento.

3. O arquivamento e a decadência.
1. Generalidades
Sob pena de falta disciplinar, o membro do Ministério Público que
promoveu o arquivamento de inquérito civil ou de peças de informação
deve, em três dias, submeter os autos, com sua promoção, ao reexame do
Conselho Superior do Ministério Público.1
'Mf1” Se o Conselho Superior homologar a promoção de arquivamento,
M> âmbito do Ministério Público a questão normalmente estará decidida,
embora possam outros co-legitimados propor de imediato a ação civil pú
blica ou coletiva que o Ministério Público entendeu por bem não ajuizar;2
?°deriam moçmo propô-la até durante o próprio curso do inquérito civil ou
:^psmo enquanto o Conselho discute a questão, pois a decisão administratL
■»do Ministério Público, a respeito da propositura ou não da ação civil
publiça, de módo algum condiciona a iniciativa dos demais co-legitimados,
ÜFS‘Vista de deterem estes legitimação concorrente e disjuntiva.
Se o arquivamento do inquérito civil não limita a iniciativa dos co-
lígUimados à ação civil pública ou coletiva, resta questionar se, do ponto de
,?sta do Ministério Público, arquivado o inquérito, poderia ser ele reaberto
Pela própria instituição.
Saindo do âmbito que lhe demarcou a Constituição,3 a Lei Com-
Ptennentar paulista n. 734/93, em vez de apenas estabelecer a organização,
^ ateibuições e o estatuto do Ministério Público local, passou a disciplinar o
1.IACP, art. 9o, § I o- V., tb., nosso O inquérito civil; cit., Caps. 16-26.
448— CAPÍTULO 28
próprio inquérito civil. Assegurou que, homologada a promoção de arqui

vamento do inquérito civil, “o órgão do Ministério Público somente poderá
proceder a novas investigações se de outras provas tiver notícia”4 Ora, a
lei local invadiu disciplina trazida pela Lei federal n. 7.347/85 a respeito do
inquérito civil, e ainda procurou fazer indevida analogia entre este e o in
quérito policial.
Independentemente do que dispõe a norma paulista, a verdade é
que, se surgirem novas provas em caso de inquérito civil já arquivado, nada,
impediria mesmo sua reabertura-, afinal, o arquivamento desse procedimen
to administrativo não cria direito subjetivo em .favor' de ninguém nem obsta
à propositura da ação civil pública por qualquer legitimado. Esta pode ser,
ajuizada mesmo sem novas provas, por qualquer co4egitimado. Por que não
o poderia pelo próprio Ministério Público?
À primeira vista pode surpreender a conclusão acima: afinal, pode
ria ser dito, se não surgirem novas provas, por que poderia o Ministério
Público reabrir investigações que ele próprio encerrara, quando arquivou o:
inquérito civil? Que segurança jurídica surgiria à vista dessa possibilidade? A
mera mudança de entendimento do Conselho Superior da instituição ou do
próprio membro ministerial que promoveu o arquivamento poderia permi
tir reabrir-se o caso? E a substituição do promotor de Justiça ou do procuis.:
rador da República (em razão de férias, licença, promoção etc.) poderia dar
azo a que outro deles ajuizasse a ação civil pública, mesmo sem terem sur-v
gido novas provas, ou sem que pelo menos prosseguisse com novas dilf
gências, naquele caso antes encerrado? ^ :
A todas essas questões, deve ser positiva a resposta. , isw
Em se tratando de inquérito policial, a lei processual penal impfde ^
expressamente seja reaberta sem nova prova uma investigação criminal ja
arquivada.5 O escopo consiste em harmonizar ponderáveis interesses do ^
Estado, titular único do ius puniendi, com os do indivíduo, em não ser
reaberta sem justa causa uma investigação criminal já arquivada pelo prí> ^
prio órgão estatal, titular privativo da pretensão punitiva estatal. Com efeito,—a
a reabertura da investigação criminal poderá pôr em potencial risco o *
libertatis do indivíduo. Assim, a lei processual penal optou por in trod^
uma vedação cabal à reabertura de uma investigação criminal sem quClt
nham surgido novas provas.
N o tocante à ação civil pública, à questão é bem diversa. Prime’10
porque a Constituição e as leis não a cometeram com exclu sivid a d e a ^
guém; ao contrário, instituíram legitimação concorrente e disjuntiva. ^ is
pois, de acordo com o sistema vigente, o arquivamento do inquérito ci - j
não é óbice à propositura da ação civil pública. Embora a reabertUp1 . ^
investigações em inquérito civil também possa trazer dissabores a° jnVt? e
gado, não gera , a juízo do legislador federal, os mesmos in con ven ien tes ^
4. LC paulista n. 734193, art. 111. " í-1

5. CPP. art. 18. isj
EFEITOS D O ARQUIVAM ENTO D O INQ UÉRITO CIVIL— í 49
areabertura de investigações penais, tanto que a lei não reproduziu, na

área cível, a mesma proibição que impôs na esfera penal. Por último, se o
objeto do inquérito civil for a apuração de danos a interesses transindivi-
duais, o arqüivamento das investigações pelo Ministério Público não pode
riamesmo impedir o acesso à jurisdição de qualquer co-Iegitimado, inclusi
ve o próprio Ministério Público, porque se trata da defesa de interesses dos
quais o Estado não é sequer titular. Ora, arquivado o inquérito civil, se o
próprio Ministério Público reconhecer que errou em encerrar as investiga
ções, pois ainda persistem sem reparação as lesões a interesses transindivi-
duais, então o caso comportará reabertura das investigações ou até mesmo
ajuizamento direto da ação civil pública, tenham ou não surgido novas pro
vas. Só assim será assegurada efetividade na tutela coletiva.
A reabertura do inquérito civil sequer expõe o status libertatis do
investigado nem viola qualquer direito' adquirido, até porque não existe
direito adquirido de impedir o acesso coletivo ao Poder Judiciário, salvo em
limitada medida, depois de já se ter formado validamente a coisa julgada
coletiva/1■
> Seria contra-senso que, mesmo sem nova prova, qualquer co-
Iegitimado pudesse propor a ação cabível (o mais), mas o Ministério Público
estivesse impedido de reabrir a mera investigação administrativa dos fatos
(o menos).
Afinal, o arquivamento do inquérito civií é ato administrativo, e co-
• mo tal pode ser revisto de ofício pela administração.7 Esse arquivamento
não cria direito adquirido nem transforma a matéria fática subjacente nem
niesmo em situação jurídica que deva ser respeitada, tanto que a ação civil
, públfca pode ser proposta a qualquer momento, ainda que arquivado o
•nquérito civil. A reabertura de inquérito civil já arquivado não fere direitos
nemgei a. efeitos retroativos contra direitos, estes sim os verdadeiros limites
íl:ÇqiUrános à revogação do ato administrativo. De todo inaplicável, pois, ao
-inquérito cívica proibição de reabertura das investigações sem provas no-
uão havendo motivo válido para fazer analogia com as hipóteses de
íSífluivamento do inquérito policial.8 Porque a ação civil pública está sujeita
aum regime de legitimação ativa concorrente e disjuntiva, não ocorrem no
?rQuiVdmento do inquérito civil os mesmos motivos de segurança jurídica
que levaram o legislador a impedir a livre reabertura do inquérito policial.
Posto tenha havido arquivamento de inquérito civil, homologado
^pelo Conselho Superior do Ministério Público, não poderá, por exemplo,
.ÍÇreditar-se a indústria com direito adquirido de continuar na sua atividade
P°hudora, que o Ministério Público, por deficiência investigatória ou qual
quer outro motivo, tinha reputado como não violadora de interesses difu-
5°s Nem pode ela acreditar configurada em seu favor uma situação jurídica
que mereça maior respaldo ou proteção por força do arquivamento do in-
<S. Sobre a coisa julgada coletiva, v. Cap. 35.

7. Súm. n. 473 do STF.
450— c a p í t u l o 28
quérito civil. Da mesma forma, se o Ministério Público arquivou um inquéri:

to civil por entender que o contrato de adesão não continha cláusulas abu- ]
sivas, a seguir poderá propor uma ação civil pública para anular essa cláusu- ■
■la, à só vista de uma recente interpretação'da matéria pelo Supremo Tribu-
nal Federal, mesmo sem o advento de novas provas. ■ .
Como a decisão de não propor a ação civil pública, tomada pelo. i
Ministério Público, não elimina sequer a possibilidade de imediato ajuiza-. ■
mento da ação pelos demais co-legitimados, havemos de concluir, por iden-
tidade de razões, que o arquivamento do inquérito civil, se não é óbice à
iniciativa dos codegitimados, também não o deverá ser para o próprio Mi- '
nistério Público.
2. Compromisso de ajustamento9
Sobrevindo compromisso de ajustamento no curso do inquérito d-V
vil, isso não impede que os codegitimados, discordando da solução obtida, :
proponham as ações civis públicas ou coletivas eventualmente cabíveis.
O Conselho Superior do Ministério Público do Estado de São Paulo
editou súmulas de sua jurisprudência a propósito de compromisso de ajus
tamento obtidas no curso do inquérito, das quais vale aqui transcrever as
mais relevantes:10
Súm. n. 4: “Tendo havido compromisso de ajustamento que. atenda
integralmente à defesa dos interesses difusos objetivados no inquérito uvil,
é caso de homologação do arquivamento do inquérito. Fundamento O art
5o, § 6o, da Lei n. 7.347/85, introduzido pela Lei n. 8.078190, permite que
os órgãos públicos legitimados tomem compromisso de ajustamento cios, -,
interessados, o que obstará à propositura da ação civil pública e pernitit'
rá o arquivamento do inquérito civil."
Naturalmente, se o compromisso de ajustamento não resolveu to
dos os aspectos investigados no inquérito civil, será caso de arquivamento
parcial deste último; o inquérito civil deverá prosseguir em relação aos dc- -
mais pontos sobre os quais não houve acordo. Em caso de o termo de ajus- ;
te de conduta não resolver no todo o problema investigado no inquérito
civil, mas todas as diligências já estarem completas, será o caso de propor-®e-
ação civil pública em relação aos pontos não cobertos pelo com prom isso de
ajustamento.
Súm. n. 9: “Só será homologada a promoção' de a r q u i v a m e n t o de
inquérito civil, em decorrência de compromisso de ajustamento, se des
constar que seu não-cumprimento sujeitarão infrator a suportar a exeçuça
do título executivo extrajudicial ali formado, devendo a obrigação ser ce
quanto à sua existência,, e determinada, quanto ao seu objeto. Fundaiticn
9. V , a propósito dos compromissos de ajustamento e transações, mais espe

mente, o Cap. 23.
10. V. íntegra de todas as súmulas do CSMP-SP, na p. 691 e s . '
EFEITOS D O AR QUIVAM ENTO D O IN Q U É R ITO CIVIL— 451
"£or. força do art. 5o, § 6o, da Lei n. 7-347/85, introduzido pela Lei n.
8-078/90, o compromisso de ajustamento terá eficácia de título executivo
extrajudicial. Ora, para que possa ter tal eficácia, é indispensável que
nele se insira obrigação certa quanto à sua existência e determinada
quanto ao seu objeto, como manda a lei civil (art. 5o, § <5°, da Lei n.
3347185; art. 1.533 do CC; Ato n. 52/92-PGJ-CSMP-CGMP) .”
Registre-se que essa súmula é anterior à alteração do sistema pro
cessual civil codificado, em virtude da qual passou a ser admitida a execu
ção de obrigação de fazer por título extrajudicial, ainda que neste não se
tenha previsto multa cominatória. Mas, mesmo assim, é extremamente con
veniente, embora não obrigatório, consignar a multa no próprio título, a
qual poderá, entretanto, ser reduzida pelo juiz da execução, se a entender
'excessiva.11
Súm. n. 20. “Quando o compromisso de ajustamento tiver a caracte
rística de ajuste preliminar, que não dispense o prosseguimento de diligên-
das para uma solução definitiva, salientado pelo órgão do Ministério Públi
co que o celebrou, o Conselho Superior homologará somente o compro
misso, autorizando o prosseguimento das investigações. Fundamento.- O
parágrafo único do art. 112 da Lei Complementar estadual n. 734/93 con-
diciotm a eficácia- do compromisso ao prévio arquivamento do inquérito
ctvil, sem correspondência com a Lei fed era l n. 7.347/85■ Entretanto, pode
acontecer que, não obstante ter sido form alizado compromisso de ajus
tamento, haja necessidade de providências complementares, reconhecidas
püo interessado e pelo ôrgão ministerial, a ser tomadas no curso do in
quérito civ il ou dos autos de peças de informação, em busca de uma so-
hição mais completa para o problema. Nesta hipótese excepcional, é pos-
®vel, ante o interesse público, a homologação do ajuste prelim in a r sem o
arquivamento das investigações."
vfà ' A propósito dos chamados compromissos preliminares, reportamo-
'nos ao que fç o u dito no Cap. 23, n. 5.
J Súm. n. 21: "Homologada pélo Conselho Superior a promoção de
..arquivamento de inquérito civil ou das peças de informação, em decorrên
cia de compromisso de ajustamento, incumbirá ao órgão do Ministério Pú-
“co que o celebrou fiscalizar o efetivo cumprimento do compromisso, do
(IUe lançará certidão nos autos. Fundamento: O compromisso de ajusta-
,Mento é previsto no art. 5°, § 6o, da Lei federal n. 1.347185- Aceito p elo
' y ^ flh o Superior o compro?nisso firm a d o entre o órgão ministerial e o
J*te)yssado, o inquérito civ il ou as peças de informação, ressalvada a
Pótese prevista na Súmula 20, serão arquivados (art. 112 e seu parágra-
•° único da I.ei Complementar estadual n. 734/93), mas o órgão do Minis-
0 Público que o firm o u deverá naturalmente fiscalizar o seu efetivo
Cuniprmiento."
£ • •
^ Se o compromisso de ajustamento resolveu todos os problemas in
stigados no inquérito civil, sua lavratura será motivo jurídico bastante
« 11. CPC, art. 645, parágrafo único, com a redação que lhe deu a Lei n. 8.953194.
452— CAPÍTULO 28
para fundamentar a promoção de arquivamento do inquérito civil. Entre-

tanto, mesmo arquivado o inquérito civil, não se eximirá o órgão do Minis-
tério Público de fiscalizar o efetivo cumprimento do que foi ajustado, e,
quando integralmente cumprido o compromisso, desse fato deverá lançar
certidão nos próprios autos do inquérito civil, não obstante arquivados. Na
hipótese de ter sido descumprido o compromisso, o órgão do Ministério
Público deverá ajuizar o processo de execução.
3. O arquivamento e a decadência ^
Desde a instauração ate o encerramento do inquérito civil, obsta-se
à decadência do direito que tem o consumidor de redamar dos vícios'apa
rentes ligados aò fornecimento de serviço ou produto.12 C;
O termo a quo do óbice à decadência está na publicação da portaria '
ou do ato de instauração do inquérito civil; o termo ad quem está, igual
mente, na publicação do ato final de arquivamento. ; :
Mas o que se entende por encerramento do inquérito civiP. Não é a .
decisão do membro do Ministério Público que arquive o inquérito, .pois..-:
essa decisão está sujeita à homologação do Conselho Superior da institui-*
ção. O encerramento do inquérito civil só se dá efetivamente no dia da pu
blicação da homologação final do arquivamento pelo Conselho Supcnor.y: ■
Assim, até- o dia da publicação da homologação, inclusive, estará òbstado o
curso da decadência.13 Se a confirmação do arquivamento não se deu, po- :
rém, em sessão pública, o óbice ao curso da decadência continuará ate a . .
data da efetiva publicação do resultado do julgamento do Conselho Supe-, í
rior do Ministério Público, o que costuma ocorrer no diário oficial. :
O CDC estabeleceu uma condição que obsta o curso do p r a
decadência; o prazo decadencial voltará a correr depois de findo o obsta™
lo criado pela instauração do inquérito civil (seu arquivamento).1^ Assim, ^
não temos interrupção e sim suspensão do curso da decadência: o tcinp0
que já tinha corrido antes da suspensão não é desconsiderado quando o
prazo volta a correr.
r .
12. CDC, art. 26, § 2a, III. ^ ..

13- É a mesma a lição de Arruda Alvim, Código do Consumidor c o m e n t a d o , aíT
2:1 ed., p. 175, líevista dos Tribunais, e Herman Benjamim, Comentários a o Código ue " j
c ã o a o consumidor , art. 26, n. 136, Saraiva, 1991.
■ j , dep*1
14. Esse é também o entendimento de Zelmo Denari, Código brasileiro oe
do consum idor , art. 26, 71 ed., p. 206, Forense Universitária.
CAPÍTULO 29
IM PED IM ENTO
■•V
E SUSPEIÇÃO
■•v.
SUMÁRIO: 1. Distinções: a) generalidades-, b) impedimento em

sentido lato; c) impedimentos e motivos de suspeíção para fins
processuais. 2. Impedimento e suspeíção nas ações civis públi
cas: a) interesses transindividuais; b) arquivamento do inqué
rito civil; c) conversão em diligência. 3. Argüição do impedi-
mento ou da suspeíção. 4. Incompatibilidade de acumular
funções conflitantes.
Distinções
a ) Generalidades
?:> '
"''" Diversas causas podem incompatibiíizar o membro do Ministério
^nlipo para instaurar um inquérito civil, ou nele oficiar, ou para propor ou
a[entèsmo intervir numa ação civil pública oü coletiva, Isso não é, sequer,
Particularidade do Ministério Público; também o magistrado está sujeito a
'Ûções legais, pois é defeso ao juiz oficiar em certos casos, e, se o fizer,
Pwjerá ser recusado pelas partes.
7 !
!. Os motivos das incompatibilidades podem ser objetivos, e, aí, serão

cliôs, ou então serão subjetivos, e, agora, relativos.
b ) Im pedim ento em sentido lato

i Não raro a doutrina se vale da expressão impedimento, em sentido
■_ 0>para alcançar não só as incompatibilidades absolutas como relativas
• jT1 0 exercício de um cargo ou função por parte de uma autoridade ou
;s funcionário público. Nesse sentido lato de impedimento, De Plácido é
ío anotou (3uei , na terminologia funcional e administrativa, entende-se
Seiitido de toda impossibilidade m aterial ou ju ríd ica , que vem afetar a
454— CAPÍTULO 29
autoridade pública ou o funcionário, impossibilitando-o do exercício de seu

cargo ou de suas funções”.1 Nessa acepção, incluem-se os motivos físicos
(doença, férias, licenças) ou até jurídicos (incompetência, suspensão, su&
peição).
Nesse sentido lato, consideram-se impedimentos os óbices à atua
ção funcional do membro do Ministério Público ou do juiz, seja num de
terminado caso, seja em diversos deles. Nessa acepção, os impedimentos
subdividem-se em:
a) vedações são também conhecidas como impedimentos absolutos,
de caráter objetivo.
Como exemplo de vedações para o juiz ou para o membro do Mi
nistério Público, temos as impostas pela Constituição (como o exercício da
advocacia, de atividade polítíco-partidária ou de outra função pública salvo .
uma de magistério) ou as impostas pelas leis processuais (funcionar no caso
em que seja parte na relação jurídica material, ou se nele já tiver intervindo
como juiz, mandatário, perito ou testemunha etc.).2
Com freqüência a le i processual considera os impedimentos do juiz .
ou do órgão do Ministério Público como causas objetivas que caracterizam •
presunção absoluta de parcialidade do agente em questão, a detemiflael
seja afastado do feito e substituído por outro.3 Entre os impedimentos pio- j
cessuais do membro do Ministério Público ou do juiz está, exem plificatiw h j
mente, exercer a função hos processos, em que for parte, ou em que inter
veio como mandatário da parte, oficiou como juiz, membro do Ministério
Público, perito, ou prestou depoimento como testemunha;
b) motivos de suspeição são impedimentos relativos, de c a r á t c r sub
jetivo.
Como exemplo de causas de suspeição do membro do Ministério-?
Público ou do juiz (incompatibilidades relativas), temos a amizade íntima, ,
ou a inimizade capital com uma das partes, ou o interesse em que a causa ,
seja julgada favoravelmente a uma das partes etc.;4
c) impedimentos materiais, que tanto podem ter c a r á t e r relato10
como absoluto, e obstam à atuação funcional.
Como exemplo de impedimentos materiais, temos os acidentes ou
as doenças, que impeçam o exercício funcional.
Enfim, tanto as vedações como os motivos de suspeição fund^'^
em razões éticas e jurídicas, sendo impostos pelo legislador q u an d o cntÇ*V-
da deva vedar o exercício da função pública em condições que consWe
incompatíveis, como quando presuma haja quebra de im p arcia lid a d e
1. Vocabulário jurídico, verbete impedimento, Forense, 1984.

2. V. CR, arts. 95, parágrafo único, e 128, § 5", II; CPC, arts. 134 e 138, I; ^
252 e 258. ■.
3. CPC, arts. 134 e 138,1.
4. CPC, arts. 135 e 138,1; CPP, arts. 254 e 258.
IMPEDIMENTO E SUSPEIÇÃO— 455
c ) Im pedimentos e motivos de suspeição p u ra fin s proces

suais
Com maior precisão, a legislação processual vale-se do conceito es
trito de impedimento, distinguindo-o dos motivos de suspeição: -
a) Os impedimentos têm caráter absoluto e ocorrerão em relação ao
juiz e ao membro do Ministério Público, entre outros.5 Vamos a alguns
.exemplos: se for parte na relação jurídica material; se já tiver intervindo
como juiz, mandatário, perito ou testemunha; se no processo (ou, analogi-
camente, no procedimento) estiver oficiando, como advogado da parte, seu
cônjuge ou parente, consangüíneo ou afim em linha reta, ou colateral até o
segundo grau;
b) Os motivos de suspeição têm caráter relativo em relação aos jui
zes e membros do Ministério Público.6 Anotemos alguns exemplos: ter ami
zade íntima ou inimizade capital com qualquer das partes; ser alguma das
partes sua credora ou devedora, ou de seu cônjuge ou de parentes de am
bos, em linha reta ou colateral, até o terceiro grau; receber dádivas das par
tes; aconselhar alguma das partes quanto ao objeto da causa; ter interesse
nojulgamento em favor de uma das partes.
A lei processual vigente distingue as incompatibilidades de atuação
-do Ministério Público conforme seja órgão interveniente ou agente:
K X'" \
Quando for órgão interveniente em ação civil pública ou coletiva, o
jr,embro do Ministério Público terá os mesmos motivos de impedimento
:;C|ue o juiz.7
Quando for órgão agente (ou seja, se estiver promovendo a ação, e
.nao apenas nela intervindo), da mesma forma o membro do Ministério Pú-
Hico estará impedido de nela oficiar: a), se for parte na relação jurídica
natenal que está sob litígio; b) se já tinha intervindo antes nos autos como
j m a n d a t á r i o da parte, perito ou testemunha; c) se no processo estiver
...oficiando, como advogado da parte, o seu cônjuge ou qualquer parente
'e4 consangüíneo ou afim, em linha reta; ou, na linha colateral, até o se-
jjundo grau.
Ainda enquanto órgão agente, o membro do Ministério Público será
ytspeito, entre outros motivos, se: a) tiver amizade íntima ou inimizade
^Pital com qualquer das partes; b) alguma das partes for sua credora ou
, vedora, ou de seu cônjuge ou de parentes de ambos, em linha reta ou
ôlateral, até o terceiro grau; c) receber dádivas das partes; d) aconselhar
guina das partes quanto ao objeto da causa; e) tiver interesse no julga-
,mcnto da causa em favor de uma das partes.8
5. CPC, art. 134; CPP, art. 252.

6. CPC, art. 135; CPP, art. 254.
7. CPC, art. 138, L, primeira parle.
<6 8. CPC, art. 138, I, segunda parte, c.c. o art. 135, I-IV.
t e . . .
456— CAPÍTULO 29
Por sua vez, o juiz será considerado impedido, ou suspeito, nos

mesmos casos, previstos no sistema processual codificado.9
2. Impedimento e.suspeição nas ações civis públicas
ti) Interesses transindividuais

Nas ações chis públicas ou coletivas, merece cuidados especiais a
questão do impedimento em oficiar no feito o juiz ou o membro do Minis
tério Público que integrem o grupo, classe ou categoria de pessoas lesadas,'
A rigor, sendo eles pártes na relação de direito material, pode haver mais do
que mera suspeíção baseada no interesse em ser a causa julgada a favor de
uma das partes; como integrantes do grupo lesado, seu próprio direito
pessoal pode estar em jogo, o que exige analisar a questão de seu eventual
impedimento.
Em matéria de interesses difusos, se a questão disser respeito indis
tintamente aos integrantes da comunidade, não se há de reconhecer o im
pedimento do membro do Ministério Público ou do juiz, mesmo que tam
bém atingidos pelo dano. Assim, p. ex., o primeiro pode promover c o úl
timo julgar'1uma ação ambiental destinada a preservar a represa que serve
de abastecimento potável para a comarca onde todos moram. A razão é
simples: quanto mais abrangente o interesse difuso, mais se aproxima do...
interesse público e impessoal de toda a coletividade.
Entretanto, estarão impedidos o membro do Ministério Público ou
o juiz, se tiverem interesse pessoal na solução de lide que envolva a prote
ção a interesses coletivos ou individuais homogêneos. Assim, p. ex., p pn>
motor de.Justiça não pode propor e o juiz não pode julgar a ação civil pu
blica que discuta a ilegalidade de um aumento de prestações de consórcio
ou a restituição do indébito, se eles estiverem entre os consorciados alcaíl
çados pela solução da lide.
Como se sabe, ura dos motivos de suspeíção é estar o juiz. oü o
membro do Ministério Público interessado no julgamento da causa em ra
vor de uma das partes.10 Com base nessa, regra, a jurisprudência tem n-to-
nhecído a suspeíção quando, v.g., o juiz tenha uma ação individual seme- ^
lhante àquela que vá julgar, ou seja, mutatis mutandis, ambas as ações |
fundamento e pedidos idênticos.11 j
Se o juiz ou o membro do Ministério Público tiver ação indivKj1^ i
em andamento, estará impedido para oficiar em ação civil pública ou í (”e j
va que tenha por objeto o reconhecimento de interesses t r a n s i n d i v i d u a i s |
9. CPC, arts. 134-135.

10. CPC, art. 135, V. '
VnsStt
11. V.g., ExSusp n. 66.736-0/1-00, Câm. Esp. TJSP, j. 27.1.2000, v.u., rel. Des-1 cjr;
Cahali, acórdão cit. por Nelson e Rosa Nery, em Código de Processo Civil comento^0' ■■
notas ao art. 135.
IM PEDIMENTO E SUSPEIÇÃO— 457
;que abránjam seus interesses individuais. Afinal, se até o interesse indireto

de magistrados na solução de uma ação semelhante jã seria motivo para
jncompatibilizá-los para oficiar no feito,12 com maior razão o será o interes-
: je na procedência de ação civil pública ou coletiva que poderá trazer-lhes
- proveito direto. Só não haverá óbice para que oficiem na ação civil pública
: oú coletiva se, nestas, o interesse transindividual objetivado vier a favorecer
: ..indistintamente a coletividade, ou, mesmo beneficiando grupos determina
dos ou determináveis, se não estiverem juiz ou mèmbro do Ministério Pú
blico incluídos no grupo lesado.
:S ; ' b ) Arquivam ento do inquérito civil

yí • No sistema da LACP, outras situações ainda existem, a gerar incom
patibilidades, agora específicas para a atuação do membro do Ministério
Público.
Diz a lei que, reformando a promoção de arquivamento do inquéri-
. to civil, o Conselho Superior do Ministério Público designará outro órgão
para ajuizar a ação. Houve equívoco técnico, pois o impedimento será ape
nas dò membro que promoveu o arquivamento.15 O órgão poderá até ser o
mesmo; o impedimento é pessoal, ou seja, é do membro da instituição que
proinoveu o arquivamento. O impedimento não é de qualquer titular ou
ocupante da promotoria, procuradoria de Justiça ou procuradoria da Repú
blica onde se promoveu o arquivamento, mas somente daquele determina
do agente.
■
Examinemos a particular situação do membro do Ministério Público

que tenha promovido o arquivamento do inquérito civil ou das peças de
informação.
Surgem estas dúvidas iniciais: a) a designação de outro membro só
/e destina a preservar a liberdade de convicção do primeiro, ou existe
_mesmo um a^dação legal para que este, ainda que mude de idéia, inicie ou
acompanhe a ação? b) o membro do Ministério Público que arquivou o in
quérito civil pode oficiar como custos legis na ação ajuizada por co-
jegitimado, com base nos mesmos fundamentos de fato e de direito que
CiUDasaram o arquivamento? c) trata-se de caso de suspeição ou impedi
mento’
Para o ajuizamento da áção civil pública, deve-se designar outro
^nembro do Ministério Público que não aquele que promoveu o arquiva-
, ênto do inquérito civil. Mais que apenas preservar a liberdade de cònvic-
?a(>do primeiro, a lei toma uma hipótese que, pelo sistema codificado em
Tlgt)r, poderia não passar de mera suspeição (ter interesse no julgamento
”a causa em favor de uma das partes), e cria uma verdadeira inoompatibili-
ade funcional (e, portanto, impedimento objetivo). A lei considera incom-
P^tivcl que proponha a ação civil pública, ou nela oficie, o membro do Mi
458— CAPÍTULO 29
nistério Público que promoveu o arquivamento do inquérito civil; cria, as

sim, uma presunção absoluta de que ele esteja interessado no julgamento :
da causa em fa vor da parte contrária ,14
O Código de Processo Civil, aplicável subsidiariamente à matéria, va--
le-se da terminologia que consagrou para distinguir as incompatibilidades
decorrentes de suspeição ou impedimento do membro do Ministério Públi
co em duas categorias: se for parte e se for fiscal da te'.15 Segundo a lei,
atuando o membro dessa instituição como fiscal da lei, terá as mesmas cau-7:
sas de suspeição e de impedimentos do juiz; sendo parte, os impedimentos
serão menos rigorosos, não se lhe exigindo não tenha interesse na solução
da lide. ■ v
Entretanto, não escapou à perspicácia de Hélio Tornaghi a observa-; ;
ção de que, mesmo como parte, poderia o membro do Ministério Público
estar pessoalmente interessado no julgamento da causa, mas agora em favor V
da parte contrária...16
É o que se qúer vedar no caso: a lei proíbe que o membro do Minis
tério Público, proponha ou oficie na ação civil a ser proposta, se já tinha,
anteriormente à propositura da ação por outro membro da instituição, emi
tido parecer desfavorável a seu ajuizamento. No caso, instituiu uma vedação s
absoluta; daí, mais que suspeição, criou um impedimento. A manifestação já
exarada pelo membro do Ministério Público, se contrária à propositura da
ação civil pública, em tese poderá desmerecer uma intervenção isenta desse
mesmo membro na ação proposta por outro membro da instituição. Essa :
manifestação prévia poderá torná-lo, até de forma inadvertida, pessoalmen
te interessado na improcedência do pedido, que afinal iria dar-lhe razão.17
Embora não tenha proveito material algum com a decisão do pro
cesso, ò membro do Ministério Público já sustentou em concreto faltar justa- .
causa para propor a ação. Ao intervir nesse mesmo feito (tenha ele sido
ajuizado pelo próprio Ministério Público ou por qualquer outró co-
legitimado), poderá não ter a mesma isenção ou a mesma diligência que-1
outro membro ministerial poderia ter, no momento de requerer provas,
reperguntar em audiência, opinar imparcialmente, recorrer em favor do so
cumprimento da lei, e não apenas em busca da prevalência final da tese.quÇ
antecipou, ao fundamentar sua manifestação de arquivamento. Ainda que
possa estar acima dessas inconveniências, a verdade é que, até por falb*5
subconscientes, poderá deixar d e produzir provas ou deixar de re c o rre r o ...
sentença que o acompanhe na tese da carência óu da im p ro c e d ê n c ia .
talvez não assuma a promoção da ação em caso de desistência ou abano
no, quando outro deles poderia comportar-se diversamente, para
14 Cf- CPC, art. 138, I, c.c. o art. 135, V. Cremos ter agora melhor distinguido S s . ^
póteses de suspeição e impedimento do que o fizéramos na 12a ed. e nas edições antrriofts
15- Cf. art. 138, I, do Código de Processo Civil, -„sw
16. Comentários ao Código de Processo Civil, v. I, notas ao art. 138, 2a ed., p-
Revista dos Tribunais.
17. Cf. art. 138, I, c.c. o art. 135, V, do CPC.
IMPEDIMENTO E SUSPEIÇÃO— 459
eficiência da atuação do Ministério Público e maior credibilidade da admi

nistração da Justiça.
Pela mesma razão, o membro do Ministério Público que determinou
o arquivamento do inquérito civil está incompatibilizado para decidir se
assume ou não a promoção da ação civil pública ou coletiva, em caso de
desistência ou abandono pela associação civil autora ou por qualquer outro
co-legitimado. Se a lei criou um impedimento para que o membro ministe
rial, autor da promoção de arquivamento, possa propor a ação, este mesmo
membro não poderá mais tarde decidir sobre se assume ou não a promoção
da ação objeto de desistência de um co-Iegitimado.
c ) Conversão em diligência
Uma última questão: em vista de novas provas, colhidas em decor
rência da conversão do julgamento em diligência determinada pelo Conse
lho Superior do Ministério Público, pode a ação civil pública ser proposta
pelo mesmo membro da instituição que antes tinha lançado manifestação
favorável ao arquivamento do inquérito civil?
O problema foi corretamente enfrentado pelo Conselho Superior
paulista, em sua Súm. n. 16: “o membro do Ministério Público que promo
veu o arquivamento de inquérito civil ou de peças de informação não está
impedido de propor a ação civil pública, se surgirem novas provas em de
corrência da conversão do julgamento em diligência” .18 Assim, consoante a
n. 17, “convertido o julgamento em diligência, reabre-se ao promotor
de Justiça que tinha promovido o arquivamento do inquérito civil ou das
peças de informação a oportunidade de reapreciar o caso, podendo manter
sua posição favorável ao arquivamento ou propor a ação civil pública, como
'jhe pareça mais adequado. Neste último caso, desnecessária a remessa dos
autos ao Conselho Superior, bastando comunicar q ajuizamento da ação
ror ofício” .1
E óbvio, porém, que, para os fins de aplicação da Súm. n. 17 do
ÇSMP-SP, a oportunidade de reapreciar o caso só advém depois de realizada
2 diligência determinada pelo Conselho Superior. Não teria sentido pudes
se o promotor de Justiça insistir no arquivamento antes sequer de cumpri-
M a determinação do colegiado. Somente em face das novas provas surgi
das com a conversão do julgamento em diligência, é que o Conselho Supe-
l0r lhe reconhece a possibilidade de reexaminar sua posição.
As Súm. ns. ló e 17 do CSMP-SP aplicam-se apenas aos casos de
,^ver.sa° do julgamento em diligência quando o membro do Ministério
publico tenha propugnado pelo arquivamento do inquérito civil por não
Vlslurribrar base fãtica suficiente para a ação civil pública. Mas se ele promo-
v511° arquivamento por entender que, independentemente da prova mate-
i ‘al de sua ocorrência, o fato apurado no inquérito civil não constitui nem
X 18. Súm. n. 1.6 do CSMP-SP, p. 691 e s.

19. Súm. n. 17 do CSMP-SP, p. 691 e s.
■í
(
IMPEDIMENTO E SUSPEIÇÃO— Í61 (
460— CAPÍTULO 29 :í
, I n c o m p a t i b i li d a d e d e a c u m u la r funções c o n f li t a n t e s c
mesmo em tese violação a qualquer interesse que lhe incumba defender; a deve (
eventual conversão do julgamento em diligência, determinada pelo Conse
Como regra geral, no do MiSstério Público-, con-
lho Superior do Ministério Público, ensejará diligências que haverão de ser ("
cumpridas por outro membro do. Ministério Público, e não pelo primeiro, «r a t e do e x e r c id o de fcnções in c o .
Seria incompatível que este fosse obrigado a fazer diligências investigatórias f
para apurar um fato que ele entende que, sequer em tese, constitui infração ; bilidade de oficiar no f e i t o um só deles. manÍfcS“
, _____ ... ‘ m- C
a qualquer interesse que lhe incumba defender. : bilidade de oficiar n o teito ^ neSte Capítulo, in-
Assim, alem das dem ai ! exeilipIo em funcionar o m esm o m em - c
compatibilidade ain da hf er^ ^ " e s m o tem po, com o ó rgão interveniente
3. Argüição do impedimento ou da suspeição . " bto ministerial c o m o a u tor e, resges de m e n o res situados n o p o lo pas (
Em caso de suspeição ou impedimento, o membro do Ministério emrazão, digam os, d o is não teria o m esm o m em bro d o M m isten
Público, assim como o juiz, deve espontaneamente declinar de oficiar no stvo da relaçao processual, P . interesses colidentes.
Público com o suplem entar a defesa de xntetess s í
feito, sob pena de poder ser recusado pela parte interessada,20
Os motivos de impedimento ou suspeição, em regra, deverão ser :('
indicados nos autos, excetò quanto aos de foro íntimo.21 Invocando motivo
íntimo, o juiz ou o membro do Ministério Público passarão os autos ao res :C
pectivo substituto legal, e nos autos só lançarão o fundamento legal que
lhes permitiu afastar-se de suas funções; ao respectivo órgão disciplinar é
que indicarão pormenorizadamente as razões de sua suspeição. A Improce
dência dos motivos invocados poderá ensejar providências disciplinares,:
mas não se ;obrigarã o juiz ou o membro do Ministério Público a oficiar no ■
caso.22 v í'
. Se a ação civil pública ou coletiva estiver sendo movida pelo própno £
Ministério Público, certamente não será o réu que irá recusar o promotor ií;
de Justiça ou o procurador da República suspeitos de manter interesse m
Improcedência do pedido; o juiz não declarará de ofício a suspeição do .
w
.«&■
membro do Ministério Público, porque a suspeição precisa ser objetada, T ~
pelo interessado por meio de exceção (o juiz só pode reconhecer de ofício,
o impedimento, não a suspeição); o próprio suspeito estará no pólo ativo ',<i;
Como fazer? Nesse caso, quando caiba, a exceção de suspeição do membro
do Ministério Público poderá ser argüida por um dos íitisconsortes ativos
ou assistentes litisconsorciais.23 ,
if*
Cabe ao Poder Judiciário reconhecer ou afastar as alegações de sus
peição ou impedimento dos membros do Ministério Público quando formu
ladas em processos judiciais, porque se trata de matéria processual;2 con"
tudo, não lhe cabe determinar qual órgão do Ministério Público oficiara eflL
substituição ao membro suspeito ou impedido, pois isso é matéria afctíl
organização interna do Ministério Público.
20. Cf. CPC, art. 138, § I o.

21. CPC, arts. 135, parágrafo único, e 138, I.
22. HC n. 40.205-PB, STF Pleno, /. 04-12-63, v.u., rel. Min. Victor Nunes, DJU,
05-03
64, sem indicação de p. no site do STF na Internet. ■
23. Cf. art. 138, § I o, do CPC.
25. Cf. Caps. 4, n- 11, e 20, n. 3-
24. CPC, art. 138, § I o; CPP, art. 112.
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CAPÍTULO 30
CRIME C O N T R A A
A D M INISTR AÇÃ O P Ú B LIC A 1
SUMÁRIO: 1. Os crimes do art. 10 da Lei n. 7.347/85 e do art.

8o, VI, da Lei n. 7,853/89. 2, Crítica aos institutos.
1. Os crimes do art. 10 da Lei n. 7.347/85 e do art. 8o,

VI, da Lei n. 7.853/89
A LACP considerou crime contra a administração pública a ação fí-
í$ca' consistente em recusa, retardamento ou omissão de dados técnicos
îndispensáveis à propositura da ação civil, quando requisitados pelo Minis-
vJtério Público: puniu-o com reclusão de um a três anos, além de multa.2
4 Esse dispositivo sanciona apenas a sonegação de informações ao ór-
: ?ão do Ministério Público, desde que tais informações sejam necessárias ao
ajuizamento de ação civil pública em defesa de quaisquer interesses tran-
sindividuais^&e que cuida a LACP. Com isso, alcançam-se não só os interes
ses difusos e coletivos, em sentido lato, de que cuida o art. I o da IACP, mas
tembt m os individuais homogêneos, por força da norma de remissão conti-
^da no art.. 21 da mesma lei.
Se os dados sonegados disserem respeito à defesa de pessoas por
tadoras de deficiência, a pena será mais grave, porque há lei especial disci-
; Panando a matéria (lex specialis derogat legem generaleni) ?
O objeto da ação penal prevista no art. 10 da LACP não é o zelo de
lllteresses difusos, coletivos ou individuais homogêneos: é interesse público
Qecouente do ius puniendi estatal, comum a todos os crimes de ação pú-
-•itas-.v.-v,..
J A respeito da ação penal para a defesa de interesses transindividuais, f., tb., o

LaP 12
2 LACP, art. 10.
3. Cf. art. 8o, VI, da Lei n. 7.853189.
464— CAPÍTLJLO 30
blica ou privada.4 A defesa dos interesses transindividuais pode ser e efeti

vamente será o objeto da requisição ministerial, dó inquérito civil e da ação
civil pública; mas o objeto da ação penal será sempre o exercício do direito
de punir do próprio Estado; indiretamente, porém, é que se tutelamos
interesses transindividuais.
A Constituição e as leis conferem ao Ministério Público o poder de
requisitar documentos e informações para instruir os procedimentos admi
nistrativos de sua atribuição.5 Talvez pudesse parecer que a recusa, o retar
damento ou a omissão no fornecimento de quaisquer dádós técnicos requi
sitados pelo Ministério Público configuraria sempre o crime do art. 10 da
LACP, fosse a ação típica praticada por qualquer particular ou funcionário
público. Entretanto, não seria correta a conclusão. As Leis ns. 7-347/85 e
7-853/89 criaram um sistema próprio de requisições e sancionaram somente,
a recusa, o retardamento ou a omissão de fornecim ento ao Ministério
Público de dados técnicos indispensáveis para a propositura da ação civil
de que trata cada uma dessas mesmas'leis.
Há requisições do Ministério Público, portanto, que estão forá do
alcance dessas leis; assim, seu desatèndimento não poderá ser enquadrado
na parte penal das Leis ns. 7.347/85 e 7.853/89. E ainda há requisições mi
nisteriais que dizem respeito a dados úteis, mas não indispensáveis à pro
positura de ações civis públicas previstas naquelas leis-, nesses casos, o deli
to poderá ser o de prevaricação, se for funcionário público o destinatário
da requisiçãg, ou o de desobediência, em caso contrário, pois é da tradição
de nosso Djreito incriminar o desatendimento ainda que passivo a orden*
legais das autoridades públicas.6 >
EstaÒ fo ra do alcance das normas penais da LACP e da Lei n
7.853/89 as requisições feitas pelo Ministério Público em matéria que não
verse a defesa de interesses transindividuais;7 estão dentro do seu alcance?;
em conformidade com seu objeto, as requisições ministeriais de documen
tos ou informações indispensáveis à propositura de ação civil pública tm.,
defesa de quaisquer interesses difusos, coletivos e individuais hom ogêneos
O objeto juríd ico dos crimes previstos no art. 10 da LACP e nn artK
8 o, VI, da Lei n. 7.853/89 é o interesse da Administração pública no atendi
mento às requisições do Ministério Público.8
4. Cf. Cap. 12, n. 1.

5. CR, art. 129, VI; LACP, art. 8o,' § I o-, Lei n. 7.853/89, art. 6°; ECA, art. 201, VI,*
e c; Lei n. 8.625/93, art: 26; LC n. 75/93, art. 8°, § I o. V., tb., o Cap. 25.
6. Heleno Cláudio Fragoso, Lições de direito penal, parte especial, n. 1.136 For611
se, 1981.
7. Por exemplo, para propor ação de nulidade de casamento, pedido de interdiÇ?®1
ação civil ex delicto e outras mencionadas no Cap. 3-
8. H C n. 84.367-ttJ, I a T. STF, j. 09-11-04, v.u., rel. Min. Carlos Britro, DJU, 58-°2
P- 29, e InfonnaiiuoSTF, 376.
CRIME CO NTRA A ADM INISTRAÇÃO PÚBLICA— 465
Sujeito ativo é a pessoa física que desatende a requisição ministe

rial; pode ser tanto o particular como o funcionário público. Será o destina
tário da requisição ministerial.
.' Sujeito passivo é o Estado, pois é na qualidade de órgão estatal que
pMinistério Público faz a requisição.
O elemento subjetivo desses delitos previstos na IACP e na Lei n.
7.853/89 é o dolo .9 A omissão ou o retardamento de informações, se apenas
decorrerem de autêntica negligência não proposital, não chegam a configu
rar tais crimes,, para cuja perfeição se exige o dolo direto ou eventual (este
último de existência difícil de aferir).
Está implícito na ação desses tipos penais um elemento normativo
do injusto: a recusa, o retardamento ou a omissão devem ser indevidos.10 A
falta de meios materiais para atender a requisição, por exemplo, afastará a
iipicidade do deiito.
is; Na forma de comportamento comissivo, sua consumação dá-se com
arecusa ou, em certos casos, com o retardamento. Se omissivo o compor
tamento, a consumação se dará com a falta de atendimento no prazo fixado
pela lei, que será de um decêndio no m ínim o. Isso significa que o prazo
pode ser ampliado ou até prorrogado pela autoridade requisitante. Por
çerto, a exigência de decurso de prazo razoável também é um elemento
normativo implícito do injusto. ' .
'? ' A tentativa é possível na modalidade comissiva. Na forma omissiva
própna, não cabe tentativa.
-^
bs?' Deixará de haver crime se o desatendimento se der em virtude de
Slgdo imposto por lei. Naturalmente, o sigilo não pode ser oposto ao Minis
tério Público a não ser no caso em que se exija requisição judicial.11
A ação p en a l é pública íncondicionada.
• -Apen^será de reclusão de um a três anos, além de multa (para o
Cr‘mc do art. 10 da Lei n. 7.347/85), ou de reclusão de um a quatro anos,
aiéxn de multa (para o crime do art. 8 °, VI, da Lei n. 7.853/89).
O art. 8 o da Lei n. 7.853/89 menciona a pena corporal “e multa” —
“entro da sistemática, portanto, do-sistema codificado penal em vigor. Mas
Jrt 10 da LACP, menciona pena pecuniária em Obrigações Reajustáveis
Qo_Te!)Ouro Nacional — ORTN. Seria, pois, o caso de adequar a multa da Lei
iç 1 347/85 ao sistema de dias-multa previsto no Código Penal?
Por força do que dispõe o art. 2o da Lei n. 7.209/84, o sistema de
®Ulla.s penais, previsto nas leis especiais, passou a ser o de dias-multa, apli-
9 Cf. art. 18, parágrafo único, do CP. Cf. R H C n. 11.367-PE, 5a T. STJ, j. 02-04-02,
^ >«-1 Min. Edson Vádigal, DJU, 29-04-02, p. 259.
10. Nessa linha, o § 3° do art. 8° da LC n. 75193 assegura que “a falta injustificada e
j/s^daniento indevido do cumprimento das requisições do Ministério Público implicarão a
•■vnsabilida.de de quem lhe der causá".
11. V. Cap. 25.
CRIME CO NTRA A AD M INISTRAÇÃO PÚBLICA— 467
466— CAPÍTULO 30
cado em conformidade com o disposto no art. 49 do Código Penal; entré- ção para propor a ação civil pública, o fato será atípico; c) a existência de
tanto, como a Lei n. 7.347/85 lhe é posterior, não pode prevalecer o sistema justa causa para a requisição é elemento normativo implícito, pois que, p.
instituído pela primeira. Na matéria ora em exame, prevalece a lex specialis, ex., se quem requisitou não tinha atribuições para tanto, inexiste infração
que é a LACP. 12 T penal.
Por sua vez, a lei que dispõe sobre a proteção de pessoas portadoras
2. Crítica aos institutos de deficiência erige a crime punível com reclusão e multa “recusar, retardar
ou omitir dados técnicos indispensáveis à propositura da ação civil objeto
As figuras penais que vimos comentando ficaram aquém da idéia desta Lei, quando requisitados pelo Ministério Público”. 17 Mutatis mutan-
que as inspirou, pois que, por sua tipicidade, não constituirá o crime do art. dis, aplicam-se a este tipo penal as considerações que acima expendemos
10 da Lei n. 7.347/85 ou do art. 8 o, VÍ, da Lei n. 7-853/89, a recusa, o retar- . sobre a infração do art. 10 da LACP.
damento ou a omissão de fornecimento de dados técnicos que, por mais •V Q u an d o não se trate de hipótese prevista como crime quer na LACP
importantes que sejam, não cheguem a configurar-se indispensáveis para a ' Iqúer na Lei a..7-853/89, nos demais casos (requisições que não versem ma
propositura da ação civil pública pelo Ministério Público. téria-de interesses transindividuais ou àtinentes a interesses de pessoas
. E o que é indispensável? O absolutamente necessário, não apenas portadoras de deficiência), o desatendimento à requisição ministerial pode
útil. Se, mesmo com a falta da informação, a ação civil pública puder ser rá configurar, conforme o caso, prevaricação (se funcionário público o au
adequadamente proposta, não se poderá afirmar a indispensabilidade do ; tor do desatendimento) ou desobediência (se o desatendimento à requisi
dado sonegado. Nesse'caso, e argumentando em tese, a sonegação de da-.; ção tiver partidò dê um particular) . 18 A jurisprudência tem entendido que o
dos apenas úteis à atuação do Ministério Público poderá configurar crime ; desatendimento por parte de um funcionário público nao poderá configu
de prevaricação ou de desobediência, como veremos adiante. rar crime de desobediência, pois a objetividade jurídica desta norma desti
Quando cabia processar o autor do crime do art. 10 da LACP, devera . na-se a reprimir os crimes praticados p o r particular contra a Administração
a denúncia especificar quais foram os dados técnicos recusados, retardados emgeral.1?
ou omitidos e expor por que seriam eles indispensáveis à propositura ài Se a ação cometida visar a impedir ou embaraçar a ação de repre
ação civil pública.13 sentante do Ministério Público no exercício de função prevista no ECA,
E se, em virtude da recusa, retardamento ou omissão da informa poderá configurar-se o crime previsto no art. 236 deste estatuto.20
ção, a ação civil pública puder ser proposta, e até o seja, mas de forma in
completa ou imperfeita? Em edições anteriores, tínhamos concluído faltar >-
tipicidade à infração, mas posteriormente reconsideramos nosso entendi ^
mento.14 Se, em razão da falta dos dados requisitados, f o i possível ajuizara ,
ação, mas apenas de maneira imprópria, incompleta ou imperfeita,' iss0isí
significa que a informação faltante era indispensável; assim, terá ocorrido o
crime. 15
Não haverá, porém, tal crime: a) se a ação for apenas culposa, b) se •'
os dados omitidos, ainda que úteis, não forem indispensáveis à propositu^ 131?
da ação; c) se houver Justa causa para o desatendimento. E isso porque <*
a) o crime do art. 10 da LACP é figura dolosa; não se pune a título de çulpJ >
em sentido estrito;16 b) como faz parte do elemento do tipo a indispensau ^
~*£
lidade da informação requisitada, em caso de ser desnecessária a iniorf11
■Sal 17. Lei n. 7.8531S9, art. 8o, VI.

' 12. CP, art. 12. - JÉ ís 18. Cf. CP, arts. 319 e 330.-N o sentido de que o desatendimento à requisição confi-
15. H C n. 14.927-RN, 5a T. STJ, v.u., 18-12-02) rel. Min. Jorge Scartezzini, DjO, oz‘ i ^d eso b e d iên cia, v. RT, 499:304. '
02, p. 210. ' ' ' 19. N o sentido de que o desatendimento de funcionário público pode configurar
14. A defesa dos interesses difusos, 13a ed., cit., p. 359 (2001). "tM*6 desobediência, se entre seus deveres funcionais não se incluir o cumprimento da
v CaP j Cl>i desobedecida, v. Marcos Maselli Gouvêa, O controle judicial das omissões adminis-
15. Sobre as conseqüências processuais do não-atendimento à requisiça°i
25, n. 2. ■^tlVas cn , p. 296; no sentido de configurar prevaricação, v. RTJ, 92:1095-STF; RT, 527:408.
16. CP, art. 18, parágrafo único. . 20. O crime do art. 236 do ECA é punido com detenção.
CAPÍTULO 31
LIMINARES E RECURSOS
SUMÁRIO: 1. Distinções prévias. 2. O mandado liminar. 3. A

proibição de concessão de liminar. 4. Impugnações à decisão
sobre a liminar: a) impugnação à concessão da liminar; b) im
pugnação à denegaçâo da liminar. 5. A reconsideração da limi
nar. 6 . Os recursos em geral.
L,r Distinções prévias

Para maior facilidade na exposição, devemos desde já distinguir en-
: Çe liminares, medidas cautelares de caráter liminar, antecipação de tutela e
Julgamento antecipado da lide.
J Só o julgamento antecipado da lide tem natureza definitiva; os de-
,.???!&institutos supõem decisões de natureza provisória, fundadas, na veros
similhança dêxistência do direito invocado e no perigo decorrente da
demora da decisão final pretendida.
Vamos às diferenças específicas entre esses institutos:
a) A lim in a r é uma decisão dada no início da lide (in liminis, ou se-
,at no limiar), que tanto pode ter como finalidade assegurar uma providên-
^ acautelatória, como antecipar provisoriamente alguns dos efeitos práti-
sentença. É cabível em diversos tipos de ação (como mandados de
‘ SUSúiça, ações civis públicas, ações possessórias, ações cautelares). Assim,
■ nto pode ter natureza cautelar (v.g., se o juiz determina o afastamento
ulporário de um cônjuge da morada do casal, antes ou na pendência da
separação) , 1 como natureza satisfativa (v.g., se o juiz assegurar ini-
a reintegração de posse do autor, em ação possessória) ; 2
470— CAPÍTULO 31
b) A medida cautelar tem natureza instrumental, e só pode ser

concedida em sede de processo cautelar.
O que vem a ser essa natureza ínsframenífi/? -
Calamandrei observou, com toda a razão, que, como é impossível
que a reintegração do direito por via judicial seja instantânea, o processo
cautelar assume a natureza instrumental, porque tem como escopo conce
der antecipadamente medidas que viabilizem a futura prestação jurisdicio*.
nal almejada. Assim, a garantia cautelar está a serviço da ulterior atividade
de jurisdição que deverá restabelecer, de modo definitivo, a observância do'
direito .3 . - v
Vamos exemplificar. O pedido de arresto de bens do devedor que se
ausenta não é um fim em si mesmo (é apenas uma tutela cautelar ou ins
trumental), mas sim visa apenas a assegurar a possibilidade de pagamento :
ao credor no processo principal (tutela condenatória) . 4
Enquanto o objeto do processo de conhecimento e de execução
consiste em preservar ou reintegrar, de forma definitiva, a ordem jurídica e
o direito ameaçado ou lesado (tutela satisfativa), já a tutela, cautelar busca
apenas assegurar a eficácia prática da futura decisão do processo de confie- '
cimento ou de execução (por isso que a tutela cautelar é meramente ins-.
trumental).^ A rigor, portanto, o chamado processo cautelar satisfativo não
tem natureza cautelar alguma.6
No processo cautelar, em tese pode ser concedida ou não medida
liminar.7 Tomemos uma tutela cautelar liminar: em mandado de segurança
que vise a anular a demissão de funcionário público (pedido principal,
formulado em processo de conhecimento), a medida liminar pleiteada po--
de consistir em manter o funcionário em seu cargo até decisão final do
processo (tutela cautelar, de caráter liminar). Note-se que o pedido *■
(manter o funcionário no cargo até final decisão) não tem caráter satisfativo,
porque o pedido principal é outro (a anulação de sua demissão); -'
c) A tutela antecipada visa a deferir provisoriamente ao autor; antes ‘
do julgamento definitivo da ação, o próprio provimento jurisdicional pre‘
tendido, ou seus efeitos (tutela satisfativa). É uma verdadeira liminar satisl^ -
tiva, de caráter ínterlocutório e provisório, que não dispensa o advento .
ulterior da sentença.8
3. Islititzioni di dirittoprocessuale civile, cit., I, n. § 18.

4. CPC, art. 813, I. '
5. Cf. José Carlos Barbosa Moreira, que se refere ao processo cautelar (O novop?0
cesso civil brasileiro, & ed., p, 4l9, Forense, 1984).
6. V. Cap. 11, n. 3- "à
7. CPC, art. 804. /,rv
8. CPC, arts. 273 e 461, § 3o, com a redação da Lei n. 8.952194. Ainda sobre 1
1
ção entre tutela antecipada e tutela cautelar, v. Cap. 11, n. 3. V íil
LIMINARES E RECURSOS— 471
O adiantamento de tutela não é medida cautelar: é execução provi

sória,9 tanto que esta corre por iniciativa, conta e responsabilidade do exe-
qüente, que se obriga, se a sentença for reformada, a reparar os danos que a
parte contrária haja sofrido .10
Se for relevante o fundamento da demanda e justificado o receio de
ineficácia do provimento final, a pedido da parte poderá o juiz adiantar a
tutela de mérito em dois momentos: a) initio litis, mediante expedição de
mandado liminar; b) após justificação prévia, citado o réu .11 Em ambos os
Çasos, até de ofício, pode ò juiz impor multa diária;12 desde que suficiente
. ou compatível com a obrigação, fixando prazo razoável para cumprimento
dopreceito.13
isis Embora o adiantamento de tutela nãó seja propriamente uma me
dida cáutelar, a Lei n. 10.444/02 estabeleceu que, se o autor, a título de
antecipação de tutela, requerer providência de natureza cautelar, poderá o
juiz, quando presentes os respectivos pressupostos, deferir a medida caute
lar, em caráter incidental ao processo já ajuizado. 14
Ainda que suponha urgência, a tutela antecipada não é, pois, medi
dacautelar, com liminar, e sim medida liminar em processo principal, com
satisfação imediata do direito pretendido .15
Tomemos um exemplo de tutela antecipada: numa ação civil públi
caque yise a impedir o desmatamento de uma área, o juiz, desde que pre
sentes os requisitos da lei, poderá antecipar a tutela de mérito, proibindo o
desmatamento, sem prejuízo do advento de posterior apreciação final do
; mérito;
d) O julgam ento antecipado da lide consiste em conceder o juiz, de
forma definitiva, o provimento jurisdicional, quando a questão de mérito
for unicamente de direito, ou, sendo de direito e de fato, não houver neces-
sidadc tle produzir prova em audiência, ou, por fim, quando ocorram os
jfetos da repelia.16
'' No julgamento antecipado, o juiz decide o mérito da causa de forma
.definitiva
is ‘is -
fr
•yQFí
t 1 9. Nesse sentido, aplicam-se, também, à tutela antecipada, as regras da execução
PmvisQna (je qUe cu[Cia D jy-L 4/5-0 do CPC, introduzido pela Lei n. 11.232/05 (CPC, art, 273,
>cotn a redação que lhe deu a Lei n, 10.444/02).
/ 10. CPC, arts. 273, § 3o, e 475-0, 1, este último introduzido pela Lei n,11.232/05-
11. CDC, art. 84, § 3o.
iKt 12 c p q arts. 273, § 3o, e 461, §§ 5o e 6o, todos com a redação que lhes deu a Lei n.
“í
« 444/02 -
13. CDC, art. 84, §§ 3° e 4o. Cf. arts. 273 e 461, § 3o, do CPC.
14. CPC, art. 273, § 7o, acrescentado pela Lei n. 10.444/02.
., 15. Cf. Arruda Alvim et al., Código do Consumidor comentado, cit., notas ao art. 84,
^ ' ‘fesse estatuto.
3 l, 16. CPC, art. 330.
472— CAPÍTULO 31
2. O mandado liminar
Assim estabelecidas essas distinções, passemos à análise que ma»
diretamente ora nos interessa. ,
Não apenas nos processos de natureza cautelar, mas sim em qual- ,
quer ação civ il pública ou coletiva, em tese será sempre; possível a conces
são de mandado liminar.17 Assim, graças ao sistema peculiar do processos
coletivo, não é mister ajuizamento de ação cautelar para pedir-se uma limi
nar; em qualquer ação de índole coletiva, pode o juiz conceder liminar, se
lhe for requerida. Desde que presentes os pressupostos gerais de cautela, o
juiz poderá conceder mandado liminar em ação civil pública ou coletiva,
com ou sem justificação prévia. Tanto a decisão que defira como a què ne
gue a liminar estará sujeita a agravo. 18
E quais são os pressupostos gerais de cautela? São o futnus boni iu-
ris e o periculum in mora. O primeiro pressuposto consiste na plausibüi-
dade do direito invocado como fundamento do pedido; o segundo, na difi
culdade ou até impossibilidade de reparação do dano, diante da demora ]
normal para obter a solução definitiva do processo. j
Nas ações civis públicas ou coletivas, o juiz depende de pedido do
autor tanto para conceder liminar como para adiantar a tutela; mas não
dependerá de pedido do autor para impor multa liminar que vise a asse
gurar o cumprimento de sua decisão.19 E este o sistema: d) o juiz somente j
pode expedir liminar ou adiantar a tutela de mérito a pedido da parte,
b) mas pode impor multa diária em caso de descumprimento d e liminar
ou do adiantamento de tutela,20 independentemente de pedido do au
tor .21 Em síntese, tútela antecipada ou lim ina r de ofício, não; multa *
diária de ofício para assegurar o cumprimento de decisão, sim.
Nas ações civis públicas ou coletivas, admite-se a concessão de me
dida liminar initio litis tanto nas ações principais,22 como nas cautelares
(nas ações propriamente cautelares, que são as preparatórias ou incidentes,
ou nas chamadas cautelares satisfativas) .23 -,'
17. LACP, arts. 4° e 12. V., tb., o Cap. 11. <

18. Cf. LACP, art. 12, caput.
19. CPC, arts. 273, § 3o, e 461, §§ 3o, 5o e 6o, com a redação que lhes deu a
10,444/02. V. tb. Cap. 32. ; j
20. Mesmo antes de admitir-se a antecipação da tutela no sistema processual o ,■

em decorrência das alterações que ao art. 273 do CPC trouxeram as Leis ns. 8.952/7
10.444/02, o CDC já tinha permitido o adiantamento da tutela de mérito em qualquer r
civil pública ou coletiva (arts, 84, § 3o, e 90),
21. CDC, art. 84, § 4o.
22. Em favor do cabimento de liminar, nos autos da ação principal, v. '
113-312. V., ainda, CPC, art. 273. . -
23- Sobre as ações principais e cautelares e as chamadas cautelares satisfáM13*'
Cap. 11, n. 3.
Em ação civil pública ou coletiva, a liminar pode consistir na autori

zação ou vedação' da prática de ato, ou na-concessão de qualquer providên
cia de cautela, com ou sem imposição de multa liminar diária.24
Numa ação civil pública ou coletiva, qual a extensão subjetiva da li

minar?.Ou seja, a quem a liminar beneficiará?
Se os titulares dos interesses em jogo forem indetermináveis (inte
resses difusos), a liminar beneficiará indistintamente todo o grupo; mas se
os titulares forem determináveis (interesses coletivos ou individuais homo
gêneos), a extensão subjetiva da liminar dependerá do pedido e do respec
tivo deferimento, sempre se levando em conta, naturalmente, a aptidão que
tenha o co-legitimado ativo para defender os interesses do grúpo. Assim,
exemplificando: numa ação civil pública ambiental, movida pelo Ministério
Público ou por uma associação, a liminar que mande fechar uma fábrica que
polui, beneficiará indistintamente todos os moradores da região. Já uma
liminar que suspenda os efeitos de uma cláusula abusiva em contrato de
adesão, poderá beneficiar um grupo maior ou menor, pois dependerá:
is) de quem tenha feito o pedido; b) de qual tenha sido o pedido deferido
pelo juiz: Assim, se o Ministério Público pediu e obteve a suspensão dos
efeitos da cláusula abusiva para todos os beneficiários de planos de saúde
no País, a concessão da liminar beneficiará todos os segurados que se en-
|cpntrem nessa condição; mas se uma associação, dentro de seus fins estatu-
tários, pediu e obteve uma liminar apenas em favor de seus associados, a
medida só beneficiará aqueles que eram seus associados no momento da
propositura da ação.
J5*. A proibição de concessão de lim inar

- As leis infraconstitucionais vedam a concessão de liminar em diver-
sas hipóteses (v.g., Lei n. 8.437/92, com as modificações da Med. Prov. n.
;?•180-35/01).
j
Segundo as regras atualmente vigentes em matéria de ação civil pú
blica proíbe-se a concessão de liminar contra ato do Poder Público sempre
haja vedação legal à concessão de providência semelhante em mandado
de segurança.25 Assim, em ação civil pública ou coletiva não cabe liminar:
a) contra ato do Poder Público de que caiba recurso administrativo com
Feilo suspensivo, independente' de caução;26 b) contra despacho ou deci
do judicial que possam ser modificados por meio de recurso ou correi-
(,ao;27 c js e o objeto da cautela visar à reclassiílcação ou equiparação de
24. Sobre a multa liminar diária, v. Cap. 32.

' 25. Lei n. 8.437192, art. I o;'cf., ainda, Lei n. 1.533151, art. 5°; Lei n. 4.348164, art. 5°;
1 Q- 5.021166, art. I o, § 4°. A propósito, v. tb. Cap. 11, n. 3. V!, ainda, a correta critica que
,, ° n e Rosa Nery fazem à vedação legaí de concessão de liminares, Código de Processo
^(cit., nota ao art. 12 da LACP.
■ 26. Lei n. 1.533151, art. 5o, I. .
474— CAPÍTULO 31
servidores públicos, ou à concessão de'aumento ou à extensão de vanta-’

gens funcionais;28 d) para obter pagamento de vencimentos e vantagens :
pecuniárias;29 e) se a liminar esgotar, no todo ou em parte, o objeto da i
ação;50/) antes de se ouvir a Fazenda.31
Examinemos esta última limitação: a exigência de prévia audiência . I
do representante judicial da pessoa jurídica de Direito Público, que deverá 1
pronunciasse em 72 horas. Embora não o diga a lei, essa exigência só terá |
razoabilidade se não significar denegação de acesso efetivo à prestação ju-is
risdicional; a se entender o contrário, cairíamos em flagrante inconstitucio
nalidade, pois o cumprimento formal da exigência poderia inviabilizar ais
eficácia do acesso à jurisdição.?2 sis
Sem desconsiderar as peculiaridades da ação civil pública ou coleti- .
va, aproveita-se a produção doutrinária e jurisprudência! sobre a concessão
de liminares em mandado de segurança, pois o sistema é o mesmo.
Anote-se que o art. I o da Lei n. 9.494/97, fruto de conversão tlc me- :
dida provisória, manda aplicar à tutela antecipada, de que cuidam os arts.
273 e s. do CPC, as regras das Leis ns. 4.348/64, 5.021/66 e 8.437/92. O Su
premo Tribunal Federal suspendeu liminarmente, com eficácia ex nunc e ;
com efeito vinculante, até final julgamento da ação, a prolação de qualquer
decisão sobre pedido de tutela antecipada, contra a Fazenda Pública, qut
tenha por pressuposto a constitucionalidade ou inconstitucionalidade do
art. I o da Lei n. 9.494/97.33
Entretanto, acrescentou o Pretório Excelso, “à vedação admitida no
julgamento da ADC n. 4-DF não é irrestrita, referindo-se apenas a conces- >
sões de vantagens pecuniárias, reclassificação, equiparação, aumento ou
extensão de vencimentos aos servidores públicos” .34 “
Com maior sensibilidade, os tribunais têm atenuado ainda
rigor da restrição. O Superior Tribunal de Justiça assentou que, posto tenha *
o Pretório Excelso firmado entendimento no sentido da impossibilidade de
concessão de tutela em face da Fazenda Pública, o art. I o da Lei n. 9 49^/97
deve ser interpretado restritivamente, não incidindo em situações especia‘
28. Lei n. 4.348/64, art. 5o. 1 t

29. Lei n. 5-021/66, art. 1°, §4°.
30. Lei n. 8.437/92, art. 1°, §3o. < 'l
31. Lei n. 8.437/92, art. I o, § 3o. J
32. N o mesmo sentido, Nelson e Rosa Nery, Constituição Federal c o m e n ta d a ,
notas ao art. 12 da LACP. Ainda no escopo de mitigar o rigor do art. 2o da Lei n. 8 .4 3 7 "
REsp n. 439.833-SP, Xa T. STJ, j. 28-03-06, v.u., rel. Min. Denise Arruda, DJU, 24-04-06, P: 3? ' i,
33. ADCMC n. 4-DF, STF Pleno, m.v., j. 11-02-98, rel. Min. Sydney Sanches, Dp> 21 :
05-99, Informativo STF, 290. ^
34. Recl. n. 902-SE, STF Pleno, j. 25-04-02, v.u., rel. Min. Maurício Correa, DJU> J
08-02, p. 60. -|
üssimas, nas quais restam evidentes a força maior, o estado da necessidade

oua exigência de preservação da vida humana.35
íi No fundo, a reação que se esperava dos tribunais deveria ser ainda
"mais intensa.
Nota-se que o chefe do Poder Executivo, com o uso de medidas
provisórias, acabou restringindo sobremaneira o sistema de concessão de
liminar e de tutela antecipada nas ações civis públicas, mandados de segu
rança e processos cautelares.
í Há alguns anos, o plenário do Supremo Tribunal Federal já tinha ti-
. do ocasião de verberar abusos na edição de medidas provisórias, os quais
inviabilizavam a tutela liminar. Nã época, o chefe do Poder Executivo edita
raa Med. Prov. n. 375/93, e, a pretexto de disciplinar a concessão de medi
das cautelares inominadas, liminares em mandado de segurança e liminares
cm ações civis públicas, na verdade, acabava por vedar a concessão das
próprias liminares. Diversos dispositivos da Med. Prov. n. 375/93 obstruíam
o serviço da Justiça, criavam obstáculos à obtenção da prestação jurisdicio
nal e atentavam contra a separação dos Poderes, ao sujeitar o Poder Judiciá
rio aò Executivo.36
Depois disso, vimos a recidiva na utilização abusiva do instrumento
da medida provisória para impedir a concessão de liminares em ações civis
públicas, mandados de segurança e ações cautelares.
'ííISt . Como muito bem anotaram Nelson e Rosa Nery, “pelo princípio
^constitucional do direito de ação (CF 5o XXXV), o jurisdicionado terá direi
t o dc obter do Poder Judiciário tutela jurisdicional adequada. Caso seja
,necessária a concessão de liminar, como a tutela adequada, o juiz deverá
^çóncedc-la, haja ou não previsão da lei para a concessão de liminares. A
^vedação da lei para a concessão de liminares somente poderá ser aplicada
pelo juiz se não ofender o princípio constitucional do direito de ação” .37
jJS* Todçs as restrições impostas à concessão de liminares em mandados
tde segutmça, ações civis públicas ou ações cautelares devem ser entendi
das, porém, cum granus salis, isto é, desde que não levem ao perecimento
„<lo direito.38 “Nesses casos excepcionais, e apenas eles, o direito constitu-
rpoiu] a uma jurisdição eficaz suplantará as lim itações estabelecidas em lei
35. REsp n. 420.954-SC, 6“ T. STJ, j- 22-10-02, v.u., rel. Min. Fernando Gonçalves,
U -ll-0 2 , p. 306; REsp n. 409.172-RS,5a T. STJ, j. 04-04-02, v.u., rel. Min. Felix Fischer,
29.04-02, p. 320; REsp n. 396.8.15-RS,1* T. STJ, j, 12-03-02, v.u., rel. Min. Garcia Vieira,
W 15-04-02, p. 184; REsp n. 200.686-PR,5a T., j. 28-03^02, v.u., rel Min. Gilson Dipp, P.S7J,
336 484. •
, 36. ADInMC n. 975-3-DF, STF Pleno, j. 09-12-93, m.v., rel. Min. Carlos Velloso, DJV,
, ^ ^ 06-97, p . 28.467.
37. Código de Processo Civil, cit., notas ao art. 1° da Lei n. 8.437/92.
.j.-E r 38. Isso, aliás, foi o que jã reconheceu o Plenário d o STF, em hipótese parelha, noti-
—cQada na nota de rodapé n. 36, neste Cap.
476-—CAPÍTULO 31
ordinária”, é o que aduziu a propósito, com sabedoria, Athos Gusmão Q

neiro.3í>
4. Impugnações à decisão sobre a liminar

Estudemos as impugnações cabíveis contra a decisão que conced
ou denega a liminar, nas ações civis públicas ou coletivas.
a ) Impugnação ü concessão da lim inar

Há dois mecanismos para impugnar a concessão da liminar: a Im
pugnação recursal, ao alcance de todos os interessados, e o pedido de sus
pensão de liminar, que só pode ser formulado por pessoa jurídica de Direi
to Público interno ou pelo Ministério Público.
Vejamos a primeira via — o caminho recursal.
Contra a concessão de liminar em ação civil pública o u coletiva, ca-,
be agravo retido nos autos ou agravo por instrumento.40
Pelo sistema do CPC, o agravo por instrumento é interposto direta
mente junto ao tribunal competente, no prazo de dez dias.41 Entretanto, a
interposíção do agravo diretamente no tribunal cria um problema prático
de difícil solução. A LACP permite que, em ação civil pública, o próprio jun,
da causa receba qualquer recurso com efeito suspensivo; entre os recursos,
admissíveis na ação civil pública ou coletiva, não se exclui o agravo contra,
concessão'de liminar. Assim, por serem incongruentes os sistemas da LACP.
e do CPCvno tocante ao processamento do agravo, entendemos que, no
caso, a aplicação subsidiária do Código de Processo Civil não é inteiramente
viável, de forma que, aqui, não resta outro caminho senão aplicar a regra tia
lei especial. Assim, nas ações civis públicas, faculta-se ao agravante o direito
de interpor o agravo perante o juiz a quo, para viabilizar o cu m p rim en to (1°;
disposto no art. 14 da lei especial. Mas, a nosso ver, não se pode prejudicar
o recorrente q u e tenha optado por interpor o agravo diretamente perante o
tribunal; neste caso, não se deve obstar a que o relator conceda o efeito
suspensivo desejado, se não o fez o juiz a quo.
O prazo de interposíção do agravo é contado em dobro para o
nistério Público, a Fazenda e o defensor público .42 Tal privilégio foi estefl'
dido às autarquias e fundações públicas.43 Isso ocorre porque o sistema-
codificado tem aplicação subsidiária na defesa de interesses transindo
39- Aspectos da antecipação da tutela, Kevista Ajuris, 73:7, Porto Alegre, 199s -
40. LACP, art. 12; cf. CPC, art. 522, com a redação da Lei n. 11.187/05, nornW eSta
aplicável por força do art. 19 da LACP.
41. Cf. arts. 522, 524 e 529 do CPC, com a redação da Lei n. 9.139/95.
42. CPC, art. 188; Lei n. 1.060/50, art. 5o, § 5o, cf. Lei n. 7.871/89.
43. Lei n. 9.469/97. Nesse sentido, REsp n. 411.536-RS, 5a T. STJ, j. 06-Q8-02, ^
Min. Arnaldo da Fonseca,DJU, 02-09-02, p. 229. !
duais,44 e, nesse ponto, é perfeitamente possível compatibilizar os dois

diplomas legais ora em análise.
Diante do peculiar sistema da IACP, o recorrente pode pedir ao juiz
prolator da decisão agravada que confira efeito suspensivo ao agravo.45 Não
tendo o juiz conferido o efeito suspensivo, e desde que haja requerimento
do interessado,40 o relator do agravo poderá conferir efeito suspensivo ao
recurso, sendo desnecessária a impetração de segurança para tal fim .47
Não se admite, porém, mandado de segurança como substitutivo do
agravo,48 nem para conferir efeito suspensivo a agravo de instrumento in
terposto contra decisão judicial, salvo quando presente manifesta ilegalida
de da decisão impugnada.49 Assim, se o agravante não obteve, junto ao juiz
recorrido ou junto aó relator, o almejado efeito suspensivo pára seu recur
so, não se descarta a impetração dè mandado de segurança, desde que tera-
tológica a decisão impugnada.50 Segundo a jurisprudência do Superior
Tribunal de Justiça, é admissível a ação de segurança contra ato judicial,
para atribuir efeito suspensivo a recurso que não o tenha, desde que o re-
nirso haja sido efetivamente interposto e admitido. Nesse caso, o manda-
.tnus terá natureza acautelatória e buscará alcançar eficácia obstativa do
cumprimento do decisum, assim evitando manifesta irreparabilidade do
dano. O que não se admite é a impetração de segurança contra ato judicial,
■apenas para substituir recurso de que não se utilizou o impetrante.51
■- Se a liminar houver sido concedida em tribunal local, pelo relator,
.suacassação não será obtida por meio de agravo regimental, e sim por deci
são do presidente do Supremo Tribunal Federal ou do Superior Tribunal de
Justiça em pedido de suspensão de liminar, conforme tenha ou não fúnda-
...mentação constitucional.52
. 44. Em contrário, v. Tlieotonio Negrão ( Código de Processo Civil cit., nota à LACP,
2rt 12, § i° ; RFÍ-JÍ, 10:43), que invoca o princípio da lex specialis. Entretanto, a própria lei
jspççial manda aplicar subsidiariamente o CPC (LACP, art. 19, e CDC, art. 90).
t 45. LACP, art. 14.
46. Nesse sentido, Nelson e Rosa Nery, Comentários ao Código de Processo Civil,
notas ao art. 527 do CPC. Cf., tb., o art. 558 do CPC.
' 41. CPC, arts. 527, III (com a redação da Lei n. 10.352/01), e 558. O juiz pode re-
sua decisão (CPC, art. 523, § 2o).
' 48. RESp n. 11.973-RJ, I a T. STJ, j. 02-03-94, m.v., rel. Min. Demócrico Reinaldo,
SV> £2:210, RF, 328:173 e lexSTJ, 61-. 130.
. is ' 49. ROMS n. 7.057-SP, 2* T. STJ, j. 18-03-97, m.v., rel. Min. Peçanha Martins, DJU,
« 6-10:97, p , 49.926; ROMS n. 7.750-SP, 2a T. STJ, i. 23-10-01, v.u., rel. Min. Laurita Vaz, DJU,
02-02, p. 318. '
50. Nesse sentido, Neison e Rosa Nery, Comentários ao Código de Processo Civil,
01 >notas ao art. 12 da LACP.
51. Nesse sentido, ROMS n. 7.980-DF, I a T. STJ, j. 08-05-97, v.u., rel. Min. Demócrito
^■naldo, DJU, ltí-06-97, p. 27.317.
. 52. Cí.JSTF, 152:124, RTJ, 114:44%, 119:469, 141:719, 153:5ò- V. Lei n. 8.038190, art.
>, '■L ainda, Nelson e Rosa Nery, Código de Processo Civil cit., nota ao art. 13 da LMS. .
478— CAPÍTULO 31
Sumariemos as principais regras para impugnar recursalmente a

concessão de liminares em ações civis públicas ou coletivas:
I a) A concessão da liminar é impugnável por meio de agravo, ao
qual o próprio juiz pode conferir efeito suspensivo, como de resto pode
fazer a qualquer recurso interposto nessas ações;53
2a) Como se aplica subsidiariamente o sistema do Código de Pro
cesso Civil à LACP, interposto agravo de instrumento, o efeito suspensivo
também pode ser concedido pelo relator,54 a pedido de qualquer interes
sado, se relevante a fundamentação è se da decisão agravada puder resultar
lesão grave e de difícil reparação;55 .. - ■- ,
3a) Não cabe agravo regimental contra decisão do relator que con
cede ou indefere liminar;50
4a) Não câbe recurso extraordinário contra acórdão que defere me
dida liminar.57
Vejamos agora a segunda via para impugnar a concessão de liminar
— o pedido de suspensão de lim inar. ;
São cinco os requisitos para obter a suspensão da liminar:58
a) quanto ao requerente, é preciso tratar-se de pessoa jurídica de -
Direito Público interno ou o Ministério Público-, r,
b) quanto ao destinatário, será o presidente do Tribunal ao qual
couber o julgamento do respectivo recurso;
c) quanto à causa, supõe-se o manifesto interesse público ou fla
grante ilegitimidade;
d) quanto ao f im , que será evitar grave lesão à ordem, à saúde, &
segurança e à economia públicas;
e) quanto aos pressupostos gerais de cautela, ou seja, exigem se z
plausibilidade do direito e a urgência na concessão da medida.
Segundo a lei, o pedido de suspensão só pode ser- formulado pof
pessoa jurídica de Direito Público interno ou pelo Ministério Público.
Embora, as pessoas jurídicas de Direito Público interessadas PoS‘,‘1!T!
e devam valer-se do sistema recursal comum para impugnar a concessão oe ^
53- LACP, arts. 12, 14 e 21. . ,

54. Cf. LACP, art. 19; CPC, arts. 527, III (com a redação da Lei n. 10-352101), í
Admitindo a concomitância dos sistemas cie suspensão do ato atacado, tanto pelo sistcifl’1 4
IACP como pelo do CPC, v. Nelson e Rosa Nery, Constituição Federal comentada, cit,
ao art. 14 da LACP, n, 5. j
55. Cf. art. 558 do CPC. Isso não exclui a priori o uso do mandado de segurança .j
56. A regra é extraída da Súm. n. 622 do STF, que se refere expressamente » , -1
em mandado de segurança; contudo, é o mesmo sistema da liminar em ação civil pufrhí?-
57. Súm. n. 735 do STF.
i liminares em ações civis públicas ou coletivas, não raro não obtêm pelas
: viasrecursais regulares o efeito suspensivo desejado. Assim, o que lhes resta
fcer?
; ;; Não se podem valer do mandado de segurança para conferir efeito
suspensivo a agravo por elas interposto còntra decisão concessiva de limi
nar em ação civil pública, pois que, no seu caso, o remédio processual cabí
vel é o pedido de suspensão da lim inar, formulado na forma do art. 1 2 ,
§1°, da LACP. Assim, “não cabe mandado de segurança, requerido por en
tidade de Direito Público ou ente a ela equiparado, para obter a suspensão
de liminar concedida em ação civil pública. Com efeito, o remédio adequa
do é a suspensão de liminar, a ser requerida ao presidente do tribunal a
que competir o conhecimento do respectivo recurso (Lei n. 7.347/95, art.
12, § ,1o) ” .59 A jurisprudência tem entendido que esse benefício da Fazenda
Pública se estende às suas autarquias e também às fundações públicas, que
são tidas como espécies do gênero autarquia.60
Qual o procedimento para que as pessoas jurídicas de Direito Públi
co e o Ministério Público consigam pedir a suspensão da execução da me
dida liminar?
Nas ações civis públicas ou coletivas, há regras próprias para buscar
i suspensão dos efeitos da decisão recorrida, estabelecidas especialmente
ei.nproveito da Fazenda Pública (a maioria delas estipuladas por meio do
uso abusivo de medidas provisórias pelo chefe do Poder Executivo).
Como sabemos, nas ações civis públicas ou coletivas, o juiz poderá
^conceder liminar, com ou sem justificação prévia, em decisão sujeita a agra-
^Jd 61
Concedida liminar contra o Estado, suas autarquias ou fundações,

::seu. representante judicial será intimado pessoalmente .®2 A pessoa jurídica
■dç Direito Público interno ou o Ministério Público poderão interpor o alu
dido agravo. Não obtendo o efeito suspensivo quer junto ao juiz, quer junto
ao relator d& agravo, poderão pedir ao presidente do tribunal competente a
su!>pensão da liminar (Sem prejuízo da necessária interposição do agravo).
São estas as principais regras que dispõem sobre o pedido de sus
pensão de liminar.-
^ 59. RMS n. 2.852-5-PR, 2a T.- STF, rel. Min. Antônio de Pádua Ribeiro, v.u., j. 25-08-
5 ’ v-u- {RSTJ, 54-A27). N o mesmo sentido, RTJ, 124:406, RTJ, 119:474 (STF); ROMS n. 3.685-
la 1 STJ> >• l l - 04'94, v.u., rel. Min. Demócrito Reinaldo, DJU, 16-05-94, p. 11.707;y577,
:-rVil05
50, REsp n. 206.646-DF, 6a T. STJ, v.u., j. 16-12-99, rel. Min. Fernando Gonçalves,
rím 2 l‘ü2'°0. P- 203; REsp n. 231-789-RN, 6a T. STJ, v.u., j. 14-12-99, rel. Min. Vicente Leal,
tl-09-00, p. 298; REsp n. 259-505-PB, 5a T. STJ, v.u., j. 21-11-00, rel. Min, Arnaldo da
"nseca, DJU, 19-02-01, p. 207; RESp n. 310.282-PB, 5*T. STJ, v.u., j. 08-05-01, rel. Min. Felix
04-06-01, p. 241.
^ 6i. LACP, art. 12.
§ i' , 62. Lei n. 10.910104, art. 17.
480— CAPÍTULO 31
I a) Não é condição para o pedido de suspensão dè liminar que a

Fazenda ou o Ministério Público hajam previamente interposto recurso
contra a liminar;03
2 a) Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conheci
mento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado e até
a decisão do recurso interposto, a execução da liminar nas ações movidaí
contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Pú
blico ou da pessoa jurídica de Direito Público interessada, desde que haja
manifesto interesse público ou flagrante ilegitimidade, e desde que tal me-
dida seja necessária para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e:
à economia públicas;64 ,
3a) Após ouvir, facultativamente, o autor e o Ministério Público1 (st
este último, obviamente, não for o próprio requerente da suspensão), o ;
presidente do tribunal decidirá.65 Da decisão que conceder ou negar a sus
pensão da liminar, caberá agravo, no prazo de cinco dias, que será levado a
julgamento na sessão seguinte a sua interposíção.66 Trata-se do agravo co
nhecido como. interno, regimental ou inominado-, sua interposíção e seu
processamento correm nos próprios autos do pedido de suspensão da li-.
minar, e, assim, independem da formação de instrumento;67
4a); Se do julgamento do agravo de que trata a nota anterior resultar
a manuteíição ou o restabelecimento da decisão que se pretende suspen
der, prosseguindo nesse rol interminável de remédios favoráveis só à Rte
zenda, a-Med. Prov. n. 2.180-35/01 ainda assegura novo pedido de suspen
são, dirigido agora ao presidente do tribunal competente para conhecer de
eventual recurso especial ou extraordinário,68 embora se saiba que essesj
recursos não teriam efeito suspensivo... .
5a) O pedido de suspensão a que se refere a nota anterior — dingi-'
do ao presidente do tribunal competente para conhecer de eventual recur
63. REsp n. 208.728-PR, 2J T. STJ, j. 03-02-04, v.u., rel. Min. Franciulli Neto, DJU, 05
04-04, p. 219.
64. Cf. LACP, art. 12, § I o-, Lei n. 4.348/64, art. 4o-, Lei.n. 8.437191, art. 4°. O STF can ,
celou sua Súm. n. 506, que dizia-, "O agravo a que se refere o art. 4° da Lei n. 4.348, de 26-u0- s
64, cabe, somente, do despacho do presidente do STF que defere a suspensão da liminar, (
mandado de segurança, não do que a denega” (Informativo STF, 295 e 299) ■
65. Lei n. 8.437192, art. 4o, §§ 2o e 3o, introduzidos pela Med. Prov, n. 2.180-35/01 j
66. Lei n. 8.437/92, art. 4o, § 3o, com a redação dada pela Mêd. Prov. n. 2 .l8 Q -^ ^ ;
LACP, art. 12, § I o, in fine. Inicialmente, o STJ sumulara o entendimento de que não çaP
agravo contra o indeferimento de pedido de suspensão de liminar (Súm. n. 217); PostT ° [t
mente, cancelou sua súmula (Aglíg na SS n. 1.204-AM, j. 23-10-03, pela CEsp), adniitip“° ,
agravo regimental (AgRg na SL n. 21-SP, CEsp STJ, v.u., j. 25-09-03, 'DJU, 20-10-03, p-
67. REsp n. 172.700-PR, 1* T. STJ, v.u., rel. Min. Demócriro Reinaldo, RSJJ, -
68. Lei n. 8.437/92, art. 4°, g 4o, acrescentado pela Med. Prov. n. 2.180-35/01-
se que o STF não suspendeu o § 4o do art. 4o da Lei n. 8.437/92, introduzido pela Med.
n. 1.984-19 e medidas posteriores (ADIn n. 2.251-DF, rel. Min. Sidney Sanches, Plenário
08-20; AgRgPet n. 2.066-9-SP, Informativo STF, 299).
' LIMINARES E RECUBSOS— Í81
50 especial ou extraordinário — também é cabível quando venha a ser ne

gado provimento a agravo de instrumento interposto contra a liminar a que
sçrefere o art. 4o da Lei n. 8.437/92;69
6 a) A interposição do agravo de instrumento contra liminar conce
dida nas ações movidas contra o Poder Público e seus agentes não prejudica
nem condiciona o julgamento do pedido de suspensão a que se refere o art.
> da Lei n. 8.437/92;70
7a) Nos casos de pedido de suspensão de que cuida o art. 4o da Lei
n. 8.437/92, o presidente do tribunal poderá conferir a esse pedido o efeito
suspensivo liminar, se constatar, em juízo prévio, a plausibilidade do direito
invocado e a urgência na concessão da medida.71 De forma mais clara, isso
significa que o presidente do tribunal poderá, em juízo prévio, suspender
"liminarmente o cumprimento da liminar concedida pelo juiz da ação civil
pública, sem prejuízo de, em juízo definitivo, poder decidir diferentemente.
aseguir;
8 a) As liminares cujo objeto seja idêntico poderão ser suspensas em
uma única decisão, podendo o presidente do tribunal estender os efeitos da
suspensão a liminares supervenientes, desde que a entidade interessada
formule simples aditamento ao pedido original;72
9a) A suspensão deferida pelo presidente do tribunal vigorará até o
trânsito em julgado da decisão de mérito na ação principal;75
- ' L0:l) Naturalmente, o pedido de suspensão de liminar, mesmo que
já deferido, restará prejudicado se a ação civil pública for julgada em defini-
tivo7f
’- 11a) Confirmada a tutela antecipada por órgão fracionário de Tribu
nal de Justiça local, descabe ao presidente dessa corte apreciar o pedido de
.su<t suspensão;75 esse pedido deve ser ajuizado perante o Superior Tribunal
deJustiça, por força do art. 25 da Lei n. 8.038/90;76
.. 12a) Rn tendeu o Superior Tribunal de Justiça refugir-lhe a compe-
tencia para, em .ação cautelar inominada, suspender liminar deferida em
„ 69. Lei n. 8.437/92, art. 4o,55o, acrescentado pela Med. Prov.n. 2.180-35/01.
. 70. Lei n. 8.437/92, art. 4o,§6o, acrescentado peía Med. Prov.n. 2.180-35/01.
71. Lei n. 8.437/92, art. 4a, § 7o, acrescentado pela Med. Prov. n. 2.180-35/01-
72. Lei n. 8.437/92, art.'4o, § 8o, acrescentado peía Med. Prov. n. 2.180-35/01-
73. Lei n, 8.437/92, art. 4o, § 9o, acrescentado pela Med. Prov. u. 2,180-35/01.
-, 74. AgligPet n. 2.227-RS, STF Pleno, v.u., j. 03-04-02, rel. Min. Marco Aurélio, DJU,
2í 0> 0 2 , p .54.
75. Cf. art. 4° da Lei n. 8.437/92, c.c. o art. I o da Lei n. 9.494/97.
tis is 76. Nesse sentido, AgRgRec) n. 858-PE, Corte Especial S77, v.u., j. 29-11-00, rel. Min.
wiando Gonçalves, DJU, 12-02-01, p. 90; informativo STJ, ISS).
482— CAPÍTULO 31
ação civil pública, objeto de agravo de instrumento ainda não julgado pelo ■
respectivo tribunal local;77 - .í í
13a) A suspensão da liminar, salvo determinação em contrário da
decisão que a deferir, vigorará até o trânsito em julgado da decisão definiti
va de concessão da segurança ou, havendo recurso, até a sua manutenção
pelo Supremo Tribunal Federal, desde que o objeto da liminar deferida
coincida, total ou parcialmente, com o da impetração.78
b ) Im pugnação , à denegação da lim inar

Contra a denegação dç liminar também cabe agravo,79 pois na ação
civil pública ou coletiva se aplica por expresso, de forma subsidiária, p sis---
tema recursal comum. Não caberá, porém, agravo regimental contra decisão ,
do relator que indefira liminar.80
Sob o sistema da ação civil pública ou coletiva, pode o juiz conferir
efeito suspensivo a qualquer recurso.81 Apesar disso, e a despeito da possi
bilidade de o relator dar efeito suspensivo a qualquer agravo,82 a mera m-
terposição de recurso contra o indeferimento de liminar por si só não temo
condão de conceder a cautela que foi negada na decisão recorrida. ,,
Entretanto, por força do disposto no art. 527, III, do Código de Pro
cesso Civil,83 denegada a liminar pelo juiz, e interposto o agravo de instru
mento, o relator poderá deferir, em antecipação de tutela, total ou parcial ^,,
mente, a pretensão recursal, comunicando ao juiz sua decisão (efeito ativo,
do agravo de instrumento) .84 Antes, porém, de ter a lei instituído essa pos t
sibilidade, costumava-se buscar por meio de mandado de segurança a con-*
cessão de liminar nos tribunais, quando negada por magistrado de primeiro
77. AgRgMC n. 1.623-SP, 3a T. STJ, j. 16-03-99, v.u., rel. Min. Menezes Direito, Dp, -
03-05-99, p- 140.
78. Ésta regra decorre da Súm. n. 626 do STF, que se refere, expressamente, a sUS"
pensão de liminar em mandado de segurança; entretanto, para a suspensão de liminar e® ^
ação civil pública, a sistemática é a mesma. ...
79. Em sentido contrário, v. Hely Lopes Meírelles, M andado de segurança,- aÇ00 ^
popular e ação civil pública^ cit., p. 50; RT, 567:93 e 611:220. Em conformidade com otcXt°>
apontando a natureza interlocutória da decisão que denega a liminar, v. Nelson e Rosa
Código de Fracasso Civil cit., nota ao art. 523 do CPC; Galeno Lacerda, Comentários ao Co
go de Processo Civil, v. VIII, l ° ed., p. 355, Forense; KF, 305-342. \
fi dc'
80. A regra decorre, analogicamente, da Súm. n. 622 do STF. A propósito, v. n o »
rodapé n. 56, neste mesmo Cap.
81. LACP, art 14.
82. CPC, art. 527, III, com a redação da Lei n. 10.352101.
83. Redação dada pela Lei n. 10.352101.
84. Nesse sentido, Nelson e Rosa Nerv, Código de processo Civil c o m e n ta d o , c 1
notas ao art. 527.
-grau, desde que houvesse graves e excepcionais razões de urgência para

insistir na obtenção da liminar.85
Quanto ao prazo para a interposíção do agravo, reportamo-nos aos
"comentários feitos na letra anterior deste tópico.
5. A reconsideração da liminar
Em ação civil pública ou coletiva, ainda que o juiz tenha negado a
concessão da lim ina r, poderá -reexaminar a qualquer momento sua deci
são, enquanto não proferir a prestação jurisdicional definitiva. Da mesma
forma, antes de dar a sentença, poderá o juiz a qualquer tempo revogar a
liminar que concedeu, desde que se convença de terem cessado ou de não
terem ocorrido os motivos que levaram à sua concessão.
, A doutrina e a jurisprudência admitem que a liminar possa ser revo
gada pelo próprio órgão que a concedeu, seja em matéria de processos
cautelares,®6 seja em sede de mandado de segurança,87 cujo sistema de
concessão de liminares se aplica ao das ações civis públicas e coletivas.
Interposto agravo contra a concessão ou denegação da liminar, po
derá o juiz reformar sua decisão.88 Com mais razão, se julgar improcedente
0 pedido, deverá tornar sem efeito a liminar concedida,89 embora nada
obste a que condicione a revogação da liminar ao trânsito em julgado da
sentença, para evitar danos irreparáveis.
v " Em hipótese de procedência, porém, o mais lógico é que o juiz
mantenha a liminar acaso expedida em ação civil pública ou coletiva. Afinal,
sc em juízo de cognição incompleta da lide o juiz concedeu a liminar, deve
rá, com maior razão, mantê-ía quando da prestação jurisdicional definitiva,
que venha a acolher o pedido.
Mantida a liminar quando da prolação da sentença, a lei admite que,
1requerimento do Ministério Público ou de pessoa jurídica de Direito Pú
blico interessada, o presidente do tribunal ao qual couber o conhecimento
. do.recurso, possa deferir a suspensão da execução da sentença enquanto
,Pendente o apelo (o que corresponde hoje à fase de cumprimento da sen-
te?ça, nos termos da Lei n. 11.232/05).90
85. Nesse sentido, cf. RJTfSP, 71:240; ROMS n. 342-0-SP, I a T. STJ, j. 09-12-92, v.u.,
Icl Mm. Gomes de Barros, DJU, l°-03-93, p. 2487; RSTJ, 26:204 e 22:169.
86. CPC, art. 807.
^ 87. RT, 55*5:104, RTJ, X27:9; Recí. n. 760-PE, decisão monocrática do Min. Celso de
eiI°. do STF, de 03-07-98. DJU, 10-08-98, p. 129.
88. Cf. arts. 523, § 2°, e 529 do CPC, com a redação dada pela Lei n. 9.139/95.
89. É a mesma solução do mandado de segurança (Súm. n. 405 do STF).
90. Lei n. 8.437192, art. 4°, § I o; CPC, art. 558, parágrafo único.
484— CAPÍTULO 31
Nas ações civis públicas ou coletivas, interposta apelação, o juizpo-

derá dar efeito suspensivo ao recurso,91 ou suspender o cumprimento da
sentença.92 Como já antecipamos, nosso entendimento é o de que, em ca
sos excepcionais, convindo ao interesse público, poderá o juiz condicionar
a revogação da liminar ao trânsito em julgado da sentença de Improcedên
cia — o que se explica pelas conseqüências muitas vêzes irreversíveis dos
danos aos valores de que cuida a Lei da Ação Civil Pública.
6., Os recursos em geral

São admissíveis quaisquer ações civis, de qualquer rito ou objeto,
para a defesa de interesses transindividuais.93
Ora, nas ações civis públicas ou coletivas, os recursos serão os.do
Código de Processo Civil.94 Registre-se que o prazo especial de 10 dias,
previsto no art. 198, II, do ECA, só se aplica aos procedimentos dos arts.
152 e 197 do mesmo estatuto, mas' não às ações civis públicas para defesa
de direitos relacionados com a proteção de crianças e adolescentes, porque.,
quanto a estas, os recursos e os prazos também são aqueles da Jei proces
sual civil geral (ECA, art. 212, § I o).95
Assim, no processo coletivo, devem ser observados os prazos, e as
demais regras recursais do diploma codificado (como, p. ex., o prazo de 15
dias para apelar, o prazo de 10 dias para agravar, ou o prazo dilatado para a
Fazenda, o Ministério Público ou o defensor público).96 Nesse sentido, cor
retamente'.entendeu o Superior Tribunal de Justiça que, como a ação civil
pública é disciplinada pela Lei n. 7.347/85, e como esta última faz incidir o
Código de Processo Civil naquilo que não contrarie suas disposições, éni;
conseqüência, o prazo da apelação é o comum, nas ações fundadas na
LACP, já que esta lei não dispõe sobre o prazo para a interposição d e rèçüi^
sos. Por identidade de razão, admite-se o benefício do prazo em dobro não
só em favor da Fazenda e do Ministério Público,97 como também em.fayoii;
do defensor público ou quem exerça cargo equivalente,98 e ainda para as
91. Cf. LACP, art. 14.

92. Nos termos do parágrafo único do art. 558 do CPC, com a redação que lhe deu ?•_
Lei n. 9.139195. ,’ is
93. K Cap. 1J.
94. Nesse sentido, Nelson e Rosa Nery, Constituição Federal comentada, cit.,I,,>I2S
ao art. 14 da LACP. ...'$
95. REsp n. 6J0.438-SP, 2a T. STJ, j ; 15-12-05, m.v., rel. Min. Castro Meira, 4 ^ i s
03-06, p. 195.
96. CPC, arts. 188, 508 e 522; Lei n. 1.060150, art. 5o, § 5o, cf. Lei n. 7.871/89- ,
97. CPC, art. 188 do CPC. Nesse sentido, RE n. 94,064-SP, l n T. STF, m.v., f•
82, rei. Min. Néri da Silveira, DJU, 17-12-82, p. 3.208, e RTJ, 206:217; REsp n. 2.065-RJ.P is
STJ, v.u., j. 08-05-90, rel. Min. WaJdemar Zweiter, DJU, 28-05-90, p. 4.732. ‘ :i
98. Lei n. 1.060150, art. 5o, § 5°, acrescentado pela Lei n. 7.871/89. is ,.is
autarquias e fundações públicas;99 esse benefício aplica-se ainda a quais

quer ações civis públicas, até mesmo àquelas fundadas no ECA.100
•; Não é, porém, em tudo que o sistema recursal do Código de Proces
so Civil se aplica, quando se cuide de ações civis públicas ou coletivas. Al
gumas peculiaridades existem a serem levadas em conta, e são por expresso
indicadas na LACP, como é o caso da disciplina do agravo contra a decisão
liminar,101 e do efeito suspensivo que pode ser concedido pelo próprio juiz
i qualquer recurso interposto em ação civil pública ou coletiva, a requeri
mento fundamentado do recorrente.102 No tocante aos recursos em matéria
de ações civis públicas fundadas no ECA, também há regras próprias, indi-
cadas na lei especial.103
Como nas ações civis públicas e coletivas, para evitar dano irrepará
vel à parte, o juiz poderá conferir efeito suspensivo aos recursos,, isso signi
fica que o efeito suspensivo dependerá de uma decisão motivada do juiz.104
Á regra é o recebimento do recurso sem o efeito suspensivo; silente o juiz a
respeito, entende-se que não conferiu efeito suspensivo ao recurso. Con-
■dui-se, pois, que os recursos no sistema da LACP têm apenas o efeito me
ramente devolutivo como regra geral.105
Em decorrência de quanto se disse, a regra nas ações civis públicas
,.ou coletivas é a de que nem mesmo a apelação tem efeito suspensivo, salvo
>S>e o juiz expressamente o conceder. Mas, se o juiz não receber com efeito
suspensivo a apelação, tem-se admitido a impetração de mandado de segu-
ranu para conferir-lhe tal efeito.106
} *
Será, porém, recebida só no efeito devolutivo a apelação interposta
^contra sentença que confirme a antecipação da tutela.107
A possibilidade de ser conferido efeito suspensivo a qualquer recur
so, em sede de ação civii pública, recebeu interpretação restritiva junto ao
Supetior Tribunal de justiça, segundo o qual a regra do art. 14 da LACP
fLA
& ; *
jí
^ 99. Lei n. 9-469/97.

51 a 100- Nesse sentído, REsp n. 128.081-RS, I a T, STJ, j. 17-04-98, v.u., rel. Min. Garcia
êira RSTJ, 111:61; REsp n. 281.359-MG, 4a T. STJ, 20-02-03, v.u., rel. Min. Sálvio Teixeira,
■hjü, 17-03-03, p. 233. . •
^ r 101. LACP, art. 12.
" 102. LACP, arr. 14.
103- ECA, arts. 148, IV, e 198.
104. LACP, arts. 14 e 21.
105. A l n. 153.287-5/9, 4a Câm. Direito Público do TJSP, j. 07-12-00, rel. Des.
h, "'aco de Godoy.
'0 106. REsp n. I42.209-R0, 1* T. STJ, j. 31-03-98, v.u., rel. Min. Garcia Vieira, DJU, 18-
' 98, p, 34.
3^.. 107. CPC, art, 520, VII, com a redação^que lhe deu a Lei n. 10.352/01.
486— CAPITULO 31
Na t e da execução, deve-se registrar que: a ) da decisão de liquida

destina-se apenas às instâncias ordinárias, não alcançando a interposiçâo d'e de
recursos especiais ou extraordinários.108 /: . Ção, agora passa
Quanto à questão da concessão de efeito suspensivo ao recurso ex
traordinário, o Supremo Tribunal Federal tem entendido que não cabe me difícil ou incerta reparação.11
dida cautelar inominada para a obtenção do referido efeito suspensivo, se o.:
recurso ainda não foi admitido no Tribunal de origem; no máximo,: para
resguardar direitos em casos urgentes, caberia ao presidente do tribunal a
quo deferir a medida, que vigoraria, se o recurso extraordinário viesse a ser'
admitido, até que o tribunal adquem a ratificasse, ou não.109 -..V. :.
Cabe duplo grau de jurisdição obrigatório, nas ações civis públicas
ou coletivas? •
A LACP não instituiu d u p lo grau obrigatório de jurisdição. Somente
o art. 4o, §'1°, d a Lei n. 7.853/89 é que dispõe que as sentenças de carência
ou Im procedência, proferidas em ação civil pública que verse interesses
transindividuais de pessoas portadoras de deficiência, ficarão sujeitas ao
duplo grau de jurisdição, e, nesse caso, não prod u zirão efeito senão depois
de confirmadas pelo tribunal.
Entretanto, como d art. 19 da LACP se reporta à aplicação do siste
ma codificado, incide no caso a regra do art. 475 do Código de Processo-
Civil,110 segundo a qual estão sujeitas ao duplo grau de jurisdição, não pro;,.
duzindo efeito senão depois de confirmadas pelo tribunal, as sentenças.,
a) proferidas contra a União, o Estado, o Distrito Federal, o Município, eas.
respectivas autarquias e fundações de Direito Público,111 b) que julgarem.:
procedentes, no todo ou em parte, os embargos à execução de dívida au\a
da Fazenda Pública.112 Nesses casos, o juiz ordenará a remessa dos autos ac^
tribunal, haja ou não apelação; não o fazendo, deverá o presidente do tri
bunal avocá-los. ■ ■ '
Não se aplica o duplo grau sempre que a condenação, ou o dircitQ
controvertido, for de valor certo não excedente a 60 salários-mínimos, bcjfl
como no caso de procedência dos embargos na execução de dívida ativa do
mesmo valor.113 Igualmente, não se aplica o reexame necessário q u a n d o a.,
sentença estiver fundada em jurisprudência do plenário do S u p re m o I>1'
bunal Federal ou em súmula desse mesmo tribunal ou ainda do tribuna
superior competente.114
108. AgRg n. 311.505-SP, 1“ T.STJ, v.u., j. l°-04-03, rel. Min. Francisco lalcao,
16-06-03, p. 262.
M
109. Q O em MC na Pet n. 1.863-RS, I a T. STF, v.u., j. 07-12-99, rel. Min. Morei'-1
ves, DJU, 14-04-00, p. 32. Nesse sentido, v. Súm. ns. 634 e 635 do STF.
110. Redação dada pela Lei n. 10.352/01.
111. Cf. Lei n. 9-469197.
112. CPC, art. 585, Vtl, com a redação a Lei n. 11.382106. i.
115. CPC, art. 475-H, com a redação da Lei n. 10.252101.
113. CPC, art. 475, § 2°, com a redação dada pela Lei n, 10.352101. -
116. CPC, art. 527, II, com a redação da Lei n. 10.252101.
114. CPC, art. 475, § 3o, com a redação dada pela Lei n. 10.352101.^
CAPITULO 32
MULTAS
SUMÁRIO: 1. As multas còminatórias. 2. Multa liminar. 3-Multa

imposta em tutela antecipada. 4. Multa imposta na sentença.
5. Multas administrativas e multas impostas em compromisso
de ajustamento.
1. As multas còminatórias
Nas ações civis públicas ou coletivas, tanto em decisão liminar (in i
tio litis), como em tutela antecipada ou até mesmo na sentença, o juiz pode
impor multa diária, de caráter cominatório, independentemente de reque-
nmento do autor.1
' Embora todas as multas còminatórias constituam poderoso instru
mento de influenciação na vontade da parte, cada qual delas tem seus pres
supostos e finalidades:
a) A^nulta imposta liminarmente (no início da lide) será devida
desdt: o descumprimento da ordem liminar; entretanto, só será exigível
di pois que transite em julgado a sentença favorável ao autor.2 Isso significa
a .exigibilidade da multa liminar não dependerá de ter o juiz dado, ou
nao, efeito suspensivo a eventual agravo interposto contra sua concessão
(UCR, art. 14), e sim, mais precisamente, dependerá apenas do trânsito em
JVllfcado da eventual sentença de procedência;
' ■ b) A multa imposta em decorrência da concessão de tutela anteci
pada é exigível a partir do momento fixado pelo juiz;3 ■
c) A multa imposta na sentença é devida em razão do atraso no
^rnprimeriio do preceito contido na sentença. Destina-se especificamente
_ , 1. LACP, arts. 11 e 12, § 2o; CPC, arts. 273, 5 3o, e 461, §§ 5o e 6o, todos com a reda-
Çue lhes deu a Lei n. 10.444/02.
2. LACP, art. 12, caput, e § 2o; CDC, art. 84, §§ 3o e 4o.
‘ ■-V; r.- ■ _
3. Isso ocorre para assegurar a exeqüibilidade da própria antecipação da tutela.
490— CAPÍTULO. 32
MULTAS— 491
É exigfvel em caso de^xecu ção^ d " da obriSaÇão im posta n o decisum relevante o fundamento da demanda e justificado o receio de ineficácia do
q u a n d o deva in c id irí ° Í T eSP ecifica- a data a p a S provimento final.11
real exigibilidade d ep en d erá d o eÍeim ^ H rf gra d° art 14 da LACP SUa i A concessão de tutela liminar depende de pedido do autor,12 mas o
Este tipo de multa tam bém é con h ecido c o ^ a s f r r t n t e f ***# > ■ " juiz pode impor até mesmo de ofício uma multa diária, para garantir o
cumprimento da tutela antecipada. 13 .
caráter c o n s e n s u a l “ T ' mÍSS° de ^'ustamento de conduta tem
estabelecem com o f Z L é o Z ^ s S ^na T ^ PÜblÍCOS 4. Multa imposta na sentença
para o caso de estes desc:urnnr rem a lntercsscs transindmdu.w
ta as exigências legais. 6 O m om enS a “ ! ? r° misso de ajustar sua condi,.' ■. Em ação civil pública ou coletiva que vise ao cumprimento de obri
- proP, o ajuste, que ‘ * * gação de fazer ou não fazer, o juiz pode impor multa diária de caráter co
. tninatório, não só em decisão liminar (in itio litis), como também na sen
tença. Visando ao cumprimento ou à execução específica de obrigação de
postas com b a s e " n o S a ^ 0 í r e & e n ? mukas COminatónas, im
■fazer, tem o juiz ampla margem de liberdade, seja para influenciar a von-
duais indivisíveis, integrará o fundo de rennr^ i ainteresses transindivi
tadé do devedor (meios de coação), seja para substituí-la (meios de sub-
dos.7 Naturalmente, se os interesses aue « r ? Ç interesses difusos lesa-
a mui,a deverá acrescer às ü m . S . T S ' . 5” ^ <i'v,s„e„ rogação).14 “Para lograr a execução específica” — di-lo Calmon de Passos
indenizações individuais.8 — “socorre-se o direito de meios que exercem influência sobre a vontade
2. do obrigado, constrangendo-o a submeter-se ao pactuado — são os chama
M u lt a lim in a r dos meios de coação. Ao lado deles, outros, mediante os quais os órgãos
lurisdicionais tendem, por sua conta, a conseguir para o credor o bem a
Z S * ? ™ de im,kas Üminares de ,qüe tem direito, independentemente da participação e, portanto, da vonta
ciente meio de pressão psicolóeica carater cominatório constitui eli
de do obrigado — os denominados meios de sub-rogação”.15
de obter de imediato a cessação de cveni,fa,C*P e ci al mc-11Le com o fito:
so posteriormente sejam exigíveis essas mnlra ' - C nociva’ Poís>embora, í Embora hoje a lei contemple mais meios de coação para cumpri-
dia do descumprimento da orderrí judicial p ,a Sa° comPutadas desde o ■mento de decisões judiciais,16 na verdade a satisfação do decisum, nas obri
demão, desde o descumprimento h a multa limi” ‘u a) f - gações de fazer depende antes de um ato de vontade do devedor. Segundo
julgado da sentença. ’ exigtvel so depois do trânsito cm® Liebman, “as obrigações de fazer ou não fazer são, pois, em maior ou me
nor, extensão, inexeqüíveis. Daí o esforço para encontrar meios para induzir
Cap. 31.Sobre a coucessão de Umi„ „ e s era ação civU pübüca ou cotova, „ \ 'í o devedor a cumpri-las voluntariamente, sob a ameaça de pesadas sanções.
' E o que faz a jurisprudência francesa com o sistema das astreintes. Chama
-se. asireinte a condenação pecuniária proferida em razão de tanto por dia
3.
Multa imposta em tutela antecipada = atraso (ou por qualquer unidade de tempo, conforme as circunstâncias),
destinada àôbter do devedor o cumprimento de obrigação de fazer pela
^ atneaça de uma pena suscetível de aumentar indefinidamente. Caracteriza-
efeitos £ " S T a r S q S e íta e S ^ d o a ü t o r ^ g l a ^ ‘ Se á asireinte, pelo exagero da quantia em que se fez a condenação, que não
uiur. usta tutela sera cabivc l se
Çprresponde ao prejuízo real causado ao credor pelo inadimplemento, mas
• '
%
11. CDC, art. 84, §§ 3o e 4°, e LACP, art. 21.

CPC’ arts- 287' « 1 e <544; LACP, art. 19. 12. CPC, art. 273, com a redação da Lei n. 8.952194. V. Cap. 31.
5. Sobre as astreintes, v. item n. 4, deste Cap.
13. CDC, art. 84, § 4a, aplicável a todas as ações civis públicas e coletivas, p or força
i-ACP, art. 5o, g 6°, v. Cap. 33. í do 21 da LACP; CPC, art. 273, § 3o.
^ 14. CDC, art. 84, § 5a; CPC, art. 634, com a redação da Lei n. 11.382106.Com o e
fimdo, o Cap0^ ^ ' ^ § 4" ^ 9 ° 08^ 5’ arl |u> § 2o. v, IACP, art; 13. A propósl«, do
xemplos> no primeiro caso temos as astreintes; no segundo, a execução por terceiro, àcusta
j 10 devedor.
do-se as muitas impostas com b a s e ^ a T e f " * 7 .853/85^ ^ 5 2° ’ H’ da Lei n ' 3-008195, refenn £ 15. Comentários ao Código de Processo Civil, v. III, p. 243, n. 141.1, Forense, 1979-
9. v., tb., os Caps. 31, n. e 11; n 4 ! V * l a no mesmo sentido, cf. Chiovenda, Istitiiziorii di diritto processuale civile, I, n, 86,
10- LACP, art. 21; CPC, art. 273. j Nápoles, 1936.
& 16. V.g., arts. 14, V, e parágrafo único, e 46l, do CPC.

492— CAPÍTULO 32
depende da existência de tal prejuízo. É antes uma pena imposta com cará- V
ter cominatório para o caso em que o obrigado não cumpra a obrigação no
prazo fixado pelo juiz”.17 1
Destarte, as multas impostas na sentença tornaram-se conhecidas
em doutrina e .jurisprudência como astreintes. Astreinte é palavra francesa j
que significa penalidade especial infligida ao devedor de uma obrigação,
com o propósito de incitado ao seu cumprimento espontâneo, e cujo mon
tante se eleva proporcional ou progressivamente em razão do atraso no :
cumprimento da obrigação. .
No Direito francês, a expressão astreinte pode ser entendida de
dois modos: a ) em sentido estrito, o art. 33 da Lei n. 91*650, de 09-07-91
(que reformou o processo civil de execução na França), dispõe que todo
juiz pode, mesmo de ofício, impor uma astreinte para assegurar o cumpri- ■
mento de sua décisão; b) em sentido lato, consiste na obrigação imposta ao '
devedor de pagar uma soma determinada por dia de atraso (nesse sentido, /
também compreende as garantias de cumprimento de obrigações de fazer,
inclusive contratuais).
Entre nós, poderá o juiz impor na sentença o cumprimento da
prestação ou da atividade devida ou a cessação da atividade nociva, sob
pena de execução específica ou de multa diária, se suficiente ou compatí
vel, independentemente de pedido do autor.18 Para a efetivação da tutela
específica ou a obtenção do resultado prático equivalente, poderá ainda o
juiz, de ofício ou a requerimento do interessado, determinar as medidas
necessárias, entre as quais a imposição de multa por tempo de atraso, o
desfazimento de obras e o impedimento de atividade nociva, se necessário. ,
com requisição de força policial.19 Se o juiz entender que a multa se tor-M.
nou insuficiente ou excessiva, poderá, até mesmo de ofício, m o d ificar seu,
valor ou sua periodicidade.20
O sistema processual civil considera dever da parte c u m p r i r ;tom
exatidão os provimentos mandamentais e não criar embaraços à efètiy3$?„$
de provimentos judiciais de natureza antecipatória ou final. A violação a
essa regra constitui ato atentatório à dignidade da Justiça, sujeítando-se;,9. <
responsável á sofrer imposição de multa, a ser contada a partir do trânsito
em julgado da decisão finaj da causa.21
Nos termos dos arts. 11 da LACP e 84, § 4o, do CDC, para a s s e g u n i ç . ;
o cumprimento de obrigação de fazer, a sentença pode impor multa diária
ainda que sem pedido do autor — o que constitui derrogação ao princípio •
dispositivo ou da demanda. Por força da integração entre LACP e CDC, M>s
regras não valem apenas para a defesa do consumidor, mas sim para a defc . .
17. Processo de execução, n. 97, 4a ed., 1980.

18. LACP, art. 11; CDC, art. 84, § 4°. Cf., tb-, arts. 273 e 461, §§ 3o e 4°, do CPC-
19. CPC, art. 461, § 5o, acrescentado pela Lei n. 10.444/02.
20. CPC, arts. (544 e 461, § 6o, acrescentado peia Lei n. 10.444/02.
.21. CPC, art. 14, V, e parágrafo único.
MULTAS— 493
sa dequaisquer interesses- transindividuais (meio ambiente, patrimônio

íultural, pessoas idosas etc.).2?
As astreintes podem ser impostas até mesmo contra o Estado.23
■ Impossibilitado o cumprimento da obrigação pelo próprio devedor
ou por terceiro, a obrigação se converte em perdas e danos.24
5, Multas administrativas e multas i m p o s t a s e m com-

píomisso de ajustamento
Na tutela de interesses transindividuais, não raro se vale o legislador
de multas administrativas, que vão para fundos específicos {v.g., nas infra
ções às normas de defesa do consumidor, vão para o fundo de que cuida o
art. 13 da IACP;25 nas infrações às normas ambientais, vão para o Fundo
Nacional do Meio Ambiente ou fundos correlatos;26 nas infrações ao ECA,
vão para o fundo gerido pelo Conselho dos Direitos da Criança e do Ado
lescente do respectivo município).27 Tendo em vista o caráter difuso da
destinação dessas multas, o Ministério Público não só pode cobrá-las em
proveito da coletividade, como ainda poderá intervir nas respectivas ações
:de cobrança.
Nos compromissos de ajustamento de conduta, é comum imporem-
se muitas còminatórias, para o caso de seu descumprimento; entretanto,
ainda que costumeiras e até extremamente úteis, não são indispensáveis,
.. como já anotamos anteriormente.28
As multas impostas nos compromissos de ajustamento de conduta
normalmente têm o caráter cominatório, já que se destinam a assegurar o
cumprimento de obrigação de fazer oú não fazer, Em alguns casos, dentro
da livre negociação das partes, não raro na prática acabam assumindo cará
ter compensatório, embora tais compromissos visem primordialmente a
constituir obrigações de ajustamento de conduta, e não a constituir dívida
de valor. NeáSfe sentido, é o que dispõe a Súm. n. 23, do Conselho Superior
- Ministério Público paulista.29 Advirta-se, porém, que, ainda que ditos
Compromissos consignem reconhecimento de dívida de valor por parte do
íptnpromitente, não constituirão sequer limite de responsabilidade para o
22. LACP, art. 21, introduzido pela Lei n. 8.078/90, e art. 90 do CDC.
Í3. REsp n. 784.188-RS, Xa T. STJ, j. 25-10-05, v.u., rel. Min. Teorí Zavascki, DJU, 14-
l l0 5,p 230.
"■ 24. Execução por terceiro: cf. art. 634 do CPC, com a redação da Lei n, 11.382/06;
, Peo5as e danos: cf. arts. 633, in fine, 638, e 643, parágrafo único, d o CPC; art. 84, § I o, do
Ç0c
25. CDC, arts. 56, 1, e parágrafo único, e 57.

26. Lei n. 9.605/98, arts. 72-73.
27. ECA, arts. 2l4 e 245 e s.
28. V. Cap. 23, n. 4. -
* r 29. A propósito dos requisitos do comprorpísso de ajustamento, v. Cap. 23, n. 4.
494— c a p í t u l o 32
bücos legiUmados) Sãô^êmed^sVoIÚbU•dêd d o J™mPTOmíss'o (os órgão* pú

vertido, de que n ã o ^ o * * * * ° ' díreit° m^ r i K n í o - ‘
CAPITULO 33
FU ND O PARA
RECONSTITUIR O BEM LESADO
SUMÁRIO: 1. A reparação de interesses difusos lesados. 2. O

fundo do art. 13 da Lei n. 7.347/85. 3. Os fundos semelhantes.
4. Fundo federal e fundos estaduais. 5. A participação de mem
bros do Ministério Público. 6. As receitas do fundo. 7. As finali
dades do fundo. 8. A reparação das lesões individuais.
*'f
1
^1- A reparação de interesses difusos lesados
.. ■ .
*43?' Uma das mais peculiares características da tutela coletiva de interes
s e s transindividuais consiste, justamente, na dificuldade de dar destino
_£*jdequido ao produto de eventual condenação. •
jÜpP Tratando-se de ação civil pública ou coletiva que verse interesses
'"jndrvi cíveis (como os difusos ou coletivos), como repartir o produto da
mdemzaçãí) entre pessoas indetermináveis ou que compartilhem lesões
, indivisíveis? Assim, por exemplo, como indenizar os moradores variáveis de
*uma região pelos danos ambientais lá havidos? Como indenizar milhares ou
1 milhões de consumidores lesados por uma propaganda enganosa, divulga
' da na televisão? .
Mesmo no caso de ações civis públicas ou coletivas que versem á de-
-■p/e®a de interesses divisíveis (como os individuais homogêneos), como apu-
,*• tar o produto de uma condenação, ainda que divisível, e efetivamente re
.. parti-!o entre milhares ou milhões de lesados que sequer compareceram ao
' _Processo coletivo nem nele estão devidamente representados?
Esse problema da destinação do produto da condenação foi, por
Ûito tempo, um dos três maiores obstáculos ao surgimento do processo
colttivo (os outros foram a questão da substituição dos lesados no pólo
5 lvo e a questão da coisa julgada com imutabilidade erga omnes')..
No campo dos interesses transindividuais, há bens lesados que são
1
t ^recuperáveis, impossíveis de serem reconstituídos: uma obra de arte to-
^ fcilnii nte destruída; uma maravilha da natureza, como Sete Quedas ou
rt! ■ ■ ■
496— CAPÍTULO 33
Guaíra, para sempre perdida; os últimos espécimes de uma raça animal em

extinção... Casos hã em que a reparação do dano é inviável. É comovente o
provérbio chinês que lembra poder uma criança matar um escaravelho, mas
não poderem todos os sábios do mundo devolverdhe a vida...
Não é mesmo nada fácil dar destino adequado ao produto de uma
condenação obtida em processo coletivo. Até no campo das lesões mera
mente patrimoniais, a dispersão dos lesados cria novas dificuldades para a
divisão do produto da indenização. Para ilustrar a assertiva, lembremos um
exemplo real ocorrido com o dono de um posto de gasolina nos Estados
Unidos da América. Fòi ele acionado por um dos lesados, que venceu a
demanda depois de provar que o réu, anos a fio, tinha vendido combustível
por preço superior ao devido. Procurando resolver não só o problema indi
vidual como o coletivo (class actions), o juiz condenou o réu a fornecer
gasolina de graça à população, até atingir o montante de que tinha ele se
locupletado ilicitamente.1
Embora criativa, foi insatisfatória a solução dada a esse caso concre
to, pois muitos dos que foram, prejudicados já poderiam ter morrido, ter
mudado de cidade ou ter perdido o interesse na reparação oferecida. En
quanto isso, muitos que não tinham sido prejudicados, puderam abastecer
seus veículos, com proveito totalmente imerecido.
Eram grandes, pois, as dificuldades para dispor sobre a destinação
do eventual -produto da condenação, nas ações civis públicas ou coletivas
que versassem interesses transindividuais. . '
2. O fundo do art. 13 da Lei n. 7.347/85

O legislador brasileiro acabou enfrentando a questão de maneira ra
zoável, ao criar um fundo fluido, destinado à reparação dos interesses tran
sindividuais lesados. 4
Assim, nas ações civis públicas ou coletivas que versem interesses
transindividuais indivisíveis, havendo condenação em dinheiro, a indeniza
ção reverterá para o fundo criado pelo art. 13 da LACP.2
Esse fundo, que hoje se chama Fundo de Defesa dos Direitos Difu
sos? por definição legal, tem a finalidade primordial de viabilizar a repara-
ção dos danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e due
tos de valor artístico, estético, histórico, turístico, paisagístico, por infraÇao
à ordem econômica e a outros interesses difusos e coletivos.4
1. Cf. Waldemar Mariz de Oliveira Júnior, A uitela jurisdicional dos in te r e s s e s

sos, em A tutela dos interesses difusos, cit., p. 23.
2. LACP, arts. 13 e 20; CDC, arts. 5.7, 99, parágrafo único, e 100, parágrafo único
3. Lei n. 9 008/95, art. I o.
4. Lei n. 9.008/95, art. I o, § I a.
FUNDO PARA RECONSTITUIR O BEM LESADO— 497
Se possível, o próprio bem lesado deve ser reparado; em caso con

trário, o dinheiro da condenação poderá ser usado para preservar ou res
taurar outros bens compatíveis.
Assim, mesmo nas hipóteses mais complexas, sobrevindo condena
ção, o dinheiro obtido deverá ser usado na reparação direta do bem lesado
ou, se isso rião for possível, ao menos em finalidade compatível com a ori
gem da lesão. Como exemplo, em se tratando de dano irreparável a uma
obra de arte, a indenização poderá ser utilizada para reconstituição, manu
tenção ou conservação de outras obras de arte, ou até mesmo para conser
vação de museus ou lugares onde elas se encontrem. Na destruição irrepa
rável de um sítio ambiental, pode ser cogitada a preservação de outros lo
cais dotados pela natureza. No caso de extinção de animais, poderemos
criar condições que favoreçam a procriação ou o habitat da mesma ou de
outras espécies em extinção. Enfim, a aplicação do produto do fundo de
pende de discernimento e imaginação.
Quando é que o produto de uma condenação proferida em ação ci
vil pública ou coletiva vai para o fundo fluido e, aó contrário, quando é que
ele deve ser repartido entre os lesados?
Segundo a lei vigente, se o produto da indenização se referir a da
nos indivisíveis, irá para o fundo do art. 13 da LACP, e será usado de ma-
.neira bastante flexível, em proveito da defesa do interesse lesado ou de
interesses equivalentes àqueles cuja lesão gerou a condenação judicial. Na
turalmente essa regra só vale para os interesses transindividuais indivisíveis,
pois, se o proveito obtido em ação civil pública ou coletiva for divisível (no
casò dos interesses individuais homogêneos), o dinheiro será destinado
^retamente a ser repartido entre os próprios lesados.
'■•'-is . A doutrina nacional refere-se ao fundo de reparação de interesses
difusos lesados, criado pela LACP, como flu id recovery, ou seja, alude ao
rato de que deve ser usado com certa flexibilidade, para uma reconstituição
Çue.não preciSa e às vezes nem mesmo pode ser exatamente a reparação do
™esmo bem lesado. Entretanto, como observou Carlos Alberto de Salles, “a
“ outrina brasileira tem apontado reiteradamente semelhança da sistemática
' “0 fundo criado pela Lei n. 7-347 com o flu id recovery do Direito norte-
atiericano. No entanto, essa proximidade é apenas de concepção. O iúndo
Wasileiro opera de maneira bastante diversa daquela solução judicial pro-
; Jiuda das class actions norte-americanas". Segundo o mesmo autor, no
lfeito norte-americano, sob o sistema do flu id recoveiy, o dinheiro obtido
^.indenização é distribuído por meio do sistema de mercado “pela forma
Redução de preços, ou é usado para patrocinar um projeto que benefi-
Qará adequadamente os membros da classe” .5
■; As maiores críticas ao sistema brasileiro que instituiu o fundo para
r‘-Paração de direitos difusos lesados centralizam-se, a nosso ver, em dois
, ' 5. Execução judicial em matéria ambiental, p. 309-10, Revista dos Tribunais, 1998.
aa propósito dessa diferença de concepção, v. Ada Pellegrini Grinover, Código brasileiro
. efesa do consumidor, 7a ed., cit., notas aos arts. 91 e s., especialmente p. 793-
498— CAPÍTULO 33
pontos. De um lado, sustentam alguns a necessidade de ampliar as finalida

des de utilização de seus recursos, como para custear perícias em matérias
ambientais ou conexas; de outro, o Poder Executivo tem criado conselhos ^
gestores excessivamente centralizadores, de composição muito numerosa e
atuação burocrática, o que tem dificultado seu funcionamento e a própria
utilização dos recursos obtidos.6
3- Os fundos semelhantes
O Fundo de Defesa de Direitos Difusos distingue-se de outros fun
dos semelhantes: a) os valores arrecadados em pagamento de multas por:f.
infração ambiental serão revertidos ao Fundo Nacional do Meio Ambiente,7
Fundo Naval,8 fundos estaduais ou municipais de meio ambiente, ou corre-
latos, conforme dispuser o órgão arrecadador;9 b) os valores das multas
impostas com base no ECA, excetuadas as decorrentes de sanção criminal; ;
que têm destino próprio,10 reverterão para fundos dos direitos da criança e
do adolescente (haverá um fundo gerido pelo Conselho dos Direitos da; í
Criança e do Adolescente do respectivo município).11 .
4. Fundo federal e fundos estaduais íí

Segundo a LACP, deve haver um fundo federai e umfundo em cada »
Estado, para gerir os recursos oriundos de lesões ainteressestransindivi- -
duais indivisíveis.
A existência dos dois tipos de fundos deve-se ao sistema federativo--
brasileiro. Se a ação civil pública ou coletiva correr perante vara federal e .
envolver interesses da União, de empresa pública federal ou de entidade < ]
autárquica federal, o produto auferido irá para o fundo federal; nas demais <
ações, será depositado no fundo estadual respectivo, sujeito à gestão lo- ;
cal.12 Se a União ou seus entes não tiveram interesse processual e legituni'
dade para comparecer à ação civil pública ou coletiva, também não o terao
para gerir o produto arrecadado. r
6. Em mais de uma década de existência, o fundo paulista de r e p a r a ç ã o a interesses

difusos lesados jamais tinha conseguido gastar um centavo da receita obtida em decorrei10
das condenações baseadas na LACP... Nos 12 anos subseqüentes à sua criação, o fundo
lista só se reunira duas vezes e jamais utilizara o dinheiro para nada (Folha de S- Puu^0'
out, 2001, p. C -l).
7. Esse fundo foi criado pela Lei n. 7.797189 e regulamentado pelo .1)®*- 0
98.161189.
8. Criado pelo Decreto n. 20.923132.
9. Lei n. 9-605/98, art. 73-
10. As multas penais são recolhidas ao fundo penitenciário, cf. art. 49 do CP-
11. Cf. arts. 214 e 260 do ECA; arts. 2o, X, e 6o da Lei n. 8.242/91. V., tb., o Cap ^ '
12. Essa é a solução acolhida desde o Dec. paulista n. 27.070/87, para cuja 1111
em parte colaborámos.
FUNDO PARA RECONSTITUIR O BEM LÈSADO— 499
..£■ Na esfera paulista, a Lei n. 6.536/89 autorizou que o Poder Executi

vo criasse o Fundo Estadual de Despesa de Reparação de Interesses Difusos
f lesados, no âmbito do Ministério Público local. A regulamentação, que já
vinha do Dec. estadual n. 27.070/87, ainda não foi atualizada.
5. A participação de membros do Ministério Público'

is O Fundo de Defesa dos Direitos Difusos deverá ser gerido, confor
me o caso, por um conselho federal ou por conselhos estaduais, dos quais,
' segundo impõe a lei, devem participar o Ministério Público e representan-
j tes da comunidade.13
’ Tem havido controvérsia sobre a possibilidade de participação de

membros do Ministério Público em conselhos, comissões ou organismos
' federais, estaduais ou municipais.14 Não raro por imposição de leis munici
pais; estaduais e federais, há a previsão de que membros do Ministério Pú
blico devem integrar conselhos de defesa de direitos humanos, comissões
de trânsito, conselhos de entorpecentes, fundos gestores de reparação de
interesses difusos lesados, enfim, em órgãos administrativos diversos. As
' próprias leis orgânicas do Ministério Público não raro são as primeiras a,
erroneamente, prever a participação de seus membros em organismos ad
ministrativos.15
o' Entretanto, proíbe-se a participação de membro do Ministério Pú
blico em conselhos, comissões ou organismos estatais, porque a Constitui
ção lhe veda o exercício de qualquer outra função pública, salvo uma de
.. magistério.1*5
[b . .
6 As receitas do fundo
^ Embora o fundo do art. 13 da Lei n. 7.347/85 tenha surgido para re
colher o valor das condenações em dinheiro proferidas nas ações civis pu
blicas de qufe cuida essa lei, foi natural que depois acabasse também rece
bendo o valor das multas còminatórias, impostas com base no sistema da
JACP, desde que tivessem sido estabelecidas em decorrência de lesão a
^ntercsses transindividuais indivisíveis.17
/ , F. claro que, se uma multa cominatória for imposta em açao civil
, Publica ou coletiva, ou em compromisso de ajustamento de conduta, mas
13. O fundo federal integra a estrutura básica do Ministério da Justiça (Lei n.

•:- ®^91í>8, art. 16, EX, com a redação dada pela Med. Prov. n. 2.216-37/01).
14. Sobre a possibilidade de membros do Ministério Público participarem de conse-
•Vj {>fondos e demais órgãos administrativos, v. nosso Regime jurídico do Ministério Público,
■. WL Cap. 5, n. 17, e, Saraiva, 2001.
^ 15. I.OMPU, art. 6o, §§ I o e 2o; LONMP, art. 10, IX, c.
16. CR, art. 128, § 5o, II, d.
’f, 17. Sobre as várias modalidades de multas còminatórias, impostas p or força do sis-
^ 111:1d;i LACP, v.
Cap. 32, n. X, retro.
500— CAPÍTULO 33
disser respeito a lesão a interesses divisíveis, a multa deverá acrescer às

indenizações individuais.18 Somente no caso de a multa originar-se de lesão
a interesses indivisíveis, é que se justificará seja destinada ao fundo de que
cuida o art. 13 da LACP.
Segundo dispõe sobre a matéria a lei de regência, os recursos dò
fundo de defesa dos direitos difusos são constituídos pelo produto da arre
cadação: a) das condenações judiciais de que tratam os arts. 1 1 e 1 3 da Lei
n. 7.347/85; b) das multas e indenizações decorrentes da aplicação da Lein.
7.853/89, desde que não destinadas à reparação de danos a interesses indi
viduais; c) dos valores destinados à União em virtude da aplicação da multa
prevista no art. 57 e seu parágrafo único e do produto da indenização pre
vista no art. 1 0 0 , parágrafo único, do CDC; d) das multas por infrações ad
ministrativas impostas na forma dos arts. 5 6 ,1, e 57, do CDC; e) das conde
nações judiciais de que trata o g 2o do art. 2o da Lei n. 7.913/89; J) das mul
tas referidas no art. 84 da Lei n. 8.884/94; g) dos rendimentos auferidos ,
com a aplicação dos recursos do próprio fundo; h) de outras receitas que
vierem a ser destinadas ao Fundo; i) de doações de pessoas físicas ou jurí
dicas, nacionais ou estrangeiras.19
7. As finalidades do fundo
O objetivo inicial do fundo criado na LACP consistia em gerir recur
sos para reconstituição dos bens lesados.20
Graiíiativamente, por força de alterações legislativas, sua destinado
veio sendo ampliada-, pode hoje ser usado para recuperação de be ns, pro
moção de eventos educativos e científicos, edição de material informativ_o,
relacionado com a lesão, bem como modernização administrativa dos ór
gãos públicos responsáveis pela execução da política relacionada com 3 r.
defesa do interesse envolvido.21
A destinação do produto arrecadado na ação civil pública ou cole-,,
tiva dependerá da origem da condenação que o gerou e da natuie?a
interesse transindividual lesado:
a) Na lesão a interesses indivisíveis (interesses difusos ou coletivos
aqui considerados em seu sentido estrito), o produto arrecadado irá pafJ0
fundo de que cuida o art. 1 3 da LACPj e seu destino será d e c i d i d o . p P 0 ,
respectivo conselho gestor, para aplicação flexível na defesa de intere.ssfS

equivalentes àqueles lesados (ambientais, do consumidor etc.);
18. É o que dispõe, em matéria análoga, o art. 1°, § 2°, II, da Lei n. 9.008/9
rindo-se às multas impostas com base na Lei n. 7 . 8 5 3 / 8 9 . A propósito das multas,
Cap. 32, n. 1, retro.
19- Lei n. 9.008195, art. I o, § 2o.
20. LACP, art. 13.
21. Lei n. 9.008/95, art. 1°, § 3o.
FUNDO PARA RECONSTITUIR O BEM LESADO— 501
; b) Na lesáo a interesses divisíveis (interesses individuais homogê

neos), os lesados são determináveis e identificáveis, e o produto arrecadado
será repartido entre aqueles que acorram para receber a parte que lhes
toque;22
c) Na lesão ao patrimônio público', em sentido estrito, o lesado é a
Fazenda, e a indenização obtida em ação civil pública será destinada a re
compor o patrimônio estatal.25
Enquanto nas hipóteses a e c não há falar em reparações indivi
duais, na hipótese b, naquilo que as lesões tenham de homogêneo, a repa
ração individual será perfeitamente possível.24 Nesse caso (hipótese b),
somerite se não acorrerem interessados individuais em quantidade suficien
te para comprometer todo o valor da condenação fixada na ação, é que o
èentual saldo apurado irá para o fundo de. que cuida o art. 13 da LACP.25
Nos termos dos. §§ I o e 3o do art. I o da Lei n. 9.008/95, os recursos
do Fundo de Defesa dos Direitos Difusos serão destinados a estes fins:
a)recuperação dos bens lesados, ou reparação dos danos causados ao meio
ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, his
tórico, turístico, paisagístico, por infração à ordem econômica e a outros
interesses difusos e coletivos; b) promoção de eventos educativos ou cientí
ficos; c) edição de material informativo especificamente relacionado com a
totureza da infração ou do dano causado; d) modernização administrativa
dos orgãos públicos responsáveis pela execução das políticas relativas às
areas de interesse objetivadas na LACP.26
'íf Em suma, ainda que com criatividade e flexibilidade, o fundo de re
paração de interesses difusos lesados há de ser usado sempre em finalidade
compatível com sua origem. Por isso, é indispensável que as receitas do
fundo sejam identificadas em conformidade com sua proveniência (a natu
reza da infração ou a natureza do dano causado), para permitir sua corres
pondente aplicação, de maneira preferencial na recuperação específica do
tem lesado, s&isso for possível.27
Diante das dificuldades na realização de perícias, tanto nos inquéri
tos civis como nas ações civis públicas, existe uma aspiração dos membros
d° Ministério Público no sentido de terem acesso às verbas do fundo para
l^stear suas investigações. Entretanto, se, de lege fêrenda, tal solução pode
cogitada, hoje, porém, lege lata, é inviável. Com efeito, sob o sistema
^ 22. CDC, arts. 95, 96-100.

Tt 23. Nesse sentido, cf. art. 18 da Lei n. 8.429/92.
24. É o que dispõem os arts. 98 a 100 do CDC.
>r 25. Cf. art. 100, caput, e parágrafo únicó do CDC.
^ 26. A regulamentação do fundo foi feita pelo Dec. n. 1.306, de 09-11-94, embora leis
ster*Ores já tenham ratificado sua existência e disposto mais pormenorizadamente a respei-
^ (Lei n 9.008/95, e Lei n. 9-240195).
V* 27. N o mesmo sentido, já dispunha, corretamente, o art. 10, parágrafo uníco, do
n 1 306194.
502— CAPÍTULO 33
vigente, tanto a lei federal que dispõe sobre o fundo nacional para repara
ção de interesses difusos, como a lei estadual paulista- que dispõe sobre ó
fundo estadual respectivo — ambas não prevêem a possibilidade de usar os
recursos do fundo em perícias, vistorias ou despesas processuais para con
dução das ações civis públicas ou coletivas.
No Direito vigente, pois, não se pode usar o produto do fundo, em
contrariedade com sua destinação legal, como para custear perícias.28
8. A reparação das lesões individuais29

A pessoa, individualmente lesada, tem acesso direto à prestação ju
risdicional, de forma que, a rigor, não depende exclusivamente da defesa
coletiva de interesses transindividuais, exceto no caso de interesses difusos.
A responsabilidade, a decadência e a prescrição, na reparação de lesões a
direitos individuais, decorrem das regras do direito comum.30 Tratando-se,
porém, de interesses individuais homogêneos e até de interesses coletivos,
a decisão das ações civis públicas ou coletivas pode ter repercussão direta
na defesa de interesses individuais, uma vez que a coisa julgada pode es
tender-se in utilibus para além das partes (ultra partes ou erga onines,
conforme o caso).31
A primeira questão que se coloca é se o lesado individual pode ob
ter junto ao fúndo do art. 13 da LACP a reparação de seu dano particularí-
zado, caso a ação civil pública ou coletiva que cuidou da reparação do dano
global tenha sido julgada procedente e o preceito tenha sido cumprido.
As regras são as seguintes: -
a) Na ação civil pública ou coletiva que verse a defesa de interesses-
difusos, pode ocorrer que advenha uma indenização pelo dano global. Nes
se caso, o indivíduo, ainda que faça parte do grupo lesado, não recebera':
parte alguma do produto da indenização, que é indivisível;
b) Na ação civil pública ou coletiva que verse a defesa de inteiç$s®jç
coletivos, em sentido estrito, ainda que o proveito possa dizer rcspeil» \
grupos determináveis (como, p. ex., a ação destinada à anulação de uni*,
cláusula em contrato de adesão), esse proveito será indivisível, c o m o . e
prio aos interesses coletivos em sentido estrito; assim, não poderá c\jdcn
temente ser repartido entre os lesados;
c) Há ações civis públicas ou coletivas que mesclam interesses div<,
síveis e indivisíveis. Mesmo na hipótese d e que cuida a letra anterior (aÇ%
civil pública para defesa de interesses coletivos em sentido estrito), P ° .
28. A legi.slação vigente ainda não admíie tenha essa destinação o fondo. A
pósito, v., tb., o Cap. 37, n. 1. ---j;
29- A propósito da preferência das indenizações individuais, v. Cap. 34, n. 9
30. Sobre as peculiaridades da prescrição em matéria de interesses transin
v. Caps. 9, n. 9, e 39, a. 4.
F U N D O PARA RECONSTITUIR O BEM LESADO— 503
■ ocorrer que o juiz conceda uma medida liminar, uma medida cautelar ou
■ até uma antecipação de tutela, e, em qualquer dessas hipóteses, imponha
multá pelo eventual descumprimento da cominação. Nesse caso, ainda que
; aação verse interesses coletivos em sentido estrito (e, por definição, indivi
síveis), o produto da multa destina-se a acrescer as indenizações individuais,
podendo ser repartido-entre os integrantes do grupo determinável de lesa-
; dos. Isso porque nessa ação estarão efetivamente presentes dois tipos de
; interesses de grupos: os coletivos, indivisíveis, e os individuais homogê-
neos, divisíveis. Tomemos um exemplo: a nulidade de uma cláusula em
■ contrato de adesão é um benefício que não pode ser repartido ou quantifi-
■■:eado entre os integrantes do grupo lesado (esse é o interesse coletivo, obje-
to do pedido formulado na ação civil pública), mas a multa cominatória
; imposta ao causador do dano, por conta de não ter cumprido a deliberação
| judicial, essa, sim, é perfeitamente divisível (insere-se na categoria dos inte
resses individuais homogêneos); nesse caso, da mesma forma, a eventual
' condenação por danos morais é perfeitamente divisível (interesses indivi
duais homogêneos);
- d) Na ação civil pública ou coletiva que verse a tutela de interesses
mdivtduáis homogêneos, seu objeto não consistirá em receber o cúmulo
daí indenizações individuais variáveis e diferenciadas, e sim uma indeniza
çãoglobal pelo dano causado, naquilo que tenha de uniforme para todos os
lesados (no caso da soma de interesses individuais homogêneos, que são
divisíveis).32
Suponhamos uma sentença que tenha condenado o produtor ou o
çoniçrciante porque tenham colocado no mercado milhares de latas de
altaiento, cada qual com alguns gramas a menos do que o indicado na em-
Wagem. Admitamos ter havido ação coletiva, cumprimento da sentença e
^wlhimento do produto da condenação em conta, do fundo. Como inde-
Pâr p e s s o a s impossíveis de serem identificadas uma a uma? Nesse caso,
êbuão sua^cota, em proporção, somente aqueles que se apresentarem e
’ c°niprovarem terem sofrido danos a interesses individuais homogêneos.
" Decorrido o prazo de um ano sem habilitação de lesados,53 ao me-
Bos em quantidade suficiente para absorver toda a indenização a eles desti-
nacto, pode ocorrer que haja um saldo residual. Nesse caso, e somente nes-
. S(;caso, as indenizações provenientes de lesão a interesses individuais ho-
" jôgêneos serão recolhidas ao fundo de reparação de interesses difusos
âdos.34 Assim, em matéria de danos a interesses individuais homogêneos,
Hasc de cumprimento da sentença poderá ser coletiva,35 mas, decorrido
t U t!1ano sem que se habilitem interessados em número compatível com a
Beldade do dano, os codegitimados para a ação coletiva poderão promo-
* 32. V. Cap. 8.
f o 33. CDC, art. 100, caput, e parágrafo único.
- ‘ 34. N o mesmo sentido, Ada Peilegrini Grinover, Código brasileiro de defesa do con-
i „ cit., notas ao art. 100.
35. CDC, art. 98. V. tb. Cap. 34, n. 2. .
504— CAPÍTULO 33
FUND O PARA RECONSTITUIR O BEM LESADO— 505
fondo.3^mPrÍment0 ^ SÊntCnÇa’ revcrtendo ° Pr°duto da indenização a0 ficarão depositadas em conta remunerada, à disposição do juízo, até que o
investidor, convocado mediante edital, habilite-se ao recebimento da parce
laque lhe couber. § 2o Decairá do direito à habilitação o investidor que não
qexercer no prazo de dois anos, contado da data da publicação do edital a
que alude o parágrafo anterior, devendo a quantia correspondente ser reco
*?
vera ser recolhida ao r sdo art. 13 da LACP.37
fundo ^ ae‘ lhida ao Fundo a que se refere o art. 13 da Lei n. 7-347, de 24 de julho de
Como sé conta esse prazo de dois anos para os investidores n „ ,, 1985”-39
/is Essas regras, previstas no art. 2o da Lei n. 7.913/89, aplicam-se ana-
viduaíshomogérôs?^30 * * k * * l“ em matéria de W- logicamente, no que couber, às demais hipóteses de interesses individuais
art- oc ? COIltinâ regra que disciplinava em parte a matéria- era «mi liomogêneos, integrando-se às demais regras que disciplinam a matéria.40
Essa aplicação se faz apenas no que couber, pois, como a LACP e o CDC não
S C « Z ? P° ré" ' f° ‘ Veada « “ O” « n & t a impuseram decadência para os lesados que não se habilitem, não há razão
para impor, nesse passo, a caducidade de que cuida a Lei n. 7.913/89-
Ocorrendo, pois, lesões individuais homogêneas (divisíveis), se al
zo <a remissão correta deveria ter sido ao art. 94). :
is gum lesado se habilitar a tempo no quando da fase de cumprimento da
sentença coletiva, e demonstrar ter direito a uma parte do produto da con
continuícoVÍeí^dlvem 6^ 0 deK[remissf ° s ° Princípio vetado estava e ainda denação, a ele deverá ser destinada a parcela do valor da condenação que
condenatória ohserroHíic ICiar e s Para c°nhecimento da sentença I lhe deva caber em proporção.
a, observadas as cautelas previstas no art. 94 dô CDC. ' ■'
O que ocorrerá com os lesados que perderem o prazo para se habi
se conta ^.ues^ p 3ue nos propusemos acima, o prazo litar na fase do cumprimento da sentença coletiva?
tarem-se oara a feí PubIlcaÇao düs editais convocando os credores a habili
tarem se para a fase do cumprimento da sentença.38 Para os investidores no mercado de valores mobiliários, o prazo de
■dois anos para habilitação na fase de cumprimento da sentença coletiva é,
por interef^s \'nHit’vT &de£ ue as ‘raPortâncias decorrentes de condenação: •expressamente, de decadência; decadência do direito de se habilitar no
lesados imlivirh^ J homogeneos devem reverter em proveito (los
,processo coletivo.41
deverão feai^denrvTr1!? pr° porÇão de seus prejuízos. Essas importâncias Aí ‘
irão o L rX Cm “ T 5 rerauneradas, à disposição do juízo (só fí£ • No caso dos demais lesados em questões que digam respeito a inte-
de habilitação J™ i &S “ ldenizaçot:s individuais e decorrido o prazo /esses individuais homogêneos, a lei não estabeleceu prazo decadencial.42
lesados se h a b iíS -5 ° S’ * h° UVer saIdo>- Convocados por edital, os Assim , os lesados que não se habilitarem a tempo só por ação direta indivi-
se habilitado ! ™ recebimenl() da P ^ que lhes caiba. Não -jjyal poderão discutir seus prejuízos.43
do de que cuida o ^ . ° l3 d a E Ê ? .’ * COrresPonder* e ^ Para ° fil1 Contra quem esses lesados individuais ajuizarão ações diretas? De
. '■uao mover a ação contra o causador do dano, se objetivarem indenização
blica de r e s S n S i í S Í Í 0, a n' 7'913/89 ~ 9ue cuida da ação civil pú- j por lesões individuais diferenciadas (até porqüe este tipo de lesão não é
mobiliários — asím í ? P>°r ,n° S aos investidores no mercado de valores 3 °bjéto das ações civis públicas ou coletivas). Mas, quanto à fração que lhes
ção na acão A , estlPuIoU: As importâncias decorrentes da condena- na indenização por interesses individuais homogêneos, não poderão
proporcão de seii nrr--f ^verterão aos investidores lesados, itf . Posteriormente formular pedido algum contra o causador do dano, que já
P prejuízo. § 1 As importâncias a que se refere este artigo °t executado e pagou tudo o que devia na ação coletiva; assim, poderão
íJUizar ação contra a pessoa jurídica a que pertença o ente gestor do fundo,
J i q u a l recebeu um dinheiro que era do indivíduo. Com base no princípio
rios o p r J o d edo’i ^ n n ^ ' J ^ ^ o - s e dC dan° S ^ investirfores no mercado de valores moM* ’

os, o prazo de dois anos e decadencial (Lei n. 7.913/S9, art. 2o)
37. Lei n. 7.913/89, art. 2°, com a redação da Lei n. 9-OOS/95. v., tb., Cap. 42. * 39- Cf. art. 2o da Lei n. 7.913189, com as alterações da Lei n. 9.008/95.
38. E solução analógica à do art. 2o SS I o e 2o da lei n 7 nta/cn c „„cirSo«cüfcrs 40. Cf. arts. 95, 97, 99 e 100 do CDC, e art. 13 da LACP.
41. Cf. arr. 2o, § 2o, da Lei n. 7.913/89, com a redação da Lei n. 9.00819.5.
, s^ * ™ « n d o que o prazo se conta a partir do trânsito em ju ra d o d, cofid? 42. CDC, art. 100. N o mesmo sentido, Arruda Alvim et al., Código do Consumidor
Drimeim f* r v , n l et a l > c6cligo do Consumidor comentado, cit p 4 4 9 M a i s c o r r e t o 0 Atentado, cit., notas ao art. 100.
co„„ c » * *« « — “ P - » « ' h . b n , , „ . m> » » P“ " ' t ■ 43.. Tratando-se, p. ex., de indenização por fato do produto ou do serviço, o prazo
--í6?1qüinqüenal (CDC, arts. 27 e 100, parágrafo único). ■
506—C APÍTU LO 33
que veda o enriquecimento sem causa, poderão fazê-lo enquanto não se

consumar a decadência ou a prescrição, de acordo com as regras específicas
atinentes ao direito lesado. Assim, p. ex., em matéria de indenização pois.
danos causados por fato do produto ou do serviço, o prazo de prescrição é
de 5 anos (CDC, art. 27); para as reparações civis em geral, de 3 anos (CC
de 2002, art. 206, § 3o, V).
Quanto aos danos individualmente diferenciados, é evidente que:
não podem ser indenizados com o produto do fundo do art. 13 da LACP; só .
podem ser discutidos em ação individual, não em ação civil pública ou cole
tiva. Suponhamos uma série de automóveis vendidos com o mesmo defeito.
Proposta ação civil pública contra o fabricante e condenado o réu a recolher
o valor da condenação, cada lesado obterá junto ao fundo o valor do preju
ízo direto e comum, o que por certo incluirá o custo da peça e sua substi-,
tuição (interesses individuais homogêneos); contudo, os eventuais danos
indiretos e variáveis de cada lesado têm que ser discutidos em ações indivi
duais (como os lucros cessantes e os danos emergentes, que serão diferen
ciados para cada consumidor)- .
CAPÍTULO 34
LIQ U ID A Ç Ã O ,
CUM PR IM ENTO D A SENTENÇA
E EXECUÇÃO
SUMÁRIO: 1. A liquidação da sentença. 2. O cumprimento da

sentença no processo coletivo: a) generalidades; b) regras para
i .. efetuar o cumprimento da sentença; c) a execução provisória,
3- A execução de tímlo extrajudicial. 4. Observações comuns à
liquidação e à execução. 5. A presença de mais de um tipo de
'j ‘ interesse transindividual. 6- A escolha do foro pelo lesado indi-
vidual. 7. O foro para a liquidação e a execução coletivas. 8. Os
'«&■ autos em que se deve fazer a liquidação ou a execução. 9-A
questão da competência territorial do juiz. 10. A preferência das
i indenizações individuais. 11. O papel do Ministério Público.
A liquidação da sentença
-,'i . Se a sentença proferida em ação civil pública ou coletiva não deter-
o valor devido, é preciso proceder à sua liquidação1
>{'r A LACP nada dispõe sobre a liquidação da sentença, enquanto o
® C íó o faz no tocante à defesa de interesses individuais homogêneos.2
Uevem, pois, ser aplicadas à liquidação da sentença, nas ações civis públicas
ou coletivas, as regras do CDC, e, supletivamente, as do CPC. Isto significa
*ll,e a liquidação no processo coletivo passa agora a obedecer às alterações
^ id a s ao CPC pela Lei n. 11.232/05 e legislação subseqüente. Com efeito,
a[Hes da reforma processual de que cuida essa lei, a liquidação consistia
numa ação incidental; agora, passa a ser simplesmente um procedimento
'ncidental subseqüente ao processo de conhecimento. Assim, do requeri
1. Cf. CPC, arts. 475-Ae s., introduzido pela Lei n. 11.232105.

2. CDC, arts. 90 e 97.
508— CAPÍTULO 34
mento de liquidação de sentença, não mais será citada a parte; esta seiá
apenas intimada na pessoa de seu advogado.3
Vejamos as principais regras.para a liquidação no processo coletivo:
a) em caso de procedência do pedido, a condenação será genérica
devendo fixar a responsabilidade do réu pelos danos■causados (a lei assim
dispõe de forma expressa no tocante à defesa de interesses individuais ho
mogêneos; essa mesma regra é de aplicação analógica para a proteção de
interesses difusos e coletivos);4
b) quando a determinação do valor da condenação depender ape
nas de;.cálculo aritmético, o credor requererá o cumprimento da sentença,
na forma do art. 475-j do CPC, instruindo o pedido com memória discrimi
nada e atualizada do cálculo;5
c) caberá liquidação por arbitramento quando isso tenha sido de
terminado pela sentença ou convencionado pelas partes, ou ainda, quando
o exigir a natureza do objeto da liquidação (como em caso dé danos mo
rais);6
d) a liquidação será por artigos quando, para determinar o valor d»
condenação, houver necessidade de alegar e provar fato novo.7 Na liquida-'
ção por artigos, tanto a extensão como as conseqüências do dano serão .,
apuradas, o que significa, pois, perquirir a existência do dano, sua extensão,
o nexo de causalidade e o quantum colimado.8
Com a procedência da ação civil pública ou coletiva, o título judicial
obtido favorecerá todo o grupo, classe ou categoria de indivíduos lesados
Assim, tendo em vista a legitimidade concorrente e disjuntiva para a
tutela coletiva, se for o caso, qualquer co-legítimado pode e o Ministério
Público deve promover a liquidação coletiva da sentença, perante o meinio
juízo do processo de conhecimento, observadas as seguintes peculiari
dades:
a) Em se tratando de condenação por danos a interesses in
duais homogêneos, também a vítima e seus sucessores podem promover a
liquidação da sentença na parte que lhes toque-, apenas se não o fizerem, e ‘
que os co-legitimados à ação civil pública ou coletiva poderão fazê-lo cm
benefício de todo o grupo;9 1
3. CPC, art. 475-A, § I o, introduzido pela Lei n. 11.232/05.

4. CDC, art. 95. Sobre a natureza do pedido nas ações civis públicas, v. Cap. 6, ^ J
5. CPC, art. Í75-B, caput, e §§ I o a 4o, introduzido pela Lei n. 11.232/05-
6. CPC, arts. 475-C e 475-D, introduzido peia Lei n. 11.232/05.
7. CPC, ares. 475-E e 475-F, introduzido pela Lei n. 11.232/05. ■:
8. Cf. o despacho do rel. Min. Gomes de Barros, do STJ, no Al n. 3 1.1.153-SP» ^ ’■
31-08-00, sem indicação de p. no site do STJ na Internet.
9. CDC, arts. 97 e 100. ‘ ■■ ■
LIQUIDAÇÃO, CUM PRIM ENTO DA SENTENÇA E EXECUÇÃO— 509
b) Na condenação por danos a interesses coletivos em sentido estri

to, a regra anterior também é aplicável, por analogia. Com efeito, se a vítima
ou seus sucessores têm ação individual suspensa na forma do art. 104 do
CDC, podem ter interesse na execução individual do julgado coletivo que
osfavoreça;
c) No tocante à sentença condenatória que verse interesses difusos,
porém, só os co-legitimados à ação civil pública ou coletiva podem promo
ver sua liquidação; o indivíduo não poderá requerer a liquidação de senten
çanessa: hipótese, salvo apenas se, como cidadão, detiver legitimidade para
propor ação popular com o mesmo objeto.10
. Nõ procedimento de liquidação de sentença que tenha reconhecido
danos.a interesses individuais homogêneos, deverá ser provado que as víti
mas ou sucessores sofreram efetivamente os danos por cuja responsabili
dade foi o réu condenado na fase de conhecimento. Como, para isso, have
rá necessidade de alegar e provar fato novo (p. ex., a ocorrência dos danos
emeêntes e lucros cessantes), aqui a liquidação será necessariamente feita
por artigos.11
Em face da sistemática introduzida pela Lei ri. 11.232/05, como es
clarece sua exposição de motivos, a decisão da liquidação, que fixa o quan-
tum debeatur, passa a ser impugnável por agravo de instrumento, não mais
por apelação.12 Permite-se a liquidação provisória, procedida em autos
apartados, no juízo de origem.13
2. O cumprimento da sentença no processo coletivo
' . a ) Generalidades
Antes da Lei n. 11.232/05 (que alterou o processo de execução no
•iJttUana proqgssual civil), normalmente a prestação jurisdicional não se es
gotava no processo de conhecimento (então essencialmente declaratório) ;
muitas vezes era necessário fazer com que a sentença condenatória fosse
efciivamente cumprida no inundo fático, o que então era feito por meio de
'mia nova ação — o processo de execução (essencialmente satisfativo),
*lUe era o mesmo para os títulos executivos judiciais e os títulos executivos
cxtrijudiciais.
Já naquela época, porém, a separação entre processo de conheci
mento e de execução não era, porém, absoluta, pois cada vez mais convi
dam na fase de conhecimento providências satisfativas, como a antecipação
ua tutela e a adoção de providências aptas a garantir o resultado prático da
10. A respeito dos limites entre as ações civis públicas e as ações populares, v. Caps.
'í e i õ . n. 1.
11'. CPC, art. 475-E, introduzido pela Lei n. 11.232105.
12. CPC, art. 475-H, introduzido pela Lei n. 11.232105.
13. CPC, art. 475-A, § 2o, introduzido pela Lei n, 11.232105.
510—-CAPÍTULO 34 LIQUID AÇÃO , CUM PRIM ENTO DA SENTENÇA E EXECUÇÃO— 511
atividade jurisdicional; da mesma forma, no processo de execução também ; No tocante ao cumprimento da sentença proferida em processo co
havia cogniçao. Alem disso, em matéria de tutela de interesses transindi. letivo, as regras são análogas à da liquidação:
viduais, nem toda sentença condenatória exigia um processo de execucãn a) Em matéria de interesses individuais homogêneos e até de inte
Nas açoês sincréticas, à medida que o juiz ia conhecendo, também ia execu resses coletivos em sentido estrito, o lesado ou seus sucessores poderão
tando suas decisões, de maneira que nelas não havia um subseqüente oro- promover o cumprimento na parte-que lhes diga respeito;20 se não o fize
cesso de execução (v.g., tutela antecipada, tutela mandamental) 15 Em co rem, qualquer co-legitimado ativo pode e o Ministério Público deve promo
mentano que se aplicava não só à tutela coletiva do consumidor, mas a vê-lo em benefício do grupo lesado. Quanto ao Ministério Público, sua legi
todos os interesses transindividuais, já tinha anotado Luiz Guilherme timidade para tanto existirá quer nos casos em que tenha sido autor do
Marmoni que ‘no Título III do CDC foi instituída regra (art. 84) que possui processo de conhecimento, quer naqueles em que tenjtia sido mero inter-
praticamente a mesma redação da insculpida no art. 4 6 l do CPC, permitin veniente (em ação coletiva proposta por associação civil ou qualquer outro
do que o juiz imponha um fazer ou um não-fazer mediante ordem sob pena co-legitimado que não tenha promovido o cumprimento do julgado oppor-
de multa ou por meio de medidas executivas — as chamadas medidas ne- iuno temporé) ;
cessarias — , em decisão interlocutória (tutela antecipatória) ou na sentença ^
(tutela final), sem a necessidade de ação de execução”.16 • . : b) No tocante aOs interesses difusos, a sentença de procedência cria
rá um título executivo em favor de todos os co-legitimados ativos para o
^ Ora, essa sistemática mudou a partir da Lei n. 11.232/05. Em decof- ' processo coletivo, pois beneficiará de forma indivisível os titulares do inte
rencia desta alteração legislativa, passou a ser bem distinto o tratamento resse material, transindividualmente considerados. Na defesa coletiva de
processual dado aos títulos executivos judiciais e aos extrajudiciais. Os grupos, classes ou categorias de pessoas, é natural que qual,quer co-legiti
primeiros, obtidos ao final do processo de conhecimento, ,passaram a não mado à ação coletiva de conhecimento possa, conseqüentemente, promo
mais necessitar de um processo autônomo de execução, uma vez que o vera liquidação ou mesmo o cumprimento da sentença contra o devedor. O
cumprimento da sentença se tornou mera fase do processo de con h ecim en C'dadão, porém, só poderá promover o cumprimento da sentença proferida
to. Apenas os segundos — os títulos extrajudiciais — supõem aeora um emação civil pública que verse a defesa de interesses difusos, se o objeto da
processo autônomo de execução. , condenação disser respeito à proteção a um interesse que, como cidadão,
ele também poderia defender (p.ex., o meio ambiente, o patrimônio públi-
b ) R e g ra s p a r a e fe tu a r o c u m p rim e n to d a sen ten ça coitc),
c) A execução contra a Fazenda, por quantia certa, será feita por
Em face da Lei n. 11.232/05, para o cumprimento da sentença, asis
rouQ da expedição de precatório,21 após o trânsito em julgado.22 Benefi-
tematica atual passa, portanto, a ser de uma destas três formas.-
t
A r i ciam-sc desta mesma regra as empresas públicas e fundações que não exer-
I a) Tratando-se de obrigação de fazer ou não fazer, o juiz concederá y\ £im atividade econômica e prestem serviço público da competência do
a tutela específica da obrigação ou determinará providências que assegurem1"*.; Estado e seja por ele mantido.23 Não serão devidos honorários advocatícios
o resultado prático equivalente ao adimpíemento.17 Para execução e*ipecifi- pela razendajViblíca nas execuções não embargadas.24 Nas demais execu-
ca de obrigação de fazer ou não fazer, existem os meios de coação ou *>ub- . -vs-' A'.
rogaçao que já estudamos em outra passagem desta obra;18 ’%x
2a) Na ação que tenha por objeto a entrega de coisa, o juiz, ao con-', 20. REsp n. 651.037-PR, 3a T. STJ, j. 05-08-04, v.u., rel. Min. Nancy Andrighi, Infor-
ceder a tutela específica, fixará o prazo para o cumprimento da obrigação,1*' : "xtwo STJ, 216.
3a) Cuidando-se de obrigação por quantia certa, o cumprimento da ’ 1 21. CR, art. 100-, CPC, arts. 730-731.
sentença será feito na forma dos arts. 475-1 e s. do CPC, introduzidos 22. A exigência do trânsito em julgado decorre da EC n, 30100, que deu nova reda-
Lei n. 11.232/05. . § l u do art. 100 da CR. Nesse sentido, v. REsp n. 464.332.SP, 2a T. STJ, j. 14-09-04, v.u.,
* ; fe .Min. F.liana Calmou, DJU, 06-12-04 p. 250.
23. RE n. 220.906-DF, STF Pleno, 16-11-00, m.v., rel. Min. Maurício Corrêa, DJU,
H-02, p 15.
14. Nesse sentido, v. Carios Alberto de Suites, Execução judicial, cit., p. 239-24° ^ 2<j, Lei n. 9-494197, art. 1°-D, acrescentado pela Med. Prov. n. 2.180-35101. N o jul-
15. Joet Dias Figueira Júnior, Comentários â novíssima reforma do Código & í>f0' ~ v&inento do RE n. 420.816-PR, em 29-09-04, por maioria, o Plenário do STF declarou inciden-
Civil: Lei 10.444, de 0 7 de maio de 2002, Forense, 2002. .... *ívP.ente a constitucionalidade da medida provisória, com interpretação de modo a reduzir-
16. Técnica processual e tutela dos direitos, p. 102, Revista dos Tribunais, 2004 • e a aplicação à hipótese de execução por quantia certa contra a Fazenda Pública (CPC, art.
)■ excluídos os casos de pagamentos de obrigações definidas em lei como de pequeno
17. CPC, arts. 475-1 e 461. .
i-...' ?ri previstos no § 3o do art, 100 da CR (Informativo STF, 363)- N o sentido da não
18. Cap. 32, n. 4. V., tb., arts. 14, V, e parágrafo único, e 461 do CPC. - habilidade desse dispositivo às ações civis públicas, v. AgRgREsp n. 658.155-SC, 5a T. STJ,
19- CPC, arts. 475-1 e 461-A. ^15-Oy 05, v.u., rel. Min. Laurita Vaz, DJU, 10-10-05-
•U
512— CAPÍTULO 34
ções contra a Fazenda, que não por quantia certa, as regras sao as do siste- ^
ma comum;25 -
d) Quanto às empresas públicas, sociedades de economia mi
suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou co
mercialização de bens ou de prestação de serviços, estarão sujeitas ao sis
tema comum, pois se submetem ao regime jurídico próprio das empresas
privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, traba
lhistas e tributários.26 .
Na fase do cumprimento da sentença, não cabe utilizar o instituto .•
do chamamento ao processo, pois este constitui ação de conhecimento e o
credor já tem o título executivo. Se o executado pagar a dívida, sub-rogar-
se-á nos direitos do credor e, então, poderá agir contra os demais co-
devedoresl27 '
Se a associação civil autora não promover o cumprimento da sen-'
tença em sessenta dias após o trânsito em julgado, deverá fazê-lo o Ministé
rio Público, facultada igual iniciativa aos demais legitimados.28 Essa regra
diz respeito, naturalmente, a interesses difusos e coletivos, e não a interes
ses individuais homogêneos, pois, quanto a estes, a execução será indm-:
dual, salvo se os lesados não sehabilitarem no prazolegal.29
A possibilidade dé que qualquer co-legitimadoativo requeira o 1
cumprimento da sentença proferida em processo coletivo decorre da cir
cunstância! de que, neste tipo do processo, a sentença cria um título execu-‘
tivo que favorece todo o grupo lesado. Desta forma, não é só o autor da
ação de cOnhecimento que pode fazêdo: admite-se que o título formado
pela sentéííça condenatória seja liquidado ou cobrado por qualquer substi- J
tuto processual do grupo lesado. >
Não foi feliz a lei ao disciplinar o abandono da execução apenas pe- -
la associação, O abandono também pode ocorrer de fato em outras hipóte
ses, como por parte de sociedade de economia mista ou fundação. A regra,
porém, deverá ser sempre a mesma: se houver abandono ou a desistência
por qualquer legitimado, qualquer outro deles poderá assumir a exectiça0
no processo coletivo; só o.Ministério Público deverá fazê-lo, como demons-
traremos adiante, ainda neste Capítulo. A razão pela qual qualquer c0‘
legitimado pode executar, como já o vimos, consiste em que, nas ações civis
públicas ou coletivas, a sentença não cria um título excutivO apenas para c)
autor, que é mero substituto processual, e sim cria título em favor de tod° 0
25. CPC, arts. 644 e 461. Nesse sentido, cf. Nelson e Rosa Nery, Código de Pràces50
Civil comentado, cit., notas ao art. 730.
26. CR, art. 173, § I o, II. • .
27. Nelson e Rosa Nery, Código de Processo Civil cit.,nota ao art. 77 do CPÇ- A P^" "
pósito da legitimação passiva, v. o Cap. 18; sobre o chamamento ao processo dos deveo
solidários, v. Cap. 18, n. 4. ‘
28. LACP, art. L5; Ijcí n. 10.741103, art. 87.
29. CDC, art. 100, c.c. o art. 98.
LIQUIDAÇÃO, CUM PRIM ENTO D A SENTENÇAE EXECUÇÃO— 513
grupo lesado, de forma que qualquer co4egitimado ativo pode liquidá-lo ou

executado'.
Como salienta a exposição, de motivos da Lei n. 11.232/05, não mais
haverá embargos do executado na etapa de cumprimento da sentença, de
vendo qualquer objeção do réu ser veiculada mediante merò incidente de
impugnação, à cuja decisão será oponível agravo de instrumento. Os em
bargos do devedor ficaram, pois, reservados às execuções por títulos extra
judiciais.
Referida impugnação somente poderá versar sobre: a) matérias que
podem ser conhecidas de ofício, como falta de pressuposto processual ou
condição da ação;30 b) matérias que devem ser argüidas pela parte, como
inexigibilidade do título ou qualquer causa impeditiva, modificativa ou ex
tintiva da obrigação, se superveniente à sentença;31 c) defeitos, na execução,
:como penhora incorreta, avaliação errônea ou excesso de execução.32
Os embargos à execução (ação para desconstituir o título executivo)
é a ação autônoma (para discutir a existência, validade ou eficácia dos títu
los ei atos de execução),35 cabem nas execuções por títulos executivos ex
trajudiciais.
c ) A execução provisória
Cabe execução provisória no processo coletivo, obedecidas as re-
■Bras gerais do CPC. Considerá-se definitiva a execução da sentença transi-
i tada em julgado e provisória quando se tratar de sentença impugnada me
diante recurso ao qual não foi atribuído efeito suspensivo.34
' Deve-se atentar para o seguinte-, a ) o adiantamento da tutela é exe
cução provisória, que corre por iniciativa, conta e responsabilidade do exe-
Çucnte, que se obriga, se a sentença for reformada, a reparar os danos que a
PArte contrária haja sofrido;35 b) não cabe execução provisória contra a
fyzenda Públfca, sendo necessário o trânsito em julgado.36
Quanto à antecipação de tutela contra a Fazenda, v. Cap. 11, n. 4.
30. CPC, art. 475-L, I e IV. N o sistema anterior, essas matérias eram conhecidas co~
objeções de pré-executividade. Para uma crítica à expressão pré-executividade, v. Nelson
Clyjimior, Princípios do processo civil, cit., p. 144.
31. CPC, art. 475-L, II e VI. N o sistema anterior, essas matérias eram referidas como
de pré-executividade.
F 32. CPC,. art. 475-L, III e V.
33. A propósito destas ações, v. Sérgio' Shimura, Título executivo, p. 69 e s., cit.
34. CPC, art. 475-1, § 1°, introduzido pela Lei n. 11.232/05.
35. CPC, arts. 273, § 3a, e 475-0, I, este último dispositivo introduzido pela Lei n.
11232/05.
^ 36. CR, art. 100, § I o, com a redação que Lhe deu a EC n. 30/00; Pet. n.2.390-SP,
>decisão de 29-06-01 da Min. Elien Gracie, 0 /(J } 16-08-01, p. 115-
514— CAPÍTULO 54
3. A execução de título extrajudicial

Por força do disposto no art. 5o, § 6o, da LACP, os compromissos de
ajustamento de conduta têm eficácia de título executivo extrajudicial.37
Assim, permitem execução forçada, inclusive contra a Fazenda Pública.38
Na execução de obrigação de fazer ou não fazer, fundada em título
extrajudicial, o juiz, ao despachar a inicial, fixará multa por dia de atraso no
cumprimento da obrigação e a data a partir da quaí será devida; se o valor,
da multa já estiver previsto no título, o juiz poderá reduzi-lo, caso o consi
dere excessivo.39 Diversamente do que agora ocorre nos títulos executivos
judiciais, na execução de título extrajudicial o executado pode opor-se por
meio de embargos à execução.40 :' -
4. Observações comuns à liquidação e à execução ;-

A liquidação e a execução de sentença que verse interesses indivisí
veis (difusos é coletivos) deverão ser feitas por qualquer dos co-legitimados
ao processo coletivo; já no tocante àquelas que versem interesses divisíveis
(individuais homogêneos), é preciso distinguir.
Num primeiro momento, a sentença que condene o réu por danos af
interesses individuais homogêneos deverá ser objeto de liquidação e execu
ção pelos próprios lesados (ou por seus sucessores); na sua falta, òs co-
legitimados à ação civil pública ou coletiva terão legitimação su ce ssiv a c
subsidiária.41
Vejamos o mecanismo da liquidação e da execução em matéria de
interesses individuais homogêneos. Se os lesados individuais já não e s ti^
rem participando como assistentes litisconsorciais na ação coletiva de^dçi íg
fase de conhecimento (na forma dos arts. 94 e 104 do CDC), haverá unw
segunda oportunidade para sua habilitação, ou seja, quando da liquidaçap ■
por artigos; se, mesmo assim, não tiverem intervindo, ainda terão uma ter
ceira oportunidade: poderão se habilitar quando do cumprimento da sen
tença.42 ^:
Não se habilitando, porém, os lesados em um ano a contar da pu*:
blicação dos editais de cientificação da sentença condenatória, a partir o ^
37. Cf., tb., art. 585, II e V1H, do CPC.

38. A Súm. n. 279 do STJ admite execução contra a Fazenda Pública, fundada eto
tulo extrajudicial.
39: CPC, art. 645, caput, e parágrafo único.
40. CPC, arts. 475-L, introduzido pela Lei n. 11.232105, e 736 e s., com a redação
Lei n. 11.382106.
41. CDC, arts. 97-98. ~ ^
42. CDC, art. 100. V!, tb., o Cap. 17, n. 6, sobre a intervenção do lesado na açã° c ,
riiíLilíríi n u rn le rfv a . 3
LIQUIDAÇÃO, CUM PRIM ENTO D A SENTENÇA E EXECUÇÃO— 515
então os legitimados do art. 82 do CDC poderão promover a liquidação ou

jexecução coletivas.43
O lesado que compartilhe interesses individuais homogêneos pode
rá,pois, promover, em processo próprio e apenas pela parte que lhe toque,
aliquidação e a execução da sentença proferida no processo coletivo.44
Nesse caso, na liquidação ou na execução individual, ele não se beneficiará
daisenção de custas que é peculiar ao processo coletivo.45
A jurisprudência do STJ tem entendido que “a exceção criada pela
iiorma do artigo 4o da Med. Prov. n. 2.180^35, que exclui, em favor da Fa-
jenda Pública, o pagamento dos honorários advocatícios nas execuções não
•embargadas, é de ser afastada não somente nas execuções individuais de
julgados em sede de ação civil pública, mas também nas ações coletivas
ajuizadas por sindicato como substituto processual, com igual razão de
decidir, por ser indispensável promover a liquidação do valor a ser pago e a
individualização do crédito, inclusive com a demonstração da titularidade
do direito do exeqüente, resultando, pois, induvidoso, o alto conteúdo
cognitivo da ação de execução.”46
5.'.' A presença de mais de um tipo de interesse transin-

dividual
É possível que se trate de liquidação ou de cumprimento de senten
çaproferida em ação civil pública ou coletiva que envolva simultaneamente
,mais de um tipo de interesse transindividual. Isso pode ocorrer como
.quando a condenação tenha versado interesses difusos e individuais homo-
lêneõs (p. ex., a explosão de uma usina nuclear, que provoque danos ao
muo ambiente e também a perda de animais rurais nas propriedades vizi
nhas), ou tenha abrangido interesses coletivos e interesses individuais ho
mogêneos (p. ex., a nulidade de uma cláusula em contrato de adesão com
“ase na qual tenham sido recebidas prestações indevidas).
Nesses casos, os co-legitimados para as ações civis públicas ou cole-
podem liquidar ou executar a sentença no tocante aos interesses indi-
(rvos exemplos acima, o dano ambiental como um todo, ou a nuli-
■-P%da cláusula em todos os contratos de adesão); quanto aos interesses
„ isíveis, as vítimas ou sucessores promoverão a liquidação ou a execução
'^■vidual (nos exemplos acima, a indenização pela perda dos animais, ou a
resfltuição do indébito). Em Suma, nas ações civis públicas ou coletivas, que
interesses transindividuais (divisíveis), os co-legitimados ativos não
„ 43. CDC, art. 100. V! rb. Cap. 33, n. 8.

-4í 44. CDC, art. 97.
•p',~
^ 45. REsp n. 358.884-RS, 611T. STJ, j.23-04-02,v.u., rel. Min. Fernando Gonçalves,
^ 0 5 -0 2 , p. 241; REsp n. 358.828-RS, 6“ T. STJ, j. 2Ó-02-02, v.u., rei. Min. Hamilton
^ ^ ■ d o .z y t / , 15-04-02, p. 271.
qÇ 46. EREsp n. 668.705-SC, 33 Seç. STJ, j. 13-09-06,v.u., rel. Min.Hamilton Carvalhido,
^ , 0 5 02-07, p. 200.
516— CAPÍTULO 34
podem executar a sentença de procedência; apenas se os lesados indivi. 1

duais ou sucessores não se habilitarem no prazo da lei, é que caberá a ini-
ciativa de um dos codegitimados coletivos para a execução coletiva.**7
6. A escolha do foro pelo lesado individual48

Foi vetado o parágrafo único do art. 97 do CDC, que dispunha, de is
forma acertada, que nas ações coletivas, a liquidação da sentença seria por ’
artigos, e poderia ser promovida no foro do domicílio do liquidante, ca-,
bendo-lhe provar, apenas, o nexo de causalidade, o dano e seu montante: :
O veto presidencial fundamentou-se em que nesse disposi
dissociaria, “de forma arbitrária”, o foro do processo de conhecimento do
de execução. Entretanto, na verdade, como a liquidação pode ser feitá, al
ternativamente, tanto pelos codegitimados da ação civil pública ou coletiva,
como pelos próprios indivíduos lesados, a norma, atenta às peculiaridades '
do processo coletivo, visava apenas a garantir uma comodidade para as
vítimas e seus sucessores, que podem estar dispersos no território do Esta
do ou do País, em casos de danos regionais ou nacionais, e não seria ade
quado obrigá-las a executar o julgado coletivo, que as beneficia, em forois
muitas vezes diverso daquele de que se poderiam valer, segundo as regra* ;
do processo individual. Ou seja, sob esse aspecto, seriam punidas na ques
tão de corppctcncia, após a formação do título que exclusivamente as deve
ria beneficiar... '
Mas, mesmo suprimida essa norma de competência, continuam va-^!
lidas e prgvalentes as razões que a determinaram. Com efeito, os inc. I t-H
do § 2o dò art. 98 do mesmo estatuto são claros êm dissociar o juízo da ;
liquidação da sentença do juízo da ação condenatória, e éstes dispositivo5
foram regularmente sancionados... E máis. No caso de execução individual, >■
diz a lei ser competente o juízo da liquidação da sentença ou o da a(,ao
condenatória.49 Isso significa que a lei especial está expressamente pe1*?1'*
tindo ao credor que liquide a sentença em foro diverso do da ação conde .
natória, assim se afastando da regra geral. Se a lei assim o fez, é porque ^
desejava favorecer o credor, permitindo-lhe liquidar a sentença em seu 0 ° ^
micílio.50 Ademais, a aplicação analógica do art. 101, I, do CDC, c o n f o r t a o ^
reconhecimento da competência em fávor do foro do domicílio da vitima ~
ou sucessores. *' \
poi inócuo, portanto, o veto ao parágrafo único do art. 97 do CDC N
47. CDC, arts. 97 e 100, aplicáveis a qualquer ação civil pública (LACl1, art. 21) <■
48. A propósito do foro para as ações individuais, v., tb., Cap. 15, n. 12.
49. CDC, art. 98, § 2o, 1. ■
50. Nesse sentido, AC n. 2000.70.01.0050I3-0-PR, 2a T. TRF da 4a Reg., ]■ 22
v.u., rel. Des. Alcides Vettorazzi, RT, 755:432. j
51. Nesse entendimento, cf. Ada Pellegrini Grinover, Código brasileiro de defeS^
consumidor, cit., notas aos arts. 97 e 98, p. 818-9; Nelson e Rosa Nery, Código Civttan0 ^ j
cit., notas aos art. 97 do "CDC. , jj j
LIQ UIDAÇÃO, CUMPRIMENTO D A SENTENÇA E EXECUÇÃO— 517
, Poderia hoje ser objetado que', nos termos da reforma trazida pela
Lei n. 11.232/05, o cumprimento da sentença .deve ser efetuado perante o
foro de conhecimento (CPC, art. 475-P). Entretanto, essa é a regra geral,
que não prevalece ante o sistema especial do processo coletivo, que permi
te dissociar a fase de conhecimento da de liquidação ou execução, quando
isso concorra para melhor defesa dos indivíduos lesados.
7. . O foro para a Equidação e a execução coletivas

Tratando-se de interesses individuais homogêneos, a condenação
proferida em ação civil pública ou coletiva será genérica, fixando a respon
sabilidade do rêu pelos danos.52
:' Em conseqüência, a liquidação ou a execução da sentença poderão
ser promovidas tanto pelos co-legitimados à ação coletiva, como pelos pró
prios lesados ou seus sucessores.53 Para não tumultuar o processo coletivo
com centenas ou milhares de liquidações ou execuções individuais, cada
qual còm a prática de atos processuais próprios, o correto será que os lesa
dos individuais extraiam as certidões necessárias e, munidos de seu título,
promovam separadamente sua pretensão. Nos termos do art. 98 do CDC, só
,|os'co-legitimados à ação civil pública ou coletiva é que podem promover a
■liquidação e a execução coletiva (CDC, art. 100),- os lesados individuais li
quidam ou executam individualmente.
Esse raciocínio tanto mais é verdadeiro que o CDC distinguiu o foro
competente para a liquidação e execução individuais, o qual não é necessa
riamente o mesmo para a execução coletiva (art. 98, § 2o).
s Como já anotamos, a liquidação da sentença, se promovida em pro-
:cesso individual, será ajuizada no foro do domicílio do liquidante; se em
. Processo coletivo, nos mesmos autos e foro da fase de conhecimento.
* Quanto à execução, portanto, será competente: a) o juízo da liqui-
..jííiça» da. senífença ou o da condenação, no caso de execução individual, ou,
como umos anteriormente, o do domicílio do liquidante-,54 b) o juízo da
Çp??denação, se se tratar de execução coletiva.55
Os autos em que se deve fazer a liquidação ou a exe-

;5jíÇãO
^ No caso de processo coletivo, a liquidação ou a execução devem fa-
^Çr‘St‘ perante o juízo da ação condenatória, nos mesmos autos, como uma
ôva faSe do processo.
|V
52. CDC, arts. 91 e 95.
Hf 53. CDC, art. 97.
54 P ° r aplicação analógica ao art. 101,1, do CDC.
55. CDC, art. 98, § 2°.
518— CAPÍTULO i- í
Mas em que autos se faz a liquidação ou a execução, quando a con.

denação tenha versado interesses individuais homogêneos? Nos autos do
processo coletivo ou em processos próprios, individuais?
A dúvida procede, pois o art. 94 do CDC permite que os lesados in
dividuais intervenham no processo coletivo desde a fase de conhecimento,
e o art. 100 do mesmo estatuto estipula um prazo para que os lesados indi-
viduais se habilitem no processo coletivo. Assim, esses dispositivos podem
dar a entender que a execução individual será feitá dentro dos autos do
processo coletivo, ou, pelo menos, perante o juízo da condenação.
Como vimos, se essa é a regra no processo civil, não é assim, po
rém, que devemos fazer o processo coletivo.
Cuidando do processa coletivo, o inc. I do § 2o do art. 98 do CDC
faculta que a execução individual seja proposta ou no f o f o da liquidação
da sentença ou no fo ro da condenação. Trata-se de lei especial, que está a
significar que o foro da fase de conhecimento não será necessariamente o
da fase de liquidação; significa mais, que o foro da.fase.de execução, çoino
pode ou não ser o mesmo da liquidação, nem sempre será o mesmo da fase
condenatória. A não se entender assim, os lesados individuais, muitas vezes
dispersos em todo o País, seriam penalizados em ter de executar a parte
que lhes cabe de uma sentença proferida em processo coletivo, fazendo-o :
numa Capital de outro Estado, quiçá muito distante de seu domicílio.
Mas se assím é, por que então o art. 100 do CDC fixa um prazo para
habilitação dos lesados nos autos do processo coletivo?
Esse prazo não é para que os lesados compareçam e liquidem ou
executem a sentença no bojo dos próprios autos do processo coletivo, o
que poderia provocar um tumulto incalculável nos autos da ação civil pu-
blica ou coletiva. Esse prazo é para que os indivíduos compareçam c se
habilitem como lesados que são, o que provocará dois efeitos: a) será ^
pedido a seu favor o título que lhes permitirá em separado promover a*1'
quidação ou a execução individual em foro próprio, no tocante à parté-íf1^
lhes diga respeito da condenação coletiva; b) em caso de sobrevir liqu*"4'
ção ou execução coletivas, estas só objetivarão a defesa de lesados quer120-
se tenham habilitado no prazo da lei dentro do processo coletivo. Poris*#*.,,
lei exige a habilitação dos lesados no processo coletivo, mas não para
liquidem e executem suas lesões individuais dentro dos próprios autos
processo coletivo.
Poderia talvez ser dito q u e , ao obrigar-se a vítima ou sucessores a 1*
quidarem ou executarem a sentença coletiva, valendo-se de processos i
dividuais, poríamos a perder todos os princípios que levaram à instituiÇ
do processo coletivo, especialmente aquele d a economia processual.
^ _ clViL. ■>•.)
No caso, essa objeção impressiona, mas não procede. A açao
pública ou coletiva foi concebida para que, por meio de um só pf°ce ^
seja possível apurar a existência da lesão e a responsabilidade pela süi a
paração. Mas, no momento de liquidar ou executar a sentença que vef V() -
reparação por danos individuais homogêneos, será necessário fazer 3
a) de que cada indivíduo sofreu efetivamente- prejuízos (prova do ‘ _
LIQUIDAÇÃO, CUM PRIM ENTO D A SENTENÇA E EXECUÇÃO— 519
individual); b) de que o dano reconhecido na ação coletiva compreende os

prejuízos individuais de cada lesado (prova do nexo de causalidade);56
cj de que o dano a ser indenizado a cada lesado tem determinada expressão
econômica (prova do montante do dano).57 Ora, ainda que o interesse à
reparação dos danos individuais homogêneos de todo o grupo lesado tenha
anatureza transindividual que justifica o ajuizamento do processo coletivo,
jáa prova dos danos que cada liquidante sòfreu, a prova do respectivo nexo
causai e a prova do montante de seu prejuízo — essa prova é estritamente
individual. Fazer essa prova no processo coletivo, para cada um dos milha
res de lesados, longe de trazer economia processual, iria provocar grande
tumulto.
Bem percebeu isso o Tribunal Regional Federal da 4a Região: “não'
se confunde a ação civil coletiva, destinada a tutelar direitos individuais
homogêneos (que é proposta em regime de substituição processual, pelo
■Ministério Público ou outro ente legitimado, e que redunda, no caso de
. procedência, em sentença condenatória genérica (Lei n. 8.078, de 1990,
/arts. 91 e 95), com a ação individual de cumprimento daquela sentença
(que. é proposta pelo próprio interessado, em regime de representação, e
, que visa a obter a habilitação, a liquidação e a execução do julgado em seu
proveito individual (art. 97)” .58
Ademais, o processo coletivo não é juízo universal-, nele não ocorre
concurso de credores; ao contrário. Para o juízo do processo coletivo não
devem acorrer os lesados individuais, salvo se quiserem intervir na ação
dvd pública ou coletiva como assistentes litisconsorciais. Fora dessa hipóte-
;Sç, os lesados deverão propor suas ações individuais no foro adequado para
v®*0, o qual será determinado de acordo com as regras processuais de com
petência. Mesmo a liquidação e a execução individuais, ainda que fundadas
f-mrftulo obtido na ação coletiva, não são atraídas pelo juízo da ação coleti
va, e a essa conclusão não obsta o parágrafo único do art. 2o da LACP, ques
tão essa que já examinamos em outra passagem.59
' . T f ^
A questão da competência territorial do juiz
Abusando do emprego de medidas provisórias, em matéria a que
^tavam. os pressupostos constitucionais (senão o de relevância ao menos o
^ urgência), e usurpando as atribuições constitucionais do legislador ordi
56. Cf. Arruda Alvim et ai., Código d o Consumidor comentado, cit., notas ao art. 97;
, Fctlcgrini Grinover, Código brasileiro de defesa do consumidor, cit-, notas ao art. 97-
_íí 57. Ainda que se trate de interesses individuais homogêneos, e, por definição, iguais
j^ra ° grupo lesado, mesmo assim há necessidade de identificar o quantum debeatur. Desta
•rina. p. ex., há lesados que compraram um único produto com defeito, enquanto outros
mPi'aniin vários deles da mesma série defeituosa.
58' Ae RS 2000.04.01.009609-7-HS, TRF da 4a Reg., rel. Des. Teori Albino Zavascki,
' 1^-05-00, p. 166; AC n. 2000.70.01.005013-0-PR, 2a T. TRF da 4a Reg., j. 22-02-01, v.u.,
Des Alcides Vettoraílíi, RT, 796A32.
520— CAPÍTULO 34
nário, o Presidente da República resolveu alterar a disciplina da eficácia da

sentença proferida em ação coletiva, disciplina essa que já estava em vigor
desde 1990...
Segundo o art. 4o da Med. Prov. n. 2.180-35/01, que reeditava medi
das provisórias anteriores, incluiu-se um art. 2°-A na Lei n. 9-494/97 (tam
bém esta oriunda da Med. Prov. n. 1.750/97), em razão do qual, nas ações
coletivas propostas por entidades associativas,’ somente “os substituídos que
tenham, na data da propositura da ação, domicílio no âmbito da competên
cia territorial” do juiz prolator da sentença, e cujos nomes já tenham cons
tado de relação apresentada com a petição inicial, é que poderão beneficiar-
se com a procedência, e, ipso facto, executar a parte que lhes caiba na sen
tença coletiva.
Com razão, a jurisprudência acabou entendendo de forma restritiva
essa limitação, ou seja, o caput do art. 2 °A da Lei n. 9.494/97 limita os efei
tos da coisa julgada aos associados somente quando a açâo seja proposta
exclusivamente no interesse deles
E de qualquer forma, como aliás já antecipamos, não poderia mes
mo a lei ou a medida provisória impedir ou inviabilizar o efetivo acesso
coletivo à jurisdição (Cap. 16, ns. 2 e 3). U
Ademais, quando o dano tiver características regionais ou nacionais,>
a competência do juiz se estenderá a todo o local do dano (CDC, art. 93,
II), o que pode abranger até todo o País. Ora, por analogia, o sistema jnsti-
tuído peltj CDC para as ações que versem danós regionais ou nacionais
aplica-se |Mefesa de quaisquer interesses transindividuais, e não apenas aos
interesses'individuais homogêneos. JE, por força do. disposto no art.,
LACP, essa mesma regra aplica-se ainda, agora subsidiariamente, ao sistema
da LACP, de forma que quaisquer interesses transindividuais podem ser
defendidos numa única ação coletiva, e não somente aqueles ligados ao
consumidor. Desta forma, o que importa numa ação civil pública ou çplçí£j;
va movida por uma associação civil é o objeto dessa ação, e não os donUC!-
lios dos associados, os quais, em tese, podem estar domiciliados íunuiia
neamente em todos os Estados da Federação...
Acresce que o sistema da imutabilidade da coisa julgada erga otn«# .■
ou ultra partes não se concilia com a limitação da competência t e r r it o r
do juiz nem, muito menos, com pretensas restrições territoriais d e c o r r e f i t t S .
do domicílio dos lesados (CDC, art. 103)-tíl
Some-se a isso o fato d e que há associações civis que têm base
dual ou nacional (como associações de funcionários públicos, advogad0 .' ,
músicos etc.), de forma que sequer teria o menor sentido devessem as en^ s
dades associativas especificar os nomes dos substituídos que, na daia
propositura da ação, tivessem domicílió “no âmbito da c o m p e tê n c ia tem
60. REsp n. 651.037-PR, 3 “ T . STJ, j. 0 5-0 8 -0 4 , v .u ., rel. M in . N a n c y A n d rig h i,^ |

mativo STJ, 216. A propósito, v ., tb., Cap. 35} n. 3-
61. Á propósito, v. o Cap, 35.
LIQUIDAÇÃO, CUMPRIMENTO DA SENTENÇA E EXECUÇÃO— 521
) ■
Ípedido pode dizer respeito a interesses transindividuais de toda a categoria,

naP do juiz que vai decidir o processo coletivo. Isso porque o objeto do
1 ^™;^;jiada ou não na Capital do Estado ou do Distrito Federal (CDC, art.
Pôr último, há tribunais ou juízos que têm jurisdição nacional, e a

] jurisprudência acertadamente não tem aceitado as limitações de sua jurisdi-
] ção por meio de medida provisória.62
Há, pois, de ser recebida com reservas essa limitação trazida pelo
art. 2"-A na Lei n. 9.494/97,' introduzido pela Med. Prov. n. 2.180-35/01,
questão essa que foi já abordada com maior profundidade, em outras pas-
. sagens desta obra,63
.10. A preferencia das indenizações individuais64

Segundo o CDC, em havendo concurso de créditos decorrentes de
: condenação prevista na Lei n. 7.347/85 e, simultaneamente, originados de
; indenizações por prejuízos individuais, estas últimas terão preferência no
ispagamento.65 Diz a lei que, no caso de haver indenizações simultâneas por
prejuízos individuais, a importância recolhida ao fúndo de que cuida o art.
13 da IACP terá sua destinação sustada enquanto pendentes de recurso as
ações de individuais, salvo se o patrimônio do devedor for manifestamente
suficiente para responder pelo total das dívidas.66
s O que quer a lei dizer com isso? Que os lesados individuais podem
reccber do fundo a indenização por suas lesões diferenciadas? Que o fúndo
não pode utilizar o dinheiro das condenações a não ser que todos os lesa-
tfoi) individuais estejam integralmente pagos, a menos que o patrimônio do
fe<_dor possa responder pelo restante das dívidas?
Parece-nos que não é isso que pretende a lei. Na verdade, as lesões
uidividuais diferenciadas (p. ex., danos emergentes e lucros cessantes) se-
1- <IUer são ob ^ to de ação civil pública ou coletiva; assim, o produto de sua
Indenização jamais terá podido ir para o fúndo de que cuida o art. 13 da
J ÂCP. Com efeito, o processo coletivo de conhecimento, por definição, só
| Pode abranger interesses difusos, coletivos ou individuais homogêneos;
1- nünca indenizações estritamente individuais, baseadas em prejuízos que se
^diferenciem de lesado para lesado.
" 62. RMS n. 23.566-D1-, I a T. STF, v.u.f j. 19-02-02, rel. Min. Moreira Alves, j. 19-02-02,
AM , 12-04-02, p. 67 e Informativo STF, 258-, MS n. Ó.318-DF, 3a Seç. STJ, j. 25-08-99, v.u., rel.
<n Fernando Gonçalves, DJU, 13-09-99, p- 40 (julgamento originário); MS n. 6.318-DF, 3a
v.u j, 13-11-02, rel. Min. Fernando Gonçalves, DJU, 02-12-02, p. 218 (julgamento
■
63. Cf. Caps. 16, ns. 2 e 3, e 35, ns. 2 e 3-

64. A propósito da reparação das lesões individuais, v. Cap. 33, n. 8.
65. C D C t art. 99; Dec. n. 1.306/94, art. 8°.
66. CDC, art. 99, parágrafo único.
522— CAPÍTULO 34
Em regra, o fundo de que cuida o art. 13 da LACP destina-se apenas

a receber receitas decorrentes de lesões a interesses indivisíveis. Esse fundo
não receberá: a) indenizações decorrentes de lesões a interesses individuais
diferenciados, em hipótese alguma; b) indenizações decorrentes de interes
ses individuais divisíveis (homogêneos), salvo apenas, e somente, num úni
co caso. Esta exceção só ocorre se, decorrido o prazo do art. 100 do CDC,
os lesados individuais não se habilitarem ao processo coletivo; nessa even
tualidade, os co-legitimados ativos à ação civil pública ou coletiva promove
rão a liquidação e a execução coletivas, e, então, o produto da indenização
devida reverterá para o fundo (CDC, art. 100, parágrafo'único). Somente
nesse caso o fundo poderá receber dinheiro decorrente de indenizações
por danos individuais homogêneos e, portanto, divisíveis.
Essa será, conseqüentemente, a única hipótese em que os lesados
individuais podem pedir levantamento da parte que lhes toca na verba cor
respondente, depositada no fundo.67 A destinação dessa verba depositada
no fundo — e somente dessa verba específica — ficará sobrestada enquanto
os lesados individuais tiverem processos individuais de indenização em
andamento, pendentes de decisão de segundo grau.
Fora daí, o fundo do art. 13 não conterá recursos decorrentes de le
sões a interesses individuais homogêneos e, portanto, divisíveis. E nunca,
conterá, em hipótese alguma, recursos oriundos de lesões individuais dife
renciadas (p. ex., danos emergentes ou lucros cessantes, variáveis de lesado
para lesado). Se dinheiro houver no fundo, jamais será decorrente de inde
nização por danos individuais diferenciados. Em matéria de danos a interes
ses individuais, só os homogêneos, portanto, podem ensejar recolhimento
de dinheiro ao fundo de que trata o art. 13 da LACP, e, assim mesmo, ape
nas depois de decorrido o prazo de um ano a partir da intimação d o s lesa
dos, para que se habilitem para a liquidação ou execução, mas não o façam
Em suma, somente se tiver havido execução coletiva de interesses
individuais homogêneos, e se o produto da indenização tiver sido deposita
do no fundo de interesses difusos lesados por falta de habilitação dos.lp**'
dos,, somente nesse caso é que o órgão gestor do fundo não poderá utilizar
esse dinheiro enquanto estiverem pendentes de decisão de segundo grau as
ações de indenização por danos individuais homogêneos.68 <‘
No caso, porém, de lesão a investidores no mercado de va lo re s mo
biliários, o prazo de habilitação é maior (2 anos), mas, se ultrapassado, ^
pena será a decadência do direito à habilitação.
11. O papel do Ministério Púbüco

Vejamos a posição que o Ministério Público assume na liquidação
ou no cumprimento da sentença proferida em ação civil pública ou colem a-
67. V. Cap. 33, n. 8.

68. CDC, art. 99, caput, e parágrafo único.
69- Lei n. 7.913189, art. 2o.
LIQUIDAÇÃO, CUMPRIMENTO DA SENTENÇA E EXECUÇÃO— 523
Tem o Ministério Público legitimidade para promover a liquidação

dasentença ou para requerer seu cumprimento: a) na ação civil pública por
ele proposta; b) na ação civil pública ou coletiva ajuizada por associação
civil que tenha abandonado ou desistido da liquidação ou da execução;70
c) na ação civil pública ou coletiva promovida por qualquer dos co-
legitimado dos arts. 5o da LACP ou 82 do CDC, que tenha abandonado- ou
desistido da liquidação ou da execução.
Com efeito, para promover a ação civil pública, detém o Ministério
Publico legitimação ativa concorrente e disjuntiva. Para o Ministério Públi
co, sua ação é antes um dever que um direito. Ora, a procedência da ação
civil pública t>u coletiva cria um título executivo que beneficia todo o grupo
lesado; os beneficiários são os lesados transindividualmente considerados.
Assim, á sentença condenatória não gera apenas um título executivo para o
autor da ação coletiva, e sim um título para todos os co-legitimados, em
benefício do grupo lesado.
s Se os demais legitimados não requererem o cumprimento da sen
tença condenatória, após ter sido reconhecida a existência do direito tran-
sindividual, o Ministério Público deverá fazê-lo. Mas esse argumento tam
bém é válido para reciprocamente admitir que, havendo interesse proces
sual, quaisquer dos demais co-legitimados podem executar condenação
proferida em ação civil pública ou coletiva, desde que sejam observados a
pertinência temática e o prazo de pré-constituição, quando exigíveis,71
Uma particularidade há no papel do Ministério Público, quando da
-liquidação ou execução em ações civis públicas ou coletivas. Havendo aban
dono por associação civil legitimada, exige-se que o Ministério Público pro-
jnova a execução — “deverá fazê-lo” , diz a lei (e essa norma deve ser inter
pretada extensivamente, seja para alcançar o abandono ou a desistência
também na liquidação da sentença, seja ainda para alcançar os atos de de
sistência ou abandono dos demais co-legitimados que não apenas as asso-
da^ões cívís)^.
Mas aqui, ao contrário do que ocorre no processo de conhecimen
to, o Ministério Público é mesmo obrigado a prom over a liquidação ou a
vxecução. Enquanto ná ação de conhecimento temos mera pretensão do
Jutor; ainda não reconhecida pelo Poder Judiciário, já na liquidação ou na
.íXecução temos o reconhecimento jurisdicional da existência do título, a
..^firmar a responsabilidade do devedor. Nessas condições, desde que pre
sente interesse social cuja tutela lhe caiba, não se compreenderia que o
Ministério Público se recusasse a promover a liquidação ou o cumprimento
^ sentença, para o que é legitimado, pois aqui não lhe cabe avaliação dis
cricionária para dizer que não identifica a hipótese que lhe torne exigível a
Ûidção, se o direito já foi reconhecido eni concreto. A exceção que se faz
ocorre apenas e tão-somente se faltar um dos pressupostos processuais, ou
70. IACP, art. 15.

71. V. Caps. l ó e 19-
524— CAPÍTULO 34
uma das condições da ação, ou se o caso não envolver interesse social rele-
vante, que justifique a atuação ministerial.72
Se o Ministério Público quiser insurgir-se contra o título, deve bus :
car descònstituí-lo. Assim, caso se trate de prestação jurisdicional transitada
em julgado, que proponha, se cabível, a ação rescisória ou a própria qúere-
la nullitatisÇ3 se faltou citação no processo de conhecimento, ou se a sen
tença foi proferida ultra petita, cabe ação de nulidade e não rescisória.7^ is
Excepcionalmente se admite até o mandado de segurança para combater
sentença nula ou inexistente, ainda que transitada em julgado.75
Não sendo um dos casos acima exemplificados, e não se tratando
também de hipótese que não comporte a atuação ministerial, o Ministério
Público não terá como deixar de promover a liquidação oua execução que
versem, interesses transindividuais. 4
É, pois, o Minislério Público verdadeiramente obrigado a assumir a
promoção da. liquidação ou da execução na ação civil pública ou coletiva
objeto de abandono por qualquer co-legitimado ativo, salvo: a) se faltar um
pressuposto processual; b) se faltar uma das condições da ação; c) se, era
matéria de defesa de interesses individuais homogêneos ou coletivos, o
caso concreto não envolver suficiente expressão ou relevância social, à gui
sa do que dispõe a Súm. n. 7 do CSMP-SP. Mas, por razões óbvias, essa deci- •
são de recüsa de agir há de ser tomada com extrema parcimônia e cautela, is
para não deixar interesses transindividuais, não raro de expressão social—
sem efetive) acesso à jurisdição.
Da/mesma forma, o Ministério Público não pode desistir da liqui
dação nem da execução, nem abandoná-las, quando seja ele próprio o
promovente. Por que isso, se nós já admitimos, em tese, a p o s s ib ilid a d e de
desistência da ação civil pelo Ministério Público?76 É que a desistência da -
liquidação ou da execução seria uma afronta ao título judicial, mediánte o
qual já se identificou o reconhecimento d o direito. Naturalmente, se houver
qualquer fato que impeça juridicamente a liquidação ou execução, somente
então não as deverá promover. ‘J
72. V. Caps. 4, n. 14, e 8, n. 3. -is

73. CPC, art. 487, inc. HL Cf. REsp n. 445.664-AC, 2a T. STJ, j. 27-05-04, m v , ^ 1
Min. Hliana Calmon.
74. R7J, 110:210, 107:778; RT, 588-.245-STF-, REsp n. 199-153-GÓ, 2a T. STJ, j 2i 10
00, v.u., rel. Min. PeçanJia Martins, RSTf, 141:226. r r
75. ROMS n. 1.254-IÍJ, 3n T. STJ, j. 25-05-92, v.u., rel. Min. Waldemar zweitcr,J3^’ t
03-08-92, p. 11.308-, ROMS n. 34-SP, 3a T. STJ, j. 24-10-89, v.u., rel. Min. W a í d e m a r Zw*»1 '
RSTf, 7:177.
CAPITULO 35
C O IS A JU L G A D A
SUMÁRIO: 1. A coisa julgada como fenômeno processual.' 2. Os

supostos limites territoriais da coisa julgada. 3- A coisa julgada
em matéria de interesses transindividuais. 4. AJcance das ex
pressões erga omnes e ultra partes. 5. A coisa julgada coletiva e
as ações individuais. 6. Alguns exemplos de coisa julgada cole
tiva. 7. A co.ísa julgada coletiva segundo o resultado dò proces
so. 8. Quadro sinótico. 9. Apreciação conclusiva sobre a coisa
julgada coletiva. 10. A rescisão da coisa julgada. 11. A necessi
dade de mitigar a coisa julgada.
Í- A coisa julgada como fenômeno processual

A sentença transita em julgado quando dela não mais caiba recurso
algum (coisaûígada formal).
Toda sentença, independentemente de ter transitado em julgado, é
■" aPLi a produzir efeitos Jurídicos (estamos aqui a nos referir à extensão sub
jetiva ou objetiva dos efeitos da sentença); ora, a coisa julgada é apenas a
<durabilidade desses efeitos, ou seja, uma qualidade que esses efeitos ad
mirem com o trânsito em julgado da sentença, por meio da qual se impede
, Vie as partes discutam a mesma causa novamente (coisa julgada material).1
Coisa julgada não é efeito da sentença; não decorre do conteúdo
i da decisão-, não significa eficácia objetiva ou subjetiva da sentença: é ape-
? rias a imutabilidade dos efeitos da sentença, adquirida com o trânsito em
Mgado.2
- A imutabilidade alcança apenas o dispositivo da sentença, não os
Motivos nos quais se baseou; para que a autoridade da coisa julgada se es
1. Liebman, Eficácia e autoridade da sentença, Forense, 1981.

2. Cf. art. 467 do CPC.
tenda a uma questão prejudicial de mérito, é preciso utilizar-se da ação

declaratória incidental.3
2. Os supostos limites territoriais da coisa julgada

A solução do problema da coisa julgada foi uma das grandes dificul
dades para instituir a defesa coletiva em juízo. De acordo com a teoria clás
sica, a coisa julgada significa a imutabilidade do que foi definitivamente
decidido, limitadamente às partes do processo. Se a coisa julgada fica, po
rém, circunscrita às partes, então de que adiantariam as ações civis públicas
e coletivas? Se a coisa julgada no processo coletivo ficasse classicamente
limitada apenas às partes formais do processo onde foi proferida, então
qualquer co-legitimado, que não tivesse participado do processo coletivo,- ■;
poderia propor novamente a mesma ação, discutindo os mesmos fatos e
fazendo o mesmo pedido... Se a coisa julgada no processo coletivo não •
ultrapassasse as barreiras formadas pelas próprias partes formais do proces
so de conhecimento, de que adiantaria formar-se um título executivo que
não iria sequer beneficiar os lesados individuais, que não foram parte .no
processo?
Para resolver esses problemas atinentes à extensão subjetiva da imu
tabilidade dos efeitos da coisa julgada, adveio a LACP e inspirou-se no mo j
delo que já existia em nosso Direito e era aplicado em matéria das ações
populares. Baseada, pois, no art. 18 da LAP, a redação originária do art 16
da LACP previa que a sentença proferida em ação civil pública faria coisa
julgada erga omnes, exceto se a ação tivesse sido julgada improcedente por
falta de provas, caso em que outra ação poderia ser movida, sob idêntico'.;
fun.damentc.);. desde que instruída com nova prova.
Assim, em sua redação originária, a LACP mitigou a coisa julgada nas ^
ações civis públicas e coletivas, de acordo com o resultado do processo- s
(secundum eventus litis): ' ' 'i
a) Em caso de procedência, haverá coisa julgada. Assim, .o comando
contido na sentença será imutável erga omnes, ou seja, contra todos Is>()
significa que nem as próprias partes da ação civil pública originária (c0'
legitimado ativo versus causador do dano) nem quaisquer outros co-leglt1'
mados ativos, nem quaisquer outras pessoas, tenham ou não tomado parte
efetiva no processo de conhecimento, — ninguém, enfim, poderá discuti.^
em juízo, novamente, a mesma questão; -
b) Em caso' de Improcedência por qualquer motivo que não a falta .
de provas, também haverá coisa julgada. Assim como na hipótese da le1*"3 :
anterior, o decisum será imutável erga omnes-,
c) Em caso, porém, de Improcedência por falta de provas, não f>^
verá coisa julgada; outra ação poderá ser proposta, com base em nova pr°
va. A nova ação civil pública ou coletiva poderá ser ajuizada pelo mesn
3. CPC, arts. 5o e 470. Sobre a vedação da ação declaratória incidental erri a

pública ou coletiva, a requerimento do réu, v. Caps. 4, n. 16, e 18, n. 1. •
COISA JULGADA— 527
autor que tinha proposto a ação de conhecimento anterior, ou por qual

quer co-legitimado.4
A redação originária do art. 16 da LACP sofreu, entretanto, uma alte
ração trazida pelo art. .2° da Lei n. 9-494/97, com o intuito de restringir o
alcance da coisa julgada aos limites territoriais da competência do juiz pro-
■Jatar. Assim ficou o dispositivo: “a sentença civil fará coisa julgada erga om-
nes, nos limites da competência territorial do órgão prolator, exceto se o
pedido for julgado improcedente por insuficiência de provas, hipótese em
que qualquer legitimado poderá intentar outra ação com idêntico funda
mento, valendo-se de nova prova”.5
Essa alteração não foi originária do Congresso Nacional nem decor
reu de regular projeto de lei do Poder Executivo. Ao contrário, a norma
proveio da conversão em lei da Med. Prov. n. 1.570/97, que alterou um
sistema que já vigia desde 1985 (LACP, art. 16) ou ao menos desde 1990
■(CDC, art. 103), e, portanto, desatendia claramente o pressuposto constitu
cional da urgência, em matéria que deveria ser afeta ao processo legislativo
ordinário e não à excepcionalidade da medida provisória (CR, art. 62, na
' sua redação anterior à EC n. 32/01). . ;
Ademais, essa alteração não só foi infeliz como inócua, como já an
tecipamos nos comentários feitos no Cap. 15, n. 4.6
^ Na alteração procedida em 1997 ao art. 16 da LACP, o legislador
confundiu lim ites da coisa ju lgad a (a imutabilidade erga omnes da senten
ça, ou seja, seus limites subjetivos, atinentes às- pessoas atingidas pela imu
tabilidade) com competência territoria l (que nada tem a ver com a imutabi
lidade da sentença, dentro ou fora da competência do juiz prolator, até
porque, na ação civil pública, a competência sequer é territorial, e sim fun
cional) .. ?
Além disso, a alteração procedida no art. 16 da LACP incidiu apenas
sobre esta lei, mas não alcançou o sistema do CDC. Ora, é de elementar
tonhecimeSto que é um só o sistema da LACP e do CDC, em matéria de
a<sõc:s Civis públicas e coletivas, pois ambos os diplomas legais se interpene-
i N e se completam, ensejando um todo harmônico (LACP, art. 21, e CDC,
^rt. 90). Pois bem, de um lado, o CDC estende a competência territorial do
)uiz prolator a todo o Estado ou a todo o País, conforme se trate de dano
í egional ou nacional (art. 93, II); de outro lado, o CDC disciplina adequa
4. Lei n. 4.717/65; art. 18, LACP, art. 16; Lei n. 7-853/89, art. 4°; CDC, art. 103.
5. LACP, art. 16, com a redação da Lei n. 9-494/97.
6. N o mesmo sentido, v. diversos autores, cir. na nota de rodapé n. 52, na p. 265. O
- STJ, porém, já entenderam que a eficácia erga onities da' sentença proferida em ação
publica circunscreve-se aos limites da jurisdição do tribunal competente para julgar o
ordinário (ADIn n. 1.576-DF, STF Pleno, rn.v., j. 16-04-97, s.d.p.; REsp n. 293-407-SP,
1 r <’I'J, m.v., j. 22-10-02, rel. Min. Rosado de Aguiar, DJU , 07-04-03, p. 290).
7. LACP, art. 2o. K Cap. 15, onde a questão da suposta competência territoria l do
JUtte tratada em maior profundidade-
528— CAPÍTULO 35
damente a coisa julgada na tutela coletiva (art. 103) — e seus princípios

aplicam-se não só à defesa coletiva do consumidor, como também à defesa
judicial de quaisquer interesses difusos, coletivos ou individuais homogê
neos,- tenham ou não origem nas relações de consumo (como os interesses
ligados ao meio ambiente, ao patrimônio cultural, às pessoas portadoras de
deficiência etc.). Naturalmente, em face dessa conjugação de normas, res
tou ineficaz a alteração que o art. 2o da Lei n. 9-494/97 procedeu no art. 16
da LACP.8
Como fica, pois, a questão da coisa julgada nas ações civis públicas
ou coletivas?
Recorrendo ao sistema integrado da LACP e do CDC, podemos dizer
que, em matéria de processo coletivo, para conhecer e julgar os danos na
cionais ou regionais, a competência do juiz da Capital do Estado ou a do
Distrito Federal estende-se, conforme o caso, ao território de toda a região
ou de todo o País.9 Ora, essa regra não se aplica apenas aos casos de inte-;
resses individuais homogêneos, mas também, analogicamente, à defesa de
quaisquer interesses transindividuais (ou seja, também aos interesses difu
sos e aos interesses coletivos). Assim, “os limites da competência territorial
do órgão p rola tor de que trata o art. 16 da Lei n. 7-347/85 não são aqueles
fixados na regra de organização judiciária quanto à competência dó joízo,
mas, sim, os que decorrem do art. 93 do CDC em função do alcance do
dano que deu causa à demanda” .10
Ora, o sistema do CDC sobre coisa julgada é muito mais c o m p l e t o
do que o-da LACP, não foi alterado pela Lei n. 9-494/97, e ainda a l c a n ç a
inteiramente toda e qualquer defesa de interesses difusos, coletivos e indi-,
viduais homogêneos. Assim, o sistema do CDC passa a reger a coisa julgad?..1
em todos os processos coletivos, não só aqueles atinentes à defesa d o . con,- ,
sumidor, como, de maneira integrada, os que digam respeito à d e f e s a . d e ■
quaisquer interesses transindividuais.11
A alteração trazida pelo art. 2o da Lei n. 9-494/97 causou ainda uma.,
grave incoerência técnica, pois, não raro, as mesmas questões de fato e dÇT
direito podem ser objeto de ação popular e de ação civil pública, e, na prí:
meira, não existe a mesma canhestra restrição que se quis impor no tocante
à eficácia da sentença proferida na segunda (produção de efeitos apco3-^
nos limites da competência territorial do ju iz p ro la to r)... Assim, se a alte
ração trazida ao art. 16 da LACP não fosse inócua, porque d e s p ic ie n d a , ain*.
da levaria a um paradoxo. Suponhamos que, numa ação civil pública, desU' ,,
nada a defender o meio ambiente, se chegasse a obter uma sentença d
procedência que seria imutável somente “nos limites da c o m p e tê n c ia teriJ'.
S. REsp n. 651.037-PR, 3a T. STJ, j. 05-08-04, v.u., rel. Min. Nancy Andríghi, In jo rf1'
tivo STJ, 216. ,
9. CDC, art. 93, II. 7
10. AC n. 2000.70.01..005013-0-PIt, 2“ T. TRF da 4a Reg., j. 22-02-01, v.u., rel Des.A1

cides Vettorazzi, RT, 796:432.
11. LACP, art. 21, e CDC, art. 90.
torial do juiz prolator”, enquanto numa ação popular, com a mesma causa
de pedir e pedido, se poderia chegar a uma sentença condenatória imutável
emtodo o País...12
Enfim, não é a imutabilidade erga omnes da coisa julgada que será
nacional, regional ou local.13 A imutabilidade da coisa julgada, quando ob
tida em ação civil pública ou coletiva, sempre alcançará todo o território
nacional enquanto decisão de soberania tío Estado-, o que poderá ter maior
ou menor extensão é o dano, que, este sim, poderá ser nacional, regional
ou apenas local.
í A respeito da impossibilidade de usar a ação civil pública para con
trole concentrado de constitucionalidade ergajomries, v. Cap. 6, n. 8.
3- A coisa julgada em matéria de interesses transindivi-

duais
: ■ De quanto se expôs, o CDC (que tem aplicação subsidiária para
qualquer ação civil pública ou coletiva, e, portanto, se aplica à defesa de
qualquer interesse transindividual mesmo que não se refira exclusivamente
à defesa dos consumidores), — o CDC disciplinou de forma mais coerente
e integrada o fenômeno da coisa julgada nas ações coletivas, fazendo-o de
^cordo com a natureza do interesse objetivado:14
a) Interesses difusos — a sentença transitada em julgado será imu
tável erga omnes, exceto se a improcedência decorrer de falta de provas,
vca<:o em que outra ação poderá ser proposta com nova prova. Em hipótese
âlguma a coisa julgada prejudicará interesses individuais diferenciados,15
nem mesmo em caso de Improcedência por motivo outro que não a falta de
provas. Desde que tenha havido o correspondente pedido inicial, a senten-
Ça de procedência também beneficiará os lesados individuais (interesses
^mdividuais homogêneos), no que diz respeito ao reconhecimento da exis-
' tenda da le^ão coletiva e ao dever de indenizar os lesados individuais. Co-
^mo exemplo, suponhamos que umá ação civil pública reconheça o dano
âmbiental decorrente de um acidente nuclear. A sentença poderá reconhe-
i cer a materialidade do evento e afirmar a responsabilidade indenizatória do
reú; formada a coisa julgada, a imutabilidade ultrapassará as partes formais
% processo e beneficiará vítimas e sucessores, os quais só terão que provar
r-exo de causalidade entre o fato, já reconhecido na sentença, o seu dano
12. José dos Santos Carvalho Filho aponta o paradoxo em A nova limitação do efeito
omnes na ação civil pública, D o u trin a , 5:133-140, em http:lAvww.femperj.org.br/
S^'8°s/intdif!ai06.htm, acesso em 11-12-03.
13. Em sentido contrário, v. EREsp n. 305.150-DF, I a Seç. STJ, j. 11-05-05, v.u., rel.
n Eliana Calmon, DJU, 30-05-05, p. 201.
14. LACP, art. 21: CDC, arts. 103-104.
;; ’ ’
tfe f 15. CDC, art. 103,1, e § I o. A hipótese é idêntica à da LACP e da LAP.
530— CAPITULO 35
individual e o seu montante; estarão dispensados de provar o evento e a

responsabilidade patrimonial daí decorrente;16
b) Interesses coletivos — a sentença será imutável ultra partes, mas
limitadamente ao grupo, categoria ou classe de lesados, exceto se a Impro
cedência se der por falta de provas, caso em que outra ação poderá,ser
proposta com base em nova prova.17 Para beneficiar-se da coisa julgada
formada em ação coletiva, o autor de ação individual deverá ter requerido
oportunamente sua suspensão; seus interesses individuais não serão preju
dicados por eventual improcedência na ação coletiva,18 nem mesmo se a
improcedência se fundar em motivo outro que não a falta de provas. Como .
exemplo, tomemos uma ação civil pública ou coletiva, destinada a anular
uma cláusula abusiva em contrato de adesão — a procedência criará um
título executivo que beneficiará todos os lesados que integrem o mesmo
grupo; ; ;
c) Interesses individuais homogêneos — a sentença será imutável
erga omnes só em caso de procedência, e beneficiará vítimas e sucessores.19
Para beneficiar-se da coisa julgada formada em ação coletiva, o autor,de ;
ação individual deverá ter requerido oportunamente sua suspensão.20 No
caso, essa extensão só ocorrerá in utilibus, isto é, se houver procedência.
Havendo improcedência, os lesados individuais que não intervieram no
processo coletivo como assistentes litisconsorciais poderão propor ações
individuais; não na hipótese contrária.21 Como exemplo, suponhamos uma,
ação civil pública ou coletiva que vise a obrigar o fabricante de um produto
a substituir toda a série com defeito. Aqui, a procedência beneficiara os.-,
indivíduos lesados.
Enfim, no processo coletivo, semelhantemente ao que ocorre no VH.
cante à extensão das liminares,22 também para .saber a quem a sentença dt
procedência beneficiará, é necessário levar em conta não a compeLencia
territorial do juiz que a proferiu, e sim a natureza do pedido e a exttnsao
em que foi acolhido.
Se os titulares dos interesses forem indetermináveis (interesses difu ; ,
sos), a sentença de procedência beneficiará indistintamente todo o grup0
lesado; mas se os titulares forem determináveis (interesses c o l e t i v o s ou
individuais homogêneos), a extensão da imutabilidade do decisum depen
derá do pedido e do respectivo deferimento, considerada sempre a aptidão
que tenha o co-legitimado ativo para defender os interesses do g r u p o dsio
lõ . CDC, art. 104. A propósito do erro de remissão contido no art. 104, v. Caps
n. 4, e ltí, n. 7.
17. CDC, art. 103, II-
18. CDC/arts. 103, § 1", e 104.
19. CDC, art. 103, III.
20. CDC, art. 104.
21. CDC, art. 103, § 2a.
22. Cap. 31, n. 2.
significa, por exemplo, que numa ação civil pública ambiental movida pelo
^Ministério Público ou por uma associação, a coisa julgada que mande fechar
uma fabrica que polui um rio interestadual, beneficiará indistintamente até
mesmo pessoas que não morem na comarca do juiz que proferiu a senten
ça, já a sentença definitiva que decrete a nulidade de uma cláusula abusiva
em contrato de adesão, poderá beneficiar um grupo maior ou menor de
lesados, pois isso dependerá: a ) de quem tenha feito o pedido; b) de qual
tenha sido a extensão do acolhimento do pedido na sentença. Assim, se o
Ministério Público pediu e obteve a nulidade de uma cláusula abusiva em
relação a todos os beneficiários de planos de saúde no País, a coisa julgada
beneficiará todos os segurados que se encontrem nessa condição; mas se
;umáassociação autora, dentrò de seus fins estatutários, obteve a procedên
cia da ação coletiva em proveito apenas de seus associados^ o decisum só
beneficiará aqueles que eram seus associados no momento da propositura
da ação.23
4, ..Alcance das expressões e r g a o m n e s e u l t r a p a r t e s

Contrariando a regra geral do processo civil — de que a imutabili
dade da coisa julgada se limita às panes da relação processual — , em rriaté-
na de ação popular, ação civil pública e ação coletiva, valeu-se a lei de ex
pressões latinas para, com isso, mostrar que estendia a imutabilidade da
toisaJulgada para além das partes formais do processo de conhecimento.
f" O emprego das expressões latinas ultra partes (além das partes) e
erga omnes (contra todos) enseja alguns comentários. Literalmente, essa
,ampliação subjetiva da imutabilidade da sentença acaba igualmente signifi
cando que, ao contrário do que ocorre com a coisa julgada no processo civil
iindividual, na tutela coletiva a imutabilidade do decisum alcançará pessoas
que não participaram da relação processual. Sob esse aspecto, ambas as
êxpressões significam a mesma coisa. Antonio Gidi faz essa correta crítica,
-mas emende^que, mesmo em matéria de eficácia erga omnes, a imutabilida
de fica limitada “à comunidade titular do direito superindividüal violado” .2“*
Êmbora essa crítica possa ser pertinente no tocante aos interesses indivi
duais homogêneos,25 ou até mesmo quanto aos interesses coletivos,26 não
quando se cuide de interesses difusos.27 Neste passo, acreditamos, con-
Ms<;a venia, que a imutabilidade não fica limitada “à comunidade titular do
,direito”, porque, graças à indetermínabilidade do grupo reunido em torno
interesses difusos, a imutabilidade do decisum em relação a todo o gru-
Pp social é a solução mais adequada para a espécie.
23. V., tb., Cap. 34, n. 8.

24. Coisa julgada, cit., p. 108.
25. CDC, art.103, III, c.c. o art. 81, parágrafo único, III.
26. CDC, art.103, II, c.c. o art. 81, parágrafo único, II.
27. CDC, art.103, í, c.c. o art. 81, parágrafo único, 1.
532— CAPÍTULO 35
Apesar de erga omites e ultra partes serem expressões que, isola

damente consideradas, não se distinguiriam (pois ambas transmitem a idéia
de que a imutabilidade da sentença ultrapassa as partes do processo), a
verdade é que o legislador tratou de forma diversa seus efeitos. Ao estipular
as regras que informam uma e outra das hipóteses (art. 103, I a III, do
CDC), o legislador mostrou que quis efetivamente diferenciá-las: com coisa
julgada erga omnés, quis alcançar imutabilidade do decisum em relação a
todo o grupo social, é com coisa julgada ultra partes, quis alcançar, sim,
também mais do que as meras partes da ação coletiva, mas menos do que
todo o grupo social, porque agora limitou a imutabilidade ao grupo, classe
ou categoria de pessoas atingidas. A propósito, basta comparar a redação
dos incs. Te II do art. 103 do CDC.
Mas. então, se foi esse o intento, melhor teria sido que o legislador
se tivesse valido do conceito de eficácia ultra partes também para referir-se
aos interesses individuais homogêneos (ao contrário, aqui falou, contradito-
riamente, em eficácia erga omnes).28 Quanto a estes, a lei também deveria
ter mencionado efeitos ultra partes, e não erga. omnes, porque a defesa d£
interesses individuais homogêneos abrange apenas os integrantes do grupo,
classe ou categoria de pessoas lesadas (as vítimas ou seus sucessores), do
mesmo modo que ocorreria na defesa de interesses coletivos, em sentido
estrito. Nem se.diga que, na produção de danos individuais homogêneos, ò
grupo poderá ser indeterminado, embora determinável; em tese, isso tam
bém poderia ocorrer em matéria de lesões a interesses coletivos stricto ;
sensu. Mas, ainda que indeterminado o grupo, a imutabilidade do dectsutn
não ultrapassará as pessoas dos lesados ou seus sucessores, diversam ente
do que ocorreria quando de autênticos interesses difusos, que abrangem -
grupos indetermináveis, no verdadeiro sentido da expressão.29
5. A coisa julgada coletiva e as ações individuais

Diz a lei que a ação coletiva não induz Iitispendência ou coisa julff1'
da em relação a ações individuais, salvo se versar interesses in dividu ais
mogêneos, quanto aos lesados que intervieram na ação; nem prejudicara
direitos individuais diferenciados.30
A disciplina legal da matéria não foi satisfatória. Primeiro porqu^ a
rigor, a ação civil pública ou coletiva não pode mesmo induzir litispenderi'
cia em relação a ações individuais, pois o objeto de uma ação individual
jamais coincidiria com o de uma ação destinada à tutela transindividual de
interesses-, no máximo, o que teríamos é uma ação coletiva conexa ou !lt ‘
continente em relação a uma ação individual. Em segundo lugar, a lei so se
preocupou em disciplinar os efeitos da intervenção do lesado nas aç00
28. CDC, art.103, Iir, c.c. o art. 81, parágrafo único, III.
29. A propósito da distinção entre os interesses transindividuais, v. Cap. 1. n-
30. CDC, art. 104. Pode, porém, haver Iitispendência ou coisa juigada entre
vil pública e ação popular (v. Cap. 14).
coletivas que versem interesses individuais homogêneos, mas esqueceu-se

de disciplinar a intervenção do lesado no processo coletivo que objetive a
| defesa de interesses coletivos (o que é de todo possível e gerará os mesmos
I efeitos da hipótese anterior), ou até mesmo a intervenção do lesado nas
| ações que versem interesses difusos (pois que, mesmo nesta hipótese, em
| çerta medida a procedência poderá ser por ele usada in utilibus, no seu
\ processo individual). Em terceiro lugar, a lei também omitiu qualquer dis-
j dpiina sobre a possível intervenção do cidadão, na ação civil pública ou
j coletiva, cujo objeto seja idêntico ao que poderia ser buscado em ação po-
| pular.31
i ' A nosso ver, não se trata de um mero transporte in utilibus da coisa
1 julgada coletiva para o processo individual, mas sim do alcance normal da
s imutabilidade do decisum nas ações civis públicas ou coletivas. Assim, se o
autor no' processo coletivo quer que o dispositivo beneficie lesados indivi
duais homogêneos, deverá fazer o correspondente pedido na inicial.32
Pelo sistema da tutela coletiva, as vítimas e sucessores beneficiam-
se: a) da sentença de procedência em questão atinente à defesa de interes
ses difusos, coletivos e individuais homogêneos-, b) da sentença penal con-
denatória, em matéria de crime que envolva danos a interesses transindívi-
. dtiais.33
Sabemos, pois, que a improcedência da ação civil pública ou coleti
va não prejudica o ajuizamento de ações individuais, salvo se o lesado tiver
intervindo naquelas como assistente litisconsorcial. E se a improcedência
4)ão se deu por falta de provas, e sim se fundamentou na inocorrência do
êvento danoso ou em autoria diversa?
Na ação civil pública ou coletiva, estão em jogo interesses transindi-
&iduais de pessoas substituídas processualmente no pólo ativó por legiti-
'Qiados de ofício. Assim, se essas ações forem julgadas procedentes, a imuta
bilidade do decisum ultrapassará as partes formais para beneficiar (e so
mente para ISjneficiar) toda a categoria, classe ou grupo de lesados. O fun
damento da Improcedência, só importará para os co-legitimados coletivos,
üUseja, para aferir se outra ação civil pública ou coletiva poderá ou não ser
■'ajuizada (p. ex., no caso de improcedência por falta de provas, outra ação
• poderá ser proposta; por outro fundamento não).54 Mas, quanto aos lesa-
-.dos individuais, pouco importa o fundamento da improcedência-, esta ja
mais prejudicará os lesados individuais, exceção feita aos que intervieram
'.no processo coletivo na qualidade de assistentes litisconsorciais do autor.
is/ ■ Assim, pouco importa se a sentença proferida na ação coletiva fun-
- damentou-se na inocorrência do evento danoso ou em autoria diversa: a
iniutdbilidade do decisum. não prejudicará os lesados individuais que não
<■ 31. Sobre a participação do lesado na ação civil pública ou coletiva, v. Cap. 17.
32. V. Cap. 6, n. 4.
33. CDC, art. 103, 55 3o e 4o.
34. LACP, art. 16; CDC, art. 103.
534— CAPÍTULO 35
tenham intervindo no processo coletivo, porque, caso fosse o contrário, os

lesados individuais teriam visto formar-se contra eles coisa julgada, sem que
tivessem tido acesso à jurisdição.
6. Alguns exemplos de coisa julgada coletiva

Apresentaremos aqui alguns exemplos, buscando tornar mais claras
as distinções que vimos formulando:
a) Interesses difusos — Suponhamos a explosão de uma usina nu
clear. A ação civil pública para defesa de interesses difusos (reparação de
danos indivisíveis causados ao meio ambiente) não induzirá litispendència
em relação às ações individuais dos que tenham sido atingidos diretamente
pela radiação (e que busquem nas ações individúais a reparação por lesões.
diferenciadas).35 No entanto, dependendo de como tenha sido feito o pe
dido no processo coletivo, a procedência gerará coisa julgada que poderá
aproveitar in utilibus aos indivíduos lesados, naquilo de sua lesão tenha de
homogêneo;36 no tocante aos interesses transindividuais lesados, a senten
ça na ação civil pública fará coisa julgada erga omnes, exceto se o pedido
for julgado improcedente por falta de provas.37 Concorrendo a existência
de interesses individuais homogêneos decorrentes do acidente, se sua tute
la for objeto expresso do pedido na ação civil pública ou coletiva, a proce
dência beneficiará vítimas ou sucessores que não tenham* proposto ação
individual, mas, quanto aos que tenham ação em andamento, só os benefi
ciará se tiverem requerido sua prévia suspensão; na tutela coletiva, a impro:
cedência não prejudicará direitos individuais diferenciados, tenham ou não;:
sido propostas ações individuais correspondentes,38-nem mesmo no caso,
de ter sido a Improcedência decretada por fundamento outro que não a
falta de provas;
b) Interesses coletivos — Imaginemos agora uma ação coletiva para
anular-se uma cláusula abusiva em contrato de adesão.39 A sentença for3 ,
coisa julgada ultra partes, mas limitadamente ao grupo, categoria ou classe
de pessoas, salvo improcedência por falta de provas.40 A propositura tto
ação coletiva não induzirá litispendència ou coisa julgada em relação ^
ações individuais dos que estejam postulando, em ações próprias, a deda-.
ração da referida nulidade.41 Entretanto, em caso de procedência e tambcni
35. CDC, art. 104, primeira parte.

36. V. Cap. 16, n. 7. . ■Sv',
37. CDC, art. 103, I.
38. CDC, art. 103, §§ 1° e 3o.
39. Um outro exemplo seria o de ação coletiva destinada a cassar-se um alii*10'1®
indevido na prestação de consórcio; consideremos que seu objeto seja apenas o atu<l’[e
ilegalidade do aumento: teríamos aí um interesse indivisível dos consorciados, indepen0 ■
temente do número de cotas de cada ura.
40. CDC, art. 103, II. -
41. CDC, art. 104, primeira parte. , -s
) £tncaso de improcedência por fundamento outro que não a falta de provas,

os efeitos ultra partes só ocorrerão em relação aos autores de ações indivi-
: duais que oportunamente tenham requerido sua suspensão;42 mas a impro-
: cedcncia da ação coletiva não prejudicará os lesados individualmente, exce-
; to se se habilitaram nessa ação coletiva,43 De qualquer forma, para os lesa
dos individuais que não intervieram na ação coletiva, a improcedência, por
: qualquer fundamento que seja, não pode impedir-lhes que, em ação indivi
dual, tenham acesso direto à jurisdição;
. c) Interesses individuais homogêneos — Consideremos, por último,
Luma ação coletiva cujo pedido consista em obrigar o fabricante veículos a
I substituir componente produzido com defeito em serie.44 A lei dá a enten-
: der, equivocadamente, que, nesse caso, a ação coletiva induziria litispen-
dÊnciá em relação às ações individuais propostas com o mesmo fim.45 A
sentença de procedência na ação coletiva será imutável erga otnnes, para
beneficiar todos os lesados ou seus sucessores.46 A improcedência, por
qualquer fundamento, não prejudicará as ações individuais,47 exceto quan-
: tp aos interessados que tiverem intervindo na ação coletiva como litisçon-
, sortes (é o que diz a lei, querendo significar assistentes Iitisconsorciais).48
Os autores de ações individuais que não requereram sua oportuna suspen-
; são não serão nem prejudicados nem beneficiados pela procedência da
ação coletiva;4^ só serão beneficiados os lesados que não tenham ação indi
vidual em andamento ou os que, tendo ação, hajam requerido sua oportuna
ISispensão.50 De qualquer modo, em caso de improcedência por qualquer
■que seja seu fundamento, quem não interveio como assistente litisconsor-
.íSífoi ' -
.•
' ÍS»''
42. CDC, arts. 103, 11, e 104, segunda parte.

12 L 43. CDC, arts. 94 e 103, § 1°.
44. Tojjiemos outro exemplo. Suponhamos que, na ação civil pública ou coletiva, o
: M ído fosse não apenas o de declarar a nulidade de um aumento de prestações de consórcio
foqúe seria interesse coletivo em sentido estrito, pois o benefício pretendido seria indivisível
^ntré os integrantes do grupo), mas também o de restituir o que tivesse sido indevidamente
(o que envolveria interesses individuais homogêneos, tipicamente divisíveis). Estariam
l --.Bresentes interesses transindividuais de ambas as categorias.
45. CDC, art. 104, primeira parte, a contrario sensu. Já anotamos, no item n. 5 deste
jCap , qUe essa assei-{jva deve ser recebida em termos, pois, além de os pedidos da ação coletiva
eda àção individual não serem exatamente os mesmos em termos de abrangência, é óbvio que
.. âiuizamento da ação coletiva não obsta ao ajuizamento de ação individual. Desta forma, a
_tegr^ ora questionacla só tem proveito para fins de aplicação do art. 104 do CDC, última parte,
*■ seja, para que a coisa julgada alcance só os lesados ou sucessores que tenham requerido a
^pensão de suas ações individuais. Assim, entre as ações coletivas.e individuais em andamen-
!°i leieinos no máximo conexão ou continência, não Iitispendência.
46. CDC, art. 103, III.
47. CDC, art. 103, III, a con tra rio sensu, e CR, art. 5o, XXXV.
48. CDC, art. 103, § 2", a con tra rio sensu.
\ h 49. CDC, an. 104, segunda parte,
i Y' 50. CDC, arts. 103, 01, e 104, segunda parte. . ‘
536— CAPÍTULO 35
t o to -n S Ú “ r Üb" Ca^°U COle,ÍVa P ° i c * ° * * • •«*> <le Menizaçâo,;, J

.
• ■■ .
-;i
-5 Se g u n d o a n a t u r e za d o interesse
cesso A C° ÍSa ÍUlgada coletiva segundo o resultado do pro. | Sentença de

Sem pre tem eficácia erga omnes
procedência
Sem eficácia
Difusos Por falta d e provas
ações civis públfcaT oúCcoletivas‘dere^serâfiîdo ^ < *«* « \ erga omnes
a ç ã o (s e c u n d u rn e ven tu s l i t í s ) ^ V e SCf a f e n d o seS u n d o o resultado da ' Sentença d e
im procedência
- C om eficácia
Par outro m otivo
erga omnes
ssttstewwrv* <^kskS£s» Sentença de

procedência
Tem eficácia ultra partes, limitada
m ente ao grup o, categoria o u classe .,
Sem eficácia
Coletivos Por falta d e provas
ultra partes
Sentença d e
tar de interesses colJh,™ ™ ? seu Processo individual. Se se tra-
im procedência
C om eficácia
ta d o s a r í u X c “ e S r ^ ° l ? ' ” S * » * > limi-; Por outro m otivo
ultra partes
tivas a ? m ü ^ S & a ^ r Í fi5 ,rOCJ !‘ ,e ’ U e ~ " a5 aÇÕes “ * PübUcas

sum p o 7 n b S a I nn; ^ gera imutabilidade do deci- Sentença de
C o m eficácia erga omnes
desde que afundada e mn ^ ^ pr° p?sta P ° r qualquer legitimado ativo,. procedência para beneficiar vítimas e sucessores .
Individuais
cu.ro S “ „ I " a S a Pd r p^ ° h « ? ' S dÍ r Cia P° r * * ! * : homogê-
is neos
p ib ü c T o T c o L S -c o C r * ,nV ° Sentença de
N ã o tem eficácia erga omnes
fmutabilidade Cse« undo ° sis^m a do CDC, a im procedência
o gm po c L Í e ou f SemenÇa de™ se estender a todo’ ’
indivisível nela determináveis, reunidos de maneira -
casos) Entretanto s e o ,Vrldl? 1 bas,t;a; será erga omnes nos demais ‘ fi-i O segundo quadro considera o resultado da ação (secundum even-
resses c o l l t í v l f è™ ^ ,Í?J a aÇa° coIeliva consistir na defesa de ínte- • Juslitis): % ■
neos a iinnrocèdênrin n ° .es,[m ° ’ OÜ de interesses individuais homogê-'
™ na “ S d ™, “ S, 'mpede a ProPositura de ações imlm.tas, .
tentesteS “ n s o r S S . ^ ' ” “ mP” “ id° 4 « * > coletiva coma « » ; . Se g u n d o o r e su lt a d o d o p r o c e sso
Beneficia todos os lesados, observado o art. 104 d o C D C ;

Sentença de
8. Quadro sinótico 1 -p ro cedên cia
tratando-se de interesses coletivos, seus efeitos limitam-se ao
gru p o, categoria o u classe de pessoas atingidas
ação e Í ° m X b i £ l a d e T qUadrosI sinÓLÍCOS> considerando o resultado àT-s j Por falta de provas N ã o prejudica os lesados
^ JUl§ada Cm reIaeâo -o grupo atingido nr»
■Sentença de
Împrocedência Prejudica os lesados, exceto em
em juízo-. primeir° ^ a d r o considera a natureza, d o interesse co n tro vertid o ':'
matéria d e interesses individuais hom o
Por outro motivo
gêneos, observado o art. 94 d o C D C
o’, À vista de tudo quanto se expôs, levando em conta os quadros si-

51. CDC, art. 103, § 2°.
- noticos, podemos, pois, concluir que:
52. LACP, art. 16; CDC, art. 103.
538— CAPÍTULO 35
a) a coisa julgada será erga omnes, na ação civil pública ou coletiva

qüe verse interesses difusos, quando julgada procedente;
b) a coisa julgada será erga. omnes, na ação civil pública ou coletiva i
que verse interesses difusos, caso a Improcedência se funde em qualquer- l
motivo que não seja a falta de provas; J
c)' não haverá coisa julgada material na ação civil pública ou coleti- >1
va que verse interesses difusos, se a improcedência for por falta de provas; ;
d) a coisa julgada será ultra partes, mas limitadamente,ao grupo,
classe ou categoria de lesados, na ação civil pública ou coletiva que verse
interesses coletivos, quando julgada procedente;
e) a coisa julgada será ultra partes, mas limitadamente ao grupo,
classe ou categoria de lesados, na ação civil pública ou coletiva que verse
interesses coletivos, •caso a improcedência se funde em qualquer motivo
que não seja a falta de provas; ;.
f ) não haverá coisa julgada material, na ação civil pública que ver
se interesses coletivos, se a improcedência for por falta de prOvas, sálvo
para os lesados individuais que intervieram na ação coletiva;
g) a coisa julgada será erga omnes, na ação civil pública ou coletiva
que verse interesses individuais homogêneos, se for julgada procedente, e,
nesse caso, beneficiará vítimas e sucessores;
h) não haverá coisa julgada material, na ação civil pública ou cole
tiva que verse interesses individuais homogêneos, caso venha a ser julgada
improcedente por qualquer motivo, salvo para os lesados individuais que
intervieram na ação coletiva. ■ '
9- Apreciáção conclusiva sobre a coisa julgada coletiva -

Devemos insistir, não se confunde a competência do juiz que julga
a causa (art. 93, II, do CDC; art. 2o da LACP) com os efeitos que uma sen
tença pode produzir fora da comarca onde foi proferida, e que poderio 3
tornar-se imutáveis com seu trânsito em julgado. Assim, p. ex., uma senten
ça que proíba a fabricação de um produto nocivo, que vinha sendo vendido
em todo o País, ou uma sentença que proíba o lançamento de dejetos toxi-
cos num rio que banhe vários Estados, sem dúvida produzirão efeitos ate y
mesmo fora dos limites territoriais da comarca em que foram p r o fe r id a s e
serão imutáveis, após o trânsito em julgado, até mesmo para além das p<ir'
tes formais do processo. Essa sentença pode produzir efeitos, e normaImen' 'j
te os produz, fora dos limites da comarca do juiz que a proferiu...
Foi o legislador que confundiu competência e coisa julgada, e cort)'
petência funcional e territorial, quando editou a Lei n. 9.494/97.53
Com efeito, a Lei n. 9-494/97 confundiu competência com coisa pjl'
gada. A imutabilidade erga omnes de uma sentença não tem nada a ver con1
acompetência do juiz que a profere. A competência importa para saber

qnal órgão da jurisdição vai decidir a ação; mas a imutabilidade do que ele
decidiu estende-se a todo o grupo, classe ou categoria de lesados, de acor-
|do com a natureza do interesse defendido, o que muitas vezes significa,
! necessariamente, ultrapassar os limites territoriais do juízo que proferiu a
:sentença.
S, Assim, numa ação civil pública destinada a proibir a emissão de po
luentes pela chaminé de uma fábrica: a) uma coisa será a competência do
juiz que vai conhecer a julgar a causa (definida pelo local do dano); b) outra
] coisa são os efeitos que a sentença de procedência vai necessariamente
I produzir depois do trânsito em julgado (o benefício fático poderá ultra pas-
! sai- os limites físicos da comarca; a imutabilidade jurídica será em todo o
; País: o Poder Judiciário, como um todo, não poderá mais apreciar essa
questão).
Como vimos, a alteração legislativa que a Lei n. 9-494/97 provocou
nu art. 16 da LACP, mais que incoerente, foi inócua, pois o CDC não foi
; alterado nesse particular, e sua disciplina é de aplicação integrada e subsi
diária em matéria de ação civil pública.5"* Além do mais, o juiz tem que ter
competência absoluta, porque funcional, para decidir uma ação civil publi
ca; não se trata de competência territorial.
Embora nas ações civis públicas e coletivas, para fixarmos os limites
1 . da coisa julgada, seja necessário examinar o objeto da ação (natureza do
interesse controvertido) e o fundamento do decisum (ou seja, o motivo da
Împrocedência), mesmo assim a imutabilidade da coisa julgada alcançará
âpenas o dispositivo da sentença, e não seus fundamentos (CPC, art. 469).
^Para que a imutabilidade também alcance algum dos fundamentos da sen
tença, é mister valer-se, quando cabível, da ação declaratória incidental
,i, (CPC, arts. 5o e 470),55 Normalmente, a causa de pedir próxima (fundamen-
,„tos de fato) e a remota (fundamentos jurídicos) não são cobertas pela coisa
j-ilgada. w
Desta forma, se numa ação civil pública a sentença condenar o réu a
• fcchar sua fábrica (dispositivo) porque polui (causa de pedir), numa ação
.individual uma pessoa lesada pela mesma poluição não poderá eximir-se de
îscutir os mesmos fatos constitutivos de seu direito. Para evitar que isso
^ítonieça, ou o autor do processo coletivo pede uma declaração incidental
s:’5°bre a questão prejudicial de mérito, ou então faz, a par do pedido de
fechamento da fábrica, também um pedido coletivo de condenação do réu a
Pagar danos por interesses individuais homogêneos a serem apurados em
Jjquidaçáo.
,'ííí
tr
, - 54. Em favor da, ineficácia da alteração, v, diversos autores, cit. na nota de rodapé n.
,5a. n ap 265.
* 55- Sobre os limites para o pedido declaratório‘incidenral em ação civil pública ou
’ Eletiva v. Caps. 4, n. 16, e 18, n. 1.
....
540— CAPÍTULO 35
10. A rescisão da coisa julgada

Formada a coisa julgada no processo civil, podem as partes poste
riormente se compor e contrariar o que foi decidido? Isso é perfeitamente
possível em matéria de direitos disponíveis. Assim, p. ex., se em ação me
ramente patrimonial, entre partes maiores e capazes, formar-se coisa julga
da mediante a qual se reconheça que o bem da vida x é de A e não de B,
partes no processo, nada impedirá que, depois d is s o ,4 e 5 s e acertem para
dispor em sentido contrário. Coisa diversa, porém, ocorrerá quando a coisa
julgada se formar em matéria indisponível. Assim, p. ex., se a coisa julgada
proclamar que o casamento de A e B é nulo ou inexistente, não se admitirá
que estes depois pactuem que o mesmo casamento, tido por inexistente ou
inválido pela coisa julgada, existe e é eficaz. ,
Ora, no campo dos interesses transindividuais, estamos mais próxi
mos da segunda hipótese que da primeira, pois os titulares da ação civil
pública ou coletiva não têm disponibilidade alguma sobre o direito material
que podem defender em juízo. Assim, a coisa julgada que se forma em ação
civil pública ou coletiva beneficia todo o grupo lesado. A sentença de pro
cedência, transitada em julgado, vai gerar um título que pode ser executado
por qualquer co-legitimado coletivo e, em certos casos, até mesmo pelos
indivíduos lesados ou seus sucessores. Assim, não se admite que qualquer
dos co-legitimados coletivos possa pactuar algo que contrarie o que foi es
tabelecido pela coisa julgada, cüja imutabilidade ultrapassa as partes da
ação em que se formou. Pouco importa que os co-legitimados coletivos
tentem fazê-lo por meio de transação judicial ou extrajudicial, ou ainda por
meio de compromisso de ajustamento ou qualquer outro instrumento, còrn
ou sem a aquiescência do Ministério Público. Isso pouco importa. O certo e
que os co-legitimados à ação civil pública ou coletiva não podem r e t i r a r a
eficácia de um título que beneficia todo o grupo lesado, do qual eles sao
meros substitutos processuais para sua defesa no pólo ativo da relação pro
cessual, não tendo disponibilidade alguma sobre o direito material contro
vertido.
Naturalmente, se for disponível o bem da vida obtido na ação civiJ
pública ou coletiva, e se os beneficiados finais forem titulares de i n t e r e s s e s
individuais homogêneos, nada impedirá que estes, sim, transijam no tocan
te à parte que lhes caiba individualmente. Mas não se admite t r a n s a ç ã o de
direitos transindividuais por parte dos co-legitimados coletivos, mormente
em detrimento da coisa julgada. .
Ademais, supor que o Ministério Público e o causador do dano pu-,
dessem rescindir amigavelmente a coisa julgada formada em ação civil pu
blica movida pelo primeiro, seria aceitar que pudessem fazê-lo os demais
co-legitimados coletivos, inclusive as associações civis...
Assim, não há senão duas situações em que se pode recusar eficaeia
à coisa julgada: a) em virtude de ser materialmente impossível o cumpfj'
mento da sentença (caso em que a própria impossibilidade material reso
verá o problema); b) em virtude da regular rescisão da coisa julgada (câs0
em que será necessário o acolhimento da ação rescisória). ,s
COISA JULGADA-— 541
) A coisa julgada em ação civil pública ou coletiva pode,pois, ser res

pondida, nos casos da lei, por meio da ação própria (rescisória),56 no prazo
Idecadencial de 2 anos.57
|s No caso de a coisa julgada se revelar, faticamente, inexeqfiível, ad
I impossíbilia nemo tenetur. Se isso efetivamente ocorrer, será desnecessário
|fescindir formalmente a coisa julgada. Suponhamos que o réu seja conde
I nado, em ação civil pública, a reflorestar uma área. Se, em razão de legisla-
j ção superveniente, o local for alagado para construção de uma usina hidre-
f létrica, a obrigação de fazer passará a ser inexeqüível.
j
f E quanto às relações jurídicas continuativas?
Ij O princípio de que o juiz não decidirá as questões já decididas, rela
tivas à mesma lide, é excepcionado quando, em relação jurídica continuati-
| va, sobrevêm mudança no estado de fato ou de direito, caso em que a parte
| poderá pedir a revisão do que foi estatuído na sentença, ainda que transita
da em julgado.58
Encontramos exemplos clássicos de relações jurídicas continuativas
na obrigação de alimentos, du no regeime jurídico de servidores públicos.
;Nessas situações, a sentença é considerada como tendo sido proferida com
"a cláusula implícita rebus sic stantibus. E verdade que nem mesmo a pró
pria lei pode prejudicar o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa
julgada.59 Isso quer dizer que a lei há de respeitar os efeitos jurídicos vali
damente constituídos, mas não significa que a coisa julgada possa estender
'seus efeitos a período posterior, regulado por outra correlação fato-norma,
'sob pena de conferir à coisa julgada o efeito de impedir a edição de uma lei
/tiova, modificadora de relação jurídica eminentemente continuativa.60
èf* -■ ■
Em caso de relação jurídica continuativa, sobrevindo alteração que
justifique, a revisão da sentença será feita por meio de ação de revisão ou
di‘ modificação, proposta em juízo de primeiro grau, e não por meio de
ação rescisória.61
%
V 56. Sobre a ação rescisória, v, CPC, art. 485. Em caso de ter sido nula a intimação da
Sentença, a faisa coisa julgada pode ser atacada por meio de mandado de segurança (ROMS n.
‘J-B-SP, r T. STJ, v.u., j. 17-02-02, rel. Min. Gomes de Barros, DJU, 10-03-03, p. 89).
ti
,J- 57. N ão se aplica o prazo de 4 anos da Med. Prov. 1.798-3199, e sim de 2 (M C rta
- ^DJn n. 1.910-1, STF Pleno, j. 22-04-04, v.u., rel. Min. Scpúlvcda Pertence, DJU, 27-02-04, p.
*9, ainda sem decisão final a ADIn).
58. CPC, art. 4 7 1 ,1.
59. CR, art. 5o, XXXVI.
60. Cf. RE n. I30.704-DF, 2a T. STF, j. 02-10-01, m.v., rel. Min. Maurício Correa, DJU,
15 02-02, p. 16; RE n. 115.024-SP, rel.'Min. Djncj Falcão; CJ n. Ó.575-SP, STF Pleno, j. 12-03-
_ 86, v.u., rel. Min. Francisco Rezek, DJU, 18-04-86, p. 49; RE n. 100.44-SP, 2a T. STF, j. 07-06-
v.u., rel. Min. Moreira Alves, RTJ, 10p-.ll.75.
61. Cf. Moacyr Amaral Santos, Comentários ao Código cie Processo Civil, v. IV, notas
a° art. 471, Forense, 197; Weliington Moreira Pimentèl, Comentários ao Código de Processo
/ Ctvil, v. 111, notas d o art. 471, Revista dos Tribunais, 1979.
542— CAPÍTULO 35
Suponl ■• "—— |-
vo de procedência, p ^ a e no1s^rm osCd il | ^ ^ iCa rece^*a íuiSarnento definiti- -fcoletivas e ações populares, e até legitima o Ministério Público, alguns entes e
a colocar----determinado
. 1 . i. filtro“ em“sua cah aeinvisente.
íin fT 'h m n íicn ^ ,,™-----
COndenar Uma empresa Ijigumas entidades para a defesa de interesses difusos e coletivos, como é o
1caso dos interesses de grupos, classes ou categorias de pessoas; assim, é evi-
" « “ O depois do cumprimento dà S „ te„ca f C -fS ” T " ' T * ™
para tornar mais rieorosa oi,er n,ro 7 Ça, a let se,a alterada, qUer : dente que a própria Lei Maior está a querer que a decisão da lide aproveite a
referido filtro. Terá havido mudança no e s m d o ^ S ^ j f C ,COÍOCaÇã° * - todo o grupo lesado, uma vez que essa extensão é a própria razão de ser das
mitir a revisão do decisum. estado de fato ou de direito, a per- ações dé índole coletiva.64 De sua parte, procurando dar eficácia ao manda
mento constitucional, a lei ordinária estendeu a imutabilidade dos efeitos da
11 . coisa julgada a todo o grupo de lesados, mas apenas in utilibus, ou seja, a
A necessidade de mitigar a coisa julgada extensão da coisa julgada somente ocorrerá quando em benefício de vítimas
ou sucessores, mas nunca em prejuízo de lesados individuais que não te-
nüam intervindo no processo coletivo. Quanto ao lesado individual, a lei
se trata, ordinária ao menos assegura a possibilidade de sua participação nas ações
a rescisão do deti- coletivas, caso ele requeira a suspensão-de seu processo individual; uma vez
I suspenso o processo individual, abre-se ao lesado a opção de habilitar-se ou
ÍS K e £ S " — “
dccadenciai, nas ações Donulare,8, nL( ^ 495)Í b) sem esse laPs° . |-nãó no™ processo coletivo, mas, habilitando-se, ele se sujeitará ao que vier a
r____________
julgadas improcedentes nm- falta df> aÇ°es civis públicas ou coletivas j serdecidido neste feito.tí5
CDC, art. 103)- c) sím n S u e r ti > P- VaS (LAP’ art- 18í art. 16; 1
| A segunda das peculiaridades da coisa julgada coletiva consiste na
criminal (CPP art 622? vt^L mitaÇa° temporal, em matéria de revisão í própria natureza dos interesses transindividuais, alguns dos quais se inse-
entendido r e li£ « &sa julgada
= 2 “* ^ . iU™P™dê„ c , 1 tem na categoria dos direitos fundamentais da humanidade, como é o caso
pessoa, como em matéria de do meio ambiente.
doutrina tem s u r g id a t e n d ê n S T p a t e r n i d a d e Também na
Justamente em razão dessas peculiaridades na defesa dos interesses
sólido endosso de”ã n < ^ õ n^ ^ D ü S ,m5 S ! « ar “ COm 0 transindividuais, já vimos que o próprio legislador atenuou o rigor da coisa
julgada, ao admitir que a imutabilidade do decisum não cobre as improce-
_ , a lei não ;dências por falta de provas. Entretanto, a nosso ver, a par dessa exceção
cmdoi, d 8^ 5 especiais P ^ d i s d p H m d aa i escisão da°U Coletivas’
coisa julgada: a lei só
legal expressa, em alguns outros casos que envolvam direitos fundamentais
e 103 do °CDQ1 n11' A coletiva por meio dos arts. 16 da LACP ;.da pessoa ou da humanidade, também nos parece imperioso que a juris
a rescisão da c o .s T iç ü g a X ^ SC é verdade Que, em regra prudência mitigue ainda mais a coisa julgada formada quer em processos
ao prazo decadcncial comum
uidividuais, quer em processos coletivos.
nos verdade não é que a coisa
cc
dem ser desconsiderad;as. coletivas tem peculiaridades que não po- > : Alguns exemplos esclarecerão melhor nossa idéia.
Suponhamos seja julgado procedente o pedido feito em ação civil
tá, naturalmente, na extensão d* C° 1Sa coIetiva> a primeira delas es- Pública ou coletiva, com efeitos erga omnes, e, ao mesmo tempo, seja jul-
partes formais do processo Tal Imutabllldade do decisum para além das ,gado improcedente o pedido formulado em ação individual, com a mesma
cionalidade da c o iL julgada fn <lu‘sesse questionar a própria ronsiitu- '■ûsa de pedir. Assim, por exemplo, é possível que, na ação de índole cole
viduais, sem que os timLrr-cH^ ,. .rma em materta de interesses transiodi-, tiva, a coisa julgada tenha reconhecido um direito extensivo a todos os scr
edores públicos, enquanto, ao mesmo tempo, em ação individual, o servi-
processo. Essa objeção porém n a o n S f participem diretamente do .,
Constituição que adnnte ncír eVor, ., parec5na Pertinente, se é a própria ..dorX viu formar-se coisa julgada a negar-lhe esse mesmo direito. Em nosso
P expresso a existencia das ações civis públicas, Atendimento, mesmo esse servidor X deve ser beneficiado pela coisa jul-
pda coletiva. Não teria sentido que o Estado fosse obrigado a pagar um
['eriefício a todos os seus funcionários, menos a um único que o acionou
62. N o sentido do texto, v. REsp n 310 17 ? ut An -r ct-y . Xndividualmente, sem êxito. Além da negação ao princípio isonômico, seria
Salvio de Figueiredo, RSTf, 138:409- REsn n 1 J' Vu : '■ '3-12-01, re1 m •a existência de coisas julgadas contraditórias, uma, aliás, de maior abran-
Sãlvio de Figueiredo RSTf 154-4Cí^ -r 4 T. STJ, v.u., }. 28-06-01, rei M*0 pneia que a outra. Essa proposta, entretanto, se é mais eqüitativa, colide
v.u., j. 07-05-98, rel. Min. Menezes ***** 107'248-G° ’ 3“ T ^ ; Irontalmente com a solução do legislador (CDC, art. 104), que supõe que a
e Juliana Cordeiro de Faria ÂcoisaûL *,) 2?ü’ Ma,heiros> 20°3; Humbcrro Theodoro Júnior
p a ra seu controle, Juris Síntese 36 01 Fm lncons*ltu cion a l e os instrumentos processuais
Coisa julgada relativa?, RevistaJurídica 3/6 7 ^ contrano’ 0 ' ^ i o A. Baptista da-SilW.-, 64. CR, arts. 5°, XXI e LXX, 8o, III, 129, III, e 232.
65. Cf. CDC, art. 94. V. tb. Caps. 16 e 17.
544— CAPÍTULO 35
coisa julgada coletiva só beneficie o lesado se este previamente tiver requé-

rido a suspensão de sua ação individual... ;
Tomemos um exemplo ligado à questão ambiental. Uma ação civil ídades e implicações. ^ rrlso Ribeiro Bastos aventou a hipóte-
pública pode hoje resultar em improcedência, não por falta de provas, mas i Apreciando questão analoga, via de defesa ou exceção, a
porque o juiz, desconsiderando a perícia, erroneamente entendeu que o Isede um contribuinte objetar^contr e ver formaaaf^ mada coià*coisa julgada contra ele,
resíduo emitido pela chaminé da fábrica do réu não é poluente; antes, con ííjnconstitucionanaaae
inconstitucionalidade de uc — “ ‘“ “ “ 'defesa- propôs COnsiderar
um m buto.e■ considerar que, que, depois,
depois,
clui a sentença, o resíduo é saudável ou pelo menos é inócuo para o ho Idesacolhendo
I desacolh en do sua pretensão ou sâ ^ le s a p p Tribunal Federal deci-
mem. Formada a coisa julgada com eficácia erga omnes, e vencida a opor * ação açaodiretadireta
de dc inconstitucional. “A
constitucional. "A
tunidade da rescisória, será que a humanidade ficará eternamente conde da n it M m e n te q
« . «definitivamente que,u de e , £ oqs oqu<J
uc n„ ã3o
o estâo
e s t5 o colhidos
c o l h i d o s pela
p e l a fforça
o
nada a suportar aqueles resíduos altamente tóxicos e prejudiciais? Pode primeira vista poderia parecer que sc o q Esta contudo nao
ainda ocorrer que a sentença tenha sido dada por corrupção do juiz, e, I dacoisa julgada é que poderiam reayenrr^ ^ n^ PfoSrça maior, que é o da
embora as provas da corrupção já fossem conhecidas, pode já ter decorrido té uma solução correta. Aqui ™Se alg£nfi devessem ficar privados da
o prazo decadencial de dois anos para propor a ação rescisória. O que fa 4 isonomia, não se ente ? dado em juízo. Vê-se assim que a coisa jul-
zer? l ^ h f S e l c S e ^ t o T v e z S e contra eLa sobrelevem razões m » e
Não nos parece que esses casos versem relação jurídica continuati
! p r i n c í p i o s de maior alcance . „ m ui«ir,a não seia só de iso-
va, ao menos nos termos em que estariam colocadas nossas hipóteses. A
sentença teria reconhecido que aquele- resíduo não era poluente, não por V A observação está correta, em P. s6 para impedir que, em
falta de provas de que o fosse, mas. por erro de julgamento ou até por cor { nomia. Este princípio nao e : £ soluções diferentes, ainda que
rupção do magistrado. Com a continuação da produção do mesmo dano, a Fações individuais, pessoas ^ v e r s a s S o conviverotineiramente com essas
rigor não teríamos uma alteração ou agravação nem na situação de fato riem 1 estejam nas mesmas condições. acões individuais. A verdadeira
de direito, mas simplesmente o prosseguimento da mesma atividade polui- d.scrc, pàncias decorrentes:dc: d de coisa julgada
dora preexistente. Não teriam surgido novos conhecimentos científicos cjne rarão consiste em que nao_ P todQ q ordenamento jurídico, e,
demonstrassem ser a atividade poluente, nem se teriam descoberto novas contra a Constituição, se esta e a bas jul„ ada. Afinal, não se admi-
provas, nem teria havido alteração nó ordenamento jurídico vigente. Seria, portanto, é a fonte de validade i P mitu a seria negar a suprema-
tc coisa julgada contra a C;onst.tuiÇao, pois aa ^ 6y
então, toda.a coletividade, compelida a suportar eternamente a imutabili
dade da cois^t julgada? > ciii da fonte de validade da própria é reora ínfraconsti-
Ora, não se pode admitir coisa julgada ou direito adquirido contra í- A decadência do direta) dc Constitucional, na qual
direitos fundamentais da humanidade. A verdade suprajurídica é a de que tucional; não pode sobrepor-s p -nda p ode sobrepor-se a
não existe nem pode existir o direito de violar o meio ambiente e destruir iodos os direitos se fundan.Aímto muito me humano,
as condições do próprio habitat do ser humano. Como admitir a f o r m a ç ã o . lutda das c o a ç õ e s de subsistência do propno ser n
de direitos adquiridos e coisa julgada em detrimento até mesmo de gera
ções que ainda nem nasceram?!^6 .
Cabe lembrar a advertência de Mauro Cappelletti, no s e n t i d o de
que, em matéria de conflitos transindividuais, os tradicionais limites subje
tivos e objetivos da coisa julgada “caem como um castelo de cartas”.67 Não .
que devam ser simplesmente desconsideradas todas as leis p r o c e s s u a is em
vigor-, não é disso que se trata. Mas sim, é necessário aplicar, com cuidados,
redobrados, normas que foram concebidas antes para solucionar merps
. 66. Conclusão favorável ao que aqui vimos defendendo foi aprovada pelo VI Co|? .
gresso Nacional do Ministério Público, à unanimidade, quando da apresentação de nossa tcs
eíaborada com Antônio Augusto de Camargo Ferraz e-Édis Milaré, O Ministério Público e
questão am biental na Constituição, RT, 6ll-.\4,Juslitial 1J1-A-.45 e UF, 294.155, São Pau 0| . - j v 7 n ?01-2, Saraiva, 1988.
1985. Esta foi a conclusão: “Não se invocará direito adquirido para se escusar de obrigaÇ?6*
68. Comentários à Constituição o > ■ ■ n 5^4 Coimbra Ed.,
impostas p or normas de ordem pública com o escopo de proteger o meio ambiente”. : . 69- Cf. Jorge Miranda, M anual de d ireito c o ^ t u c o ^ l , t. II, P- 5 ,
67. Form azioni, cit. 1988

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31
CAPÍTULO 36
AS CUSTAS E OS DEMAIS
ENCARGOS D A S U C U M B Ê N C IA
SUMÁRIO: 1. As custas processuais. 2. Conseqüências proces

suais da sucumbência. 3- O Ministério Público, os honorários e
a improcedência.
T. As custas processuais
^ Afastando-se da regra do art. 33 do CPC, a LACP dispõe que, nas
.ações nela objetivadas, não haverá adiantamento de custas, emolumentos,
honorários periciais e quaisquer outras despesas, nem condenação da asso-
itwção autora, salvo comprovada má-fé, em honorários de advogado, custas
'e despesas processuais.1
Levan^Jo-se em conta o espírito que norteou a edição da LACP, a
vtens legis consiste em que não haverá adiantamento de custas e despesas
Processuais por parte do autor; o réu, porém, será obrigado a adiantar cus-
isÇk e despesas atinentes a atos de seu interesse.2 Tendo havido inversão do
°nus da prova, o réu não será obrigado a custear sua realização, mas sofrerá
°s ônus de não o fazer.3
^ Não obstante a dicção da lei, em algumas decisões, o Superior Tri-
d^rial de Justiça tem entendido que a Fazenda Pública, suas autarquias e o
1. LACP, art. 18, com a redação que lhc deu o art. 116 do CDC.
2. REsp n. 479-S30-GO, I a T. STJ, j. 03-08-04, v.u., rel. Min. Teori Zavascki, DJU , 23-
• p. 122; REsp n. 551.418-PR, I a T. STJ, j. 25-11-03, v.u., rel. Min. Francisco Falcão, DJU,
^ 22 03-04.
3-AgRgEDREsp n. 725-894-PR, 3a T. STJ, j. 13-09-05, v.u., rel. Min. Nancy Andrighí,
4 ^ . 03-10-05, p. 249; REsp n. 443.208-RJ, 3a T. STJ, j. 11-02-03, v.u., rel. Min. Nancy Andrighí,
yty, 171-.7.74.
548— CAPÍTULO 36
AS CUSTAS E OS DEMAIS ENCARGOS DA SUCUMBÊNCIA— 549
m í S ? ? Pí blÍC° e fã o sujeitos ao prévio depósito de honorários de Perito - c) Se não haverá adiantamento de custas e outras despesas proces
judicial, ainda quando ajam como autores.^
suais pelos co-legitimados ativos à ação civil pública ou coletiva, isso não
impede que estes sejam condenados a pagá-las, ao final, ém caso de su
2.
Conseqüências processuais da sucumbência cumbência,9 ressalvada a situação da associação autora ,e do Ministério Pú
blico, de que cuidaremos a seguir;
, ' Çomo vimos, em ação civil pública ou coletiva, diz a lei que não W
vera adiantamento de custas, emolumentos, honorários nericiais r n?,í d) Se a vencida for a associação civil autora, ela só arcará com os en
quer outras despesas, estendendo-se este princípio a favor de todos ns clv cargos da sucumbência em caso de comprovada má-fé;
a « r !,ma- ° S atI.YOS- Diz ílilKÍa que. nessas ações, não caberá condenação da is. ej Se o vencido for o Ministério Público, não tendo este personali
associaçao civd autora em honorários de advogado, custas e despesas nro dade jurídica, a responsabilidade pela sucumbência será do Estado-membro
cessuais, salvo comprovada má-fé.5 aespesas pro- oü da União, conforme o caso;
.Ém conseqüência, tendo a associação autora aeido de boa-fé e «tis 'f ) Quanto aos réus de ação civil pública ou coletiva, se forem venci
cumbido os onus da sucumbência acabarão serido suportados pelo Estadcv dos,-arcarão normalmente com os encargos da sucumbência;
n ? o n ? T n°A ten~° agÍd° de má‘fé- eIa c os di^ e s responsávS PeS g) A regra do art. 18 da LACP, bem intencionada mas muito teórica,
SitíSos eUIo décunloSdaTrSí ÍdarÍaínente COndt;nados em honorários advo- não resolve o problema prático de nao se poder exigir, por exemplo, que
dls e danos <5 ’ SCm ^ uízo da responsabilidade por per- peritos particulares custeiem ou financiem, de seus próprios bolsos, as pe
rícias que poderão ser necessárias...10 Naturalmente, nos casos em que o
clusões D° CXame da n° rma d° arL 18 da Í ACI>’ Podem-se extrair estas con- juiz imponha a inversão do ônus da prova, caberá ao réu antecipar as des
pesas do processo.11
pelos a u t S e ? ^ 7 r t íá {T ^ m ° de custas e outras despesas processuais í: ; Há entendimento diverso daquele a que chegamos na letra c acima.
aplica T o f í í l d n . n . y/ PubIlca> quaisquer que sejam. Essa regra nao st Pára alguns, em ação civil pública, “a regra é a isenção de honorários de
que basâdís nn t % T movendo suas ações individuais, ainda .advogado, custas e despesas processuais, ressalvada apenas a hipótese de
que baseadas no titulo constituído no processo coletivo;7 má-fé processual da associação autora” .12 Entretanto, não nos parece que a
lei tenha disposto àssim. Em momento algum a lei disse que na ação civil
oadamenfâs ripcm urario sensu, os réus serão obrigados a custear anien-
'pública não há condenação dos autores nos encargos da sucumbência, sal
ac õ e T c S s S h lfc ? P™cessuais a que eles próprios derem causa nas vo' quanto à associação civil que tenha agido de má-fé. O que fez a lei, ape-
nornue fói S í n t ! ° U, CoIetj vat Essa diferença de tratamento explica se .•nas. foi isentar dos encargos da sucumbência a associação civil, salvo se ela
L n lin d-.ilv
msrtnc id 4S iíe “ rorm
-í,™ i S a‘”que
e^ form fí«“ i a sof ”atende
tal disposição “°i '“ T
• V ' *os* Iegiti- ' , tiyer litigado de má-fé. Assim, se a associação civil litigou de má-fé, ela sofre
os encargos da sucumbência; se não litigou de má-fé, deles está isenta;
S b id o oue S n° ^ 5° d& LACP OU no arL 82 d° CDC. É des- t‘ quanto aos co-légítímados ativos, eles sofrerão os encargos normais da su-
q u e S n ? beneficiar i 1SHCaS’ ° S réUS Cm ação cM l pública coíetlva’ diiiibência, t^n nada sendo alcançados pela regra do art. 18 da LACP.
pública mik f b r T d° estimulo que o legislador, por meio da ação civd is.'":r’; "
.."Wis Façamos, então, um sumário da questão da sucumbência nas ações
av“ pará defesa d° ■=* J cm* públicas ou coletivas:
Se na ação civil pública ou coletiva o juiz reconhecer que a associa-
civil autora litigou de má-fé, deve, portanto, condená-la em honorários
,de advogados, custas e despesas processuais.13 A contrario sensu, não ten-
to
to, *«. REsn
REsp /n. 508.478-PR,
™ d?i» Íi T ^ d-a ^
. S1J,,. atéda' v.u.,
08-10-03, ° Crel.
sp- Min.
37' nTeori
- L Em Sentído s.d.p.
Zavascki, COntrárÍO " ' ^
5. LACP, art. 18; CDC, art. 87, caput. Sobre a litigáncia de má-fé, v. art 17 do CPC. -
dos arts. 19 e 2f J Í L v ® " C1>C* ^ 18' aplÍCÍV£ÍS à matéria nOS ^ 9- Nesse sentido, REsp n. 358.828-RS, 6a T. STJ, j. 26-02-02, v.u., rel. Min. Hamilton
Carvalhjdo, DJU, 15-04-02, p. 271; REsp n. 479.830-G0, I a T. STJ, j. 03-08-04, v.u., rel. Min.
DJU 15 04 02ESn 27135Rr828‘IiS^ i' T ' STJ' '■ 26-02' 02’ v-u -’ «1 - Min. Hamilton Câlhido, Zavascki, DJU, 23-08-04, p. 122. ' '
DJU, í - 1 2 03 pP'290 P “ ■ 573'555-PR' 11 T‘ ST-f> »• «-lO -O S , v.u., rel. Min. José D ^ * >
10. V. Cap. 37, n. 1.
S. Nesse sentido 11. CDC, art. 6o, VIII. Sobre o ônus da prova, v. Cap. S, n. 7.
. . in. José Pelfc3ll,v:
DJU, 06-12-99, p. 148; A g R ^ g í l^ S .g S ^ P R .^ ^ V s T J ^ v .u '. , 19' 1‘" ’ ^ rel.
1^
j. 16-08-01, M Min. José D^lga 12. REsp n. 47.242-RS, STJ, DJU, 17-10-94, p. 27.865, e RJTJKS, J6S-.28-, REsp n.
do, DJU, 22-04-02, p. 171; REsp n. 479.830-G0 1 ' '
P. STJ, j. 03-08-04, v.u., rel. le4 462-SP, STJ, RT, 756-, 198.
Zaváscki, DJU, 23-08-04, p. 122. ’
13. É o sistema da LAP, art. 13; CR, art. 5o, LXX1I1. .
550— CAPÍTULO 36
do a associação autora agido com comprovada má-fé, não poderá ser con
denada em honorários de advogado, custas e despesas processuais, nem
mesmo em caso de improcedência da ação por ela movida.14 Naturalmente,
essa indenidade atinge apenas a associação e não eventuais litisconsortes
ativos que com ela promoveram a ação.15
Qual é a situação dos demais co-legitimados, em face dos encargos
da sucumbencia?
Os legitimados desprovidos de personalidade jurídica (como o Mi
nistério Público è órgãos estatais de defesã de interesses transindividuais,
sem personalidade jurídica própria) responsabilizam a entidade a que per
tencem; os demais legitimados, (pessoas jurídicas de direito público, autar
quias, empresas públicas, fundações e sociedades de economia mista), ar
cam com os encargos da sucumbência,16 ressalva fèita à situação especial
das associações civis, já examinada acima. De sua parte, os sindicatos e as
corporações semelhantes, analogicamente ao que dispõe a lei sobre as as
sociações civis, merecem o mesmo tratamento que estas.
Em última análise, na ação civil pública ou coletiva, o próprio ven
cido pagará as custas do processo, exceto: a) se vencida associação autora’
que não tenha agido com comprovada má-fé-, b ) se vencido órgão ou enti-
dade estatal desprovido de personalidade jurídica; nesses casos, a Fazenda
Pública é que arcará com os ônus da sucumbência.
A LACP e o CDC apenas dispensam o autor do adiantamento de
custas, emolumentos, honorários periciais e quaisquer outras despesas: co-
legitimado algum tem de provê-las antecipadamente. Ao fim do processo,
porém, o vencido pagará honorários, custas e despesas processuais; a asso
ciação autora só os pagará se tiver agido com comprovada má-fé; não o
tendo feito, o ônus será do Estado.
Em vista de alterações trazidas pelo CDC, inicialmente chegou a fi
car truncada e sem o menor sentido a redação do art. 17 da LACP. O caput
original do dispositivo, constante da LACP, dizia o seguinte: “O juiz conde
nará a associação autora a pagar ao réu os honorários advocatícios arbitras
dos na conformidade do § 4o do art: 20 da Lei n. 5.869, de 11 de janejro de
1973 — Código de Processo Civil, quando reconhecer que a pretensão e
manifestamente infundada”. Seu parágrafo único dizia: “Em caso de Iitigan.'
cia de má-fé, a associação autora e os diretores responsáveis pela propo^tu-
ra da ação serão solidariamente condenados ao décuplo das custas,
prejuízo da responsabilidade por perdas e danos".
14. LACP, art. 18, in fine.

15. REsp n. 251.194-SP, I a T. STJ, v.u., J. 15-02-01, rel. Min. Gomes de Barros, DJÜ’.
09-04-01, p. 331-
16. Na forma do art. 20 do CPC, aplicável à.hipótese por força do art. 19
Em sentido contrário, entendendo que a lei isenta dos encargos da sucumbência qi>a,íi
autor na ação civil pública, salvo comprovada má-fé, v. RflJSP , JJ5:209-
AS CUSTAS E OS DEMAIS ENCARGOS DA SUCUMBÊNCIA— 551
j ; Ocorre que o caput original do art. 17 foi suprimido pelo art. 115
? do CDC, e o parágrafo único original passou a ser o caput, mas com nova
. redação, fornecida pelo mesmo art. 115: “Em caso de litigância de má-fé, a
danos.” Isso mesmo, redação truncada. Mas, em que pese essa falha legisla-
; tiva, não houve maior problema, pois os arts. IS da LACP e 87 do CDC dis
ciplinavam suficientemente a matéria, é já eram de aplicação integrada ao
sistema do processo coletivo (LACP, art. 21, e CDC, art. 90).
Mais de 17 anos após ter sido cometido esse erro na promulgação
do CDC (cf. art. 115 da Lei n. 8.078/90), o Poder Legislativo publicou a cor-
resnondente errata. O texto, já corrigido, ficou sendo este: “Em caso de
I litigância de má-fé, a associação autora e os diretores responsáveis pela
.propositura da ação serão solidariamente condenados em honorários advo-
caacios e ao décuplo das custas, sem prejuízo da responsabilidade por per-
; das e danos”.17
A associação civil só se sujeita à sanção do décuplo das custas e à
responsabilidade por perdas e danos, se agir com comprovada má-fé, na
condição de autora, seja isoladamente, seja em litisconsórcio.18 Entretanto,
se a associação civil proceder com má-fé, não na qualidade de autora, mas
tom como assistente litisconsorcial, receberá as sanções correspondentes a
stia atuação reprovável, mas agora não com fundamento no art. 87, parágra-
• fo único, do CDC, e sim com base nos arts. 16-18 do CPC. Em outras pala-
: iMas, a associação civil e os demais legitimados ativos ou passivos, podem
/ofrer sanção processual por litigância de má-fé, também na qualidade de
' ^rçus, assistentes ou intervenientes.19
Se, durante seu curso, a ação civil pública ou coletiva acabou per
dendo o objeto, em razão de providências espontaneamente tomadas pelo
' ,’ réu, terá este responsabilidade pelas custas processuais, por ter dado causa
Jl demanda.20
: 'J;1' Pode, também, ocorrer que o processo coletivo seja extinto, sem re-
polução de níérito, em razão de fato superveniente para o qual o autor não
tenha concorrido. Se, por ocasião da propositura da ação civil pública ou
: ,,Lolütiva, o pedido não era desarrazoado ou juridicamente infundado, não
justificará condenar-se o autor nos ônus da sucumbência. Nesse caso,
^ão havendo vencido nem vencedor, a jurisprudência já admitiu que cada
- Parte deve arcar com as despesas que realizou, bem como com os honorá-
í^nos advocatícios de seu patrono, se for o caso.21
sj .
V.r
",' ' *
Pf
% 17. Errata publicada no DOU, 10-01-07, p. 1, Atos do Poder Legislativo.

1'j 18. CDC, art. 87, parágrafo único. .
■sf, t 19. CPC, arts. 16-18, aplicáveis à hipótese por força do art. 19 da LACP.
> ' 20. REsp n. 237.767-31', 3a T. STJ, j. 03-10-00, v.u., rel. Min. Ari Pargendker, DJU, 30-
p . 152.
'$ 21. REsp n. 122.034-SP, 5UT. STJ, j. 10-11-98, v.u., rel. Min. Gilson Dipp, DJU, 14-12-
5 5 2— CAPÍTULO 36
Quid ju ris se houver sucumbência recíproca? A solução será a do

art. 21 do CPC, com a ressalva do art. 18 da LACP.
O que acontecerá, porém, se a ação civil pública versar dano m
e se a sentença reduzir o valor da condenação pedida na petição inicial?
Terá havido sucumbência recíproca?
A jurisprudência tem entendido que, nas ações que visem ao ressar
cimento de dano moral, o valor pretendido na inicial é meramente estimati-
vo, de forma que não há sucumbência recíproca se o juiz o reduzir, na sen
tença final.22
A Fazenda pode ser condenada à verba honorária, nas execuções
não embargadas?
Segundo o art. 1°-D da Lei n. 9-494/97,25 não serão devidos honorá
rios advocatícios pela Fazenda Pública nas execuções não. embargadas. Com
razão, porém, o STJ tem entendido não ser aplicável esse dispositivo às
execuções individuais das sentenças proferidas em ações coletivas. A ra2ão
consiste em que, havendo execução individual da sentença coletiva, dc re
gra o exeqüente não participou do processo de conhecimento que deu
origem ao título exeqüendo, não tendo sido beneficiado por condenação
do réu em honorários; assim, para satisfazer seu direito violado, precisa
contratar advogado para a execução individual, que é autônoma em relação
à ação coletiva.24 ,A. s
Por sua vez, o STF afirmou a constitucionalídade do art. 1°-D dá Lei
n. 9-494/97 (com a redação da Med. Prov. n. 2.180-35/01), dando-lhe inter
pretação conforme à Constituição, de modo a reduzir-lhe a aplicação à hi-.,
pótese de èxecução por quantia certa contra a Fazenda Pública (C P C , art.
730), excluídos os casos de pagamento de obrigações definidos em 3ci co
mo de pequeno valor (CR, art. 100, § 3o). Assim o fez, segundo o voto do
Min. Sepúlveda Pertence, em razão das peculiaridades da execução contra a
Fazenda, que não pode pagar espontaneamente o valor da condenação, mas
sim só pode fazê-lo após o procedimento dos precatórios, exceção fe it a , aos
créditos de pequeno valor.25
22. REsp n. 546.270-PR, 2“ T. STJ, j. 09-03-04, v.u., rel. Min. Franciulli Neto, DP
06-04, p. 202. N o mesmo sentido, ainda do STJ, v. AgRgAgI n. 514.096-RJ, REsp n. 488.15
REsp n. 4S8.024-RJ, REsp n. 222.228-SC etc.
23- Dispositivo introduzido pela Med. Prov. ri, 2.180-35/01. Sobre sua consLituci0Paj
lidade, v. nota derodapé n. 24, na p. 511.
24. REsp n. 639-811-RS, 5a T. STJ, j, 23-06-04, v.u., rel. Min. Felix Fisher, DJU,
04, p. 289; REsp n. 465-573-PR, 2a T. STJ, J. 09-03-05, m.v., rel. Min. Etiana Calmon,
08-05, p. 124; EREsp n. 475.566-PR, 1» Seç. STJ, j. 25-08-04, v.u., rel. Min. Teori Z a v a s c k i , M.;.;
13-09-04, p. 168.
25 . RE n. 420.816-PR, STF Pleno, j. 29-09-04, m.v., rel. Min. Sepúlveda
DJU, 10-12-06, p. 50. ‘ ' -s
| AS CUSTAS E OS DEMAIS ENCARGOS DA SUCUMBÊNCIA— 553
. .1'
.5 --------- —--------------------------------------■ *— ■ ----------------- 1 ------------------- ------ — ---------- -- — -----------------
\3. O Ministério Público, os honorários e a improce-

I dência26
■i ■
1 Sobrevindo procedência em ação civil pública movida pelo Ministé-

i rio Público, nem esta instituição nem seus membros receberão custas, ho-
j aorários ou percentagens processuais.27
I Em caso de improcedência, não tendo o Ministério Público perso-
j nalidade jurídica, não poderá ser condenado a pagar custas,, honorários
j advocatícios ou outras despesas processuais: a responsabilidade pelos en-
■ cargos da sucumbência será do Estado, quando se trate de atuação do Mi-
t nistérió Público estadual, ou da União, no tocante à atuação de qualquer
dos ramos do Ministério Público da União, Nesse sentido, corretamente o
Estatuto do Idoso dispõe que, nas ações civis públicas, não se imporá su-
çumbência ao próprio Ministério Público.28
i Sustentam alguns que, sendo julgada improcedente a ação civil
. movida pelo Ministério Público, ninguém arcará com o ônus da sucumbên-
: cia.29 Sustentam outros que, em ação movida pelo Ministério Público, a
, Fazenda só será responsabilizada pelos encargos processuais se o Ministério
Público sucumbir e, ainda, se ficar evidenciado que ele litigou de má-fé.30
? Quanto à eventual litigância de má-fé do membro do Ministério Público, já
snos detivemos no exame da matéria anteriormente.31 Quanto ao mais, jã
acimà tínhamos deixado registrado que o art. 18 da LACP não isenta os au-
: lores de ação civil pública dos encargos da sucumbência salvo tenham agido
: (le má-fé, mas sim só isenta a associação autora que não agiu com compro
vada má-fé.
^ Agindo como órgão do Estado, o Ministério Público responsabiliza a
: , pessoa jurídica a que pertence. O próprio Ministério Público não se respon-
sab Ijza porque não tem personalidade jurídica; e seus membros, quando
. ajam no exercício regular de suas funções, mesmo que provoquem danos,
v. também nãflSbSe responsabilizam pessoalmente, mas sim, na qualidade de
agentes políticos originários, responsabilizam o próprio Estado. Por certo
- <]ue, quando procedam de forma irregular, podem e até mesmo devem ser
26. Quanto â questão da responsabilidade civil do membro do Ministério Público, v.

Cap 40.
■*_
f r' 27. Cf. CR, art. 128, § 5o, II, Ainda nesse sentido, cf. Revista Jurídica, 187:18.
28. Lei n. 10.741103, art. 88, parágrafo único.
29- J V , 160:200-, RT,639-.7i; RJTJSP, 135:209-
30. REsp. n. 57.162-MG, 2“ T. STJ, j. 24-10-96, v.u., rel. Min. 1’ádua Ribeiro, DJU, 25-
U-96, p. 46.174; REsp n. 258.128-MG, 3* T. STJ, j. 08-05-01, v.u., rel. Min. Menezes Direito,
°JU, 18-06-01, p. 150; REsp n. 222.789-MG, 3* T. STJ, j. 19-12-00, v.u., rel. Min. Menezes
, tV ito , DJU, 19-03-01, p. 105; AgREsp n. 204.951-SP, 5a T. STJ, j. 30-06-99, v.u., rel. Min.
Gilson Dipp, DJU, 16-08-99, p. 101; REsp n. 183.089-SP, I a T. STJ, j. 20-05-99, v.u., rel. Min.
- Gomes de Barros, DJU, l°-07-99, p. 128; REsp n. 799.539-GO, I a T. STJ, j. 05-12-06, v.u., rel.
Min José Delgado, DJU , 08-02-07, p. 297.
k ’r 31. Cap. 4, n. 18.
554— CAPÍTULO 36
responsabilizados pessoalmente, ora na esfera administrativa, ora civil, ora

até mesmo penal, mas não nos próprios autos da ação civil pública ou cole
tiva.32 1
O próprio Ministério Público não sucumbe, não adianta d
nem paga custas ou honorários;53 em caso de improcedência, quem arcará
com esses encargos será o Estado.34 Como órgão estatal, quando o Ministé
rio Público oficia, é como se o próprio Estado o estivesse fazendo.
Não foi feliz o art. 29 do Código de Processo Civil ao dispor que o
órgão do Ministério Público poderá ser responsabilizado pelas despesas dos
atos que forem adiados ou tiverem que se repetir, caso tenha dado causà,.
sem justo motivo, ao adiamento Ou à repetição. Primeiro, porque a lei deve
ria ter-se referido ao membro do Ministério Público e não ao órgão, que é
um centro de competências despersonalizado. Depois, porque, não estando
o membro do Ministério Público sujeito à correição ou ao poder disciplinar
do juiz, incurial pudesse ser sancionado num processo onde não é parte.
Com mais acerto, o. parágrafo único do art. 14 do mesmo Código, introdu
zido pela Lei n. 10.358/01, excluiu os advogados da disciplina correciorial
do juiz,35 solução que, analogicamente, deve ser a mesma para os membros
do Ministério Público, que se também sujeitam a disciplina própria na insti
tuição.3^ s.
Se o Ministério Público for vitorioso na ação civil pública por ele
movida, o réu será condenado nos encargos da sucumbência, excluída.,
porém, a verba honorária. Primeiro, porque, conforme o art. 22 da Lei;»!:
8.906/94 (Estatuto da OAB), os honorários advocatícios, fixados em decor
rência da sucumbência, constituem direito autônomo do advogado, e, no
caso, não haveria porque cobrar honorários advocatícios do réu s u c u m b c i i - ,
te , se a ação não foi movida por advogado; em segundo, porque são indevi
dos honorários advocatícios quer ao próprio Ministério Público quer a seus
membros, que não desempenham atividade de advocacia em sua atuação;,
em terceiro, porque a verba honorária não poderia ir para o Estado ou seus.
32. Sobre a responsabilidade pessoal dos membros do Ministério Público, quat)Jn

ajam de forma irregular, v. Cap. 40. V., ainda, nossos O inquérito civ il , cit., Cap. 35;
Jurídico do Ministério Público, cit., Cap. 6, n. 14. ■'
33. EDecl na MC n. 1.804-SP, 2a T. STJ, v.u., j. 06-08-02, rel. Min. Eliana C alm on ,
DJU, 07-10-02, p. 205.
34. Sempre defendemos a isenção do Ministério Público. Cf. M anual do protripW.l
de Justiça, 1“ ed., cit., p. 46, e edição seguinte; A defesa dos interesses difusos, I a ed., cit. Pa
106, e edições seguintes. N o mesmo sentido, cf. Nelson e Rosa Nery, Código de
Civil, cit., notas ao art. 81 do CPC e art. 18 da LACP. É esse, também o posicionamento _ v
Rodolfo Mancuso, Ação civ il pública, 5a ed., cit., p. 254. Em sentido contrário, JKT,
Em sentido acorde com o texto, v. REsp n. 120.290-RS./S77, 7:157; REsp n. 57 . 1ó 2-M<j>
DJU, 25-11-96, p. 46.174; RJEsp n. 26.140-SP, RS‘JJ, 81:168. í
35. Essanorma aplica-se tanto a advogados privados como a advogados púbHcoS'
ADIn n. 2.652-DF, STF Pleno, j. 08-05-03, v.u., rel. Min. Maurício Correa, DJU, 14-11-03-
36. Sobre a responsabilidade dos membros do Ministério Público, v. Cap. 4, o-
Cap. 40.
AS CUSTAS E OS DEMAIS ENCARGOS. DA SUCUMBÊNCIA— 555
í procuradores, pois estes não propuseram a ação e assim não haveria título
' jurídico que justificasse a condenação honorária sem que tivesse havido
atividade de advocacia na promoção da ação; enfim, porque o custo social
- da atuação do Ministério Público em defesa dos interesses da coletividade
não é pago pelas custas do processo, e sim pelos impostos gerais suporta-
■ dos pela população.
^ Pode o Ministério Público ser condenado, enquanto instituição,
como litigante de má-fé? A discussão do problema já foi desenvolvida em
■outra passagem desta obra, à qual ora nos remetemos.37
' í.O'»-.
' -r:-•
•S ?f
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Sr.’. ■,: .-i '
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CAPÍTULO 37
AVALIAÇÃO D O S D A N O S
j SUMARIO: I. As dificuldades na avaliação. 2. O papel da perícia.

J ' '
J,
r
! -
«is
| 1. As dificuldades na avaliação
Como mensurar a destruição de paisagem, a danificação de obra de
arte, a extinção de espécie animal ou vegetal? Como calcular a indenização
. em caso de propaganda enganosa? Como atribuir valor econômico à degra
dação do habitat do ser humano e dos demais seres?! Como avaliar os da
nos morais em detrimento da coletividade, pela ofensa ao meio ambiente
ou a.outros interesses fundamentais?
"4 is Além das naturais dificuldades com o próprio objeto da prova peri-
-çial, também é problemático o custeio da perícia.
Normalmente as despesas do processo deveriam ser adiantadas pelo
isûtor.1 São grandes os entraves quando se trate de ação civil pública ou
■í ,coletiva,2 ptîs nelas não haverá adiantamento de custas, emolumentos,
honorários periciais e quaisquer outras despesas.3 Entretanto, se necessá-
n<V os encargos devem ser antecipados pelo Estado.4 Com efeito, o perito
-'■não está obrigado a arcar, em favor da Fazenda Pública, com as despesas
Necessárias para a realização da perícia. Se custeasse do seu bolso tais des-
^Pesas, estaria sujeito a trabalhar de graça e a esperar anos e anos para um
«êventual, nunca certo reembolso. Isso seria indevido, porque iníquo. Se a
Perícia foi determinada em proveito da defesa de interesses transindivi-
düàis, e se a lei dispensou o adiantamento de custas nas ações de caráter
1. CPC, arts. 19 e s.
2. Para exemplificar, a ação civil pública que o Ministério Público de São Paulo move
^ntra as indústrias de Cubatão (SP) para responsabilizá-las pela grave poluição ambiental, embo-
.f1 ajuizada em 1986, quinze anos depois não tinha conseguido vencer sequer a fase pericial
folha de S. Paulo, 14 out. 2001, p. C -2)...
3. LACP, art. 18.
4. A esse propósito, v. tb. Caps. 33 e 36.
coletivo, é porque transferiu o ônus para o Estado. Este deverá viabilizar a

perícia com seus próprios órgãos, ou, em caso contrário, arcar com seu
custo. A responsabilidade tem mesmo de ser da Fazenda,5 sob pena de a
garantia democrática de acesso coletivo à Justiça restar prejudicada.
Registre-se que a Súm. n. 232 do STJ assevera que “a Fazenda Públi
ca, quando parte no processo, fica sujeita à exigência de depósito prévio
dos honorários de perito”. A nosso ver, essa súmula não se aplica somente
quando a própria Fazenda compareça como autora na ação civil pública ou
coletiva, mas também quando seus órgãos, ainda que sem personalidade
jurídica, proponham as ações civis públicas em defesa de interesses da so
ciedade (como o Ministério Público, os Procons e outros órgãos públicos,
ainda que sem personalidade jurídica, especificamente destinados à defesa
de interesses transindividuais, inclusive em juízo).
Em alguns precedentes, porém, quando se cuidava de perícia em si
tuações análogas (ações movidas por beneficiário de assistência judiciária),
já se entendeu que “o Estado não está obrigado a adiantar as despesas com
a realização da prova pericial ou reembolsar esse valor ao firial da demanda.
Caso o perito nomeado não consinta em realizar a prova pericial gratuita
mente ou aguardar o final do processo, dève o juiz nomear outro perito,
devendo a nomeação recair em técnico de estabelecimento oficial especiali
zado ou repartição administrativa do ente público responsável pelo custeio
da prova pericial” .0 '
Esta propostá é boa, e deverá ser a bastante para resolver as hipóte
ses, quando haja estabelecimento oficial ou repartição administrativa capa
citada para fazer a perícia. Não havendo, o Estado deverá arcar com a ante
cipação do custeio da perícia. rr
O entendimento predominante no Superior Tribunal de Just
de que, mesmo em ação civil pública, a Fazenda Pública, suas autarquias CP
Ministério Público estão sujeitos ao prévio depósito dos honorários do peri
to judicial.7 -,
A lição merece acolhida em parte. Ao dispensar o a d i a n t a m e n t o . de
custas nas ações de caráter coletivo, a mens legis consiste em facilitar a tute
la jurídica dos interesses transindividuais. Mas, se isso efetivamente inviabi
lizar a tutela, porque os peritos particulares não são obrigados a custear
encargos públicos, então a Fazenda Pública deverá arcar com esse custeio. /1
ressalva que se faz ao teor do acórdão é a de que, se a ação estiver senuis
movida pelo Ministério Público, como este é órgão do Estado, quem de''e
custear as diligências requeridas por ele não é o próprio Ministério Público,
5. Nesse sentido, v. REsp n. 238.59Ó-RN, l 1 T. STJ, j. 03-02-00, v.u., rel. Min

Vieira, DJU, 08-03-00, p. 88. . '
6. REsp n. 435.448-MG, 3a T. STJ, v.u., j. 19-09-02, rel. Min. Nancy Andright,
11-02, p. 206.
7. AgRgAgI n. 216,022-DF, 1» T. STJ, j. 20-04-99, v.u., rel. Min. Garcia Vieira,
06-99, p. 86; no mesmo sentido: RS1J, 88:56, RT, 726:186.
AVALIAÇÃO DOS DANOS— 559
mas sim o respectivo ente público personalizado, òu seja, a União ou o

Estado-membro, conforme o caso.
No inquérito civil, o Ministério Público está autorizado a requisitar
diretamente a perícia.8 Assim dispõe a Constituição paulista: “a administra
ção pública direta e indireta, as universidades públicas e as entidades de
pesquisa técnica e científica oficiais ou subvencionadas pelo Estado presta-
: ráo ao Ministério Público o apoio especializado ao desempenho das funções
da Curadoria de Proteção de Acidentes do Trabalho, da Curadoria de Defe
sa do Meio Ambiente-e de outros interesses coletivos e difusos” .9
Na fase processual adequada, o Ministério Público, assim como
:"ocorre com os demais co-legitimados, deverá requerer a produção da pro-
; va pericial ao juiz da causa.
. ■ Sendo público b órgão que deva fazer a perícia, a requisição do
■ membro do Ministério Público ou do magistrado deverá resolver o proble
ma, sejá em inquérito civil, seja em ação judicial. Mesmo assim, por falta de
vejbas públicas — nunca programadas anos a fio -—, não raro não se conse
gue superar os óbices decorrentes do alto custo de perícias. Sendo particu
lares as entidades capazes de fazer a prova técnica, as dificuldades são ainda
maiores, pois, como reconhece a jurisprudência, não tem o menor sentido
que peritos particulares sejam obrigados a fazer perícias gratuitamente. E o
..problema agrava-se primeiro porque nem sempre há perspectiva de paga-
. - mento das despesas processuais ao término da ação, que normalmente é
-muito demorado: se sobrevier improcedência em ação civil pública ou cole
tiva movida de boa-fé por associação civil, sequer responderá ela pela su
cumbência. E depois, porque de lege lata não é possível desviar as verbas
do fundo previsto no art. 13 da LACP para custear perícias.10
Assim, caberá à Fazenda antecipar as custas, se isso for necessário.
Em alguns casos, pode-se contornar o problema procedendo-se à
inversão do ônus da prova, quando cabível; se o juiz impuser a inversão,
: Çiberá ao reti antecipar as despesas do processo.11 Embora o art. 18 da
IACP mencione que nas ações civis públicas não haverá adiantamento de
custas ou despesas, parece-nos claro, do exame sistemático da matéria, que
a mens legis consiste em facilitar a defesa do interesse transindividual, e
assim o dispositivo quer alcançar a dispensa de custeio antecipado da prova
requerida pelos legitimados ativos (tanto assim que isenta de condenação a
' «■‘Sodação autora que venha a sucumbir, desde que não tenha agido de má-
; . fé) Não está dispondo que o réu também não deva adiantar as custas e
despesas do processo referentes às diligências que ele próprio solicitou, ou
8. LACP, art. 8o, § 1°. Sobre as requisições ministeriais, v. Cap. 25.

9- CE, art. 115, XXDÍ. Hoje, a referência seria às prom otoria s de Justiça., e não mais
J?!'curadorias, terminologia abandonada com a Lei n. 8.625/93 e com a LC paulista n. 734193.
10. Cf. Caps. 33, n. 3, e 37, n. 1. Nesse sentido, cf. Agi n. 7.492.513-Franca, 7a Câm.
„ ^H ireito Público do TJSP, j. 05-08-96, v.u., rel. Des. Sérgio Pitombo.
11. CDC, art. 6o, VIU.
560— CAPÍTULO 37
que lhe tenham sido carreadas pelo juiz mediante o eventual uso dó institur
to da inversão do ônus da prova.
2. O papel da perícia
Nas ações civis públicas ou coletivas, tendo sempre presente que o
escopo é a preservação ou a restauração dos bens jurídicos lesados, o valor
pecuniário da condenação em regra deverá corresponder ao custo concreto
e efetivo da conservação ou recomposição dos bens lesados.
Os danos indenizáveis não são apenas os materiais. A Constituição
admite indenização por danos morais, bem como a defesa da moralidade
administrativa;12 o CDC cuidou da efetiva prevenção e reparação de danos
morais;13 a LACP permite a propositura de ações civis públicas por danos
morais.14 Cuidando dos atos jurídicos ilícitos, o Código Civil aduz que a
responsabilidade ocorrerá ainda que o dano seja exclusivamente moral.15
Assim, por exemplo, na lesão ao patrimônio cultural, não se pode
afastar em tese o cabimento de indenização também como satisfação à cole
tividade pelo sentimento jurídico violado. Â destruição de uma paisagerii
talvez possa não gerar danos econômicos se o local não for pólo turístico;
nem por isso estaria o causador da lesão forrado do dever de repará-la ou
suportar responsabilidade indenizatória. tenteis
Mesmo quando impossível restaurar diretamente o bem ou o valor ;
atingido, será cabível condenação em pecúnia, e o produto reverterá para o
fundo de que cuida a LACP. Sua adequada aplicação permitirá a conserva
ção ou restauração de outros bens e valores compatíveis.16
Não há critérios le g a is prévios para avaliar os danos; d e v e r e m o s tén- j
tar avaliados sempre com vistas à reparação in natura, ou seja, b u scan d o ais
restitutio in integrum, se possível, ou, em caso contrário, buscando com
posição de um fundo que possa ser usado na defesa de outros bens com pa
tíveis com aquele que efetivamente foi lesado.17
O art. 942 do CC de 2002 determina a solidariedade'na respo
lidade extracontratual. Ora, não havendo definição sobre a proporção com
que cada um contribuiu para o dano, torna-se imprescindível a prova tecm
ca, que servirá também para esclarecer o nexo causai entre a ação do reu c
os danos, assim como a real extensão dos prejuízos.18
12. CR, arts. 5", V, X e LXXIII, 37, e 216.

13. CDC, art. 6", VI. |
14. LACP, art, I o, caput, alt. pelo art. 88 da Lei n. 8.884194. A propósito, v. Cap 6,n 9
15. CC de 2002, art. 186.
16. V. Caps. 33, n. 3, e 36, n. 1.
17. V. Cap. 33- .
18. Nesse sentido, v. REsp n. 11.074.SP, 2a T, STJ, m.v., j. 06-09-93, rel- .Min-
Mosimann, DJU, 11-10-93, p. 21.302, RS1J, 5Í>:208; AI n. 16.096-SP, 2a T. STJ, v.u., j. 24-05"" ■
rel. Min. Américo Luz; DJU, 19-06-95, p. 18.680. /
CAPÍTULO 38
RESPO NSABILIDADE ESTATAL
SUMÁRIO: 1. O Estado como causador do dano a interesses

transindividuais. 2. O Estado no pólo passivo da ação.
1. O Estado como causador do dano a interesses tran-

sindividuais
Embora em tese seja co-legitimado ativo à propositura das ações ei-
Ms publicas e coletivas, por paradoxo, o Estado muitas vezes é diretamente
'responsável ou co-responsável peia prática de lesões a interesses transindi-
^viduais, e, portanto, nesses casos, será legitimado passivo para uma ação de
~ mesma natureza.
Como ensina Celso Antônio Bandeira de Mello, no tocante à res
ponsabilidade do Estado, há três situações a considerar: a) casos em que o
.próprio comportamento do Estado gera o dano ( conduta comisstva, gera-
-;doia de responsabilidade objetiva); b) casos em que o Estado não causa o
vtíano, mas se omite no dever que tinha de evitá-lo (conduta omissiva, gera
dora de responsabilidade subjetiva); c) casos em que o Estado rião causa o
dano, mas cria a situação propiciatória do dano (conduta de risco, geradora
responsabilidade objetiva).1
J1 Assim, afora os casos de responsabilidade direta do Estado, ainda há
Situações em que indiretamente o Estado concorre para a lesão a interesses
Jransindividuais. À guisa de exemplo, lembremos que muitos danos am-
kicntais decorrem de atividades licenciadas, concedidas, permitidas ou
aiJiorizadas pelo Poder Público, ou ainda decorrem de situações de risco
âdas pelo próprio Estado. Só para exemplificar, a poluição causada por
tIriprcsas privadas decorre, no mínimo, de negligência estatal. As próprias
^presas estatais não raro olvidam suas finalidades e são as primeiras a
1. Curso da D ireito Adm inistrativo, 7a ed., p. 456, Malheiros, 1995.

562— CAPÍTULO 38
violar direitos fundamentais dos consumidores ou a atentar contra o meio

ambiente (acidentes e vazamentos em usinas, plataformas petrolíferas e
refinarias, acidentes em usinas nucleares; aumentos abusivos ou ilegais de
preços e tributos etc.). Um outro exemplo ainda: na lesão ao consumidor, é
comum faltar, pelo menos, uma fiscalização estatal adequada. Propagandas
abusivas ou enganosas, e mais ainda, de substâncias tóxicas ou aptas a ense
jar dependência física ou psíquica, como o fumo e o álcool, são toleradas
pelo Estado e veiculadas na televisão e em outros meios de comunicação
até para crianças, não como vícios que são, mas sempre acompanhadas de
imagens felizes, requintadas e desportivas.
Vemos com ceticismo a eficácia de normas constitucionais que bus
cam limitar a propaganda de tabaco, bebidas alcoólicas, agro tóxicos, medi
camentos- e terapias,2 quando é o próprio Estado que explora e quer am
pliar vícios como o jogo, e, em outros países, até o tóxico; é o Estado que
financia o plantio e o cultivo do tabaco; é o Estado que não só permite co
mo estimula as vendas de bebidas alcoólicas e cigarros, ante os gordos im
postos gerados com a cjanificação da saúde do povo, numa atitude irres
ponsável e nada inteligente, porque, a médio e longo prazo, gasta mais para
tratar na rede pública os danos causados pelo tabaco do que arrecada com
os tributos que incidem sobre a indústria do fumo.3 Com dose de cinismo,
após propagandas ruidosas, alegres e coloridas sobre as supostas vantagens
de fumar, pairava breve na tela dos grandes veículos de comunicação em
massa uma mensagem discreta, para não chamar demais a atenção, onde
estava escrito que fumar é prejudicial à saúde...
As lesões ao meio ambiente ou ao patrimônio cultural às vezes é o
próprio Estado o primeiro a causá-las, como quando inunda Sete Quedas
ou imensas florestas amazônicas em troca de usinas hidrelétricas, muitas
vezes instaladas apenas por critérios políticos subalternos ou para favorecer.,
empreiteiras que financiam campanhas eleitorais e corrompem os govet- ,
nantes. É ainda o Estado que constrói usinas nucleares em locais de risco
para a população. É ele quem explora e deixa vazar o petróleo q u e incetv
deía todo o bairro operário de Vila Socó, em Cubatão (SP). É ele quem pr9\
duz o aço, em cuja corrida se lançaram à atmosfera diariamente e por deze
nas de anos toneladas de resíduos tóxicos em Cubatão.
2. O Estado no pólo passivo da ação4

As pessoas jurídicas de direito público, mesmo quando não sejai"
diretamente as causadoras da lesão a interesses transindividuais, em t?5f
também podem ser colocadas no pólo passivo da relação processual c,
2. CR, arts. 220-221.

3. O Estado chega até a financiar o cultivo do fum o!.
4 A esse propósito, v. tb. Cap. 18.
RESPONSABILIDADE ESTATAL— 563
; tese, até mesmo podem ser responsabilizadas solidariamente pelo dano

' ocorrido.5
Entretanto, devem-se evitar exageros. É preciso distinguir os casos
J concretos, para não carrear sempre ao Estado a responsabilidade de todos
: os danos que possam acontecer, olvidando seus causadores diretos. De
: outra forma, o povo não só teria de suportar a lesão, como, paradoxalmen
te, teria de indenizá-la.6
Pelos danos que os agentes públicos, nessa qualidade, tenham cau
sado a terceiros, o Estado responderá perante o lesado, mas exercerá o
L direito de regresso contra o agente, nos casos de dolo ou culpa.7 Nessas
hipóteses, para que haja responsabilida.de estatal: a) não será necessário
is que o agente esteja no exercício da função, mas sim que tenha atuado na
qualidade de agente público-, b) deve restar provado o dano, bem como a
relação de causalidade entre ele e o ato praticado pelo agente público;
: 'cj deve estar ausente o dolo ou mesmo a culpa por parte da vítima.8
Em razão da teoria do risco administrativo, as pessoas jurídicas de
s direito público e as de direito privado prestadoras de serviço público res-
:pondem de forma objetiva pelos danos que seus agentes, nessa qualidade,
causarem a terceiros, assegurado o regresso contra o responsável nos casos
de dolo ou culpa.9
„ Como nessas hipóteses é objetiva a responsabilidade do Estado, na
.■ própria ação civil pública de responsabilidade do ente estatal não caberá
-denunciação da lide do agente faltoso, porque a responsabilidade regressiva
; ,depende de apuração de dolo ou culpa. Ora, sendo diferentes os funda
mentos da ação de responsabilidade e da ação de regresso, a denunciação
da lide não atenderia aos escopos de economia processual, tumultuaria a
primeira ação e prejudicaria o lesado ao ampliar desmedidamente o âmbito
da causa de pedir. Afinal, a lide entre o Estado e seu agente é totalmente
.estranha ao lesado.10
A dcnWina tem-se posicionado contrariamente a que a administra
do possa denunciar à lide o agente que agiu com dolo ou culpa (responsa
bilidade subjetiva), quando a denunciante é demandada pelo risco adminis-
; 5- Cf. Cap. 39- N o mesmo sentido, cf. Camargo Ferraz et a i, A ação c iv il p ú b lica ,
a t , p. 75-6; Paulo Aífonso L. Machado, D ire ito am biental brasileiro, cit., p. 93-
" 6. A esse propósito, v. tb. o Cap. 18, n. 3.
* 7. CR, art. 37, § 6o. A respeito da responsabilidade do membro do Ministério Públi-
/o, u Cap. 40.
8. RE n. 160.401-SP, 2*.T. STF, j.'20-04-99, v.u., rei. Min. Carlos Velloso, DJU, 04-06-
99> P; 17; RE n. 176.564-SP, 2a T. STF, j. 14-12-88, v.u., rel. Min. Marco Aurélio, DJU, 20-08-
^9, p. 44.
9. CR, art. 37, § 6o.
‘ 10. Ainda sobre a questão da responsabilidade regressiva, agora mais especificamen-
tc n<> tocante ao membro do Ministério Público, v. Cap. 40.
564— CAPÍTULO 38
trativo (responsabilidade objetiva).» Em sentido contrário, porém a iúri,

prudência tem-se inclinado incorretamente, ao admitir a afirmação da res
S «S “ S i i e ,,“ r a de agentes püb,icos na pfó pria a« â° ” »£ < & ™ t o
ao C a p . ? ^ ! 30 f abÍmCnl° d° chamamento ao processo, reportamo-tios

CAPITULO 39
Pot fim, quanto às demais questões de legitimação passiva dos ór-
foC ap.af 8 anCS3PU S ° aS aÇÔGS CÍVÍS P úblicas e coletivas, reportamo-nos R ESPO NSABILID AD E E C ULPA
SUMÁRIO: 1. Responsabilidade com ou sem culpa. 2. Exclusão

da responsabilidade. 3. O nexo causai. 4. A prescrição e a de
cadência: a) generalidades; b) o meio ambiente; c) o patri
mônio público; d) os consumidores; e) os outros interesses
transindividuais. ■
L Responsabilidade com ou sem culpa

! Na defesa de interesses transindividuais em juízo, cabe destacar al
gumas peculiaridades atinentes à responsabilidade civil:
' a) Em matéria am biental, a Constituição manteve o sistema que já
yigia, de responsabilização civil independentemente de apuração de culpa:
isto foi dito com todas as letras quanto aos danos nucleares, e, de forma
."içnos direta, mas nem por isso contornável, quanto aos danos ambientais
em geral.
" Assim, o art. 21, XXIII, c, da Constituição estabelece que a respon
sabilidade civil por danos nucleares independe da existência de culpa; o art.
225, § 2°, impõe àquele que explore recursos minerais a obrigação de recu-
. ptrar o ambiente degradado, não condicionando essa obrigação à apuração
culpa; só aduz caber à lei dispor sobre o m odo de fazer a recuperação,
: Ç°i conformidade com solução técnica exigida pelo órgão público compe
tente. Por fim, o art. 225, § 3o, impõe que as condutas e atividades conside
radas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou
Rrídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obriga
do de reparar os danos causados. Também aqui não se condiciona a obri-
:.f&ção reparatória à apuração de culpa.
A Constituição recepcionou, portanto, o sistema já vigente de res-
7 n IITH }1r n r e Kosa NerY, Código de Processo C ivil com entado, cit., notas ao art
vpnsabilidade objetiva para os danos ambientais, fundado na teoria do
^ c o da atividade, ou seja, é o poluidor obrigado, independentemente da
1981 en K ° FÍIh0’ DÍVilÍt0 /)rorx‘^ ual M l brasileiro , v. 1, p. 144, San"*
RESPONSABILIDADE E CULPA— 567
566— CAPÍTULO 39
existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio am

biente e a terceiros, afetados por sua atividade.1 ■
Para melhor entender a questão, comparemos um raio que caia
numa floresta de preservação permanente, provocando fogo, que a destrói,
e um raio que caia numa usina nuclear e provoque um acidente atômico. 1solidariedade entre seus autores.
No primeiro caso, não há nexo causai nem responsabilidade do dono do 1 A «,Y n acolhendo a teoria da responsabilidade pelo fa to do produto
imóvel; mas no segundo caso, deve arcar com eventual indenização quem •1 Âssim’ acoUiendo a icori f„ i ricante, o produtor, o construtor,
exerce a atividade de risco (pela teoria do risco da atividade, seu mero exer ! ?? o n ^ ! ou0,estrTngeiro e o importador respondem, independentemente
cício envolve responsabilidade). Acolhendo essa teoria, o CC de 2002 dis {nacional ou estrangeuo, f (1 rançados aos consumido-
põe que “haverá obrigação de reparar o dano, independentemente de cul
pa, nos casos especificados em lei, ou quando a atividade normalmente
desenvolvida pelo autor do dano implicar, p o r sua natureza, risco para os "iT b cIm s ou madequadas ~
direitos de outrem”,2 Nesse sentido, “a responsabilidade fundada no risco
da atividade, como prevista na segunda parte do parágrafo único do art. 927 udBaçaoe risco ^ amp[iou o conceito de fato do produto que
do novo Código Civil, configura-se quando a atividade normalmente desen
volvida pelo autor do dano causar a pessoa determinada um ônus maior do • u a ,,,-r i f d o CDC estabelecendo que, “ressalvados outros casos pre
que aos demais membros da coletividade”.^ ■
. Na responsabilização por danos a interesses difusos, inclusive os
ambientais, prevalece o princípio da solidariedade entre os devedores,'* o tnt circulação” .12 .
que de todo é lógico, diante da solidariedade decorrente do ato ilícito.5, Como distinguir defeito e vício do produto ou do serviço.
Trata-se da mesma solução que a jurisprudência norte-americana acabou, : Tem-se nor defeituoso o produto ou o serviço quando n ã o ofereça a
encontrando para afirmar de forma solidária a responsabilidade civit impos segurança que dele kgmmamentc se e s ^
ta aos causadores de dano.s ambientais.0 Assim, por exemplo, os altos custos,.
da recomposição ambiental devem ser cobrados de qualquer dos co-
responsáveis, os quais, por via de regresso, poderão depois discutir entre m,,
a distribuição mais eqüitativa da responsabilidade;
t a S r o p rS > ° f ° ^ ú r Í n t ê S o r “ “ u°«
b ) Em defesa do consumidor, o CDC impôs r e s p o n s a b i l i d a d e p e l o .
fa to d o produto e do serviço independentemente de culpa.7 Essa denorni- preseâ^geraêspoiâWlid^leô produtor ou fornecedor pelo fato do
nação merece críticas doutrinárias, pois a responsabilidade pode denvar «e produto ou do serviço.16
um acidente com um objeto de nossa propriedade ou nossa guarda, ou ate F vício do produto ou do serviço é o que atinge sua qualidade o
mesmo da execução de um serviço por nós prestado, mas isso não sigrmlCí , quantidade, ou ainda decorre da falta de correspondencta com as in -
4
ir‘ ’ .. •
412.
1. Lei n. 6.938/81, art, 14, § 1°. , 8. josé de Aguiar Dias, Da r e s p o n s a b i li d a d e c i v i l , Forense, 1983, v. 2, P
2. CC de 2002, art. 927, parágrafo único. 9. CDC, arts. 12 a 14.

3. Enunciado n. 38, aprovado na Jornada de Direito Civil, promovida pelo Cçpu9 -, ,: 10. V. nota de rodapé n.4, retro.
a.-.-.,
Estudos Judiciários do Conselho da Justiça Federal (ser. 2002).
11. Cf. art. 12 do CDC.
4. A propósito de responsabilidade passiva, solidariedade, direito de regresso
* 12. CC de 2002, art. 931- . . .. . 8Rn
nunciação da lide, v., especialmente, o Cap. 18. ■ _ ■■■■ ;
5. Cf. art. 942 do CC de 2002. ’ ■ ; 168 9850^J,n4*'TnST3i’v.u?,Sj ? 2 ^ 0 5 - 0 0 ? 2X ^00, P-
pauto-A..
' 6. Cf. Roger Findley, conferência de 05-12-85, no Ministério Público de São 784: 197.
propósito, v., tb., Paulo Affonso L. Machado, D ireito am biental , cit., p. 93. '
, 14. CDC, art. 14, § I o-
- 7. CDC, arts. 12 e 14; o primeiro dispositivo visa à defesa da integridade d* ^
15. CDC, art. 12, § I o-
do consumidor e o segundo à integridade de seu p a trim ô n io (Antônio Herman de Vas ,
los e Benjamin, Comentários ao código de proteção do consumidor, cit., p. 84). . 16. CDC, art. 12. -
568— CAPÍTULO 39
ções, instruções ou publicidade. Sua presença gera responsabilidade do

produtor ou fornecedor pelo vício do produto ou dó serviço.17
O CDC estendeu a responsabilidade objetiva ao comerciante
fornecedor de serviços.
Considerou o comerciante objetivamente responsável quando: a) o
fabricante, o construtor, o produtor ou o importador não puderem ser
identificados; b) o produto tiver sido fornecido sem identificação clara de
seu fabricante, produtor, construtor ou importador; c) não conservar ade
quadamente os produtos perecíveis.18
Por sua vez, o CDC assegurou que o fornecedor de serviços respon
de, independentemente da existência de culpa, peía reparação dos danos
causados aos consumidores por defeitos relativos à prestação de serviços,
bem como por informações insuficientes ou inadequadas sobre sua fruição
e riscos. Presumiu ser defeituoso o serviço quando não forneça a segurança
que o consumidor dele possa esperar, levandò-se em consideração as cir
cunstâncias relevantes, entre as quais: a) o modo de seu fornecimento; b) o
resultado e os riscos que razoavelmente dele se esperam; c) a época em que
foi fornecido. Ao mesmo tempo, o CDC entendeu que o serviço não passa-a
ser considerado defeituoso apenas porque subseqüentemente passaram a
ser adotadas novas técnicas.
Quanto aos profissionais liberais, porém, só se apurará sua respon
sabilidade pessoal quando tenham agido comprovadamente com culpa15
Entretanto;','quando assumam contratualmente obrigações de resultado c
não de meiio, tem-se admitido que sua responsabilidade seja objetiva.20
Como já antecipamos, a legislação vigente adotou ainda a teoria da
responsabilidade p o r vício do produto ou do serviço, impondo soüdanc-
dade entre os fornecedores de produtos de consumo duráveis ou n ã o dura-,
veis, por vícios de qualidade e quantidade, ou ainda pela disparidade coni
indicações, instruções ou publicidade. Com efeito, assim dispôs o CDC “o1’
fornecedores de produtos de consumo duráveis ou não duráveis respon
dem solidariamente pelos vícios de qualidade ou quantidade que os tomem
impróprios ou inadequados ao consumo a que se destinam ou lhes dimi
nuam o valor, assim como por aqueles decorrentes da disparidade com í*s
indicações constantes do recipiente, da embalagem, rotulagem óu mensa
gem publicitária, respeitadas as variações decorrentes de sua natureza, P(,‘
17. CDC, art. 18.

18. CDC, art. 13.
19. CDC, art. 14, § 4o. ., ,
20. Sobre a polêmica questão das cirurgias esréticas embelezadoras, v. I*?5!*.*!
81.101-PR, 3" T. STJ, m.v., j. 13-04-99, rel. Min. Waldemar Zweiter, DJU, 31-05-99, P- * '
RSTf, 119:290-, AgRgAgI n. 37.060-RS, 3a T. STJ, v.u., j. 28-11-94, rel. Min. Eduardo Rifc,el J
DJU, 06-02-95, p- 1.348, e RT, 718:270. A propósito, v., ainda, o artigo Responsabilidade cl
do médico, de Ruy Rosado de Aguiar Júnior, RT, 77<S’:33.
feudo o consumidor exigir a substituição das partes viciadas”.21 Trata-se da

í imposição de responsabilidade objetiva por danos que o produto ou serviço
possam causar à integridade patrimonial do consumidor;
: c) Na responsabilidade p o r danos a outros interesses difusos e co
letivos, é preciso distinguir: há casos em que a responsabilidade será objeti
vae casos em que dependerá de apuração da culpa.
Assim, por exemplo, nos danos causados ao patrimônio cultural, a
] responsabilidade será objetiva se a lesão coincidir com ofensa ao meio am-
Ibiente, na sua ampla conceituação legal. Contudo, há lesões ao patrimônio
.-j cultural que não atingem o meio ambiente natural (a destruição de peças
■1taras em museu, p. ex.). Mas a destruição ou o dano a uma obra de arte,
í integrada ao meio ambiente, ou ao chamado meio ambiente artificial, tam-
'i bém poderão coincidir com a lesão ambiental.
■’ A responsabilidade por lesão aos demais interesses coletivos e difu-
1 sos dependerá ou não da apuração de culpa, conforme seja o regime de
direito material a respeito.
2. Exclusão da responsabilidade
■t Quando a lei imponha responsabilidade objetiva para a reparação
Jos danos, como poderá o réu defender-se na ação civil pública ou coletiva?
f a ) Em matéria ambiental sustentou Hely Lopes Meirelles que, em
defesa, o réu poderia objetar a inexistência do fato, a inocorrência de auto-
;,Ç3 ou a legitimidade da conduta diante do ato administrativo que a licen
ciou, permitiu ou autorizou.22 A nosso ver, a lição comporta ressalvas: pri-
ffleno. porque o ato administrativo não é um b ill de indenidade em favor do
Poluidor e contra a comunidade, nem pode levar apenas à responsabilida
d e estatal; depois, porque em algumas atividades de risco, basta o nexo
causai.23
Eorça/maior e caso fortuito excluem a responsabilidade?
*- Na questão ambiental, tem-se dito que o caso fortuito não exonera a
Responsabilidade e sim a força maior.24 Para aceitar esse posicionamento,
Sena preciso fosse segura a distinção entre eles, mas não o é. Alguns susten-
•,d(n que o caso fortuito é imprevisível e nem sempre o é a força maior; para
(H»ros, o primeiro é acidente produzido por força ininteligente, enquanto a
ultima é fato de terceiro, embora também invencível. Para evitar essas con
trovérsias acadêmicas, a legislação civil equiparou seus efeitos.25 Para nós,
amhos são inevitáveis e justificam o descumprimento de obrigação; caso
21. CDC, arts, 18 e s.

22. RF, 301:41; no mesmo sentido, RT, <S£?7:82.
23. Cf. Cap. 38, n. 2. V., tb., a Súm. n. 18 do CSMP-SP. Sobre a dispensa do nexo
Wusal, v., ainda, o u. 3, neste Cap.
24. Cf. Nelson Nery Júnior, A ação civil pública, em justitia, 120:179-
25. CC de 2002, art. 393, caput e parágrafo único.
570— CAPITULO 39
fo rtu ito é fato humano (guerra ou greve, v.g.~) e força m aiór é fato da natu ^ usiva
reza (inundação, p. ex.). is
^ S o d i t o s e serviços, vedada sua ^ ^ ^ n s i d ^ r a ç ã o dapersona-
Assim, em regra, tanto o caso fortuito como a força maior podem F O CDC também consagrou ateoria dQ consUmidor, tiver
excluir a responsabilidade, fundada ou não na culpa, até porque podem
\Uadeju ríd ica da SOa ^ « ^ quan(l _ infração da lei, fato ou ato ilícito
eliminar o nexo causai entre a ação ou omissão de quem se pretende res
E o abuso de diretto, ûando> p0r má admmistra-
ponsabilizar e o resultado lesivo independente. Afigure-se, p. ex., um raio,
que provoque um incêndio em floresta: como responsabilizar o proprietá « S ‘ de Solvência, enc— o o. e
rio do imóvel?
Entretanto, certas atividades de risco supõem responsabilidade de
quem as explore, mesmo sob força maior ou caso fortuito. Com acerto,
Nelson Nery Júnior demonstra que, ainda que a indústria tenha tomado
todas as precauções para evitar acidentes danosos ao meio ambiente, se
mesmo assim o dano ocorre por caso fortuito ou força maior, “pelo simples
fato de existir a atividade há o dever de indenizar” .20 is j, O nexo causai
Se um raio incendeia uma floresta, não há responsabilidade indeni- S ■ Mesmo quando a d Í quem se
zatória do proprietário da fazenda, mas se faz explodir uma usina nuclear e. graé necessário que haja nexo cau. 34 Mèsmo* nas meras atividades
assim provoca danos ao meio ambiente, surgirá o dever de indenizar (teoria pretende responsabilizar e o f ^ xerCÍCio da atividade. Como ,a ano-
do risco da atividade).
c ^ a Ib é r ia obrigações ^p en
Sem prejuízo da responsabilidade das pessoas físicas, autoras, co-
autoras ou partícipes do fato, será promovida a responsabilidade das pes dentemente de dano ou nexo caus . iljdade objetiva ou não, é pre-
soas jurídicas, sempre que a infração ambiental tiver sido c o m e t i d a por % Em regra g e r a l para ou omiSSão devem, de forma
decisão de seu representante legal ou contratual, ou de seu órgão colegia- ciso que haja relaçap de ca.usa^ f ^ a4 e n te atribuídas a quem se pretende
do, no interesse ou benefício da entidade.27 Pode-se desconsiderar a pessoa direta o u in d ir e t a , ser causai e responsabilidade objetiva, torna-se
jurídica se sua personalidade for obstáculo ao ressarcimento de prejuízos S r S ^ i r n t o ^ o q u e inform ou a açao o u a
causados à qualidade do meio ambiente.28 ,
; S o O r r e le v ^ n te , pois, a discussão da culpa). ^ ^
O CC de 2002 ampliou as hipóteses de desconsideração de penso nais
lidade jurídica, sempre qué houver abuso caracterizado por desvio dé fina f ; Em valioso estudo sobre a gSSe requisito como preen-
lidade ou confusão patrimonial (art. 50);29 “relativamente ao nexo causai, P ^ J atividade do poluidor, indepen
b) Em se tratando de relações de consumo, vejamos quais os casos. chido,, basta*ûe o dano tenha advtndo da * m d ■ ^ ^ ambiente.
de exclusão de responsabilidade. - * dentemente de culpa ou nuerK:ao de causar p ,
Em virtude da responsabilidade pelo fato do produto ou do serviço, Jrescinde-se, aqui, da Iicitude a ^ d u iu a r e s p o n s a b iU d a d e civil
o fabricante, o construtor, o produtor ou importador só não serão respon te. D en tro dessa concepção, , c o n s a g r a n d o a r é s p o n s a b ilt-
sabilizados se provarem que: a) não colocaram o produto no m e rc a d o ; b) ° - •quando esteja ausente o n exo causai. E m bora cons g
defeito inexiste; c) houve culpa exclusiva do consumidor ou de te rc e iro
O fornecedor de serviços só se isenta de responsabilidade quan^0 S- :
prove que: a) tendo prestado o serviço, inexiste o defeito; b) houve culp c- ‘ 31 .C D C , art. 14, §3 °.
■I
é‘f
£ cdc ! r * ^ "■
n. 1 , e.
26. V. artigo Responsabilidade civil por dano ecológico, cit., Justitia,
. M. I 4 M Í ' ' " r a ' f f , l8 ‘ e ó f Í u i L o devedor
mesmo sentido, Paulo Àífonso Leme Machado, Ação c iv il pública, cit., p. 47. .•• ■ ■< \ 35. As Obrigações prop ier rem sao aquelas a q ^^ ^ c (; de 2002). A ptopósito,
27. Lei n. 9.605198, art. 3o. . | ‘ ‘epor ser titular do direito sobre a coisa (p- e -, • •
28. Lei n. 9-605198, art. 4o. ! „ L * Cap 7, n. 1 . ncabilidade civil por dano ecológico e a ação civil pú-
\í' 36. Nelson Nery Júnior, c
R e s p o n s a b ilid a d e i ^
29- A respeito da desconsideração da pessoa jurídica, v. Cap. 18, n. 1, e.
L blica, em Justitia , 1-20: 168.
30. CDC, art. 12, § 3°.
572— CAPÍTULO 39
dade objetiva, corretamente negou a responsabilidade de indenizar quando

falte a relação de causalidade, se o fabricante, construtor, produtor ou im
portador provar que: a) não colocou o produto no mercado; b) inexiste
defeito no produto colocado no mercado; c) há culpa exclusiva do consu
midor ou de terceiro.37
Seguindo essa trilha, agora na área ambiental, o Conselho Superior
do Ministério Público do Estado de São Paulo editou a Súm. n. 18: “Em
matéria de dano ambiental, a Lei n. 6.938/81 estabelece a responsabilidade
objetiva, o que afasta a investigação e a discussão da culpa, mas não se pres
cinde do nexo causai entre o dano havido e a ação ou omissão de quem
cause o dãno. Se o néxo não é estabelecido, é caso de arquivamento do
inquérito civil ou das peças de informação” .
Para justificar seu entendimento sumulado, o Conselho Superior
paulista lançou esta fundamentação, “embora em matéria de dano ambien
tal a Lei n. 6.938/81 estabeleça a responsabilidade objetiva, com isto se eli
mina a investigação e a discussão da culpa do causador do dano, mas nãqse
prescinde seja estabelecido o nexo causai entre o fato ocorrido e a ação ou
omissão daquele a quem se pretenda responsabilizar pelo dano (art. 14,
§ I o, da Lei n. 6.938/81)” . '
Vamos a alguns exemplos.
Se o.;proprietário de uma fazenda puser abaixo mata protegida pela
lei, ou mandai' que isso se faça, ou não cuidar de que seus empregados ou :
terceiros não a derrubem, será responsabilizado objetivamente, ainda qúe
tenha agida ,com mera negligência, ou mesmo com erro justificável ou até .
de boa-fé: rião se discute culpa. Contudo, se um raio atingir a propriedade^
atear fogo à mata, ou se o rompimento de uma barragem situada fora da
propriedade destruir a área protegida, ou se a vegetação for suprimida pelà;
queda de um satélite ou por um ato de terrorismo ou sabotagem, não po
derá ser responsabilizado objetivamente pelos danos. Em todos esses casos.
terá faltado nexo causai entre o dano e a ação ou omissão de quem se pre-;
tende responsabilizar. i: ; r
Mas, se uma empresa explora a produção de energia atômica nunw
usina nuclear, graças à teoria d o risco criado não se eximirá de responsabili
dade ambiental se um raio, uma inundação pluvial, uma sabotagem, um att.:»'
tado ou um ato ainda que alheio provocar uma explosão o u um acid en te na
usina e, assim, causar contaminação radioativa na região. Se a a tivid a d e con-
tém risco inerente, o nexo causai não estará dispensado; antes estará presen
te: na própria atividade, ainda que o dano ocorra por caso fortuito ou fon?
maior.38
■: ■■:
. .vv A
. 1
37. CDC, art. 12, § 3o.
38. Neste Cap., v. tópico n. 2, bem como a nota de rodapé n. 25.
14. A prescrição e a decadência

■l
•j . . '
1; . ci) Generalidades
j ■
|' O decurso do tempo pode inviabilizar a defesa do direito material
rem juízo: a ) porque certos direitos se extinguem pelo não-exercício duran-
|je um lapso de tempo previsto em lei (decadência ou caducidade); b) ou
! porque, em outros casos, posto subsista o direito, decorreu o prazo para
‘ que seu titular possa invocã-Io ativamente em juízo (prescrição).
i-
r.j A LACP não dispõe sobre a natureza da responsabilidade civil nem
I sobre prazos de decadência ou prescrição; cuidando-sè da defesa de inte-
| rcsses transindividuais, em regra, o tratamento da decadência e da prescri-
3-SÍio é dado pelo direito material ou processual, respectivamente.
j Assim sendo, nas ações civis públicas de objeto reparatório, nem
| sempre é possível pedir o reconhecimento da prescrição trienal, para obter
j- a reparação civil (CC, art. 206,. § 3o, V). Há casos em que a lei fixou prazo
| diverso, como em matéria de interesses transindividuais de consumidores,
] quando a prescrição é qüinqüenal (CDC, art. 27). Já no tocante a danos ao
| patrimônio público, costuma-se invocar a prescrição qüinqüenal, com base
| no art. 23 da Lei n. 8.429/92, ou por analogia ao art. 21 da LAP, mas a esse
] propósito, remetemo-nos ao estudo <jue faremos mais adiante, no tópico
j n..4, c, deste Capítulo, bem como ao que já adiantamos no Cap. 9, n. 9-
Lembre-se que existe uma regra geral, de prescrição decenal, atinen-
;>e às hipóteses para as quais a lei hão tenha fixado prazo menor (CC, art.
205).&
A partir da Lei n. 11.2S0/06, a prescrição de direitos patrimoniais
í.poderá ser decretada até mesmo de ofício.40
,Í b ) O^neío am biente
Em questões transindividuais que envolvam direitos fundamentais
tia coletividade, é impróprio invocar as regras de prescrição próprias do
Diit ito Privado. O direito de todos a um meio ambiente sadio não é patri-
jnonial, muito embora seja passível de valoração, para efeito indenizatório;
valor da eventual indenização hão reverte para o patrimônio dos lesados
nem, do Estado: será destinado ao fundo de que cuida o art. 13 da LACP,
Para ser utilizado na reparação direta do dano. Tratando-se de direito fun
damental, indisponível, comum a toda a humanidade, não se submete à
PUiscrição, pois uma geração não pode impor às seguintes o eterno ônus de
Aportara prática de comportamentos que podem destruir o próprio habi
tei do ser humano.
39. Anteriormente, prazo vintenário, nos termos do CC de 1916, cf. REsp n.

?3l-374-SP, l il T. STJ, j. 17-06-03, v.u., rel. Min. Francisco Falcão, DJU, 08-09-03, p. 221.
40. CPC, art. 219, § 5o, com a redação da Lei n. 11.280/06.
IFr
3
.3
I- ' RESPONSABILIDADE E CULPA— 575
574— CAPITULO 39
Também a atividade degradadora contínua não se sujeita a prescri Í,políticos andam bem preocupados em
ção: a permanência da causação do dano também elide a prescrição, pois o
dano da véspera é acrescido diuturnamente. :
provisória em questão; nao ha outra.
Em matéria ambiental, de ordem pública, por um lado, pode o legis
lador dar novo tratamento jurídico a efeitos que ainda não se produziram;
de outro lado, o Poder Judiciário pode coibir as violações a qualquer tem
po. A consciência jurídica indica que não existe o direito adquirido de de
gradar a natureza. 1 É imprescritível a pretensão reparatória de caráter cole
tivo, em matéria ambiental. Afinal, não se pode formar direito adquirido de
poluir, já que é o meio ambiente patrimônio não só das gerações atuais
como futuras.42 Como poderia a geração atual assegurar o seu direito.de
poluir em detrimento de gerações que ainda nem nasceram?! Não se pode
dar à reparação da natureza o regime de prescrição patrimonial do direito é ° ,rinsl,° om lulBado da s“ ‘
privado. .. M e n ç a penal condenatória. __ rmhlira.
A luta por um meio ambiente hígido é um metadireito, suposto que
antecede à própria ordem constitucional. O direito ao meio ambiente hígi
do é indisponível e imprescritível, embora seja patrimonialmente aferível
para fim de indenização.43 ’. | gunda .50 .
c ) O patrim ônio público d ) Os consumidores

Segundo o § 5° do art. 37 da Constituição, a lei deve estabelecer of>
prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente públuo, ° d e ^ d a n T i p°lo“ Çci” á p S ^ Í K
servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas,
ações de ressarcimento
” ?ra,,„do-se d= vicio oculto, o prazo inicia-se
A Lei de Improbidade Administrativa dispõe que as ações destinadas ^
a levar a efeito as sanções nela previstas contra qs agentes públicos podem
ser propostas: a) até cinco anos após ó término do exercício de mandato ^
de cargo em comissão ou de função de confiança; b) dentro do prazo pres- k «■ C o » se sabe, desde ao.es d, BC 32,01, o « d. CR * «dgü, os re^.to s
cricional previsto em lei específica para faltas disciplinares puníveis com 1.
■letelevância e u^ência para a edição de medidas provis nas. _ - fD
demissão a bem do serviço público, nos casos de exercício de cargo efetivo
J f 47. Nesse se„«do, n , «. «5 .1 5 * » . 1- T. «J . mm. i- 09-09-03, Mm. J~é Del
ou emprego.'*5 ’
'jadõ, DJU, 20-10-03, P- 18!- . „ ãt.t a c c p
Por meio da Med. Prov. n. 2.102-26/00, hoje sucedida pela Med
% ■' 48. Em sentido contrário, acolhendo a 457 723-SP, 2a T. STJ, j’
Prov. n. 2.180-35/01, o Presidente da República, entre outros dispositivos, ^
J T STJ, j. 21 - 1 1 -02, v.u rei. sobre
introduziu um art. 1°-C na Lei n. 9.494/97, estipulando que p re s c re v e rá em , -10.06-02, v.u., rel. Min. Eliana Calmon, DJU, uo 1.0 , p
cinco anos o direito de obter indenização p or danos causados por agente^
âssunto, v. Cap. 9, n. 9. 27-08-02, v.u., rel. Min. Francisco Faicao,
de pessoas jurídicas de direito público e de pessoas jurídicas de diteito _ V *' 49. AgREsp n. 347.918-MA, 1 1 . bi j , J■J -J « . 10,04-02 vu. , rel. Min.
privado prestadoras de serviço público... Naturalmente, os administrador JU , 21-10-02, p. 280; AgRgEDREsp n z ^ t . STJ, j. 06-08-02, v.u., rel. .
PeEanha Martins, DJU, 10-06-02, p. 135, 1 E p . > 13-11-01, v.u.,
> Peçanha Martins, DJU, 23-09-02, p. 304-, REsp n. 254.167-PI, 2 T. o 1J, J 3 -
Min. Eliana C a lm o n , 18-02-02, p. 300. . admitindo a
41. V., tb., Cap. 35, n. 11. ^ , - a -71-7/fi-í art 21- IACPart. I o, caput. Em sentido contrar.o, admitindo a
42. CR, art. 225, caput ; v. tb. Cap. 35, n. 11.

43. Nelson e Rosa Nery, Código de Processo Civil, cit., nota ao art. I o da LACP. >Wopopular, v. REsp n. 406.545-i>i , *- i* o i j , ■ ii
mesmo sentido, Miiaré et a l ., Ação civ il pública, cit., p. 15; cf., ainda, RT, 655:83 ^ p 292 ■ o
5 1 . A respeito dos vícios redibitórios em geral, v. CC de 2002, art. 445, § 1 -
44. CR, art. 37, § 5°. _
45.' Lei n. 8.429192, art. 23. TÍ f 52. CDC, art. 26, 1 e II. .
576 — c a p í t u l o 39
quando ficar evidenciado o defeito.53 Obsta à decadência a reclamação for- |

mulada pelo consumidor perante o fornecedor de produtos e serviços ou a í
instauração de inquérito civil, até a solução de ambos.54 i
Cuidando agora da prescrição, o CDC fixou num qüinqüênio o pra- f
20 para ajuizar a pretensão de reparação do dano causado pelo chamado í
fa to do produto ou do serviço (produção do bem au prestação do serviço), |
contado a partir do conhecimento do dano e sua autoria.55 Nesse sentido,
decidiu ò STJ que o prazo prescricional para o consumidor pleitear o rcce-. í
bimento de indenização por danos decorrentes de falha na prestação do -f
serviço-é de cinco anos, conforme prevê o art. 27 do CDC, não sendo apIi-,1
cável, por conseqüência, os prazos de decadência, previstos no art. 26 do 1
CDC.50 ;
O STJ bem estabeleceu a diferença entre os prazos de decad
(CDC, art. 26) e de prescrição (CDC, art. 27): ‘‘se o produto ou serviço apre
senta vício quanto à quantidade óu qualidade, ou torna o produto de algum '
modo impróprio ao consumo ou lhe diminua o valor, o consumidor tem o
direito de escolher entre as alternativas de substituição do produto, abati
mento proporcional do preço, a reexecução do serviço, ou a resolução ,d° ■
contrato, com a restituição do preço (art. 18, § I o, e art. 20 e seus incisos).
Esse direito de escolha deve ser exercido dentro do prazo de 30 ou 90 dias,
conforme se trate de bens não duráveis ou duráveis, respectivamente (art
26, I e II).'Esta previsão legal é de extinção do direito e o prazo é de deca- .
dência. Todavia, quando hã danos ao. consumidor, causados por fato .do
produto ou do serviço (art. 27 do CDC), o direito de pleitear as conseqüen
tes indenizações deve ser exercido no prazo de cinco anos. Nesta hipótese,-;
o prazo é.prescricional, conforme prevê o art. 27 do CDC”.57
e ) Os outros interesses transindividuais

Nas lesões a outros interesses difusos que não os ligados ao njeio
ambiente e às relações de consumo, se inexistir regime jurídico próprio a
dispor sobre prescrição ou decadência, serão aplicáveis as regras jurídicas
comuns.
Remetemo-nos, por fim, a outras passagens desta obra, nas qna,s
examinamos questões ligadas à prescrição e decadência em matéria de; re
paração de lesões individuais.58 'f.- ~ ;
7;j
Á-
-----------------------------------------------------
53. CDC, art. 26, § 3o. .
54. CDC, art. 26, §2°. .
55. CDC, art. 27. Sobre o fato do produto ou do serviço, v., neste Cap., o itemri:..Ls: ,v
56. REsp n. 722.510-RS, 3a T. STJ, j. 29-11-05, v.u., rel. Min. Naiicy Andriglii.DJU'
02-06, p. 553. V
57. REsp n. 722.510-RS, mencionado na nota supra.
58. V. Cap. 9, n. 9, e Cap. 33, n. 8.
CAPÍTULO 40
R ESPO NSABILID AD E DO S
AGENTES PÚB LICO S
!te-
lis"'"''1''
SUMÁRIO: 1. A responsabilidade dos agentes públicos e dos
: agentes políticos. 2. A responsabilidade do membro do Ministé
rio Público. 3. A atividade opinativa do membro do Ministério
Público. 4. A questão da responsabilidade por culpa do mem-
j bro do Ministério Público. 5. A ação de responsabilidade civil.
ó. A denunciação da lide. 7. A responsabilização de membro do
Ministério Público por medida provisória. 8. Conclusões.
te*’
^L A responsabilidade dos agentes públicos e dos agen-

:tes políticos
1 Segundo o art. 37, § 6o, da Constituição, “as pessoas jurídicas de di
reito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos res-
: ponderão piSlos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a ter
ceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de
j <Jolo ou culpa” . ■
: A Constituição não mais fala em responsabilidade regressiva do Jun-
Qonúrio responsável, como a Carta anterior, mas sim em responsabilidade
. do!) agentes públicos,1 A referência a agentes e não a funcionários explica-
. se pela falta de adequação do último vocábulo para cobrir a situação dos
ctnpiegados das pessoas jurídicas de direito privado que prestem serviços
públicos, pois não são funcionários públicos (são empregados de pessoas
| Jurídicas que executam serviços públicos em regime de concessão, permis-
i „ -Sío ou autorização).2
r._
í
í a
1. Cf. Cana de 1969, art. 107, parágrafo único; CR, art. 37, § 6'-’. Sobre a responsabi-
| IkW c objetiva do Estado p or atos de seus agentes, bem como sobre a questão do direito de
j;isre£resso, za, rb-, o Cap. 18, n. 4.
2. Para fins penais, o conceito de fu n c io n á rio público é dado pelo CP, art. 327 e pa-
^Êcafos.
578—CAPÍTULO 40
Nessa passagem, por agente p ú b lico , a Constituição quer referir-se

aos agentes administrativos, e não aos agentes políticos, para os quais esta
beleceu regime próprio de responsabilidades, que inclui até mesmo a res
ponsabilidade política (impeachfnent).
E quais são os agentes políticos? São aqueles que exercem funções
próprias e originárias do Estado, ou seja, todos aqueles agentes que, como
órgãos dos Poderes de Estado, tomam as decisões do Estado, nas esferas
mais altas de competência. São, assim, aqueles agentes investidos em man
datos ou cargos públicos, dotados de plena independência no exercício
funcional, que tomam, dentro de sua competência, as decisões últimas do
Estado, fazendo-o com total liberdade funcional, apenas limitados pela lei.
Para que possam desincumbir-se livremente de seus misteres, têm prerroga
tivas e responsabilidades próprias* estabelecidas diretamente na Constitui
ção e nas leis, como é o caso dos chefes do Poder Executivo, dos integran
tes do Poder Legislativo e do Judiciário ou dos membros do Ministério Pú
blico e dos Tribunais de Contas.
Em sua atividade, os agentes políticos podem causar danos a tercei
ros, por erro ou por dolo, e esses danos podem ensejar a responsabilidade
indenizatória do Estado (como o juiz que, interpretando as provas dos au
tos, de maneira equivocada, condena um inocente, ainda que o faça de boa-
fé; ou como o presidente e parlamentares que editam uma lei que, anos
depois, é declarada inconstitucional).
E a si mesmos? Quando os agentes políticos r e s p o n s a b i l i z a m a si
mesmos?
Isso ocorrerá quando ajam com dolo ou fraude; nesse caso, estarão .
sujeitos à responsabilização pessoal, até mesmo na esfera penal, se for o
caso. Mas, se os agentes políticos errarem por mera culpa, não estarão pes
soalmente sujeitos à responsabilização civil porque, como é a eles que in-: .
cunibem as decisões finais na sua esfera de competência, nesse caso a pos
sibilidade de responsabilização pessoal os intimidaria e entorpeceria.,sua£~/
decisões, com prejuízo à própria atividade do Estado. Assim, por exemplo,. ,
ainda que toda a prova apontasse para a procedência da ação penal, qual.
juiz iria condenar um réu poderoso, sabendo que, anos depois, um tribunal
poderia declará-lo inocente?
Apreciando hipótese semelhante, que dizia respeito à responsabili
dade pessoal de magistrado, o Supremo Tribunal Federal decidiu qu^ a
autoridade judiciária não tem responsabilidade civil pelos atos jurisdicio-
nais praticados. É que, embora seja considerada um agente público QlIL .
são todas as pessoas físicas que exercem alguma função estatal, em carater
definitivo ou transitório - — , os magistrados se enquadram n a espécie o
agente p o lítico ■Estes são investidos para o exercício de atribuições cot' Sj! -
tucionais, sendo dotados de plena liberdade funcional no d e s e m p e n h o C
suas funções, com prerrogativas próprias e legislação específica, rcquisit()S’
aliás, indispensáveis ao exercício de suas funções decisórias". E mais: 4,
agentes não agem em nome próprio, mas em nome do Estado, exercé!1{
função eminentemente pública, de modo que não há como lhes aIX <e
responsabilidade direta por eventuais danos causados a terceiros flf?
1 RESPONSABILIDADE DOS AGENTES PÚBLICOS— 579
j__ _______________________________ _______________________________ _______
i•
jsempenho de suas funções. Com efeito, o magistrado, ao outorgar a presta-
'*ção jurisdicional, atuou em nome do Estado-juiz, exercendo a atribuição
[que lhe fora imposta constitucionalmente” .3
|is Categoria especial de agentes públicos, os agentes políticos gozam,
j pois, de independência funcional e sistema próprio de responsabilidade.
] Tendo agido no exercício regular de sua função, sua indenidade diante dos
! lesados é consectário lógico de sua independência funcional. Se a Consti-
jtuição confere a alguns agentes a mais alta hierarquia de decisão do Estado,
| e expressamente lhes comete o dever de decidir com absoluta independên-
|çia funcional, é porque quer que essa decisão éxprima a vontade do Estado,
í ássim responsabilizando somente o próprio Estado, bastando para isso que
1 adecisão tenha sido tomada sem dolo ou fraude, dentro do exercício regu-
Sarda função.
is is Nao é correto supor, porém, que os agentes políticos sejam irres
ponsáveis: não é isso, muito pelo contrário. Sobre eles pairam inúmeras
responsabilidades, como as funcionais (sistema disciplinar), as político-
1 administrativas (impeachment), as penais (crimes próprios de funcionários
públicos) e até as civis (quando procedam com dolo ou fraude). Apenas não
estão sujeitos ao regime comum de responsabilidade geral dos agentes pú
blicos em geral, porque para eles existe regime próprio de responsabilida-
■ de, imposto na Constituição e nas leis.
2. A responsabilidade do membro do Ministério Pú

blico4
V
! Os membros do Ministério Público inserem-se entre os agentes polí
ticos do Estado.5 Investidos de atribuições constitucionais e dotados de
. plena liberdade funcional, tomam decisões últimas na sua esfera de atribui
ções, subordinando-se apenas à lei e às suas consciências. Tão relevante
intendeu a C^pnstituição ser o exercício de sua independência funcional,
que qualificou de crime de responsabilidade do presidente da República
"Qtentar contra o livre exercício do Ministério P ú b lico.6
:^ No exercício regular de sua função, o membro Ministério Público
Qâo responsabiliza civilmente a si mesmo, e sim apenas ao Estado. O exerci
do regular de sua função supõe, naturalmente, que: a) esteja atuando den-
ffo das atribuições de seu cargo; b) esteja procedendo sem dolo ou fraude;
festeja observando os princípios da razoabilidade e da obrigatoriedade;
í 3. RE n. 22S.977-SP, 2a T. STF, j. 02-03-02, v.u., rel. Min. Néri da Silveira., DJU, 12-04-
| Inform ativo STF, 259-
j 4. Quanto à questão dos encargos da sucumbência e o Ministério Público, v. Cap.
36 ri. 2; quanto à da litigância de má-fé da instituição, v. Cap. 4, n. 18.
■___ 5. Nesse sentido, v. Hely Lopes Meirelles, D ireito adm inistrativo brasileiro , 19" ed.,
P ^2-4, Malheiros. V. tb. nosso Regime ju ríd ic o do M inistério Público, cit., Cap. 5.
6. CR, art. 85, II.
580— CAPÍTULO 40
d ) não esteja agindo para satisfazer sentimento pessoal; e) não esteja sendo
movido por razões estranhas à função.
Em virtude de gozarem de regime jurídico próprio, os membros do
Ministério Público, assim como os juizes e outros agentes políticos, não são
funcionários públicos comuns. Como agentès políticos, na esfera civil res
pondem tão-somente em caso de dolo oú fraude. Quando tenham atuado
no exercício regular das funções, não responsabilizam civilmente a si mes
mos nem à instituição a que pertencem, mas apenas ao Estado. E quando se
identifica o exercício regular das funções? Quando agem ná qualidade de
membros do Ministério Público, dentro das atribuições que a lei lhes confe
re, sem ilegalidade, desvio ou abuso de poder ou de finalidade. Eventual
responsabilidade, quando seja o caso, caberá, pois, ao Estado (União ou
Estados-membros),7 nunca ao próprio Ministério Público enquanto institui
ção, pois este não tem personalidade jurídica. Em decorrência da relação de
organicidade, eventual responsabilidade será da respectiva pessoa jurídica
de direito público interno a que esteja vinculada a instituição ministerial.8
Nesse sentido, como bem ficou apontado por Yussef Said Cahali,
“no contexto da atividade não jurisdicional dos órgãos vinculados ao Poder
Judiciário, insere-se ;t atividade do Ministério Público, cujos membros, flo
desempenho dos misteres que lhes são cometidos, podem no exercício da
função provocar danos a terceiros, determinantes de responsabilidade in-
denizatória^do Estado”.9
N o ; exercício de suas atividades, o Ministério Público sempre res->
ponsabilizáy portanto, a pessoa jurídica de direito público interno a que
pertence. A responsabilidade do Estado pelos atos dos membros do Ministé
rio Público^é objetiva e funda-se na teoria do risco administrativo-, não se
trata, porém, de risco integral, uma vez que, para eximir-se de responsabili
dade na ação que lhe seja movida, o Estado pode demonstrar a culpa ou o.
dolo do lesadof10
Devemos concluir que, em suma, a inviolabilidade do membro do
Ministério Público elide sua responsabilidade civil desde que os danos pro
vocados a.terceiros se tenham originado de manifestação coberta pela inde
pendência funcional, expedida sem dolo ou fraude, estritamente no exerci-
7. Nâo o Distrito Federal, pois o Ministério Público do Distrito Federal c Territónos

integra o Ministério Público da União; nem o Município, pois inexiste entre nós a figura
Ministério Público municipal. Já quanto aos membros d o Ministério Público junto aos tribu-.
nais de coiltas, mesmo municipais, e sua natureza jurídica, v. nosso Regime ju ríd ico do MM1*
tério Público, Sêd., cit., Cap. 5, n. 11.
8. Cf. nossos M anual do p ro m o to r de Justiça, cit., Cap. 6, n. 14, e Regime jurítlfC?
do M inistério Público, 6“ ed., cit., Cap. 11. ; s;
-9- Responsabilidade c iv il d o Estado, Revista dos Tribunais, 1982, p. 220. , .
10. Nesse sentido, José Afonso da Silva, Curso de D ireito Constitucional
620, l l 11ed., Malheiros; flely Lopes Meiretles, D ireito Adm inistrativo brasileiro, p. 557-8i. ,
ed., Malheiros; ainda no mesmo sentido, RE n. 2,06.711-RJ, I a T., STF, j. 26-03-99, ’
25-06-99, p. 29
RESPONSABILIDADE DOS AGENTES PÚBLICOS— 581
do regular da função. São, pois, os membros do Ministério Público inviolá

veis por suas opiniões e manifestações, nos limites da independência fun
cionai. Serão, porém, pessoalmente responsabilizados quando ajam com
dolo ou fraude, como quando prevariquem, abusem de seu poder, atuem
com desvio de finalidade ou em outras situações semelhantes. Assim, por
exemplo, além da responsabilidade indenizatória do Estado, também res
ponderá pessoalmente o membro do Ministério Público que fizer uso inde
vido de informações requisitadas, inclusive e principalmente nas hipóteses
em que tenham tido acesso a informações cobertas pelo sigilo legai, indevi
damente quebrado.11 Neste último caso, além da responsabilidade civil e
administrativa, poderá haver crime e também violação à Lei de Improbidade
Administrativa.12 - .
l Quanto aos encargos da sucumbência e o Ministério Público, repor-
; tamo-nos ao Cap. 36, n. 3-
3. A atividade opinativa do membro do Ministério Pú

blico
. Como sabemos, tem hoje o Ministério Público inúmeras funções
I; que exigem de sua parte a prática de atividades ativas, como a instauração e
presidência de inquéritos civis, a realização de atos instrutórios (requisi-
íçlo de documentos, notificação de pessoas, determinação de condução
^coercitiva), a promoção da ação civil ou da ação penal públicas. Em todos
-esses casos, é considerado órgão agente.
5f- Agora nos interessa, porém, sua atividade interveniente. Em sua ati-
.' vidade meramente opinativa perante o Poder Judiciário, não se tem admi
tido a responsabilização do membro do Ministério Público, pois o parecer
Jiãô vincula a atividade do juiz.13
; A questão da responsabilidade por culpa do membro

,do Ministério Público
> Co mo fica a questão da responsabilidade do membro do Ministério
Público que tenha agido não com dolo ou fraude, mas apenas com culpa, e,
jfe&essa qualidade, provoque danos a terceiros?
Para alguns, o membro do Ministério Público responderá pessoal-
I "mente não só quando aja com dolo ou fraude, mas também quando aja com
pAilpa. Assim, segundo Hely Lopes Meírelles, os membros do Ministério
í 11. LONMP, arts. 26, § 2o, 41, V; LC n. 75/93, art. 8o, § 1°.
| 12. CP, art. 325, e Lei n. 8.429192, art. 11, III.
I _ 13. V. RT, 6V2:2-Í8srr, JS1F, 55:19; AgRgAgI n. 102.251-STF, DJU,20-09-85, p.
j,15997 y âjndaj artigo de Lafayette A. Pondé, D a responsabilidade civildo JEsrado pelos atos
do Ministério Público, RF, IS2-A7. Sobre o papel dos pareceres jurídicos em geral, v. MS n,
2í 073-DF, STF Pleno, j. 06-11-02, rel. Min. Carlos Vetloso, DJU, 31-10-03, p. 15, Inform a tivo
' 296 c 290.
582— CAPÍTULO 40
Público gozam de liberdade funcional “equiparável à independência dos

juizes nos seus julgamentos e, para tanto, ficam a salvo de responsabilização
civil por seus eventuais erros de atuação, a menos que tenham agido com
culpa grosseira, má-fé ou abuso de poder".14
Em trabalhos anteriores, jã chegáramos igualmente a sustentar que,
além da eventual responsabilidade disciplinar, também deveria ser promo
vida a responsabilidade civil do membro do Ministério Público em casò de.
ter agido com culpa excepcionalmente grave.15 Contudo, levando em conta
diretrizes internacionais que visam a assegurar a maior independência no
exercício das funções dos membros do Ministério Público,16 em trabalhos
mais recentes reconsideramos a.posição. Passamos a entender que, nos atos
da atividade-fim da instituição, a responsabilidade civil Ou penal do
membro do Ministério Público deve limitar-se aos casos de dolo ou frau
de;17 a responsabilidade funcional, não: essa pode e deve ser apurada até
mesmo nos casos de culpa.
Com efeito, a lei processual atribui responsabilidade civil aos mem-.
bros do Ministério Público e aos magistrados apenas quando procedam com
dolo ou fraude.18 A literalidade da norma afasta a hipótese de culpa, acima
aventada por Hely Lopes Meirelles.
Apreciando hipótese semelhante, que dizia respeito à eventual res
ponsabilidade civil de um membro do Poder Judiciário, o Supremo Tribu
nal Federal anotou corretamente que, “ não sendo possível assentar a res-:
ponsabilidade dos juizes na incidência de erro de fato ou de direito — nin
guém, de resto, detém a pedra lígia da verdade19 e possui o dom d ivin o da;
inerrância — não há, no assunto, como observa Pontes de Miranda, senão
volver à velha noção do dolo e da fraude (Comentários ao Código de Pro
cesso Civil, v. I, p. 438)-20 O erro judiciário é, em linha de princípio, insus-
cetível de reparação! A imunidade, porém, diz Batista Martins, não é absolu-
14. D ire ito adm inistrativo , 19a ed., cit., p. 67 e 72-4, Malheiros, 1994. No mésiWJ:
sentido, sustentando a responsabilidade do membro do Ministério Público por culpa, Vv;
Pedro Decomain, Comentários à Lei Orgânica N acional do M inistério Pú blico , cit., p- 220-2-
15. Cf. nosso Regime ju ríd ico do M inistério Público, 3a ed., cit., 1996. te.Y-yi;
16. Guidetínes on tbe.RoIe o f Prosecutors, adotadas pelo VIII Congresso da ONU-fi?;:-
ra prevenção do crime e tratamento dos delinqüentes (Havana, Cuba, 1990). c ..te
17. V. nosso O inquérito civil, cit., Cap. 35; Regime jurídico do Minislério Públic0!.'-.
5a ed., cit., Cap. 6, n. 14, 2001. 'is
18. CPC, arts. 85 e 133, I; v., ainda, Justitia, 123-.218, 86:159 e 8 3 :ò 5 iJ S T F ,& ^
Registre-se que a norma do art. 133 do CPC vigente proveio do art. 121 do CPC de 1939- ••
19. Parece-nos tratar-se de referência ao salto de Leucádia, penhasco grego de
na Antigüidade eram os acusados obrigados a saltar, para submissão ao suposto julgM** is:
divino. . ■ te
20. Essa passagem de Pontes de Miranda corresponde a outras, em edições rnai® r
centes das obras do mesmo autor. Comentários ao Código de Processo C ivil de 1939. v- ■ ’
251, Forense, 1958; Comentários ao Código de Processo Civil de 1973, v. II, p. 395, Fo^°...
1973. is4 4 4
.]
f _i - ~ ----- - .......... - ■— .—- . _ .— _ ... _
f.
I.ta. ‘Se se provar que o juiz, ao praticar qualquer ato funcional, a sentença
|inclusive, agiu com má-fé, incorrendo em dolo ou fraude, já não seria justo
J imunizá-lo da responsabilidade civil, quando a própria lei penal o capitula
|como criminoso’ (Batista 'Martins, Comentários ao Código de Processo Ci-
],w/,v. I,n . 96, p. 3 06)"21
!.. Nessa linha, bem observou Hélio Tornaghi não ser possível expor os
j membros do Ministério Público ‘‘ao risco de ter de ressarcir os danos pro-
| venientes de erro, ainda que grosseiro, mas praticado de boa-fé, sem lhes
f tolher a ação".22 Esse também é o pensamento de Vicente Greco Filho, para
1 quem a responsabilidade pessoal do membro do Ministério Público só
ocorre quando proceda “com má-fé, consciente e com vontade de provocar
prejuízo a terceiro”, pois “é indispensável que o órgão público tenha uma
relativa imunidade para exercer corretamente suas f u n ç õ e s " . N a mesma
linha se situa o pensamento de Celso Agrícola Barbi: “se a atuação for de
corrente de culpa, a sanção será apenas de natureza disciplinar, que deve
■ser prevista na legislação especial sobre o Ministério Público da União, dos
Territórios e dos Estados” .24 Como arrematou Antônio Cláudio da Costa
.'Machado, “a se considerar a culpa como geradora dé responsabilidade,
ücariam os membros do Ministério Público psicologicamente tolhidos em
sua função ante a insegurança representada pelo não poder errar, sob pena
«de serem chamados à indenização por perdas e danos. Em outros termos, a
^çulpa é excluída para que não se comprometam a liberdade e a indepen
dência funcionais do. órgão do parquet pela intimidação nele encarnada,
; homenageando-se, assim, a magnitude do interesse que a instituição defen-
mIc no processo”.25 '
lr A razão, portanto, de não estar o membro do Ministério Público su-
'ifiío ao sistema de responsabilidade comum do agente público, nos atos da
Lauvidade-fini ministerial, consiste em que, intimidado, por exemplo, pela
possibilidade de responsabilização pessoal em caso de ser recusada justa
• ciusa para m n i acusação penal, ou para sua iniciativa na defesa de interes-
' ''Es transindividuais, ou para outra atuação equivalente, poderia ceder à
fraqueza de não cumprir o dever, deixando de exercitar a ação civil pública
até mesmo a ação penal pública. Nesses casos, sua omissão poderia não
ser suprida, com grave dano ao interesse público. Aliás, essa solução não é,
evidentemente, exclusiva para os membros do Ministério Público, e sim se
(Estende a todos os agentes políticos.
Para evitar esse risco concreto de intimidação do membro do Minis-
Júío Público, risco de todo indesejável, tem sido tendência geral nos países
21. RE n. 15.755-BA, 2n T. STF, j. 27-06-50, m.v., rel. Min. Orosimbo Nonato, DJU,
02 04-52, sem indicação de p. no site do STF na Internet.
. 22. Comentários ao Código de Processo Civil, p. 286-7, 2a ed-, Revista dos Tribu
nais
23. Direita processual c iv il brasileiro, I o v., p. 158, Saraiva, 1981.

24. Comentários ao Código de Processo Civil, Forense, 1976, v. 1, p. 385-
25. A intervenção d o M inistério P ú b lico no processo c iv il brasileiro, p. 568, cit.
584— CAPÍTULO 40
democráticos assegurar condições para que os membros do Ministério Pú

blico sejam capazes de adimplir na plenitude suas atribuições funcionais
embora de forma necessariamente responsável, mas sem intimidação, em
baraço, perseguição, interferências indevidas ou exposição injustificada a
responsabilidade civil, penal ou de qualquer outra natureza.26
Mas, se nos atos da atividade-fim, o membro do Ministério Público
só responde por dolo ou fraude, e assim não responde civilmente em caso
de ter agido somente com culpa (como, por exemplo, quando promova a
ação penal pública ou instaure um inquérito civil em razão.de erro pratica
do de boa-fé), a mesma indenidade não se estende aos atos da atividade-
meio. A raZãò é bem simples: o sistema especial de responsabilidade dò
membro do Ministério Público, assim como do juiz e de outros agentes
políticos, só existe para resguardar o independente exercício de suas fun
ções fundamentais, que são aquelas ligadas à atividade-fim. Destarte, se no
exercício da atividade-meio da instituição, ainda que por culpa, o membro
do Ministério Público causar danos ao Estado ou a terceiros, nesse caso
responderá como um agente público desprovido de qualquer indenidade.2?
Assim, por exemplo, se o membro do Ministério Público causar danos a
bens do Estado confiados à sua guarda, deverá indenizá-los ainda que pro
ceda com mera culpa civil (como se, dirigindo um veículo do Ministério
Público, atropelar culposamente uma pessoa; ou ainda se deixar a janela de
sua sala aberta durante a noite e a chuva danificar o computador e outros
equipamentos da Promotoria).
5. A ação de responsabilidade civil

>í'V' :
Se os membros do Ministério Público, nessa qualidade, causareip
dano a terceiros, dano este apto a acarretar responsabilidade indenizatóna,.
a ação civil deverá ser proposta diretamente contra o Estado; se for o caso.
este é que terá ação regressiva contra os agentes faltosos.
Não cabe ação indenizatóna do lesado a ser movida diretamente.
contra os membros do Ministério Público, quando estes provoquem danos.,,
nessa qualidade — como, de resto, também não o cabe em relação aos,
agentes públicos em geral. Como disse José Afonso da Silva, "a obrigação dc,
indenizar é da pessoa jurídica a que pertencer o agente. O p reju d ica d o ha
que mover a ação de indenização contra a Fazenda Pública respectiva ou
contra a pessoa jurídica privada prestadora de serviço público, não contra o
agente causador do dano. O princípio da impessoalidade vale aqui tambein-
O terceiro prejudicado não tem que provar que o agente procedeu com
26. Segundo as Guidelines on the Role o f Prosecutors Adopted by the Eigbtb United
Nations Congress on the Prevention o f Crime and the 'Treatment o f Offenders, “States sfrai*
ensure diat prosecutors are able to perform their professional functions without mtiniidati°í>j
hindrance, Jiarassment, improper interference or unjusrified exposure to civil, penal or otlier
liability” (Havana, Cuba, 27 de agosto a 7 de setembro de 1990).
27. A propósito da distinção entre atos da atividade-fim e da atividade-meio do M*
nistério Público, v. nosso Regime ju ríd ico do M inistério Público, cit.
culpa ou dolo, para lhe correr o direito ao ressarcimento dos danos sofri-
4 dos. A doutrina do risco administrativo isenta-o do ônus de tal prova, basta
J comprove o dano e que este tenha sido causado por agente da entidade
is imputada” .28
te Entende parte da doutrina que o princípio da responsabilização do
'j Estado, com ação regressiva contra o agente público, seria apenas uma fa-
;i culdade da vítima, pois a teoria do risco administrativo visa somente a bencis
.• fici-ar o lesado.29 E, de fato, sob esse aspecto, a ação contra o Estado fúndar-
I sc-á apenas na responsabilidade objetiva deste, o que efetivamente é vanta-
f joso para a vítima, que não precisará demonstrar ocorrência de culpa ou
1 dolo do agente público. Mas, se isso é verdade, também deve ser dito que,
í ao acionar o Estado, depois a vítima terá a séria desvantagem de, na execu-
j ção, depender do trânsito em julgado da condenação, bem como ter de
i enfrentar as longas e demoradas filas dos precatórios judiciais, que a Fazen-
1 ds só paga se e quando quiser, sem reações mais sérias dos tribunais...30
í Assim, se a regra do art. 37, § 6o, da Constituição, for interpretada apenas e
| tão-somente como opção destinada a beneficiar o lesado, deverá ser reco-
í. nbecida ao lesado a faculdade de acionar diretamente o agente causador do
1 dano.
Entretanto, ao cuidar da responsabilidade civil decorrente de ato de
agente público, a Constituição recusou a solidariedade e adotou a teoria do
j nsco administrativo, prevendo a ação de regresso do Estado contra o agen
te ^ssim, instituiu uma responsabilidade, a do Estado em face do lesado; e
; J assegurou um direito de regresso, o do Estado em face do agente público.
i / Destarte, ainda que, sob o aspecto pragmático o lesado pudesse preferir
acionar o agente público e não o Estado, a questão da eventual responsabi-
• lidade do agente é questão entre este e a pessoa jurídica a que pertença,
sendo alheia ao lesado. Nesse sentido, decidiu o Supremo Tribunal Federal
isque, “se qualquer preposto do Estado causa dano a outrem, o Estado deve
“ indenizar ÇCF, art. 37, § 6o). O que é preciso é que as Procuradorias dos
- órgãos públicos se compenetrem de que devem aforar a competente ação
‘ regressiva contra o agente público que agiu com dolo ou culpa (CF, art, 37,
§ 6o) ”.31 Em outro precedente, mais recente, apreciando a situação de um
magistrado em face da regra do art. 37, § 6°, da Constituição, a mesma Cor
te afirmou: “em consonância com o comando constitucional, o postulante
[da ação de responsabilidade] deveria ter ajuizado a ação em face da Fazen
da Estadual — responsável pelos eventuais danos causados pela autoridade
28. José Afonso da Silva, Ca u s o de D ireito Constitucional positivo, cit., p. 620. N o

nicsmo sentido, Ilely Lopes Meirelles, D ireito Administrativo brasileiro , cit., 564; Pedro R.
, Dcromain, Comentários à Lei Orgânica N acional do M inistério P ú b lico , cit., p. 220-2.
■a-.. 29. Celso Antônio Bandeira cie Meilo, Curso de D ire ito Adm inistrativo, 7a ed., p.
> 597, Malheiros. No mesmo sentido, lílí n. 90.071-SC, STF Pleno, m.v., j. 18-06-80, RTf, 06-.TH,
30. CR, art. 100, § I o, com a redação da EC n. 30100.
31. AgRgAg n. 167.659-PR, 2a T. STF, v.u., rel. Min. Carlos Velloso, j. 18-06-96, DJU ,
11-96, p. 44.482.
586-—CAPÍTULO 40
ao exercer as suas atribuições •—, a qual, posteriormente, teria assegurado o

direito de regresso contra o responsável nas hipóteses de dolo ou culpa”.
Assim, ficou assentado que “a legitimidade passiva, em tais hipóteses, é
reservada ao Estado”.32
A nosso ver, portanto, a regra constitucional do art. 37, § 6o não
pode ser entendida como um mero benefício unilateral para a vítima; se a
favorece, e bastante, por um lado (ao impor a responsabilidade objetiva do
Estado), de outro também não desconsidera o interesse público subjacente
em que os agentes públicos possam exercer suas funções sem se preocupar
com ações diretas de responsabilidade que Os administrados lhes movam,
embora respondam regressivamente perante o Estado. Se os agentes públi
cos, agindo «essa qualidade, causarem danos a terceiros, não haverá rela-
ção jurídica alguma entre 2.pessoa física de cadáum dos agentes e o lesado.
A relação jurídica — fundada 11a responsabilidade objetiva — estará estabe
lecida diretamente entre o lesado e o ente público a que pertence o agente.
Entre o Estado e o agente público há uma segunda relação jurídica -— fun
dada agora na responsabilidade subjetiva — a ser apurada em ação de re
gresso.
6. A denunciação da lide
Caberá denunciação da lide em ação de responsabilidade movida
pelo lesado contra o Estado, fundada em dano causado por ato de agente
público?
Quando a ação de caráter indenizatório estiver fundada em respon
sabilidade objetiva, não caberá denunciação da lide do agente público, pítra
não introduzir fundamento jurídico novo na ação (discussão da eventual
culpa do agente público). A discussão da responsabilidade pessoal do agen-,
te deverá ser feita em ação própria de regresso. Se coubesse tal discussão
nos próprios autos da ação reparatória movida pelo lesado, este seria pm-
judicado com a ampliação da causa de pedir, que incluiria questão para ele
alheia, qual seja, a existência ou não de responsabilidade pessoal ou sub)e' ;
tiva do agente em relação ao Estado.^ 1'
7. A responsabilização de membro do Ministério Púbü-

co por medida provisória
Contrariando a tendência de assegurar garantias à atuação livre Ç
desimpedida do Ministério Público, em 27 de dezembro de 2000, o Presi-
32. RE n. 228.977-SP, 2a T. STF, j. 02-03-02, v.ú., rei. Min. Néri da Silveira, DJU,
04-02, Inform ativo STF, 259; SE n. 327.904-SP, I a T. STF, j. 15-08-06, v.u., rel. Min. CilW
Britto, DJU, 08-09-06, p. 43.
33. Admitindo, porém, a denunciação da lide na própria ação indenizatóría
contra a Fazenda, v. AgRgAgI n. 167.659-PR, 2a T. STF, v.u., ). 18-06-96, DJU, l4 -ll-9 “> P
44.482. r '
í dente Fernando Henrique Cardoso editou a Med. Prov. n. 2.088-35100, que,

■j entre outras providências, alterou os arts. 11 e 17 da Lei n. 8.429192 para:
a) considerar ato de improbidade administrativa “instaurar temerariamente
í inquérito policial ou procedimento administrativo ou propor ação de natu-
1 reza civil, criminal ou de improbidade, atribuindo a outrem fato de que o
' sabe. inocente”; b) admitir que em ação civil pública de improbidade, contra
| ele movida pelo Ministério Público, possa o réu acionar, “em reconvenção”,
| por improbidade, o agente público proponente da ação, para aplicação das
| “penalidades cabíveis”; c) prever a imposição de multa ao agente público
J proponente da ação civil pública no valor de até 151 mil reais, em caso de
imputação manifestamente improcedente.
Aparentemente, todas essas medidas visariam a combater eventuais
abusos de membros do Ministério Público no ajuizamento de ações civis
públicas de improbidade administrativa contra autoridades supostamente
inocentes.
Entretanto, aqui há algumas considerações a fazer.
Em primeiro lugar, é lógico que o sistema jurídico já vigente não
admite que uma ação civil pública de improbidade administrativa seja pro-
í posta contra um agente público, por fato de que o autor da ação já o saiba
înocente; a própria imputação já seria ato de improbidade administrativa do
-membro do Ministério Público, porque estaria a violar os princípios inscri
tos no caput do art. 11 da Lei n. 8.429/92. Além disso, essa inadmissível
âtitude geraria, ainda, responsabilidade civil, penal e funcional do membro
dn Ministério Público que acionasse uma: pessoa, imputando-lhe ato de
; improbidade de que o sabe inocente.
â .-
sj -' Se assim já era, por que essa medida provisória? Sem dúvida para in-
/^tinlidar e coarctar a ação do Ministério Público, até porque, depois da Cons-
1 tituição de 1998, o Ministério Público nacional, agora mais desembaraçado
das amarras ao Poder Executivo, passou a agir em sua plenitude, exercendo,
jf.conio nunca'1fizera antes, os seus misteres constitucionais. Isso, inevitável-
' mente, acabou colocando até mesmo algumas altas autoridades no banco
Jtios réus, como seria considerado normal em qualquer país democrático,
í onde se aceitaria a propósito a .soberana decisão do Poder Judiciário, qual
qu er que fosse.
Depois, essa soi-disant reconvenção era uma teratologia processual,
póis as partes na ação e reconvenção não seriam sequer as mesmas (partes
sâ ação de improbidade seriam o Ministério Público e o réu; na reconven-
Çao, as partes seriam o réu e, pessoalmente, o membro do Ministério Públi
co que propôs a primeira ação). Além disso, a reconvenção teria fundamen-
4 to jurídico desconexo com a primeira ação (o pedido na ação é a condena
d o do réu. por ato de improbidade obviamente anterior ao próprio ajuiza-
mento da ação; o pedido da reconvenção seria a condenação do membro
Ministério Público pelo só fato de ter proposto a própria ação)...
O objetivo real da Medida Provisória era, pois, beni outro: além de
■provocar a intimidação aos membros do Ministério Público, ainda permitia
s^lue qualquer autoridade acusada de improbidade pudesse, com a só recon-
588— CAPÍTULO 40
venção, causar impedimento funcional e obrigar a substituição de seu acu

sador, com o inevitável tumulto do p r o c e s s o . 5 *
O intuito de intimidar o Ministério Público é claro. Não que a in
tuição estivesse verdadeiramente abusando de seus poderes — até porque
seus poderes.vêm da lei, e tudõ o que faz já se submete a controle do Poder
Judiciário. Se, para cada ação que o promotor ou o procurador da Repúbli
ca movessem, também se transformassem eles próprios em réus, poderiam
preferir o caminho mais cômodo de arquivar o caso, sem pedir sua apura- .
ção ao Poder Judiciário. Esse risco é socialmente mais grave do que o de
eventuais excessos isolados de um ou outro membro do Ministério Público.
Por isso, os países democráticos, longe de compartilhar a trilha dessa Medi
da Provisória, asseguram sim condições para que os membros do Ministério
Público sejam capazes de adimplir na plenitude suas atribuições funcionais,
de-forma responsável, mas sem exposição injustificada ou excessiva a res
ponsabilidade civil, penal ou de qualquer outra natureza,35
Era visível o continuado abuso governamental na edição e reedição
ad nauseam de medidas provisórias, com usurpação ordinária de funções
legislativas, sem qualquer urgência ou relevância, como já fora timidamente
reconhecido pelo STF em outra hipótese,36 abuso esse que tardou a ser.
coarctado pelo Congresso Nacional, com a edição da EC n. 32/01.
No caso de que ora nos ocupamos, como seria urgente criar normas
que alteravam a Lei n. 8.429/92, já em vigor há tantos anos? Qual a relevân-.;
cia de fazê-lo;, se a Med. Prov. n. 2.088-35/00 incoerentemente não previa
reconvenção em ações populares e ações civis públicas dos outros co-
legitimados, que podiam ter o mesmo objeto? Qual a urgência e a relevân
cia, se, menòs de um mês depois de editada, o próprio Presidente da Repú-;
blica voltou atrás e revogou esses dispositivos da medida provisória?...
Depois, com a edição dessa medida provisória, violava-se o princí
pio da moralidade. O Poder Executivo tentara legislar em causa própria,
pois, querendo que seus agentes — diversos dos quais já então réus em
ações civis públicas de improbidade administrativa — ficassem resguarda
dos de responsabilização, instituíra normas procedimentais que só lhes.
favoreciam, com sanções rigorosas contra os membros do Ministério Públi
co que ousassem processá-los...37 Assim, denúncias notórias, como even
tual compra de votos para a reeleição de presidente da República, eventual
quebrada imparcialidade em licitação para privatização de estatais, eventual
tráfico de influência de elevadas autoridades da República na liberação e
34. Especialmente se adviesse, de maneira mais absurda ainda, a reconvenção da re'

convenção, sucessivamente... -
35. V. nota de rodapé n. 26, supra,
36. ADIn n. 1.753-2-DF, rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJU, 12-06-98 e InforutcitiVÒ
STF, 106.
37. Em tese, essas sanções não ficariam limitadas à multa, prevista na malsinada nlC
dída provisória; poderiam até mesmo incluir a perda do cargo, dentro do sistema da Lei,n>
8.429/92...
lis RESPONSABILIDADE DOS AGENTES PÚBLICOS— 589
1 desvio de verbas do erário para construção de Fórum trabalhista, eventual

| destino de caixa 2 e sobras de dinheiro não contabilizados em campanha
:! de presidente da República, eventual uso de aviões militares para viagens de
} lazer de autoridades, eventual quebra de sigilo nas votações do Senado
j Federal — tudo isto são fatos que já tinham sido denunciados no curso da
| gestão do Presidente que editou a Medida Provisória e estavam a merecer
í apuração. Não se pode admitir que, num estado democrático de Direito, as
: próprias autoridades legislem para embaraçar investigações legítimas, cujo
| mérito só ao Poder Judiciário cabe decidir.
.! > E mais. Se nem mesmo sob delegação expressa do Poder Legislativo
| poderia o Presidente da República legislar sobre Ministério Público, com
j mais razão não poderia fazê-lo por medida provisória, quando para a hipó-
| tese a Constituição exige expressamente lei formal e material (essa proibi-
t ção de legislar sobre organização do Poder Judiciário e do Ministério Públi-
T. co, a carreira e a garantia de seus membros ficou agora explicitada na EC n.
j 32101)48
í Menos de um mês depois de editada a Med. Prov. n. 2.088-35100,
; em face da forte reação que despertou na imprensa e nos meios forenses, o
r mesmo Presidente reeditou a Med. Prov. n. 2.088-35101, extirpando de seu
| texto os dispositivos mais controvertidos.
\ Se assim é, se as normas em questão não vigoraram sequer por um
.mês, é caso de indagar por que nesta passagem nos referimos a algo já su-
perado. E porque o fato precisa ser desnudado,-para que absurdos como
esses não passem sem registro. A Med. Prov. n. 2.088-35/00, conquanto logo
a seguir alterada pela medida subseqüente, visou claramente a cercear o
hvre exercício do Ministério Público. Incumbido que foi ele pela Constitui
ção de zelar pelo regime democrático, defender o patrimônio público e
fiscalizar os Poderes Públicos, seus membros receberam instrumentos e
garantias para agir de forma necessariamente desembaraçada e corajosa. E,
; prevendo quç o Poder Executivo poderia, um dia, tentar voltar-se contra o
s órgão físcal e agente, a Constituição taxou de crime de responsabilidade do
-piesidente da República atentar, especialmente, contra o livre exercício do
Ministério Público (art. 85, II, da CF).
Se membros do Ministério Público estão se excedendo ao tentarem
responsabilizar autores de tantos desvios e corrupções neste sofrido País,
então, com certeza, o Poder Judiciário coarctará os excessos. O que não tem
.: mentido é ameaçar e coarctar o Ministério Público, enquanto instituição,
Para impedir cumpra seu papel de forma livre e desimpedida, como é pres
suposto de uma Democracia.
8. Conclusões
De quanto se expôs, podemos concluir que, em caso de abusos, er-
t^s, omissões ou fraudes, o membro do Ministério Público está sujeito à
590— C A P IT U L O 40
responsabilização pessoal, seja na esfera administrativa, civil ou penal, até '5

mesmo de forma cumulativa, se for o caso. |
Os membros do Ministério Público serão responsabilizados pes- |
soaímente quando ajam fora dos limites das próprias atribuições ou além
dos limites próprios de sua independência funcional. Essa responsabiliza- í
ção dependerá da natureza da infração: a) nos casos de dolo ou fraude, a j
responsabilidade poderá e n v o lv e r aspectos penais, civis e funcionais; bj nns. i
casos de culpa, a responsabilidade será apenas funcional. j
A ação ou omissão do membro do Ministério Público, mesmo quan
do ilegais ou abusivas, nunca responsabilizarão o próprio Ministério Públi
co, que não tem personalidade jurídica e sim é órgão do Estado.39 Este sim
é o responsável pelos atos do Ministério Público.
Quanto à responsabilidade política dos membros do Ministério Pú
blico, report.amo-n.os a outros escritos nossos sobre o assunto.40
39. Ainda a propósito da responsabilidade dos membros do Ministério PúWlc0> v

nosso O inquérito civil, 2a ed., cit., Cap. 35, Saraiva, 2000. is
40. Regime ju ríd ico do M inistério Pú blico , cit., e Introdução ao M in is t é r io
Cap. 6, n. 14, em ambos. :
Título IV
A DEFESA
DE OUTROS INTERESSES
DIFUSOS E COLETIVOS
CAPÍTULO 41
DEFESA DAS PESSOAS
PO RTADO RAS DE DEFIC IÊNCIA
SUMÁRIO: 1. O princípio da igualdade. 2. A defesa da pessoa

portadora de deficiência. 3. Princípios, diretrizes, objetivos e
equiparação de oportunidades. 4. A acessibilidade em geral.
5. O mercado de trabalho. 6 . A pessoa portadora de deficiência
e o Código Civil de 2002.
1. O princípio da igualdade
' Embora não seja nova a preocupação com as pessoas portadoras de
deficiência, é relativamente recente a melhor conscientização sobre suas
sncccssidades especiais.1
Pode-se dizer que essa conscientização teve incremento diferencia
do a partir da atenção cjue ao problema passou a ser emprestado pela Or-
>. gamzação d^s Nações Unidas — ONU, embora, a bem da verdade, o motivo
" micial estivesse mais proximamente ligado à reabilitação de pessoas que a
..última Grande Guerra tornara deficientes ■— não só os militares como as
vítimas civis. Assim, em 1946, a Assembléia Geral dà ONU “adotou uma
resolução que estabelecia o primeiro passo para um programa de consulto
ria em diversas áreas do bem-estar social, nele incluindo a reabilitação das
1pessoas deficientes” , com a criação de um Bureau o f Social Affairs, que
- incluía a reabilitação dessas pessoas.2 Bem mais tarde, já em 1971, a Assem
b lé ia Geral da Organização das Nações Unidas aprovou a Declaração dos
Direitos das Pessoas com Retardo Mental. A seguir, em 1975, a Assembléia
1. Sobre a matéria, v., tb., nossa conferência O Ministério Público e a pessoa porta
dora de deficiência, proferida no I Seminário Internacional Pessoa Portadora de Deficiência
trabalhador Eficiente, RT, 79.7:115.
2. Otto Marques da Silva, A epopéia ignorada — a pessoa deficiente na história do
nHtndo de ontem e de hoje, p, 312, Siio Paulo, Centro São Camilo de Desenvolvimento em
.Administração da Saúde, CEDAS, 1987.
594— CAPÍTULO 41
DEFESA DAS PESSOAS PORTADORAS DE DEFICIÊNCIA— 595
Geral da ONU editou a Res. n. 30/3447, chamada de Declaração dos Direitos ( jje marginalização e, conseqüentemente, empreender a luta para assegurar
das Pessoas Deficientes. Posteriormente, pela Res. n. 3 1 /1 2 3 , proclamou í os direitos e a dignidade da pessoa portadora de deficiência.
1981 como o Ano Internacional das Pessoas Portadoras de Deficiência
(International Year f o r Disabled Persons). Foi a partir daqui que se desen Como a conceituação da deficiência tem sido tratada entre nós?
volveu, de forma efetiva, a maior conscientização a respeito do grave pro O Dec. n. 3-298/99, que regulamentou a Lei n. 7.853189, considerou
blema que, só no campo da deficiência física, se estima atinja mais de meio deficiência toda perda ou anormalidade de uma estrutura ou função psico-
bilhão de pessoas, em todo o mundo.3 .. | lógica, fisiológica ou anatômica que gere incapacidade para o desempenho
A seguir, em I o de junho de 1983, a Organização Internacional do * de atividade>dentro do padrão considerado normal para o ser humano.6
Trabalho OIT proclamou sua Convenção 159, por meio da qual estabelc- ! ■ De forma ainda mais abrangente, a Lei n. 10.098/00 considera que
ceu, como finalidade da. reabilitação profissional, que a pessoa deficiente ■i as pessoas portadoras d e deficiência compreendem quem, de forma per-
obtènha e conserve um emprego adequado e possa nele progredir, alcan manente òu até mesmo temporária, tenha limitada sua capacidade de rela
çando-se sua integração ou reintegração na sociedade. . cionar-se com o meio. e utilizá-lo.7
O conceito de pessoa portadora de deficiência é .muito abrangente e Na verdádé, constituem um contingente muito expressivo da socie- -
tem evoluído bastante com o passar do tempo. Inicialmente, afirmou-se que dade as pessoas que ostentam alguma forma de limitação, congênita ou
“o termo deficiência significa uma restrição física, mental ou sensorial, de adquirida.8 A subnutrição, o subdesenvolvimento social e econômico, os
natureza permanente ou transitória, que limita a capacidade de exercer uma acidentes ecológicos, de trânsito ou do trabalho, o uso indevido de drogas e
ou mais atividades essenciais à vida diária, causada ou agravada pelo am a falta de uma política pré-natal, sanitária ou previdenciária adequada —
biente econômico e social”.4 : .'tudo isso contribui para o surgimento de deficiências intelectuais, motoras,
Por causa dessa abrangência e imprecisão, surgiram controvérsias sensoriais, funcionais, orgânicas, comportamentais, sociais ou de personali
no seio das Nações Unidas, mas, enfim, em 13 de dezembro de 2006, aAs dade. São inúmeras as condições marginalvzantes, e, entre estas, incluem-
sembléia Geral da ONU adotou por consenso a primeira Convenção Relativa ie até mesmo sexo, raça, religião, proveniência regional ou nacional e ou-
aos Direitos das Pessoas com Deficiência, cujo objeto consiste em “promo itras condições derivadas de preconceitos (como determinadas doenças,
ver, proteger e assegurar o pleno e igual gozo de todos os direitos doho- idade, estatura, comportamentos sexuais minoritários ou até a própria apa
mem e de todas as liberdades fundamentais pelas pessoas deficientes” (£«■ rência física — cómo as pessoas feias ou as obesas). Entretanto, em nada
n. 61/106 ). O art. 2 o da Convenção dispõe: “entende-se por discriminafo qualquer dessas condições diminui a dignidade do ser humano.
futidada na deficiência toda distinção, exclusão ou restrição fundada $ í i Além das condições físicas ou mentais marginalizantes, existem,
deficiência, que tenha por objeto ou por efeito comprometer ou anulai» ' pois, as condições sociais. Apesar de negados por muitos, no Brasil há pre
reconhecimento, o gozo ou o exercício, em base de igualdade com os &■ conceitos de toda a espécie, óra de forma clara, ora dissimulada. Preconcei
mais, de todos os direitos do homem e de todas as liberdades fundamenta tos contra raças (consideradas não em seu sentido puramente científico,
nos domínios político, econômico, social, cultural, civil, entre outros’’ 5^ iJtias como jdado sócio-cultural), origem nacional ou regional, religiões, ou
importância do conceito é que inclui todas as formas de discriminação. comportamentos sexuais minoritários sobrevivem no inconsciente coletivo,
Verifica-se, pois, que especialmente a partir das últimas décadas £ 0 que é demonstrado, no mínimo, por piadas depreciativas e ditos morda
acentuou em todo o mundo a preocupação em combater todas as forfflS zes. Mas o maior de todos é o preconceito social. No Brasil, a ascensão so-
■>-L.ul geralmente faz desaparecer todos os outros motivos de discriminação:
cor da pele, religião ou antecedentes criminais, por exemplo, aí são abstraí
dos, Pessoas endinheiradas, de sucesso ou apenas bem vestidas geralmente
3. Dados da Organização Mundial da Saúde - OMS, em http:lAvww.who.iriL. O são recebidas em qualquer ambiente, enquanto pessoas miserávéis são des
so brasileiro de 2000, mudando sua metodologia e ampliando os critérios conceituais dC consideradas desde as repartições públicas até os recintos particulares.
deficiência, apontou que cerca de 24,5 milhões de pessoas (14,5% da população do País)
algum tipo de incapacidade para ver, ouvir, mover-se, ou alguma deficiência física ou
(O Estado de S. Paulo, 09 maio 2002, p. C-9). .
■ 4. Cf. resolução da Convenção Interamericana para Eliminação de todas as 6. Dec. n. 3.298199, art. 3o, I.
de Discriminação contra as Pessoas Portadoras dé deficiências, aprovada em 26-05-99, ^
7. Lei n. 10,098100, art. 2o, III. '
Guatemala, quando da Assembléia Geral da Organização dos Estados Americanos - Ofí-
(apud Maríno Pazzaglini Filho, Princípios constitucionais reguladores da a d m in is t r a ^ 1 • 8. Em dezembro de 2000, a Organização Mundial da Saúde — OMS estimou que de
pública, p. 70, Atlas, 2000). ' T& 10% da população mundial sofrem de alguma forma de deficiência. A vasta maioria delas,
.■í® torno de 80%, vive em países em desenvolvimento, e somente de 1 a 2% têm acesso aos
5. Cf. http:llwww.un.orglfrenchldisabilitieslconvemionlconvention_full-shtml, -.'Beios
ace& < necessários de reabilitação (http:lA'rww.’who.int/inf-pr-2000/enlnote2000-l6.html, aces
em 09-04-06, nossa a. tradução. ' ’
so em 05-05-07). .
596— CAPÍTULO 41
A partir da Constituição de 1988 houve um maior desenvolvimento

da matéria, em correspondência com a crescente preocupação mundial. Em
seu art. 7o, XXXI, a Constituição assegurou, como direito social, a "proibi
ção de qualquer discriminação no tocante a salário e critérios de admissão
do trabalhador portador de deficiência” . Outrossim, em seus arts. 23, II, e
24, XTV, estipulou, como competência comum das pessoas jurídicas de di
reito público interno, “cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e
garantia das pessoas portadoras de deficiência” , assim como legislar çoncor-
rentemente sobre a “proteção e integração social das pessoas portadoras de
deficiência” . No seu art. 37, VIII, ao cuidar dos princípios da administração
pública, impôs que a lei reservasse percentual dos cargos e empregos pú
blicos para as pessoas portadoras de deficiência, definindo os critérios de
sua admissão. O inc. I do art. 40, § 4o, e o § I o do art. 201 (com a redação
que lhes deu a EC n.. 47/05), vedaram a adoção de requisitos e critérios dife
renciados para aposentadoria no serviço público ou na atividade privada,
ressalvada, entre outros casos, a situação dos portadores de deficiência. A
seguir, a Lei Maior relacionou entre os objetivos da assistência social, “a
habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promo
ção de sua integração à vida comunitária” (CR, art. 203, IV). Ao cuidar da
assistência social, garantiu um salãrio-mínimo mensal à pessoa portadora de
deficiência que comprove não possuir meios de prover à própria manuten-'
ção ou de tê-la provida pela família (CR, art. 203, V)4 No seu art. 208, III,
cuidou do dever do Estado em relação à educação, com “atendimento edp-
cacional especializado aos portadores de deficiência, preferencialmente nã .
rede regular de ensino”. No seu art. 227, § I o, II, exigiu que o Estado man
tivesse programas especiais de assistência, notadamente “programas de -
prevenção e atendimento especializado para os portadores de deficiência
física, sensorial ou mental, bem como de integração social do a d o lescen te .
portador de deficiência, mediante o treinamento para o trabalho e a convi
vência, e a facilitação do acesso aos bens e serviços coletivos, com a elimi
nação de preconceitos e obstáculos arquitetônicos”, acrescentando seu § 2
que “a lei disporá sobre normas de construção dos logradouros e dos edifí
cios de uso público e de fabricação de veículos de transporte coletivo, a fim ■
de garantir acesso adequado às pessoas portadoras de deficiência”. Segundo .
o art. 244 da Lei Magna, “ a lei disporá sobre a adaptação dos lo gra d o u ro s, ::
dos edifícios de uso público e dos veículos de transporte coletivo atualnien- v
te existentes a fim de garantir acesso adequado às pessoas portadoras de
deficiência, conforme o disposto no art. 227, § 2o” . is . ' . -'
Dando cumprimento a esses mandamentos, diversos diplomas le isis
gais sobrevieram: a) a Lei n. 7.853, de 24 de outubro de 1989,10 disdpíinou is
a proteção das pessoas portadoras de deficiência e sua integração sociaf,,?® te
medidas judiciais protetivas, a atuação do Ministério Público e a definiça*?
dos crimes pertinentes; cuidou até mesmo de sua defesa sob o asp<‘ct°
9. Cabe à União responder pela concessão e manutenção desse benefício de Pr^*£-3 isis
ção continuada (Lei n. 8.742193, art. 12, I). sis
10. Essa lei está regulamentada pelo Dec. n. 3 298, de 20-12-99. . r!
transindividual; b ) o Estatuto dos Servidores Públicos da União regulamen-

í
V tou o art. 37, VIII, da Constituição (cotas e critérios de admissão nos cargos
| e empregos públicos) ; 11 c) a Lei n. 8.213/91 assegurou, em favor dos bene-
f Êciários reabilitados ou pessoas portadoras de deficiência, desde que habili-
1 tadas, de 2 a 5% das vagas para trabalho nas empresas com mais de cem
' empregados;12 d) a Lei n. 8.742/93, que reconheceu um benefício de pres-
í tação continuada em favor da pessoa portadora de deficiência que compro-
: ve não possuir meios de prover a própria manutenção e não tê-la provida
I pela família; e) a Lei n. 8.883/94, que dispensou a licitação na contratação
1 de associação de pessoas portadoras de deficiência física, sem fins lucrativos
i e de comprovada idoneidade, por órgãos ou entidades da Administração
'■ Pública para a prestação de serviços ou fornecimento de mão-de-obra, des-
I de que o preço contratado seja compatível com o praticado no mercado -,13
| j) a Lei n. 8.899/94 dispôs sobre o transporte da pessoa portadora de defi-
| ciência no sistema de transporte coletivo interestadual; g ) a Lei n. 10.048/00
í assegurou atendimento prioritário às pessoas portadoras de deficiência
i ffsica, entre outras, bem como impôs requisitos de acessibilidade em seu
j favor; h) a Lei n. 10.098/00 trouxe mais algumas regras e critérios básicos
1, para a promoção da acessibilidade das pessoas portadoras de deficiência ou
[ com mobilidade reduzida, em relação aos espaços, mobiliários e equipa-
! mentos urbanos, às edificações, aos transportes e aos sistemas e meios de
í comunicação; i) a Lei n. 10.216/01 dispôs sobre a proteção e os direitos das
I pessoas portadoras de transtornos mentais; j ) a Lei n. 10.226/01 alterou o
j Código Eleitoral (Lei n. 4.737/65), determinando a expedição de instruções
| sobre a escolha dos locais de votação de mais fácil acesso para o eleitor
I 'portador de deficiência física; l) o Dec. n. 3-956/01, que promulgou a Con-
j vejição Interamericana para Eliminação de todas as formas de discriminação
I à pessoa portadora de deficiência; m ) a Lei n. 10.436/02, que garantiu, a
| inclusão da Língua Brasileira de Sinais — Libra nos parâmetros curriculares
J' de ensino, na forma da legislação vigente; ?T) o Dec. n. 4.228/02, que insti-
Mu o progrçima nacional de ações afirmativas, que visa à observância, pelos
Córgãos da Administração Pública federal, de requisito que garanta a reaíiza-
r Ção de metas percentuais de participação de pessoas portadoras de defi-
’ C|ència, entre outras, no preenchimento de cargos públicos; o) a Lei n.
I 10.845/04, que instituiu o programa de complementação ao atendimento
I educacional especializado às pessoas portadoras de deficiência; p ) a Lei n.
? U. 126/05, que dispõe sobre o direito do portador de deficiência visual de
| 'ngressar e permanecer em ambientes de uso coletivo acompanhado de cão-
ÊUia;14 q ) a Lei n. 11.133/05, que instituiu o Dia Nacional de Luta da Pessoa
| Portadora de Deficiência, a ser celebrado em 21 de setembro.
í ' --------------------------------
* 11. Lei n. 8.112/90, art. 5o, § 2o; LC paulista n. 683192, art. I o, com as alterações da
l paulista n. 932/02.
y
K 12. O art. 93 da JLei n. 8.213/91 foi regulamentado pelo arr. 36 do Dec. n. 3-298/99-
J 13- Lei n . 8.666/93, art- 24, XX, com a redação da Lei n . 8.883/94.
I 14. O Dec. n. 5.904/06 regulamentou a Lei n. 11.126/05.
598—-CAPÍTULO 41
Tem sido, pois, escopo da lei procurar compensar a situação de

quem sofra alguma limitação, de qualquer natureza, conferindo-lhe maior
proteção jurídica. Entretanto, como bem acentuou Anacleto de Oliveira
Faria, “faz-se mister esclarecer o conceito de igualdade, para que sua aplica-
ção possa cada vez se tornar mais efetiva, impedindo-se não só as distorções
como as falsas reivindicações em nome do referido princípio” . 15
Ora, no que diz respeito às pessoas portadoras de deficiência de
qualquer natureza, o objetivo da lei é semelhante, quando procura com
pensar aquele que suporta um tipo de limitação física ou psíquica, ou de
qualquer outra natureza, ao conferir-lhe maior proteção jurídica.
Assim, como exemplo, o verdadeiro princípio de isonomia consisti
ria em conceder mais tempo, num concurso, ao candidato que tivesse pro
blema motor, justamente para igualá-lo aos demais candidatos no tocante à
oportunidade de acesso a cargo cujo preenchimento independesse da velo
cidade de execução de tarefas escritas.
O correto é verificar'se há justificativa racional, isto é, fundam
lógico, para, à vista do traço desigualador escolhido, conferir o específico
tratamento jurídico construído em função da desigualdade proclamada.16
Caso contrário, invocando sem maior critério a fórmula da chamada “dis
criminação positiva”, poderemos estar cometendo uma distorção igualmen
te gratuita e indevida, a pretexto de corrigir outra delas. Para nos valermos
de um exemplo amai, não tem sentido assegurar cota racial em concursos,
pois o verdadeiro problema está na falta de acesso à educação elementar de
qualidade. Trata-se de problema compartilhado por todas as pessoas po
bres, independentemente da cor de sua pele...
É preciso, pois, compreender que o verdadeiro sentido da isono
mia, constitucionalmente assegurada, consiste em tratar diferentemente os
desiguais, buscando compensar juridicamente a desigualdade de fato e .
igualá-los em oportunidades. No que diz respeito às pessoas p o rta d o ra s de
deficiência, a aplicação do princípio consiste em assegurar-lhes pléno exer- •
cício dos direitos individuais e sociais.
2. A defesa da pessoa portadora de deficiência17

Antes de a lei cometer qualquer atribuição ao Ministério Público ern
defesa da pessoa portadora de deficiência, mais exatamente em fin5 de
1987, o Procurador-Geral de Justiça paulista Cláudio Ferraz Alvarenga np!>
externou — quando éramos seu assessor de Gabinete — sua prcocupaÇ*10
com o problema da proteção jurídica das pessoas portadoras de algum MP0
15. Do princípio da igualdade jurídica, p. 268, Revista dos Tribunais, 1973-

16. Celso Antônio Bandeira de Melo, O Controle Jurídico do Princípio da I&MfJ??. ’.
de, p. 28, Revista dos Tribunais, 1978.
17- A propósito, v. Direitos da pessoa portadora de deficiência, obra c o o r d . p°
Guilherme José Purvin de Figueiredo, da qual também tivemos a oportunidade de ser <(,|a
rador, Max Limonad, 1997■.
■is-
I ■ DEFESA DAS PESSOAS PORTADORAS DE DEFICIEN CIA— 599
de deficiência. Recebemos a incumbência de estudar se o Ministério Público

'i teria ou não algum papel a desempenhar na proteção à pessoa portadora de
•deficiência, até porque, naquela época, não só o Ministério Público não
; desenvolvia qualquer atuação'nessa área, como não havia estudos sobre se a
í instituição estava vocacionada para fazê-lo.
f: Nosso ponto de partida consistiu em desenvolver cuidadosa pesqui-
ijsa sobre o material legislativo já existente. Com a colaboração das então
: estagiárias do Ministério Público paulista (Cláudia Eda, Ana Luísa Lourenço
íj Rodrigues, Elaine do Nascimento e Ana Maria de Augusto Isihi — as duas
:jí primeiras hoje Promotoras de Justiça no Estado de S. Paulo), fizemos o
f levantamento da legislação relacionada com a proteção das pessoas porta-
Ij.doras de deficiência, bem como estabelecemos contato com o Conselho
: Estadual para Assuntos da Pessoa Deficiente, colhendo diversificadas infor-
'í, inações de importância para ó estudo da questão.
:j "is A seguir, emitimos parecer jurídico sobre a questão e, invocando a
/iâse constitucional do princípio da igualdade, sustentamos que, para com-
f pensar a deficiência fática que sofrem algumas pessoas, devem-se assegurar,
emseu favor, medidas protetivas, visando a suprir essa deficiência fática que
f as impede de assumir por si mesmas a defesa ou o exercício de seus pró-
1 prios interesses ou direitos.18
; Assim nos manifestamos, na ocasião, no parecer que serviu de base
i para a criação da Coordenação das Curadorias de Proteção aos Deficientes,
:'i no âmbito do Ministério Público do Estado de São Paulo:19 “acredito perfei-
> tamcnte pertinente que o Ministério Público seja desde já destinado, de
J forma institucional, também a este importante campo de atividades, zelan-
' tio pela eficácia de normas constitucionais e ordinárias que já dispõem so-
’ bre a matéria [referente à proteção às pessoas portadoras de deficiência],
j Deve-se descortinar, entretanto, um campo amplo, muito mais amplo, po-
^lém, do que o atualmente desenvolvido. (...) Na área interventiva, acredito
perfeitamente^ compatível que o Ministério Público, ampliando seu campo
de atuação dentro do próprio ordenamento jurídico ainda em vigor, possa
‘ encaminhar-se para a atuação protetiva das pessoas que ostentem qualquer
Jbrma de deficiência, seja intelectual, motora, sensorial, funcional, orgânica,
^ personalidade, social, ou meramente decorrente de fatores outros, como
,a idade avançada. A tanto o legitima o art. 82, inc. III, do CPC"— norma
residual ou de extensão da fattispecie, que comete ao Ministério Público a
intervenção diante do interesse público evidenciado pela qualidade de uma
.das partes. No campo da propositura da ação civil pública, além das já tra-
__
18. N o Ministério Público paulista, esse estudo pioneiro sobre a defesa da pessoa
t P°itadora de deficiência foi por nós formalizado no Pt. n. 4.773/88-PGJ, de 17-02-88. V., tb.,
>i- 3/88-PGJ-SP; e nosso artigo O deficiente e o Ministério Público, publicado em O Estado
' * S Paulo "(13 mar. 1988, p. 55)\ JTACSP, 108:6 (março/abril 1988); RT, 629:64 (março
sJ988)-Justitia, 141:55 ( I o trimestre 1988).
“S-i ■■
’ 19- Essa "coprdenadoria", sob a legislação da época, corresponderia hoje a um Cen-
^tro de Apoio Operacional das Promotorias de Justiça de Proteção às Pessoas Portadoras de
Eficiência.
600— CAPÍTULO 41
DEFESA DAS PESSOAS PORTADORAS DE DEF1CIENCIA— 601
*S T c paridade para os fins do Código Civil, desde que o objeto dessa ação esteja
relacionado com dita deficiência.2-^ .
■ A ressalva final é importante, porque dá a medida da intervenção
de julho de 1985, conferiu ao Ministério Público legitimidade nara nm :ministerial. Assim, por exemplo, o Ministério Público não oficiará em qual
açao civil publica na defesa de alguns interesses difusos. Ora dentroâ quer ação proposta por pessoa portadora de deficiência ou contra ela, se
interpretaçao mais larga que temos preconizado (v. nosso' A defesa dn* nao estiver em discussão problema relacionado com essa sua especial con
interesses difusos em ju ízo, 1 » ed. Revista dos Tribunais, 19 8 8 , p 26 es f é dição.25 Tomemos alguns exemplos: em ação indenizatória promovida por
sejavel ( ) alcançar hipóteses como a de iniciativa de ações visando à pessoa que sofra de acentuada deficiência e cujo objeto seja a reparação
defesa dos d,reitos dos deficientes físicos na aplicação das leis que dTsnõem decorrente do acidente que lhe causou a limitação, deverá estar ela assistida
sobre lugares especiais em ônibus e trólebus, aquisição de veículos adanta pelo Ministério Público; com mais razão estará o Ministério Público presen-
dos, acesso ao ensino etc.” 20 vlu,uius aciapta- ;te nas ações civis públicas ou coletivas que versem a defesa de interesses
difusos, coletivos ou individuais homogêneos, relacionados com a deficiên
H âra,viabi,‘z:lr essas propostas de atuação funcional, sugerimos en- cia das pessoas.26 - .
a ci-iacãorde nm í r t0 a Mi™stéri° PúbIfco do ^ ta d o de São Paulo, não só is Nessa atuação, é protetivo o ofício ministerial.27
a criaçao de uma Coordenadona das Promotorias de Proteção às Pessoas
Entendeu o Tribunal de justiça paulista, de.forma acertada, que, no
S p ? 4 ° ? n a n e c o ™ ^ C? (q U C h ° í C r r e s p ° n d " ia ‘ c í n S o d e A ?SÔ
operacional), como ainda e principalmente, agora para preservar o nrinrí- caso dos deficientes físicos, a só qualidade da parte não é suficiente para
p.o do promotor natural,2! a criação de uma Pmmoôria d e l u S esnec.í ensejar a intervenção do Ministério Público no processo em que haja inte
lizada na Proteção à Pessoa Portadora de Deficiência. Ç P resse de uma pessoa portadora de deficiência. Assim, por exemplo, uma
pessoa portadora de limitação física, que esteja cobrando uma cambial, não
n i s t é r i o feverei ro de ^SS, desencadearam, então, no Mi-
necessita, em tese, dessa intervenção; contudo, quando essa mesma pessoa
(It f^ ^ ^la Oessoa^norradri°S Í T T ? ™ paSS° S para a atuaCâo ™ ™ terial em ie ponha a litigar sobre matéria que diga respeito a sua própria condição, e,
dada rom S fm w- , defiaencia. Essa atuação veio a ser consoli-
mais ainda, que interesse a toda a categoria dos deficientes — como a eli
1988 S w f r “ que à matéría deu a C o n s titu iç ã o d e o u tu b ro de minação das barreiras arquitetônicas para seu acesso ao transporte público
sua f n t e S f f ! ’ * Const'^ Ç a° trouxe normas protetivas e garantias dc
sua integração, como na acessibilidade a edifícios e transportes.22 VT- existirá interesse público evidenciado pela qualidade da parte e pela
■.natureza da lide, a ensejar a intervenção ministerial, até porque a solução
d as n e s s o a s n o m ín ó ° ,ciisclP Jinar a p r o t e ç ã o e a in te g r a ç ã o social daquela ação normalmente não dirá respeito apenas ao interesse de um
s a m J n te í - ' d e fl? e n c ia - P e Ia p r im e ir a v e z , a le i a lu d iu expres único indivíduo, mas de toda uma coletividade. “Afinal, a proteção das for
r S n l ‘ h, Ça° ° M im s t e r io P ú b lic ° n e s s a á rea . C o n fe r iu ainda, ao cas acentuadas de hipossuficiência interessa a toda a coletividade. À socie
d e i n t S i s s e s d lf n , n ça ° T ? S c ° - |e8 i‘jin^ d o s a tiv o s , a in c u m b ê n c ia d a defesa dade convém intensamente que menores, incapazes, acidentados e defi
ra d o m s d p r ie ft e S c o le t iv o s e in d iv id u a is h o m o g ê n e o s d as p e s s o a s por- cientes físice^s sejam defendidos, mesmo porque todos nós poderemos um
p ú b l i c a 23 nCia’ sa essa a s e r e m p r e e n d id a p o r m e io d a a çã o .civil.. dia encontrar-nos nessas situações” .28
Deve ainda o Ministério Público zelar para que os Poderes Públicos
sem °J Vlln!St^no Público não atua apenas em ações que ver-, ■
e-05 serviços de relevância pública observem os direitos e princípios consti
com T n l-n i/ rL n Ums homog eneos> coletivos ou difusos relacion ad os tucionais de proteção às pessoas portadoras de deficiência, como o acesso a
pessoas portadoras de deficiência. Seu papel intervenü- Çditícios públicos e a edifícios privados destinados a uso público, ou o pre-
c õ e s a u T L €t f J ^ f qv e r a Ç a ° r m <l u e « i a p a r te u m a p e s s o a n essas condi-
ç o e s , q u e se tra te d e lim ita ç a o fís ic a o u m e n ta l, p o s t o n ã o s e v e r ifiq u e inca-
îs 24. Cf. art. 5o da Lei n. 7.853189.

25- Exceto em caso de incapacidade. Sendo a parte irteapaz, o Ministério Público
Sempre intervirá no feito (CPC, art. 82, I).
20. Pt. n. 4.773188-PGJ, cit. na nota de rodapé.n. 18, supra, 1_ ,h t 26. Nesse sentido, v. REsp n. 74.235-RS, 5a T. STJ, j. 06-08-96, v.u., rel. Min. José
] tantas, DJU, 26 08-96, p. 29.708. Nesse julgamento, o tribunal corretamente reafirmou a
Público, S - e d ^ l s T S 2 0 ° 0 r mOtOr natUral’ "■ nOSS° Re^ J ^ c o do M i ^ o i f4 e8it!midade do Ministério Público para p ropor ação civil pública em defesa de pessoas porta
doras de deficiência.
II, 227, § 2".' CK’ 7D> XXXI' 23' "* 24, ^ 37’ Vm' 203> 203. V- 208. «I. 227’ § 10‘ 27. Sobre a atuação protetiva do Ministério Público, em razão da qualidade da parte,
3 vCap 4, ns. 7 e s.
23. Cf. arts. 3o da Lei n. 7.853189, 81 e 82 do CDC, e 21 da LCP.
J 28. Cf. MS n. 130.937-217-TJSP; MS n. 107.639-1-TJSP.
3 is ‘
602— CAPÍTULO 41
enchimento de empregos públicos. Por meio da ação civil pública, podem

ainda ser ajuizadas medidas judiciais relacionadas com educação, saúde
transportes, edificações, bem como com a área ocupacional ou de recursos i
humanos.29 Para tanto, o Ministério Público dispõe de vários instrumentos, j
como inquérito civil, compromissos de ajustamento, audiências públicas, ]
expedição de recomendações, ação civil pública, ação penal pública. j
Em ação civil pública oü coletiva que verse interesses ligados à defe- 1
sa das pessoas portadoras de deficiência, havendo carência ou improcedên- !
cia, impõe-se o obrigatório duplo grau de jurisdição.30
Cabe por último uma referência à questão terminológica. O empre
go da expressão pessoa portadora de deficiência passou a substituir o em-
prego de deficiente, para dar enfoque a condição de pessoa-, a seguir, pro
curou-se substituir a expressão pessoa portadora de deficiência por pessoa
com necessidades ou direitos especiais-, mais recentemente, preferem al
guns o uso da expressão pessoa com deficiência.
Sem desconsiderar que pessoa com necessidades ou direitos espe- .
ciais é expressão de maior abrangência (p. ex., um idoso pode não portar
deficiência, mas, certamente, terá necessidades ou direitos especiais), por
outro lado vemos com ceticismo essas meras alterações de nomenclatura, ;
que muitas vezes fazem mudanças fáceis, mas mascaram problemas. En- I
quanto a sociedade e os governantes acreditarem que, cõm mera mudança
de terminologia fazem-se progressos, trocaremos nomes de “menores” para...
“crianças e adolescentes”, mas os problemas continuarão os mesmos. Dtzer
que uma pessoa é portadora de deficiência, ou é pessoa com deficiência,
isso não constitui uma impropriedade: de fato, se uma pessoa tem uma
limitação qualquer, física ou mental, por exemplo, isso é uma deficiência,
ou, no sentido etimológico, é algo que lhe está fa lta n d o , o que, aliás, e
muito comum, pois sabemos que mais de 10 % da população do mundo têm
algum tipo de deficiência. Devemos é combater firmemente a discrim inaçao -
com ações positivas; não apenas recorrer a eufemismos.
De qualquer forma, impende dizer que a expressão pessoa portado
ra de deficiência é aquela escolhida pela Constituição vigente .31
3- Princípios, diretrizes, objetivos e equiparação de opor

tunidades
As principais regras sobre a política nacional de integração dà peS'
soa portadora de deficiência foram estabelecidas pela Lei n. 7.853189 e ■
sCU
regulamento (Decreto n. 3.298/99).
29- Cf. art. 2° da hei n. 7.853189.

30. Lei n. 7.853/89, art. 4o, § I o. Sendo norma de direito estrito, o duplo
gatório não se aplica às demais ações civis públicas ou coletivas, mas apenas nas açoe®; , . ;j.
públicas de que cuida essa lei. M"-'*'
31. CR* arts. 23, II; 24, XIV, 37, VIII, 203, IV e V, 227, § 2o, e 244. :
DEFESA DAS PESSOAS PORTADORAS DE DEFICIÊNCIA— 6 03
A política nacional para a integração das pessoas portadoras de defi-

dência compreende o conjunto de orientações normativas que objetivam
assegurar o pleno exercício de seus direitos individuais e sociais, e obede
cerá aos seguintes princípios-, a) desenvolvimento de ação conjunta do
jEstado e da sociedade civil, de modo a assegurar-lhes a plena integração no
Scontexto sócio-econômico e cultural; b) estabelecimento de mecanismos e
j instrumentos legais e operacionais que lhes assegurem o pleno exercício de
|seus direitos básicos que, decorrentes da Constituição e das leis, propiciem
seu bem-estar pessoal, social e econômico; c) respeito a essas pessoas, que
devem receber igualdade de oportunidades na sociedade, por. reconheci
mento dos direitos que lhes são assegurados, sem privilégios ou paterna-
itsmos.?2 '
S. São estas as diretrizes ãa política nacional para integração das pés-
;soas portadoras de deficiência: a) estabelecer mecanismos que acelerem e
favoreçam sua inclusão social; b) adotar estratégias de articulação com enti
dades e órgãos públicos e privados, bem assim com organismos internacio
nais^ estrangeiros para a implantação dessa política; c) efetuar sua inclu
são, respeitadas suas peculiaridades, em todas as iniciativas governamentais
relacionadas à educação, saúde, trabalho, edificação pública, previdência
social, assistência social, transporte, habitação, cultura, esporte e lazer;
d) viabilizar sua participação em todas as fases de implementação dessa
"política, por intermédio de suas entidades representativas; e) ampliar as
alternativas de sua inserção na vida econômica, proporcionando-lhe qualifi
carão profissional e incorporação no mercado de trabalho; j ) garantir o
tfemo atendimento de suas necessidades, sem o cunho assistencialista.33
* São objetivos dessa política de integração das pessoas portadoras de
deficiência: a) seu acesso, ingresso e permanência em todos os serviços
ôferecidos à comunidade; b) a integração das ações das entidades e órgãos
públicos e privados nas áreas de saúde, educação, trabalho, transporte,
'Assistência social, edificação pública, previdência social, habitação, cultura,
desporto e láier, visando à previsão das deficiências, à eliminação de suas
;Múltiplas causas e à inclusão social; c) desenvolvimento de programas seto-
;,/tais destinados ao atendimento de suas necessidades especiais;
.$ formação de recursos humanos para seu atendimento; e) garantia da
.tfctividade.dos programas de prevenção, de atendimento especializado e de
ttcluslo social.34
... 1
■* No tocante à equiparação de oportunidades em favor das pessoas
Portadoras de deficiência, o legislador cuidou de assegurar-lhes acesso à
'aúde, à educação, à habilitação ou reabilitação profissional, ao trabalho, à
culiura, ao desporto, ao turismo e ao lazer .35
32. Dec. n. 3.298/99, arts. I o e 5o.

33. Dec. n. 3.298199, art. 6o.
34. Dec. n. 3.298/99, art. 7o.
35. Dec. n. 3.298/99, arts. 15, 16, 24, 30, 34 e 46, v.g.
604— CAPÍTULO 41
4. A acessibilidade em geral
A Lei n. 10.098/00 estabeleceu normas gerais e critérios básicos para
a promoção da acessibilidade das pessOas portadoras de deficiência ou cora
mobilidade reduzida. Para esses fins, considerou acessibilidade a possibili
dade e a condição de alcance para utilização, com segurança e autonomia,
dos espaços, mobiliários e equipamentos urbanos, das edificações, dos
transportes e dos sistemas e meios de comunicação, por pessoa portadora
de deficiência ou com mobilidade reduzida.36
Cuidou ainda a Lei n. 10.098/00 da superação de barreiras, conside
rando-as quaisquer entraves ou obstáculos que limitem ou impeçam o aces
so, a liberdade de movimento e a circulação com segurança das pessoas,
classificando-as em: d) barreiras arquitetônicas urbanísticas-, as existentes
nas vias públicas e nos espaços de uso público; b) barreiras arquitetônicas
na edificação-, as existentes no interior dos edifícios públicos e privados;
c) barreiras arquitetônicas nos transportes: as existentes nos meios de
transportes; d) barreiras nas comunicações-, qualquer entrave ou obstáculo
que dificulte ou impossibilite a expressão oú o recebimento.de mensagens
por intermédio dos meios Ou sistemas de comunicação, sejam ou não de
massa.37
A Lei n. 10.098/00 estabeleceu algumas regras que, pela sua impor
tância e parii melhor conhecimento e implantação, aqui vêm resumidas:
a) Q, planejamento e a Urbanização das vias públicas, dos parques e
dos demais espaços de uso público deverão ser concebidos e executados de
forma a tornados acessíveis às pessoas portadoras de deficiência ou com s
mobiliciade-reduîda:38
b) As vias públicas, os parques e os demais espaços de uso público
existentes, assim como as respectivas instalações de serviços e mobíliáiio.s
urbanos, deverão ser adaptados, obedecendo-se ordem de p r io r id a d e que
vise à maior eficiência das modificações, no sentido de promover mais an1'
pia acessibilidade às pessoas portadoras de deficiência ou com mobilidade
reduzida;39
c) O projeto e o traçado dos elementos de urbanização públicos e
privados de uso comunitário, nestes compreendidos os itinerários e as pas-
sagens de pedestres, os percursos de entrada e de saída de veículos, as es
cadas e rampas, deverão observar os parâmetros estabelecidos pelas normas
técnicas de acessibilidade da Associação Brasileira de Normas Técnicas —
ABNT ;40 ... ■
36. Lei n. 10.098/00,art. 2°, I.

37: Lei n. 10.098100,art. 2o, II.
38. Lei n. 10.098100,art. 3o.
39- Lei n. 10.098100,art. 4o.
40. Lei n. 10.098/00,art. 5o.
í:
|:------- ----------- ;----------------------------- -------------------- — '— ---------- ----: ------------------- ------------------ :—
T d) Os banheiros de uso público existentes ou a construir em par-

\ques, praças, jardins e espaços livres públicos deverão, ser acessíveis e dis-
j por, pelo menos, de um sanitário e um lavatório que atendam às especifica-
j ções das normas técnicas da ABNT ;41
.; e) Em todas as áreas de estacionamento de veículos, localizadas em
' vias ou em espaços públicos, deverão ser reservadas vagas próximas dos
í acessos de circulação de pedestres, devidamente sinalizadas, para veículos
' que transportem pessoas portadoras de deficiência com dificuldade de lo-
:| conioção. As vagas deverão ser em número equivalente a 2% do total, garan-
í tida, no mínimo, uma vaga;42
T f ) A construção, ampliação ou reforma de edifícios públicos ou pri-
| vados destinados ao uso coletivo deverão ser executadas de modo que se-
|'jam ou se tornem acessíveis às pessoas portadoras de deficiência ou com
"mobilidade reduzida;43
| -. g ) Os locais de espetáculos, conferências, aulas e outros de natureza
1 similar deverão dispor de espaços reservados para pessoas que utilizam
cadeira de rodas, e de lugares específicos para pessoas com deficiência au
ditiva e visual, inclusive acompanhante;44
b) Os edifícios de uso privado em que seja obrigatória a instalação
i de elevadores deverão ser construídos atendendo a requisitos mínimos de
âcessibilidade, fixados em lei ;45
J‘ i) Os veículos de transporte coletivo deverão cumprir os requisitos
de acessibilidade estabelecidos nas normas técnicas específicas;46
j ) O Poder Público promoverá a eliminação de barreiras na comuni
cação e estabelecerá mecanismos e alternativas técnicas que tornem acessí-
sveis os sistemas de comunicação e sinalização às pessoas portadoras de
vdeficiência sensorial e com dificuldade de comunicação, para garantir-lhes o
dueito.de acesso à informação, à comunicação, ao trabalho, à educação, ao
|...transporte, ^cultura, ao esporte e ao lazer.47
I Na esfera estadual, interessa destacar algumas leis locais que dis-
| poenn sobre a acessibilidade das pessoas portadoras de deficiência: a) a Lei
| n 9 086/95 determina aos órgãos da Administração direta e indireta a ade-
!*.quação de seus projetos, edificações, instaJações e mobiliário ao uso de
Ptssoas portadoras de deficiências; b) a Lei paulista n. 9-167195 cria pro-
[ grama estadual de educação especial, visando ao atendimento educacional
■das pessoas portadoras de deficiência; c) a Lei n. 9-938Í98 dispõe sobre os
41. Lei n. 10.098100, art. 6o.

42. Lei n. 10.098/00, art. 7o, caput, e parágrafo único.
43- Lei n. 10.098100, art. 11.
44. Lei n. 10.098/00, an. 12.
45. Lei n. 10.098/00, art. 13.
46. Lei r>. 10.098/00, art. 16.
47. Lei n. 10.098/00, art. 17.
606— CAPÍTULO 41
direitos da pessoa portadora de deficiência; d) a Lei n. 10.473/99 dispõe

sobre a prestação de serviços de assistência social às pessoas portadoras de
deficiência; e) a Lei n. 10.784/01 dispõe o ingresso e permanência de cães-
guia em locais públicos e privados; J) a Lei paulista n. 11.263/02 estabelece
normas e critérios para a acessibilidade das pessoas portadoras de deficiên
cia ou com mobilidade reduzida mediante a supressão de barreiras e de
obstáculos nas vias e espaços públicos, no mobiliário urbano, na construção
e reforma de edifícios e nos meios de transporte e de comunicação.
As organizações representativas de pessoas portadoras de deficiên
cia receberam da Lei n. 10.098/00 legitimidade para acompanhar o cum
primento dos requisitos de acessibilidade por ela estabelecidos.48 Sualegi-
timidade para agir em juízo na defesa do grupo já advém da legislação es
pecífica de regência.40 '•
5. O mercado de trabalho50
Questão que tem causado muitas controvérsias diz respeito às nor
mas constitucionais e legais que dispõem sobre o acesso das pessoas porta
doras de deficiência ao mercadò de trabalho.51
Como vimos, nas últimas décadas, houve sensível evolução do tra
tamento jurídico dado às pessoas portadoras de deficiência. A Constituição
de 1988 trouxe normas protetivas e garantias de sua integração, como na.
acessibilidade a edifícios e transportes. E a Lei n. 7.853/89 disciplinou sua
proteção e integração social. <■:
Quanto ao acesso ao mercado de trabalho, a Constituição vedou
qualquer forma de discriminação nos salários e critérios de admissão dov
trabalhadores portadores d e deficiência, bem como exigiu lhes fosse reser
vado percentual dos cargos e empregos públicos.52 O Estatuto dos Funcio
nários Públicos Civis da União assegurou-lhes o percentual de até 20% ^
No Estado de São Paulo, o percentual para reserva de vagas no serviço pu-,
blico às pessoas portadoras de deficiência é de até 5 %; mesmo que o per‘
centual não atinja esse número, quando o concurso indicar a ex istên cia . de
48. Lei n. 10.098/00, art. 26.

49. CR, art. 5°, XXI; lACP, art: 5o.
50. A propósito, v. O trabalho da pessoa com deficiência, cit., de Ricardo la<^
Marques da Fonseca; v., ainda, o artigo A pessoa portadora de deficiência e o principio ■
igualdade de oportunidades no Direito do Trabalho, de Guilherme José-Purvin de F ig u e ire !•
em Direitos da pessoa portadora de deficiência, obra coord, pelo próprio autor, p- 45, \~
Limonad, 1997. te
51. Sobre a questão da competência nas ações civis públicas que versem qiK's,‘>c:’
atinentes ao trabalho, v. Cap. 15, n. 2.
52. CR, arts. 7°, XXXI, e 37, VIII.
53. Lei n. 8.112/90, art. 5o, § 2°. Essa norma tem eficácia plena (ROMS n. 3-H3
6a T. STJ, j. 06-12-94, m.v., rel. Min. Pedro Acioli, RT, 716:286).
cinco a dez vagas, uma delas deverá ser preenchida obrigatoriamente por
pessoa portadora de deficiência.54
Assim, os editais de concursos públicos devem consignar a reserva
de cargos para as pessoas portadoras de deficiência; no requerimento de
inscrição, os candidatos devem indicar a natureza e o grau da incapacidade,
bem como as condições especiais necessárias para que participem das pro
vas. Eles concorrerão em igualdade de condições com os demais, no que
diz respeito ao conteúdo e à avaliação das provas. Após o julgamento das
provas, haverá duas listas: a geral, com a relação de todos os candidatos
|aprovados, e a especial, com a relação dos portadores de deficiência apro-
; vados, fazendo-se as nomeações alternadas, até que se alcance o percentual
s exigido pela lei .55 .Em outras palavras, a reserva de percentual não afasta a
5 necessidade de aprovação no concurso,56 devendo ser compatíveis com a
! deficiência as atribuições a serem desempenhadas.57 Com efeito, “a reserva
de percentual de cargo para as pessoas portadoras de deficiência física, nos
I termos do art. 37, VIII, da CF, não afasta a exigência de aprovação em etápa
f do concurso público em que se avalia a capacitação física do candidato,
indispensável para o desempenho do cargo” .58 Naturalmente, pór exemplo,
«m candidato a motorista de ambulância de uma prefeitura não pode ser
ctg°.
i jg?£. Ainda há, porém, resistências indevidas. Um acórdão do Supremo
| .Tribunal Federal afirmou, por exemplo, inexistir discriminação quando se
' ' eliminou do concurso um candidato com cegueira bilateral, porque isso
. geraria impossibilidade de desempenho pleno da função de juiz federal.59
, .0 acórdão por certo não seria proferido se os juizes tivessem considerado
\ é muito diferente a situação de quem conseguiu tornar-se habilitado
pára exercer os ofícios do Direito já quando portador da deficiência, e a
: caquele que, tendo visão normal, supervenientemente, se torna cego bílate-
i ral. Enquanto este último será aposentado por invalidez, já o primeiro fez
| seü curso jurídico iluminado pela luz interna de sua força e sua vontade,
| que, não raífc, são o bastante para ver muito além dos limites estreitos de
| quem não lhe reconhece aptidão para levar vida operosa e produtiva na
sociedade.
54. LC paulista n, 683/92, art. I o, com as modificações da LC paulista n. 932/02.

55. RMS n. 18.669-RJ, 5“ T. STJ, j. 07-10-04, v.u., rel. Min. Gilson Dipp, DJU, 29-11-
,H p 354.
56. ROMS n. 10.4S1-DF, 5a T. STJ, j. 30-06-99, v.u., rel. Min. Félix Fisher, DJU, 16-08-
- " > P 88; ARMf n. 153-DF, STF Pleno, j. 14-03-90, v.u., rel. Min. Paulo Brossard, DJU, 30-03-
‘ 7339.
57. ROMS n. 2.480-DF, 5a T. STJ, j. 05-08-97, v.u., rel. Min. Cid Scartezzini, LexSTJ,
lH<y
58. ROMS n. 10.481-DF, 5a T. ST[, j. 30-06-99, v.u., rel. Min. Félix Fisher, DJU, 16-08-
, 1P 88.
59. RE n. 100.001-DF, STF Pleno, j. 29-03-84, m.v., DJU, 29-08-86, p. 263.
608— CAPÍTULO 41 ■
Conhecemos Promotor de Justiça estadual que, praticamente sem

dispor dos membros superiores, longe de inválido, exerce com zelo as atri
buições de seu cargo; conhecemos Procurador do Trabalho com cegueira
bilateral, que, apesar de discriminado em anterior concurso de ingresso à
Magistratura, não só ingressou no Ministério Público da União sem dever
favor algum aos demais candidatos, como ainda, mercê de sua maturidade e
cultura jurídica invulgares, tornou-se líder entre seus próprios colegas de
visão normal...
Como ele exerce suas funções se não enxerga? Da mesma maneira
que um juiz, que tem olhos sadios, que, para ler e entender algo em língua
estrangeira, deve valer-se de um intérprete, tradutor ou lèdor — ou seja,
um intermediário, compromissado e autorizado legalmente a tanto.
Em nossa atividade profissional, tivemos oportunidade de apreciar
um caso atinente a uma pessoa, portadora de deficiência auditiva que lhe
impunha o uso de corresponde prótese, a qual tinha sido aprovada em con
curso público para cargo de professor municipal do ensino fundamental,
mas fora declarada inapta pela junta médica municipal, e, assim, viera a ser
impedida de exercer o cargo pretendido. '
É certo que as leis, e até mesmo a própria Constituição, sob a luz
dos princípios maiores que as informam, impõem que a Administração ad
mita pessoas portadoras de deficiência nos cargós e empregos públicos,
devendo até mesmo reservar vagas para esse fim. A exigência, aliás, não fica
restrita ao sserviço público, pois, como veremos adiante em pormenores, a
legislação federal impõe que, mesmo nas empresas privadas, também haja
um percentual de trabalhadores reabilitados ou de pessoas portadoras de
deficiência,; desde que habilitadas.
Há, pois, uma regra implícita para a admissão de pessoas portadoras
de deficiência aos cargos e empregos, ou seja, é necessário que a deficiência
não impeça o exercício da função ou do cargo pretendidos (tanto que, v g .
a Convenção n. 159 da Organização Internacional do Trabalho — OIT refc-
re-se a “emprego adequado", enquanto o art. 93 da Lei n. 8.213/91 exige
que a pessoa portadora de deficiência esteja “habilitada” para o trabalho
pretendido) . 00 Assim, por exemplo, nada impedirá que uma pessoa q,ie
tenha tido evulsão traumática dos membros superiores seja aprovada em
concurso público para exercer cargo ou função que não suponha necessária
ou indispensavelmente seu uso; contudo, feriria o princípio implícito da
razoabilidade que a Administração aprovasse essa pessoa para a função, pí)r
exemplo, de motorista da ambulância municipal, quando hoje o exercício
desta função é incompatível com a presença dessa limitação.
60. Essa compatibilidade é necessária, e chegou a exprimi-la, de forma ób

Constituição portuguesa: “os cidadãos portadores de deficiência física ou mental go'^01
plenamente dos direitos e estão sujeitos aos deveres consignados na Constituição, com tte
salva do exercício ou do cumprimento daqueles para os quais se encontram incapacita^°.Sv
(art. 71, 1, Revisão de 1997).
ií,- •" 1
te No caso então sob exame, tratava-se de aprovação por concurso pú

blico de pessoa portadora de deficiência auditiva para o cargo de professor
í de ensino fundamental. Se o laudo pericial, cujo aspecto médico não fora
| posto em questão, concluíra que a limitação auditiva do examinado era tal
que o tornava inapto para o exercício do cargo, temos aí uma questão fática
; que só poderia ser discutida e regularmente decidida pelas vias administra-
• tivas ou jurisdicionais próprias. Concluímos, portanto, que, se essa limita-
| ção fosse tal que, em casos iguais, justificaria eventual aposentadoria com-
í pulsóriá por invalidez, de um servidor que já tivesse entrado, no serviço
| público antes de adquirir a limitação, não teria sentido admitir outro iservi-
j. dor, que, antes de ingressar, já portasse essa mesma deficiência que seria
1 causa eventualmente impeditiva em caráter absoluto do exercício da mesma
| função, salvo se essa pessoa estivesse habilitada para se comunicar adequà-
| damente com os alunos, apesar da limitação auditiva.
j '• Já na iniciativa privada, coube à lei que cuida do sistema da previ-
•j dência social assegurar em favor dos beneficiários reabilitados ou das pes-
| soas portadoras de deficiência, desde que habilitadas, de 2 a 5 % das vagas
| para trabalho em empresas com mais de 10 0 empregados .61 O regulamento
estabelece as proporções: a ) 2%, para empresas de 10 0 a 200 empregados;
; b) 3%, de 201 a 500; c) 4%, de 501 a 1000; d) 5%, para as que excedam
. 1000/’ 2 Se houver necessidade de arredondariiento, a aproximação será
- ' para o primeiro número inteiro superior.63
Grandes empresas têm alegado que, se tiverem que contratar 5% de
trabalhadores deficientes,' terão de demitir igual número de não deficien-
Mts .. Mas o argumento é irreal, pois que, na rotatividade normal dos em
ir; pregos, basta ir cumprindo a lei gradualmente, que em pouco o problema
resta resolvido, sem que se ponha alguém na rua. Outros alegam que não
ha condições, de transporte ou acesso adaptado para recebê-los... Mas o
^que está tardando são essas adaptações!64
i^ De tt^dos, porém, o mais indigno é o argumento já ouvido de que se
j ^deveria criar uma contribuição de cidadania para as empresas que, não
^querendo manter o percentual, pagariam um valor a úm fundo, o que as
; dispensaria de contratar pessoas portadoras de deficiência... Ou seja, paga
r a m uma taxa para terem o direito de discriminar!
4"
------------------------------------- ---- -----
^ 61. Lei n. 8,213191, art. 93-
iJjM. 62. Dec. n..3.298199, art. 36.
63. KB n. 227.299-MG, STF Pleno, j. 14-06-00, v.u., rel. Min. Ilmar Gaivão, DJU, 06-
_ '0 00, p. 98, Informativo STF, 103- Em sentido contrário, o STJ entendeu, porém, que a regra
fitncrica de reserva de 5% das vagas do concurso para deficientes físicos só seria aplicável se
Multasse em pelo menos urna vaga inteira (MS n. 8.417-DF, 3a Seç. STJ, j. 12-05-04, v.u., rel.
■í Mm pau|0 Medina, DJU, 14-06-04, p. 156).
~ 64. Verberando, com razão, a costumeira objeção de inexeqüibilidade em casos tais,
■ v A pessoa portadora de deficiência e o princípio da igualdade de oportunidades no Direito
Trabalho, de Guilherme José Purvin de Figueiredo, em Direitos da pessoa portadora de
"Eficiência, p. 74, cit.
610— CAPÍTULO 41
Enfim, cumpre ressaltar que a preocupação do constituinte e do ie-,

gislador ordinário com a defesa das pessoas portadoras de deficiência é
inteiramente justificada. Primeiro, porque essa proteção não interessa ape
nas às próprias pessoas que têm necessidades especiais, mas sim a toda a
coletividade. Essa proteção transindividual é importante também em rela
ção à pessoa idosa, à criança e ao adolescente e a todas as pessoas que este
jam desfavorecidas por condições, passageiras ou não, que imponham limi
tações mais ou menos acentuadas em. sua capacidade de cuidar de si mes
mas. Depois, porque todos nós estivemos e ainda poderemos voltar a estar
um dia nessas condições. Enfim, porque, numa sociedade democrática, que
vise ao efetivo respeito aos seus mais sérios valores, a defesa dos indivíduos
deve ser feita em sua plenitude, por força da dignidade ínsita à pessoa hu
mana, e em decorrência dos princípios jurídicos da igualdade, justiça social
e bem-estar. ;i:
O papel da sociedade vai além de apenas constatar ou lastima
tuação de deficiência; há um dever social de obrigação positiva, qual seja,
de buscar vencer, suplementar, atenuar ou, até, em último caso, conviver
condignamente com a deficiência.
É preciso deixar claro que não se trata de um ato de caridade que o
Estado ou as pessoas devem em relação a alguns dos membros da socieda
de. A pessòa portadora de deficiência — qualquer que seja ela, motora,
sensorial ou intelectual — essa pessoa é inteira, no que diz respeito à dig-
nidade e direitos.
6. A pessoa portadora de deficiência e o Código Civil de

2002 C
O Código Civil de 2002 acertadamente abandonou alguns conc
arcaicos e nada técnicos que vinham da legislação anterior, a qual se refena
à incapacidade absoluta dos “loucos de todo o gênero”, além dos "surdo-
mudos, que não puderem exprimir a sua vontade” (CC de 1916, art. c
III). Agora, no pertinente, o novo diploma civil fala apenas na incapacidade
absoluta para exercer pessoalmente os atos da vida civil em relação aos queJ
“por enfermidade ou deficiência mental, não tiverem o necessário discer
nimento para a prática desses atos”, e aos que, “mesmo por causa transi10'
ria, não puderem exprimir sua vontade” (CC de 2002, art. 3o, H e III); P°r
outro lado, o novo código considera existir incapacidade relativa em relatai’
a certos atos, ou à maneira de os exercer, entre outros, quanto aos que’
“por deficiência mental, tenham o discernimento reduzido”, bem conio
quanto aos .“excepcionais, sem desenvolvimento mental completo” (CÇ £ .,
2002, art. 4o, II e III).
Afora essas singelas alterações, a nova legislação c o d ific a d a
pouco avançou na área da proteção à pessoa portadora de deficiência
O art. 1.747 do CC também atualizou àquela terminologia que
do Direito anterior (o art, 446 do Código Civil de 1916 falava em subnii^ ^
à curatela dos “loucos de todo o gênero” e dos “surdos-mudos, sem e • C ,
ção que os habilite a enunciar precisamente a sua vontade”). A g o ra , aií1
DEFESA DAS PESSOAS PORTADORAS DE DEFICIÊNCIA— ÓU
lei civil diz que estão sujeitos à curatela, entre outros: a) aqueles que, por
enfermidade ou deficiência mental, não tiverem o necessário discernimento
para os atos da vida civil; b) aqueles que, por outra causa duradoura, não
puderem exprimir a sua vontade; c) os deficientes mentais, os ébrios habí-
; tuais e os viciados em tóxicos; d) os excepcionais sem completo desenvol-
•Tifflento mental.
Admitiu o novo estatuto civil a imposição de curatela em relação
àqueles que, por enfermidade ou deficiência mental, não tiverem o necessá
rio discernimento para os atos da vida civil (art. 1.767, I), bem como em
relação aos deficientes mentais, aos ébrios habituais e aos viciados em tóxi
cos (art. 1.767, II); e, ainda, em relação às pessoas excepcionais, sem com
pleto desenvolvimento mental (art. 1.767, III).
A interdição poderá ser promovida pelos pais ou tutores, pelo côn
juge ou qualquer parente, ou, nos casos da lei, pelo Ministério Público
(arts. 1.768-1.769)- A nova lei civil admitiu, agora em regra sem correspon
dência no Código anterior, que o próprio enfermo ou o próprio portador
de deficiência física também requeira diretamente a nomeação de curador
í para cuidar de todos ou apenas de alguns de seus negócios ou bens (art.
1780).
Os limites da curatela serão, naturalmente, fixados caso a caso (art.
1772). O Código Civil anterior só previa por expresso que o juiz fixasse os
v;limites da curatela na interdição do surdo-mudo e do pródigo (arts. 451 e
I 459). Agora, de maneira mais correta e ampla, o art. 1.772 do novo Código
* dsspõe que, pronunciada a interdição das pessoas a que se referem os inci
sos III e IV do art. 1.767 (pessoas que, por causa duradoura, não puderem
êxprimir sua vontade, os deficientes mentais, os ébrios habituais, os vicia-
Çdos em tóxicos e os excepcionais sem completo desenvolvimento mental),
juiz assinará, segundo o estado ou o desenvolvimento mental do interdi
to, os limites da curatela, que poderão circunscrever-se às restrições cons
tantes do 1.782 (interdição do pródigo). Confortando essa regra, o art.
780 admite que, a requerimento do interessado, pode-se-lhe dar curador
para cuidar de todos ou alguns de seus negócios ou bens.
iff' ■ Por fim, o Código Civil de 2002 ainda se refere à pessoa portadora
,de deficiência quando cuida da deserdação, e o fez em duas hipóteses.-
I a) na deserdação de descendente por ascendente, admite-se como causa o
^ 'desamparo do ascendente em alienação mental ou grave enfermidade”
-^fart. 1.962, IV); b) na deserdação de ascendente por descendente, admite-se
como causa o “ desamparo do filho ou neto com deficiência m ental ou gra-
? enfermidade” . Note-se que a nova lei quebrou o paralelismo ao definir
r essas hipóteses de deserdação, falando ora em "alienação mental” , ora em
^deficiência mental” .
^T-
=3, Para o sistema do Código Civil vigente, os atos praticados por pes
soa absolutamente incapaz serão nulos; se praticados por pessoa relativa-
. frente incapaz, serão anuláveis (arts. 166, I, e 171,1). Entretanto, o próprio
Hicapaz, não obstante sua condição, responderá pelos prejuízos que causar,
. SÇas pessoas por ele responsáveis não tiverem obrigação de fàzê-lo ou não
t dispuserem de meios suficientes (art. 928 ).
CAPÍTULO 42
DEFESA D O S INVESTIDORES
N O M E R CA D O DE VALORES M O BILIÁR IO S
SUMÁRIO: 1. O Ministério Público na defesa dos investidores.

2. Limites para a atuação ministerial.
1,1. . O Ministério Público na defesa dos investidores1

Para a defesa de interesses coletivos de credores, assim como de
[ôutros interesses de relevância social, o Ministério Público oficia: a) em
falências, recuperação judicial de empresas e seus incidentes;2 b) em liqui-
'dàção de instituições financeiras, cooperativas de crédito, de sociedades ou
|'empresas que integrem o sistema de distribuição de títulos ou valores mobi
liários no mercado de capitais, de sociedades Ou empresas corretoras de
ís câmbio e das pessoas jurídicas que com elas tenham vínculo de interesse;3
1 c) nos procflfessos em que sejam interessadas entidades sob liquidação ou
r intervenção extrajudicial;4 d) nos pedidos de insolvência civil,5 e) nas ações
'•UhuíihX
"Civis públicas para evitar lesões ou obter o ressarcimento de danos causados

,a titulares de valores mobiliários e aos investidores do mercado.^
^ "" 1. Sobre o assunto, v, artigos de Paulo Fernando Campos Sallcs de Toledo, A Lei
'■7-913, de 7 de dezembro de 1989, RT, 667:70 e Rodolfo de Camargo Mancuso, Ação civil
"Publica para tutela dos interesses dos titulares de valores mobiliários e investidores, RT,
1.
. 2. Apesar do veto ao art. 4° da Lei n. 11.10110-5, a atuação do Ministério Público legi-
‘ üina-se pelo art. 82, III, do CPC.
3. Lei n. 6.024/74, arts. 34, 45-6; CPC, art. 82, JII; LC paulista n, 734/93, art. 295, r.
: 4. CPC, art. 82, III.
~ 5. CPC, art. 82, III. N o mesmo sentido, v.Nelson e RosaNery,Código de Processo
ST
-
C'V«, cit., notas ao art. 82.
;=
;. 6. Lei n. 7.913/89, art. 1°.
.
614— CAPÍTULO 42
A razão da intervenção do Ministério Público nesses casos não se dá

na defesa de interesses pecuniários individuais e disponíveis dos credores;
antes ocorre porque convém à coletividade o zelo pelo funcionamento hí-
gido das empresas e da economia de mercado, o que leva ao desenvolvi-
mento social do sistema, com a geração de empregos e riqueza, o recolhi
mento de impostos, o regular relacionamento econômico e jurídico entre
incontáveis pessoas. Intervém, assim, sempre que convenha à coletividade o
funcionamento correto, como um todo, de um sistema econômico, social
ou jurídico.7 Exemplificativamente, há sério abalo na captação de poupança
ou na confiança de mercado sempre que ocorrem falhas de gravidade no
sistema. Atuando nessas ações, o Ministério Público poderá tomar as provi
dências cíveis e criminais que lhe são afetas. Por fim, a atuação protetiva do
Ministério Público explica-se também para garantir acesso à Justiça, caso
contrário inúmeros interesses transindividuais, de larga abrangência social,
acabariam ficando sem efetiva proteção jurisdicional.
Cassada a intervenção ou liquidação de instituições financeiras, o
Ministério Público perde sua legitimação como autor;8 contudo, persiste
sua atuação interventiva, pelo art, 82, III, do Código de Processo Civil.9
A Lei n. 7.913/89 dispôs que, sem prejuízo da ação d e indenização
de iniciativa do próprio lesado, o Ministério Público poderá propor ações
com objeto coletivo, para evitar lesões ou obter ressarcimento de danos
causados aos titulares de valores mobiliários e aos investidores de mercado,
especialmente (mas não exclusivamente) quando decorrerem de operação
fraudulenta, prática não-eqüitativa, manipulação de preços ou criação de
condições artificiais de procura, oferta ou preço de valores mobiliários;
compra ou venda de valores mobiliários por parte dos a d m in is tra d o re s , e
acionistas controladores de companhia aberta, utilizando-se de in form ações
desconhecidas do mercado; omissão de informação relevante ou sua pres
tação de forma incompleta, falsa ou tendenciosa.10
Na ação judicial de que trata a Lei n. 7-913/89, aplica-se, no que
couber, o sistema da Lei da Ação Civil Pública-,11 por via de con seqü ên cia,
também se aplicam subsidiariamente as normas processuais da Lo n.
8.078/90 (CDC) , 12 inclusive no que diz respeito à defesa dos interesses io-
dividuais homogêneos.15
7. Nesse sentido, a Súm. n. 7 do CSMP-SP (p. 691 e s.).

8. Cf. RT, -157:102, 594:51. V., tb., o REsp n. 61.055-SP, 4a T. STJ, j. 22-08-95, fel
Min. Torreão Braz, DJU, 23-10-95, p- 35.678.
9- Nesse sentido, v. nosso M anual do prom otor de Justiça cit., p. 222; Nelso
Rosa Nery, Comentários ao Código de Processo Civil, cit., nota ao art.' 82.
10. Lei n. 7-913/89, art. I o . Reconhecendo a legitimidade do Ministério Public0.1’®
hipótese, v. REsp n. 256.597-GO, 2a T. STJ, j. 24-10-00, v.u., rel. Min. Paulo GaUorti, D p ,
08-01, p. 96.
11. Cf. art. 3o da Lei n. 7.913189.
12. Cf. art. 21 da Lei n. 7.347185, introduzido pela Lei n. 8.078190.
13- V. Cap. 8, n. 3.
DEFESA DO S INVESTIDORES— 6 l 5
j
1- Nos termos do art. 2o da Lei n. 7.913189, “as importâncias decorren-
i tes da condenação, na ação de que trata esta lei, reverterão aos investidores
j lesados, na proporção de seu prejuízo. § I o As importâncias a que se refere
' este artigo ficarão depositadas em conta remunerada, à disposição do juízo,
i até que o investidor, convocado mediante edital, habilite-se ao recebimento
I da parcela que lhe couber. § 2o Decairá do direito à habilitação o investidor
i que não o exercer no prazo de dois anos, contado da data da publicação do
j edital a que alude o parágrafo anterior, devendo a quantia correspondente
i ser recolhida ao Fundo a que se refere o art. 13 da Lei n. 7.347, de 24 de
| julho de 1985” . 14
•< '
I 2. Limites para a atuação ministerial
j'. Como temos dito, há limites para a atuação do Ministério Público
| em defesa de interesses individuais homogêneos. Não lhe cabe defender
I interesses individuais disponíveis de umas poucas pessoas ou de pequenos
I grupos de pessoas, pois está votado à defesa dos interesses mais gerais da
sociedade. Assim, só pode defender interesses individuais quando isso con-
is. venha à coletividade como um todo (quando o interesse seja indisponível
ou quando seja tal a abrangência ou dispersão de lesados que sua atuação
se torne proveitosa para a sociedade, ou seja, quando a defesa do interesse
tenha o caráter soc.ial).1^
Tem o Ministério Público legitimidade para defender interesses co-
letiros ou individuais homogêneos de investidores, se a lesão tiver expres-
: , sao social. Exemplifiquemos. Há sério abalo na economia privada e no sis-
( tema de captação de poupança, quando o governo investe sobre os depósi-
, tos populares, quer bloqueando-os de forma inconstitucional,16 quer não
lhes pagando a atualização monetária devida (verdadeiro confisco da pou-
' pança). Da mesma forma, quando uma sociedade financeira entra em liqui-
I ciarão, pode ocorrer que milhares de investidores tenham sido lesados. Em
| todas essasHhipóteses, a ação ou a intervenção do Ministério Público são
!
-■ perfeitamente exigíveis; sua iniciativa por meio da ação civil pública evita a
dispersão de milhares de ações individuais, que gerariam inevitáveis julga-
I mentos contraditórios, com grande custo processual e social, sem falar que
| grande parte dos lesados ficaria sem efetivo acesso à jurisdição.
j Negar a iniciativa dos co-legitimados para a ação civil pública ou co-
| letiva em defesa de investidores lesados seria o mesmo que olvidar os pres-
| supostos e objetivos da legitimação extraordinária em defesa de interesses
| transindividuais.17
'
14. Cf. art. 2o da Lei n. 7.913189, com as alterações da Lei n. 9.008195-

15. CR, art. 127, caput. V., ainda, Caps. 4, n. 14, e 8, ns, 3 e 4. V., tb., a Súm. n. 7 do
’ C-SMP-SP.
16. O chamado Plano Collor (1990).
17. A propósito, v. tb. o Cap. 8.
6 i 6-— c a p í t u l o 42
&
tn rvi,„(,DeVf Sf ’ ? ° ÍS> reco1nhecer clue a dispersão de lesados justifica o tra I.
to coletivo da lesao causada a investidores. Como exemplo afirma-se a !*>«■
tmudade do Ministério Público para ajuizar ação civil pública na tutela de
interesses individuais homogêneos dos aplicadores de títulos de capitaliza
dò f i n a n c e ^ s ÍrreguIar de Sociedade de capitalização no merca-
CAPITULO 43
DEFESA D A CRIANÇA
E D O ADOLESCENTE
SUMARIO: 1. A defesa de interesses difusos e coletivos na área

de proteção à infância e à juventude. 2. A competência para a
ação civil pública. 3. Hipóteses de ações civis públicas. •
1. A defesa de interesses difusos e coletivos na área de

vproteção à infância e à juventude1
k‘ Examinando os principais direitos ligados à proteção da infância e
-í da juventude, enumerados pelo art. 227, caput, da Constituição, duas ob-
. servações básicas devem ser feitas: a) de um lado, vige o prin cípio da abso-
T luta prioridade desses direitos;2 b) de outro lado, vemos que a indisponibi
lidade é sua nota predominante, o que torna o Ministério Público natural
mente legitimado à sua defesa,3 sem prejuízo da existência de outros co-
leguimados.4
À vista dos bons frutos da Lei da Ação Civil Pública, a Constituição
de 1988 não só ampliou o rol dos legitimados ativos para a defesa dos inte-
j resses transindividuais, como ainda alargou as hipóteses de cabimento da
Vv 1. Sobre a matéria, v., tb., o livro O Ministério Público e o Estatuto da Criança e do

jAdolescente, que fizemos em conjunto com Pauio Aifonso Garrido de Paula, São Paulo, APMP,
.‘1991; v ,, ainda, nossos comentários sobre os arts. 200-201 da Lei n. 8.069190, em Estatuto da
Çriança e do Adolescente contentado — comentários jurídicos e sociais, coord. Munir Cury,
5a ed. Malheiros, 2000, e em Estatuto da Criança e do Adolescente — Lei 8.069/90 — estudos
■fóiiojurídicos, coord. Tânia da Silva Pereira, Renovar, 1992.
"■ 2. CR, art. 227; ECA, art. 4o, caput, e parágrafo único.
3. CR, art. 127.
"• 3 n -492-SP* 3* T' STJ’ * 12-°3-02' v'u > Min- N***
f 4. CR, art. 127, § l u, e ECA, art. 210.
618— CAPÍTULO 43
sua tutela judicial. Desta forma, para a tutela dos interesses ligados à prote
ção da criança, não é o Ministério Público o único legitimado ativo, nem o
rol de interesses transindividuais é taxativo.
Diz a Constituição ser "dever da família, da sociedade e do Estado
assegurar à criança e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito à
vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à
cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e co
munitária, além de colocados a salvo de toda forma de negligência, discri
minação, exploração, violência, crueldade e opressão” 5
A análise do Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei n. 8.069/90),
como um todo, reforça a referida norma constitucional, seja quando cuida
dos seus direitos fundamentais (direito à vida e à saúde; à liberdade, ao
respeito e à dignidade; à convivência familiar e comunitária; à educação, ao
esporte e ao lazer; à profissionalização e à proteção no trabalho) ,6 seja
quando cuida de seus direitos individuais ou transindividuais.7
As ações civis públicas e as ações mandamentais de iniciativa do. Mi
nistério Público, previstas na Lei n. 8.069/90, destinam-se à defesa não ape
nas dos interesses relacionados com a proteção à infância e â adolescência
como um todo; os interesses a serem defendidos por esse meio poderão ser
não só difusos e coletivos, como também até mesmo interesses individuais
de criança ou adolescente determinado (pois não raro estaremos diante de
interesses que, embora individuais, serão indisponíveis, sèja diante da inca
pacidade dos titulares, seja em vista da natureza do próprio interesse).8 As
ações de caráter coletivo previstas no ECA destinam-se, ainda, à proteção da
criança e do adolescente seja como destinatários de um meio ambiente
sadio e equilibrado, seja ainda, agora como obreiros, enquanto destinatá
rios de adequadas condições ambientais do trabalho, seja, enfim, até mes
mo enquanto consumidores efetivos ou potenciais.
Tratando-se de interesses indisponíveis de crianças o u adolescentes,
(ainda que individuais), e mesmo de interesses coletivos ou difusos relacio
nados com a ijifância e a juventude —■sua defesa sempre convirá à coletivi
dade como um todo.
Confere a Lei n, 8.069/90 iniciativa ao Ministério Público para a ação
civil pública, na área da infância e da juventude, até mesmo no tocante »
defesa de interesses individuais, dado seu caráter de indisponibilidade.
Assim, o Ministério Público poderá ingressar com ação civil pública para
5. CR, art. 227.

6. ECA, arts. 7° e s.
7. ECA, arts. 106 e s.
8. Cf. ECA, arts. 201, V, 208-224 e 212, caput, e § 2°. Entre as ações civis pública.te
lacionadas com .i defesa da infância e da juventude, não se excluem aquelas que objeti'^??
turela de interesses individuais homogêneos, com a conceituação que lhes deu o art- '
parágrafo único, III, do CDC (cf. art. 21 da lAC P).
9- Cf. art. 201, V, e Liy. 11, Tít. VI, Cap. VII, do ECA.
DEFESA DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE— 619
4 assegurar vaga em escola tanto para uma única criança, 10 como para deze-
i nas, centenas ou milhares delas; tanto para se dar escolarização ou profis-
is síonalização a um, como a diversos adolescentes privados de liberdade. Da
;! mesma forma, poderá ajuizar ações civis públicas na defesa quaisquer intc-
ú resses individuais homogêneos, coletivos ou difusos de crianças ou adoles-
j centes.
i; ' Ao cuidar da tutela de interesses transindividuais ligados à infância e
; à juventude, o ECA só se referiu, expressamente, aos interesses difusos e
4 coletivos.11 Entretanto, o fato de o ECA não se ter referido a interesses “in-
j dividuais homogêneos” — terminologia que só viria a ser consagrada pouco
depois, no CDC — , não impede que esses interesses transindividuais (que,
is lato sensu, são interesses coletivos) sejam defendidos pelos co4egitimados
• ativos à ação civil pública, em vista da aplicação harmônica e integrada do
| ECA, da LACP e do CDC. Com efeito, não seria exigível que a Lei n. 8.069/90
I: se referisse à terminologia de “interesses individuais homogêneos” , se essa
| expressão só veio a ser consagrada em lei posterior, o CDC (Lei n.
| Í .078/90)isAssim, a interpretação adequada a respeito é a de que, ao referir-
■ se a interesses difusos e coletivos, o ECA quis alcançar, lato sensu, quais
quer interesses transindividuais.
Para a defesa de crianças e adolescentes, cabe, portanto, o ajuiza-
' nunto de quaisquer ações, inclusive ação mandamental contra eventuais
atos ilegais ou abusivos de autoridade pública ou agente de pessoa jurídica
■ no exercício de atribuições do Poder Público, quando tais atos lesem direito
„ liquido e certo previsto no ECA. Essa ação reger-se-á pelas normas do man-
■telado de segurança.12
Ijt Ações cíveis individuais para cobranças de créditos de incapazes de-
, vem ser propostas pelos seus representantes legais nas varas cíveis comuns,
i assegurada a intervenção do Ministério Público no processo .13 Havendo
■. falha ou omissão desses representantes, o Ministério Público poderá e deve
rá tomar qtfcfdquer providência judicial que lhe pareça reclamada pela segu-
= rança dos haveres do menor ,14 inclusive promovendo, se for o caso, a res
ponsabilização de quem de direito pela omissão prejudicial ao incapaz, ou
requerendo a nomeação de curador especial para este último .15
10. Em mandado de segurança impetrado pelo Ministério Público em favor do aces-,

so ao ensino fundamental de uma criança, o STJ reconheceu mais que a legitimidade, o pró-
Pno dever de a instituição empreender essa defesa (REsp n. 212.961-MG, l :l T. STJ, j. 15-08-
v.u., rel. Humberro Gomes de Barros, DJU, 18-09-00, p. 100). Idem, em matéria de acesso
a saúde de. uma criança (REsp n. 738.782-RS, I a T. STJ, j. 14-06-06, v.u., rel. Min. Luiz Fux,
tyl’, 03-04-06, p. 257).
11. ECA, arts. 124, V, 208, parágrafo único, e 210.
12. ECA, art. 212 e § 2o.
13. CPC, art. 8 2 ,1.
14. CC de 2002, art. 1.637.
15. CC de 2002, art. 1.692; CPC, art. 9o, I.
L,
620— CAPÍTULO 43
O limite para a atuação nessa área será, naturalmente, á dest

institucional do Ministério Público.
Obtida e executada condenação em dinheiro em ação civil pública
que verse interesses de crianças ou adolescentes, o produto auferido irá
para o fundo de reparação de interesses lesados ligados a essa área, não ao
fundo geral de interesses difusos lesados, de que cuida o art. 13 da LACP.16
2. A competência para a ação civil pública17

No tocante às ações civis públicas que versem interesses transindivi
duais relativos às crianças e adolescentes, a competência para conhecê-las e
"'julgá-las é da Justiça da Infância e da Juventude. 18 Abandona-se aqui a regra
geral do art. 2o da LACP; segundo o art. 209 do ECA, a competência deixa
de ser a do local do dano para ser a do local da ação ou da omissão (isto
é, o local onde foi ou deixou de ser praticado o ato que vai ser atacado por
via jurisdicional); ressalva-se, porém, e por expresso, a competência da Jus
tiça federal e a competência originária dos tribunais superiores.
Não raro se controverte sobre a competência para a propositura das
ações civis públicas que visem à garantia de direitos fundamentais da crian
ça e do adolescente (ECA, arts. 7o a 69): correriam perante varas cíveis co
muns ou perante varas especializadas? E as ações civis públicas que digam
respeito às relações de trabalho de interesses de adolescentes (ECA, arts.
60-69)? Seria a competência para conhecer e julgar essas ações de uma das
Varas da Infância e da Juventude ou da Justiça do Trabalho?
Apreciando exatamente esta última hipótese agora em d iscu ssão, o
Tribunal de Justiça paulista afirmou a competência da Justiça estadual: ,
“compete à Justiça da Infância e da Juventude conhecer e julgar ações civis
públicas que visem a garantir os direitos fundamentais da criança e do ado
lescente, enquanto à Justiça, do Trabalho incumbe assegurar os direitos .
decorrentes da relação de emprego. Inexiste [no caso] conflito entre capital
e trabalho, mas sim proteção dos referidos direitos, tutelados pelo M inisté
rio Público, representando o Estado e a Sociedade, contra empresas que ;
não respeitam tais direitos assegurados pelo Estatuto da Criança e do Ado
lescente. Em suma, in casu, n ã o há se faiar de direitos sociais, c o n stitu cio
nalmente garantidos, decorrentes das relações de trabalho, fato esse que .
deslocaria a competência para a Justiça obreira. Mas sim, em direitos fun
damentais de menores previstos no Estatuto da Criança e do A d o le s c e n te e
na Carta Magna. Fundamentalmente na questão pertinente ao trabalho pe'
noso. Se for, em conseqüência, atingida a relação empregatícia, trata-se.de
16. Cf. ECA, art. 214. A Lei n. 8.242/91 instituiu o Fundo Nacional para a Criança e,°:
Adolescente. O fundo estadual dos direitos da criança e do adolescente, criado pelo art. 2 .
Lei paulista n. 8.074/92, é regulamentado pelo Dec. estadual n. 39.104/94. A propósito, v., rt’:?.
o Cap. 33.
17. V. tb. Cap. 15.
18. ECA, art. 148, IV. ^
DEFESA DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE— 621
1 resultado que não pode vir a fixar a competência do Juízo, eis que indevido
raciocínio. E, assim sendo, não compete à Justiça do Trabalho a apreciação
í de casos que tais, da forma que fundamentado, mas sim às Varas especiali
zadas e privativas da Infância e da Juventude” .19
De qualquer forma, ainda que instauradas com base no ECA e pro-
postas perante Varas especializadas da Infância e Juventude, as ações civis
. públicas tramitarão segundo o rito e os prazos do Código de Processo Ci-
. vil.20
te Se forem nacionais ou regionais as lesões a interesses transindivi-
duais relacionados com a proteção da infância e juventude, deve-se aplicar
subsidiária e analogicamente o art. 93 do CDC, promovendo*se a ação na
íj Capital do Estado ou na Capital do Distrito Federal.21
; ' Por outro lado, segundo a Súm. n. 209 do STJ, a existência de vara
privativa, instituída por lei estadual, não altera a competência territorial
: resultante das leis de processo. Daí, não interfere com as normas de compe
li tência do ECA o fato .de que em algumas comarcas haja, v.g., varas privativas
■ da Fazenda Pública.
; 3- Hipóteses de ações civis públicas

-7- -■
l> A atuação do Ministério Público, na área de proteção da infância e
L da juventude, pode dar-se pela propositura de inúmeras ações civis púbíi-
te.cas. Atendidos os pressupostos de pertinência temática e pré-constituição,
te.tãmbém as associações civis e outros legitimados podem defender interes-
|fssès transindividuais de crianças e adolescentes, com base na aplicação con-
F jugada da LACP e do ECA.
Para a proteção de interesses ligados às crianças e adolescentes, em
F tese podem ser ajuizadas, de acordo com as correspondentes normas de
j le^tiniação, algumas ações de assento constitucional, como: a) representa-
; Ções interve&tivas e ações diretas de inconstitucionalidade, até mesmo por
’ 'oni^são;22 b) ações declaratórias de constitucionalidade de lei ou ato nor-
j niauvo federal;23 c) mandado de injunção, quando a falta de norma regu-
\ ljincntadora torne inviável o exercício de direitos e liberdades constitucio-
^' nais,2'' d) ação para garantia de direitos assegurados na Constituição por
\ ------------------------------------------------
b ' ----- ■
| 19. Agi n. 3l.072-0/0-Matão, Câm. Especial TJS1’, v.u .,;. 23-05-96, rel. Des. Prado de
í fofedci.
I 20, Nesse sentido, entendendo que o prazo para apelação é o do CPC enão do ECA
Tapara as ações civis públicas instauradas perante Vara da Infância e Juventude, v. REsp n.
( 128 081-RS, T. STJ, v.u., j. 17-04-98, rel. Min. Garcia Vieira, DJU, 08-06-98, p. 21, JtSTJ,
í *LT6i. A propósito, v., ainda, Cap. 31, n. 6.
i 21. A propósito, v. Cap. 15, n. 7-
j 22. CR, art. 129, IV.
í 23. CR, arts. 102, 1, a, e 103, cf. EC n. 3/93 e 45/04.
] 24. CR. art. 5o. LXXI.
parte dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública;25 e) ação

civil pública para a defesa de interesses individuais indisponíveis, ou de
interesses transindividuais de crianças e adolescentes;20/) ação civil pública
cuja necessidade se evidencie à vista de seu papei fiscal no tocante a gastos
públicos, campanhas, subsídios e investimentos estatais ligados à área da
infância e juventude.27
Igualmente, devem ser admitidas as ações civis públicas destinadas a
proteger crianças e adolescentes na qualidade de consumidores, especial,
mente em relação a produtos perigosos ou nocivos, ou até mesmo como
destinatários de propagandas abusivas ou que desrespeitem suas caracterís
ticas de pessoas em formação, ou que lhes sugiram o uso do tabaco e do
álcool.28
Admite-se também a impetração de ação mandamental, inclusive em
caráter transindividual, contra atos ilegais ou abusivos de autoridades pú
blicas, na forma do art. 212, § 2o, do ECA.
Regem-se, ainda, pelas disposições do ECA as ações de responsabi
lidade por ofensa aos direitos assegurados à criança e ao adolescente, refe
rentes ao não-oferecimento ou oferta irregular de: a) ensino obrigatório;
b) atendimento educacional especializado aos portadores de deficiência;
c) atendimento em creche e pré-escola; d) ensino noturno; e) programas
suplementares de oferta de material didático-escolar, transporte e assistên
cia à saúde; f ) serviço de assistência social; g) acesso às ações e serviços de
saúde; b) escolarização e profissionalização dos adolescentes p riv a d o s de
liberdade.29
Como exemplos concretos, podem ser mencionadas as seguintes
hipóteses de ações civis públicas, a ser movidas contra: a) a Fazenda Pública (
e os empregadores em geral, para assegurar condições de aleitamento ma-
terno ;30 b) a Fazenda Pública para assegurar condições de saúde e de edu-,
cação;31 c) hospitais, para que cumpram disposições d o Estatuto;?.
d) empresas de comunicação, 33 e) editoras;34 f) entidades de atendim en-
25. CR, art. 129, II.

26. CR, arts. 127, caput, e 129, III.
27. CR, art. 129, II e III. Ainda a propósito da defesa do patrimônio público, l!-
9, tópicosiis. 4 es.
28. ECA, arts. 77 a 82; Lei n. 10.167100.
29. ECA, art. 208.
30. ECA, art. 9o-
31. ECA, arts. 11 e § 2o, e 54, § 1°.
32. ECA, art. 10.
33. ECA, arts. 76 e 147, § 3o; CR, arts. 220, § 3o, e 221.
34. ECA, arts. 78, 79 e 257.
DEFESA DA CRIANÇA E D O ADOUBSCENTE— 623
í to;35 g ) os próprios pais ou responsáveis;36 h) os que devam sofrer execu-

4 ção das multas.57
4 Dado o caráter indisponível dos interesses das crianças e adolescen-
;; tes, a lei comete ao Ministério Público não só sua defesa coletiva, como até
\ mesmo sua defesa individual. Assim, o Ministério Público pode ajuizar ação
. civil pública não só para defesa de interesses transindividuais com o até
ij: mesmo de urna única criança ou de um único adolescente (como para asse
is gurar-lhe atendimento médico ou vaga em escola). Nesse sentido, o Minis-
■ tério Público pode, portanto: a) promover e acompanhar as ações de ali-
;is tnentos e outros procedimentos (ECA, art. 201, III); b) promover o inquéri-
I to civil ou a ação civil pública para a proteção dos interesses individuais,
f difusos ou coletivos relativos à infância e à adolescência (ECA, art. 201, V).
j Equivocou-se, pois, a decisão majoritária de turma do Superior Tri-
.] bunal de Justiça, quando anulou um processo por suposta ilegitimidade
; ativa do Ministério Público para defender direito individual de menor, qual
; seja, garantir-lhe matrícula em creche.38 Mais acerto teve essa mesma Corte,
i quando decidiu em sentido contrário, reconhecendo a legitimidade dp par-
f quet em defesa de interesses indisponíveis de uma só criança.39
! Embora seja muito àmplo o objeto das ações civis públicas a cargo
I do Ministério Público, o princípio da separação de poderes impede que o
I Poder Judiciário imponha ao Poder Executivo ações que a este caibam, den-
I tro da discricionariedade própria do administrador.40
Í nistério
* Antes de propor as ações civis públicas ou coletivas relacionadas
Com a proteção de crianças e adolescentes, poderá valer-se o órgão do Mi
Público do inquérito civil, o qual está sujeito aos conhecidos con-
] *troles de arquivamento.41 Por outro lado, agora cóncorrentemente com os
| demais órgãos públicos legitimados à ação civil pública, o Ministério Públi-
j Jco tem ainda a possibilidade de tomar compromissos de ajustamento de
; conduta. E, atuando nas funções de ombudsman, pode o Ministério Público
I expedir refcomendações, nas áreas de suas atribuições funcionais.42
Ííp
35. ECA, arts. 97, parágrafo único, 148, V, e 191,

1^, 3 36. ECA, arts. 129, 155 e 156.
37. BCA, art. 214, § I o.
38. REsp n. 485.969-SP, 2a T. STJ, j. 11-11-03, m.v., Informativo de Jurisprudência
f s77, J«>J.
lüte 39- REsp n. 699.599-RS, I a T. STJ,). 13-02-07, v.u., rel. Min. Teori Zavascki, DJU, 26-
| °2-07, p. 551; REsp n. 716.190-RS, l.a T. STJ, j. 06-04-06, v.u., rel. Min. Teori Zavascki, DJU, 24-
1 04-06, p. 366; EDREsp n. 662.033-RS, I a T. STJ, f. 19-04-05, v.u., rel. Min. José Delgado, DJU,
T 4 3 06 05, p. 183.
S * 40. Per (Q O ) n. 2.836-RJ, Informativo STF, 300 e 297.
* ^ 41. ECA, arts. 223 e 234, e LACP, art. 9°. V., aqui, o Cap. 26.
j *■ 42. A propósito, v. nosso O inquérito civil — investigações do Ministério Público,
] Cf»npromissos. de ajustamento e audiências públicas, 2a ed., cit., Saraiva, 2000.
624— CAPÍTULO 43
Nem todos os arquivamentos de procedimentos instaurados pelo

membro do Ministério Público subirão à revisão do respectivo Conselho
Superior, mas somente aqueles que versarem matéria que possa, em tese,
ensejar a propositura de ação civil pública. Nesse sentido, dispõe a Súm. n.
19 do CSMP-SP: “Náo há necessidade de homologação pelo Conselho Supe
rior da promoção de arquivamento dé todos os procedimentos administra
tivos instaurados com base no art. 201, VI, do Estatuto da Criança e do Ado
lescente, mas somente daqueles que contenham matéria a qual, em tese,
poderia ser objeto de ação civil pública” . Diz o fundamento da súmula: “a
expressão procedimentos administrativos representa gênero, do qual o
inquérito civil, peças de informação, procedimentos preparatórios, sindi
cância etc. são espécies. O procedimento administrativo eqüivale a inquéri
to civil ou peças de informação, sujeito a homologação do Conselho Supe
rior, quando tratar de lesões de interesses difusos, coletivos óu mesmo in
dividuais indisponíveis relativos à proteção de crianças e adolescentes, na
forma do art. 223 do Estatuto da Criança e do Adolescente”.
A Lei n. 8.242/91 instituiu o Fundo Nacional para a Criança e o Ado
lescente. Já vimos que esse fundo não se confunde com aquele previsto na
Lei da Ação Civil Pública,43 e para cuja formação não entram os recursos
originados jde ações fundadas no Estatuto da Criança e do Adolescente.44
Haverá um, Fundo Nacional para a Criança e o Adolescente, fundos esta
duais e fundos municipais.45
Poisíím, reiterem-se duas questões fundamentais, que devem ser in-
terpretadasmum contexto que concorra para melhor proteção da criança e
do adolescente.
D e ü m lado, essa enumeração de ações civis públicas é m era m en te
exempliflcativa, haja vista as normas residuais ou de extensão contidas n.ão
só no art. 2 0 1 , V I, do Estatuto, e no inc. IV, do art. I o , da Lei da Ação Civil
Pública, como no art. 129, III, da Constituição.
De outro, na proteção de interesses difusos, coletivos e individuais ,
homogêneos relacionados com a infância e a juventude, não é nem poderia
ser exclusiva a legitimidade ativa d o M in is té rio Público: sua iniciativa nacis
exclui a de outros corlegitimados na forma da lei .46 .
------------------------------------------------ ,
43- LACP, art. 13- V. Cap. 33. :'

44. Dec. n. 1.306/94, art. 2°; ECA, art. 214; Lei n,. 8.242/91, art. 1°, regulaiiienia^® ?
pelo Decreto n. 408/91- ,. i.’ !
45. Cf.arts. 214 e 260 do ECA; arts. 2o, X, e 6o da Lei n. 8.242/91. V., ainda, a n ^ s
de rodapé n. 16, na p. 620. A propósito dos fundos para reparação de interesses transindW
duais, v., tb., o Cap. 33.
46. A legitimação é concorrente e disjuntiva. ECA, arts. 201, § I o, e 210; v., aín^fl’ ■■
CR, art. 129, § 1°. . '
.
■■-4- CAPÍTULO 44
te
DEFESA D A O R D EM E C O N Ô M IC A
E D A E C O N O M IA PO PU LA R
te SUMÁRIO: 1. Generalidades. 2. Hipóteses de ações civis pú-

. í; blicas.
f • ' ■
J.„ ■
#sL Generalidades
Regem-se também pela Lei n. 7-347185 as ações civis públicas de
responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados p o r infração
* .du ordem econômica e da econom ia popular.
itj Quando da vigência da Med. Prov. n. 1.820/99, chegara-se a incluir,
no âmbito da ação civil pública da Lei n. 7-347/85, também a menção à de-
í fesa da livre concorrência, mas esta expressão deixou de constar nas reedi-
|, ções das medidas provisórias subseqüentes. 1 Entretanto, com a redação que
j' ao art. I o <% LACP deu a Lei n. 11.448/07, agora ficou expresso que, entre as
J finalidades da ação civil pública, inclui-se a proteção à ordem econômica e
à livre concoirência.2 Com efeito, no conceito de prevenção e repressão às
^ infrações contra a ordem econômica, está compreendida a defesa da liber-
v dade de iniciativa, da livre concorrência, da função social da propriedade,
I assim como a defesa dos consumidores e a repressão ao abuso do poder
í econômico.3
i-v Desde que se identifiquem lesões a interesses transindividuais, de
í qualquer natureza, ainda que ligados à defesa da livre concorrência, o ca
bimento da ação civil pública será inelutável, também por força da norma
residual ou de extensão contida no inc. IV do art. I o da LACP, e ainda por
1. LACP, arts. I o, V, e 5o, II, numa das redações que o dispositivo recebeu (Lei n.
i 8 884/94 e Med. Prov. n. 2.1S0-35/01).
I2. LACP, art. 5o, V, b, cora a redação da Lei n. 11.448/07.
j 3- Lei n. 8.884/94, art. I o.
'W DA ECONOMIA POPULAR 627
j' DEFESA DA ORDEM ECONÔMICA E
■;
6 2 6 — CAPÍTULO 44 \' ■
seus competidores.9 A posição
nfidência de agente ecc.noim cocm reaç quando uma empresa ou
força da remissão expressa a esses interesses na letra b do inc. V do art. 5° ---- - , i OCOrre: a) ae iu iu w -x—•• .
" LACP, com a redação que lhe deu a Lei n. 11.448/07, como já o tinha
da 1 dominante, e punível,
dominante, e puni ’ ocorre: f f e 7 u^ tancial
. narcela substancial de mercado de mercado relevante co
. . „ ^j ___ ide
-i{ grupo \p pmnresas
empresas conuuw
controla p ireme ou __c financiador
„ „ nf.!oHnr dede um produto
feito o art. 88 da Lei n. 8.884/94. : mo fornecedor, «teim ed iar q ^ fo r m a p r e s u m id a quando a
Segundo a Lei n. 8.884/94, que considera a coletividade como titular ■ * Ç v í ç õ ou tecnologia a ele relativa;
B“ ‘- ---------- m n r r n la 2 0 % (v in t e p o r c e n t o ) d ê m e r c a d o
dòs bens jurídicos protegidos por essa mesma lei, o combate às infrações à de empresas c o m r°^ 2 0 J o ^ Conselho Adnnmstra-
ordem econômica orienta-se pelos ditames constitucionais de liberdade de i í S ^ P < S c f e s t e P ^ ^ ^ p ^ X e ^ - s V s p e d f i c o s da economia.
iniciativa, livre concorrência, função social da propriedade, defesa dos con itivo de Defesa Econômica — r- „ lirna das hipóteses previstas
sumidores e repressão ao abuso do poder econômico .4
■ . Ao dispor sobre as infrações à ordem econômica, a Lei n. 8.884/94 DeSdC ^ n . ^ .88*4194* ficará caracterizada infração
no art. 20 da Lei
estabeleceu as seguintes regras de responsabilidade: ~ mica se o agente.12 concorrente, sob qualquer for
a) Sujeitam-se ao sistema dessa lei tanto as pessoas físicas como as:
?' : « t o ™dicPõ T d “ v'n d â d e bens ou deprestação de sem ços^
jurídicas, de direito público ou privado, bem como quaisquer associações
de entidades ou pessoas, constituídas de fato ou de direito, ainda que tem ^ o b ^ r o T ^ u e n c i a r a adoção de — comercia,
porariamente, com ou sem personalidade jurídica, mesmo que exerçam
OU concertada entre concorrentes; ,Y1, nvodutos a c a b a d o s ou semi-
atividade sob regime de monopólio legal;5
de matérias-primas ou produtos
b) As diversas formas de infração à ordem econômica importam a
responsabilidade da empresa, bem como levam à responsabilidade indivi
dual e solidária de seus dirigentes ou administradores;0 m term eton os^ ^ impedir acesgcte “ ™ sn“ nP ~ S 4 ” envó“ fminro
c) São solidariamente responsáveis as empresas ou entidades inte
grantes de grupo econômico, de fato ou de direito, que pratiquem infração r í m p r S f e S o r ^ r r d í fornecedor, adquirente ou financiador de
da ordem econômica;7
bens ou serviços; ■ , He insumo, matérias-
d) Aplica-se o princípio da desconsideração da p e r s o n a l i d a d e ju r í
d i c a em caso de abuso de direito, excesso de poder, infração da lei, fato ou
"primas, equipamentos divulgação de publicidade
ato ilícito ou violação dos estatutos ou contrato social, ou ainda quando conceder exclusividade para
houver falência, estado de insolvência, encerramento ou inatividade da ■ f) exigir ou
pessoa jurídica, desde que tenham sido provocados por má administração.... nos meios de comunicação de massa; na concorren-
0 combinar previamente preços ou aprstar vantagens
O art. 20 da Lei n. 8.884/94 considera infração administrativa contra
a ordem econômica, independentemente de c u lp a , os atos sob qualquer
forma manifestados, que tenham por objeto o u possam produzir os seguirv i • 4 PÜb1^ : " r sLnosos para provocar a oscilação de preços de
tes efeitos, ainda que não sejam alcançados: a) limitar, falsear ou de qual
quer forma prejudicar a livre concorrência ou a livre iniciativa; b ) dominar
terCC1 i) regular mercados de bens ° u a pro-
mercado relevante de bens ou serviços; c) aumentar arbitrariamente os lu_ ra limitar ou controlar a pesquisa e o des i r. ,— :„ „ , tlimPnios
cros; d ) exercer de forma abusiva posição dominante. Para esses fins, acres ’ dução de bens ou prestação de jendços ou para d t f i ^ eStimCnt° S
centa a lei que não caracteriza dominação punível de mercado a simples
1 destinados à produção de bens ou semços distribuidores, va-
conquista de mercado, resultante dé processo natural fundado na maior.
j ) impuser, no c o n u S ^ o de ^ns ™ 5 ^ cond,çõcs de pa
™ lucto ou qua,s'
4. Lei n. 8.884/94, art. I o, caput, e parágrafo único. ...
5. Lei n. 8.884194, art. 15. . ’
6. Lei n. 8.884/94, art. 16. • 9. Lei n. 8.884194, art. 20, § I o.
7. Lei n. 8.884/94, art. 17. , 10. Lei n. 8.884194, art. 20, § 2°. 9.069195-
8. Lei n. 8.884194, art. 18. Sobre a matéria, registre-se ainda que-o CC de 2002 an> U . Lei n. 8.884194, art. 20, § 3». com a redaçao dada pela Le, ,
plia as hipóteses de desconsideração de personalidade jurídica, sempre que houvei ibu'»0 _ 12 Lei n. 8.884194, art. 21. .
caracterizado por desvio de finalidade ou confusão patrimonial (art. 50). . 1 "-
628— CAPÍTULO 44
DEFESA DA ORDEM ECONÔMICA E DA ECONOMIA POPULAR— 629
S S iS T “ nd‘5Ô!:S ^ , negócios d « tts < « , ’ ' c) qual o preço de produtos e serviços similares, ou sua evolução, em mer
c a d o s competitivos comparáveis; d ) se houve a existência de ajuste ou
acordo, sob qualquer forma, que tenha resultado em majoração do preço
meio d a ^ fb ^ ã ^ c U fc re n tía d a ^ e ^ e ç o s^ o ^ d e ^ o n d ic ^ 115 ° “ serviços Por i de bem ou serviço ou dos respectivos custos. .
venda ou prestação de serviços; condiçoes operacionais de
;■ As infrações administrativas à ordem econômica serão apuradas por
tro das S n S S e f -3 de serviÇ°s> embora den- meio de processo administrativo julgado pelo Conselho Administrativo de
mes comerciais- Paeame™ ° conslderadas normais pelos usos e costu- ; Defesa Econômica — CADE. 13 Pode o CADE impor penalidades de natureza
| administrativa: a ) multas; b ) publicação de extrato da decisão condenatória
às expensas do infrator; c ) proibição de contratar com instituições financei-
■ ções °U ^ reia-
, ras oficiais; d ) proibição de participar de licitação para aquisições, aliena-
e m submeter-se a cláusulas e condições comeróaS ^ ° utra psrte
rias a livre concorrência; comerciais injustificáveis ou contrá- J; ções, realização de obras e .serviços, concessão de serviços públicos, junto à
; [ administração direta ou indireta; e ) inscrição do infrator no Cadastro Na-
■ donal de Defesa do Consumidor; j ) expedição de recomendações punitivas
produtos i„. . a órgãos públicos competentes, desde que ligadas à atividade econômica do
operaçao de equipamentos destinarlnc es^ uir. inutilizar ou dificultar a ; infrator; g ) a cisão de sociedade, transferência de controle societário, venda
portá-los; a produzi-los, distribuí-los ou traris- i de ativos, cessação parcial de atividade, ou qualquer outro ato ou providên
cia necessários à eliminação dos efeitos nocivos à ordem econômica.1'*
industrial oiT/nt(dectual ou* d e m o l o ^ i a ° ^ direitos de propriedade j ;; A prescrição das infrações à ordem econômica dá-se num qüinqüê
nio. Com efeito, segundo o art. I o da Lei n. 9-873/99, “prescreve em cinco
sem justo causa comproTOdafband° nar ° U destruir Iav()uras ou plantações, | anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no
;is exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em
r) vender injustificadamente mercadoria abaixo do preço de custo;! L.'vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanen-
• te ou continuada, do dia em que tiver cessado” .15
xyi- •
não seja sighatírio ^ o s ^ ó d L o s ^ w / 1
! ^ 0 ^!° CUSto.no Pafs exportador, que
Agreetnent Wn Tarijfs and Trade GA T T - 8 ^ subsídi0s do General
? ' ■
causa comprovada;Per ° U reduZir em grande escala a produção, sem justa
j|2. Hipóteses de ações civis públicas
%
f-1; Caberá ao Ministério Público Federal propor ação civil pública para:
causa com provada ;arCiaI ° U lotaImente as atividades da empresa sem justa a) executar os julgados do CADE, se houver condenação por infração à
t ordem econômica ;16 b ) executar compromisso de cessação de atividade,
tomado peite CADE;17 c ) defender, na área de suas atribuições, qualquer
cobertura dos cústos de%roduçlí>° ° U dC COnsumo’ excefo Pâ garantir a
" interesse difuso, coletivo ou individual homogêneo, relacionado com a
1 defesa da ordem econômica e financeira, como o respeito à livre iniciativa, à
ção de u m st ? S T u aSubÔM-de bem à a^ âo de outro ou à ut.liza- livre concorrência, aos consumidores, à função social da propriedade, o
outro ou à aqu is^ o de um bem '" * preStaçã° de um ^rviço à utilização de 'Jcombate ao abuso do poder econômico . 18
t-y ■ . ■
bem ou fe ^ iç o .r * * * * * eXCessivos>ou aumentar sem justa causa o preçn de ' •• 13- Lei n. 8.884194, nrts. 3o, 20-1 e 32-51. O CADE tem natureza jurídica de autar-
jV (l'ii? federal, vinculada ao Ministério da Justiça (Lei n. 8.884/94, art. 3o).
14. Cf. arts. 23 a 25 da Lei n. 8.884194.
cessivosôiTlômove^^n^ntxTinjuîfícado ^ ^ ^ ' 116 ^ ,ÍmP° r PreÇ° S ^
cunstâncias econômicas e m ercadnl^ i PreÇ°s, alem de outras cir- 15. O art. 8o da Lei n. 9-873199 revogou o art. 28 da Lei n, 8.884/94, que anterior-
art. 21 da Lei n. 8.884/94 manda nne rclevanJ:es’ ° parágrafo único do j\. menti, dispunha sobre a prescrição das infrações à ordem econômica.
produto ou serviço ou sía eleva?5 n consid^ : a) se o preço do j , 16. Lei n. 8.884/94, art. 12, parágrafo único. ■
\
mento do custo dos resnertivnc - 030 estao /ustificados pelo comporta- i 17. Lei n. 8.884194, arts. 12, parágrafo único, e 53.
de qualidade % q ^ r e ^ p r e c o X 0' ’ °H ^ introdu^ ° 18. CR, art. 109, I; LC n. 75193, art. 6o, XIV, b. N o sentido da amplitude da atuação
quando se tratar P Ç Produto anteriormente produzido,
q o se tratar de sucedâneo resultante de alterações não s u b s t a n c i a i s , v.; do Ministério Público em defesa da ordem econômica, v. Nelson e Rosa Nery, Comentários
j.„ «o Código de Processo Civil, cit., nota à LACP; Marcelo Scioritli, A ordem econômica e o
j^■■.Ml'nistério Público, p, 127, Juarez de Oliveira, 2004.
630— CAPITULO 4 4
Nas duas primeiras hipóteses referidas no parágrafo anterior, o Mi

nistério Público agirá sob requerimento do CADE.19 Na terceira hipótese,
como se trata de atribuição autônoma da instituição, o Ministério Público
poderá agir independentemente de provocação.
Sendo o CADE uma autarquia federal,20 pode ajuizar as ações para
execução das sanções pecuniárias impostas em seus julgados. Não o fará na , CAPÍTULO 45
defesa de interesse próprio, pois que a coletividade é que tem a titularidade
dos bens jurídicos protegidos pela Lei n. 8.884/94,21 mas sim poderá fazê4o DEFESA D A OR D EM U R BANÍSTICA
por força de substituição processual, fundado no art. 5o, IV, da LACP. .
Na respectiva área de atribuições,, os Ministérios Públicos dos Esta
dos ou da União poderão propor ações civis públicas destinadas não só a
impedir a prática de infrações à ordem econômica, como também a obter o
1- G e n e ra lid a d e s . 2. A defesa dos interesses transin-
S U M Á R IO :
reconhecimento da responsabilidade civil, por danos morais ou patrimo
niais daí decorrentes.22 dividuais ligados ao urbanismo.
Não é demais reiterar que, na tutela difusa dos lesados, importa é o
dano efetivo ou potencial de um indefinido número de pessoas. Em se tra
tando, porém, da defesa de interesses coletivos em sentido estrito, ou de
interesses individuais homogêneos, a atuação do Ministério Público justifi- r
i
car-se-á, quando, por exemplo, haja extraordinária dispersão dos lesados,
ou quando o dano atinja, como um todo, o funcionamento de um si Steina : 1. Generalidades
--------
econômico, social ou jurídico.23 è ‘ O êxodo rural e a concentração cleso rcien a d a ^ n a s ddades
caram-se nas últimas d é c a d a s , o q u e . ^ ° VC^ se d e s e q u ilíb r io , a in d a
W n t e g ra v e s . A f o r a o s a s p e c to s d a s fa vela s,
nvultam c o n flit o s s o c ia is .^ t e n s p re S e r v a ç ã o p e r m a n e n t e , d a p o lu i-
^ er c ? « é s d^ T r Porivel, do parcelamento e do loteamento irre,
|onsave* ^ p rQ b le m a s b a n ís tic o s ,
política de dfcsenvolvimento urbano, exe^ lt P objetivo ordenar o
í ° ”
ide seus habitantes.2 ^ autodenominada de Estatuto da Ci-
|í Por força da Lei n. , dispositivos constitucionais alusi-
y dade — , vieram a ser regulamentados o p eerais 3 Assim, o Esta-
S T d °o do equilíbrio ambiental.
‘èbs ■
. ■
- 19- Lei n. 8.884194, art. 12, parágrafo único. .
20. Lei n. 8.884/94, art. 3o. í' t. p. » . « o <>« » °
: üe J o sé C r f o s d e F r e i. .. , e m Tm na, d., d , M o » r v . 3, l>
21. Lei n. 8.884/94, art. I o, parágrafo único. . ■■
*" fo do Estado de São Paulo, 2001. .
22. Quanto às limitações do Ministério Público em defesa de interesses indi''11'031
homogêneos, v. Cap. 8, especialmente tópico n. 4, e Súm. n. 7 do CSMP-SP (p. 691 e s ) ’ 2. CR, art. 182.
3. CR, arts. 182 e. 183. .
23. V, Süm. n. 7 do CSMP-SP. ,
632— CAPÍTULO 45
De acordo com seu art. 2o, a política urbana tem por objetivo orde
nar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da proprieda
de urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:
a) garantia do direito a cidades sustentáveis, garantia que compre
ende o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-
estrutura'urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao
lazer, para as presentes e futuras gerações;
b) gestão democrática por meio da participação da população e de
associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formu
lação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano;
c) cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais se
tores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interes
se social;
d) planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição
espacial da população e das atividades econômicas do Município e do terri
tório sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do
crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;
e) oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte ;e
serviços públicos adequados aos interesses e necessidades da população é
às características locais;
f ) ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar: utilização
inadequada1 dos imóveis urbanos; proximidade de usos incompatíveis ou
inconveniehtes; parcelamento do solo, edificação ou uso excessivos ou
inadequados em relação à infra-estrutura urbana; instalação de empreendi
mentos ou atividades que possam funcionar como póios geradores de trá
fego, sem a previsão da infra-estrutura correspondente; retenção especula
tiva de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou não utilização;
deterioração das áreas urbanizadas; poluição e degradação ambiental; ;: ; .
g ) integração e complementaridade entre as atividades urbanas e ni'
- rais, tendo em vista o desenvolvimento socioeconômico do Município e do
território sob sua área de influência; ;
h) adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e
de expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ám-
biental, social e econômica do Município e do território sob sua áreá de
influência; ri'te
i) justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do p r o c e s s o
de urbanização;
j ) adequação dos instrumentos de .política econômica, tributária e
financeira e dos gastos públicos, aos objetivos do desenvolvimento’ urban°>
de modo a privilegiar os investimentos geradores de bem-estar geral e a
fruição dos bens pelos diferentes segmentos sociais; - ,te
l) recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha1ref
sultado a valorização de imóveis urbanos;
DEFESA DA ORDEM URBANÍSTICA— 633
1, m ) proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e

construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e ar
queológico; '
, ri) audiência do Poder Público municipal e da população interessa-
da nos processos de implantação de emprèendimentos ou atividades com
efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou cons-
■truído, o conforto ou a segurança da população;
o) regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por po
pulação dé baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de
urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação
socioeconômica da população e as normãs ambientais;
i p ) simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do
j solo e das normas edilícias, com vistas a permitir a redução dos custos e o
- aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais;
V q) isonomia de condições para os agentes públicos e privados na
■promoção de empreendimentos e atividades relativos ao processo de urba-
: nização, atendido o interesse social.
• São estes os instrumentos da p olítica urbana (art. 4o):
j a) planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do territó-
i no e de desenvolvimento econômico e social;
fc b) planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas
j e microrregiões;
í jr c) planejamento municipal (plano diretor; disciplina do parcela-
-j mento, do uso e da ocupação do solo; zoneamento ambiental; plano pluri-
j Snual; diretrizes orçamentárias e orçamento anual; gestão orçamentária
j- participativa; planos, programas e projetos setoriais; planos de desenvolvi-
^ nic ato econômico e social);
JT d) irtfctitutos tributários e financeiros (imposto sobre a propriedade
* predial e territorial urbana; contribuição de melhoria; incentivos e benefí-
| Lios fiscais e financeiros);
j e) institutos jurídicos e políticos (desapropriação; servidão adminis-
',t frativa; limitações administrativas; tombamento de imóveis ou de mobiliário
j-.Urbano; instituição de unidades de conservação; instituição de zonas espe
c ia is de interesse social; concessão de direito real de uso; concessão de uso
| '-Special para fins de moradia; parcelamento, edificação ou utilização com-
4 Pulsórios; usucapião especial de imóvel urbano; direito de superfície; direi-
j to de preempção; outorga onerosa do direito de construir e de alteração de
| 'iso; transferência do direito de construir; operações urbanas consorciadas-,
, regu[arização fundiária; assistência técnica e jurídica gratuita para as comu-
f idades e grupos sociais menos favorecidos; referendo popular e plebiscito;
, estudo prévio de impacto ambiental — EIA e estudo prévio de impacto de
í Vizinhança — EIV).
DEFESA DA ORDEM URBANÍSTICA— 635
634— CAPÍTULO 45
oS engenha-
2. A defesa dos interesses transindividuais ligados ao | vesse de
mento, e atnda deixasse oe p íliríHicas aue estivessem ocupando, ou
urbanismo rejn h ecid os como
Os arts. 53 e 54 da Lei n. 10.257/01 alteraram a redação dos arts, Io
í de uso comum do povo .9 . .. T
e 4o da LACP, para incluir, no âmbito da ação civil pública, a defesa judicial
de interesses transindividuais ligados à ordem urbanística, inclusive no
campo cautelar.4 "
Referindo-se à legitimidade do Ministério Público para a propositura
M S S S S s ?
de ação civil pública por dano urbanístico — hoje reconhecida pelo art. Io,
VI, da LACP, João Francisco Moreira Viegas anotou que, “constituindo 0
loteamento meio de urbanização, a sua correta execução não interessa ape •; Estatuto da C id a d e ”.10
nas aos adquirentes dos lotes, mas a toda coletividade em vista dos padrões
de desenvolvimento urbano do município, uma vez que tais interesses sé
caracterizam como difusos. É o patrimônio de uma coletividade que está
sendo agredido de maneira ilegal” .5
A jurisprudência já reconheceu acertadamente que, quando o inte ,:L í
. .
resse a ser tutelado em juízo é o respeito ao padrão urbanístico, cabe 0

ajuizamento de ação civil pública: essé interesse tem natureza difusa, “pois
há indivisibilidade do objeto e indeterminação dos titulares, que não estão
vinculados entre si por nenhuma relação jurídica base, o que se amolda 1
definição contida no art. 81, parágrafo único, do CDC”, daí porque tc.m
legitimidade o Ministério Público no tocante à propositura da respectiva
ação.6 . ' 1
Assim, é certo que “o Ministério Público tem legitimação ativa ad
causam para promover ação civil pública destinada à defesa dos in te re sse s
difusos e coletivos, incluindo aqueles decorrentes de projetos referentes ao:
parcelamento dè soio urbano” .7 Ou, ainda, “o Ministério Público é parte
legítima para a defesa dos interesses dos compradores de imóveis loteados,
em razão de projetos de parcelamento de solo urbano, em face da madinv : &
plência do parcelador na execução de obras de infra-estrutura ou n a form a
lização e regularização dos loteamentos”, mesmo que se trate de interesses
.individuais homogêneos.8
te
Noutro precedente jurisprudencial, entendeu-se admissível a plC' -
tensão do Ministério Público no sentido de que o Distrito Federal se absts

íte.
4. LACP, art. Io, VI.
5. Ação civil por dano urbanístico: questões controvertidas, em Temas de U>re,t0
Urbanístico, v, 2, p. 61, Ministério Público do Estado de São Paulo, 2000. •. .. ■,
6. REsp n. 166.714-SP, 3n T. STJ, m.v., j. 21-08-01, rel. Min. Ari Pargendler, DjO-, ^
10-01, p. 203 (no tocante à admissibilidade em tese dá ação civil pública e à legitimidade. _
Ministério Público, não houve discrepância de votos). ■ ...? ■. .v., rel. M i». Luiz Fux, DJU, 25-08-03,
9. REsp n. 489.225-DF, V T. STJ, j. 24-06-03, m..
7. REsp n. 174.308-SP, J. 28-08-01, v.u., I a T. STJ, rel. Min. Milton Pereira, DJ0, 25
02-02, p. 207. , P 266.
Cidade: a obrigatória participação do
. 8. REsp n. 137.889-SP, 2a T. STJ, j. 06-04-00, v.u., rel. Min. Peçanha Martins, DJO^
|* 10. Estatuto da Cidade: a 3“ 429, Ministério Público
l mento, da política urbana,
a, em Temas de direito urbamsneo, v. 3, p. 4
05-00, p. 136; no mesmo sentido, RESp n. 108.249-SP, 2a T. STJ, j. 06-04-00, v.u., rel ^ fe ta d o de São Paulo,
- 2001-
*- -
A
Peçanha Martins, RSTf, 134-. 175. .
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CAPÍTULO 4 6
DEFESA DAS PESSOAS IDOSAS
1-
■ís
SUMÁRIO: 1. Generalidades. 2. A política nacional do idoso.
f ■ 3. O Estatuto do Idoso. 4. O Ministério Público e as pessoas
idosas.
i ;
f ■ ' ■
1. Generalidades
;
j Entre as condições, marginalizantes , 1 estão aquelas relativas à idade
. avaftçada. Além dos problemas naturais decorrentes das limitações físicas e
i ate mentais que a idade avançada pode trazer, as pessoas idosas ainda costu-
1 màtn sofrer discriminações e preconceitos. Não são raros os casos em que são
•.abandonadas pela própria família ou esquecidas em asilos ou clínicas; o pla-
Í
. nejamento econômico e social dificilmente leva na devida conta suas necessi-
.dades peculiares; o mercado de trabalho as recusa. Em alguns casos, podem
.estar efetivamente compreendidas em situação deficitária que atinge boa
2 parte da população: “o termo pessoas deficientes refere-se a qualquer pessoa
1 incapaz de assegurar por si mesma, total ou parcialmente, as necessidades de
Lurrià vida individual ou social normal, em decorrência de uma deficiência,
s|;congênita ou não, em suas capacidades físicas ou mentais” .2
O fundamento para a proteção aos idosos é o princípio da ígualda-
| dc i lei deve procurar compensar juridicamente quem sofre maiores limi-
’i Uçoes, para reequilibrar suas oportunidades. Entretanto, essa proteção tem
| di* fundar-se em critérios razoáveis, ou seja, deve procurar compensar a
- pessoa na área onde a limitação cause o discrímen. Tomemos alguns exem-
5 Pios para aclarar as idéias. Sem dúvida, o verdadeiro princípio de isonomia
^consistiria, entre outras coisas, em poupar pessoas idosas de longas filas,
., e*n abreviar a solução judicial ou administrativa de seus litígios, em dar-lhes
| ftatamento e atendimento preferenciais nos serviços públicos e nos serviços
i Prtvidos. Ao revés, porém, antes da Constituição de 1988, de constituciona-
i 1'dade duvidosa, para dizer ò mínimo, nos pareceram dispositivos legais
1. V. Cap. 41.
2. Cf. Res. n. 33/3447, de 1975, da ONU.
638— CAPÍTULO 46
DEFESA DAS PESSOAS IDOSAS— 639
•i
;2. A política nacional do idoso

cuidados. Assim como t e ™ t e .P mspu-ar necessariamenit
j; A Lei n. 8.842/94 dispôs sobre a política nacional do idoso .7 Segun-
permitido pela Constituição teríamn^ f;ntrcli s to' e aSor;l expressamente
'do seu art. I o, a política nacional do idoso tem por objetivo assegurar os
coletivos a idosos, ^
mais sentido t ‘ ^ ^ M>-iictti«jia poae nao ser econômica Muit ' direitos sociais do idoso, criando condições para promover sua .autonomia,
întegração e participação efetiva na sociedade. Seu art. 2o considerou idosa,
cessitados: n i s J í m T o m is t S í ^ 0 dC 305 ec<>nomicamente ne-
] para os efeitos da lei, a pessoa maior de sessenta anos. O Dec. n. 4.227/02
de. Entretanto, a própria ConstituiçãTdeTgSS res \° prindpí° da
de às pessoas de mais de h resolveu conceder gratuida- feriou o Conselho Nacional dos Direitos do Idoso, a quem compete, entre.
; outras atribuições, supervisionar a política nacional do idoso .8
ou não necessitadas « i -
A política nacional do idoso reger-se-á pelos seguintes princípios-.
já tenhaîeixado1111^ ^ 0 a°H ÍdoSOS ocorre com bastante intensidade. Quem 4^ a a sociedade e o Estado têm o dever de assegurar ao idoso todos
preterido no ni & ^ VC' T ^ã pouco mais de uma década já começa a ser I os direitos da cidadania, garantindo sua participação na comunidade, defen-
1
ao u ao mercado
aposentar-se raram de trabalho,- P - ÍIA
ao fi n O1
final de longa atividade laboriosa í nn _J
|dcndo_4 " 1 t
sua T . - '.«iMl/l4
dignidade, JsA nsA
bem-estarL OPt/1T rt /I »
e »oAdireito àV“lvida;
i*l TTi^rt. -
b) o processo /t 0 OrtTfO-
de enve-
do cnntpr cc ,V ..lte Síj c°nse.rva o padrão de vida anterior Oueren- I Ihecimento diz respeito à sociedade em geral, devendo ser objeto de co-
atuariais paira ccJWjoj-^Q nroble^nífn ÔCiat em vez <*e alterarem os cálculos
nhecimento e informação para todos; c) o idoso não deve sofrer discrimina-
...........................................
voltam mntre ___ -- P â o futuro, nao raro os governantes se | ção de qualquer natureza; d) o idoso deve ser o principal agente e o desti-
Lnatário das transformações a serem efetivadas através desta política; e) as
s s s ^ r
* I"çoes entre oeconômicas,
Tdiferenças sociais, regionais’ e, particularmente, as contradi-
meio rural e o urbano do Brasil deverão ser observadas pelos
I poderes públicos e pela sociedade em geral, na aplicação dessa política.9
das m ira S tr e tc . De “ o S . , ' ^ COm? le * > natalidade, da alimentação
ijl Constituem diretrizes da política nacional do idoso: a) viabilização
e Estatística f ?nnm censo Instituto Brasileiro de Geografia Lde formas alternativas de participação, ocupação e convívio do idoso, que
p o p u l á ç í o ; S , à tü Tproporcioneni sua integração às demais gerações; b) participação do idoso,
---- ____ . ^ milhões, Esse contingente tem aumenta- lâtravés de suas organizações representativas, na formulação, implementa-
d?pCaraSc o m * ™ df P ertaf maior a t e n ^ a ^ c í d ã - j ção e avaliação das políticas, planos, programas e projetos a serem desen
vida social e de ter suac tem participar rle forma condigna da volvidos; c) priorização do atendimento ao idoso através de suas próprias
torinc nc « t u v , a .. _ i ___cessidades especiais levadas em consideração em ^famílias, em detrimento do atendimento em asilos, à exceção dos idosos
todos os estágios de planejamento econômico e social.4 '(que não possuam condições que garantam sua própria sobrevivência;
5 fdj descentralização político-administrativa; e) capacitação e reciclagem dos
samente setem°d£ênHr^,T° ^ tem°® destacado, à sociedade convém ínten- | recursos humanos nas áreas de geriatria e gerontologia e na prestação de
ou p S r íd o v ^ d ld° SaS’ men0res’ ^ c ^ e s , acidentadas I; serviços; j ) implementação de sistema de informações que permita a divul-
dia encontrar-nos neXas situaçõ^ ™ 0 P ° rqUe t0d° S nÓS P oderemos um l^gação da política, dos serviços oferecidos, dos planos, programas e proje-
fvJos em cada nível de governo; g ) estabelecimento de mecanismos que favo-
e discrim inaêsî^razãoâ 1 v l>'ríSe ^ qUC f° SSem eVÍtados Preconceitos Jreçam a divulgação de informações de caráter educativo sobre os aspectos
.hopsicossociais do envelhecimento; h) priorização do atendimento ao
SePamp- f c l Í ? ° pdoso em órgãos públicos e privados prestadores de serviços, quando de-
j^sabrigados e sem família; i) apoio a estudos e pesquisas sobre as questões
z s z r * ' * - se,a <le' lcre!ativas ao envelhecimento; j ) vedação à permanência de portadores de
j doenças que necessitem de assistência médica ou de enfermagem perma-
jjh.nente em instituições asilares de caráter social.10 •
3- Informações disponíveis no site http://www.ibge.gov.br.
tegé-la mais intensamente’ o s o v p ^ ^ ^ ^1

° ™ ,° cresC!mer)to da população idosa, longe dc pro
numa época em que as pessoa-; ^ Pr°cu ra reduzir-lhe o valor das aposentadorias,; ■
seus proventos (EC n 20198 e le i °-° p° buscar complementações privadas par* 7. A Lei n. 8.842194 foi regulamentada pelo Dec. n. 1.948196.
I tos (LC n. 20198 e legislação subseqüente, como a Med. Prov. n 1.723198)..
8. N o Estado de São Paulo, a Lei local n. 9.802197 dispôs sobre o Conselho Escadual
do Idoso.
bouças de^Carv;i?ho'^v',^'nda^ ° V' d° TJSP’ V' U ’ I7'0K-88' Rel' DCS' ^
9. Lei n. 8.842194, art. 3°. •
6. CR, arts. 30, IV, 7°, XXX, 14, § 1°, n , £,, 201, I, 203, 1, 229 e 230. 4
10. Lei n. 8.842194, ajt. 4o.
640— CAPÍTULO 46
A legislação vigente prevê inúmeras ações protetiyas ao idoso, nas

seguintes áreas: promoção e assistência social, saúde, educação, trabalho e
previdência social, habitação e urbanismo, Justiça, cultura, esporte e lazer.11
Em síntese, são estes alguns dos principais direitos que a lei reco
nhece às pessoas idosas: a) direito à vida, dignidade e participação na vida
da comunidade;12 b) existência de uma política governamental de proteção
e atendimento;13 c) amparo pelos filhos maiores, na. velhice, carêncía ou
enfermidade;14 d) gratuidade no transporte coletivo urbano, desde qiie
com mais de sessenta e cinco anos de idade;15 e) bem-estãr e lazer;16
f j cidadania, com voto facultativo após os setenta anos;17 g) atendimento
prioritário em órgãos públicos e privados prestadores de serviços, quando
desabrigados e sem família;18 b) vedação a qualquer forma de discrimina
ção, 19 inclusive no que digá respeito à sua participação no mercado de tra--
balho, no setor público e privado-,20 i) participação, ocupação e convívio,
que lhe assegurem integração social;21/) assistência à saúde, nos diversos
níveis de atendimento do Sistema Único de Saúde SUS,22 com prioridade
no atendimento previdenciário;23 l) acesso à educação;24 m ) acesso à habi
tação popular;25 n) redução de barreiras arquitetônicas e urbanas;26 o) be
nefício de prestação continuada em favor da pessoa idosa que comprove
não possuir meios de prover a própria manutenção e não tê-la provida pela
família, independentemente de prévia contribuição;27 p ) prioridade na tra
mitação de processos judiciais em que figure como parte pessoa com idade
igual ou superior a 65 anos;28 q) atendimento prioritário, entre outras pes- .
-
11. Lei n. 8.842/94, art. 10. ' S

12. CR, art. 230. ... '•
13. Lei n. 8.842/94.
14. CR, art. 229. is -
15. CR, art. 230, § 2°.
16. CR, art. 230; Lei n. 8.842/92, art. 10, VTi. ,. T
17. CR, art. 14, ■§ I o, II, b; Lei n. 8.842/94, art. 3Ú, I. :isis§
18. Lei n. 8.842/92, art. 4°, VIII. * ’ -
19. Lei n. 8.842/92, art. 3o, III.
.-is1is isífe
20. Lei n. 8.842/92, art. 10, IV, a; Lei n. 10.741/03, art. 27; Súm. n. 683 do STJsisvis ^
21. I.ci n. 8.842/92, art. 4'\ I. ’
22. Lei n, 8.842/92, art. 10, II, a. : is;í ^
23. Lei n. 8.842/92, art. 10, IV, b. A
24. Lei n, 8.842/92, art. 10, III. v''is'isisÉS
25. Lei n. 8.842192, art. 10, V, c. ' -isis;;.?^
is V'-
26. Lei n. 8.842192, art. 10, V, d. :: ;v
c..cc<- be- r
27. CR, art. 203, V. Cabe a União responder pela concessão e manutenção isis,*
nefício (Lei n. 8.742/93, arts. 12, I, e 20, § 3°).
28. CPC, art. 1.211-A, introduzido pela Lei n. 10.173/01. ' ; ' "íi
DEFESA DAS PESSOAS IDOSAS....641
soas, para quem tenha idade igual ou superior a 65 anos, nas repartições
publicas, empresas concessionárias de serviços públicos, instituições finan
ceiras;29 r) alimentos devidos pelos descendentes.30
É assegurado ao idoso o direito de dispor de seus bens, proventos,
pcmsões e benefícios, salvo nos casos de incapacidade judicialmente com
provada.51 Não tendo havido interdição judicial, o idoso conserva a livre
administração de sua pessoa e seus bens.
Registre-se que a política de atendimento ao idoso veio a ser amplia
da por força dos arts. 46 e s. da Lei n. 10.741/03.
3- O Estatuto do Idoso
A Lei n. 10.741/03 instituiu o Estatuto do Idoso, destinado a regular
os direitos das pessoas com idade igual ou superior a 60 anos.32
O Estatuto estabeleceu o sistema de proteção integral, segundo o
qual o idoso goza de todos os direitos fundamentais inerentes à pessoa
humana, devendo ser-íhe asseguradas todas as oportunidades e facilidades,
para preservação de sua saúde física e mental e seu aperfeiçoamento moral,
intelectual, espiritual e social, em condições de liberdade e dignidade.33
A garantia de prioridade, estabelecida em favor do idoso, compre
ende: a) atendimento preferencial imediato e individualizado junto aos
órgãos públicos e privados prestadores de serviços à população; b) pre-
fuência na formulação e na execução de políticas sociais públicas específi
cas; c) destinação privilegiada de recursos públicos nas áreas relacionadas
com a proteção ao idoso; d ) viabilização de formas alternativas de participa-
çao, ocupação e convívio do idoso com as demais gerações; e) priorização
do atendimento do idoso por sua própria família, em detrimento do aten
dimento asilar, exceto dos que não a possuam ou careçam de condições de
manutenção da própria sobrevivência; f ) capacitação e reciclagem dos re
cursos humanos nas áreas de geriatria e gerontologia e na prestação de ser
viços aos idosos; g) estabelecimento de mecanismos que favoreçam a divul
gação de informações de caráter educativo sobre os aspectos biopsicos-
sociais de envelhecimento; h) garantia de acesso à rede de serviços de saú
de e de assistência social locais.34
A Lei n. 10.741/03 dispõe, ainda, sobre: a) os direitos fundamentais
du idoso (à vida, à liberdade, ao respeito, à dignidade, aos alimentos, à
saúde, à educação, à cultura, ao esporte, ao lazer, à profissionalização, ao
trabalho, à previdência social, à assistência social, à habitação e ao transpor
29- Lei n. 10.048/00 e Lei n. 10.741/03, art. 114.

30. CC de 2002, arts. 1.695-1.697.
31. Lei n. 8.842/92, art. 10, § I o.
32. Lei n. 10.741/03, art. I o.
33. Lei n. 10.741/03, art. 2o.
34. Lei n. 10.741/03, art. 3o, parágrafo único.
642— CAPÍTULO 46
te (arts. 8 o a 42); b) as medidas de proteção (arts. 43-45) é a política de

atendimento ao idoso (arts. 46 e s.); c) as entidades de atendimento e sua.
fiscalização (arts. 48 e s. e 52 e s.); d) a apuração administrativa e judicial
das infrações (arts. 59 e s.); e) o acesso à Justiça, inclusive na tutela de inte
resses transindividuais (arts. 69 e s. e 78 e s.);/) o papel do Ministério Pú
blico (arts. 73 e s.); g) os crimes (arts. 93 es.).
Entre os principais direitos reconhecidos ao idoso pela Lei n.
10.741/03, estão: 7
a) vedação a qualquer tipo de negligência, discriminação, violência,
crueldade ou opressão, e todo atentado aos seus direitos, bem como a ga
rantia, em face do Estado, da proteção à vida e à saúde, mediante efetivação
de políticas sociais públicas que permitam um envelhecimento saudável é
em condições de dignidade;35
b) a alimentos, na forma da lei civil, podendo o idoso optar entre os
devedores solidários;36
c) possibilidade de transação em matéria de alimentos, celebradas .
perante o Promotor de Justiça, que as referendará, e passarão a ter efeito de
título executivo extrajudicial;37
d) dever do Estado de prestar-lhe alimentos, no âmbito da assistên
cia social, se o idoso ou seus familiares não possuírem condições econômi
cas de prover o seu sustento;38
e) programas especiais de atendimento à saúde, incluindo atendi
mento especializado geriátrico e gerontológico em ambulatórios, ou aten
dimento domiciliar;39
f ) fornecimento gratuito de medicamentos, especialmente os de üso
continuado, assim como próteses, órteses e outros recursos r e la tiv o s ao
tratamento, habilitação ou reabilitação;40
g) proibição da discriminação do idoso nos planos de saúde pela
cobrança de valores diferenciados em razão da idade;41
h) direito a acompanhante, em caso de internação;42
i) direito de optar pelo tratamento d e saúde, quando n o d o m ín io
das faculdades mentais;43
35. Lei n. 10,741103, arts. 4o e 9o.

36. Lei n. 10.741103, arts. 11-12.
37. Lei n. 10.741/03, art. 13.
38. Lei n. 10.741/03, art. 14.
39. Lei n. 10.741/03, art. 15.
40. Lei n. 10.741/03, art. 15, § 2°.
41. Lei n. 10.741/03, art. 15, § 3o.
42. Lei n. 10.741/03, arr. 16.
43. Lei n. 10.741/03, art. 17.
DEFESA DAS PESSOAS IDOSAS— 643
j ) introdução de informações sobre o processo de envelhecimento,

respeito e valorização do idoso nos currículos de ensino;'*'1
l) prática de esportes e de diversões,45 com direito a descontos nos
ingressos em atividades correspondentes, bem como acesso preferencial,
espaço e horários especiais;46
m ) criação de universidade aberta para as pessoas idosas e publica
ção de livros e periódicos, de conteúdo e padrão editorial adequados ao
idoso, que facilitem a leitura, considerada a natural redução da capacidade
visual;47
n ) proibição de discriminar ou fixar de limite máximo de idade, in
clusive para concursos, na admissão do idoso a qualquer trabalho ou em
prego, ressalvados os casos em que a natureza do cargo o exigir, dando-se
preferência ao de idade mais avançada no critério de desempate;'*8
o) atualização pelo valor real dos benefícios da aposentadoria;49
p ) benefício mensal de um salário-mínimo para o idoso que, a partir
K de 65 anos, não tenha meios para prover à subsistência, nem de tê-la provi-
te da por sua família;50
j q) moradia digna, no seio da família natural ou substituta, ou desa-
| companhado de seus familiares, quando assim o desejar, ou, ainda, em
Steinstituição pública ou privada;51
. r) gratuidade nos transportes coletivos públicos urbanos e semi-
•. urbanos, a partir de 65 anos, exceto nos serviços seletivos e especiais,
|squando prestados paralelamente aos serviços regulares, com a só exibição
í# d e qualquer documento pessoal com prova de idade, ficando-lhe reserva-
^dos 10 % dos assentos;52
fte s) 2 vagas gratuitas, e desconto nas demais, para o transporte coleti-
flfy o interestadual;53
t ) rçserva de 5 % de vagas em estacionamentos públicos e privados;54
í r; u ) prioridade no embarque em transportes coletivos ;55
44. Lei n. 10.741/03, art. 22.

45. Lei n. 10.741/03, arts. 10, § I o, IV, e 20 e s.
llp : 46. Lei n. 10.741103, arts. 23-24.
47. Lei n. 10.741/03, art. 25.
48. Lei n. 10.741/03, art. 27.
i; 49- Lei n. 10.741/03, art. 29.
;■ 50. Lei n. 10.741/03, art. 34.
51. Lei n. 10.74V03, art. 37.
52. Lei n. 10.741103, art. 39- A ressalva contida nesse dispositivo está sendo questio-
.nada na ADIn n. 3.096-DF, perante o STF, ainda sub judice.
'J „ .; 53. Lei n. 10.741/03, art. 40.
'f : 5 4 . Lei n. 10.741/03, art. 41.
55. Lei n. 10.741103, art. 42.
6 44 — CAPÍTULO 46
v) requisição de tratamento ou abrigo, pelo Ministério Público ou

Poder Judiciário;56
x ) prioridade na tramitação dos processos e procedimentos judi
ciais, em qualquer instância, bem como nos procedimentos administrativos,
nas empresas prestadoras de serviços públicos, nas instituições financeiras e
nos serviços de assistência judiciária;57
z) proteção dos interesses transindividuais.58
No tocante à defesa dos interesses dos idosos em juízo, o Estatuto
do Idoso dispõe: “para as ações cíveis fundadas em interesses difusos, cole
tivos, individuais indisponíveis ou homogêneos, consideram-se legitimados,
-concorrentemente: I — o Ministério Público-, II — a União, os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios; III —- a Ordem dos Advogados do Brasil; IV
— as associações legalmente constituídas há pelo menos um ano e que
incluam entre os fins institucionais á defesa dos interesses e direitos da
pessoa idosa, dispensada a autorização da assembléia, se houver prévia
autorização estatutária” .55
O art. 93 do Estatuto do Idoso manda aplicar subsidiariamente
que couber, as disposições da Lei n. 7.347, de 24 de julho de 1985 (Lei da
Ação Civil Pública). Entretanto, por um evidente erro de técnica legislativa,
o dispositivo fícou fora do Título adequado do Estatuto. Em vez de prender-
se ao Título do Acesso à Justiça, ficou subordinado ao Título dos Crimes,
quando a remissão à LACP evidentemente se dirigia ao sistema da ação civil
pública.
•4. O Ministério Público e as pessoas idosas i5:

Por força de sua destinação institucional,60 o Ministério Público dè-
ve voltar sua atenção para a tutela jurídica das pessoas idosas,61 questão de
interesse social e coletivo, até porque essa é uma condição natural que pu
de: chegar para todos nós. :
A atuação do Ministério Público na proteção das pessoas idosas visa, ,
especialmente, a: a) assegurar e preservar seus direitos sociais; b) criar me
lhores condições para o desenvolvimento de sua autonomia, integração .e,
efetiva participação na sociedade; c) defender-lhes o direito à vida, à saúde,
56. Lei n. 10.741103, art. 45.

57. Lei n. 10.741103, art. 71.
58. Lei n. 10.741103, arts. 79 e s.
59. Lei n. 10.741103, art. 81.
60. CR, arts. 127, caput, 129, II e III, e 230; CE, 'art. 97, I; LONMP, art. 25, VL
'LOEMP, art. 103, X.
61. Em nossa gestão no CSMP-SP (1994-1995), sugerimos a criação de promotorjas
especializadas na defesa dos idosos, de caráter tipicamente protetivo, e para tanto inspú‘a,nCI'
nos no trabalho pioneiro e zeloso do Promotor de Justiça paulista João Estevam da Sil'*1
(Pt. n. 28.961/95-CSMP). A seguir, o Ato n. 125197-PGJ do Ministério Público paulista discip 1
nou a atuação institucional em defesa da pessoa idosa.
d e f e s a d a s p e s s o a s i d o s a s — 645
ao amparo, à cidadania, à liberdade, à dignidade, à segurança, ao lazer e ao

' bem-estar;62 d) buscar erradicar qualquer forma de desigualdade, discrimi
nação, marginalização e preconceito decorrentes de sua condição .63
; Afora alguns conhecidos instrumentos que já exercita na defesa de
V hipossuficientes,' o que inclui a luta, até no campo penal, contra todas as
formas de discriminação, ainda deve o Ministério Público empreender a
; defesa transindividual dos interesses dos idosos.
É verdade que grande parte do que se deve fazer em prol das pes-
: sóas idosas depende de política governamental fundada em sólidos inves-
s timentos, a começar por acesso efetivo aos tratamentos médicos adequados
e pela rápida concessão de tratamentos médicos e aposentadorias condig-
’ nas o que o sistema previdenciário nacional está longe de buscar; muito
% pelo contrário^ As aposentadorias pagas pelos cofres públicos, na esmaga-
i dora maioria, são mínimas. O atendimento médico previdenciário é precá-
' rio o suficiente para inviabilizar seu uso normal- Muitas medidas para rever
te ter essa situação supõem profundas alterações legislativas e, sobretudo,
-J severa fiscalização de seu cumprimento.
v:. Algumas providências, entretanto, podem ser tomadas desde já.
:í Como mero exemplo, cabe ao Ministério Público zelar pelo funcionamento
J. correto dos serviços de relevância pública, inclusive os previdenciários e de
! ,saúde; deve, ainda, oficiar, seja como autor, seja como órgão interveniente,
j em qualquer ação em que se discutam interesses individuais homogêneos,
| ..coletivos ou difusos relacionados com as pessoas de idade avançada.
I £ y
|fí O Estatuto do Idoso em muito ampliou a atuação do Ministério Pu-
] blico, incumbindo-lhe de: a) instaurar o inquérito civil e a ação civil pública
I para a proteção dos direitos e interesses difusos ou coletivos, individuais
j indisponíveis e individuais homogêneos do idoso ;64 b) promover e acom-
í panhar as ações de alimentos, de interdição total ou parcial, de designação
í dt* curador especial, em circunstâncias que justifiquem a medida e oficiar
\ em todos feitos em que se discutam os direitos de idosos em condições
I de risco;65 c) atuar como substituto processual do idoso em-situação de
; 62. No REsp n. 242.643-SC, em acórdão unânime relatado pelo Min. Rosado de

■ : Aguiar e julgado em 19-10-00, a 4a T. do STJ reconheceu a legitimação do Ministério Público
? para ajuizar ação civil pública em defesa do lazer de pessoas idosas, dado seu caráter de rele-
1 vância social (JtSTf, 145:548). No mesmo sentido, v. REsp n. 855-739-RS, 2a T. STJ, j. 21-09-06,
| v ü., rel. Min. Castro Meira, DJU, 02-10-06, p. 257; REsp n. 688.052-RS, 2a T. STJ, j. 03-08-06,
• v.u., rel. Min. Humberto Martins, DJU, 17-08-06, p. 340; REsp n. 790.739-RS, I a T. STJ, j. 10-
10-06, v.u., rel. Min. Luiz Fux, DJU, 13-11-06, p. 233.
^ 63. Cf. Aro n. 125/97-PGJ, art. I o {DOE, seç. I, 03-10-97, p. 20).
1 , 64. Lei n. 10.741/03, art. 7 4 ,1. Mesmo antes do advento do Estatuto do Idoso, corre-
i tamente o STJ já tinha admitido a legitimidade do Ministério Público para prom over ação civil
j-. Pública em defesa de interesse coletivo dos aposentados (REsp. n. 242.643-SC, j. 19-10-00,
í - v «-, 4a T. STJ, rel. Min. Rosado de Aguiar, DJU, 18-12-00, p. 202, JtSTJ, 145:348).
| ' 65. Lei n. 10.741/03, art. 74, II.
646 — CAPÍTULO 46
risco, conforme o disposto no art. 43 da própria Lei ri. 10.741/03;66 s

d ) promover a revogação de instrumento procuratório do idoso, nas hipó- '
teses previstas no art. 43 desta Lei, quando necessário ou o interesse públi-
co justificar;67 e) instaurar procedimento administrativo;68/) expedir notifi- '
cações, colher depoimentos ou esclarecimentos e, em caso de não compa-
recimento injustificado da pessoa notificada, requisitar condução coercitiva,
inclusive pela Polícia Civil ou Militar;69 g ) requisitar informações, exames,
perícias e documentos de autoridades municipais, estaduais e federais, da
administração direta e indireta, bem como promover inspeções e diligências
investigatórias;70 h) requisitar informações e documentos particulares de
instituições privadas;71 i) instaurar sindicâncias, requisitar diligências inves- :
tigatórias e a instauração de inquérito policial, para a apuração de ilícitos ou
infrações às nqrmas .de proteção ao idoso ;72 j ) zelar pelo efetivo respeito
aos direitos e garantias legais assegurados ao idoso, promovendo as medi
das judiciais e extrajudiciais cabíveis;75 l) inspecionar as entidades públicas
e particulares de atendimento e os programas de que trata esta Lei, adotan
do de pronto as medidas administrativas ou judiciais necessárias à remoção ,
de irregularidadespôrventurâ verificadas;74 m ) requisitar força policial, bem
como a colaboração dos serviços públicos de saúde, educacionais e de assis
tência social, para o desempenho de suas atribuições;75 n) referendar tran
sações envolvendo interesses e direitos dos idosos previstos nesta Lei.76
O fundamento legal da atuação do Ministério Público em defe
interesses transindividuais de pessoas idosas encontra-se nos arts. 127,' ca-:
p u t, e 129, II e III, da CR, 82, III, do CPC, I o, IV, da LACP, e arts. 74 -7 5 ' da
Lei n. 10.741103, entre outros. No tocante à proteção individual do idoso,_o
Ministério Público a fará sempre que haja indisponibilidade de interesse-
(como em caso de incapacidade), ou quando o objeto da ação esteja rela
cionado com a idade avançada e a atuação protetiva ministerial seja social- :
mente proveitosa.
Cuidado especial há de ter com atos praticados em nome de idosos,
por meio de procuração. Nesses casos, já se tem admitido que é legítim o
66. Lei n. 10.741/03, art. 74, III. ■

67. Lei n. 10.741/03, art. 74, IV. ■-p isí?
68. Lei n. 10.741/03, art. 74, V. is iífe s
69. Lei n. 10.741/03, art. 74, V, a.
70. Lei n. 10.741/03, art. 74, V, b. .^ is ?
71. Lei n. 10.741/03, art. 74, V, c.
72. Lei n. 10.741/03, art. 74, VI.
73. Lei n. 10.741/03, art. 74, Vlí.
74. Lei n. 10.741/03, art. 74, VIII.
75. Lei n. 10.741/03, art. 74, ix.
76. Lei n. 10.741/03, art. 74, X. ' ./■’
DEFESA DAS PESSOAS ÍDOSAS— 647
‘ determinar-se seja regularizada a procuração, quando desatualizada,77 de

vendo o Ministério Público promover a revogação do instrumento procura-
l tório, se o caso o exigir.78
F Tarefa de excepcional importância consiste no dever que tem o Mi-
{ nistério Público de zelar pelo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços
j de relevância pública aos direitos dos idosos assegurados na Constituição;
; dessa forma, deve cobrar, até em juízo, a observância de normas constitu-
I cionais e ordinárias que dispõem sobre a proteção à pessoa idosa, incluindo
ij .a fiscalização de asilos, casas e clínicas de repouso e ajuizamento de ações
? em que se exijam o cumprimento de garantias e direitos constitucionais da
| categoria.
j 77. REsp n. 158.618-SC, j. 02-06-98, v.u., 5a T. STJ, rel. Min. José Dantas, DJU, 29-06-
» | s 98, p 276.
78. Lei n. 10.741/03, arts. 43 e 74, IV.
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CAPÍTULO 47
DEFESA D E G R U PO S ÉTNICOS
E DAS M INO R IAS
SUMÁRIO: 1. A democracia e seus problemas. 2. O respeito aos

grupos étnicos e às minorias. 3. A chamada discriminação p o
sitiva. 4. A defesa dos interesses transindividuais ligados à pro
teção das minorias.
A democracia e seus problemas

A democracia não é apenas o governo da maioria, e sim da maioria
Wdo povo. Isso significa que democracia não é o governo da maioria das eli-
5* tés, nem da maioria das corporações, nem da maioria dos grupos econômi
cos, e nem mesmo da maioria de alguns grupos políticos, que muitas vezes
são aqueles que efetivamente fazem a lei mas nem sempre defendem os
t* interesses oa população. Democracia significa, pois, o governo da maioria
4 Vdó povo.
I
J A democracia legítima não pode ser despótica, pois mesmo a maio-
^ na não pode escravizar a minoria. Vem a propósito lembrar o dito que, com
humor, assim define democracia direta-, dois lobos e uma ovelha, votando
em quem vai ser o jantar; e democracia representativa-, as ovelhas elegem
Vquais serão os lobos que vão escolher quem será ô jantar. . . 1
| Também o contrário é verdadeiro: uma minoria elitista também não
pode subjugar a maioria, para afirmar ou manter os próprios privilégios.
* ’ Tinha, pois, razão Manoel Gonçalves Ferreira Filho quando observou
que todos dizem que praticam democracia, mas em lugar algum o povo go-
1. "Democracy must be something more tlian two wolves and a sheep voting on
"ilat ro have for dinner" (James Bovard, Lost Rights: The Destruction o f American Liberty, St.
MartiiVs Press, 1994).
650— CAPÍTULO 47
vema e sim é governado.2 Sendo impossível que a maioria governe a todos,

na prática uma minoria sempre governa a maioria e, a rigor, pelo menos co
mo princípio puro, a democracia é utopia. A solução, segundo Ferreira Filho, ;
é que haja uma minoria com caráter democrático — a partir de liberdade
pluripartidária, com grande mobilidade social (liberdade de profissões, de -
ação, de organização) e garantias de acesso a posições de decisão (como o
acesso eletivo e não o fundado em nascimento).
O problema é que, se conceituarmos democracia como o gover
povo, em que a vontade do povo é que determina os destinos do Estado — e
só pode ser esse o conceito de democracia — , passa a ser inevitável que ques
tionemos até que ponto a democracia brasileira é inteiramente legítima.
Como anotou Antônio Augusto Mello de Camargo Ferraz, no artigo.
Ministério Público: quando ó passado aponta o fu tu ro , em nosso país “o .
fenômeno trágico da desigualdade social é fruto da absurda concentração
de renda: no início da década de 1 9 9 0 , a soma das pessoas miseráveis (sem
renda) e das pobres (com renda de até três salários-mínimos) alcança no
Brasil cifra correspondente a mais de 80% da população (82,72%). O poder
político e econômico, assim, está concentrado nas mãos de uma minoria
restrita, que freqüentemente usa esse poder para si própria, acentuando a
desigualdade” .3
Além disso, quem bem conhece a Justiça poderia afirmar que todos
têm efetivo acesso a ela? O pobre quase que só a conhece como réu em
processos criminais. Já temos anotado que a possibilidade de acesso à Justi- .
ça não é efetivamente igual para todos.1*
^ Sabemos ainda que nem sempre os soi-disant representantes do
povo dizem a vontade deste último quando legislam... Muitas vezes votaxn
de acordo com decisões ou interesses de momento, não raro em contrarie
dade com os compromissos partidários ou a té mesmo em c o n tra ried a d e
com as promessas eleitorais, e freqüentemente agem em busca de interefis
ses próprios, quando não até mesmo ilícitos. Os interesses de grupos e de
corporações não raro prevalecem, de forma que muitas vezes é mera hipp- .
crisia supor seja correta a presunção jurídica de que a lei c o r r e s p o n d a ao.
interesse geral da sociedade. Judiciário, Polícia Civil, Polícia Militar, ruralis-
tas, pecuaristas, empresários, banqueiros, o próprio Ministério Público, c,
por que não dizer, até mesmo interesses estritamente individuais têm leva-,
do à inclusão, alteração ou supressão de normas legais, que deveriam ser
genéricas e abstratas nesse País, e só fundadas no interesse-público, e nao
no interesse das corporações ou, até mais ainda, de alguns poucos indiví
duos...
Numa democracia representativa, como a nossa, ainda há outros
graves riscos que viciam o processo democrático: a) as fraudes ná escolha
2. A democracia possível, Saraiva, 1972, p. 1.

3. Revista d a A P M P , n, 5, p. 35, abr. 1997.
4. V. nosso O acesso à Justiça e o Ministério Público, cit., Cap. 1.
DEFESA DAS MINORIAS— 651
dos representantes (a demagogia; o controle do tempo da propaganda e

• dos meios de acesso a ela; a dificuldade de conhecer os candidatos; o pro-
, cesso eletivo facilmente manipulável pelos governantes e pela mídia, como
í a influência das pesquisas de opinião pública; as reações emocionais da
: população; a eleição de quem não recebe votos, mas é guindado pelos vo-
; tos dos companheiros; a traição ao partido e ao mandato depois de eleito);
1 b) a deformação do equilíbrio no sistema de separação de poderes (a fre-
■: qüente supremacia de um poder sobre os demais, ou a freqüente invasão
; -de atribuições' de um poder pelo outro, como o Executivo a legislar por
.■medidas provisórias e decretos, ou o Judiciário a legislar por meio de súmu-
5; las vinculantes, ou o Legislativo, no exercício do poder constituinte deriva-
te do, a suprimir ou reduzir garantias constitucionais dos outros poderes); c) a
ruptura dos princípios de igualdade e liberdade individual — razão última
\ da democracia representativa — , principalmente em razão da pobreza e da
í miséria, que viciam as bases de um Estado livre e democrático.
•i'. Em suma, é extremamente difícil que, de fato e de forma efetiva, se-
” < ja assegurado, como queriam os federalistas norte-americanos, que a von-
i. tade do povo prevaleça em relação à vontade de seus representantes.5 O
%que tenvacontecido, normalmente, é o contrário.
Assim, a existência de uma democracia legítima depende de um
J‘- longo caminho a ser trilhado, um caminho de efetivo exercício da própria
J;.'democracia. Supõe, antes, a necessidade de um sistema constitucional legí-
Mtimo, que assegure: a) a divisão do poder (quem faz a lei não é quem julga
finem a aplica; quem a aplica não a faz nem julga os conflitos de sua aplica-
!!
ção; quem julga não é quem a faz nem a aplica administrativamente); b) o
controle da separação do poder (não basta a Constituição dizer que o po
der é repartido; é necessário que existam mecanismos de freios e contrape
sos, e que estes mecanismos funcionem efetivamente, e que não possam
ser suprimidos pelo poder constituinte revisor ou de emenda); c) o respeito
ao direito das minorias e o reconhecimento e a aceitação de que estas se
podem torr&r maiorias; d) o reconhecimento de direitos e garantias indivi-
* duais e coletivos; e) o respeito à liberdade e à igualdade das pessoas, bem
jfcom o à dignidade da pessoa humana; f ) a existência de decisões tomadas
Indireta ou indiretamente pela maioria, respeitados sempre os direitos da
F minoria; g ) a total liberdade na tomada de decisões pelo povo (decisões
-f tomadas em "seu entender livre”, como dizia Ataliba Nogueira,6 e não dcx.i-
i s õ e s conduzidas pelos governantes, nem fruto de manifestação de uma
opinião pública forjada pelos meios de comunicação); b) um sistema eleito-
jteal livre e apto para recolher a vontade expressa pelos cidadãos; i) o efetivo
J, acesso a alimentação, saúde, educação, trabalho, Justiça e demais condições
básicas de vida por parte de todos.
■i 5. Convenção de Filadélfia em 1787, que aprovou a Constituição dos Estados Uni-

^ dos da América.
|v 6. José Carlos de Ataliba Nogueira, Lições de Teoria Geral do Estado, apostila da Fa
culdade de Direito da Universidade de São Paulo, 1969.
652— CAPÍTULO 47
• 3. A chamada d is c r i m i n a ç ã o p o s it iv a
■' Como já temos dito, inúmeras circunstâncias marginalizam acabam
' marginalizando, no campo fático, ãs pessoas: condições etárias, sociais,
.: físicas ou mentais não raro criam limitações para as pessoas, que a lei pró
p a r t i d a r W sim, ^ is cura compensar, na conhecida fórmula de tratar diferentemente os desi-
4 guais, para assegurar sua efetiva igualdade.
is Assim, por exemplo, nada mais natural que a lei procure compensar
eS S ? ? rí4 StÍmÍr'Se a POSSÍbílÍcÍade ; uma criança (que não tem capacidade de exercício de direitos), dando-lhe
. maior proteção jurídica (representação legal, assistência do Ministério Pú-
4 blico, fiscalização do juiz).
2. O respeito aos grupos étnicos e às minorias
|is Seria possível aplicar esse mesmo raciocínio protetivo e compensa
is, tórioen i relação a,todas as formas de discriminação, como o preconceito
is dito racial?
4 Sem dúvida, uma das mais sérias discriminações sociais é aquela
s m r a m w m procedente de razões étnicas. Ora, a ciência moderna recusa a distinção
tados os direitos da minoria. am ai ~ desde 4ue resP<* te racial entre os seres humanos: todos integram a mesma especie; inexistem
raças” humanas. Não obstante, principalmente por razões culturais, sociais,
a existência d ^ r e l í i õ ^ í r '=?t qU<tenem mesmo a maioria do povo proibisse . econômicas e religiosas, os seres humanos costumam se hostilizar e se se
políticas ou vedasse m l í ° S’ SUnguisse etnias, culturas ou tendências gregar, gerando diversas formas de intolerâncias e preconceitos, reprimidos
não a dlW rL^naSo d ? Z lentOS P ° r nenhum outro Andamento se- pelo Direito .9
ríamos aiante
riamos d L X nnao
ã o de
dP uma™ democracia,
w ° na C° ntrae asimmin° ria- Não
diante fosse assim> e esta'
do despotismo. |í~ Sem dúvida discriminaçõe$ como essas têm de ser coibidas pela lei,
mas nem sempre o remédio será fazer uma discriminação às inversas. Para
de podereSed£Ldmfr e°L bnáSÍCOS da-\minorias, «itá o de poderem existir, o corrigir essas inaceitáveis deformações, não raro se procura impingir uma
nas decisões aue interf <=cp Ûa dlssensao>° de verem-se representadas política racista às avessas, sob o fundamento da soi-disant “discriminação
maneira efetiva a m a io ria ^ a ! ° a SOciedade, o direito de fiscalizarem de 'positiva” , ou de uma “ação afirmativa” . Assim, procuram alguns combater a
ria Enfim é o d í S n H ° dC’ evenmalm«>te, um dia tornarem-se maio- discriminação racial e as desigualdades que atingem, especialmente, os afro-
brasileiros,.determinando que as políticas públicas desenvolvidas pelo Esta
S ^ d ^ ^ S ^ ° p S S 0d??n,l,Sd“-É?uiprovel,os<’
eundo a nual por Ricardo Tadeu Marques da Fonseca, se- do devam ser pautadas pela dimensão racial, através da reparação, compen
cernentes à orieem à r a r ^ SItuaçoes Pessoais notoriamente marcadas, con- sação e inclusão de suas vítimas, os afro-brasileiros, bem como pela valori
€
escolhas ou condutas ®ener.°’ e a outr°s, e protegem-se, outrossim, v zação da diversidade racial.
sexual e outras".8 5 “ " b a t iz a d a s , como religião, orientaçáo r Ora, toda discriminação racial é odiosa, ainda que feita em nome do
combate à própria discriminação. E é sempre odiosa, pouco importa se
mesma é porém , uma viá de dois sentidos: da í- aproveita à maioria ou à minoria, o que é irrelevante, tamanha a miscigena
n o rin a m b é m o - mite a discri">i™Ção da maioria contra a mi- ção étnica no mundo, e que é ainda mais intensa principalmente em nossp
“ nofobto rnanto o í M a d e i r o . Assim, p. ex., tanto é reprovável » país. Como o conceito de “raças humanas” já foi recusado pela ciência, con
-xenoioDia, quanto o auto-enquistamento do estraneeiro n w n i n nueira vém lembrar, com o sociólogo Demétrio Magno li que “a ancestralidade
d t maioria d e í m í o o 4 S,OCi?dade onde vive; é reprovável o racismo genética não encontra expressão nos fenótipos raciais. (...) Existem ‘bran
cos’ que descendem de escravos e seus antepassados podem ter sido ‘açoi
minoritário em reíaçãc? a c í d e rn a i^ T L m ’ C° m° ° radSm° d° tados' por ‘negros’ descendentes de proprietários de escravos. No pensa
criminação social implícita e estigm aian S “ “ ^ n° Utr° ’ mento moderno, as pessoas se definem por suas potencialidades, (...) não
9, Afirmou o STF que "a divisão dos seres humanos em raças resulta de um processo
c J „ « r ,:L T 2 'ep“ f “ ■* ■ » * « » '■ /• <*— < »- * de conteúdo meramente político-social. Desse pressuposto origina-se o racismo que, p or sua
vez, gera a discriminação e o preconceito segregacionista” (H C n. 82.424-RS, STF Pleno, m.v.,
8. O trabalho da pessoa com deficiência, cit., p. 183.
J- 17-09-03, rel. Min. Maurício Correa, Informativo STF, 340).
65 <í— CAPÍTULO 4 7
pela descendência ou linhagem de sangue, ou seja, pelo passàdo. Ninguém

é culpado por atos de seus antepassados diretos, muito menos por atos de
imaginários antepassados ‘raciais’. E por isso que os conceitos de cidadania
e raça são mutuamente excludentes”. 10 Assim como — acrescentamos nós
— também são auto-excludentes os conceitos de cidadania e miséria. Esta
última, sim, é a verdadeira chaga social que impede as pessoas de atingirem
suas potencialidades. O verdadeiro problema não é a cor das peles das pes
soas, e sim a exclusão social decorrente da pobreza ou da miséria.
A discriminação, ainda que dita “positiva”, acaba por valorizar exa
tamente aquilo a que ela visa a combater-, a própria discriminação. A pretex
to de corrigir uma desigualdade histórica que vem doã tempos da escravi
dão no Brasil, procura-se “compensar” os afro-brásileiros de hoje, como se
todos os. não-afro-descend entes de hoje fossem culpados do problema.
Como bem destacou a professora de História Social Monica Grín, “como um
afro-brasileiro pobre poderia convencer seu vizinho branco pobre de que
este é culpado pela situação de pobreza em que ambos se encontram?”11
Ou, ainda, como considerar “culpados" peLos problemas históricos dos afro-
brasileiros os descendentes de imigrantes que vieram ao País depois da
abolição da escravatura?
Cabe insistir: a nosso ver, o verdadeiro problema da discriminação
não está, pois, na procedência étnica de uma pessoa, mas sim repousa em
razões econômicas. Em nosso país, a população aceita qualquer pessoa de
sucesso ou rica, independentemente de qualquer outra consideração: esse
é um fato. Temos aqui ladrões de banco que dão autógrafos, políticos cor
ruptos que são reeleitos, celebridades de mau caráter que são admiradas è
prestigiadas no meio social; enquanto isso, temos também pessoas honestas^
que devolvem uma carteira alheia achada, e vêem-se freqüentemente ridicu
larizadas, numa cultura predatória que só valoriza o “levar vantagem" em
tudo. A verdadeira discriminação é social, cultural e econômica; não neces
sariamente de procedência étnica. ...v
A grande maioria da população brasileira está sob autêntica exclu
são sócio-cultural, tais os índices de miséria e pobreza, e por isso deixa de;
ter efetivo acesso ao trabalho (subemprego, salário-mínimo insuficiente,
alarmante percentual de desempregados), à saúde (preço dos remédios,
hospitais abandonados, falta de previdência), à alimentação (fome em al
guns Estados), à educação (degradação do ensino fundamental) e à JustiÇâ
(acomodadamente distante, lenta e formalista).
Educação de qualidade e acessível a todos — este sim é o c a m i n h o
para começar a eliminar a distância real de oportunidades entre as pessoas-,
Não que a educação, por si só, resolva os problemas do homem, mas, s e n v
ela, os problemas seriam maiores.
10. Quando T. Mulholland gritou fogo, artigo publicado no jornal O Estado de $■

Paulo, 05 abr. 2007, p. A-2. ‘'
11. A quem serve o Estatuto da Igualdade Racial?, artigo publicado no jornal O Bslfí .
do de S. Paulo, 30 abr. 2006, p. A-10. 1“ .;
is 4. A defesa dos interesses transindividuais ligados à

í; proteção das minorias
j: O ordenamento jurídico confere aò Ministério Público e aos demais
co-legitimados a ação civil pública para defesa dos interesses transindivi-
;. duais ligados à proteção das minorias.
Mais especificamente no tocante ao Ministério Público, para desin-
■>. cumbir-se de suas potencialidades dentro dessa matéria, tem ele os seguin
tes .meios ou instrumentos: a) a ação penal, para responsabilizar todos os
; que, ao violarem as regras democráticas, também cometam ações penal
mente típicas;12 b) a ação de inconstitucionalidade e a representação inter-
■ ventiva, para assegurar a prevalência dos princípios democráticos;15 c) o
inquérito civil e a correspondente ação civil pública, especialmente para
r cobrar o zelo pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos.e dos serviços de
■; relevância pública aos direitos assegurados na Constituição, promovendo as
í medidas necessárias a sua garantia 14 d) ò controle externo da atividade
...policial, para assegurar não só o cumprimento dos seus deveres de zelo
pela ordem jurídica, como ainda e principalmente para coibir os abusos
contra as liberdades individuais e sociais e, sobretudo, para evitar que só
, cheguem à Justiça os casos que a polícia ou os governantes queiram ;15 e) o
] zelo pelos direitos constitucionais do cidadão,10 podendo ouvir represen-
tantes da sociedade civil, promover audiências públicas e expedir recomen-
^ dações; f ) a defesa de minorias (como as vítimas de preconceitos, as pessoas
j portadoras de deficiência, os idosòs, os índios, as crianças e adolescentes);
‘ g) a visita aos presos, que hoje se amontoam em cadeias e presídios em
| condições sub-humanas, para as quais fecham os olhos o Estado e a socie-
dade;17 b) o combate à inércia governamental em questões como mortali-
í dade infantil, falta de ensino básico, falta de atendimento de saúde, defesa
■$ do meio ambiente e do consumidor, entre outras prioridades.
|/ Um dos instrumentos mais poderosos para o desempenho das no-
,* vas funçõèl ministeriais é, pois, o processo coletivo, que deve ser usado
\ com o fim de resgatar uma grande parcela da população, totalmente margi-
^ nalizada dos benefícios sociais.
j\ Anotou Marcelo Pedroso Goulart: “daí falar-se no uso democrático
, do direito, como a opção que afirma a prevalência dos interesses ligados à
; emancipação dos grupos sociais que estão marginalizados no processo polí-
tico e econômico, utilizando-se, para isso, de todas as possibilidades técni-
| '
j
j 12. CR, art. 129, I.

J , 13. CE, art. 129, IV.
^ 14. CR, art. 129, II e III; art. 2o da LOMPU, de apíicação subsidiária para o Ministério
, Publico dos Estados, cf. art. 80 da LONMP.
4
| 15. LOMPU, arts. 3o e 9o-
•] 16. LOMPU, art. 11.
I * 17. Cf. art. 9o, I,'da LOMPU, e arts. 25, VI, e 41, IX, da LONMP.
656— CAPÍTULO 47
cas oferecidas pelo direito posto. Num primeiro momento, esse uso demo
crático do direito significaria: a) fazer cumprir as leis que já existem e não
têm eficácia social, pois tutelam interesses dos grupos sociais marginaliza
dos; b) encontrar nos princípios constitucionais os critérios das opções
interpretativas, uma vez que temos uma Constituição democrática que con
vive com uma legislação infraconstitucional arcaica; e, c) explorar as con
tradições e as ambigüidades do direito positivo”.18
É certo que esse tipo de atuação do Ministério Público tem caráter
p o lític o ; não caráter p olítico-pa rtid â rio, pois isto seria vedado à própria
instituição e a seus a g e n t e s . D e fato, a atuaçãó do Ministério Público,
embora tenha natureza p olítica — pois diz respeito à interferência no
modo dè conduzir os assuntos dè interesse do Estado e dos cidadãos,
não pode adquirir contornos de defesa de linhas ou ações deste ou daque
le partido político. A atuação política do Ministério Público faz-se por
meio do uso do processo como instrumento político de participação. Nes
se sentido, anotou Calmon de Passos: “a democratização do Estado alçou
o processo à condição de garantia constitucional; a democratização da
sociedade fá-lo-á instrumento de atuação política. Não se cuida de retirar
do processo sua feição de garantia constitucional, sim fazê-lo ultrapassar
os limites da tutela dos direitos individuais, como hoje conceituados.
Cumpre proteger-se o indivíduo e as coletividades não só do agir contra
legem do Estado e dos particulares, mas de atribuir a ambos o poder de
provocar o agir do Estado e dos particulares no sentido de se efetivarem
os objetivos, politicamente definidos pela comunidade. Despe-se o proces
so de sua..',Condição de meio para realização de direitos já formulados e
transforma-se ele em instrumento de formulação e realização dos direitos.
Misto de atividade criadora e aplicadora do direito, ao mesmo tempo”.20.
A propósito, observaram Antônio Augusto Camargo Ferraz e João
Lopes Guimarães Júnior que o Ministério Público alcança sua atuação polí
tica por meio da propositura das ações civis e penais a seu cargo, de forma
que, “se ao processo, genericamente considerado, se atribui inegável cará
ter político, é fácil constatar que o poder de ajuizar essas ações faz do
Ministério Público uma instituição sensivelmente dotada áe. função políti
ca. O exercício dessa função será mais profundo à medida que in te r fe r ir
mais efetiva e intensamente na realidade brasileira. E, embora na defesa da
sociedade a instituição atue em áreas dé interesse da população em geral,
parece claro que sua ação deva atingir, sobretudo, os interesses das parce
las excluídas do acesso à Justiça, em causas que propiciem m e lh o r ia na
qualidade de vida desse contingente mais desassistido. A assunção dessa
função social impõe a responsabilidade de provocar a aplicação da lei na
18. Cf. Marcelo P. Goulart, invocando lições de Luigi Ferrajoli e José Reinajdo de
Linia Lopes, Ministério Público e democracia, em Revista do Ministério Público, 70, Lisboa.
19. Cf. art. 128, § 5o, II, e, da CR.
20. J. J. Calmon de Passos, artigo Processo e democracia, em Participação eproces-
so, org. por Ada Peilegrini Grinover, Revista dos Tribunais, 1988.
perspectiva mais direta de atenuar os efeitos das desigualdades sociais.

Longe de significar opção pelos pobres ou mero paternalismo, é uma
preocupação que deve ser encarada como compromisso com o próprio
futuro do país. Afinal de contas, o que esperar de um país em que 32 mi
lhões de crianças e adolescentes^ (mais de 50 %) vivem em situação de po
breza, com renda familiar p e r capita de até meio salário mínimo? Só tere
mos democracia e cidadania plenas quando a injustiça social for eliminada
com todas as suas conseqüências (analfabetismo, moralidade infantil, cri
minalidade urbana etc.)” . 1
Enfim, a defesa das minorias é um campo onde o Ministério Público
ainda não desenvolveu todo o seu potencial.
21. Cf. seu artigo A necessária elaboração de uma nova doutrina de Ministério Públi
co, compatível com seu atual perfil constiruciona.1, em Ministério Público instituição e p ro
cesso, cit., p. 23.
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CAPÍTULO 48
DEFESA DAS MULHERES
SUMÁRIO: 1. Generalidades. 2. O princípio da igualdade. 3- A

defesa de interesses transindividuais.
Generalidades
A força física foi uma das condições de sobrevivência do ser huma-
jt^no. Em razão disso, desde as sociedades primitivas, os homens usaram a
Lforça não apenas para se defender, para caçar os grandes animais e para
! ' construir, mas a usaram também para se imporem seja individualmente,
S
i seja enquanto grupos sociais. O chefe^ o cacique, o rei nem sempre eram os
filais sábios, mas freqüentemente OíTmais fortes. E, de uma forma geral, essa
ismesma força física também foi usada pelos homens para se imporem em
1 ',relação às mulheres.
Esss^processo de milênios criou uma profunda deformação cultural
Í
tfijue só recentemente tem sido enfrentada e vencida: a de que os homens
.poderiam controlar a função reprodutora das mulheres, como se elas fos-
^Vsem sua propriedade. Assim, até hoje, enquanto homem de várias amantes
T é por muitos admirado e considerado um galante conquistador, uma mu-
]. lher que tenha o mesmo comportamento é tida como uma desclassificada.
I^Bxphcações históricas para isso não faltam. Veja-se que, enquanto o concu-
í^binato do homem casado era tolerado, o adultério da mulher era tratado
í r com extremo rigor;1 o homem era o chefe da sociedade conjugal e a mulher
i ’rCra juridicamente incapaz e lhe devia obediência -,2 quanto aos direitos polí-
K -------------------------------------
•g.jm .. , ,
j> 1. Nas Ordenações Filipinas, a mulher adúltera era punida com a morte; o homem
| , só recebia essa pena se mantivesse reiaçqes sexuais com mulher casada; não se ele próprio
fosse o adúltero... E se o marido surpreendesse a mulher em adultério, ele a poderia matar
| impunemente (Liv. V, Tít. XXV é XXXVIII)... Hoje, o adultério nem mesmo é crime (a Lei
11.106/05 revogou o art. 240 do CF).
p -í 2. CC de 1916, art. 240, na sua redação original, alterada peta Lei n. 4.121/62.
660— CAPÍTULO 48
ticos, a mulher não podia votar;3 no tocante ao acesso ao trabalho e aos

cargos mais elevados ou mais bem remunerados, ainda hoje persiste forte
discriminação contra a mulher.4
Não bastasse toda essa discriminação social, ainda temos o grave
problema da violência física contra a mulher, especialmente aquela conhe
cida como violência doméstica, ou seja, a agressão praticada pelos seus
parceiros (marido, companheiro, amante, namorado etc.).
2, O princípio da igualdade
No Séc. XIX, com a industrialização e a urbanização, e depois, no
Séc. XX, em decorrência das enormes perdas humanas devidas às duas
grandes guerras, as mulheres começaram a assumir um papel mais inde
pendente e dinâmico no trabalho e na vida social. Uma grande quantidade
delas passou a sustentar a família, a assumir novas responsabilidades e a
enfrentar novos desafios. As reivindicações pela emancipação da mulher
começaram a se tornar mais gerais e mais intensas. :
Como fruto dessa mudança social, nos últimos anos intensificou-se
a tendência mundial de assegurar a igualdade dos seres humanos, sem pre
juízo de se proteger mais intensamente a mulher em todos os pontos em
que ela seja naturalmente mais fraca.
NoSSà Constituição inclui entre os objetivos fundamentais de nossa
República “promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça,
sexo, cor, idãde e quaisquer outras formas de discriminação” ,5 assegu ran d o
que “os honfèns e mulheres são iguais em direitos e obrigações, nos termos .;
da Constituição” .6
Naturalmente, essa igualdade não é nem podé ser absoluta, porquê,
naqueles pontos em que homens e mulheres são naturalmente diferentes, á
lei tem de levar em conta as diferenças (como os aspectos decorrentes da
maternidade). Para nos valermos das palavras de Valter Foleto Santin, ‘ em .
termos de política pública, é óbvio que podem ser criadas medidas espe
ciais e diferenciadas para cada um dos gêneros humanos, como na área de
Saúde a realização de exames e terapias para a maternidade ou câncei de
útero e afins, em relação às mulheres, ou de outra parte, em relação à ma
nutenção e terapia de doenças do aparelho reprodutivo masculino. O even-
3. Foi o Código Eleitoral de 1932, sob o Governo Provisório de Getúlio Vargas, 4ue
reconheceu o direito de voto às mulheres; a França, país da Declaração dos Direitos do U°"
raem e do Cidadão (1789), não concedeu às mulheres o direito de votar senão em 19‘í'í---'
4. Foi somente em 2000 que a primeira mulher foi nomeada ministra do STF; ho)e.
entre 1 1 ministros, são apenas duas as mulheres. Nunca tivemos, nem mesmo i n t e r í n a m c n t e '
uma mulher na Presidência da República. Ainda é mínima a quantidade de mulheres no Pudçr
Legislativo ou no Poder Executivo, assim como na direção das empresas.
5. CR, art. 3o, IV.
<S. CR, art. 5o, I. ‘
DEFESA DAS MULHERES— 661
riv tual tratamento diferenciado em tais circunstâncias seria mera adaptação ao

í; fenômeno biológico e natural” .7
te Em tudo o mais que independa da natural diferença dos sexos,
qualquer forma de discriminação entre homens e mulheres é indevida.
te Em razão dos abusos que muitas vezes são impostos à mulher, dada
a condição física superior que o homem normalmente ostenta em relação a
ela, a lei tem tido preocupação especial em sua proteção, especialmente no
campo da violência doméstica. Nesse escopo, foi editada a Lei n. 11.340/06,
- que cria mecanismos para coibir a violência doméstica e familiar contra a
mulher, entre os quais: a) a criação de Juizados de Violência Doméstica e
■ Familiar contra a Mulher (art. 14); b) penas mais rigorosas para aqueles que
,/ cometam violência doméstica e familiar contra a mulher (arts. 17 e 43);
c) medidas judiciais de urgência a favor dá mulher e contra o agressor (arts.
" 18 a 24 e 42).
A Lei n. 11.340/06 foi confessadamente editada “nos termos do § 8 o
‘ da art.- 226 da Constituição” . Entretanto, este parágrafo na verdade dispõe,
de forma correta, qué “o Estado assegurará a assistência à família na peSsoa
de cada um dos que a integram, criando mecanismos para coibir a violência
no âmbito de suas relações”. O dispositivo não distingue: preocupa-se não
j, só com a violência do homem contra a mulher, ainda que esta seja a mais
./ comum, mas também com a igualmente grave violência dos pais contra os
filhos menores; dos filhos maiores contra os pais idosos; da mulher contra
os filhos de qualquer sexo, ou até mesmo contra o marido. Sim, às vezes é a
|temulher quem faz a violência contra o marido ou os ftlhos, porque inválidos,
Importadores de deficiência, ou, simplesmente, porque são mais fracos.
O verdadeiro princípio da igualdade exige* que, em tese, todas as
formas de violência doméstica sejam tratadas de maneira igual.
Nem se diga que, ao proteger mais intensamente a mulher, a lei está
L dando e.xqntiibilidade a tratados internacionais que obrigam o Brasil a essa
preocupaçab tuitiva. Na verdade, tanto a Constituição como os tratados
i internacionais exigem, com razão, que se defenda a mulher, mas não que
1 ç,não se defenda o homem que esteja em condições de necessitar de igual
| J proteção. Ou, como diz Tércio Sampaio Ferraz Júnior, “uma lei cuja norma
i discipline a conduta de uma entidade individualizada, ignorando outras que
ÍJ sc achem na mesma situação, cria um privilégio, que contraria o preceito
constitucional de que todos devem ser iguais perante a lei” .8
*9Ç!.Í
A defesa de interesses transüidividuais

te: Segundo o caput do art. 37 da Lei n. 11.340/06, “a defesa dos inte
resses e direitos transindividuais previstos nesta Lei poderá ser exercida,
7. Valter Foleto Santin, artigo Igualdade constitucional na violência doméstica, em

http:/yWww.apmp.com. br! ;uridicolsantin/artigoslart_igualdade.htrri, acesso em 11-0^-07.
'í S. Introdução ao estudo do Direito — técnica, decisão, dominação, 3a ed., p. 124,
| , Atlas, 2001. .
662— CAPÍTULO 48
concorrentemente, pelo Ministério Público e por associação de atuação na

área, regularmente constituída há pelo menos um ano, nos termos da legis
lação civil”. Seu parágrafo único acrescenta que “o requisito da pré-
constituição poderá ser dispensado pelo juiz quando entender que não há
outra entidade com representatividade adequada para o ajuizamento da
demanda coletiva”.
Embora essa lei só mencione, como legitimados ativos, o Ministério
Público e as associações, à vista da perquirição. da mens legis não vemos
porque não admitir concorrentemente a possibilidade de as pessoas jurídi
cas de Direito Público e os órgãos públicos defenderem os interesses tran
sindividuais das mulheres. Essa possibilidade decorre da legitimação gené
rica concedida ao Estado e aos órgãos públicos, consoante o sistema da
lACP combinada com o CDC.
A possibilidade de o juiz dispensar o requisito da pré-constituição
também existe para as ações civis públicas com outros objetos; o fundamen
to, porém, é diferente: nessas se exige manifesto interesse social evidencia
do pela dimensão ou característica do dano ou pela relevância do bem jurí
dico a ser protegido ;9 na Lei n. 11.340106, a dispensa supõe que o juiz re
conheça não haver outra entidade com representatividade adequada para o
ajuizamento da ação coletiva.10 Quanto às demais considerações a propósi
to dos requisitos de representatividade adequada (associação com atuação
na área e preexistência há pelo menos um ano), reportamo-nos aos comen
tários feitos no Cap. 16, n. 2.
. O art. 33 da Lei n. 11.340/06 dispõe que, “enquanto não estrutura
dos os Juizados de Violência Doméstica e Familiar contra a Mulher, as varas
criminais acumularão as competências cível e criminal para conhecer e jul
gar as causas decorrentes da prática de violência doméstica e familiar contra
a mulher, observadas as previsões do Título IV desta Lei, subsidiada pela
legislação processual pertinente”. Seu parágrafo único diz que "será garan
tido o direito de preferência, nas varas criminais, para o processo e o jul
gamento das causas referidas no caput” ,
A criação de Juizados de Violência Doméstica e Familiar contra a
Mulher seria facultativa (art. 14), e, se instituídos, seriam órgãos da Justiça
ordinária com competência cível e criminal, para o processo, o julgamento,
e a execução das causas decorrentes da prática de violência dom éstica e
familiar contra a mulher.
Sem dúvida, poderia a lei instituir varas especiais para o julgainen10
de qualquer tipo de violência doméstica, mas não apenas para julgar a vio
lência “contra a mulher” . Também a violência doméstica praticada pela mu
lher contra a mulher (a mãe contra a filha, ou a filha contra a mãe), ou PL‘|a
mulher contra o homem (a mãe contra-o filho, a filha contra o pai; a mulher
9. LACP, art. 5o, § 4o, introduzido peio art. 113 do CDC.

10. Lei n. 11.340/06, art. 37, parágrafo único.
DEFESA DAS MULHERES— 663
contra o marido) — todas elas, sob o aspecto jurídico, merecem em tese a

' mesma resposta legal.
; Talvez não sejam criados e instalados esses Juizados especializados;
f enquanto não o forem, diz a lei que a competência dos juízos criminais
í: abrangeria também a competência cível para conhecer e julgar as causas
U decorrentes da prática de violência doméstica e familiar contra a mulher.
| Cabe aqui perquirir: será que essa regra faz incluir as ações civis públicas
:í para proteção da mulher?
is Pelo que já se expôs, normas como essa padecem do vício da in-
í; constitucionalidade. E ainda que assim não fosse, a norma somente visaria
| às ações civis públicas “decorrentes da prática da violência doméstica e fa-
IV miliar contra a mulher” . Fora da abrangência da norma estariam ações para
% proteger as mulheres nos seus direitos como ser humano, como para proi-
S bir uma propaganda discriminatória contra elas, para garantir sua acessibi*
is lidade a empregos ou uma remuneração paritãria à dos homens nas mes-
is mas funções e com as mesmas responsabilidades, para defendê-las como
J. consumidoras efetivas ou potenciais etc. Todas essas ações civis públicas
is. devem ser propostas perante a Justiça cível, seguindo as regras normais de
v competência, de acordo com a legislação específica.
CAPÍTULO 49
DEFESA DE Q U A LQ U E R
INTERESSE TRANS IN D IV ID U A L
SUMARIO: 1. Generalidades. 2. A vedação de tutela coletiva.

3. A defesa de interesses difusos ou coletivos. 4. A defesa de in
teresses individuais homogêneos.
f 1. Generalidades1
Ij Já antes observamos que, a partir da vigência da LACP, a legislação
1 gradativamente foi alargando a abrangência da defesa judicial de interesses
| transindividuais (v. Cap. 6 ). Primeiro, a própria Constituição cometeu ao
\ Ministério Público a defesa “do meio ambiente e de outros interesses difu-
j sos e coletivos” (art. 129, III) A seguir, o CDC passou a inserir uma norma
| de extensão no art. I o, IV, da LACP, por meio da qual os legitimados à ação
] civil pública, vieram a tornar-se autorizados a defender em juízo qualquer
j, interesse difuso ou coletivo.2 Diversas outras leis passaram a conter normas
i .de proteção a interesses difusos e coletivos, como aqueles ligados à pessoa
j portadora de deficiência, aos investidores no mercado de valores mobiliá-
\ nos, à criança e ao adolescente, à defesa da ordem econômica e da econo- •
* mia popular, à defesa da ordem urbanística,3 ou ligados à defesa do correto
| emprego de verbas públicas no ensino fundamental,4
1. A propósito do objeto da ação civil pública ou coletiva, v., tb., o Cap. 6.

j 2. Por-força da redação que ao art. I o da LACP deu o art. 53 da Lei n. 10.257101, a
I- nOrma residual passou a corresponder ao inc. V do art. I o. Entretanto, graças ao art. 6o da
Med. Prov. n. 2.180-35/01, os incisos ficaram nesta ordem final: I — meio ambiente; II —
1 consumidor; III — bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;
L JV — qualquer outro interesse difuso ou coletivo; V — infração da ordem econômica e da
i Economia popular; VI — ordem urbanística.
J. 3- V. Cap. 41 a 48.
I* 4. CR, art. 212; Med. Prov. n. 339/06, art. 29.
666— CAPÍTULO 49
Em julgamento do Supremo Tribunal Federal, no voto de um dos

ministros, chegou a ser aventada a tese de que essa expressão “outros inte
resses difúsos ou coletivos", constante do art. 129, III, da Constituição, seria
indefinida, dependendo de lei que viesse fixar o seu alcance.5
Na verdade, porém, a legitimação para a defesa de interesses tran
sindividuais é residual, e a legislação infraconstitucional já confere, não só
ao Ministério Público como aos demais legitimados ativos à ação civil públi-
ca ou à ação coletiva, a possibilidade de defenderem quaisquer interesses
difusos, coletivos ou individuais homogêneos,â entre os quais, mas não
taxativamente, o meio ambiente, o consumidor, o patrimônio cultural, as
pessoas portadoras de deficiência, os investidores no mercado de valores
mobiliários, as pessoas idosas, as minorias, as pessoas discriminadas em
razão de raça, proveniência ou opções religiosas, sexuais ou'de outros mo
tivos, os usuários de serviços públicos,7 os lesados que sofram aumentos
ilegais em mensalidades escolares8 ou planos de saúde,9 os mutuários que
adquiram casas próprias, 10 os servidores públicos que estejam sendo prete
ridos em questões remuneratórias,11 os administrados em face da Adminis
tração,12 ou quaisquer outras hipóteses compatíveis.
Quanto à defesa de contribuintes, reportamo-nos ao Cap. 6 , n. 9-
2. A vedação de tutela coletiva ;

Já dissemos que, depois do alargamento de objeto da LACP, trazido
pela Constituição, pelo. CDC e por outras leis esparsas, agora num segundo
momento — tão logo a ação civil pública começou a ser mais efetivamente:
utilizada — , o governo federal sentiu-se tentado a impedir o ca b im en to de
tutela coletiva de interesses transindividuais em matérias que se poderiam
voltar contra o próprio governo. Assim, por medida provisória, dispôs qúe
5. RE n. 195.056-PR, STF Pleno, j. 09 12-99, m.v., rel. Min. Carlos Velloso, D J U ,}k ,}>
11-03, p. 18. . is.'is
6. LACP, art. I o, IV, com a redação que lhe deram a Lei n. 10.257101 e as Med. Prov
ns. 2.180-35101 e s . ./s is-'
7. REsp n.. 175.222-SP, 2a T. STJ, j. 19-03-02, v.u., rel. Min. Franciulii Neto, D J U ,# '
06-02, p. 230. "is ' .'
8. RE n. 163 231-SP, STF Pleno, j. 26-02-97, v.u., rel. Min. Maurício Correa, DJU, 2?'
06-01, p. 55. ' '
9- REsp n. 286.732-RJ, 3a T. STJ, j. 09-10-01, v.ú., rel. Min. Nancy Andrighi, :
11-01, p. 152; REsp n. 177.965-PR, 4* T. STJ, j. 18-05-99, v.u., rel. Min. Ruy Aguiar, »
123:317.
10. EREsp n. 141.491-SC, Corte Especial STJ, j. 17-11-99, v,u., rel. Min. Valdt-niar
Zvciter, RSTJ, 135.22. is ; : ;
11. REsp n. 296.905-PB, 6“ T. STJ, j. 22-10-02, v.u., rel. Min. Fernando G o n ç a lv e s . .
DJU, 11-11-02, p. 300.
12. REsp n. 554.960-RS, 2a T. STJ, j. 02-06-05, v.u., rel. Min. Castro Meira, D jfr& iiJ.
08-05, p. 242; REsp n. 224.677-MT, 2a T. STJ, j. 07-06-05, v.u., rel. Min. Otávio de Noronhn, j
DJU, 1°-08-05, p. 372.
DEFESA. DE QUALQUER INTERESSE TRANSINDIVIDUAL— 667
si “não será cabível ação civil pública para veicular pretensões que envolvam
f tributos, contribuições previdenciárias, o Fundo de Garantia do Tempo de
Serviço - FGTS ou outros fundos de natureza institucional cujos beneficiá-
s nos podem ser individualmente determinados” .13
:* Flagrante é a inconstitucionalidade de medida provisória que tenta
impedir o acesso coletivo à jurisdição. Tanto é garantia constitucional o
; acesso individual como o acesso coletivo à jurisdição. Ou seja, é o mesmo
que, tendo a Constituição garantido o acesso à jurisdição não só sob o as
pecto individual como coletivo (Tít. II, Cap. I, e art. 5o, XXI, XXXV e LXX.),
\ir o administrador a legislar e a dizer que, nos casos em que ele não o de-
j seja, não cabe acesso coletivo à ju risdiçã o... Ora, a lei infraconstitucional
não pode proibir nem o acesso individual.nem o acesso coletivo à jurisdi-
' ção. ■‘ ,
>Poderia ser-.nos objetado que, embora o parágrafo único do art. I o
* da LACP vede hoje o acesso coletivo à jurisdição, continua assegurado em
v sua plenitude o acesso individual. Entretanto, essa objeção não serve de
rscusa, pois tanto é garantia constitucional o acesso individual como o
. acesso coletivo à jurisdição. Não pode a lei infraconstitucional impedir nem
. um nem o outro.
| A Constituição, longe, aliás, de ter cuidado de restringir o objeto da
\ ação civil pública, acabou sim, ampliando-o, como se vê, exemplificativa-
i mente, dos arts. 5o, XXI e LXX, 8 o, III, 129, III, 232, que permitem com lar-
| gueza a tutela coletiva por iniciativa de éntidades de classe, associações
| civis, sindicatos, Ministério Público, comunidades indígenas. Com o alarga-
I ’ mento de objeto da ação civil pública, trazido pela Lei Maior, e, ultrapas-
;F sando-se os limites da defesa de interesses transindividuais, chegamos a
I ' alcançar por meio da ação civil pública, em alguns casos, até mesmo a defe-
fl, sa do interesse público primário, como é o caso da defesa do patrimônio
j público e social.14
■X
vJL
*
A defesa de interesses difusos ou coletivos
‘ J52 Com a devida vênia, equivoca-se a jurisprudência restritiva, que pre-
. ^ tende que, em matéria de interesses individuais homogêneos, a ação civil
; pública só poderia ser ajuizada em defesa de consumidores.15
uí. j-
'Js£ Como já o demonstramos, em tese, quaisquer interesses difusos ou

coletivos podem hoje.ser defendidas por meio da ação civil pública ou cole-
.-'i «.v»:»-'
WV
■h
:
..
i- *— --------------------------------:---
; jí-* 13. Med. Prov. ns. 2.102-26/00,'2.180-35101 e s., que introduziram um parágrafo
\ Pinico ao art. 2a da LACP. As alterações antecederam a EC n. 32/01, que, entre outros pontos,
1 , vedou o uso de medidas provisórias em matéria cie processo civil (CR, art. 62 § I o, b).
*iV 14. CR, art. 129, III; Lei n.' 8.625/93, art. 25, IV; LC n. 75193, art. 6o, VII; Lei n.
8429/92, art. 17.
15. AgRgRE n. 248.191-SP, 2o T- STF, j. l°-10-02, v.u., rel. Min. Carlos Velloso/D/Cl,
: j ^5-10-02, p. 64; AgREsp n. 404.656-RS, 5a T. STJ, j. 17-12-02, v.u., rel. Min. Gilson Dipp, DJU,
" ^-OZ-OS, p- 225.
668— CAPÍTULO 49
tiva, ainda que não estejam expressamente mencionados no art. I o da LACP.

O CDC e a IACP complementam-se reciprocamente: em matéria de defesa
de interesses transindividuais, um diploma é de aplicação subsidiária para o
outro.16
4. A defesa de interesses individuais homogêneos

E a defesa de interesses individuais homogêneos? Só os interesses
individuais homogêneos de consumidores podem ser protegidos no pro
cesso coletivo, ou qualquer" interesse individual homogêneo pode ser obje
to de ação civil pública da Lei n. 7.347/85, sejam eles de consumidor ou
não? ...
Como em momento algum a LACP.se refere expressamente aosíme-
resses individuais homogêneos, uma análise mais apressada poderia fazer
crer que essa espécie de interesses transindividuais estaria fora da cobertura
da ação civil pública, exceto, apenas, quanto aos interesses individuais ho
mogêneos relativos aos consumidores, que poderiam ser defendidos p.or
meio de ação coletiva prevista no CDC. Nesse teor, aliás, alguns acórdãos
chegam a afirmar que “os interesses e direitos individuais homogêneos, de
que trata o art. 21 da Lei n. 7.347/85, somente poderão ser tutelados, pela
via da ação coletiva, quando os seus titulares sofrerem danos na condição
de consumidores”.17 ,
Esse entendimento restritivo não se sustenta, porém, em face do sis
tema conjugado da LACP e do CDC, que se integram reciprocamente.1®
Com efeito, estão também alcançados pela tutela coletiva os interesses indi
viduais homogêneos, de qualquer natureza, relacionados ou não com a
condição de consumidores dos lesados. Por isso, e em tese, cabe tambénLa
defesa de qualquer interesse individual homogêneo por meio da ação civil
publica ou coletiva,19 até porque seria inconstitucional impedir o acesso
coletivo à jurisdição.20 te
Inexiste taxatividade de objeto para a defesa judicial de interesses,
transindividuais. Por isso, além das hipóteses já expressamente previstas eni
diversas leis (defesa de meio ambiente, consumidor, patrimônio cultural,
crianças e adolescentes, pessoas portadoras de deficiência, investidores
lesados no mercado de valores mobiliários, ordem econômica, e c o n o m ia
popular, ordem urbanística) — quaisquer outros interesses difusos, coleti
vos ou individuais homogêneos podem em tese ser defendidos em juízo.
16. CDC, art. 90; LACP, art. 21. '!

17. Foi isso o que entendeu a I a T. STJ, no julgamento do AgRgREsp n. 325.528-ML
j. 11-09-01, v.u., rel. Min. José Delgado, DJU, 22-10-01, p. 275- -7 /:
18. Cf. arts. 21 da LACP e 90 do CDC.
19. CDC, arts. 81, parágrafo único, III, 82, e90; LACP, art. 21. V.,tb., LC n. 75193.
art. 6°, XII; Lei n. 8.625193, art. 25, IV, a,
20. Como é o caso do parágrafo único do art. I o da IACP, introduzido inicialm ente
pela Med. Prov. n. 2.102-26100, e, depois, pelaMed. Prov. n. 2.180-35101.
DEFESA DE QUALQUER INTERESSE TRANSINDIVIDUAL— 669
por meio da tutela coletiva, tanto pelo Ministério Público como pelos de-
4 mais co-legitimados do art. 5o da LACP e art. 82 do CDC.21
:: Para exemplificar, nessa linha de entendimento, o Suprçmo Tribu-
=nàl Federai tem admitido a defesa de interesses individuais homogêneos até
4 mesmo fora da estrita relação de consumo, como em matéria de direitos
: trabalhistas.22 Aliás, em matéria de aumentos indevidos de mensalidades
í escolares, essa mesma Corte entendeu, corretamente, estar o Ministério
; Público legitimado a promover em juízo a defesa de qualquer interesse
4 coletivo, lato sensu, por meip da ação civil pública, incluindo-se aqueles
i individuais homogêneos.23
4 Quanto às limitações de objeto para a ação civil pública, trazidas pe-
!o parágrafo único dô art. I o da LA.CP; reportamo-nos ao que ficou dito no
T n. 1 do Cap. 6.
" —----------------------------------
i 21. Cf. CR, arr. 129, III, e § I o, e LACP, art. I o, IV. •
1 22. AgRgRE n. 394.180-CE, 2* T. STF, j. 23-11-04, v.u., rel.Min. Ellen Gracie, DJU,
iO 12-04, p. 47.
J 23. RE n. 163.231-3, STF Pleno, j. 26-02-97, rel. Min.MaurícioCorrea, Informativo
62.
L
Título V
CONCLUSÕES
-"i i
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istei
44te
is :M
CAPITULO 50
SÍNTESE D O S PRINCIPAIS
P O N T O S D O TRABALHO
s 1 .Interesses difusos são aqueles cujos titulares não são determiná

veis e estão ligados por circunstâncias de fato. São indivisíveis porque, em-
: bora comuns a uma categoria de pessoas, não se pode quantificar qual a
parcela que cabe a cada lesado, como o ar que respiramos ou a paisagem
i apreciada pelos moradores de uma região.
2. Interesses, coletivos são aqueles em torno dos quais está reunido
i_ um conjunto determinável de pessoas (grupo, categoria ou classe), ligadas
’* de forma indivisível pela mesma relação jurídica básica, como, p. ex., os
■J integrantes de um consórcio, em matéria relativa à validade ou invalidade
■L da relação jurídica que os une (em si mesma, a ilegalidade de um aumento
’ ' é interesse compartilhado por todos os consorciados em igual medida, não
podendo ser quantificada na proporção de cada um deles).
■Jl 3. Interesses individuais homogêneos são aqueles que têm origem
| comum e são compartilhados na mesma medida por pessoas que se encon-
;-r tram uniÜms pela mesma situação de fato. São divisíveis, ou seja, quaintificá-
]?’’ veis em face dos titulares, como os consumidores que compram produto
fi fabricado em série, com o mesmo defeito.
3
| 4. A defesa de interesses transindividuais em juízo faz-se, conforme
; o caso, por ação popular, ação civil pública ou ação coletiva, movidas por
1 um dos extraordinariamente legitimados pela Constituição ou pela lei; em
todas essas hipóteses, o legitimado ativo substitui processualmente o con-
~ junto dos lesados. Nas ações civis públicas ou coletivas, a legitimidade ativa
.> e concorrente e disjuntiva.
; 5. A ação civil pública de que cuida a Lei n. 7.347/85 tem por objeto
J a defesa dos interesses transindividuais relacionados com: a) o meio am-
l biente; b) o consumidor; c) os bens e direitos de valor histórico, estético,
artístico, turístico e paisagístico; d) os interesses relacionados com a ordem
urbanística, com as infrações à ordem econômica e à economia popular;
} e) os demais interesses difusos e coletivos, em sentido lato.
í 6. Na proteção difusa ao consumidor, só interessa considerar o le-.-
sado de forma global, e apenas naquilo que sua lesão tenha de comum com
674— CAPÍTULO 50
a dos demais. A defesa de interesses individuais homogêneos ou coletivos

dos consumidores também se faz por meio de ação civil pública ou coletiva.
Os lesados individuais continuam podendo ajuizar suas ações individuais.
7. É desnecessário o prévio tombamento do bem de valor cultural
para que se admita sua proteção por meio de ação civil pública.
8. Em tese, pode haver conexidade ou continência entre ações civis
públicas ou coletivas e ações individuais, caso em que se pode dar a reunião
de processos.
9. Ainda em tese, é possível haver litispendência e até coisa julgada
entre a ação popular e a ação civil pública.
10. O Ministério Público só assumirá a promoção de ação coletiva
em caso de desistência manifestada'pôr co-Iegitimado, se entender que há
justa causa para tanto; caso contrário, deve-se aplicar por analogia o sistema
de controle de arquivamento do inquérito civil.
11. Em tese, qualquer legitimado ativo tanto pode desistir da ação
civil pública ou coletiva como assumir sua promoção.
12. Qualquer legitimado ativo pode aditar a inicial de ação civil públi
ca ou cole Liva ajuizada por co-legitimado, desde que observadas as prescri
ções processuais.
13. O Ministério Público não é obrigado a propor nem a assumir a
promoção de ação civil pública ou coletiva. Poderá deixar de fazê-lo em
manifestação fundamentada, sob controle do CSMP. Tratando-se, porém, de is
liquidação, cumprimento de sentença ou execução, quando não há mais
mera pretensão e sim título executório, deve promovê-las.
14. Em ações civis públicas ou coletivas que versem interesses tran-
sindividuais, admite-se em tese que os individualmente lesados possam is
comparecer como assistentes litisconsorciais no pólo ativo. 4
15. No pólo passivo, não há limitações prévias para o cúmulo sub- is
jetivo. Ressalte-se, porém, que, em regra, não haverá substituição proces- , :
suai do grupo lesado no pólo passivo da relação processual.
16. Na defesa de interesses difusos, coletivos ou individuais homo
gêneos, a legitimação ativa é extraordinária, concorrente e disjuntiva. Os
legitimados ativos podem desistir do pedido ou do recurso; mesmo o Mi
nistério Público pode fazê-lo, embora não seja recomendável que o faça.
Nenhum deles pode renunciar ao direito em que se funda a ação.
17. Em matéria de interesses transindividuais, tecnicamente não de-;
veria caber transigência pelos legitimados de ofício da Lei da Ação Civil Pu-...
blica ou do Código de Defesa do Consumidor; contudo, a lei admite o com
promisso de ajustamento do causador do dano, podendo qualquer órgap
público legitimado à ação civil publica tomá-lo por termo.
18.' O membro do Ministério Público que promoveu o a r q u i v a m e n t o ,
do inquérito civil não oficiará na ação civil pública proposta com base n°s L
mesmos fatos; se o fizer, sua atuação deverá ser recusada com fundamento
na suspeição.
CONCLUSÕES— 675
19. O Ministério Público pode litisconsorciar-se com qualquer dos

: co-legitimados da ação civil pública ou da ação coletiva. Se a ação vier a ser
proposta por qualquer co-Iegitimado, sem que o Ministério Público figure
no pólo ativo, no feito deverá intervir. Sua intervenção não lhe vedará o
litisconsórcio ulterior, observadas as prescrições processuais a respeito,
nem o impedirá de assumir o pólo ativo, em caso de sucessão processual.
20. A responsabilidade por lesão a interesses difusos é solidária e,
em matéria ambiental e nas questões decorrentes das relações de consumo,
é objetiva; será também objetiva quando a lesão ao patrimônio cultural
coincida com lesão ambiental. Nos casos em que a lei não institua respon
sabilidade objetiva, será necessária a apuração de culpa.
• JJSR’-
3:..
ANEXOS
Legislação
1. Lei n. 7.347, de 24 de julho de 1985

2. Lei n. 8.078, de 11 de setembro de 1990
(CDC, arts. 81-104)
Súmulas do Conselho Superior do Ministério Público
Normas Regimentais do Conselho Superior do Ministério Público
Modelos
1. Portaria inicial de inquérito civil

2ÍSCompromisso de ajustamento
3- Promoção de arquivamento de inquérito civil
4. Petição inicial de ação civil pública (meio ambiente)
5. Petição inicial de ação civil pública (consumidor)
6. Quesitos para perícias ambientais mais comuns
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! LEGISLAÇÃO
Lei n. 7-347, de 24 de julho de 1985
Disciplina a ação civil pública de responsabilidade por da-

' nos causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos
* de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico (VETA
DO) e dá outras providências.
O Presidente da República: Faço saber que o Congresso Nacional

decreta e eu sanciono a seguinte Lei:
Io Regem-se pelas disposições desta Lei, sem prejuízo da açã

popular, as ações de responsabilidade por danos morais e patrimoniais
caüsados:1
I — ao meio ambiente;
II — ao consumidor;
III — a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turís-
tico e paisagístico;
IV — a qualquer outro interessedifuso ou coletivo;2
V — por infração da ordem econômica e da economia popular;5
1. Bedação dada ao caput pelo art. 88 da Lei n. 8.884, de 11-06-94.

2. Esse inciso, que originariamente tinha sido vetado, foi acrescentado pelo art. 110
do CDC.
3. Cf. art. 88 da Lei n. 8.884/94 e Med. Prov. n. 2.180-35101, art. ó°.
680— LEGISLAÇÃO
VI — à ordem urbanística.4
Parágrafo único. Não será cabível ação civil pública para veicular
pretensões que envolvam tributos, contribuições previdenciárias, o Fundo
de Garantia do Tempo de Serviço — FGTS ou outros fundos de natureza
institucional cujos-benefíciários podem ser individualmente determinados.5
Art. 2o As ações previstas nesta Lei serão propostas no foro do local
onde ocorrer o dano, cujo juízo terá competência funcional para processar
e julgar a causa.
Parágrafo único. A propositura da ação prevenirá a jurisdição do juí
zo para todas as ações posteriormente intentadas que possuam a mesma
causa de pedir ou o mesmo objeto.6
Art. 3o A ação civil poderá ter por objeto a condenação em dinheiro
ou o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer.
Art. 4o Poderá ser ajuizada ação cautelar para os fins desta Lei, obje
tivando, inclusive, evitar o dano ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem
urbanística ou aos bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turís
tico e paisagístico (VETADO) . 7
Art. 5o Têm legitimidade para propor a ação principal e a ação cau
telar:8
I — o Ministério Público;
II — a Defensoria Pública;
III — a União, os Estados, o Distrito Federal e osMunicípios-,
IV — a autarquia, empresa pública, fundaçãoou sociedade de
economia mista;
V — a associação que, concomitantemente:
a) esteja constituída há pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei
civil;
b) inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteção ao meio
ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência ou ao
patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.
4, Este inciso foi acrescentado pelo art. 53 da Lei n. 10.257/01, como inc. III do art.
I o da LACP, renumerando-se os demais; depois, por força do art. 6” da Med. Prov. n. 2.180-
35/01, passou a constar do rol do art. 1° da LACP como inciso VI, mantidos os demais; outros-
sini, o art. 21. da mesma medida provisória revogou o art. 53 da Lei n. 10.251/01. A propósito,
v. nota de rodapé n. 2, na p, 665.
5- Parágrafo acrescentado pelo art, 6o da Med. Prov. n, 2.180-35/01.
6. Parágra/o acrescentado peio art. 6° da Med. Prov, n. 2.180-35/01.
7. Redação dada pelo art. 54 da Lei n. 10.257/01. Sobre o veto parcial à parte finíú
do art. 4° da LACP, admissível em face da ordem constitucional precedente, v. Cap. 11, n. 3-
8. A-redação do caput e dos incisos é a que lhes deu a Lei n. 11.448/07.
LEGISLAÇÃO— 681
•_ § I o O Ministério Público, se não intervier no processo como parte,

atuará obrigatoriamente como fiscal da lei.
§ 2o Fica facultado ao Poder Público e a outras associações legitima
das nos termos deste artigo habilitar-se como litisconsortes de qualquer das
partes.
„ § 3o Em caso de desistência infundada ou abandono da ação por as-
■! sociação legitimada, ot Ministério Público ou outro legitimado assumirá a
titularidade ativa.9
§ 4o O requisito da pré-constituição poderá ser dispensado pelo juiz
quando haja manifesto interesse social evidenciado pela dimensão ou çarac-
i terística do dano ou pela relevância do bem jurídico a ser protegido.10
- § 5o Admitir-se-á litisconsórcio facultativo entre os Ministérios Públi-
í cos da União, do Distrito Federal e dos Estados na defesa dos interesses e
direitos de que cuida esta Lei.11
ií . § 6° Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessa
dos compromisso de. ajustamento de sua conduta às exigências legais, me
diante cominações, que terá eficácia de título executivo extrajudicial.12
i Art. 6° Qualquer pessoa poderá e o servidor público deverá provo-
h car a iniciativa do Ministério Público, ministrando-lhe informações sobre
I fetos que constituam objeto da ação civil e indicando-lhe os elementos de
fc convicção.
i||4 Art. 7a Se, no exercício de suas funções, os juizes e tribunais tiverem
^ conhecimento de fatos que possam ensejar a propositura da ação civil, re-
jfeí ineterão peças ao Ministério Público para as providências cabíveis.
Çv.' Art. 8o Para instruir a inicial, o interessado poderá requerer às auto-
I p ridades competentes as certidões e informações que julgar necessárias, a
serem fornecidas no prazo de 15 (quinze) dias.
~ O Ministério Público poderá instaurar, sob sua presidência, in
quérito civil, ou requisitar, de qualquer organismo público ou particular,
certidões, informações, exames ou perícias, no prazo que assinalar, o qual
rhão poderá ser inferior a 10 (dez) dias úteis.
ít § 2o Somente nos casos em que a lei impuser sigilo, poderá ser ne-
4 gada certidão ou informação, hipótese em que a ação poderá ser proposta
If4iésacompanhada daqueles documentos, cabendo ao juiz requisitá-los.
*4' Art. 9o Se o órgão do Ministério Público, esgotadas todas as diligên-
; cias, se convencer da inexistência'de fundamento para a propositura da
J 9. A redação d o parágrafo foi dada pelo art. 112 da Lei n. 8.078/90.

10. Este parágrafo foi incluído pelo art. 113 da Lei n, 8.078190.
11. Este parágrafo foi incluído pelo art. 113 da Lei n. 8.078190. Sobre o litisconsór
cio entre Ministérios Públicos, v. Cap. 17, n. 5-
12. Este parágrafo foi incluído pelo art. 113 da Lei n. 8.078190. A respeito do com
promisso de ajustamento, v.. Caps. 29 a 31.
682— LEGISLAÇÃO
ação civil, promoverá o arquivamento dos autos do inquérito civil ou das

peças informativas, fazendo-o fundamentadamente.
§ I o Os autos de inquérito civil ou das peças de informação arqui
vadas serão remetidos, sob pena de se incorrer em falta grave, no prazo de
3 (três) dias, ao Conselho Superior do Ministério Público.
§ 2o Até que, em sessão do Conselho Superior do Ministério Públi
co, seja homologada ou rejeitada a promoção de arquivamento, poderão as
associações legitimadas apresentar razões escritas ou documentos, que se- .
rão juntados aos autos do inquérito ou anexados às peças de informação.
§ 3o A promoção de arquivamento será submetida a exame e delibe
ração do Conselho Superior do Ministério Público, çonfomie dispuser o seu
Regimento. . .
§ 4o Deixando o Conselho Superior de homologar a promoção de
arquivamento, designará, desde logo, outro órgão do Ministério Público
para o ajuizamento da ação.
Art. 10. Constitui crime, punido com pena de reclusão de 1 (um) a 3
(três) anos, mais multa de 10 (dez) a 1.000 (mil) Obrigações Reajustáveis do
Tesouro Nacional — ORTN,15 a recusa, o retardamento ou a omissão de
dados técnicos indispensáveis à propositura da ação civil, quando requisita
dos pelo Ministério Público.
Art. 11. Na ação que tenha por objeto o cumprimento de obrigação
de fazer ou não fazer, o juiz determinará o cumprimento da prestação ou da
atividade devida ou a cessação da atividade nociva, sob pena de execução
específica, ou de cominação de multa diária, se esta for suficiente ou com
patível, independentemente de requerimento do autor.
Art. 12. Poderá o juiz conceder mandado liminar, com ou sem justi
ficação prévia, em decisão sujeita a agravo.
§ I o A requerimento de pessoa jurídica de direito público interessa
da, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à econ om ia
pública, poderá o Presidente do Tribunal a que competir o con h ecim en to
do respectivo recurso suspender a execução da liminar, em decisão funda
mentada, da qual caberá agravo para uma das turmas julgadoras, no prazo
de 5 (c in c o )' dias a partir da publicação do ato.14
§ 2o A multa cominada liminarmente só será exigível do réu após o
trânsito em julgado da decisão favorável ao autor, mas será devida desde o
dia em que se houver configurado o de scumprimento.
Art. 13- Havendo condenação em dinheiro, a indenização pelo dano
causado reverterá a um fundo gerido por um Conselho Federal ou p °r
Conselhos Estaduais de que participarão necessariamente o Ministério Pu
b lic o e representantes da comunidade, sendo seus recursos destin ados a
reconstituição dos bens lesados.
13. Para aplicação da pena de multa, v. Cap. 30, n. 1.

14. Sobre a suspensão de liminar, v. Cap. 31.
LEGISLAÇÃO— 683
Parágrafo único. Enquanto o fundo não for regulamentado, o di

nheiro ficará depositado em estabelecimento oficial de crédito, em conta
com correção monetária.
Art. 14. O juiz poderá conferir efeito suspensivo aos recursos, para
evitar dano irreparável à parte.15
Art. 15. Decorridos sessenta dias do trânsito em julgado da sentença
condenatória, sem que a associação autora lhe promova a execução, deverá
fazê-lo o Ministério Público, facultada igual iniciativa aos demais legitima
dos.16
Art. 16. A sentença civil fará coisa julgada erga omnes, nos limites da
competência territorial do órgão prolator, exceto se a ação for julgada im
procedente por deficiência de provas, hipótese em que qualquer legitimado
poderá intentar outra ação com idêntico fundamento, valendo-se de nova
prova.17
Art. 17- Em caso de litigância de má-fé, a associação autora e òs dire
tores responsáveis pela propositura da ação serão solidariamente condena
dos em honorários advocatícios e ao décuplo das custas, sem prejuízo da
responsabilidade por perdas e danos.18
Art. 18. Nas ações de que trata esta Lei, não haverá adiantamento de
custas, emolumentos, honorários periciais e quaisquer outras despesas,
nem condenação da associação autora, salvo comprovada má-fé, em hono
rários de advogado, custas e despesas processuais.19
Art. 19- Aplica-se à ação civil pública, prevista nesta Lei, o Código
de Processo Civil, aprovado pela Lei 5.869, de 11 de janeiro de 1973, na
quilo em que não contrarie suas disposições.
Art. 20. O fundo de que trata o art. 13 desta Lei será regulamentado
pelo Poder Executivo no prazo de 90 (noventa) dias.
Açt. 21. Aplicam-se à defesa dos direitos e interesses difusos, coleti
vos e individuais, no que for cabível, os dispositivos do Título III da Lei que
instituiu o Código de Defesa do Consumidor.20
Art. 22. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.
Art. 23. Revogam-se as disposições em contrário.
15. v . Cap. 31.

16. A redação do artigo foi dada pelo art. 114 da Lei n. 8.078/90.
17. Redação dada pela Lei n. 9.494/97, fruto da conversão da Med. Prov. n. 1.570/97.
18. O caput original do dispositivo foi suprimido pelo art. 115 do ,CDC, que deter
minou que o parágrafo único passasse a constituir o caput; entretanto, a nova redação ficou
truncada quando da promulgação do CDC- Mais de 17 anos depois, o Poder Legislativo publi
cou a errata no D O U , 10-01-07, p. 1, Atos d o Poder Legislativo. A propósito, v. Cap. 36, n. 1.
19. A redação do artigo foi dada pelo art. 116 da Lei n. 8.078/90.
20. Este dispositivo foi acrescentado pelo art. 117 da Lei n. 8.078/90, que mandou
renumerar os artigos seguintes da Lei n. 7.347/85.
684— LEGISLAÇÃO
2. Lei n. 8.078, de 11 de setem bro de 1990 (CDC, arts.

81-104)
Dispõe sobre a proteção do consumidor e dá outras provi

dências.
Títu lo III
D A DEFESA DO CONSU M IDOR EM JUÍZO
Capítulo I
DISPOSIÇÕES GERAIS
Art. 81. A defesa dos interesses e direitos dos consumidores e das ví
timas poderá ser exercida em juízo individualmente, ou a título coletivo.
Parágrafo único. A defesa coletiva será exercida quando se tratar de:
I •— interesses ou direitos difusos, assim entendidos, para efei
tos deste Código, os transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam
titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato;
II — interesses ou direitos coletivos, assim entendidos, para efe
tos deste Código, os transindividuais de natureza indivisível de que seja
titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte
contrária por uma relação jurídica base;
III — interesses ou direitos individuais homogêneos, assim en
tendidos os decorrentes de origem comum.
Art. 82. Para os fins do art. 81, parágrafo único, são legitimados con-
correntemente:21
I — o Ministério Público;
II — a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federai;
III — as entidades e órgãos da administração pública, direta ou
indireta, ainda que sem personalidade jurídica, especificamente destinados
à defesa dós interesses e direitos protegidos por este Código;
IV — as associações legalmente constituídas há pelo menos um
ano e que incluam entre seus fins institucionais a defesa dos interesses e
direitos protegidos por este Código, dispensada a autorização assemblear.
21. A redação do caput desre artigo foi dada pela Lei n. 9-008195.
LEGISLAÇÃO— 685
§ I o O requisito da pré-constituição pode ser dispensado pelo juiz,

nas ações previstas no art. 9 1 e seguintes, quando haja manifesto interesse
social evidenciado pela dimensão ou característica do dano, ou pela rele
vância do bem jurídico a ser protegido.
‘ § 2o (VETADO).
§ 3o (VETADO).
Art. 83. Para a defesa dos direitos e interesses protegidos por este
Código, são admissíveis todas as espécies de ações capazes de propiciar sua
adequada e efetiva tutela.
Parágrafo único. (VETADO),
Art. 84. Na ação que tenha por objeto o cumprimento da obrigação
de fazer ou não fazer, o juiz concederá a tutela específica da obrigação ou
determinará providências que assegurem o resultado prático equivalente ao
do adimplemento.
§ I o A conversão da obrigação em perdas e danos somente será ad
missível se por elas optar o autor ou se impossível a tutela específica ou a
obtenção do resultado prático correspondente.
§ 2o A indenização por perdas e danos se fará sem prejuízo da multa
(art. 287, do Código de Processo Civil).
§ 3o Sendo relevante o fundamento da demanda e .havendo justifi
cado receio de ineficácia do provimento final, é lícito ao juiz conceder a
tutela liminarmente ou após justificação prévia, citado o réu.
í § 4o O juiz poderá, na hipótese do § 3o ou na sentença, impor multa
diária ao réu, independentemente de pedido do autor, se for suficiente ou
compatível com a obrigação, fixando prazo razoável para o cumprimento do
preceito.
§ 5o Para a tutela específica ou para a obtenção do resultado prático
equivaleííte, poderá o juiz determinar as medidas necessárias, ■tais como
busca e apreensão, remoção de coisas e pessoas, desfazimento de obra,
impedimento de atividade nociva, além de requisição de força policial.
Art. 85. (VETADO).
Art. 86. (VETADO).
Art. 87. Nas ações coletivas de que trata este Código não haverá
adiantamento de custas, emolumentos, honorários periciais e quaisquer
outras despesas, nem condenação da associação autora, salvo comprovada
má-fé, em honorários de advogados, custas e despesas processuais.
Parágrafo único. Em caso de litigância de má-fé, a associação autora
e os diretores responsáveis pela propositura da ação serão solidariamente
condenados em honorários advocatícios e ao décuplo das custas, sem pre
juízo da responsabilidade por perdas e danos.
Art. 88. Na hipótese do art. 13, parágrafo único deste Código, a ação
de regresso poderá ser ajuizada em processo autônomo, facultada a possibi
lidade de prosseguir-se nos mesmos autos, vedada a denunciação da lide.
686— LEGISLAÇÃO
Art.. 89. (VETADO).

Art. 90. Aplicam-sc às ações previstas neste Título as normas do Có-
digo de Processo Civil e da Lei n. 7.347, de 24 de julho de 1985, inclusive
no que respeita ao inquérito civil, naquilo que não contrariar suas dispo
sições.
CAPÍTULO II
Das Ações C oletivas para a Defesa
de Interesses Individu ais H om ogên eos
Art. 91- Os legitimados de que trata o art. 82 poderão propor, em

nome próprio e no interesse das vítimas ou seus sucessores, ação civil cole-
tiva de responsabilidade pelos danos individualmente sofridos, de acordo
com o disposto nos artigos seguintes.22
Art. 92. O Ministério Público, se não ajuizar a ação, atuará sempre
como fiscal da lei.
Parágrafo único. (VETADO).
Art. 93. Ressalvada a competência da justiça federal, é competente
para a causa a justiça local:
I — no foro do lugar onde ocorreu ou deva ocorrer o d
quando de âmbito local;
II — no foro da Capital do Estado ou no do Distrito Federal
ra os danos de âmbito nacional ou regional, aplicando-se as regras do Códis.
go de Processo Civil aos casos de competência concorrente.
Art. 94. Proposta a ação, será publicado edital no órgão oficial, a fim
de que os interessados possam intervir no processo como litisconsortes,
sem prejuízo de ampla divulgação pelos meios de comunicação social por,,
parte dos órgãos de defesa do consumidor.
Art. 95- Em caso de procedência do pedido, a condenação será ge
nérica, fixando a responsabilidade do réu pelos danos causados.
Art. 96. (VETADO).
Art. 97. A liquidação e a execução de sentença poderão ser prom o
vidas pela vítima e seus sucessores, assim como pelos legitimados de que
trata o art. 82. • is
22. A redação d o ca pu t deste artigo foi dada pela Lei n. 9.008/95.

LEGISLAÇÃO— 687
Parágrafo único. (VETADO ).

Art. 98. A execução poderá ser coletiva, sendo promovida pelos legi
timados de que trata o art. 82, abrangendo as vítimas cujas indenizações já
tiverem sido fixadas em sentença de. liquidação, sem prejuízo do ajuizamen-
to de outras execuções.25
§ I o A execução coletiva far-se-á com base em certidão da sentença
, de liquidação, da qual deverá constar a ocorrência ou não do trânsito em
julgado.
§ 2o É competente para a execução o juízo:
I — da liquidação da sentença, ou d_a ação condenatória, no ca
so de execução individual;
II — da ação condenatória, quando coletiva a execução.
Art. 99- Em caso de concurso de créditos decorrentes de condena
ção prevista na Lei n. 7.347, de 24 de julho de 1985, e de indenizações pe
los prejuízos individuais.resultantes do mesmo evento danoso, estas terão
preferência no pagamento.
Parágrafo único. Para efeito do disposto neste artigo, a destinação
da importância recolhida ao Fundo criado pela Lei n. 7.347, de 24 de julho
de 1985, ficará sustada enquanto pendentes de decisão de segundo grau as
f ações de indenização pelos danos individuais, salvo na hipótese de o patri
mônio do devedor ser manifestamente suficiente para responder pela inte-
gralidade das dívidas.
Art. 100. Decorrido o prazo de um ano sem habilitação de interes
sados em número compatível com a gravidade do dano, poderão os legiti-
: mados do art. 82 promover a liquidação e execução da indenização devida.
Parágrafo único. O produto da indenização devida reverterá para o
Fundo criado pela Lei n. 7.347, de 24 de julho de 1985.
CAPÍTULO I II
Das A ções de Responsabilidade
d o F o rn eced o r d e Produtos e Serviços
Art. 101. Na ação de responsabilidade civil do fornecedor de produ

tos e serviços, sem prejuízo do disposto nos Capítulos I e II deste Título,
serão observadas as seguintes normas:
I — a ação pode ser proposta no domicílio do autor;
23- A redaçao d o ca p u t deste artigo foi dada p ela Lei n. 9-008195-

688— LEGISLAÇÃO
II — o réu que houver contratado seguro de responsabi

poderá chamar ao processo o segurador, vedada a integração do contradi
tório pelo Instituto de Resseguros do Brasil. Nesta hipótese, a sentença que
julgar procedente o pedido condenará o réu nos termos do art. 80 do Có
digo de Processo Civil. Se o réu houver sido declarado falido, o síndico será
intimado a informar a existência de seguro de responsabilidade facultando-
se, em caso afirmativo, o ajuizamento de ação de indenização diretamente
contra o segurador, vedada a denunciação da lide ao Instituto de Ressegu
ros do Brasil e dispensado o litisconsórcio obrigatório com este.
Art. 102. Os legitimados a agir na forma deste Código poderão pro
por ação visando a compelir o Poder Público competente a proibir, em todo
o território nacional, a produção, divulgação, distribuição ou venda, ou a
determinar alteração na composição, estrutura, fórmula ou acondiciona-
mento de produto, cujo uso ou consumo regular se revele nocivo ou peri
goso à saúde pública e à incolumidade pessoal.
§ I o (VETADO).
§ 2o (VETADO).
í- CAPÍTULO IV
Da Coisa Julgada
Art. 103..Nas ações coletivas de que trata este Código, a sentença fa
rá coisa julgada:
I — erga omnes, exceto se o pedido for julgado im p ro c
por insuficiência de provas, hipótese em que qualquer legitimado poderá
intentar outra ação, com idêntico fundamento, valendo-se d e n o v a prova,
na hipótese do inciso I do parágrafo único d o art. 81;
II — ultra partes, mas limitadamente ao grupo, categor
classe, salvo improcedência por insuficiência de provas, nos termos do inci
so anterior, quando se tratar da hipótese prevista no inciso II do parágrafo
único do art. 81;
III — erga omnes, apenas no caso de procedência do pedido
ra beneficiar todas as vítimas e seus sucessores, na hipótese do inciso III do
parágrafo único do art. 81.
§ I o Os efeitos da coisa julgada previstos nos incisos I e II não pre-
judicarão interesses e direitos individuais dos integrantes da coletividade,
do grupo, categoria ou classe.
§ 2o Na hipótese prevista no inciso III, em caso de i m p r o c e d ê n c i a
do pedido, os interessados que não tiverem intervindo no processo com»
litisconsortes poderão propor ação de indenização a título individual.
§ 3o Os efeitos da coisa julgada de que cuida o art. 16, com binado-
com o art. 13 da Lei n. 7.347, de 24 de julho de 1985, n ão prejudicarão as
LEGISLAÇÃO— 689
ações de indenização por danos pessoalmente sofridos, propostas indivi

dualmente ou na forma prevista neste Código, mas, se procedente o pedi
do, beneficiarão as vítimas e seus sucessores, que poderão proceder à liqui
dação e à execução, nos termos dos arts. 96 a 99. •
§ 4o Aplica-se o disposto no parágrafo anterior à sentença penal
condenatória.
Art. 104. As ações coletivas, previstas nos incisos I e II do parágrafo
único do art. 81, não induzem litispendência para as ações individuais, mas
os efeitos da coisa julgada erga omnes ou ultra partes a que aludem os
incisos II e III do artigo anterior não beneficiarão os autores das ações indi
viduais, se não for requerida sua suspensão nó prazo de trinta dias a contar
da ciência nos autos do ajuizamento da ação coletiva.
r
C-
r
r
(.
SÚMULAS
DO CONSELHO SUPERIOR
DO MINISTÉRIO PÚBLICO
CONSELHO SUPERIOR DO MINISTÉRIO PÚ

BLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO1
1. Se os mesmos fatos investigados no inquérito civil foram objeto

de ação popular julgada improcedente pelo mérito e não por falta de pro
vas, o caso é de arquivamento do procedimento instaurado.
Fundamento: Cotejando uma ação popular e uma ação civil
pública, pode haver o mesmo pedido e a mesma causa de pedir (p.
^ c., na defesa do meio ambiente ou do patrimônio público, cf. LAP e
IACP, e art. 5o, LXXffi, da CR). Numa e noutra, tanto o cidadão co
mo o Ministério Público agem por legitimação extraordinária, de
forma que, em tese, é possível que a decisão de uma ação popular
seja óbice à propositura de uma ação civil pública (coisa julgada), o
que pode ocorrer tanto se a ação popular for julgada procedente,
como também se for julgada improcedente pelo mérito, e não por
falta de provas (arts. 18 da Lei n. 4.717/65 e 16 da Lei n. 7-347/85;
Pt. n. 32.600/93).2
1. As súmulas de ns. 1-21 foram publicadas no DOE, seç. I, de 19-05-94, p. 43; as de

ns. 22-23, no D O E , seç. I, de 23-06-95, p. 27-8, e as de ns. 24-5, no D O E , seç. I, de 16-08-97,
p. 21. A publicação das demais vem indicada nas correspondentes notas de rodapé.
2. Os números entre parêntesis iniciados pela abreviatura Pt. referem-se aos proto
colados ou expedientes administrativos em que se basearam as súmulas (inquéritos civis ou
peças de informação).
692— SÚMULAS
2. Em caso de propaganda enganosa, o dano não é somente daque

les que, induzidos a erro, adquiriram o produto, mas também difuso, por
que abrange todos os que tiveram acesso à publicidade.
Fundamento: A propaganda enganosa prejudica não só aque
les que efetivamente adquiriram o produto (interesses individuais
homogêneos) como pessoas indeterminadas e indetermináveis que
tiveram acesso à publicidade (interesses difusos), tenham ou não
adquirido o produto, mas que têm direito à informação correta so
bre ele (arts. 6o, IV, 30-41, e 81, parágrafo único, I e III, da Lei n.
8.078/90; Pt. n. 5.961/93).
3. O Ministério Público tem legitimidade para ajuizar ação civil pú
blica visando à contrapropaganda e responsabilização por danos morais
difusos.
Fundamento: A contrapropaganda é uma das medidas que o
Código de Defesa do Consumidor coloca à disposição dos legitima
dos à defesa de interesses difusos, para combate de publicidade en
ganosa ou abusiva (art. 60). Tratando-se conceitualmente de defesa
de interesses difusos, incontestável a legitimidade do Ministério Pú
blico para propor a ação coletiva de que cuida o Código do Consu-
m idof (ou ação civil pública, na terminologia da Lei n. 7.347/85),
com o objetivo de obter a contrapropaganda, quando necessário;
igualmente, também inequívoca sua legitimidade para promover a
responsabilização dos eventuais causadores de danos morais difusos
(arts. 6o, IV e VI, 37, 38, e 82, I, do Código de Defesa do Consumi
dor ;íPt. n. 5.961/93).
4. íên d o havido compromisso de ajustamento que atenda inte
gralmente à defesa dos interesses difusos objetivados no inquérito civil, é
caso de homologação do arquivamento do inquérito.
Fundamento-. Q art. 5o, § 6o, da Lei n. 7.347/85, introduzido
pela Lei n. 8.078/90, permite que os órgãos públicos legitimados
tomem compromisso de ajustamento dos interessados, o que obsta-
rá à propositura da ação civil pública e permitirá o arquivamento do
inquérito civil (Pt. n. 32.820/93).
5. Reparado o dano ambiental e não havendo base para a proposi
tura de ação civil pública, o inquérito civil deve ser arquivado, sem p reju ízo
das eventuais providências penais que o caso comporte.
Fundamento-, Se o dano ambiental tiver sido reparado e, si
multaneamente, não houver base para a propositura de qu alqu er
ação civil pública, o caso é de arquivamento do inquérito civil ou
das peças, de informação, ressalvados obrigatoriamente eventuais
aspectos penais (Pt. n. 31.728/93).
6. Em matéria de dano ambiental provocado por fábricas urbanas,
aíém das eventuais questões atinentes ao direito de vizinhança, a matéria
pode dizer respeito à qualidade de vida dos moradores da região ( i n t e r e s s e s
individuais homogêneos), podendo ainda interessar a toda a co letivid a d e
SÚMULAS— 693
(interesse difuso no controle das'fontes de poluição da cidade, em benefí

cio do ar que todos respiram).
Fundamento-. Se as emissões de poluentes atmosféricos im
portam lesões que não são restritas ao direito de vizinhança, mas
atingem a qualidade de vida dos moradores da região ou de toda a
coletividade, o Ministério Público estará legitimado à ação civil pú
blica (Pt. n. 15.939191).
7. O Ministério Público está legitimado à defesa de interesses indi
viduais homogêneos que tenham expressão para a coletividade, como: a) os
que digam respeito à saúde ou à segurança das pessoas, ou ao acesso das
crianças e adolescentes à educação; b) aqueles em que haja extraordinária
dispersão dos lesados; c) quando convenha à coletividade o zelo pelo fun
cionamento de um sistema econômico, social ou jurídico.
Fundamento-. A legitimação que o Código do Consumidor
confere ao Ministério Público para a defesa de interesses individuais
homogêneos há de ser vista dentro da destinação institucional do
Ministério Público, que sempre deve agir em defesa de interesses
indisponíveis ou de interesses que, pela sua natureza ou abrangên
cia, atinjam a sociedade como um todo (Pt. n. 15.939/91).
8. Serão propostas perante a Justiça comum estadual as ações civis
públicas em que haja interesse de sociedades de economia mista, sociedades
anônimas de capital aberto e outras sociedades comerciais, ainda que delas
participe a União como acionista. •
Fundamento: Pelo art. 173, § I o, da CF, a empresa pública,
a sociedade de economia mista e outras entidades estatais que ex
plorem atividade econômica sujeitam-se ao regime jurídico próprio
das empresas privadas; outrossim, o art. 109, I, da CF, comete à Jus
tiça Federal apenas o julgamento das causas em que a União, enti
dade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na
cfendição de autoras, rés, assistentes ou opoentes, exceto as de fa
lência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à
Justiça do Trabalho (CF, art. 173, § I o; RJTfSP, 124:50, 112-306,
106:167; RTf, 104:1233; cf. Súm. ns. 517 e 556 do STF; Pt. n.
22.597/91).
9. Só será homologada a promoção de arquivamento de inquérito
civil, em decorrência de compromisso de ajustamento, se deste constar que
seu não-cumprimento sujeitará o infrator a suportar a execução do título
executivo extrajudicial ali formado, devendo a obrigação ser certa quanto à
sua existência, e determinada, quanto ao seu objeto.
Fundamento: Por força do art. 5o, § 6o, da Lei n. 7-347/85,
introduzido pela Lei n. 8.078/90, o compromisso de ajustamento te
rá eficácia de título executivo extrajudicial. Ora, para que possa ter
tal eficácia, é indispensável que nele se insira obrigação certa quan
to à sua existência e determinada quanto ao seu objeto, como man
da a lei civil (art. 5o, § 6o, da Lei n. 7.347/85; art. 1.533 do CC; Ato n.
52/92-PGpCSMP-CGMP; Pt. n. 30.918/93).
694— SÚMULAS
10. A regularização do parcelamento do solo para fins urbanos en

seja o arquivamento do inquérito civil ou das peças de informação, sem
prejuízo de eventuais medidas penais.
Fundamento: O parcelamento do solo urbano pode ser re
gularizado sob o aspecto civil; contudo, restará análise independen
te de eventuais aspectos penais, na forma dos arts. 50 e s. da Lei n.
6.676/79 (Pt. 31.552/93).
11. O Conselho Superior não tem atuação consultiva em matéria de
defesa de interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos, exceto em
matéria procedimental, como nas questões referentes à tramitação do in
quérito civil ou das peças de informação.
Fundamento: Nem a Lei federal n. 7.347/85 (LACP), nem a ’
Lei federal m 8.625/93 (LONMP) nem a Lei Complementar estadual
n. 734/93 (LOEMP) conferem atuação consultiva ao Conselho Supe
rior do Ministério Público na área de proteção dos interesses difu
sos e coletivos (Pt. n. 2.182/94).
12. Sujeita-se à homologação do Conselho Superior qualquer pro
moção de arquivamento de inquérito civil ou de peças de informação, bem
como o indeferimento de representação, desde que contenha peças de in
formação alusivas à defesa de interesses difusos, coletivos ou individuais
homogêneos.3
Fundamento: A Lei federal n. 7.347/85 confere ao Conselho
Superior do Ministério Público a revisão necessária de qualquer ar
quivamento de inquérito civil ou de peças de informação que impe
ça a propositura de ação civil pública a cargo do órgão, do Ministério
Público (Pt. n. 33.582/93; art. 9o e § I o da Lei n. 7-347/85). O § I o
do art. 9o da Lei n. 7.347/85 determina que o arquivamento de pe
ças de informação deve ser submetido a reexame do CSMP.4 Contu
do, as peças de informação ali referidas devem corresponder a fatos
concretos relacionados à violação de interesses difusos, coletivos ou
individuais homogêneos que ensejem investigação determinada.
Meras comunicações às Promotorias de Justiça, sem referência a fato
de concretude definida, ensejam mera ciência dos órgãos de execu
ção que, não [se] vislumbrando a necessidade de investigação ou di
ligência, devem ser arquivadas na própria Promotoria de Justiça, a
cargo de sua Secretaria para eventual consulta futura.
13- Não cabe ao Ministério Público do Estado promover medidas
administrativas ou jurisdicionais em face do uso de praia ou de terrenos de
marinha pela União, por intermédio do Ministério da Marinha.
3- Redação de acordo com o que foi aprovado na reunião de 07*03-06 do CSMP"

cujo texto consta do site do MP-SP (http:/Avww.mp.sp.gov.br, acesso em 11-04-07).
4. A partir desta oração, inclusive, a fundamentação da Súmula foi aquela que
deu a reunião de 07-03-06 do CSMP-SP, conforme consta do site do MP-SP (http;//
'svww.mp.sp.gciv.br, acesso em 11-04-07).
SÚMULAS— 695
Fundamento: Quaisquer providências que devam ser toma

das contra o eventual uso indevido que a União esteja fazendo de
terrenos de marinha são da esfera do Ministério Público Federal (Pt,
n. 297/94; arts. 20, IV, e 109,1, da CF).
14. Em caso de poluição sonora praticada em detrimento de núme
ro indeterminado de moradores de uma região da cidade, mais do que me
ros interesses individuais, há, no caso, interesses difusos a zelar, em virtude
da indeterminação dos titulares e da indivisibilidade do bem jurídico prote
gido.
Fundamento: Se os ruídos urbanos importam lesões que
- não são restritas ao direito de vizinhança, mas atingem a qualidade
dé vida dos moradores da região ou de toda a coletividade, o Minis
tério Público estará legitimado à ação civil pública (Pt. n. 35-137/93).
15. O meio ambiente do trabalho também pode envolver a defesa
de interesses difusos, coletivos ou individuais homogêneos, estando o Mi
nistério Público, ein tese, legitimado à sua defesa.
Fundamento: O inquérito civil e a ação civil pública oü cole
tiva podem ser utilizados para a defesa do meio ambiente do traba
lho, desde que a lesão tenha caráter metaindividual (difusa, coletiva
ou individual homogênea; cf. Pt. n. 2.849/94).
16. O membro do Ministério Público que promoveu o arquivamento
de inquérito civil ou de peças de informação não está impedido de propor a.
ação civil pública, se surgirem novas provas em decorrência da conversão do
julgamento em diligência.
Fundamento: Se, em virtude da conversão do julgamento
em diligência, surgirem novas provas, o mesmo membro do Minis
tério Público que tinha promovido o arquivamento do inquérito ci
vil não estará impedido de propor a ação civil pública, se estiver
convencido de seu cabimento (Pt. ns. 30.041/93 e 30.082/93).
17. Convertido o julgamento em diligência, reabre-se ao Promotor
de Justiça que tinha promovido o arquivamento do inquérito civil ou das
peças de informação a oportunidade de reapreciar o caso, podendo manter
sua posição favorável ao arquivamento ou propor a ação civil pública, como
lhe pareça mais adequado. Neste último caso, desnecessária a remessa dos
autos ao Conselho Superior, bastando comunicar o ajuizamento da ação
por ofício. •
Fundamento: Se, em virtude da conversão do julgamento
em diligência, surgirem novas provas, o mesmo membro do Minis
tério Público que tinha promovido o arquivamento do inquérito ci
vil não. estará impedido de reapreciar o inquérito civil, podendo
tanto propor a ação civil pública, se estiver convencido de seu ca
bimento, como insistir no arquivamento, em caso contrário (Pt. ns.
30.041/93 e 30.082/93).
18. Em matéria de dano ambiental, a Lei n. 6.938/81 estabelece a
responsabilidade objetiva, o que afasta a investigação e a discussão da cul
696— SÚMULAS
pa, mas não se prescinde do nexo causai entre o dano havido e a ação ou
omissão de quem cãuse o dano. Se o nexo não é estabelecido, é caso de
arquivamento do inquérito civil ou das peças de informação.
Fundamento-. Embora em matéria de dano ambiental a Lei
h. 6.938/81 estabeleça a responsabilidade objetiva, com isto se eli
mina a investigação e a discussão da culpa do causador do dano,
mas não se prescinde seja estabelecido o nexo causai entre o fato
ocorrido e a ação ou omissão daquele a quem se pretenda respon
sabilizar pelo dano ocorrido (art. 14, § I o, da Lei n, 6.938/81; Pt, ns.
35.752/93 e 649/94).
19. Não há necessidade de homologação pelo Conselho Superio
promoção de arquivamento de todos os procedimentos administrativos
instaurados com base no art. 201, VI, do Estatuto da Criança e do Adoles
cente, mas. somente daqueles que contenham matéria a qual, em tese, po
deria ser objeto de ação civil pública.
Fundamento-. A expressão “procedimentos administrativos”
representa gênero, do qual o inquérito civil, peças de informação,
procedimentos preparatórios, sindicância etc. são espécies. O pro
cedimento administrativo eqüivale a inquérito civil ou peças de in
formação, sujeito a homologação do Conselho Superior, quando
tratar de lesões de interesses difusos, coletivos ou mesmo indivi
duais indisponíveis relativos à proteção de crianças e adolescentes,
na forma do art. 223 do EÇA (Pt. ns. 7.151/94 e 8.312/94). '
20-^Quando o compromisso de ajustamento tiver a característica de
ajuste prelijiiinar, que não dispense o prosseguimento de diligências para
uma soluçaò definitiva, salientado pelo órgão do Ministério Público que o
celebrou, o Conselho Superior homologará somente o compromisso, auto
rizando o prosseguimento das investigações.
Fundamento: O parágrafo único do art. 112 da Lei Com
plementar estadual n. 734/93 condiciona a eficácia do compromisso
ao prévio arquivamento do inquérito civil, sem co rresp o n d ên cia
■ com a Lei federal n. 7.347/85. Entretanto, pode acontecer que, não
obstante ter sido formalizado compromisso de ajustamento, haja
necessidade de providências complementares, reconhecidas pelo
interessado e pelo órgão ministerial, a ser tomadas no curso do in
quérito civil ou dos autos de peças de informação, em busca de uma
solução mais completa para o problema. Nesta hipótese excepcio
nal, é possível, ante o interesse público, a homologação do ajuste
preliminar sem o arquivamento das investigações (Pt. ns. 9.245/94 e
7.272/94).
21. Homologada pelo Conselho Superior a promoção de arqui
mento de inquérito civil ou das peças de informação, em decorrência de
compromisso de ajustamento, incumbirá ao órgão do Ministério Público
que o celebrou fiscalizar o efetivo cumprimento do compromisso, do que
lançará certidão nos autos.
SUMULAS— 697
I Fundamento: O compromisso de ajustamento é previsto no

i art. 5o, § 6o, da Lei federal n. 7.347/85. Aceito pelo Conselho Supe-
* rior o compromisso firmado entre o órgão ministerial e o interessa-
; do, o inquérito civil ou as peças de informação, ressalvada a hipóte-
te .se prevista na Súm. n. 20, serão arquivados (art. 112 e seu parágrafo
j. único da Lei Complementar estadual n. 734/93), mas o órgão do
: Ministério Público que o firmou deverá naturalmente fiscalizar o seu
- efetivo cumprimento (sem ref. anterior).
Sis 22. Justifica-se a propositura'de ação civil pública de ressarcimento
\ de danos e para.impedir a queima de cana-de-açúcar, para fins de colheita,
: diante da infração ambiental provocada, independentemente de situar-se a
4 área atingida sob linhas de transmissão de energia elétrica, ou estar dentro
do perímetro de L km da área urbana.
j Fundamento: Os mais atuais estudos ambientais têm de-
í monstrado a gravidade dos danos causados pela queimada na co-
í lheita da cana-de-açúcar ou no preparo do solo para plantio. Assim,
4 ern sucessivos precedentes, o Conselho Superior tem determinado a
: propositura de ação civil pública em defesa do meio ambiente de
gradado (Pt. n. 34.104/93; Pt. ns. 22.381194, 16.399/94 e 2.184/94; Ap.
Cível n. 211.502-1/9, de Sertãozinho, 7a Câmara Cível do TJSP, v.u., j.
' : 08-03-95).
| 23- A multa fixada em compromisso de ajustamento não deve ter
caráter compensatório, e sim cominatório, pois nas obrigações de fazer ou
} não fazer normalmente mais interessa o cumprimento da obrigação pelo
í proprio devedor que o correspondente econômico.
] Fundamento: O art. 645 do CPC, com a redação que lhe deu
], a Lei n. 8.953/94, permite agora a execução da obrigação de fazer
r*1 criada em título extrajudicial. Mas para garantir o cumprimento es
te pontâneo da obrigação de fazer, o sistema processual vale-se larga-
jte m^kte do sistema de astreintes, visando a influenciar a vontade do
| devedor e obter o cumprimento espontâneo da obrigação (cf. Lieb-
r nian, Processo de execução, n. 97). Desta forma, é mais conveniente
í prever, por exemplo, multa cominatória fixada por dia de atraso na
| execução da obrigação (Pt. ns. 10.116/95, 10.117/95, 11.165/95,
* 13.376/95 e 13.691/95).
| 24. Nas hipóteses de intervenção, administração provisória e liqui-
* dação extrajudicial de instituições financeiras — ou entidades equiparadas
(Ldis como distribuidores de títulos e valores mobiliários, cooperativas de
; -crédito, corretoras de câmbio e consórcios) — o inquérito realizado pelo
Banco Central contém peças de informação e, por isso, a promoção do seu
is, arquivamento, por membro do Ministério Público, sujeita-se à homologação
co Conselho Superior do Ministério Público. Neste caso, o órgão do Minis
tério Público deverá providenciar a remessa de sua manifestação, instruída
coin a cópia integral dos respectivos autos, para apreciação do Conselho
■ Superior. .
698— SÚMULAS
Fundamento: Nos casos de intervenção, administração pro

visória e liquidação extrajudicial de instituições financeiras e pes
soas equiparadas (Lei n. 6.024/74, arts. 8o, 15, 41 e 5,2; Decreto-Lei
n. 2.321/87, art. 19), o inquérito realizado pelo Banco Central serve
de base para a eventual responsabilização civil dos ex-administra
dores e contém, de ordinário, os elementos probatórios de que o
Ministério Público necessita para ajuizar a respectiva ação civil pú
blica. E, portanto, nessa matéria, o veículo por excelência das peças
informativas, Bem por isso, se, ao examinar o aludido inquérito ad
ministrativo, o Promotor de Justiça concluir que não deve propor
alguma demanda, nem instaurar sua própria investigação, incide o
reexame necessário, pelo Conselho Superior, ao qual se sujeitam
tanto o arquivamento do inquérito civil como de simples peças de
informação (Pt. n. 11.399/97; Súm. n. 12/CSMP; Leis ns. 7.347/85,
art. 9o, § 3o; 7-913/89, art. 3o; 8.625/93, art. 12, XI; Lei Complemen
tar Estadual n. 734/93, art. 110, §§ 2o e 3o; TJSP, Câmara Especial,
Conflito de Competência n. 36.391-0, j. em 24-04^97). . .
25. Não há intervenção do Conselho Superior do Ministério Público
quando a transação for promovida pelo Promotor de Justiça no curso de
ação civil pública ou coletiva.5
Fundamento•. O controle, na hipótese aludida, não é admi
nistrativo, tal como ocorre no caso de arquivamento de inquérito ci
vil (art. 9o, § 3o, da Lei n. 7.347/85), porém, jurisdicional, consisten
te na homologação por sentença do juízo (Pt. ns. 17.936/96,
29-951/96 e 21.733/97). ...
26. O Conselho Superior homologará arquivamento de inquérito
civil ou assemelhado que tenha por objeto representação de conselho de
profissão de saúde, se fundada Em descumprimento de norma legal da qual
não decorra perigo concreto à saúde pública.6
Fundamento: O Ministério Público, de uns tempos a esta-....
parte, vem sendo procurado por Conselhos Profissionais (ex., En
fermagem, Farmácia), recebendo inúmeras representações que vi
sam ao cumprimento de normas legais que regulamentam tais pro
fissões. Contudo, os Conselhos Profissionais constituem-se e m au
tarquias e como tais são consideradas expressamente como co-
legitimadas para a propositura de ação civil pública (Lei n.
7.347185). Têm os representantes plena e total capacidade param-
gressar com as competentes ações civis públicas cujo a j u i z a m e n t o
vêm postular do Ministério Público. Por outro lado, o descumprí'
mento de norma legal relativa à profissão de saúde nem sempre in1'
plica situação concreta de dano. É. conhecida a sobrecarga do Minis
tério Público na área dos interesses difusos e coletivos. O ideal sena ■
5- A crítica ao teor desta súmula já a fizemos no Cap. 23, n. 9-

6. A Súm. n. 26 do CSMP-SP foi aprovada em sessão de 04-04-00 (DOE, seÇ- I,
00, p. 25; Aviso n. 168/00-CSMP, DOE, seç. 1, 08-04-00, p. 32).
SÚMULAS— 699
que nossa estrutura permitisse a apuração de todo e qualquer dano

ou possibilidade de dano a tais interesses. Contudo, não mais é da
do desconhecer que no momento atual a realidade demonstra que
isto não é possível. Havendo que se traçar os caminhos prioritários
na área, entende-se que a proposta constituirá instrumento para
que se inicie a racionalização, buscando maior eficácia na atividade
ministerial. Ressaltou-se ainda que os próprios representantes têm
legitimidade para ajuizar as ações competentes, pelo que a solução
de racionalização ora. preconizada não trará qualquer prejuízo ao in
teresse difuso em questão.
27. Sem prejuízo da responsabilização do agente público, quando o
caso, e de eventuais medidas na órbita criminal, o.,Conselho Superior do
Ministério Público homologará arquivamento de inquéritos civis ou asseme
lhados que tenham por objeto infração ambiental consistente apenas em
falta de licença ou autorização ambiental,7 já que a matéria deve encontrar
solução na área dos órgãos licenciadores, que contam com poder de polícia
•suficiente para o equacionamento da questão.8
Fundamento: O Ministério Público, de uns tempos a ‘esta
parte, vem sendo o destinatário de inúmeros autos de infração con
sistentes em falta de licença ou autorização ambiental. Isto vem ge
rando grande sobrecarga de trabalho, inviabilizando que os Promo
tores de Justiça se dediquem a perseguir maiores infratores. Mostra-
se inevitável a racionalização do serviço. A proposta ora apresentada
tem esta finalidade. O desejável seria que nossa estrutura permitisse
a apuração de todo e qualquer dano ambiental. Todavia, a realidade
demonstra não ser isto possível no momento. Havendo que se tra
çar os caminhos prioritários na área, entende-se que a proposta
constituirá instrumento para que se inicie a racionalização, buscan
do que a atividade ministerial tenha maior eficácia. Ressalte-se que o
Poder Público também tem legitimidade para tomar compromisso
dí* ajustamento de conduta e ajuizar ação civil pública, além de con
tar com poder de polícia que, por vezes, é suficiente para evitar o
dano. Assim, a hipótese contemplada na súmula pode, sem prejuízo
do interesse difuso, comportar a solução ora preconizada.
28. Salvo-a hipótese prevista no art. 9o da Lei n. 8.429/92, o Conse
lho Superior homologará arquivamento de inquéritos civis ou assemelhados
que tenham por objeto a ocorrência de improbidade administrativa pratica
da por servidor que não exerça cargo ou fianção de confiança e que esteja
situado na base da hierarquia administrativa. Neste caso, caberá ao Ministé
7. A aplicação literal da Súm. n. 27 do CSMP-SP levaria, por absurdo, o Ministério

Público a, na esfera cível, fechar os olhos para construções, obras e empreendimentos que,
levados a efeito sem a devida autorização dos órgãos ambientais competentes, podem causar
sérios danos à coletividade... Para uma crítica a esta súmula, v., tb., o Cap. 7, n. 4.
8. A Súm. n. 27 do CSMP-SP foi aprovada em sessão de 04-04-00 (DOE, seç. I, 07-04-
00, p. 25-, Aviso n. 168/00-CSMP, D O E , seç. I, 08-04-00, p. 32).
700— SÚMULAS
rio Público apenas verificar se o co-legitimado tomou as medidas adequadas

à hipótese, já que eventual omissão dolosa constitui ato de improbidade,9
Fundamento-. O Ministério Público, de uns tempos a esta
parte, vem recebendo representação de Municípios buscando o ajui
zamento de ações de improbidade administrativa em face de servi
dores. Contudo, nos termos da Lei n. 8.429/92, é a pessoa jurídica
interessada codégitimada para a propositura de tais ações.10 É co
nhecida a sobrecarga do Ministério Público na área dos interesses
difusos, conceito no qual se insere o da probidade administrativa. O
ideal seria que nossa estrutura permitisse a apuração de todo e
qualquer ato de improbidade administrativa, ainda que cometido
por funcionário sem qualquer poder decisório. Contudo, não mais é
dado desconhecer que no momento atual a realidade demonstra
que isto não é possível. Urgente a racionalização do serviço, sendo
(sic) imperioso que sejam traçados os caminhos prioritários na área.
A proposta tem esta finalidade, buscando^se maior eficácia na ativi
dade ministerial. Ressaltou-se acima que as pessoas jurídicas inte
ressadas são co-Iegitimadas para o ajuizamento da ação.11 O cami
nho do Ministério Público deverá ser o de evitar omissões dolosas,
incentiva ndo-se o co-legitimado a buscar, quando o caso, a respon
sabilização do servidor ímprobo. Assim, a proteção do interesse di
fuso ém questão,12 além de não sofrer prejuízo com a súmula ora
apresentada, melhor será defendido (sic), já que a atuação ministe-
riaPserá voltada contra quem tem o dever de responsabilizar o ser
vidor. Fica excluída a racionalização quando a hipótese encontrar
amparo no art. 9o da Lei, que trata da improbidade administrativa
na modalidade de enriquecimento ilícito, em face da extrema gravi
dade de tal conduta.
29- O Conselho Superior homologará arquivamento de inquéritos
civis ou assemelhados, que tenham por objeto a supressão de vegetação em
área rural praticada de forma não continuada, em extensão não superior a
0,10 ha, se as circunstâncias da infração não permitirem vislumbrar, desde
logo, impacto significativo ao meio ambiente.13
Fundamento-. O Ministério Público, de uns tempos a esta
parte, vem sendo o destinatário de inúmeros autos de infração la
vrados pelos órgãos ambientais, compostos, em grande parte, por
9. A Súm. n. 28 do CSMP-SP foi aprovada em sessão de 04-04-00 (D OE, seç. I, 07-04-

00, p. 25; Aviso n, H3810Q-CSMP, DOE, seç. I, 08-04-00, p. 32). A critica a essa súmula fizemos
no Cap. 9, n. 11.
10. Mais do que mero co-legitimado, na hipótese o Município é o legitimado ordi
nário...
11. V. nota cie rodapé n. 10, supra.
12. Aí se trata de interesse público em sentido estrito, não difuso.
13. A Súm. n. 29 do CSMP-SP foi publicada no DOE, seç. I, 19-07-00, p. 31. A crítica a
essa súmula foi feita no Cap. 7, n.J2.
SÚMULAS— 701
danos ambientais de pequena monta. Isto vem gerando grande so

brecarga de trabalho, inviabilizando que os Promotores de Justiça se
dediquem a perseguir maiores infratores. Mostra-se inevitável a ra
cionalização do serviço. A proposta ora apresentada tem esta finali
dade. O desejável seria que nossa estrutura permitisse a apuração
de todo e qualquer dano ambiental. Todavia, a realidade demonstra1.
não ser isto possível no momento. Havendo quê se traçar os cami
nhos prioritários na área, entende-se que a proposta constituirá em
instrumento para que se inicie a racionalização, buscando que a ati
vidade ministerial tenha maior eficácia. Ressalte-se quie o Poder Pú
blico também tem legitimidade para tomar compromisso de ajusta
mento de conduta e ajuizar ação civií pública, além de contar com
poder de polícia que, por vezes, é suficiente para evitar o dano. As
sim, as hipóteses contempladas nas súmulas podem, sem prejuízo
do interesse difuso, comportar a solução ora preconizada. Consigno
que a vocação dos Colegas na matéria será suficiente para analisar
se o objeto da infração, embora pequeno, tenha impacto significati
vo no meio ambiente ou constitua continuidade de outra, pequena
ou não, cuja soma exceda a área constante da súmula. Esta se dirige
apenas aos infratores eventuais que tenham praticado mínima inter
ferência no meio ambiente.
30. O Conselho Superior homologará arquivamento de inquéritos
civis ou assemelhados que tenham por objeto o descumprimento de com
promisso de ajustamento de conduta firmado por outros órgãos públicos,
sem prejuízo da apuração da ocorrência de eventual ato de improbidade
administrativa (art. 11, II, da Lei n. 8.429/92) na omissão injustificada do co-
:legitimado.1^
Fundamento-, No sistema desenhado na Lei n. 7-347/85 po
de o Ministério Público e os demais órgãos públicos legitimados
tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua condu-
tSàs exigências legais, mediante cominações. O ajuste assim firmado
tem eficácia de título executivo extrajudicial (art. 5o, § 6o), compor
tando execução. O Ministério Público, quando celebra compromisso
que é posteriormente descumpridó, tem o dever de ajuizar execu
ção para obtenção do resultado que o ajuste visava. Anote-se que os
demais órgãos públicos co-legitimados, que por vezes celebram
compromisso de ajustamento de conduta, têm o mesmo dever. No
entanto, a prática vem indicando número expressivo de casos em
que tais órgãos, constatando o descumprimento do compromisso
que tomaram, limitam-se a informar ao Ministério Público o ina-
dimplemento, E evidente que todos os co-legitimados podem ajui
zar ação de execução na hipótese ora em foco. Não se justifica, con
tudo, que aquele que tomou o compromisso se abstenha, imotiva-
damente, de executá-lo. Sendo a execução obrigação do órgão que
14. A Súm. n. 30 do CSMP-SP foi publicada no D O E , seç. I, 19-07-00, p. 3.1. A crítica a

essa súmula foi feita no Cap. 23, n. 10.
702— SÚMULAS
celebrou o ajuste, sua inação pode configurar ato de improbidade

administrativa, a teor do disposto no art, 11, II, da Lei n. 8.429/92.
Em tal linha de raciocínio, deve o Ministério Público atuar não ape
nas visando o atendimento do interesse difuso objeto do compro
misso, mas também cuidando para que sejam cumpridos os deveres
do administrador público que, no caso ora em comento, não se es
gotam com a simples remessa da informação de inadimplemento à
Promotoria de Justiça. Sendo assim, é adequado que o Promotor de
Justiça, ao receber de órgão públicò comunicação de descumpri-
mento de compromisso por este firmado, comunique ao celebrante
que o não ajuizamento, por este, dé execução constitui omissão que
pode encontrar tipificação na Lei de Improbidade Administrativa,
arquivando os autos e .submetendo a promoção a este Conselho
Superior, sem prejuízo de informar a ocorrência ao Promotor de
Justiça com atribuição para a defesa dos Direitos Constitucionais do
Cidadão, a quem tocará analisar a omissão à luz dos princípios
constitucionais que regem a administração pública.
31- O Conselho Superior do Ministério Público homologará o ar
quivamento de inquéritos civis ou assemelhados que tenham por objeto a
continuação da prestação de serviços ao Poder Público após aposentadoria
do servidor, por tempo de serviço, se o benefício foi obtido em data ante
rior à Lei n. 9-528197 e não houver, de plano, indícios'de que os serviços
não foram efetivamente prestados ou outra circunstância relevante que
demande investigação.15
Fundamento-. O Ministério Público vem sendo o destinatário
de inúmeras comunicações acerca da continuação de prestação de
serviços, ao Poder Público, por servidor aposentado por tempo de
serviço. Existe o entendimento de que a aposentadoria extinguiria o
contrato de trabalho e que a continuação do vínculo laborai signifi
caria nova contratação, sem concurso público, em afronta ao dispos
to no art. 37, II, da Constituição Federal. Tal posição, embora res
peitável, não acarreta o entendimento da existência dos elementos
necessários para responsabilização dos envolvidos na área da im
probidade administrativa, considerando, ainda, a profunda diver
gência dos estudiosos sobre o tema . Bem por isto, este Conselho
Superior, reiteradamente, tem homologado arquivamento de pro
cedimentos acerca do assunto quando não exista indicativo de que
os serviços não foram efetivamente prestados ou outro aspecto que
demande investigação. .
D e outra parte, é notória a sobrecarga de trabalho na área
da defesa dos direitos constitucionais do cidadão, dificultando os

trabalhos ministeriais. Diante disto, considerando o e n t e n d i m e n t o
unânime do Colegiado, de rigor a edição de súmula que, na linha
15. A Súm. n. 31 do CSMP-SP foi publicada cf. Aviso n. 5102-CSMP (DOE, se

01-02, p. 27).
SUMULAS— 703
4
;te de racionalização de serviços, permita que o Ministério Público di-

recione seus esforços para questões que tenham maior expressão e
,4 efetiva repercussão na seara da probidade administrativa.A propos-
4 ta ora apresentada tem esta finalidade.
/: ' Ressalte-se que o Poder Público tem legitimidade para tomar
4 as medidas necessárias no caso objeto desta súmula. Assim, a solu
ção adotada não acarretará qualquer prejuízo ao interesse público.
í: Por fim, deve ser consignado que a vocação dos membros
do Ministério Público na matéria será suficiente para analisar se
: eventual continuação da prestação de serviços constitui, por outras
;I circunstâncias, fato a perseguir em ação civil pública.
4 32. O Conselho Superior do Ministério TPúblíco homologará o ar-
sqüivamento de inquéritos civis ou assemelhados que tenham pór objeto
|4 fato que constitua apenas infração administrativa desde que, cumulativa-
4; mente, não haja indícios de ofensa a interesses que ao Ministério Público
te incumba defender e não se vislumbre indícios de que o poder de polícia
■ não está sendo exercido.16
4 Fundamento: O Ministério Público vem recebendo inúme
ras representações que visam o cumprimento de normas sanciona
is das no plano administrativo. Embora tais fatos encontrem, por ve-
44 zes, repercussão no plano civil ou penal, muitas outras vezes consti-
íjl truem infrações passíveis de solução através do poder de polícia, não
’íj4 implicando situação concreta de dano ou perigo de dano.
jfe É conhecida a sobrecarga do Ministério Público na área dos
flis- interesses difusos e coletivos. O ideal seria que nossa estrutura
1l4. permitisse' a apuração de todo e qualquer dano ou possibilidade de
dano a tais interesses. Contudo, não mais é dado desconhecer que
4Éis, no momento atual a realidade demonstra que isto não é possível.
|í|i Lfavendo que se traçar os caminhos prioritários na área, entende-se
àft4 qirfe a proposta constituirá em instrumento para que sejam raciona-
lizados os serviços, buscando maior eficácia na atividade ministerial.
1® . Ressalve-se que a atuação do Ministério Público será impres-
4jf is cindível quando verificado que o poder de polícia não vem sendo
' regularmente exercido. Tal hipótese, contudo, há de restar demons-
hí!" trada desde logo, autorizando-se o arquivamento se o fato objeto da
jí. representação for apenas e tão-somente a infração administrativa.
| 33. O Conselho Superior do Ministério Público homologará o ar-
j, quivamento de inquéritos civis ou assemelhados que tenham por objeto
l irregularidades simplesmente formais praticadas no âmbito da administra
is Ção pública, como tais se considerando aquelas relativas a não existência de
í‘ livros e controles ou sua incorreção, contabilidade ou tesouraria deficiente
) e inadequado controle da dívida ativa e de bens, caso não existam indícios
- - í is-
-v:b;te..
16. A Súm. n. 32 do CSMP-SP foi publicada cf. Aviso n. 5102-CSMP (DOE, seç. I, 11-
01-02, p. 27).
704— SÚMULAS
de que tais Faltas, por ação ou omissão, foram meios para a prática de ato
que encontre adequação na Lei n. 8.429/92,17
Fundamento'. O Ministério Público vem recebendo inúme
ras representações e peças de informação dando conta de irregula
ridades na Administração Pública, onde vige, dentre outros, o prin
cípio da legalidade. É certo que as formalidades são estabelecidas
pela lei para salvaguarda de interesse maior, qual seja, o da probi
dade administrativa. Muitas vezes, todavia, é constatado que a forma
• não foi cumprida por desatenção, desconhecimento ou despreparo
do agente público, constituindo-se em irregularidade meramente
formal, que não se traduz em hipótese em que é necessária a inter
venção do Ministério Público.
Na linha do direcionamento dos trabalhos do Ministério Pú
blico na área dos interesses difusos, urge sejam reservados esforços
para a investigação de fatos que possam dar suporte ao ajuizamento
de ação civil pública, possibilitando-se o arquivamento de procedi-
mento em que os fatos noticiados sejam aqueles constantes da sú-
, mula. Ressalve-se que a vocação dos membros da Instituição será su
ficiente para analisar se as irregularidades noticiadas constituem
meio para a prática de outras condutas que infrinjam o dever de
probidade administrativa e que, bem por isto, demandarão acurada
investigação.
^ A proposta tem esta finalidade, buscando-se maior eficácia
náfàtividade
»s:-. ministerial.
3.4»' O Conselho Superior homologará arquivamento de inquéritos
civis ou assemelhados que tenham por objeto, apenas, dano ao erário
quando, cumulativamente (1) não constituir ato de improbidade adminis
trativa e (2) o prejuízo não alcançar expressão econômica relevante, assim
entendido aquele que não seja superior a cinco saíários-mínimos. Neste
caso, caberá ao Ministério Público apenas verificar se o co-legitimado tomou
as providências necessárias para o ressarcimento, evitando-se omissões do
losas.18 -
Fundamento-. É conhecida a sobrecarga do Ministério Públi
co na área dos interesses difusos, conceito no qual se insere o de
patrimônio público. O ideal seria que nossa estrutura permitisse a
apuração de todo e qualquer ato do qual resultasse dano ao erário.
Contudo, não mais é dado desconhecer que no momento atuai a
realidade demonstra que isto não é possível. Urgente a racionaliza
ção do serviço, sendo imperioso que sejam traçados os caminhos
prioritários na área.
17- A Súm. n. 33 do CSMP-SP foi publicada cf. Aviso n. 5/02-CSMP (DOE, seç- í>
01-02, p. 27).
18. A Súm. n. 34 do CSMP-SP foi publicada cf. Aviso n. 5/02-CSMP (D O E , seç- I.
01-02, p. 27).
SÚMULAS— 705
A proposta tem esta finalidade, visando maior eficácia na ati

vidade ministerial. Para tanto, buscou-se consignar que nos casos de
dano ao erário de pequena expressão econômica a atuação do Mi
nistério Público deve voltar-se a-zelar para que a pessoa jurídica le
sada tome as providências necessárias para o ressarcimento. Assim,
a proteção do interesse difuso em questão, alérri de não sofrer pre
juízo com a súmula ora apresentada, melhor será defendido, já que
a atuação ministerial será voltada contra quem tem o dever de acio
nar o responsável.
Fica expressamente excluída a racionalização quando rio ca
so concreto verificar-se a ocorrência de ato de improbidade admi
nistrativa.
35. No exercício da tutela regulamentada pela Lei n. 8.429, de 2 de
junho de 1992, e nas hipóteses em que, pela natureza e circunstâncias do
fato ou pela condição dos responsáveis, o interesse social não apontar para
a necessidade de pronta e imediata intervenção ministerial, o órgão do Mi
nistério Público poderá, inicialmente, provocar a iniciativa do Poder Público
co-legitimado, zelando pela observância do prazo prescricional previsto no
art. 23 da citada lei e, sendo proposta a ação, intervindo nos autos respecti
vos como fiscal da lei (art. 17, § 4o), nada obstando que, em havendo omis
são, venha a atuar posteriormente, inclusive contra a omissão, se for o caso,
A promoção de arquivamento será lançada nos autos da representação,
peças de informação, inquérito civil ou procedimento preparatório após a
juntada de cópia da petição inicial, eventual aditamento do Ministério Pú
blico, da decisão ou relatório da autoridade administrativa, sempre que as
providências ou iniciativas adotadas forem suficientes à satisfação do objeto,
desmembrando-se o feito se isto se der apenas parcialmente (art. 127 caput
c.c. o art. 129, IX, da CF-88; arts. 17, 22 e 11, II, da Lei n. 8.429/92).19
F u n d a m e n to Tanto quanto o Ministério Público, o ente pú
blico tem legitimidade para promover a ação civil nos termos da Lei
Ti. 8.429/92, com a finalidade de obter a anulação do ato, o ressar
cimento do dano ou perda do enriquecimento ilícito e a imposição
de sanção prevista na mesma lei. Sendo concorrente e disjuntíva a
legitimidade, e devendo o Ministério Público intervir na ação como
fiscal da lei quando não a propõe, não se justifica que a entidade
pública co-legitimada, tendo detectado ato ilícito, passível de en
quadramento na Lei n. 8,429/92, por meio do controle interno ou
de auditoria externa contratada, deixe de adotar diretamente as
providências necessárias para apuração dos fatos e de ingressar,
sendo o caso, com a ação judicial nos termos da Lei n. 8.429/92,
cingindo-se a repassar, por meio de representação, o relatório res
pectivo ao Ministério Público, quando não há obstáculos óu impe
19. A Súm. n. 35 do CSMP-SP foi publicada cf. Aviso n. 192102-CSMP (DOE, seç. I, 08-
11-02, p. 35).
706— SÚMULAS
dimentos naturais ao exercício da tutela pela própria entidade pú

blica. (omissis) 20
36. Sempre que constatar a lesão, ou a ameaça a interesses difusos
ou coletivos, o órgão do Ministério Público poderá apurar se houve a devi
da atuação do órgão da Administração Pública competente pára a fiscaliza-
ção e implementação das leis de polícia administrativa incidentes. Em casos
de pouca repercussão ou gravidade, o arquivamento do inquérito civil po
derá ter como fundamento a suficiência das medidas administrativas para
cessação dos danos ou eliminação da ameaça, comprovadas nos autos ou
objeto de termo de ajustamento de conduta. No caso de omissão injustifi
cada por parte da Administração Pública, o órgão do Ministério Público
poderá tomar as medidas cabíveis para apurar eventuais-ato de improbidade
administrativa, falta funcional ou crime contra a administração pública,
buscando a responsabilização dos agentes omissos. Da mesma forma, verifi
cará a necessidade de ajuizar ação civil pública contra a Administração Pú
blica para compeli-la a aplicar a lei de polícia pertinente.21
Fundamento: Não se pode desconhecer a estreita relação
entre o poder de polícia, que é Jfúnção típica da Administração, e a
defesa dos interesses difusos, porque ambos tutelam, de certo mo
do, interesses sociais e coletivos, bastando ter presente que a finali
dade e fundamentos do poder de polícia residem justamente na ne
cessidade de conter, nos termos da lei, as liberdades e direitos indi
viduais em benefício do bem-estar social. Não resta dúvida de que a
tutela dos interesses difusos é muito mais ampla e tem natureza dis
tinta. Todavia, vasto também é o campo de incidência do poder de
polícia, (pmissts).22
37. Não há necessidade de homologação pelo Conselho Superior
dos procedimentos ou peças de informação quando neles não houver noti-
cia de lesão a interesses difusos, coletivos ou individuais homogêneos, co
mo os que digam respeito a comunicação de transplante inter vivos e inter
nação involuntária.23
Fundamento-. A competência do Conselho Superior do Mi
nistério Público para apreciar promoção de arquivamento de inqué
ritos civis limita-se aos casos em que baja, em tese, lesão a interesses
difusos, coletivos ou individuais homogêneos. A simples com u n ica
ção da existência de transplante inter vivos e internação involunta-
20. N o site http://çvww.mp.sp.gov.br, encontra-se a íntegra da longa fundamentaçao

expendida (acesso em 11-04-07).
21. A Súm. n. 36 do CSMP-SP foi publicada cf. Aviso. n. 3103-CSMP (D OE, seç. I, 10-
01-03, p. 47).
22. N o site httpz/Avww.mp.sp.gov.br, encontra-se a íntegra da longa ílmdamentaçao
expendida (acesso em 11-04-07).
23- A Súm. n. 37 do CSMP-SP foi publicada cf. Aviso n. 44104-CSMP (D OE , seç. L 21'
02-04, p. 43).
SÚMULAS— 707
ria, embora possam demandar a atuação do Ministério Público, não

justificam o reexame necessário pelo Conselho Superior.
38. Não há necessidade de homologação pelo Conselho Superior
dos procedimentos ou peças de informação quando neles não houver notí
cia de lesão a interesses difusos, coletivos ou individuais homogêneos de
pessoas portadoras de deficiência e idosos.24
Fundamento: A competência do Conselho Superior do Mi
nistério Público para apreciar promoção de arquivamento de inqué-
. ritos civis limita-se aos casos em que haja, em tese, lesão a interesses
difusos, coletivos ou individuais homogêneos. Embora a lei conte
nha previsão da necessidade de intervenção do Ministério Público
nas causas em que são discutidos direitos individuais concernentes
à condição do idoso e da pessoa portadora de deficiência, eventual
arquivamento de procedimentos instaurados para apuração de
questões individuais não se submete ao reexame necessário pelo
Conselho Superior.
39- Diante do enunciado da Súmula n. 736, do STF, as promoções
de arquivamento de inquérito civil ou assemelhados que tenham por objeto
as condições de higiene, saúde e segurança do xneio ambiente do trabalho
não serão conhecidas, devendo os autos ser remetidos ao Ministério Públi
co do Trabalho, exceto quando se tratar de servidores ocupantes de cargo
criado por lei, de provimento efetivo ou em comissão, incluídas as autar
quias e fundações públicas, nos quais a atribuição é do Ministério Público
estadual, pois compete à Justiça comum estadual conhecer das respectivas
ações.25
Fundamento: Em face do disposto na Súmula n. 736, do
STF, não mais se justifica que tenham curso, no Ministério Público
Estadual, procedimentos cujo objeto consista na investigação acerca
das condições do meio ambiente do trabalho, já que eventual ação
»ÇÍvil pública deverá ser proposta perante a Justiça do Trabalho. Por
esta razão, este Conselho Superior, reiteradamente, tem determina
do a remessa de autos ao Ministério Público do Trabalho (Pt. ns.
89.061/03, 08.689/04, 16.615/04, 23.829/04, 26.066/04, 27.156/04,
28.863/04, 26.043/04, 31.239/04, 34.623/04, 38.451/04, 43-661/04,
54.885/04, 89-061/03, 59-276/03, 60.692/98, 102.164/03, 109.363/03,
89-061/03 e 65.272/04). Contudo, diante da declaração de inconsti
tucionalidade do Inc. I, do art. 114, da CR (ADIn n. 3-395-MC/DF),
firmou o STF a competência da Justiça comum estadual para conhe
cer das ações que versem sobre questões relativas a servidores ocu
pantes de cargo criado por lei, de provimento efetivo ou em comis
24. A Súm. n. 38 do CSMP-SP foi publicada cf. Aviso n. 75/04-CSMP (D OE, seç. I, 02-
04-04, p. 114).
25. A Súm. n. 39 do CSMP-SP foi publicada cf, Aviso n. 152/04-CSMP (DOE, seç. I, 21-
07-04, p. 43), mas a redação acima é aquela que lhe deu a reunião de 30-01-07 do CSMP-SP,
conforme texto publicado no site do MP-SP (httpi/Avww.mp.sp.goVibr, acesso em 11-04-07).
708— SÚMULAS
são, incluídas as autarquias e fundações públicas, sendo que nesses

casos a investigação cabe ao Ministério Público do Estado.^6
40. Realizada alguma diligência investigatória a partir de represen
tação, eventual encerramento do procedimento deve ser feito por promo
ção de arquivamento, devendo os autos ser remetidos ao Conselho Supe
rior para reexame obrigatório.27
fundamento: A LC estadual n. 734/93 prevê a possibilidade
de recurso contra decisão que indefere a representação (art. 107,
§ I o). A realização de qualquer diligência investigatória implica defe
rimento da representação. No caso de não se apurar fato que consti
tua objeto de ação civil pública, a hipótese será de promoção de ar
quivamento do procedimento, com reexame obrigatório pelo Con
selho Superior do Ministério Público.
41. O Conselho Superior homologará promoção de arquivamento
de inquérito civil ou assemelhado que tenha como objeto desmembramen
to ou desdobro, desde que não seja continuado e que não cause impacto
urbanístico, assim considerado aquele que não exija novas obràs de. infra-
estrutura ou criação de novos equipamentos comunitários para atender às
necessidades dos moradores, ressalvando a ocorrência de infração penal.
Em ocorrendo danos ambientais concomitantes, observar-se-á, quanto às
atribuições, b disposto no Ato n. 55/95-PGJ.28
fundamento: A atuação do Promotor de Justiça de Habita-
Ção.ê Urbanismo deve voltar-se, prioritariamente, para as questões
afetas a lesões efetivas ou potenciais à ordem urbanística, pois o Di-
'.reiter Urbanístico tem por finalidade precípua dotar as cidades de
condições de habitabilidade. Neste contexto, tanto o desmembra
mento como o desdobro irregular sem qualquer impacto nas obras
de infra-estrutura não exigem a intervenção do Ministério Público,
além do que a questão da obtenção do domínio, pelos adquirentes,
pode ser por estes resolvida através de instrumentos próprios.
A atuação do Ministério Público recomenda o direcionamento de
seus recursos para parcelamentos que impliquem a queda de quali
dade de vida de seus habitantes. Na busca de eficiência na atuação
do Ministério Público, considerada a dispersão social dos danos ur
banísticos, cumpre direcionar recursos para o trato de questões que
exijam maior atenção da Instituição. Ás infrações penais e danos
ambientais, se existentes, devem ser investigados em procedimento
26. Este acréscimo na fundamentação dn Súmula foi introduzido na reunião de 07-

03-06 do CSMP-SP, conforme texto publicado no site do MP-SP (hrtp:/Av'.vw.mp.sp.gov.br.
acesso em 11-04-07),
27. A Súm. n. 40 do CSMP-SP foi publicada cf. Aviso n. 160/04-CSMP (DOE, seç. I, 07-
08-04, p. 44).
28. A Súm. n, 41 do CSMP-SP foi publicada cf, Aviso n. 203/04-CSMP (DOE, seç. I, 08-
10-04, p. 79), e a redação acima é que lhe deu o CSMP-SP, em sua reunião de 21-11-06, con
forme texto publicado no site do MP-SP (http.-/A',ww,mp.sp.gav.br, acesso em 11-04-07).
SÚMULAS— 709
p ró p rio . A re ferê n cia à a p lic a ç ã o d o d is p o s to n o A to n. 55/95-P G J,

q u a n to às a trib u içõ e s d as P ro m o to ria s d e J u s tiç a d e M e io A m b ie n te
e d e H a b ita çã o e U rb a n ism o , a te n d e ao p r in c íp io d a u n id a d e d e
a tu a ç ã o in stitu cio n al, m a n te n d o -s e a a trib u iç ã o n o ó r g ã o d e e x e c u
ç ã o u rb a n ístico e m h a v e n d o ‘m o rad ia c o m o c u p a ç ã o ’ , p o s t o q u e e s
sa s o lu ç ã o p re se rv a m e lh o r o in te re sse p ú b lic o , fa z e n d o c o m q u e o s
d a n o s u rb a n ístico s e a m b ien ta is sejam tratad o s u n ic a m e n te p o r u m
só P ro m o to r d e Ju stiça (sic ).29
42. O C o n s e lh o S u p erio r h o m o lo g a r á p r o m o ç ã o d e a rq u iv a m e n to
d e in q u é r ito civil o u a sse m e lh a d o q u e te n h a c o m o o b je t o p a r c e la m e n to d e
so lo im p la n ta d o d e fato e c o m p le ta m e n te c o n s o lid a d o , q u a n d o , c u m u la ti
va m e n te: a) estivér p r o v id o d a in fra-estrutu ra p revista e m lei, q u e o fe re ç a
c o n d iç õ e s d e h ab itab ilid ad e ; e b) fo r p o ssív e l a re g u la riz a ç ã o d o m in ia l d o s
lo tes, re ssa lv a n d o e v e n tu a l in fração p e n a l. Em o c o r r e n d o d a n o s a m b ien ta is
c o n c o m ita n te s , observar-se-á, q u a n to às a trib u içõ e s d is p o s to n o A to n.
55/95-PGJ. 30
♦ Fundamento : D e n tr e as in o va çõ e s trazidas a o D ir e ito U rb a

n ístic o p e lo E statu to d a C id a d e , d e stacam -se in stru m e n to s e d ire tri
z e s q u e visam a in tegra r à cidade legal as h ip ó te s e s d e p a r c e la m e n
to , u so e o c u p a ç ã o d o s o lo q u e e stã o à m a r g e m d a lei. E m se tra
ta n d o d o s casos d e o c u p a ç ã o d e áreas p o r p o p u la ç ã o d e b a ix a re n
da, essa le i p e rm ite ao P o d e r P ú b lico a e d iç ã o d e n o rm as e sp e c ífica s
para su a u rba n ização , e a c e n a c o m a sim p lifica çã o d o s m e c a n is m o s
d e re gu la riza çã o d o m in ia l (u su c a p iã o in d iv id u a l o u c o le tiv o ). A rea
lid a d e te m m o s tra d o q u e m u itas ve zes, n a s u a atu a çã o , o M in isté rio
P ú b lic o d ep ara -se c o m lo te a m e n to s d e fato c o m p le ta m e n te c o n s o li
d a d o s e o c u p a d o s , c o m p r e d o m in â n c ia d e p e s s o a s d e p o u c o p o d e r
aq u isitivo . E m tais casos, c u m p r e velar, p rim o rd ia lm e n te , p e la im
p la n ta ç ã o das obras d e in fra-estrutu ra n e ce ssárias à h a b ita b ilid a d e
d o s lo te a m e n to s , c o n sid e ra n d o , ainda, q u e o s a d q u ire n te s d o s lo te s
*4cabam o b te n d o , ju d ic ia lm e n te , a re g u la rid a d e d o m in ia l, e sv a zia n
d o , assim , as p ro v id ê n cia s d a alçad a da In stitu içã o . N a b u s c a d e efi
ciê n c ia n a a tu a ç ã o d ó M in istério Pú blico, e n te n d e -s e m u ito m ais ú til
a atu a çã o d e caráter p re v e n tiv o , o b je tiv a n d o e vitar a im p la n ta ç ã o d e
lo te a m e n to s c la n d e stin o s e o e s ta b e le c im e n to d e re a lid a d e u rb a n ís
tica cu ja a lte ra çã o d e m a n d a im e n s o sacrifício social. E m s ín te se ,
c o n sid e r a n d o a d isp e rsã o so c ia l d o s d a n o s u rb a n ístico s, c u m p r e d i
re cio n a r re cu rso s p ara o trato d e q u e stõ e s q u e e xijam m a io r a te n
ç ã o d a In stitu ição . As in fra ç õ e s p en ais e d a n o s a m b ien ta is, se e x is
ten te s, d e v e m ser in v e stig a d o s em p r o c e d im e n to p ró p rio . A r e fe
29. Este acréscimo na fundamentação da Súmula foi introduzido na reunião de 2-1-

11-06 do CSMP-SP, conforme texto publicado no site do MP-SP (http:/Avww.mp,sp.gov.br,
acesso em 11-04-07).
30. A Súm. n. 42 do CSMP-SP foi publicada cf. Aviso n. 208/04-CSMP (DOU, seç. I, 21-
10-04, p. 36), e a redação acima é que lhe deu o CSMP-SP, em sua reunião de 21-11-06, con
forme texto publicado no site do MP-SP (bttp:/Àvww.mp.sp.gov.br, acesso em 11-04-07).
710— SÚMULAS
rência à aplicação do disposto no Ato n. 55/95-PGJ, quanto às atri

buições das Promotorias de Justiça de Meio Ambiente e de Habita
ção e Urbanismo, atende ao princípio da unidade de atuação insti
tucional, mantendo-se a atribuição no órgão de execução urbanísti
co em havendo ‘moradia com ocupação', posto que essa solução
preserva melhor o interesse público, fazendo com que os danos ur
banísticos e ambientais sejam tratados unicamente por um só Pro
motor de Justiça.31
43- Não há necessidade de homologação de promoção de arquiva- -
mento de peças de informação que, no âmbito da Justiça Eleitoral, tenham
por objeto apenas a comunicação da não-apresentação de contas ou rejei
ção de contas apresentadas por candidato a cargo eletivo.32
Fundamento: A simples comunicação, pela Justiça Eleitoral,
da rião-apresentação dé contas ou rejeição de contas apresentadas
por candidato a cargo eletivo, embora possa demandar a atuação do
Ministério Público na esfera eleitoral (quanto à eventual necessida
de de propositura de impugnação de mandato ou recurso contra a
diplomação do candidato junto à Justiça Eleitoral), não necessita, na
hipótese de arquivamento do respectivo expediente, de reexame
necessário pelo Conselho Superior do Ministério Público (Pt. ns.
40.320/05, 40.404/05 e 40.413/05, julgados em 07-06-05).
44. Na defesa de interesses individuais homogêneos que ten
expressão para a coletividade, o Ministério Público é parte legítima para
ajuizar ação civil pública em matéria tributária.33
Fundamento: Este Conselho Superior tem, reiteradamente,
entendido que o Ministério Público tem legitimidade para ajuizar
ação civil pública em matéria tributária (Pt. ns 19.362/03, 81.211/04,
85.785/04, 6.414/05, 49-441/05 53.015/05 e 53.024/05). Isto porque
cabe à Instituição a defesa de interesses individuais homogêneos,
assim entendidos aqueles decorrentes de origem comum, que te
nham expressão para a coletividade. A Medida Provisória n. 2.180-
35/01 , que introduziu na Lei n. 7,347/85 o parágrafo único do art.
I o, é evidentemente inconstitucional, já que editada sem que esti
vessem presentes os requisitos da relevância e urgência (art. 62, da
Carta Magna). Poucos têm acesso a informação suficiente para con
cluir estar sendo vítima de tributação inconstitucional e destes, difi
cilmente o contribuinte se disporá a, individualmente, qu estion ar a
exigência perante o Poder Judiciário, em rázão do custo da deman
31. Hste acréscimo na fundamentação da Súmula foi introduzido na reunião de 21-

11-06 do CSMP-SP, conforme texto publicado no site do MP-SP ( h t t p : / A v w w . m p . s p . g o v . b r ,
acesso em 11-04-07).
32. A Súm. n. 43 do CSMP-SP foi publicada cf. Aviso n. 98105-CSMP {DOE, seç. I. 1°'
06-05, p. 45).
33. A Súm. n. 44 do CSMP-SP foi publicada cf. Aviso n. 15 U05-CSMP (DOE, seç. I. 03'
09-05, p. 48).
SÚMULAS— 711
da e de outros inconvenientes dela característicos. A propositura de

ação civil pública pelo Ministério Público garante o acesso à Justiça
de todos os cidadãos, além de garantir o princípio da igualdade na
tributação, evitando que apenas alguns, que tiveram acesso, indivi
dualmente, ao Poder Judiciário se vejam liberados do pagamento
indevido. Além disto, mesmo considerando que reduzida parcela da
sociedade ajuíze ação individual, a soma de tais feitos pode chegar a
milhares. O ajuizamento da ação coletiva contribui para diminuir a
sobrecarga do Poder Judiciário, que se vê às voltas com inúmeros
feitos que têm por objeto a mesma questão jurídica, e constitui ins
trumento para a efetividade das ações do Poder Judiciário e, como
conseqüência, para o cumprimento de norma constitucional intro
duzida pela EC n. 45/04, que incluiu dentre os direitos individuais,
de forma expressa, o direito à celeridade (art. -5o, LXXVIII, da Carta
Magna).
45. O Ministério Público tem legitimidade para propor ação civil
pública visando a que o Poder Público forneça tratamento médico ou medi
camentos, ainda que só para uma pessoa.34 - .......
Fundamento: Este Conselho Superior tem, reiteradamente,
entendido que o Ministério Público tem legitimidade para ajuizar
ação civil pública visando a que o Poder Público forneça, ainda que
para paciente determinado, tratamento médico ou medicamentos.
(Pt. ns. 110.806/04, 119.932/04 e 57.150/05). O direito à saúde, con
seqüência do direito à vida, constitui direito fundamental, e os ser
viços de saúde são, em face de sua essencialidade, considerados
como de relevância pública, nos termos do art. 197, da CF, garan
tindo a Lei Maior o acesso universal e igualitário (art. 196 do Texto
Federal e art. 219, parágrafo único, da Carta Bandeirante). A legiti
midade do Ministério Público é manifesta, conforme se depreende
do disposto no art. 127 c.c. o art. 129, III, da CR, ainda que não se
*%enha conhecimento da existência de mais de um paciente necessi
tando da assistência médica ou farmacológica indicada como a ade
quada. .
34. A Súm. n. 45 do CSMP-SP foi publicada cf. Aviso n. nSO/05-CSMP (DOE, seç. I, 16-
09-05, p. 31).
ai
NORMAS REGIMENTAIS
DO CONSELHO SUPERIOR
DO MINISTÉRIO PÚBLICO
REGIMENTO INTERNO D O CSMP-SP (Arts. 203-245)
(-)
TÍTULO XXII
D o inquérito civil e das peças de inform ação1
CAPÍTULO I
Das disposições gerais
Art. 203. O Conselho Superior não tem atuação consultiva em maté

ria de defesa de interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos,
exceto em matéria procedimental, como nas questões referentes à tramita
ção do 'ftiquérito civil ou das peças de informação (Súm. n. 11/CSMP).
Art. 204. Sujeita-se à homologação do Conselho Superior qualquer
promoção de arquivamento de inquérito civil ou de peças de informação,
bem como o indeferimento de representação que contenha peças de infor
mação, alusivos à defesa de interesses difusos, coletivos ou individuais ho
mogêneos (Súm. n. 12/CSMP).
Art. 205. Não há necessidade de homologação pelo Conselho Supe
rior da promoção de arquivamento de todos os procedimentos administra
tivos instaurados com base no art. 201, VI, do Estatuto da Criança e do Ado
lescente, mas somente daqueles que contenham matéria a qual, em tese,
poderia ser objeto de ação civil pública (Súm. n. 19/CSMP).
1. Arts. 203-245 do Regimento Interno do Conselho Superior do Ministério Público

do Estado cie São Paulo (Ato n. 5194-CSMP, dé 18-10-94, publicado no D O E , seç. I, de 21-10-
94, p. 44), com as alterações aprovadas pelo Ato n. 2195-CSMP, publicado no D O E , seç. I, de
02-11-95, p. 27; pelo Ato n. I19Ó-CSMP, publicado no D O E , seç. I, de 31-01-96, p- 31, e pelo
Ato n. 1199-CSMP, publicado no DO E, seç. I, de 08-04-99, p. 43-
714— NOJRMAS REGIMENTAIS D O CSMP-SP
CAPÍTULO II
D a instauração
Art. 206. Sempre que o Conselho entender necessário, poderá de

terminar a instauração de inquérito civil:
I — à vista de representação que lhe seja dirigida {v. art. 106 da
LOEMP);
II — em decorrência do exame de outro inquérito civil, de notí
cias ou de peças de informação que.lhe cheguem (v. art. 106.da L O EM P).
CAPÍTULO III
D o prazo para a conclusão
Art. 207- O inquérito civil ou as investigações decorrentes de peças

de informação deverão ser concluídos no prazo de noventa dias, prorrogá
vel, quando necessário, cabendo ao órgão de execução motivar a prorroga
ção nos próprios autos.2
CAPÍTULO IV
D o arquivamento
Seção I
D as disposições gerais
Art. 208. Ao Conselho cabe homologar ou rejeitar a promoção de

arquivamento dos autos de inquérito civil ou das peças de informação, nos
termos do art. 9o da Lei n. 7.347, de 24 de julho de 1985.
Parágrafo único. Serão públicas as sessões e as decisões do Conse
lho, tomadas na forma do caput deste artigo.
Seção II
D as providências prévias
Art. 209- O órgão de execução do Ministério Público remeterá ao

Conselho os autòs de inquérito civil ou de peças informativas, no prazo de
3 (três) dias a contar da data da promoção do arquivamento (v. art. 9o, § 1°>
da Lei n. 7.347/85).
2. Redação dada pelo Ato n. 1196-CSMP (DOB, seç. I, de 31-01-96, p.-31).

NORMAS REGIMENTAIS D O CSMP-SP— 715
§ I o Se a remessa não se der no prazo da lei, o Conselho requisitará

os autos, de ofício ou a pedido de interessado, para exame e deliberação
(Ato n. 6/93-PGJ-CSMP-CGMP).
§ 2o O órgão de execução deverá obrigatoriamente autuar o inquérito
civil ou as peças informativas, antes de sua remessa ao Conselho.
§ 3o A remessa se fará por termo nos autos, dispensado ofício de
encaminhamento.
§ 4o Os autos serão remetidos, diretamente à Secretaria do Con
selho.
§ 5o Se os autos derem entrada no protocolo geral da Instituição,
serão remetidos mediante carga até o dia imediato, à Secretaria do Con
selho.
§ ó° Na hipótese de existirem nos autos informações ou documen
tos sobre os quais recaia sigilo legal, a remessa deverá ser feita áo Secretário
do Conselho com ofício reservado de encaminhamento, devendo aquela
circunstância ser anotada, em destaque, na autuação.3
Art. 210. Recebidos os autos, a Secretaria procederá à conferência
das folhas e sua numeração, e lançará certidão nos autos, mantida a nume
ração original se estiver correta.
Parágrafo único. Só se £ará nova autuação:
I —- se a anterior estiver deteriorada ou se não observar os pa
drões usuais da Instituição;
II — se as peças de informação não estiverem previamente autua
das.
Art. 211. De imediato, o Secretário fará publicar na imprensa oficial
o aviso da existência da promoção de arquivamento, para que associação
legitimada ou quem tenha legítimo interesse apresente, querendo, no prazo
de 10 (íiez) dias, razões escritas ou documentos, que serão juntados aos
autos.
§ I o Durante esse prazo, os autos ficarão à disposição dos interessa
dos, na Secretaria do Conselho.
§ 2o Se nos autos houver documentos ou informações sobre as
quais recaia sigilo legal, o Secretário deverá determinar as cautelas necessá
rias para sua preservação.
Art. 212. Decorrido o prazo previsto no artigo anterior, o Secretário
do Conselho fará a distribuição dos autos a um dos Conselheiros, que ofi
ciará como Relator.
§ I o A distribuição observará a impessoalidade, o rodízio e a pro
porcionalidade na divisão de serviços.
3. R ed a çã o d ad a p e lo A to n. 1/96-CSMP (D O E , seç. I, d e 31-01-96, p. 30).

716— NORMAS REGIMENTAIS D O CSMP-SP
§ 2o O Relator terá o prazo de 10 (dez) dias para devolver os autos à

Secretaria, apresentando, juntamente com eles, seu relatório e voto.4
§ 3o Sendo o Relator favorável à homologação, seu relatório e voto
poderão ser apresentados oralmente, por ocasião da sessão de julgamento,
o que deverá ser objeto de registro sucinto no respectivo termo.5
§ 4° Antes da sessão pública de julgamento, somente os demais
Conselheiros terão acesso ao relatório e voto apresentados.6
Art. 213- Será responsabilizado o funcionário que der conhecimento
do relatório e dos votos a qualquer pessoa não autorizada, antes da sessão
pública de julgamento do caso.
Art. 214. A Secretaria do Conselho fará publicar na imprensa oficial
o aviso da data em que o caso será julgado, em sessão pública.
Parágrafo único. Havendo informações ou documentos sobre os
quais recaia sigilo legal, em nenhuma hipótese a Secretaria deles dará aces
so, cópia ou certidão, em contrariedade aos preceitos legais, sob pena de
responsabilidade civil, administrativa e criminal do funcionário faltoso.
Seção III
Dos Im pedim entos
0-;i.
Art. 215. Estará impedido:
a) de proferir voto o membro do Conselho que tenha lançado nos
autos do inquérito ou do expediente qualquer manifestação de mérito so
bre o caso em julgamento, exceto se o tiver feito já na qualidade de Conse
lheiro;
b) de presidir o julgamento do caso e proferir voto o Procurador-
Geral, se for sua a promoção de arquivamento ou o ato que deva ser revisto
pelo Conselho, ou se tiver previamente oficiado como Conselheiro na ho
mologação de arquivamento do caso, ou se o arquivamento provier de
quem exerça atribuições por ele delegadas em casos de suas atribuições
originárias.
Art. 216. O membro do Ministério Público que promoveu o arqui
vamento de inquérito civil ou de peças de informação não está impedido de
propor a ação civil pública, se surgirem novas provas em decorrência da
conversão do julgamento em diligência (Súm. n, 16/CSMP).
4. Redação dada pelo Ato n. 1199-CSMP {DOE, seç. I, de 08-04-99, p. 43).

5. Redação dada pelo Aro n. 1199-CSMP (D OE, seç. I, de 08-04-99, p. 43).
6. Este parágrafo, oriundo da redação original do § 2°, foi acrescentado pelo Ato n.
1199-CSMP (DOE, seç. í, de 08-04-99, p. 43).
Seção IV
D a Sessão Pública de Julgamento
Art. 217. O Conselho reunir-se-á em sessão pública pará julgar os

arquivamentos de inquéritos civis, peças de informação e expedientes co
nexos.
Art. 218. Facultado pelo art. 9o, § 3o, da Lei federal n. 7.347/85, o
Conselho funcionará em duas Turmas, para julgar as matérias de que cuida
o artigo aftterior.
§ I o A competência se deslocará para a Sessão Plena:
I — por solicitação do legítimo interessado ou de qualquer
Conselheiro, apresentada até antes de encerrado o julgamento;
II — sempre que no julgamento da Turma houver voto vencido,
ou se tratai- de recurso de que cuidam os arts. 107e 108 da Lei Comple
mentar paulista n. 734,-de 26 de novembro de 1993.
§ 2o Deslocando-se a competência para a SessãoPlena, torna-
se obrigatória a apresentação, pelo Relator, de relatório e voto por escrito,
até a véspera do julgamento.7
§ 3o A composição de cada Turma será previamente publicada na
imprensa oficial, ficando assegurada a presidência de qualquer delas ao
Procurador-Geral de Justiça, quando presente, ou ao Conselheiro mais anti-
,go que a componha.
§ 4o As decisões só poderão ser tomadas com quorum mínimo de 3
(três) Conselheiros,8
§ 5o Se, em caso de falta ou impedimento, não for alcançado o quo
rum <ic que cuida o parágrafo anterior, o Conselho funcionará em Sessão
Plena.*
Art. 219. (REVOGADO). 10
Art. 220. As sessões de julgamento serão realizadas em auditórios
adequados do Ministério Público, sob portas abertas e com ingresso fran
queado a qualquer pessoa.
§ I o A polícia.do recinto será exercida pelo Presidente do Conselho
ou da Turma, que não admitirão manifestações dos presentes, a qualquer
título.
7. Este parágrafo foi acresçentado pelo Ato n. 1/99-CSMP, re numerando-se os de

mais (DOE, seç. I, de 08-04-99, p- 43).
8. Redação dada pelo Ato n. 2/95-CSMP (D OE, seç. I, de 02-11-95, p. 27).
9. Parágrafo acrescentado pelo Ato n. 1/99-CSMP, de 07-04-99-
10. Revogado pelo Ato n. 2/95;CSMP (DOE, seç. I, de 02-11-95, p. 27). •
718— NORM AS REGIMENTAIS D O CSMP-SP
§ 2o Será admitida sustentação oral pelos eventuais interessados

presentes, ou por seus procuradores, pelo prazo de 15 (quinze) minutos.11
§ 3o Se nos autos houver documentos ou informações sobre as
quais recaia sigilo legal, a discussão pública da matéria não fará menção aos
dados sigilosos; caso indispensável a menção, serão tomadas as cautelas
necessárias para preservar o sigilo legal.
§ 4o A critério do Conselho, as sessões poderão realizar-se em recin
to diverso.
§ 5o Será admitida excepcionalmente a coleta de prova pessoal ou a
realização de diligência necessária à decisão do feito.
Art. 221. Apregoado o julgamento do caso, o Relator enunciará as
principais questões de fato e de direito e proferirá seu voto.
Art. 222. Em seguida, proferirão seus votos os demais Conselheiros,
observada a ordem de votação.12
§ I o Se algum Conselheiro, que não o Relator, pedir vista dos autos
para melhor exame, serão colhidos os votos dos demais Conselheiros que já
tenham condição de proferi-los de plano.15
§ 2o Na sessão de julgamento em continuação, se a competência se
deslocar para a Sessão Plena (art. 218), só será admitido mais um pedido de
vista, procedendo-se na forma do caput-, havendo mais de um pedido de vista,
o prazo será comum, permanecendo os autos na Secretaria para exame, e os
votos faltantes deverão ser apresentados obrigatoriamente até a reunião ordi
nária imediata, independentemente de publicação de pauta.14
§ 3o Na sessão de julgamento em continuação, não será admitido
novo adiamento com pedido de vista, salvo consenso dos Conselheiros
presentes.
§ 4 °À vista das exposições dos seus pares, o Conselheiro poderá
aditar ou retificar seu voto, desde que o faça na própria sessão e sem adia
mento do julgamento.
Seção V
Da deliberação
Art. 223- Homologada a promoção de arquivamento, o Conselho

devolverá, de imediato, os autos de inquérito civil ou das peças de informa
ção à Promotoria de Justiça de origem ou à Procuradoria-Geral de Justiça,
conforme o caso.
11. Redação dada pelo Ato n. 2195-CSMP (DOE, seç. I, de 02-11-95, p. 27).
12. Redação dada pelo Ato n. 2/95-CSMP (DOE, seç. I, de 02-11-95, p. 27).
13. Redação dada pelo Ato n. 2/95-CSMP (DOE, seç. I, de 02-11-95. p. 27).
14. Redação dada pelo Ato n. 2/95-CSMP (DOE, seç. I, de 02-11-95, p. 27).
NOSMAS REGIMENTAIS D O CSMP-SP— 719
Art. 224. Rejeitada a promoção de arquivamento lançada por mem

bro do Ministério Público, o Conselho, na mesma reunião, designará outro
membro da Instituição para uma destas hipóteses (v. art. 9o, § 4o, da Lei
federal n. 7.347/85):
I — ajuizamento da ação civil pública;
II — instauração de inquérito civil, se se tratava de peças de in
formação, e ainda não haja base para propositura da ação;
III — prosseguimento no inquérito civil já instaurado, com novas
diligências expressamente indicadas.
§ I o A designação deverá recair no substituto automático do mem
bro impedido, ou, na impossibilidade de fazê-lo, sobre membro do Ministé
rio Público cóm atribuição para, em. tese, oficiar no caso, segundo as regras
ordinárias de distribuição de serviços.
§ 2° Deliberada a indicação, o Conselho encaminhará os autos ao
Procurador-Geral para expedição do ato de designação (v. art. 110, § 3o, da
LOEMP).
§ 3o Somente quando imprescindível, o julgamento será convertido
em diligência.
Art. 225. Convertido o julgamento em diligência, reabre-se ao Pro
motor de Justiça que tinha prom ovid» ,o arquivamento do inquérito civil ou
das peças de informação a oportunidade de reapreciar o caso, podendo
manter sua posição favorável ao arquivamento ou propor a ação civil públi
ca, como lhe pareça mais adequado. Neste último caso, desnecessária a
remessa dos autos ao Conselho Superior, bastando comunicar o ajuizamen
to da ação por ofício (Súm. n. 17/CSMP).
Art. 226. Nos autos constarão obrigatoriamente, na íntegra, o relató
rio e o voto do Conselheiro Relator.
*%§ I o Se outro Conselheiro tiver apresentado voto em separado,
também será juntado aos autos.
§ 2o Caso vencedor, o voto do Conselheiro Relator conterá a emen
ta oficial; caso contrário, o Conselho escolherá a de um dos votos majoritá
rios como ementa oficial do caso.
Art. 227. O Secretário do Conselho fará publicar o resultado do jul
gamento e a ementa na imprensa oficial.
Parágrafo único. Uma cópia da publicação será juntada aos autos.
Art. 228. Qualquer Conselheiro poderá propor que a ementa se
ja apreciada como. Súmula, se tiver abrangência e generalidade suficiente para
servir de orientação aos membros do Ministério Público, caso em que será
observado o procedimento adequado (Livro IV, Título XDf, deste Regimento).
Art. 229- Constatada a inobservância injustificada de prazo de 3
(três) dias para remessa de inquérito civil ou das peças de informação, o
Conselho deliberará sobre a instauração de sindicância ou de processo ad
ministrativo contra o membro faltoso do Ministério Público (v. art. 9o, § I o,
da Lei n. 7.347/85, e art. 36, XVI, da LOEMP).
720— NORMAS REGIMENTAIS DO CSMP-SP
Art. 230. Das deliberações do Conselho, de que cuida este Capítulo,

não caberá recurso ou pedido de reconsideração.
CAPÍTULO V
Das recom endações
Art. 231. Nos casos de atuação em vista de lesão a interesse de que

cuida o art. 129, II, da Constituição Federal, entendendo não ser caso de
propositura de ação civil pública, o órgão de execução do Ministério Públi
co poderá arquivar os autos do inquérito civil ou das peças de informação,
após expedir recomendações aos órgãos ou entidades de que cuida o art.
103, VII, da Lei Complementar paulista n. 734/93.
§ I o As recomendações podem destinar-se à maior celeridade e ra
cionalização dos procedimentos administrativos, requisitando-se do desti
natário sua divulgação adequada e imediata, bem como resposta escrita.
§ 2o O membro do Ministério Público remeterá o inquérito civil ou as
peças de informação ao Conselho, para deliberação sobre o arquivamento.
CAPÍTULO VI
D a revisão do arquivamento
Art. 232. Se surgirem novas provas, os autos de inquérito civil ou

das peças de informação poderão ser desarquivados.
Parágrafo único. Surgindo novos dados técnicos ou jurídicos, pode
rão ainda ser retomadas as investigações arquivadas.
Art. 233- O ato de arquivamento de inquérito civil ou de peças de
informação poderá ser revisto, concorrentemente:
I — pelo órgão de execução que promoveu originariamen
arquivamento;
I I ----pelo órgão de execução que homologou o arquivamento.
Parágrafo único. Na hipótese de ter a revisão do arquivamento par
tido do Conselho, se o membro do Ministério Público a quem couberem as
investigações o solicitar, caberá ao Conselho designar outro membro para
prosseguir nas investigações, preservada a liberdade de convicção do solici-
tante.
CAPÍTULO VII
D a transação
Art. 234- Nos inquéritos civis, o Ministério Público poderá tomar dos
interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências
legais (v. art. 5o, § 6o, da Lei n. 7.347/85, alt. pela Lei n. 8.078/90).
Parágrafo único. O compromisso obedecerá aos seguintes prin

cípios:
I .— é vedada a dispensa, total ou parcial, das obrigações recla
madas para a efetiva satisfação do interesse lesado, devendo restringir-se às
condições de cumprimento das obrigações, como modo, tempo, lugar ou
outras semelhantes (art. 2o, § I o, do Ato n. 52/92-PGJ-CSMP-CGMP);
II — deverão ser estipuladas cominações específicas, de caráter
patrimonial, para a hipótese de descumprimento;
III — terá eficácia de título executivo extrajudicial (v. art. 5o,'§ 6o,
da Lei n. 7.347/85, alt. pela Lei n. 8.078/90);
IV -— deverá ser subscrito pelo responsável legal pelo dano, ou
pelo seu representante legal, munido do instrumento de mandato, e pelo
órgão do Ministério Público;
V — para plena eficácia do título, deverá revestir a característica
de liquidez, ou seja, obrigação certa, quanto à sua existência, e determina
da, quanto ao seu objeto (Código Civil, art. 1.533);
VI ■— deverá conter a cláusula de que a eficácia do compromisso
dependerá da homologação da promoção, de arquivamento do inquérito
civil ou das peças de informação pelo Conselho (Ato n. 52/92-PGJ-CSMP-
CGMP).
Art. 235- Obtido o compromisso de ajustamento, o órgão do Minis
tério Público promoverá o arquivamento do inquérito civil e enviará os au
tos, com a promoção de arquivamento e o compromisso tomado, para
apreciação do Conselho (arts. 5o, § 6°, e 9o, da Lei n. 7.347/85).
Art. 236. Homologado o arquivamento do inquérito civil ou das pe
ças de informação, os autos serão restituídos à Promotoria de Justiça a que
couber.
'^parágrafo único. O órgão de execução notificará o responsável para
o início de cumprimento das obrigações assumidas.
Art. 237. Se o acordo não for cumprido, o órgão do Ministério Pú
blico executará o título em juízo; sendo cumprido, tal circunstância será
comunicada ao Conselho.
Art. 238. Quando o compromisso de ajustamento tiver a caracterís
tica de ajuste preliminar, que não dispense o prosseguimento de diligências
para uma solução definitiva, salientado pelo órgão do Ministério Público
que o celebrou, o Conselho Superior homologará somente o compromisso,
autorizando o prosseguimento das investigações (Súm. n. 20/CSMP).
Art. 239- Homologada pelo Conselho Superior a promoção de ar
quivamento de inquérito civil ou das peças de informação, em decorrência
de compromisso de ajustamento, incumbirá ao órgão do Ministério Público
que o celebrou fiscalizar o efetivo cumprimento do compromisso, do que
lançará certidão nos autos (Súm. n. 21/CSMP).
722— NORMAS REGIMENTAIS D O CSMP-SP
CAPÍTULO VIII
Dos recursos
Art. 240. Sob pena de não-conhecimento, serão protocolados peran

te o órgão de execução competente, no prazo da lei, os recursos de que
cuida a Lei Complementar paulista n. 734/93:
I — contra o indeferimento de representação para insta
quérito civil;
II — contra a instauração dò inquérito civil (v. arts. 107
LOEMP). '
Parágrafo único. O recurso será autuado, dele se fazendo registro
em livro próprio.
Art. 241. O prazo para interpor o recurso correrá da data da ciência
do interessado, e será de.-
I — 5 (cinco) dias no caso de inconformidade contra a
ração do inquérito civil (v. art. 108, § I o, da LOEMP);
II — 10 (dez) dias no caso de indeferimento de represe
para instaurar inquérito civil (v. art. 107, § 2o, da LOEMP).
§ I o Sob pena de não-conhecimento, o recurso será interposto com
as razões de inconformidade.
§ 2o Considera-se interessado, para os fins do inc. I, aquele contra
quem poderá ser ajuizada a ação civil pública, e para os fins do inc. II, °
autor da representação.
Art. 242. Simultaneamente com a interposição do recurso, o recor
rente deverá fornecer cópia da petição de interposição ao órgão de execu
ção recorrido, que poderá enviar elementos de convicção ao Conselho ou
proceder à reforma de seu próprio ato (v. art. 107, § 2o, da LOEMP).
Parágrafo único. Se o órgão de execução reformar seu próprio ato,
deverá comunicá-lo ao Conselho, que declarará prejudicado o recúrso.
Art. 243. Os autos permanecerão na Promotoria de Justiça:
I — se o membro do Ministério Público reconsiderar s
prio ato (v. art. 107, § 2°, da LOEMP);
II —: se o processamento do recurso restar prejudicado e
de decisão do Conselho.
Parágrafo único. Para os fins do inc. II deste artigo, o órgão do Mi
nistério Público aguardará solicitação da Secretaria do Conselho para en
viar-lhe os autos.
Art. 244. O Secretário distribuirá imediatamente o recurso, reme
tendo os autos ao Relator no prazo máximo de 24 (vinte e quatro) horas.
Parágrafo único. O recurso será julgado na primeira reunião ordiná
ria subseqüente do Conselho, independentemente de publicação ou de
inclusão em pauta.
Art. 245. O relatório e o voto serão apresentados na sessão de jul-

| gamento.
§ I o Observada a ordem de votação, seguir-se-ão os votos orais dos
demais Conselheiros.
§ 2o No julgamento dos recursos, aplica-se o disposto nos arts. 220
jr e seguintes.15
j; § 3o Todos os votos serão proferidos publicamente na mesma ses-
te s ão- . .
§ 4o O Presidente não permitirá, na polícia do recinto, qualquer
t) manifestação de quem não integre o Conselho.
, ____ ______________
-glp
15. Redação dada p e lo A to n. 2/95-CSMP (DOE, seç. 1, de 02-11-95, p. 27)-
M O D ELO S
1. Portaria inicial de inquérito civil
MINISTÉRIO PÚBLICO D O ESTADO DE SÃO

PAULO
Promotoria de Justiça d e .......
PORTARIA
*
O Dr............... , Promotor de Justiça d e ............ , no uso das atribui-

ções que lhe são conferidas pelo art. 129, III, da Constituição, e pelo art. 8o,
§ I o, da Lei n. 7.347, de 24-07-85, INSTAURA o presente INQUÉRITO CIVIL
para esclarecer fatos ocorridos em ... d e ..... d e ....., e m ..... , nesta Comar
ca, referentes a danos a o ....(indicar a hipótese da Lei n. 7.347/85, da Lei n.
7.853/89, da Lei n. 7.913/89, da Lei n. 8.069/90 ou da Lei n. 8.078/90, v.g., e
descre^r o fato ou a situação objeto das investigações, dando-lhe os por
menores, inclusive com a indicação de como o fato chegou ao conhecimen
to do Ministério Público),1 em que são interessados ......... (indicar os no
mes de requerentes e requeridos da representação, o nome do investigado
ou os nomes dos' possíveis interessados peía lesão a interesses difusos, cole
tivos ou individuais homogêneos).
Resolve, por isso, promover a coleta de informações, depoimentos,
certidões, perícias e demais diligências para posterior instauração da ação
civil pública ou arquivamento das peças de informações, nos termos da lei,
determinando, desde jã, e em especial, o seguinte:
X. A propósito, v. as recomendações constantes do Manual de Atuação Funcional

dos Promotores de Justiça do Estado de São Paulo (Ato n. lâS/99-PGJ-CGMP, art. 330, III). V.
transcrição dos principais artigos do Ato em nossa obra O Inquérito Civil, 2a ed., cic., Saraiva,
2000 .
726— MODELOS
a) Designa-se o Sr. ..., servidor do Ministério Público, para exercer

as funções de secretário do inquérito civil, mediante compromisso formali
zado por termo nos autos-,
b) Registre-se e autue-se esta portaria, arquivando-se cópia no livro
próprio;
c) Designa-se audiência para o dia ... de ...... de ..., às ... horas,
com a finalidade de ouvir ..., expedindo-se a respectiva notificação para
comparecimento.
............, .... d e ..............d e ......
Prom otor de Justiça

MODELOS— 727
2, Com prom isso de ajustamento
MINISTÉRIO PUBLICO D O ESTADO DE SÃO

PAULO
Promotoria de Justiça d e .... .
COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO
Inq. Civil n.
Interessados:
Objeto:
Pelo presente instrumento, na forma do art. 5o, § 6o, da Lei n.

7.347, de 24 de julho de 1985, alterado pelo art. 113 da Lei n. 8.078, de 11
de setembro de 1990, de um lado, o Ministério Público do Estado de São
Paulo, por meio do Promotor de Justiça infra-assinado, doravante denomi
nado tom ador do compromisso, e de outro lado o Sr..... (nome, qualifica
ção e endereço completos), doravante denominado compromitente,2 cele
bram este compromisso de ajustamento, nos seguintes termos:
1. O compromitente admite que no dia ... de ..... de ..... efetuou
(ou mandou efetuar) o corte de .L árvores na Fazenda Palmeiras, situada no
Bairro do Tijuco Preto, nesta Comarca, imóvel este de sua propriedade,
tratand^-se de vegetação localizada em área de preservação permanente;^
2. Por este instrumento, o compromitente assume o encargo de re-
plantar na propriedade ..... (quantidade) mudas de ...... (espécies vege
tais), conforme laudo ....., cuja cópia está em anexo a este compromisso,
devidamente rubricada pelas partes (ou conforme plano anexo, aprovado
pelo Departamento Estadual de Proteção de Recursos Naturais — DEPRN),
numa área d e .....ha, como forma de reparação dos danos ocorridos;'1
2. Sobre a terminologia utilizada, v. Cap. 23, n. 4.

3. Para os fins do compromisso de ajustamento, não é necessário que o compromi
tente assuma a culpa pelo dano e sim basta que assuma a responsabilidade por sua reparação.
Se não quiser ele assumir a culpa, possivelmente para resguardar eventual direito de regresso
com relação a terceiros, a primeira cláusula deve limitar-se a descrever os danos, sem imputá-
ios ao compromitente.
4. Sendo o caso, neste momento poderá o reclamado fazer consignar que não re
nuncia ao eventual direito de regresso em relação a terceiros.
728— MODEÍ.OS
3. O projeto para o reflorestamento das áreas indicadas no item an

terior, caso necessário, será de inteira responsabilidade do compromitente,
mas deverá, antes de sua execução, ser aprovado pêlo DEPRN, inclusive no
que se refere ao espaçamento entre as mudas;
4. O compromitente iniciará o replantio acima previsto até o d ia .....
d e .....d e ...... ;
5. O termo final de conclusão do replantio é fixado em ... dias;
6. O compromitente obriga-se a assegurar as condições adequadas
ao crescimento da vegetação assim plantada, tomando medidas necessárias
de contenção de águas superficiais e protegendo-a de animais, até que a
mata atinja o porte médio; obriga-se, ainda, a replantar as mudas que mor
rerem ou não apresentarem desenvolvimento adequado, substituindo-as
por outras da mesma espécie;
7. O tomador do compromisso poderá fiscalizar a execução do pre
sente acordo, tomando as providências legais cabíveis, sempre que necessá
rio, ou poderá cometer a respectiva fiscalização ao DEPRN ou outro órgão
que vier a indicar;
8. Em caso de descumprimento das obrigações assumidas, o com
promitente ficará sujeito ao pagamento de multa diária de ...... , que rever
terá para o Fundo de que cuida o art. 13 da Lei n. 7.347/85;
9. O não-pagamento da multa implica em sua cobrança pelo Minis
tério Público ou pela Fazenda Pública, com correção monetária, juros de 1%
(um por cento) ao mês, e multa de 10% (dez por cento) sobre o montante
devido;
10. Este compromisso produzirá efeitos legais a partir de sua cele
bração,5 e terá eficácia de título executivo extrajudicial, na forma dos arts.
5o, § 6o, da Lei n. 7.347/85, e 585, VII, do Código de Processo Civil.
E, por estarem de acordo, firmam o presente.
................... d e ....................d e ......
Compromitente
5. A questão da eficácia do compromisso somente a partir da homologação do ar

quivamento do inquérito civil é tratada no Cap. 23, n. 8.
t,
r
c
MODELOS— 729
'------------- --------------- — ------------------ --------------------------------- —— - c
(
3. Prom oção de arquivam ento de inquérito civil
MINISTÉRIO PÚBLICO D O ESTADO DE SÃO f

PAULO
Promotoria de Justiça d e ....... {
(
PROMOÇÃO DE ARQUIVAMENTO C
Inq. civil n. ^
1. Pela Portaria de fls. 2, o órgão local do Ministério Público instau- (
rou o presente inquérito civil, nos termos do art. 8o, § I o, da Lei n. 7.347, ,■
de 24-07-85,' visando a apurar a notícia que lhe chegou pela imprensa?da
cidade (fls. ...), no sentido de que, em dias do mês d e ..... de ..... , houve (
por várias vezes despejo de resíduos industriais tóxicos, de alto teor de
alcalinidade, nas águas do Rio Lambari, no trecho compreendido entre o F
Bairro do Tijuco Preto e a Vila Esperança. .(
2. Ouvidos os jornalistas responsáveis pela notícia que deu ensejo à
iniciativa ministerial, informaram eles que tinham colhido a informação por ^
meio de comentários na vizinhança, no sentido de que a Indústria M oreira .i
S.A teria efetuado nos últimos meses despejo reiterado de substâncias pos-
sivelmente tóxicas às margens do rio. v
Entretanto, tais informações, assaz imprecisas, não foram confirma- (
das sequer pela prova testemunhai. Ouvidos inúmeros moradores dos bair
ros em questão, afirmaram desconhecer os fatos narrados na reportagem '
(fls. Os responsáveis pela empresa indicada também foram ouvidos, • (
afirmando que da sua produção de conservas alimentícias, não resultam
dejetos tóxicos, nem são lançados resíduos, sem o devido tratamento, nas L
águas do Rio, ao contrário do noticiado na reportagem.
Determinada a realização de prova pericial, os técnicos subscritores
dos laudos de fls. ... afirmaram categoricamente que nem a Indústria M o- 1
reira S.A. nem qualquer, outra que esteja a montante do local onde se noti- ■■
ciou o suposto dano ambiental, nenhuma delas descarta dejetos tóxicos das
suas linhas de produção, e, o que é mais importante, demonstraram que o (
Rio Lambari mantém sua situação natural, sem o menor prejuízo à fauna
aquática ou à população ribeirinha (fls. ...). 'te.
3. Assim sendo, não tendo sido confirmada, nem mesmo indiciaria-
mente, a existência de lesão ao meio ambiente nem a qualquer outro inte
resse difuso, não vejo viabilidade em propor a ação civil pública de que f
cuida a Lei n. 7.347/85, razão pela qual prom ovo o arquivamento do pre-
sente inquérito civil. Reserva-se esta Promotoria de Justiça, porém, a possi
bilidade de reabrir as investigações, caso de outras provas tenha notícia. 1.
f
730— MODELOS
4. Conforme exigem o art. 9o e seus parágrafos da Lèi n. 7-347/85

remeto os autos do inquérito ao Egrégio Conselho Superior do Ministério
Público, para o necessário reexame desta promoção de arquivamento.
d e ............. de
4.
ii-
M ODELOS— 731
4. Petição inicial de ação civil pública (m eio am biente)

PAULO
Ex.mo Sr. Dr- Juiz de Direito da .... Vara da Comarca de
O órgão do Ministério Público (ou qualquer dos legitimados ativos),

nos termos do art. 5o da Lei n. 7.347, de 24 de julho de 1985, vem respeito
samente à presença de Vossa Excelência propor esta ação civil públicaó de
responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, com pedido de
lim in a r, contra............ (dados do art. 282, inc, II, do CPC), pelos motivos
de fato e de direito que abaixo deduz:
Dos fatos e do direito
1. De acordo com o inquérito civil que instrui a presente (art. 8o,
§ I o, da Lei n. 7.347/85), a ré tem lançado continuamente substâncias tóxi
cas não só na atmosfera como nas águas do Ria Lambari, na altura do Bairro
do Tijuco Preto, onde está ela instalada, no período d e ......a ....... (descre
ver adequadamente o processo poluente empregado pela ré).
A poluição noticiada tem causado grave degradação ambiental. Além
dos grandes danos à flora e à fauna silvestre e aquática da região, também
têm sido comprometidas a qualidade de vida e a saúde da própria popula
ção das cidades vizinhas (cf. laudos inclusos).
2. Os ataques ao meio ambiente constituem uma agressão ao pró
prio habitat do homem e à qualidade de vida não só das atuais, como das
gerações futuras, impondo-se um dever a toda a comunidade — e especial
mente àqueles que detêm a responsabilidade e os instrumentos legais para
tanto — de lutar contra essa degradação que a médio ou longo prazo trará
funestas conseqüências à humanidade.
3. É objetiva a responsabilidade da requerida pelo dano ambiental
provocado (art. 14, § I o, da Lei n. 6.938/81), tendo o poluidor ou predador,
além de cessar a atividade nociva, a obrigação de recuperar e indenizar os
danos causados (art. 4o, inc. VII, da mesma lei).
6. Quanto ao rito, será o sumário, nos casos do art. 275, I, do CPC, ou ordinário,
nos demais (CPC, art. 272). Se sumário, na inicial deverão ser indicadas as provas a produzir e
oferecido o rol de testemunhas (CPC, art. 276).
732— MODELOS
4. Entretanto, não bastará pretender uma indenização para rep

os graves danos já causados, se for permitido à requerida continuar a p o
luir. Por isso que desde agora o deferimento de uma lim ina r se faz neces
sário, nos termos do art. 12 da Lei n. 7.347/85, que impeça a continuidade
da atividade nociva.
Da lim ina r e do pedido
5- Em face do exposto, requer digne-se Vossa Excelência:
a) inaudita altera pa rte, conceder lim in a r, determinando a ime
diata interdição do funcionamento dos setores industriais da requerida que
produzem as emissões e os lançamentos dos já mencionados resíduos tóxi
cos, até que sejam instalados os filtros adequados e aprovados pelas autori
dades.competentes, tudo sob pena de ter a requerida de recolher ao Fundo
de que trata o art. 13 da Lei n. 7-347/85, uma multa diária de ......desde o
dia em que se configurar o descumprimento (art. 12, § 2?, da Lei n.
7.347/85);
b) a seguir, se expeça mandado para citação da requerida, pelo *
Correio (arts. 221, inc. I, 222 e 223, do CPC), para, querendo, contestar estèT
pedido no prazo da lei, prosseguindo-se até final condenação da ré a res
ponder pelo pagamento de indenização a ser fixada em liquidação por arbi
tramento, indenização esta que deve corresponder ao custo integral da
completa recomposição do complexo ecológico atingido até a data da efeti
va cessação ;das atividades nocivas, de modo que aquele readquira, qualita
tiva e quantitativamente, os atributos anteriores ao início do referido pro
cesso de poluição.
O existo da recomposição compreenderá necessariamente a restau
ração da cobertura vegetal nas proximidades; reintrodução das espécies
endêmicas de todos os gêneros da flora, da fauna silvestre e aquática; recu
peração do curso d’água atingido.
Protesta provar o alegado por todos os meios, especialmente de
poimento pessoal, oitiva de testemunhas, juntada de documentos e perícia.
Dá-se à causa o valor de R$..........
Termos em que, D. R. e A. esta, p, deferimento.
d e ............. de

MODELOS— 733
5. Petição inicial de ação civil pública (con sum idor)

PAULO
Ex.mo Sr. Dr. Juiz de Direito da .... Vara da Comarca d e ........:
O órgão do Ministério Público (ou qualquer dos legitimados ativos),

nos termos do art. 82, parágrafo único, III, da Lei n. 8.078, de 11 de setem
bro de 1990, vem respeitosamente à presença de Vossa Excelência propor
esta ação civ il p ú b licá 7 de responsabilidade por danos causados ao con
sumidor, com pedido de lim in a r, con tra.......... (dados do art. 282, inc. II,
do CPC), pelos motivos de fato e de direito que abaixo deduz:
Dos fatos e do direito
1. De acordo com o inquérito'civil que instrui a presente (art. 8o,
§ I o, da Lei n. 7.347/85), a ré tem feito publicar matéria publicitária nos
principais jornais da cidade (v. recortes inclusos), divulgando seu produto
X, com dados falsos (ou enganosos) sobre suas qualidades, porque... (es
pecifica^).
2. Ora, o art. 37 do Código do Consumidor proíbe toda publicidade
enganosa ou abusiva, e considera enganosa “qualquer modalidade de in
formação ou comunicação dé caráter publicitário, inteira ou parcialmente
falsa, ou, por qualquer outro modo, mesmo por omissão, capaz de induzir
em erro o consumidor a respeito da natureza, características, qualidade,
quantidade, propriedades, origem, preço e quaisquer outros dados sobre
produtos e serviços”.
Outrossim, os incs. IV e VI do art. 6o do Código de Defesa do Con
sumidor erigem à categoria de d ireito básico do consumidor a proteção
contra a publicidade enganosa e abusiva, bem como a efetiva prevenção e
7. As ações civis movidas pelo Ministério Publico, mesmo quando fundadas no CDC,
sob o aspecto doutrinário, são sempre ações civis públicas; quanto aos outros legitimados
para a defesa de direitos transindividuais pelo CDC, Sua ação se chama coletiva (v, Cap. 3)-
Quanto ao rito, v. nota de rodapé n. 6, retro, na p. 714.
734— MODELOS
reparação de danos patrimoniais e morais, inclusive sob o aspecto coletivo

e difuso.
Da lim inar e do pedido
3. Entretanto, não bastará pretender uma indenização para reparar
os graves danos já causados, se for permitido à requerida continuar a di
vulgar sua publicidade enganosa. Por isso que desde agora o deferimento
de uma lim inar se faz necessário, nos termos do art. 12 da Lei n. 7.347/85,
que impeça a continuidade da atividade lesiva aos consumidores.
4. Em face do exposto, requer se digne Vossa Excelência:
a) inaudita altera parte, conceder liminar, determinando a ime
diata proibição dá publicidade nos termos em que vem sendo feita.... (es
pecificar), sob pena de ter a requerida de recolher ao Fundo de que trata o
art. 13 da Lei n. 7-347/85, uma multa diária d e ....., desde o dia em que se
configurar o de scumpri mento (art. 12, § 2o, da Lei n. 7.347/85);
b) expedir mandado para citarão da requerida, pelo Correio (arts.
221, inc. I, 222 e 223, do CPC), para, querenSo, contestar o p edido no pra
zo da lei, prosseguindo-se até final confirmação da liminar e condenação da
ré a responder pelo pagamento de indenização por darios patrimoniais e
morais causados, a ser fixada em liquidação por arbitramento.
Protesta provar o alegado por todos os meios, especialmente depoi
mento pessoal, oitiva de testemunhas, juntada de documentos e perícia.
Dá-se à causa o valor de R$...........
Termos em que, D- R- e A. esta, p. deferimento.
d e ..............de

MODELOS— 735
6. Quesitos para perícias ambientais m ais com uns8

PAULO
QUESITOS
Deve o Sr. Perito responder às seguintes indagações:
I o) Qual a localização, descrição, dimensões e confrontações do

imóvel examinado?
2o) Qual o valor atual do imóvel examinado (terreno e benfeitorias)?
Justificar.
3o) Qual o critério utilizado para elaborar a avaliação? Justificar.
*V°) O imóvel contém área de preservação ambiental, de preservação
permanente, de proteção especial ou reserva legal obrigatória, assim descri
ta na legislação ambiental (arts. 2o, 3o e 16, da Lei n. 4.771/65)? Justificar.
5o) A área atingida estava em fase de regeneração? Se positiva a res
posta, em que estágio?
6o) Em caso de imóvel rural, pelo menos 20% da área total tem co
bertura arbórea? Está a área preservada?
7o) A área correspondente à reserva legal está averbada no Cartório
de Registro de Imóveis?9
8. O membro do Ministério Público podé designar peritos de sua confiança para

constatar e avaliar danos, vaíendo-sé analogicamente das regras do CPC e do CPP, dispensado
O compromisso (CPC, art. 422). Estão os peritos sujeitos às penas do art. 342 do CP.
9. Cf. art. 16, § 2o, da Lei n. 4.771/65.
736— MODELOS
8o) No imóvel, há vestígios de danos ao meio ambiente, causados

ou não pela ação do homem? Se positiva a resposta, queira descrevê-los,
incluindo menção ao tipo de vegetação atingida e seu estado anterior e
atual.
9o) Se-positiva a resposta ao quesito anterior, é possível ser deter
minado quando e como os danos foram provocados? Justificar.
10°) Houve autorização necessária dos órgãos administrativos com
petentes para a ação praticada?
11°) Os danos acaso existentes estão localizados em floresta, área de
preservação ambiental, de preservação permanente, de proteção especial
ou área de reserva legal obrigatória? Justificar.
12°) Qual o valor necessário para custear a reparação dos danos
mencionados? (expor o processo utilizado para o cálculo).
13°) Se não for possível a recomposição ambiental, qual o valor, em
pecúnia, do prejuízo ambiental causado? Justificar.
Enfim, solicita-se ao Sr. Perito expenda as demais considerações que
entenda relevantes, bem como apresente um projeto de florestamento ou
reflorestamento do local (quantidade e espécie de vegetais-, área necessária;
cronogramã' de obras; cuidados para assegurar condições de contenção
pluvial e proteção contra animais).
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INDICE ALFABETICO-REMISSIVO
(os números referem-se às páginas)
— A— e A D I n — 133
execução — 674
juízo universal — 284
ab s o lv iç ã o d e in stância — 365 leis em tese — 134
ação litispendência — 225, 230
afirmativa — 653 não-propositura — 89
am biental — legitimação — 154 n o E C A — 617, 621
carência — 352 objeto — 673
cautelar — 217, 221 obrigatoriedade — 84
instrumental — 221 p edido — 134
âtisfativa — 217, 221, 222, 470, p ó lo passivo — ; 674
472 recursos — 484
civil renúncia — 674
ex delicto — 464 rito processual — 220
prejudicialídade — 230 coletiva —j v. ação civil p ú blica
pública condenatória — 217
aditamento — 674 constitutiva— 217, 237
assistência litisconsorcial — d e im probidade — 194, 195
67 4 d e nulidade — 524
autoridade coatora — 345 d e regresso — 563
conceito — 69, 116 declaratória — 217, 237
consum idor — 673 incidental— 335, 526, 539
desistência — 363, 674 extinção — 365
distinção da ação p o p u la r — individual — 224
144 coisa julgada — 532
distinção d o m andado de litispendência — 225
segurança coletivo — 144 suspensão — 225, 226, 317
e ação penal — 1230
748— ÍND ICE AI.FABÉTICO-REMISSIVO
mandamental — 217, 218, 219, 238, A D In n. 2.7 9 7 -D F — 284

618, 619, 622
A D In n. 2.86 0-D F 284
penal
A D In n. 3.8 0 6 -D F — 427
■ e ação civil pública — 230
iniciativa — 233 A D In n. 3.83 6-D F _ 427
interesses difusos — 229 ad itam en to
litispendência — 248
à inicial — 323
prejudicialidade — 230
Ministério Público — 324
subsidiária — 234, 236
a fro -b ra sile iro — 653
perem pção — 365
p o p u la r — 93 agên cias
distinção da açâo civil pública — governamentais — 289, 333
144 reguladoras 2S9, 333
principal — 217 age n te
rescisória -— 342, 524, 541
político — 577, 578
sincrética -— 510
público — 577
a c e ss ib ilid a d e — 604
agrav o
acidentes e m shoppings contra liminar — 472
relação d e consum o — 163 de instrumento — 476
ações efeito ativo — 482
idênticas — 284 inom inado — 480
iniciativa d o Ministério Público — 70 interno — 480
prevenção'“ — 248, 284 regimental — 480
Á D C T — art. 29, § 5o — 71 a leitam en to m a te rn o — 74
adian tam en tò d a tutela — v. alta in d a g a ç ã o — 145
a n tecip aç ão d a tutela an im ais

A D In direitos — 152
e ação civil pública — 133 a n o n im a to — 423

n. 932-0-DF — 95 a n tecip aç ão d a tu te la — 223, 470,
n. 1.2S2-SP — 292 471, 472, 474, 485, 490, 513
n. 1.500-ES — 364
a n u la ç ã o — 238
n. 1.57Ó-DF — 262,527
a p e la ç ã o
n. 1.753-2-DF — 588
n. 1.852-DF — 53, 238, 259 antecipação da tu rela — 485
n. 1.901-DF — 541 efeitos — 485
n. 2.251-DF — 480 á re a
n. 2.384-5-D F— 121 de preservação permanente — 213
n. 2.652-DF — 109, 554 de proteção ambiental — 213
n. 2.797-DF — 120, 196, 203, 281, de proteção especial — 214
282 a rq u iv a m e n to
n. 2,822-SP — 297 implícito — 431
n. 2.860-DF — 281, 282 inquérito civil — 429
n. 3.059-ííS — 293 efeitos — 447
n. 3.096-DF — 643 outros inquéritos civis — 436
n. 3.153-DF — 301 parcial — 431
A D In n. 1.90 1-M G — 283 arresto — ■73
A D In n. 2.59 1-D F ~ 163 . arte — 183
ÍNDICE ALFABÉTICO-REMISSIVO— 749
a s s e m b lé ia g e ra l — 298 A to n. 125/97-PGJ-SP — 645

A sse n to n. 61/06-CPJ — 87. A to n. 168/98-PGJ-CGM P — 425
assistên cia ■
— 319, 330 A to n. 168/98-PGJ-C GM P-SP — 725
ao Ministério Público — 235 A to n. 212/99-PG J-C G M P-C SM P-SP —
judiciária — 300 426
litisconsorcial — 319, 330, 674
A to n. 313/03-PG J-C G M P-SP — 87
sim ples — 330 .
A to n. 484/06-CPJ-SP — 425
assisten te litisco n so rcia l — 322
asso c ia ç ã o civil A to N o rm a tiv o n. 484/06-CPJ-SP —
426, 429
assistência — 235
autorização pará agir — 298 atuação p a rtid á ria — 656
com prom isso de ajustamento — 383 atuação p o lítica — 656
inquérito civil — 442
au d iê n c ia d e c o n c ilia ç ã o — 376
legitimação — 297
litigância de má-fé — 549, 550 a u ta rq u ia — 383
perda da representatividade — 297 com prom isso d e ajustamento — 383
pertinência temática — 290 a u to rid a d e c o a to ra — 345 ■
pré-constituição — 290 au to rizaçã o d e a s s e m b lé ia — 298
asso ciaç ão d e a s s o c ia ç õ e s — 301 avaliação d o d a n o — 557
astrein te — 491 A viso ii. 3/03-CSM P-SP — 706
conceito — 491, 492
A viso n. 5/02-CSM P-SP — 702, 703,
ativid ad e 704
de risco — 566, 569, 570
A viso n. 44/04-CSM P-SP — 706
opinativa — 581
atividade-íirn. — 584
ativ id a d e -m e io — 584
A viso n. 151/05-C S M P -S P — 710
ato
A viso n. 152/04-CSM P-SP — 707
administrativo — 130, 133
reação impositiva — 131, 154 A viso n. 160/04-CSM P-SP — 708
d e im probidade administrativa — A viso n. 160/05-CSM P-SP — 711
187, 188
A viso n. 168/00-CSM P-SP — 698,
discricionário— 13.0, 131, 133
699, 700
vinculado — 131
A viso n. 192/02-CSM P-SP — 705
A to n. 1/96-CSMP-SP — 714, 715
A viso n. 2Õ3/04-CSM P-SP — 708
A to n. 1/99-CSMP-SP — 716, 717
A v iso n. 208/04-CSM P-SP — 709
A to n. 2/95-CSM P-SP — 717, 718,
723
A to n. 3/88-PGJ-SP — 599 — B—
A to n. 5/94-C S M P -S P — 713
A to n. 19/94-CPJ-SP — 425 ba n c o s — 163
A to n. 52/92-PGJ-CSM P-C GM P-SP — b a rre ira s — 604
394
b e n e fíc io s p re v id e n c iá r io s — 139
A to n. 55/95-PGJ — 708, 709 b e n s co letivo s — 52
750— ÍNDICE ALFABÉTICO-REMISSIVO
b i l l o f p eace — 46 art. 4o, III — 610

b io d iv e r s id a d e — 151 art. 22 — 71
art. 28, § I o — .71
b ío ta — 151
art. 44, V — 301
art. 44, § 3o — 301
art. 50 — 155, 338, 570, 626
— c — art. 53 — 290, 298
art. 66 — 97
art. 69 — 71
C A D E — 629
art. 90 — 52
c a d u c id a d e art. 91 — 52
conceito — 573 art. 166,1 — 611
consum idor — 575 art., 168 — 71, 74, 75
C â m a ra d e C o o rd e n a ç ã o e R evisão art. 171, I — 611
— 3 5 9 ,4 3 3 , 437, 441, 444 art. 186 — 143, 417, 5_60
art. 188, 1 — 232
c â m b io ■
— 613
art. 188, II — 232
c an a-d e-a çú c ar — 697 art. 205 — 215, 573
c ã o -g u ia — 597, 606 art. 206, § 3o, V — 215, 506, 573
carên cia d e a çã o — 352 art. 259 — 347
art. 260 — 347
carta a n ô n im a — 423
art, 381 — 338
caso fo rtu ito — 569 art. 393 — 569
cau sa d e p e d ir — ; 127, 539 art. 393, parágrafo único — 569
próxim a — 127 art. 445, § I o — 575
re m ota— 127 art. 542 98
art. 553, parágrafo único — 72, 98
ca u sa lid a d e ■
— 571
art. 661 — 389
c au telar satisfativa — 217, 221, 222, art. 840 — 385
4 7 0 ,4 7 2
art. 849 — 399
C C d e 1916 arts. S 5 1-853 — 389
art. 4o — 98 art. 861 — 62
art. 5o, II — 610 art. 927, parágrafo único — 566
art. 5o, III — 610 art. 928 — 97, 611
art. 240 •— 659 art. 929 — 232
art. 372 — 98 art. 930 — 232
art. 446 — 610 art. 931 — 567
art. 447, III — 600 art. 935 — 231
art. 448 — 600 art. 942 — 347, 560, 566
art. 451 — 6 l l art. 1.037 — 72
art. 459 — 611 art. 1.093 — 290
art. 462 — 98 art. 1.272 — 338
art. 1.533 — 388 arts. 1.277 e s . — 150, 571
C C d e 2002 art. 1.497, § I o — 72
art. 1.548 — 72
art. 2o — 98
art. 1.549 — 72
art. 3o, II — 610
art. 1.637 — 72, 93,619
art. 3o, III — 610
art. 1.63S — 72
art. 4o, II — 610
art. 1.690 — 92
art. 1.691 — 92 art. 24 — 571

art. 1.692 — 72, 92, 619 art. 25, § I o — 347 .
arts. 1.695-1.697 ■— 641 art. 26 — 576
art. 1.747 — 610 art. 26,1 — 575
art. 1.757 — 72 art. 26, II — 575
art. 1.766 — 72 art. 26, § 2o — 430, 576
art. 1.767,1 — 611 art. 26, § 2o, III — 423, 425, 452
art. 1.767,11 — 611 art. 26, § 3 ° — 576
art. 1.767, III — 611 art. 27 — 505, 506, 573, 576
art. 1.767, I V — 611 art. 28 — 337, 571
art. 1.767, V — 72 art. 28, § 5o — 337
art. 1.768 — 611 art. 29 — 161 '
. art. 1.768,111— 7 2 art. 36 — 174-, 175
art. 1.769 — 72, 611 art. 37 — 174', 175
art. 1.772 — 611 art. 37, § I o — 174
art. 1.779 — 98 art..37, § 2 ° — 175
art. 1.780 — 611 art. 37, § 3o — 174
art. 1.782 - 6 1 ! art. 38 — 174, 175
art. 1.938 — 98 art. 43 — 415
art. 1.962, I V — 611 art. 44 — 415
CDC art. 51 — 165, 167
art. I o — 101, 163 art. 51,1 — 165
art. 2o — 159, 161, 163 art. 51, § 2o — 167
art. 2o, parágrafo único — 159,161 art. 51, g 4 ° — 53, 76, 168, 238
art. 3o — 164 arts. 51-53 — 166
art. 3o e §§ — 162, 163 art. 52 — 165
art. 4o — 163, 164 art. 53 — 165
art. 4o, IV — 415 art. 54, § 4o — 168
art. 6o — 163, 165 art. 56, I — 493, 500
art. 6o, III — 415 art. 56, X I I — 161
art^6°, I V — 174 art. 56, parágrafo único — 493, 500
art. 6o, VI — 560 art. 57 — 493, 496, 500
art. 6o, VIII — 175, 176, 177, 428, art. 57, parágrafo único — 500
549, 559 art. 60 — 161
art. 7o — 163, 164, 165 art. 63 — 175
art. 7o, parágrafo único — 347 art. 64 — Í75
art. 12 — 489, 566, 567 art. 66 — 59, 175
art. 12, § Io— 567 art. 67 — 59, 175
art. 12, § 3° — 570, 572 art. 68 — 59, 175 -
art. 13 — 521, 567, 568 art. 72 — 415
art. 14 — 566, 567 art. 80 — 119, 234, 235
art. 14, § I o — 567 art. 81 — 49, 55, 76, 90, 101, 169,
art. 14, § 3o — .571 241, 600
art. 14, § 4o — 568 art. 81, § I o — 292
art, 16 — 344 art. 8 1 ,1 — 531
art. 17 — 161 art. 81, II — 531
art. 18 — 568, 569 art. 81, III — 531, 532
art. 23 — 571 art. 81, parágrafo único — 52, 53,
227, 634
752— ÍND ICE ALFABÉTICO-REMISSIVO
art. 81, parágrafo único, I — 50 art. 95 — 128, 501, 505, 507, 508,
art. 81, parágrafo único, 11 — 52 517,519
art. 81, parágrafo único, III — 66, art. 96 — 504
124, (518, 668 arts. 96-100 — 501
arts. 81 e s . — 70 art. 97 — 5Ò5, 507, 508, 514, 515,
arts. 81-91 -— 76 516, 517, 519
arts. 81-104 — 224 art. 97, parágrafo único — 516
art. 82 — 76, 89, 90, 101, 116, 122, art. 9 8 — 116, 501, 503, 512, 514,
169, 236, 287, 306, 312, 314, 516, 517
321, 322, 341, 342, 382, 403, art. 98, § 2 ° — 517
447, 515, 523, 548, 600, 668, 669 art. 98, § 2 ° , 1 — 516, 518
art. 82, § I o — 209, 292, 305 art! 98, § 2o, II — 51.6
art. 82, § 2o — 122, 326, 327, 328 art. 99 — 224, 501, 505, 521
art. 82, § 3o — 122, 378, 379, 380, art. 99, parágrafo único — 496, 521
381 art. 100 — 501, 504, 505,.508, 512,
art, 82, 1 — 292 5 1 4 ,5 1 5 ,5 1 6 ,5 1 7 ,5 1 8 ,5 2 2
art. 82, II — 292 art. 100, parágrafo único — 496,
art. 82, III — 288, 292 500, 501, 503, 505, 522
art. 82, rV — 291, 292, 293, 297, art. 101 — 267, 268, 285
298, 305 art. 101, 1 — 253, 268, 516, 517
art. 83 — 124, 218, 237, 238, 239 art. 102 — 131, 535
art. 84 — 510 art. 103 — 66, 227, 264, 344, 520,
art. 84, § I o — 493 527, 528, 529, 533, 536, 542
art. 84, § 2o 471 art. 1 0 3 ,1 — 304, 529, 531, 532, 534
art. 84, § 3o — 223, 224, 471, 472, art. 103, II — 227, 530, 531, 532,
489, 491 534, 535
art. 84, § 4o — 471, 472, 489, 490, art. 103, III — 227, 300, 304, 530,
491,492 531, 532, 535
art. 84, § 5o — 491 art. 103, § I o — 342, 530, 534, 535
art. 87 — 52, 66, 442, 548, 551 art. 103, § 2o — 304, 317, 530, 535,
art. 87, parágrafo único -^-'548, 551 536
art. 90 — 76, 101, 120, 122, 124, art. 103, § 3o — 243, 249, 533, 534
137, 171, 177, 178, 239, 252, art. 103, § 4o — 533
261, 265, 266, 287, 288, 306, art. 104 — 225, 226, 227, 243, 245,
421, 436, 477, 493, 527, 528, 249, 304, 316, 317, 321, 331,
551, 668 333, 509, 514, 529, 530, 532,
art. 91 — 116, 241, 517, 519 534, 535, 543
arts. 91-100 — 224 art. 110— 117, 123, 127, 239, 679
art. 92 — 358, 378, 379 arts. 110-117— 120
art. 93 — * 252, 261, 264, 265, 266, art. 112 — 364, 366, 681
267, 268, 270, 272, 273, 285, art. 113 — 121, 122, 237, 326, 327,
504, 528, 621 378, 379, 381, 662, 681
art. 93, 1 — 252, 264, 285 art. 114 — 683
art. 93, II — 253, 263, 264, 266, 269, art. 115 — 551, 683
270, 285, 520, 521, 527, 528, 538 art. 116 — 547, 683
art. 94 — 225, 226, 243, 250, 304, art. 11 7 — 124, 239, 683
316, 317, 318, 322, 331, 332,
333, 504, 514, 518, 535, 543 art. 74, IV — 424
art. 79, § I o — 424 ■ quadro sinótlco — 536

' art. 9 7 , 1 — 644 quando não se form a — 544
art. 111 — 133 relação continuativa— 541
art. 1 1 5 ,X X D í— 559 relacivização — 542
art. 197 — 213 . rescisão — 540
art. 198 — 213 secundiim eventus litis — 537
art. 261 — 213 c o m ercian te
art. 262 — 213 responsabilidade — 568
CF — v. CR co m p e tê n c ia 251
c h a m a m e n to a o p ro c e s s o — 347 absoluta — 260
citação p o r ed ital — 347 coisa julgada — 261
concorrente — 266
c lá u s u la
consum idor — 266
a b u s iv a — 1 6 4 ,1 6 5 , 166
danos
ação d e n u lid a d e — 168
nacionais — 2 66
d e ad esão — 168 regionais — 266
d estaqu e — 167
direitos indígenas — 277
nu la — 165 Distrito Federal — 276
p en al — 380 domicílio d o a u to r— 268, 294
rebus sic stantibus — 541 ECA — 620
restritiva ---1 6 7 entidade d e utilidade pú blica — 277
CLT fundação federal ■ — 272
art. 477, § 3 o — 74 interesse d a U nião — 272
art. 856 — 74 interesses coletivos — 260
art. 876 — 380 interesses difusos — 260
c o b ra n ç a Justiça d o Trabalho 254
d e im p o stos — 137 Justiça F e d e r a l 274, 277, 352
d e taxas :— 142 local
da ação — 253
c o is a ju lg a d a — 262, 525, 674
da om issão — 253
c o n c e ito — 525
do dan o — 251
colfeusão com c o m p e tê n c ia — 262, méio am biente d o trabalho — 255,
264
256
e a ções individu ais — 532
prevenção — 265, 266
erga om nes — 534, 535, 544
sociedade
e rr o d e rem issão d o C D C — "227 anônim a — 277
e x e m p lo s — 534 de econom ia mista — 277
fa ls a — 541 territorial'— 261, 262, 519
fo rm a l — 525 concorrente — 270
in utilibus — 530 c o m p ro m is s á rio — 3 8 7
interesses
co le tiv o s — 530 c o m p ro m is s o
difusos — 529 arbitrai — 389
individuais h o m o g ê n e o s — 530 de ajustamento — 375, 439, 450,
lim ites territoriais — 261 , 526 674
m a n d a d o d e seguran ça — 541 anulação — 341
m aterial — 525 associação civil — 383
m itigação — 542 autarquia -— 383
nu lidade — 541 características — 386
culpa d o compromitente — 727 danos morais — 164

discordância — 392 direitos ■— 161, 164
efeitos — 394 e m eio ambiente — 161
eficácia — 394, 439 e Ministério Público — 168
empresa pública — 383, 384 individual — 171
execução — 514
multas — 493, 500
fundação
prazos de caducidade — 575
privada — 383
prescrição — 575
pública — 383
propaganda — 173
hom ologação — 397
p rova — 164, 175
medidas compensatórias — 388
responsabilidade — 566
m odelo — 727
serviços públicos — 165
. multa — 493
natureza jurídica — 385 c o n tin ê n c ia — 241, 248, 317, 324>
Procons — 383 6 74
rescisão— .341, 398, 399 c o n trato
sindicato — 383
d e adesão — 167, 168
sociedade de econom ia mista —
eleição de f o r o — 267 -
383, 384
n u lid a d e — 167
veto — 121, 378 .
c o n trib u iç õ e s p re v id e n c iá ria s — 139
preliminar — 389
c o m p ro m ite n te — 387 c o n trib u in te
d e fe s a — 137
c o m u n icaç ão — 74
co n v ite — 405
co n ciliação — 376
c o o p e ra tiv a — 290
condenação
c o o p e ra tiv a s
genérica — 128, 508
d e crédito — 613
co n d u ç ã o coercitiva — 405, 406, 424
c o rre ç á o
c o n e x id a d e — 241, 248, 324, 674
d a comunicação publicitária — 175
co n flito da informação — 175
confederativo — 274
c o rr e iç ã o — 223
d e atribuições — 359
c o r r e io — n o tific ação — 405
c o n ílitu o s id a d e — 49, 51
CP
c o n fu s ã o p a trim o n ia l — 338
art. 12 — 466
C o n se lh o
art. 18 — 465
atuação consultiva — 445 art. 18, parágrafo único — 466
deliberação — 444 art. 49 — 466, 498
participação d o m em bro d o M P — art. 91,1 — 232
499 art. 91,11 — 232
C o n se m a art. 153, § I o- — 417
comunicação — 150 art. 154 — 410
c o n s u m id o r — 159 art. 163, parágrafo único, III — 213,
214
caducidade — 575
conceito art. 165 — 213, 214, 215
doutrinário — 159 art. 166 — 213, 214
jurídico — 161 art. 186, § I o, XII — 410
art. 269 — 410, 411 art. 85 — 582

art. 319 — 467 art. 94 — 252
art. 325— 417, 428, 581 art. 100, V — 252, 253
art. 327 — 577 art. 105 — 248, 249
art. 330 — 467 art. 112 — 267
art. 342— 735 art. 118, II — 99
CPC art. 133, 1— 582
art. 3o — 352 art. 134 — 454, 455, 456
art. 5o — 72, 336, 526, 539 art. 135 — 454, 455, 456
art. 6o — 62, 65,’ 315, 341 art. 135, I -I V — 455
art. 9 o — 62 art. 135, V — 456, 458
art. 9 o, I — 72, 619 art. 135,I V — 458
art. 12, III — 289 art. 138 — 455
art. 12, V II — 339 art. 138, § I o — 460
. art. 14, parágrafo ú n ico — 109, 491, art. 1 3 8 ,1 — 454, 455, 458, 460
492, 510, 554 art. 138, parágrafo único — 460
art. 14, V — 109, 491, 492, 510 art. 188 — 81, 99, 100, 476, 484
art, 16 — 109, 110, 551 art. 192 — 406
art. 17— 109, 110, 548, 551 art. 219, § 5o — 573
art. 18 — 109, H O , 548, 551 art. 231 — 340
art. 19 — 557 art. 231,1 — 343
art. 20 — 550 art. 236, § 2o — 99
art. 21 — 552 art. 238 — 405, 423
art. 29 — 554 • art. 246 — 107, 108, 109
art. 33 — 547 art. 252, III — 248
arts. 41 e s . — 97, 156 art. 253, III — 284
art. 4 6 ,1 — 155 art. 264 — 324
art. 46, parágrafo ú n ico -— 250, 317, art. 264, parágrafo único — 324
322, 332, 347 art. 267, § 4o — 365, 372
art. 4 7 — 155 art. 267, V — 248
tç t. 48 — 329, 393 art. 267, V I — 352, 396
art. 49 — 329 art. 268, parágrafo único — 365
art. 50 — 330, 346 art. 2 6 9 ,1 — 399
art. 53 — 365, 393 art. 269,11— 372
art. 54 — 330, 331, 365 art. 269, III — 394, 396, 399
art. 55 — 377, 396 art. 269, V — 372
arts. 56 e s. — 334 art. 272 — 731
art. 70 — 339 art. 273 — 223, 224, 471, 472, 474,
art. 70, III — 564 490, 491, 492
art. 7 7 — 512 art. 273, § 3o — 471, 472, 489, 491,
art. 77, Í II — 347 513
art. 81 — 72, 80, 81, 554 art. 273, § 5o — 223
art. 82,1 — 80, 90, 97, 99, 601, 619 art. 273, § 7 ° — 471
art. 82, II — 80 art. 273, 1 — 223
art. 82, III — 46, 80, 90, 97, 98, 99, art. 274 — 220
209, 343, 599, 613, 614, 646 art. 275 — 220
art. 83 ■— 99 art. 275, 1 — 731
art. 84 — 107, 108, 109 art. 2 7 6 — 731
art. 282, I I I — 127
art. 282, IV — 127 art. 475-L, V — 513'

art. 286 — 127 art. 475-L, V I — 513
art. 286, II — 127 art. 475-N, 1 — 399
art. 287— 490 art. 475-N, III — 392, 396, 399
art. 292, § I o, I — 130 art. 475-O — 471
axt. 2 9 3 — 470 art. 475-O, 1 — 471, 513
art. 302, parágrafo único — 97 art. 475-P — 517
art. 325 — 335 art. 476 — 99 .
art. 330 — 471 art. 485 — 399, 541
art. 411-— 406 art. 485, VIII — 399
art. 422 — 735 art. 486 — 399
art. 425 — 72 art. 4 8 7 ,1 — 403
art. 4 4 7 — 376 art. 487, III ~ 72, 403-,' 524
art. 448 — 376 art. 495 — 542
art. 460 — 128 art. 499 — 99
art. 460, parágrafo único — 128 art. 499, § I o — 334, 341
art. 461 — 220, 490, 491, 510, 512 art. 499, § 2 ° — 100, 349
art. 461, § 3o — 470, 471, 472, 492 art. 501 — 401
art. 461, § 4o — 492 art. 502 — 401
art. 461, § 5o — 471, 472, 489, 492 art. 508 — 484
art. 461, § 6o — 471, 472, 489, 492 art.-513 — 394
art. 4 6 1-A — 220, 510 art. 520, VII — 485
art. 466-B — 72 art. 522 — 476, 484
art. 467 — -525 art. 523 — 482
art. 469 — 127, 539. . art. 523, § I o — 483
art. 470 — 127, 526, 539 art. 523, § 2o — 477
art. 471 — 541 art. 524 — 476
art. 471-1 — 220 art. 527 — 477
art. 475 — 486 art. 527, II — 487
art. 475, § 2 ° — 486 art. 527, HI — 477, 478, 482
art. 475, § 3o — 486 art. 529 — 476, 477, 483
arts. 4 7 5 -A e s. — 507 art. 558 — 477, 478
art, 475-A, § I o — 508 art. 558, parágrafo único — 483, 484
art. 475-A, § 2° — 509 art. 566, II — 72
art. 475-B — 508 art. 585, II — 380, 381, 387, 514
art. 475-B, §§ I o a 4o — 508 art. 585, VII — 380, 486
art. 475-C — 508 art. 585, VIII — 380, 387, 514
art. 475-D — 508 art. 586 — 387, 388
art. 475-E — 508, 509 art. 621 — 220
art. 475-F — 508 art. 632 — 72, 220
art. 475-H — 509 art. 633 — 493
art. 475-1— 510 art. 634 — 491,493
art. 475-1, § I o — 513 art. 638 — 493
art. 475-J — 508 art. 643, parágrafo único ■— 493
art. 475-L •— 514 art. 644 — 490, 492, 512
art. 475-L, 1 — 513 art. 645 — 380, 386, 387, 388, 451,
art. 475-L, 11— 513 514
art. 475-L, Iir — 513 art. 645, parágrafo único — 388, 514
art. 475-L, I V — 513 art. 646 — 220
(
ÍN D IC E ALFABÉTICO-REMISSIVO— 757
'(
art. 730 — 224, 389, 511, 552 art. 39, § 5 ° — 423
art. 731 — 511 art. 42 — 364, 366, 369, 403
arts. 736 e s . — 514 art. 46, § I o — 423
art. 741 — 224, 389 art. 64, parágrafo único — 233
art. 745 — . 388 art. 65 — 232
art. 760 — 343 art. 66 — 231
art. 761 — 343 art. 67,1 — 232
art. 796 — 72 art. 67,11 — 232
art. 800, parágrafo único — 222 art. 67, III — 231
art. S04 — 470 art. 68 — 73, 80
art. 807 — 483 ■ art. 84 — .203, 280, 281, 282
art. 8 1 3 ,1 — 470 art. 84, § I o — 281
art. 870,1 — 343 art. 84, § 2o — 281
art. 870, II — 343 art. 88 — 120 0
art. 888, V I — 469 art. 92 — 73, 230
art. 908, I — 343 art. 92, parágrafo únicò — 73 c
art. 914,1 — 72 art. 93 — 230 (
art. 928 -— 469 art. 112 — 460
art. 942, II — 342 ' art. 125 — 73 (
art. 944 — 88, 105 art. 127 — 73
art. 988, VIII — 73
c
art. 134 — 73
art. 1.046 ^ 334 art. 136 — 73 <
arts. 1.046 e s . — 342 art. 137 — 73
art. 1.103 — 72 art. 1 4 2 7 3 (
art. 1.104 — 72, 74, 75 art. 144 — 73
art. 220 — 406
í
art. 1.105 — 87
art. 1.144,1 — 94, 98 art. 2 2 1 — 406
art. 1.177, I I I — 72, 600 art. 252 — 454, 455
art. 1.178 — 72, 600 art. 254 — 454, 455
art. 1.189 — 72 art. 258 — 454
,art. 1.194 — 72 art. 514 — 194
a k 1.197 — 72 art. 576 — 366, 369, 403 f
art. 1.198 — 72 art. 622 — 542
art. 1.204 — 71 C R
F
art. 1.211-A — 640 art. I o, TV— 208 (
art. 1.218, V II — 72 art. 3o, I V — 638, 660
C P C d e 1939 art. 5o — 140 F.
art. 670 — 72 art. 5o, caput — 104 i,
CPP art. 5o, I — 660
art. 4o — 423 art. 5o, I V — 423 V
art. 5o, II — 407, 414 art. 5o, L IX — 234, 235
art. 12 — 423 art. 5o, LX — 409
art. 13, II — 407, 414 art. 5o, L X IX — 104, 145, 218, 219 F
art. 18 — 434, 448, 449 art. 5o, L X X — 104, 119, 138, 145,
art. 20 — 410, 428 219, 289, 315, 543, 667
art. 5o, DOt, a — 219, 301
art. 28 — 85, 89, 108, 360, 361, 362, (..
367, 373, 397, 429, 432, 435, 438 art. 5o, LXX, b — 218, 219, 289, 298,
302 I..
art. 29 — 235, 236
758— ÍND ICE ALFABÉTICO-REMISSTVO
art. 5o , LXXI — 6 21 art. 35 IV — 71

art. 5o, LXXH — 4 0 9 , 415 art. 36 III — 71
art. 5 °, LXXIII — 119, 138, 145, 148, art. 37 — 132, 185, 206, 428, 560
1 5 5 , 1 8 1 , 1 8 3 , 18 4 , 1 9 8 , 219, art. 37 caput— 132, 133, 185
290, 3 1 5 , 3 1 6 , 3 2 1 , 3 2 3 , 5 4 9 , 560 art. 37 VIII — 596, 600, 602, 606,
art. 5o , V — 143 607
art. 5o , X — 4 0 9 art. 37 XIX— 293
art. 5 o , XI — 2 8 9 art . 37 XX — 293
art. 5 °, XII — 4 0 9 , 4 1 0 , 4 1 1 art. 37 § I o — 208
art. 5 o, X I V — 4 0 9 , 4 1 8 art. 37 § 40 _ 192) 196, 280
art. 5 °, X X I — 1 1 9 , 1 3 8 , 1 8 3 , 2 9 4 , art. 37 §5° — 195, 574, 575
2 9 7 , 2 9 8 , 3 1 5 , 543, 6 0 6 , 6 6 7 art. 37 § 6 ° — 563, 577, 585, 586
art. 5 o , X XIII — 2 0 8 . art. 40 § 4°, I — 596
art. 5 ° , XXTV — 2 0 8 art.. 43 § I o — 208
art. 5o , X X V — 6 6 7 art. 49 IX — 187
art. 5o , X X V I — 5 41 art. 52 1 — 196
art. 5 o , X XXIII — 4 0 8 , 4 0 9 , 4 1 0 , 41 4 , art. 52 Ií — 196
428- . • art. 52 X — 135 J
art. 5o , XXXEV — 443 art. 58 § 3o — 71
art. 5 o, X X X V — 144, 4 7 5 , 5 3 5 art. 61 § l ° , I I , í í — 5S9
art. 5 o, XXXVIII — 4 09 art. 62 — 262, 527, 575
art. 7o, XXX — 638 art. 62 § io, b — 667
art. 7o , X X X I — 5 9 6 , 6 0 0 , 6 0 6 art. 66 § 2 ° — 2 2 1
art. 8 o — 291 ■ art. 68 § 1 °, I — 589
art. 8 o, I — 3 0 2 art. 71 § 3o — 187
art. 8 o, III — 1 1 9 , 138, 2 8 9 , 3 0 2 , art. 71 caput — 186
315, 543, 667 art. 85 II — 313, 579, 589
art. 14, § I o , II, b — 638, 640 art. 93 I , c — 3 1 1
art. 14, § 10 — 7 6 art. 95 parágrafo único — 454
art. 17, § 2o — 3 0 1 art. 96 III — 424
art. 2 0 — 183 art, 98. I — 85, 364, 369, 376, 403
art. 2 1 , IX — 2 0 8 art. 100 511
art. 21, XIII — 2 7 6 art. 100, § I o — 511, 585
art. 21, X IV — 276 . art. 100, § 3 ° — 511, 552
art. 21, X XI — 298 art. 102 — 282
art. 21, X XH I, c — 565 art. 102, l,a — 70, 71, 135, 621
art. 2 2 , 1 — 9 5 , 3 9 5 art. 102 , l,b — 196, 279
art. 2 3 , 1 a VII — 272 art. 102, 1, c — 196
art. 2 3 , II — 5 9 6 , 6 0 0 , 6 0 2 art. 1 0 2 ,1 ,/— 274, 360
art. 23, X — 2 0 8 art. 1 0 2 ,1, w — 457
art. 24, VI a VTII — 2 72 art. 102, l ,o — 254
art. 2 4 , X I — 4 2 5 art. 102, § I o — 71
art. 2 4 , XII — 2 0 8 art. 103 — 120, 621
art. 2 4 , X IV — 2 0 8 , 5 9 6 /6 0 0 , 6 0 2 art. 103, V I — 70, 71
.art. 26— 183 art. 103, V III — 301
art. 31, § I o — 186 art. 103-A, § 2 Ü— 71
art. 3 1 ,'§ 2o — 187 art. 10-5 — 282
art. 32, § I o — 276 art. 105, I , a — 196, 3 10
art. 3 4 , V I I — 71 art. 1 0 5 ,1, 'd — 360
ÍNDICE ALFABÉTICO-REMJSSIVO— 759
art. 106, § 2o — 71 art. 136 — 208

art. 10? — 249 art. 136, § I o, I, b — 410
art: 109,1— 270, 272, 273, 274, art. 136, § I o, I, c — 410
275, 277, 285, 351, 629 art. 139, IH — 410
art. 109, X I — 277 art. 144, § I o, I — 208
art. 109, § I o — 275 art. 149, § I o — 208
art. 109, § 3o — 272, 273, 274 art. 168 — 313
art. 109, § 4 ° — 272 art. 170 — 208
.art. 114 ■— 254, 256 art. 170, III — 208
art. 114, § 2 ° — 254, 255 art. 173, § I o r - 384
art. 114, § 3 ° — 71, 74, 254, 255 art. 173, § I o, 1 — 208
art. 125, § 2o — 71, 135 art. 173', § I o, II — 512
art. 127 — 83, 84, 617, 646 art. 180 — 208
art. 127, caput — 83, 168, 169, 198, art. 182 — 631
349, 615, 622, 644 - art. 182, § 2o — 208
art. 127, § I o — 356, 438, 617 art. 183 — 631
art. 127, § 2° — 311, 356 art. 184 — 208
arts. 127-130 — 313 arts. 184-186 — 208
art. 128 — 327 art. 186 — 208
art. 128, § 5o — 95, 327, 395, 426, art. 192, IV — 70
437, 445, 447, 589 art. 193 — 208
art. 128, § 5“ II — 454 art. 194 — 208
art. 128, § 5o, I I , a — 553 art. 1 9 5 ,1, a — 254
art. 128, § 5o, I I , d — 499 art. 195, II — 254
art. 128, § 5o, I I , e — 656 art. 200, § 3o — 622
art. 129, r — 233 art. 2 0 1 — 208
art. 129,11— 125, 427, 622, 644, art. 201,1 — 638
646 art. 201, § I o — 596
art. 129, I I I — 52, 71, 76, 83, 84, art, 203 — 208
104, 118, 120, 126, 138, 148, art. 2 0 3 ,1 — 638
168, 169, 172, 183, 184, 185, art. 203, IV — 596, 600, 602
187, 196, 198, 199, 201, 208, art. 203, V 600, 602, 640
277, 289, 315, 421, 422, 427, art. 208, III — 596, 600
436, 441, 543, 622, 624, 644, art. 212 — 665
646, 665, 666, 667, 669 art. 212, § 5o — 208
art. 129, rv — 71, 120, 621 art. 215 — 182
art. 129, V — 71, 80, 97, 120, 277 art. 216 — 182, 183, 560
art. 129, V I — 405, 407, 412, 413, art. 216, V — 213
422, 427, 464 art. 216, § I o — 212, 213
art. 129, V I I I — 407, 413, 414, 422, art. 217, § 3o — 209
433, 434 art. 220 ~ 209, 562
art. 129, I X — 71, 83, 101, 170, 197, art. 220, § 3 ° — 74
199, 349, 350 art. 220, § 3o, I — 73
art. 129 , § I o — 70, 89, 106, 107, art. 220, § 3o, II — 173
120, 315, 366, 370, 403, 447, art. 220, § 4a — 173
624, 669 art. 221 — 74, 144, 562, 622
art. 129, § 2o *— 108 art. 224 — 596
art. 131 — 194 art. 225 — 148, 151, 544, 574
art. 134, § I o — 73 art.' 225, § I o — 149
760— ÍND ICE ALFABÉTICO-KEMISSIVO
art. 225, § I o, I V — 415 Súm. n, 8 — 277

art. 225, § 2o — 565 Súm. n. 9 — 381, 388, 397, 450
art. 225, § 3o — 148, 565 Súm. n. ■10 — 430
art. 226, § 8 ° — 661 ' Súm. n. 11 —v 445
art. 227 — 617, 618 Súm. n. 12 — 436, 441
art. 227, § I o — 596 Súm. n. 13 — 694
art. 227, § I o, 11 — 600 Súm. n. 14 — 695
art. 227, § 2o — 596, 600, 602 Súm. n. 15 — 255
art. 229 — 638, 640 Súm. n. 16 — 459
art. 230 — 638, 640 Súm. n. 17 — 459
art. 230, § 2 D— 638, 640 Súm. n. 18 — 149, 569, 572
art. 231 — 209, 277, 278 Súm. n. 19 — 437, 624
art. 232 — 97, 98, 120, 138, 277, Súm. n. 20 — 389, 391, 395, 397,
289, 315, 543, 667 451'
art. 232, § 2o — 277 , Súm. n. 21 — 395, 397, 398, 451
art. 239 — 208 Súm. n. 22 — 697
art. 239, § l c — 208 Súm. n. 23 — 493
art. 240 — 209 Súm. n. 24 — 436
art. 244 — 602 Súm. n. 25 —- 398
c rim e c o n tra a ad m in istração Súm. n. 26 — 698
p ú b lic a — 463 Súm. n. 27 — 699
Súm. n. 28 — 204, 699
C S M P -S P
Súm. n. 29 — 153, 154, 700
Ato n. 1/96 — 714, 715
Súm. n. 30 — 398, 701
Ato n. 1/99 716, 717
Súm. n. 31 — 702
Ato n. 2/95 — 717, 718, 723
Súm. n. 32 — 703
Ato n. 5/94 - - 713
Súm. n. 33 — 703
Aviso n. 3/03 — 706
Súm. n. 3 4 — 704
Aviso n. 5/02 — 702, 703, 704
Súm. n. 35 — 705
Aviso n. 44/04 — 706
Súm. n. 3 6 — 706
Aviso n. 75/04 — 707
Súm. n. 3 7 — 706
Aviso n. 98/05 — 710
Súm, n. 38 — 707
Aviso n. 151/05 — 710
Súm. n. 39 — 707
Aviso n. 152/04 — 707
Súm. n. 40 ■— 708
Avisò n. 160/04 — 708
Súm. n. 41 — 708
Aviso n. 160/05 — 711
Súm. n. 42 — 709
Aviso n. 168/00 — 698, 699, 700
Súm. n. 43 — 710
Aviso n. 192/02 — 705
Súm. n. 45 — 711
Aviso n. 203/04 — 708
C TN
Aviso n. 208/04 — 709
art. 197 — 411
Regimento Interno — 713
art. 198 — 411
Súm. n. 1 — 246, 316
Súm. n. 2 — 49, 174 c u lp a
Súm. n. 3 — 175 d o ad m in istrad or — 191
Súm. n. 4 — 397, 450 e resp on sab ilid a d e — 565
Súm. n. 5 — 430, 692 m em b ro d o M in istério P ú b lico -—
Súm. n. 6 — 692 5S1
Súm. n. 7 — 87, 102, 170, 172, 524, reg im e ju ríd ic o — 5 65
614, 615, 630 . c u m p r im e n t o d a s e n te n ç a — 5 1 0
r
ÍN D IC E ALFABÉTICO-REMISSIVO— 761
im pugnação — 513 D e c . n. 3-956/01 — 597

c u m u la ç ã o d e p e d id o s 129, 218 D e c . n. 4.227/02 — 639
c ü ra te la — 610, 611 D e c . a . 4.228/02 — 597
custas — 547, 548 D e c . n. 5.904/06 — 597
adiantam ento — 550 D e c . n. 20.923132 — 498 í
D e c . n. 24.559/34 — 75 (
D e c . n. 27.070/87 — 498, 499
(
D — D e c . n. 83-540/79 - - 75, 147
(
D e c . n . 89.336/84 — 213
dano D e c . n. 98.161/89 — 498
a coisa tom bada — 214 . D e c . p a u lis ta n. 13-426/79 — 213, ç

ao erário 216
(
D e c . p a u lis ta n. 39.104/94 — 620
avaliação — 557 (
D e c . p a u lis ta n. 41.170196 — 383
em coisa de valor artístíco — 214
m oral — 143, 164, 175, 189, 205, D e c . p a u lis ta n. 41.717/97 — 383 í
508, 560 D ec .-I.ei n. 25/37 — 213
coletivo — 143
í
D cc.-L ei n. 41/66 — 75
execução — 508
D e c .-L e i n. 200/67 — 383, 384
('
sucum bência recíproca — 552
nexo causai — 149 D e c .-L e i a . 226/67 — 86 (.
patrim onial — 143 D e c .-L e i n. 891/38 — 75
prova — 164, 175
(
D e c .-L e i n. 900/69 — 383
qualificado — 213
transação — 381 d e c a d ê n c ia — 45 2, 502, 5 0 5, 506,
danos 573
nacionais — 269- conceito — : 573
«^regionais — 269 consum idor — 575
D e c . n . 408/91 — 624 d e fe ito

d o p ro du to — 567
D e c . n. 1.306194 — 501, 521, 624
d o serviço — 567
D ec. n. 1.948/96 — 639
na prestação d e serviço — 568
D e c . n. 3.298199 — 595, 596, 602, d e fe s a
609 da criança — 617
art. I o — 603 d a m ulher — 659
art. 5° — 603 d o adolescente — 617
art. 6o — 603 d o consum idor — crítica — 177
art. 7o — 603 d o contribuinte — 137 C
art. 15 — 603 d o deficiente — 598
art. 16 — 603 d o idoso -■— 637
art. 24 — 603 dos investidores — 613
art. 30 — - 603 limites — 615
c
art. 34 — 603 d e fic iê n c ia — v. p e s s o a p o r t a d o r a d e (
art. 46 — 603 d e fic iê n c ia
Dec. n. 3-708/19 — 75 V
d e la ç ã o a n ô n im a — 423
d em o crac ia — 649 d iscrim in a ção — 595, 666

riscos — 650 deficiência — 596, 597
d en u n c ia ç ã o a n ô n im a — 423 positiva — 598, 653
racial — 598, 653
d en u n c ia ç á o d a lid e — 320, 339,
3 4 5 ,3 4 8 , 563, 586 discrim in a ção p o sitiv a — 653
d e sc o n sid e ra ç ã o d a p e rs o n a lid a d e d is p o n ib ilid a d e
ju ríd ic a — 337, 570, 571, 626 indisponibilidade — 91
teorias — 337 d is re g a rd d o c trin e — 338
d e s c u m p rim e n to d e p rece ito d is s íd io s co letivos — 258

fu n d a m e n ta l — 71 D istrito F ed eral
d esign a ção competência — 276
peritos — 735 d o lo — 580
d esistên cia 674 d o m ic ílio d o a u to r — 268, 294
ação — 365 d o m ín io p ú b lic o — 183
ação civil p ública — 363
d u p lo g ra u d e ju ris d iç ã o — 602
co-legitimados — 368
da ação — 363 d u p lo g r a u o b rig a tó r io — 486
de recurso — oitiva do Conselho
Superior — 404
discordância judicial — 372 — E—
extinção do processo — 365
hom ologação — 367, 372
Ministério Público — 369 E C n. 3193 — 71, 621
perem pção — 365
E C n. 19/98 — 132, 384
p or associação — 363
art. 27 — 168
recurso — 401
E C n . 20/98 — 638
d e s o b e d iê n c ia — 464, 467
E C n. 24/99 — 258
d esp esas p ro c e s s u a is — 548
EC n. 30/00 — 511
d esv io
de finalidade — 131, 338 E C n. 31/01 — 667
de p od er — 185 E C n, 32/01 — 204, 261, 527, 588,
d e v e r d e in fo rm a ç ã o — 408 589
ilias-im ilta — 465 E C n. 33/01 — 208
d ireito EC n. 45/04 — 71, 74, 254, 255, 621

à informação — 415 E C n. 47/05 — 596
autoral — 183
ECA
de regresso — 348
art — 74
de resposta coletivo — 143
art. 4o — 617
de retificação — 144
art. 6o — 620
distinção de interesse — 58
arts. 7o e s. — 618
indígena — 277
art. 9o — 622
líquido e certo — 145
art. 10 — 74, 622
d ireito s d o s an im ais — 152 art. 11 — 74,622
d isc ric io n a rie d a d e — 132 art. 11, § 2o — 74, 622
controlada — 86 art. 54, § I o — 74, 622
arts. 60-69 — 620 . art. 260 — 498, 624

art. 69 — 620 c o m p etên c ia — 620
art. 76 — 74, 622 m ultas — 493
arts. 77-82 — 622 e c o n o m ia p o p u la r — 6 2 5
art. 78 — 74, 622
e d ito r a s — 7 4
art. 79 — 74, 622
art. 97, parágrafo ún ico — 74, 623 ed u c a ç ã o — 74
arts. 106 e s . — 618 e f e i t o a t iv o d o a g r a v o - t- 48 2
art. 124, v — 619 e le iç ã o d e f o r o — 2 5 3 , 2 6 7
art. 129 — 74, 623
em b a rgos
art. 147, § 3o — 74 '
à e x ecu çã o — 342
art. 148, IV — 485, 620
d e te rce iro — 334, 342
art. 148, V — 74, 623
d o d e v e d o r — 513
art. 155 — 74, 623
d o e x e c u ta d o — 513
art. 156 — 74, 623
art. 191 — 74, 623 e m o lu m e n t o s — 5 4 8
art. 198 — 485 e m p r e s a p ú b lic a — 3 8 3
art. 198, LI — 484 c o m p ro m is s o d e ajustam ento —
art. 201, § I o — 624 383, 384
art. 201, § 4o — 411
e m p r e s a s d e c o m u n ic a ç ã o — 7 4
art. 201, III — 73, 623
e n c a r g o s d a s u c u m b ê n c ia — 5 4 7
art. 201, I V — 73
art. 201, IX — 73, 104 e n c e r r a m e n t o d o in q u é r it o c iv il —
art. 201, V — 73, 421, 618, 623 45 2
art. 201, VI — 427, 624 e n r iq u e c im e n t o il í c i t o — 1 8 8, 18 9
art. 201, VI, b — 464
e n s in o fu n d a m e n ta l — 6 6 5
art. 201, VI, c — 408, 464
art. 201, VII — 427 e n te s s e m p e r s o n a lid a d e ju r íd ic a —
art. 208 — 622 . 339
art. 208, parágrafo único — 619 e n tid a d e s d a a d m in is tr a ç ã o in d ir e ta
ûrts. 208-224 — 618 — 31 5
art. 209 — 253, 260, 267, 268, 273,
e n tid a d e s d e a t e n d im e n t o — 7 4
285, 620
art. 210 — 220, 287, 326, 327, 617, e r á r io
619, 624 prescrição — 195
art. 210, § I o — 94, 326 e r g a o m n e s — 531
art. 210, § 2o — 363 E s ta d o
art. 211 — 377, 378,' 379, 380
p ó lo p assivo — 561, 562
art. 212 — 219, 618, 619
r e s p o n s a b ilid a d e — 561, 563
art. 212, § 2o — 218, 219, 622
réu — 344
art. 214 — 493, 498, 620, 624
E sta tu to
art. 214, § I o — 74, 623
art. 223 — 436, 623, 624 d a C id a d e — 631
art. 223, § 4o — 444 d e D efesa d o T o r c e d o r — 168
art. 223, § 5o — 457 E s ta tu to d o I d o s o — v. L e i rt.
art. 224 ■— 120, 436, 623 10.741103
art. 236 — 467 e s té tic a — 183
arts. 245 e s. — 493
e x c e ç ã o d e p r é - e x e c u t iv id a d e — 5 1 3
art. 257 — 74, 622 '
7 64— ÍND ICE ÁLFABÉTICO-REMISSIVO
crítica à expressão •— 513 responsabilidade — 568

e x c e p tio m a le gesti p ro c e s s u s — fo ro
377, 396 de eleição — 253
e x e c u ç ã o — 218, 220, 674 escolha p elo lesado — 516
ações sincréticas — 510 prerrogativa de função — 195, 278
contra a Fazenda — 511 processo coletivo — 517
da sentença — 514 fr a u d e — 580
danos morais — 508 fu rn u s b o n i j u r i s — 221, 222, 472
definitiva
fu n d a ç ã o
conceito — 513
federal — competência — 272
específica -r- 491, 492
privada — 383
foro — 517
legitimação — 297, 305
honorários — 515
pública — 383
im pugnação — 513
com prom isso de ajustamento —
383
não em bargada — 515
Procons — 383
obrigatoriedade — 512
fu n d o
■ o n d e fazer — 517
criança e adolescente -— 498, 620,
provisória — 471, 513
conceito — 513 624
título extrajudicial —- 514 custeio d e investigações — 501
custeio de perícias — 502
e x e c u tiv íd a d e
da LACP — 496
exceção — 513
destino das multas ■
— 490
o bjeção — 513
estadual — 498
e x tin çã o federal — 498
d e processos — 248 finalidades — 500
generalidades — 495
indenizações individuais — 502
— F — interesses
individuais — 505
interesses difusos — 498
fa lê n c ia — . 613 lesões individuais — 502
fato meio ambiente — 498
objetivo — 500
d o produto — 566, 576
penitenciário — 498
d o serviço — 566, 576
receitas — 499
F az en d a
fu rto d e veícuJos — re la ç ã o d e
execução — 511
c o n s u m o — 163
lim inar — 474
liminares — 473
oitiva — 474
fisc al d a le i — : 79 — G —-
flu id re c o v e ry — 497
fo rça m a io r — 569 ga ra n tia m ín im a — 397
fo rn e c e d o r g r u p o s étnicos r— 652
conceito — 163 G u id e lin e s o n th e R o le o f
de serviços -— 568 P ro se cu to rs — 584
(
f.:
IND ICE ALFABETJCO-REMISSIVO—- 765
—H— sigilo — 4Ó9

in fra ç ã o d a o r d e m e c o n ô m ic a —
6 2 5 ,6 2 7
h a b c a s -c o rp u s — 424
in ic ia l — a d ita m e n to — 323
h a b e a s -d a ta — 415
in ju n ç ã o — 220 f
h o n o rá rio s -— 553
in q u é rito civil
advocatícios — 515, 548 <
execução não em bargada —- 515 arquivamento — 429, 447
periciais — 548 implícito — 431 ( -
m odelo — 729
h o sp ita is — 74
parcial — 431 í
arrazoamento — 442
c
Ato n. ltíS/98-PGJ-CGMP-SP — 725
----I ----- competência — 426
conceito — 421
controle í
id o s o — v. p e s s o a id o sa de legalidade — 438
Estatuto — 641
(
d o arquivamento — ,433
política nacional — 639 decadência -— 452
im o r a lid a d e ad m in istra tiva — 185 d isciplina— 421
im p e a c h m e n t — 281 encerram ento — 452
fases — 425
im p e d im e n to — 453
fins penais — 427
conceito — 453 generalidades — 421
juiz — 456
instauração — 426
im p o sto s — 137 instrução — 428
im p r o b id a d e . matéria regimental — 443
administrativa — 183 no ECA — 623
com petên cia— 195 objeto — 426
sanções — 192 reabertura — 447
recursos — 437
in íjp p acid ad e c iv il — 601
sigilo ■— 410, 428, 443
in c o m p a t ib ilid a d e s — .461 tramitação n o CSM p — 441
in d e n iz a ç ã o in d iv id u a l — 521 transação — 439
in d íg e n a — 74, 277, 655 in q u é rito p o lic ia l
ín d io — 74, 277, 655 sigilo — 410
in d is p o n ib ilid a d e — 83, 91 in so lv ê n c ia civil — 613
in d iv is ib ilid a d e in stitu iç õe s fin a n c e ira s — 163, 613
conceito — 355 in te rd iç ã o — 611

Ministério Público — 327 in teresse
in é rc ia d o M in isté rio P ú b lic o — 234 da U nião — 272, 274, 275, 277
in fo rm a ç ã o de a g ir— 349, 350
adequada — 164 distinção de direito — 58
bancária — 412 d o Ministério Público — 84
dever — 408 d os Estados — 352
identificação — 84
direito — 164, 415
identificação d e suá presença — 107
eleitoral — 412
766— ÍN D IC E ALFABÉTICO-REMISSIVO
privado — J —
conceito — 4 5
p rocessual — 349, 350
p ú b lico — 350 ju iz — im p e d im e n to — 456
abrangência — 96 ju iz a d o e s p e c ia l — 220, 254
conceito — 45
ju íz o
organizações — 298
de prelibação — 194
prim ário — 47
universal — 284, 519
secundário — 47
ju lg a m e n to a n te c ip a d o d a lid e
social — 182, 209, 350
vinculação — 92 223, 471
in teresse s Justiça
co letivos—-5 2 d o Trabalho ■— 254
conceito — 52, 673 Federal — 274, 277, 352
norm a residual — 127, 239, 665 ju stificação p ré v ia — 471 .
difusos — 50, 673
ação p enal —- 229 ;
conceito — 50
— L—
norm a residu al— 127, 239, 665
proteção penal — 59
individuais LACP
hom ogên eos ações cabíveis —-2 3 7
conceito — 53, 673 alterações subseqüentes — 119
e Ministério Público — 83, art. 1D — 76, 116, 123, 126, 135,
173 151, 171, 197, 199, 237,463, .
n orm a residual — 239 574, 575, 634
legitimação — 316 art. I o, c a p u t — 143, 205, 246, 316,
metaindividuais — 50 . 560
quadro sinótico — 55 art.. I o, I — 148, 196
questão terminológica — 50 art. I o, II — 124, 171
transindividuais — 48, 50 art. I o, III — 182, 183, 184, 196
in terv en ção art. I o, r v — 62, 125, 127, 300, 436,
624, 625, 646, 665, 666, 669
de terceiros — 330, 339
art. I o, V — 625, 665
extrajudicial — 613
art. I o, V I — 634
in tim a ç ã o '— 405 art. I o, parágrafo único — 124, 127,
do M inistério Público — 81 139, 140, 667, 668, 669
pessoal — 81 art. 2o — 249, 251, 252, 260, 262,
in tim ação n u la — 541 263, 266, 267, 268, 271, 273,
274, 275, 285, 312, 527, 538, 620
in v ersão d o ô n u s d a p ro v a — 164,
art. 2o, parágrafo único — 284, 519
165, 175, 559
art. 3o — 124, 129, 131, 218, 237
in v estid o res — 613 art. 4o — 124, 221, 237, 472, 634
in vestigação — v. in q u érito civil art. 5o — 76, 86, 89, 116, 148, 183,
objeto — 187 221, 224, 236, 290, 293, 298,
prévia — 422 306, 312, 314, 321, 322, 341,
342, 382, 401, 403, 447, 523,
ius p u n ie n d i — 229, 463
548, 606, 669
ÍNDICE AT.FABÉTICO-RJGMISSIVO— 767
art. 5°, 1 — 291, 297 art. 18 — 442, 547, 548, 549, 550,
art. 5o, II — 28S, 297, 625 551, 552, 553, 554, 557
art. 5o, IV — 305, 306, 630 art. 19 — 222, 476, 477, 490, 548,
art. 5o, V — 300 551
art. 5°, V,í> — 625,626 art. 20 — 496
art. 5o, § I o — 90, 358 art. 2 1 — 76, 101, 122, 124, 137,
art. 5o, § 2o — 319, 320 171, 177, 178, 218, 222, 223,
art. 5o, § 3o — 89. 297, 363, 364, 224, 237, 239, 261, 264, 265,
365, 366, 367, 370, 398 287, 288, 304, 306, 316, 463,
art. 5o, § 4o — 292, 662 478, 485, 490, 491, 493, 516,
art. 5o, § 5o — 94, 121, 258, 266, 520, 527, 528, 529, 548, 550,
326 551, 600, 614, 618, 668
art. 5o, § 6o — 121, 379, 390, 451, cam po de in cid ên cia— 123
514 história— 115
art, 6o — 408 objeto — 123
art. 7o — 409 origens — 115
art. 8o — 415, 425, 437 texto integral — 679
art. 8o, § I o — 407, 408, 421, 464, LC n. 35179 — art. 33, I — 406
559 L C n. 40/81 — 74, 75
art. 8o, § 2o — 411, 415
art. 22, XIII — 74, 75, 80
art. 9o — 85, 89, 366, 372, 373, 397,
LC n. 64190
432, 441, 623
art. 9o e §§ — 367, 404 art. 3o — 76
art. 9o, § I o — 108, 396, 422, 432, art. 22 — 76
433, 436, 441, 442, 447 L C n. 73/93 — 71'
art. 9o, § 2o — 357, 429, 433, 442, LC n. 75/93 — 71
443 art. 5o, H, a — 142
art. 9°, § 3o — 433, 443, 444 art. 6o — 184
a r t . 90 § 40 _ 435; 457
art. 6o, § I o — 499
art. 10 — 414, 463, 464, 465, 466, art. 6o, § 2o — 499
» 467 art. 6°, VII — 197, 667
art. 11 — 129, 489, 492, 500 art. 6o, v n , b — 184, 196, 199
art. 12 — 222, 472, 473, 476, 478, art. 6o, VII, c — 76
479, 485 art. 6o, VII, d — 101, 169
art. 12, caput — 472
art. 6°, X I I — 101,668
art. 12, § I o — 477, 479, 480 art. 6o, X IV — 199
art. 12, § 2o — 489 art. 6o, XIV, b — 76, 629
art. 13 — 178, 490, 496, 497, 499, art. 6o, XTV , f — 199
500, 501, .502, 504, 505, 506, art. 6C, XDt, b — 199
521, 522, 559, 615, 620, 624 art. 6o, X V — .107
art. 14 — 476, 477, 478, 482, 484,
art. 6o, XVII, a — 11
485, 489, 490 art. 7° — 422
art. 15 — 76, 86,'237, 512, 523 art. 7o, I — 427
art. 16 — 247, 260, 261, 262, 263,
art. 7o, II — 414
265, 271, 272, 285, 304, 342, art. 7o, III — 407
402, 403, 527, 528, 533, 536, 542 art. 8° — 41 2,422, 427
art. 17 — 550
art. 8o, § I o — 411, 413, 464, 581 art. 1 0 4 ,1, b — 407

art. 8o, § 2o — 411, 412, 413 art. 104, IV — 407
art. 8o, § 3o — 409, 465 art. 104,-VIII — 407
art. 8o, § 4 o — 406, 407 art. 105 — 445
art. 8o, § 5o — 407 arts. 105 e s. — 426
art. 8o, I — 405 art. 106, § I o — 422
art. 8°, II — 407, 408, 413 art. 107, § I o — 423, 437
art. 8o, IV — 407, 408, 413 art. 108 — 437
art. 8o, IX — 428 art. 108, § I o — 437
art. -8°, VIII — 407, 411 art. 111 — 448
art. 9o — 414 art. 112 — 451
art. 16, III — 107 art. 112, parágrafo único — 390,
art. 18, II, g — 406 te 3 9 1 ,3 9 4 ,3 9 8 ,4 3 9
art. 26, VII — 359 art. 114 — 95, 324, 358
art. 37, parágrafo único — 94, 276, art. 114, § I o — 94, 358
328, 330 art. 115 — 359
art. 49, VIII — 359 art. 121 — 7.0
art, 62, IV — 433, 441 art. 121,1 — 77
art, 62, V I I — 359 art. 295 — 70
art. 72, parágrafo único — 76 art. 295, 1 — 613
art. 83, I I — 107, 255 LC p a u lis ta n. 932/02 — 597, 607
art. 83, III ^ 74, 255
LCP
art. 83, IV ^ 53, 74, 238, 255, 259
art. 66 — 411
art. 83, V — 74, 255
art. 91, VII — 359 legitim a ç ã o
art. 103, V Í — 359 . associação civil — 297
art. 124, VI — 359 ativa — 287
art. 136, V I — 359 am p liação — 119, 315
art. 159, VI — 359 autônom a — 63, 314
art. 171, VIII — 359 concorrente — 313
L C n. 105101 disjuntiva-— 314
extraordinária — 61
art. 3o — 411, 412
fundação privada — 297, 305
art. 4o — 411, 412
LC n. 75/93
ordinária — 6 l
art. 2o — 655 partido político — 297, 301
art. 3o — .655 passiva — • 335
art. 6o, VI — 105 Estado — 561
art. 8o — 427 • Ministério Público — 105
art. 9o — 655 órgãos estatais sem
art. 11 — 655 personalidade jurídica — 345
LC p aulista n., 667/91 — 80, 95 sindicato — 297, 302
LC p aulista n. 683/92 — 597, 607 le g itim id a d e — M in isté rio P ú b lic o —
137, 142
LC p aulista n. 734/93
art. 46 — 70 lei
art. 47 — 70 da M ordaça — 203, 415, 416
art. '1 0 3 .X — 644 de efeitos concretos — 135
art. 104, I — 405 Lei n. 8.625/93
art. 80 — 655 art. 16 — 149, 156

L e i n . 1.060/50 — 176, 300, 476, 484 art. 16, § 2o — 735
art. 3 ° — 176 art. 29 — 156
L e i n. 1.533/51 — 80 L e i a. 5.010/66 — 275
art. 5o — 222, 223, 473 art. 44 — 411

art. 5o, I — 473 L ei n. 5.021/66 — 474
art. 10 — 87 art. I o, § 4o — 222,‘ 473, 474
Lei n. 3.924/61 — 213 L ei n. 5.250/67 — 144
L e i n. 4.121/62 — 659 L e i n . 5-584/70
L ei n. 4.132/62 — 209 art. 17 — 74
Lei n. 4-348/64 — 474 L ei n. 6.015/73
art. 4o — 480 art. 13, III — 74

art. 5o — 222, 473, 474 art. 109 — 74
art. 214 — 74
L e i n. 4.591/64 — 290
art, 245 — 74
L e i n. 4.717/65 — 119
L e i n. 6.024/74 — 613
art. I o — 184, 323
art. 45 — 75
art. I o, § I o — 181, 183
art. 46 — 75
art. I o, § 4o — 415
L e i n . 6.368/76
art. 1°, § 6o — 415
art. 1°, § 7o — 415 art. 10 — 75
arts. l ° - 4 ° — 213 Lei n. 6.404/76
art. 2o — 213 art. 209, 11 — 75
art. 2o, parágrafo único, e— 185 L ei n. 6.513/77 — 181
art. 3o — 213
L éí n. 6.766/79
art. 4o — 208
art. 21, § 2o — 75
art. 4°, 1 — 205
art. 23,1 — 75
art. 5o, § 6o — 321
art. 38, § 2o — 75
art. 6o — 144, 336
ârt. 6o, § 3o — 345 Lei n. 6.902/81 — 213
art. 6o, § 4o — 93 L ei n. 6.938/81
art. 7o — 80 art. 2o, I 183
art. 7o, H — 347 art. 3o, I — 151
art. 9o — 365, 370 art. 14 e § I o — 148, 321
art. 10 — 213 art. 14, § I o — 66, 75, 147, 149, 272,
art. 16 — 75 566, 572
art. 17 — 549 L e i n. 7.209/84 — 465
art. 18 — 247, 263, 264, 342, 526,
L e i n. 7.347/85 — v. L A C P
527, 542
art. 21 — 575 L ei n. 7.661/88 — 150
art. 26 — 213 L ei n. 7.797/89 — 498
L e i n. 4.737/65 — 597 Lei n. 7.853/89 — 76, 120, 287, 421,
art. 328, caput, e parágrafo único — 500, 596, 600, 602
213 art. 2o -— 602
art. 367, V — 75 art. 3o _ 600
L e i n. 4.771/65 art. 3o, § 5 ° — 320
art. 2o — 149 art. 3o, § 6o — 363, 370
art. 4 ° — 527 art. 17 — 7 6 , 18 4 , 18 7, 18 9 , 19 4 ,

art. 4o, § I o — 486, 602 19 6 , 19 7 , 19 9 , 204
art. 5o — 97, 601 art. 17, § Io — 377, 391
art. 6o — • 408, 464 art. 17 , § 3o — 346
art. 6o, § I o — 444 art. 17, § 4o — 19 6 , 20 2, 70 5
art. 6o, § 2 ° — 457 art. 17, § 5o — 249, 271
art. 7o — 436 art. 17, § 7° — 19 4
art. 8o — 467 art. 18 — 76 , 18 9 , 50 1
art. 8 o , V I — 4 6 3 , 4 6 4 , 465, 466 art. 21 — 205
Lei n. 7.871/89 — 476, 484 art. 2 1 , II — 18 7

art. 22 — 407
Lei n. 7.913/89 — 76, 120, 6 l4
art. 23 — 573, 705
art. I o — 613, 614
L e i n . 8 .4 3 7 / 9 2 — 473, 474
art. 2o — 504, 505, 522, 615
art. 2o, § Io— 5 0 4 ,6 1 5 art. I o — 222, 473, 475
art. 2 o, § 2o — 500, 504, 505, 615

art.' I o , § 3o — 222, 474
art. 3o — 436, 614

art. 2 o — 474
art. 4 o — 478, 480, 481
Lei n. 8.038190 —'*477, 481
art. 4o, § Io — 483
Lei n. 8.069/90 — v. ECA art. 4o; § 2o — 480
Lei n. 8.073/90 — 302 art. 4 o, § 3o — 480
Lei n. 8.078/90 — v. C D C art. 4 o, § 4 o — 480

art. 4o, § 5o — 481
L ei n. 8.112/90 — 59^, 606
art. 4 o , § 6 o — 4 8 1
Lei n . 8.213/91 — 597, 608, 609 art. 4o, § 7o — 481
Lei n. 8.242/91 — 620, 624 art. 4°, § 8 ° — 481
art. I o — 624 art. 4°, § 9o — 481
art. 2 °, X — 4 9 8 ’ 624 L ei n. 8.443/92 — 76
art. 6° — 498, 624
L ei n. 8.560/92 — 80
Lei n. 08.265/93 art. 2a, §- 4o — 76
art. 25 — 655
Lei n. 8-625/93
Lei n. 8.429/92 — 81, 187, 574, 667 art. 6o — 356
art. I o — 1 8 7 , 1 8 8 , 1 9 0 art. 8o, IV — 407
art. I o, parágrafo único — 187 art. 10, IX , c — 499
art. 7 o — 76 art. 10, IX , <5?— 435
art. 9 o — 187, 188, 189, 192, 196, art. 10, X — 359
204, 205 art. 12, X I — 357
art. 10 — 187, 190, 191, 192, 193, art. 19 — 356
205, 208 art. 23 — 356
art. 10, I X — 205 art. 25, I V — 184, 197, 422, 667
art. 10, V I I I — 205 art. 25, IV, a — 101, 169, 172, 184,
art. 11 — 185, 187, 191, 192, 193, 196, 199, 668.
196, 205, 587 art. 25, IV, 6 — 184, 196, 199
art. 11, II — 398 art. 25, V I — 644
art. 11, III — 411, 417, 581 art. 26 — 422, 427, 464
art. 12 — 188, 192, 194 art. 26, § I o — 406, 407, 408
art, 12, parágrafo único — 193 art. 26, § 2o — 411, 412, 581
art. 15 — 408 art. 26, § 3 o — 407
art. 26, I — 407, 427 art. 15 — 626

art. 26, l , a — 405, 408 art. 1 6 — 338, 626
art. 26, I, b — 407 art. 17 — 338, 626
art. 26,11 — 407, 408, 427 art. 18 — 338, 626
art. 26, III -t - 407 art. 20 — 626, 627, 629
art. 26, IV — 414 art, 20, § I o — 627
art. 26, V III — 107 art. 20, § 2o — 627,
art. 27, parágrafo único, I — 427 art. 20, § 3o — 627
art. 29,1 — 94 art. 21 — 627, 629
art. 29, II — 94 art. 21, parágrafo único -— 628
art. 29, VI — 94. art. 23 — 629
art. 32, I — 77, 104, 105 art. 24 — 629
art. 4 0 , 1 — 406 art. 25 — 629.
art. 41 — 655 art. 53 — 629
art. 41, I V — 81 art. 8 4 — 500
art, 43, III — 433, 434 art. 88 — 76, 77, 120, 123, 143, 205,
art. 8.0 — 142, 196, 199, 406, 4 l i , 560, 626, 679
413, 428 arts. 32-51 — 629
L ei n. 8.666/93 Lei n. 8.899/94 — 597
art. 24, X X — 597 Lei n. 8.906/94
art. 59 — 208 art. 22 — 554
L èi n. 8.742/93 — 596, 597, 640 art. 44 — 288
Lei n. 8.842/94 — 639, 640 art. 44, 1 — 288
art. I o — 639 art. 49 — 288
art. 2a — 639 art. 54, II — 288
art. 3o — 639 art. 54, X I V — 288
art. 3o, I — 640 L ei n. 8.952/94 — 222, 491
art. 3o, III — 640 Lei n . 8 953/94 — 380, 381, 387
art. 4o — 639
L ei n. 08.974/95 — 77
« art, 4o, I — 640
art. 4o, VIÍI — 640 Lei n. 9.008/95 — 164, 490, 496,
art. 10 — 640 500, 501, 504, 505, 615, 684, 68 6,
art. 10, § I o — 641 687
art. 10, II, a — 640 L ei n. 9 069/95 — 627
art. 10, III — 640
Lei n. 9-096/95 — 301
art. 10, IV, a — 640
art. 10, IV, b — 640 L ei n. 9-099/95 — 85
art. 10, V, c — 640 art. 3o — 220
art. 10, V, d — 640 art. 57, p arágrafo único — 381
art. 10, VII — 640 art. 74 — 399
Lei n. 8.883/94 — 597 Lei n- 9-139/95 — 476, 483, 484
L ei n. 8.884/94 — 143, 625 L ei n. 9.240/95 — 501

art. I o — 625, 626 Lei n. 9-294/96 — 173
art. I o, parágrafo único — - 626, 630 L ei n. 9-296/96 — 410, 411
art. 3o — 629, 630
Lei n. 9.415/96 — 90, 209
art. 12, parágrafo único — 76, 629,
630 L e i n. 9-447/97
art. 7o — 75 L ei n. 9-985/00
Lei n. 9-469/97 — 476, 485, 486 art. 2o, III — 151
Lei n. 9.494/97 — 260, 527, 538, 683 Lei n. 10.048/00 — 597, 641
art. I o — 474, 481 L ei n. 10.098/00 — 597, 604
art. l°-C — 574 art. 2o, I — 604
art. 1°-D — 511, 552 art. 2o, n — 604
art. 2o — 120, 527, 528 art. 2o, III — 595
art. 2°-A — 268, 294, 295, 297, 303, art. 3o — 604
304, 305, 520, 521 art. 4 o — 604
art. 2°-A, parágrafo único — 295 art. 5o -— 604
crítica — 262, 263, 264 ■art. 6o — 605
ineficácia — 265 art. 7o — 605
paradoxos — 261 art. 1 1 — 605
Lei n. 9-507/97 — 415 art. 12 — 605
Lei n. 9.605/98 art. 13 — 605
art. 3o — 155, 570 art. 16 — 605
art. 17 — 605
art. 3o, parágrafo único — 155
art. 26 — 606
art. 4o — 155, 337,570
art. 19 — 425 L ei n. 10.167/00 — 173, 622
art. 27 — 381, 399 Lei n . 10.173/01 — 640
art. 62 — 213
L ei a. 10.216/01 — 597
art. 63 — 213
L ei n . 10.226/01 — 597
art. 65 — 215
art. 72 — 493 L ei n. 10.252/01 — 487
art. 73 — 493, 498 L ei n . 10.257/01 — 633, 665
art. 79-A— 381 art. 2o — 632
Lei n. 9.610/98 art. 5 3 — 120, 123, 634, 680
art. 7o — 213 art. 54 — 634, 680
art. 9° — 213 L ei n. 10.259/01
art. 24, § 2o — 183, 213 art. 3°, I — 220, 254
art, 29, VIII, J — 213
L ei n. 10.352/01— 48 2, 485, 486
art. 77 — 213
■ art. 78 — 213 L ei n. 10.436/02 — 597
art. 97 — 183 L ei n. 10.444/02 — 220, 471, 472,
art. 98 — 183 489, 492
L ei n. 09-637/98 — 77, 298 L e in . 10.628/02 — 120, 281
Lei n. 9-649/98 — 499 L ei n. 10.650/03 — 410
L ei n. 9.656/98 — 167 Lei n. 10.671/03 — 168
Lei n. 09.790/99 — 77, 298 L ei n. 10.702/03 — 173
L ei n. 9-873/99 — 629 L ei n. 10.741/03
L e in . 9-882/99 — 71 art. I o — 641
Lei n. 9.958/00 — 380 art. 2o — 641
art. 3o, parágrafo único — 641
L ei n. 9-966/00
art. 4o — 642.
art. 27, § I o — 122, 326
arts. 8o e s. — 642
Lei n. 9-983/00 — 417 art. 9o — 642
ÍNDICE ALFABÉTICO-REM ISSIVa— 773
art. 10, § I o, IV — 643 art. 81, § 1° — 327

art. 11 — 642 art. 81, § 2° — 365
art, 12 — 642 . art. 87 — 512
art. 13 ■— 642 art. 88, parágrafo único — 553
art. 14 — 642 art. 92," § 2o — 433, 441, 444
art. 15 — 642 art. 93 — 644
art. 15, § 2o — 642 arts. 93 e s. — 642
art. 15, § 3o — 642 art. 114 — 641
art. 16 — 642 L ei n. 10.825/03 — 301
art. 17 — 642
L e in . 10.845/04 -— 59 7
art. 20 — 643
art. 22 — 643 Lei n. 10.910/04 — 479
art.. 23 — 643 Lei n. 11.101/05
art. 24 — 643 art. 132 — 77
art. 25 — 643 Lei n. 11.106/05 — 659
art. 27 — 640, 643
Lei n. 11.133/05 — 597
art. 29 — 643
art. 34 — 643 Lei 11. 11.187/05 — 476
art. 37 — 643 Lei n. 11.232/05 — 86, 217, 220,
art. 39 — 643 389, 392, 396, 399, 471, 507, 508,
art. 40 — 643 509, 510, 514, 517
art. 41 — 643
L ei n. 11.280/06 — 248, 267, 284,
art. 42 — 643
573
art. 43 — 647
art. 45 — 644 Lei n. 11.340/06 — 661
arts. 46 e s . — 641, 642 art. 14 — 661, 662
arts. 48 e s. — 642 art. 17 — 661
arts. 52 e s . — 642 arts. 18 a 24 :— 661
arts. 59 e s . — 642 art. 33 — 662
arts. 69 e s . — 642 art. 37 — 661
*^rt. 71 — 644 art. 37, parágrafo ún ico — 662
arts. 73 e s. — 642 art, 42 — 661
art. 74 — 646 art. 43 — 661
art. 7 4 ,1 — 645 Lei n. 11.382/06 — 380, 387, 388,
art. 74, II — 645, 646 486, 491, 49 3, 514
art. 74, III — 646
Lei n. 11.435/06 — 73
art. 74, IV — 646, 647
art. 74, IX — 646 L ei n. 11.448/07 — 28 7, 288, 290,
art. 74, V, a — 646 291, 300, 625, 626, 680
art. 74-, V, b — 646 Lei n. 4.717/65
art. 74, V, c — 646
art. 21 — 573
art. 74, VI — 427, 646 art. 7o, I, b — 409
art. 74, VII — 646
L ei p a u lista n. 6.536/89 — 499
art. 74, VIII — 646
L ei p a u lis ta a . 8.074/92 — 620
art. 74, X — 646
art. 75 — 646 Lei p au lista n. 9.086/95 — 605
arts. 78 e s. — 642 Lei p au lista n. 9.167/95 — 605
arts. 79 e s. — 644
~ Lei p a u lis ta n. 9-192/95 — 383
art. 81.— 644
774— ÍN D IC E ALEABÉTICO-REMISSrVO
L e i p a u lis ta n. 9-802/97 — 639 -— M —

L ei p a u lis ta n. 9-938/98 — 605
L ei p au lista n. 10.473/99 — 606 m á -fé — 548, 550
L ei p a u lis ta n. 10.784/01 — 606 Ministério Público — 109
L ei p au lista n. 11.263/02 — 606 M a la th io n — 147
le s ã o a o e rá rio — 190 m andado
le s iv id a d e — p re su n ç ã o — 205, 208 de injunção — 621
coletivo — 220
LF
de segurança — 218, 219
art. 4o — 613
coisa julgada — 541
art. 132 — 77
coletivo — 144, 218, 219, 289
lim in a r — v. m e d id a lim in a r liminar — 472
lim ites territoriais d a co isa ju lg a d a M ed . P ro v . n. 339106 — 665
— 526 M e d . P ro v . n. 375/93 — 475
liq u id a ç ã o M ed. P ro v . n. 1.570/97— 121, 1797
arbitramento — 508 261, 262, 520, 527, 683
. artigos — 508, 509
M ed . P ro v . n. 1.723/98 — 638
cálculo — 508
da sentença — 217, 507, 514 M ed . P ro v . n. 1.798/99 — 179
extrajudicial — 613 M ed . P ro v. n. 1.798-2/99 — 121
foro — 517 M ed . P ro v . n. 1.820/99 — 625
M ed . P ro v . n. 1-984-25/00 — 121,
o n d e fazer — 517
268
provisória — 509
recurso — 487 M ed . Pro v. n. 2.088-35/00 — 81, 106,
liq u id e z e certeza — 145, 212 121, 195, 203, 204, 587
litig â n c ia d e m á-fé — v. m á -fé M ed . P ro v . n. 2.102-26/00 — 121,
litig io s id a d e con tid a — 50 124, 127, 135, 139, 574, 667, 668,
680
litisc o n só rc io — 266, 319, 675
M ed. P ro v . n. 2.163-41/01 — 381
indivíduo — 320
lesado — 317 M ed . P ro v . n. 2.171-42/01 — 194
M inistério Público — 325, 362 M ed . P ro v . n. 2.180-35/01 — 121,
ulterior — 319, 323
123, 124, 127, 135, 139, 179, 249,
U nião — 274
268, 269, 294, 297, 304, 305, 473,
litisco n sortes 480, 481, 515, 520, 521r 552, 574,
núm ero excessivo •— 332, 347 625, 667, 668, 679, 680
litis p e n d è n c ia — 225, 230, 241, 244,
M ed . P ro v . n. 2.216*37/01 — 499
248, 316, 317, 532, 674
M e d . P ro v . n. 2.225-45/01 — 194,
ação penal pública ■— 248
204
prevenção — 284
liv re c o n c o rrê n c ia — 625 M ed. P ro v .n . 2.180-35/01 — 552
liv ro d o to m b o — 211 m e d id a
cautelar — 470
lo c a l d o d a n o — co m p etên cia — 251
no tribunal — 222
lo te a m e n to — 634 pressupostos — 472
ÍNDICE ALFABÉTICO-REMÍSSIVO— 775
satisfativa — 217, 221, 222, 470, m é rito a d m in is tra tiv o — 130, 133
472
m é to d o s c o m e rc ia is co ercitivo s —
lim inar — 469
164
agravo — 472
cabim ento -— 472 m in a s — 86
cassação — 476, 483 M in isté rio P ú b lic o
concessão — 222, 472
ações d e sua iniciativa — 70
contra o Poder Público — 222,
aditamento — 324
. 473
agente — 82
d e ofício — 472
atendim ento ao público — 173
d e n e g a ç ã o — 482
atividade opinativa — 581
descabim ento -— 473
atividade-fim —- 584
Fazenda — 473
im pugnações — 476 atividade-meio — 584
objeto — 473 atuação
oitiva da Fazenda — 474 limites — 93
pressuposros — 472 processo civil —- 79
proibição de concessão — 473 vinculada — 86, 93 ■
reconsideração — 483 atuação política — 125
recursos — 476 aum ento de impostos — 137
revogação — 483 ausência — 109
suspensão — 480 autonom ia funcional — 356
vedação — 222 autor — 80, 324
m e d id a s c o m p e n sa tó ria s — 388 causa da atuação — 83
cobrança d e taxas — 142
m e io a m b ie n te — 147
culpa — 590
ação pioneira — 147
custas — 554
artificial — 151,569
defesa de interesses — 100
conceito — 151
desistência — 369
consciência social — 153
q u an d o cabe — 371
culpa — 147
dever de agir — 84
cultural — 151
d o lo ou fraude — 590
*&o trab aih o — 151, 155, 256
e a p essoa idosa — 644
com petência — 255, 256
e a pessoa portadora de deficiência
e consum idor -— 161
— 598
form as d e proteção ■
—-213
e atuação político-partidária — 656
' legitimação ~~ 154
e política — 656
Ministério Público estadual — 272
e urbanism o — 634
M inistério Público federal — 272
europeu — 308
multas — 493
execução — 522
natural — 151
falência — 613
polu ição p o r óleo — 147
falta de intervenção — 106
prescrição •— 150, 573, 574
Federal — 276
responsabilidade — 565
fiscal d a lei — 79, 324, 358
solidariedade — 566
hierarquia — 356
transação — 381
hipóteses d e intervenção protetiva
m e io s — 97
de coação — 491, 510 honorários — 553
de sub-rogação — 491, 510 identificação d o interesse — 84
m e r c a d o d e capitais — 613 Im procedência — 553
incompatibilidades — 461 responsabilidade — 579

independência —- 309 administrativa — 579
independência funcional — 355, civil — 579
356 penal — 579
indisponibilidade — 83 p o r culpa — 581
indivisibilidade — 327, 355 réu — 105,336
inércia — 234, 361 substituto p ro cessu al“ 80
interesse — 84 sucumbência — 553, 554
d e agir — 312, 349 suspeição — 460
para recorrer — 93 unidade — 327, 355
processual — 313 vinculação — 92 .
interesses individuais hom ogêneos ao interesse — 82
— 83, 173 m in o ria s ■— 649, 652, 666
intervenção — 90 ■
m o d e lo
interveniente — 80, 82, 99
peças processuais — 725
poderes — 358
quesitos — 735
intimação — 81
legitimação ativa — 306 m o ra lid a d e ad m in istrativa — 185,
legitim idade — 137, 142 203
legitim idade concorrente 89 m u lh e re s — 659
limites ao p o d e r de im puiso — 98 m u lta
liquidação — 522
administrativa — 493
litigância d e má-fé — 109
cominatória — 489, 499
litisconsórcio 266, 325, 362
com prom issos d e ajustamento —
veto -^-121
493
má-fé — 109
consum idor — 493, 500
m andado d e segurança — 87, 104
destino para o fúndo — 490
meio am biente — 272
diária — 472, 489, 491
ECA — 493
nulidade — 109
em tutela antecipada — 490
ônus — 80
generalidades — 489
parecer — 581
liminar — 472, 490
parte — 79, 80, 358
exigibilidade — 489
parte imparcial — 81
meio am biente — 493
patrim ônio público — 196
na sentença — 491
pluralidade d e m em bros — 94, 95,
m ultas — 74
325,35 8
poderes — 80
poderes processuais — 99
prejuízo — 109 — N —
princípios institucionais — 355
quarto P o d e r —-310
racionalização — 87 n ã o -p ro p o s itu ra d a a çã o civil
reconvenção — 81 p ú b lic a — 89
recuperação judicial — 613 n atu reza d a lid e — 90
recurso adesivo — 100
n e x o cau sai — 149, 569, 571
recusa d e agir — 366
d ispen sa— 149, 156, 571
regras de atuação concorrente.—. 95
n o c iv id a d e d e p ro d u to s — 175
requisição — 463
ÍND ICE ALFABETICO-REMrSSlVO— 777
n o t if ic a ç ã o — ; 4 0 5 ---P ----
p elo correio — 405
n u lid a d e — 238
p a rc e la m e n to d o s o lo — 634
ausência d o Ministério Público —
p a re c e r ■*— 581
109
d e acordo coletivo — 53 p a rtid o •— 293
d e cláusula de contrato — 53, 238 p a rtid o p o lític o — 301
de convenção coletiva — 53 legitimação —- 297, 301
p a trim ô n io
artístico — 183
cu ltural— 151, 182
-— .o —
conceito — 181, 182
estético — 183
o b je ç ã o d e p ré -e x e c u tiv id a d e — 513 púbfico — 183
conceito — 181
o b je to — 239 d ano — 189
o b rig a ç ã o . defesa ^ 130, 183
d e fazer — 491 e Ministério Público -— 196
d e meio — 568 prejuízo — 205
d e resultado — 568
quem defende — 183
prop ter rem — 149, 156, 571
social — 208, 209
o b rig a to r ie d a d e
conceito — 182
d e assumir a ação — 89
p eças d e in fo rm a ç ã o — co n ce ito —
princípio -— 366
422
o itiv a d a F a z e n d a — 474
p e d id o — 127, 134, 239
O N G — 154, 297
cum ulativo— 129, 218
ô n u s d a p ro v a — 164, 165, 175, 547, genérico — 127
549, 559 natureza — 127
o r^ e m e c o n ô m ic a — 625, 627 p e d r a líg ia — 582
ação civil pública — 629 p e re m p ç ã o — 365
penalidades — 629
p e ríc ia
custeio >
— 502
o r d e m u rb a n ístic a — 631, 634 custos — 549
o rg a n is m o estatal ■ p a p e l— 560
participação — 499 quesitos — 735
o rg a n iz a ç õ e s p e ric u lo s id a d e de p ro d u to s — 175
de interesse público — 77 p e ric u lu m in m o ra — 221, 222, 472
interesse público — 298
p erito s — d e s ig n a ç ã o — 735
não governam entais — 154, 297
p e rs o n a lid a d e
sociais — 77, 298
judiciária — 339
ó rg ã o s
jurídica
da administração indireta — 315
desconsideração — 155, 337,
públicos legitimados — 382
570, 626
p e r t in ê n c ia te m á tic a — 2 9 0 p r e fe r ê n c ia d a in d e n iz a ç ã o
p e s q u is a m in e r a l — 8 6 in d iv id u a l — 521
p e s s o a id o s a — 6 3 7 p r e ju d ic ia l id a d e — 2 3 0
c o n c e ito — 639 p r e ju íz o — p a t r im ô n io p ú b lic o —
p e s s o a p o r t a d o r a d e d e fic iê n c ia — 205
593 p r e lib a ç ã o — 194
acessibilidade — 604
p r e r r o g a t iv a d c fu n ç ã o .— 2 7 8
ap osen tad oria — 596
barreiras — 604 p r e s c r iç ã o •:— 5 0 2 , 5 0 6, 573
cão-guia — 597 c o n c e ito — 573

co n ce ito — 637 c o n su m id o r — 575,' 576
dia n acional — 597 d a n o a õ erá rio — „ 195
d iretrizes — 602 d ecretação d e o fíc io 573
discrim inação — 596, 597 m e io am b ien te — 150, 573, 574
d u p lo grau — 602 p a trim ô n io p ú b lic o — 574
e o M in istério P úblico — 598 p ra zo g era l — 506
equ ip aração de op o rtu n id ad es — p resu n çã o
602 d e c o n h e c im e n to — 166
m erc a d o d e trabalho — 606 d e in o cên cia — 416, 417, 419
ob je tiv os — 602 d e interesse — 458
p rin c íp io s — 602 d e lesivid ad e — 205, 207, 208
te rm in o lo g ia — 602 d e parcialidade — 454
p e t iç ã o in ic ia l — m o d e lo — 7 3 1, 733 interesse social — 169
o r d e m p ú b lica — 169
P G J-C G M P -SP
p r e v a r ic a ç ã o — 4 6 4 , 4 6 7
A to n. 168/98 — 725
p lu r a lid a d e d e a g e n te s — 3 5 8 p r e v e n ç ã o — 248, 2 7 1 , 28 4
co m p etên c ia — 265, 266
p o d e r — d e s v io — 185
p r in c íp io
p o d e r e s p ro c e s s u a is — M in is t é r io
da con gru ên cia — 128
P ú b lic o — 358
da con servação d os con tratos — 167
p o lít ic a — 6 5 6 da correlação — 128
p o lít ic a u r b a n a — 631, 633 da d iscricion a ried a d e c o n tro la d a —
p o lít ic a s p ú b lic a s — 132 86
d a eficiên cia — 131, 132, 133
p o lu iç ã o — 153
da e s p ecialid ad e — 293
p o r ó le o — 274 d a fin alid ad e — 133
s o n o r a — 151, 174 da garantia m ín im a — 377, 388, 392,
p o r t a r ia — m o d e l o — 7 2 5 393, 394, 395, 397
p ra zo da igu ald ad e — 593, 598, 660
in íc io da con tagem — 81 d a ison om ia — 598
in tim ação — 81 da le ga lid a d e — 133
para re c o rre r — 484 d a o b rig a to rie d a d e — 84, 86, 366,
431
p r é - c o n s titu iç ã o d a a s s o c ia ç ã o —
da p recau ção — 153
290
da ra zoa b ilid ad e — 131, 133
p r é - e x e c u t iv id a d e — 5 1 3 da rea çã o im p o s itiv a — 131
crítica à exp ressão — 513 do p r o m o to r natural — 357
ÍNDICE ALFABÉTICO-REMISSrVO— 779
p r in c íp io s — Q —
da Administração — 191
d o Ministério Público — 355
q u a lid a d e d a p a rte — 90 , 601
p rio r id a d e s legais - ^ 3 5 7
natureza da intervenção — 94
p r o b id a d e ad m in istra tiva
q u e im a d a ■— 697
defesa — 130
q u e r e la n u lü tatis — 524
p ro c e d im e n to — 239
q u e s ito s - m o d e lo — 735
investigatório criminal — 427
ordinário — 220 q u e s tã o d e alta in d a g a ç ã o — 145
preparatório — 422, 425, 426
sumário — 220
P r o c o n — 288 — R—
P r o c o n s — 383
com prom issos d e ajustamento —
ra ç a — 653
383
legitimidade •— 383 ra c io n a liz a ç ã o d e se rv iç o s — 87
natureza jurídica ■— 383 ra c is m o — 653
p ro d u to r e a ç ã o im p o s itiv a — 131, 154
conceito — 162 r c c a ll — 652
defeituoso — 567
re ceitas d o fu n d o — 499
nocividade — 175
p ericu lo sidade— 175 re c o n v e n ç ã o — 121, 34 1, 342
p ro fis s io n a is lib e r a is —- 568 contra o m em bro do M inistério

Público — 81
P r o je to B ic rre n b a c h — 116
re c u p e ra ç ã o ju d ic ia l — 613
p r o m o t o r d e Justiça
re c u rs o
intimação pessoal — 81
adesivo — 100
participação em comissões — 499
desistência — 401
participação em conselhos — 499
efeito — 485
p r o m o t o r n a tu ra l — co n ce ito — 357
extraordinário — 486
p ro m o to ria d e J ustiça — crítica — m edida liminar — 476
356 n o inquérito civil — 437
p ro p a g a n d a — 173 prazos — 476
abusiva — 174 renúncia — 401
c rim es— 175 R e g im e n to In te rn o d o C S M P -S P —
enganosa — 174 442, 443, 444, 445
produtos perigosos — 175 arts. 203-45 — 713
relação de consum o — 163 re la ç ã o
sublim inar — 174
d e causalidade — 571
p ro v a de consum o — 162, 163
inversão d o ônus — 164, 175, 547, d e trabalho — 254
549 jurídica continuativa — 541
ônus — 164, 175, 559 re lativ izaçã o d a c o is a ju lg a d a — 542
veracidade — 175
re n ú n c ia — 674
p u b lic id a d e — 175
oitiva do C onselho S u perio r — 404
780— ÍND ICE ALFABÉTICO-REM1SS1VO
recurso — 401 integral — 580

re p re s e n ta ç ã o — 62 rito — 239
re p re se n ta tiv id a d e a d e q u a d a — 290 rito p ro c e s s u a l— 220
p erd a — 297
re q u is iç ã o — 406, 463
âm bito — 406 -— s —
desatendimento — 414
d esobediência — 467
entidade privada — 408 saú d e — 74
policial — 414 sentença
Res. n. 13/06-CNMP — 427 cum prim ento — 509, 510
Res. n. 30/3447-O NU — 594 efeitos — 263, 285
genérica — 128
Res. n. 31/123-O N U — 594
penal — 533
Res. n . 33/3447-ONU — 637 suspensão — 483
Res. n. 39/248-O N U — 160 s e q ü e s tro — 73
re s e rv a l e g a l — 149, 156 SERASA — 166
re s p o n s a b ilid a d e — 502 serviços
agente político — 577 bancários — 163
agente público — 577 conceito — 162
atividade de risco — 565, 566, 569, defeituosos — 568
570, 571, 572 periculosidade — 175
consum idor — 566 públicos
d o E s ta d o — 561 consum idor — 165
e cu lp a — 565 usuário — 168
ex c lu s ã o — 569 racionalização — 87
extracontratual — 560 s h o p p in g — 163
fato
s ig ilo — 409
d o produto — 566, 567, 576
beneficiário — 410
d o serviço — 566, 567, 576
m eio anibiente — 565 desobriga — 410
d e ten to r— 410
objetiva — 320, 339, 348, 565, 567,
matéria — 409
569, 571, 586, 675
m édico — 409
profissionais liberais — . 568
regim e jurídico ■— 565 particular — 4 l4
quebra — 410, 581
regressiva — 347, 348, 563
solidária — 347, 566, 675 responsabilidade — 581
vício s in d ic ân cia — 422
d o produto — 568 sin d ic ato — 550
d o serviço — 568 com prom issos de ajustamento —
re v o g a ç ã o d e lim in ar — 483 383 '
R IC S M P legitimação — 297, 302
arts. 203-45 — 7-13 s o c ie d a d e
ris c o — 563, 564, 565, 566, 569, cooperativa — 290
5 7 0 ,5 7 1 , 585 d e econom ia mista — 277, 383
com prom isso de ajustamento
administrativo— 580, 585
384
IN D IC E ALFABEÍICO-REM ISSIVO— 781 1
s o lid a r ie d a d e - 347, 566, 567, 568 Súm. n. 130 — 163

sp a n i — 174 Súm. n. 183 — 273, 274, 275
cancelam ento — 273, 275
S P C — 166
Súm. n. 206 — 621
STF Súm. n. 227 — 143
A D In n. 932-0-DF — -95 Súm. n. 232 — 558
A D In n. 1.282-SP — 292 Súm. n. 254 — 277
A D In n. 1.500-ES — 364 Súm. n. 279 — 386, 514
A D In n. 1.576-DF — —262, 527 Súm. n. 297 ~ 163
ADIn. n. 1.753-2-DF-— 588 Súm. n. 302 — 167
A D In n. 1.822-SP • 297 Súm. n. 329 — 202
A D In n. 1.852-DF -—■53, 238, 259 su b s titu iç ã o p ro c e s s u a l — =62
A D In n. 1.901-DF — ■541
s u c u m b ê n c ia
A D In n. 2.251-DF — ■480
conseqüências — 548
A D In n. 2-384-5-DF -— 121
custas — 547
A D In n. 2.652-DF — • 109, 554
encargos — 548
A D In n. 2.797-DF — 120, 196, 203,
281, 282
recíproca — 552 A
A D In n. 2.860-DF — • 281, 282
A D In n. 3.059-RS — 293 S ú m . n. 1-C S M P -S P — 246, 316
A D In n. 3-096-DF —643 Súm . n . 2-C S M P -S P — 49, 174
A D In n. 3.153-DF — 301 S ú m . n. 3-C S M P -S P — 175
A D In n. 1.901-MG — -2 8 3
Sú m . n. 4 -C S M P -S P — 397, 4 5 0
A D In n. 2.591-CF — 163
A D In n. 2.797-DF — 284 S ú m . n. 5-C S M P -S P — 430, 692
A D In n. 2.860-DF — 284 Sú m . n. 6 -C S M P -S P — 692
A D In n. 3.806-DF — 427 Súm , n. 7-C S M P -S P — 87, 102, 170,
A D In n. 3.836-DF — 427
172, 524, 614, 615, 630
Súm. n. 217 — 480
Súm. n. 365 — 323 Sú m . n. 8 -C S M P -S P — 277
^ S ú m . n. 394 — 278, 279, 280, 282 Súm . n. 9-C S M P -S P — 381, 38 8, 397,
^Súm, n. 405 — 483 450
Súm. n. 473 — 449 Sú m . n. 10 -C S M P -S P — 430
Súm. n. 506 — 480
Sú m . n. 11 -C S M P -S P — 445
Súm. n. 524 — 234, 235, 434, 449
Súm. n. 556 — 277 Sú m . a. 12 -C S M P -S P — 436, 441
Súm. n. 622 — 478, 482 Sú m . n. 1 3 -C SM P-SP — 694
Súm. n. 626 — 482
Sú m . n. 14-C S M P -S P — 695
Súm. n. 629 — 298, 303
Súm, n. 634 — 486 Sú m . n. 15 -C S M P -S P — 255
Súm. n. 635 — 486 S ú m . n. 1 6 -C S M P -S P — 459
Súm. n. 643 — 170 Sú m . n. 17-C S M P -S P — 459
Súm. n. 683 — 640
Sú m . n. 1 8 -C SM P-SP — 149, 569,
Súm. n. 735 — 478
572
Súm. n. 736 — 255, 256, 707
Sú m . n. 1 9 -C SM P-SP — 437, 6 2 4 ‘
STJ
Súm. n. 3 7 — 143 S ú m . n. 20 -C S M P -S P — 38 9, 391,
395. 397, 451
Sú m . n . 21 -C S M P -S P — 3 9 5, 3 9 7, Sú m . n. 329-STJ ~~ 202
398, 451 Sú m . a. 3 6 5 -S T F — 323
S ú m . n . 22-CS M P -S P — 6 9 7 Sú m . n. 3 9 4 -S T F — 2 7 8 , 2 7 9, 2 8 0,
S ú m . n. 23 -C S M P -S P — 49 3 282
S ú m . n. 2 4 -C S M P -S P — 4 3 6 Sú m . n. 4 0 5 -S T F — 48 3
Sú m . n. 2 5 -C S M P -S P — 39 8 Sú m . n. 4 7 3 -S T F — 4 4 9
Sú m . n. 2 6 -C S M P -S P — 69 8 Sú m . n. 5 0 6-S T F — 4 8 0
Sú m . n. 2 7 -C S M P -S P — 6 9 9 Sú m . n . 5 2 4-S T F — 2 3 4 , 2 3 5, 4 3 4 ,
Sú m . n . 2 8 -C S M P -S P — 2 0 4 , 69 9 44 9
Sú m . n . 29 -C S M P -S P — 153, 154, Súm , n. 5 5 6-S T F — 27 7

70 0 Súm . n. 6 2 2 -S T F — 4 7 8 ,' 48 2
Sú m . u. 30 -C S M P -S P ~ 3 9 8 , 701 Súm . n. 6 2 6 -S T F — 4 8 2
Sú m . n. 3 1 -C S M P -S P — 70 2 Súm . n. 6 2 9 -S T F 2 9 8, 303
Sú m . n. 3 2 -C S M P -S P — 70 3 S ú m . n. 6 3 4 -S T F — 4 8 6
Sú m . n . 3 3 -C SM P-SP — 703 S ú m . n. 6 3 5 -S T F — 4 8 6
Sú m . n . 3 4 -C S M P -S P ~ 70 4 S ú m . n. 6 4 3 -S T F — 17 0
Sú m . n . 3 5 -C S M P -S P — 7 0 5 Sú m . n. 6 8 3 -S T F — 6 4 0
Sú m . n . 3 6 -C S M P -S P — 7 0 6 S ú m . n. 7 3 5 -S T F — 4 7 8
Súm . n . 3 7 -C S M P -S P — 7 0 6 Sú m . n. 7 3 6 -S T F — 2 5 5, 256, 7 0 7
Súm . n . 3 7 -S 'O — 143 S ú m u la s - C S M P -S P
S ú m . n . 3 8 -C S M P -S P — 7 0 7 íntegra — 691
S ú m . n . 3 9 -C S M P -S P — 70 7 s u s p e iç ã o — 4 5 3 , 4 6 0 , 67 4
conceito — 454
Sú m . ii. 4 0 -C S M P -S P — 7 0 8
juiz — 456
S ú m . n. 4 1 -C S M P -S P ~ 70 8 p rom otor — 456
Sú m . n . 42 -C S M P -S P — 7 0 9 su spen são
Sú m . n . 4 3 -C S M P -S P — 7 1 0 da ação — 225
Sú m . n. 4 5 -C S M P -S P — 711 da liminar — 480
da sentença — 483
S ú m . a. 130-STJ — 163
S ú m . n. 183-STJ — 273, 274
can celam en to — 273, 275 — T —-
Súm . n. 206-STJ — 621
Súm . n. 2 1 7 -S T F — 480
TAC — 387
Sú m . n . 227-STJ — 143
tax as — 142
Sú m . n. 232-STJ — 558
te o r ia
Sú m . n . 254-STJ — 2 7 7 -
do risco administrativo — 563, 564,
Sú m . n. 279-STJ — 386, 5 1 4 . 580, 585
Sú m . n. 297-STJ — 163 do risco criado — 572
Sú m . n . 302-STJ — 167 do risco da atividade — 565, 566,
570, 571
S ú m . n . 3 1 0 -T S T — 303, 3 0 4
d o risco integral — 580 — U —
dos motivos determ inantes — 131

maior da desconsideração — 337 u ltra p artes — 531
m enor da desconsideração — 337
U n iã o
te rceiro seto r — 297 interesse com o litisconsorte — 274
testem un h as in stru m cn tá ría s — 386 u n id a d e
títu lo e x tra ju d ic ia l ■— 514 conceito — 355
de processos — 248
títulos d e m e r c a d o — 613
Ministério Público — 327, 355
to m b a m e n to — 674
u r b a n is m o — 631, 63.4
conceito — 211
crime — 214
u s u á rio d e serviço s p ú b lic o s — 168
natureza jurídica — 215 u t ilid a d e p ú b lic a — * 277
origem da expressão — 211
to m b o — 211
_ V—
to rc e d o r — 168
tra b a lh o escrav o — 255

v a lo re s m o b iliá rio s -— 613
transação — 375
vedação
com prom isso prelim inar — 389
conceito — 454
judicial — 391
veto
efeitos — 394
à LACP — 125
m eio am biente — 381
com prom isso d e ajustamento — 121
possibilidade — 375
litisconsórcio— 121
rescisão — 399
v íc io
T rib u n a l d e C o n tas
aparente — 575
■papel — 186
d o produto -— 568
título executivo — 187 d ecadência— 575
tutela d o serviço — 568
ântecipada — v. antecipação da n o fornecimento d e produto — 452
tutela no fornecimento d e serviço — 452
apelação — 485 oculto — 575
cautelar — 223 redibitório — 575
coletiva — 48 v io lê n c ia d o m é stic a — 660
características — 49
efeitos da apelação — 485
inibitória — 218 — X—
liminar — 469
satisfativa — 217, 221, 222, 470, 472 x e n o f o b i a .— 65 2

Hugo Nigro Mazzilli - A Defesa Dos Interesses Difusos e Coletivos em Juízo - 20º Edição - Ano 2007

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Hugo Nigro Mazzilli - A Defesa Dos Interesses Difusos e Coletivos em Juízo - 20º Edição - Ano 2007

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c o m p o s iç ã o gráfica. O texto d e s ta o b ra , p a r a e s ta e d iç ã o , g u a r d a a b s o lu ta fid e lid a d e a o s

| Tiw lo: A DEFESA DOS INTERESSES DIFUSOS EM JUÍZO; ME1

1. A ç ã ó civil' BráS il 2. In te re s s e s ditus.os

Filiais MINAS G ER AIS

'í. 1. O p rom otor de Justiça e o atendimento ao público. São Paulo,

Grande do Sul e Escola Superior do Ministério Público do Rio Grande do

1. Manual elementar do microcomputador PC. São Paulo, Revista

BM COLABORAÇÃO COM OUTROS AUTORES

1. Ministério Público,: Direitos civis, sociais e políticos — u

nização dos Estados Americanos — OEA, e Universidade Federal da Bahia —

21. O Código Civil e sua interdisciplinaridade: reflexos do Código

Tem inúmeros artigos e -trabalhos publicados, especialitiente: 1. no

site www.jornaldocommercio.com.br); 28. no site do Observatório da Itn-

Reforma ju d iciá ria e persecução penal — papel do Ministério Pú- (

PROGRAMA DE COM PUTADOR

Programa para cálculo de penas criminais. Freeware {download

Hugo Nigro Mazzilli bacharelou-se com distinção pela Faculdade de

Foi Presidente da Associação Paulista do Ministério Público (1990).

co nacional na condição de Procurador de Justiça, com destacada influência

Antes mesmo da efetiva implantação da tutela dos interesses tran-

Esse período tem contado com grande produção legislativa, doutrinária

ções sigilosas; as requisições; a posição das associações civis na ação civil

ABNT — Associação Brasileira de Normas Técnicas

AgRgEDRBsp — Agravo Regimental em Embargos Declaratórios

org. — organizado por

^ INTERESSE E LEGITIM AÇÃO

A A ÇÃO CIVIL PÚ B LIC A

E O M INISTÉRIO PÚB LICO

Ação civil pública

2. A causa que traz o Ministério Público ao processo.................... 83

NAS LEIS NS. 7.347/85 E 8.078/90

Origens e alterações da Lei n. 7.347/85

2. Cotejo entre os projetos............................ ............................. 116

6. A defesa do consumidor no campo da propaganda................... 173

e ao patrimônio público e social

b) Legitimação dos partidos políticos................. ................... 301

b) A criação do compromisso de ajustamento de coííduta....... 377

b) Impedimento em sentido lato............................... ;........... 453

2. Os supostos limites territoriais dà coisa julgada...... -f................. 526

3- O nexo causai.......................................................................... 571

A DEFESA DE O UTR O S INTERESSES

2. A defesa da pessoa portadora de deficiência..............................598

no mercado de valores mobiliários

NORM AS REGIMENTAIS D O CSMP

Bibliografia específica............................. .....................................737

SUMÁRIO: 1. Interesse público e interesse privado. 2. Interesse

1. Interesse público e interesse privado

A clássica dicotomia entre o interesse público e o interesse privado,

• No Brasii, a defesa dos interesses de grupos começou a ser sistema­

2. ' Interesse pú blico prim ário e secundário

5. Sistema istituzicmale del dirit.to am m inistrtitivo italiano, p. 197-8, 3a ed.,

pobres pode exigir arrecadação de mais impostos das classes economíca- .

3. Interesses transindividuais e sua tutela coletiva

7. Mauro Cappelletti, Formazioni sociali e interessi di gruppo davanti alia giustizia

■se submetem à mesma cláusula ilegal em contrato de adesão), temos inte­

9. CDC, art. 81. Cf. Súni. n. 2 do CSMP-SP.

mogêneos é que o produto da indenização será repartido entre os integran­

11. Trata-se do fenômeno da Utigiosidade contida, de que falava Kazuo Watanabe,

Advirta-se, porém, que, embora o CDC se refira a ser uma situação

14. Op. cit., ib.

individualmente determinado, mas porque o próprio objeto do interesse !

,___________________ _________ :i '•/.

• No Brasii, a defesa dos interesses de grupos começou a ser sistema

■se submetem à mesma cláusula ilegal em contrato de adesão), temos inte

mogêneos é que o produto da indenização será repartido entre os integran

,___________ _ :i '•/.

Na verdade, o quadro sinótico acima apenas enfatiza que: a) nos in

grupo, os interesses serão coletivos, em sentido estrito; se a reparação obje

substituição processual. Assim, para esses autores, legitimação extraordiná

7. Ações fundadas no Estatuto da Criança e do A d o

79. Ação para declaração da perda ou suspensão de direitos políti

procedimentos de jurisdição voluntária que não envolvam questões de efe

interessado possa reclamar aos órgãos de administração superior do Minis