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C U RS O PA RA A PROVA OBJ E TI VA

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APOSTAS DE DIREITOS
DIFUSOS E COLETIVOS
MATERIAL COMPLEMENTAR

#SouOuse
#TôChegandoDefensoria
#TôDentro
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Amigos do Ouse,

Sejam bem-vindos ao nosso curso para a prova objetiva da Defensoria Pública do

Distrito Federal

Neste material complementar, buscamos trazer as principais apostas em Direitos

Difusos e Coletivos para a prova objetiva do certame, levando em consideração que é uma prova
CEBRASPE e que o foco deve ser sempre jurisprudência.

Grande abraço e ousem saber!

Jaime Miranda.

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APOSTAS DE DIREITOS DIFUSOS E COLETIVOS PARA A DP-DF:

1. Teoria constitucional dos direitos difusos e coletivos.

2. Ação civil pública.
3. Inquérito civil público.
4. Defesa da ordem urbanística.
5. A tutela em juízo dos interesses individuais homogêneos, difusos e coletivos.
6. Controle difuso de constitucionalidade e ações coletivas.
7. Jurisprudência dos tribunais superiores.

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DIREITOS DIFUSOS E COLETIVOS

1. Teoria constitucional dos direitos difusos e coletivos. 1.1. Interesse público

e privado. 1.2. Interesse público primário e secundário. 1.3. Interesses difusos, coletivos e
individual homogêneos. 1.4. A defesa judicial dos interesses transindividuais.

A tutela coletiva representou uma evolução na compreensão dos direitos (aspecto

material), bem como da própria manifestação desses direitos pela via da ação.

Tradicionalmente, os direitos foram pensados sob a perspectiva do indivíduo e

apenas posteriormente analisados sob o viés da coletividade.

É nesse sentido que, em termos de direitos fundamentais, a doutrina, ancorada na

lição de Karel Vazak, faz a seguinte distinção:

GERAÇÕES (OU DIMENSÕES) CLÁSSICAS:

Direitos de primeira geração (ou dimensão): Direitos civis e políticos (ex.: propriedade, liberdade
de expressão, direito à participação política...), sendo a sua titularidade eminentemente
individual. Perspectiva liberal dos direitos fundamentais, exigindo-se do Estado uma postura de
omissão (proporcionalidade sob o viés da proibição de excesso – übermassverbot). Conectados
ao status negativo de Jellinek.

Direitos de segunda geração (ou dimensão): Direitos sociais e econômicos. Sua titularidade
é eminentemente individual, contudo, também podem ser compreendidos sob a dimensão
coletiva. Partem do fundamento da isonomia material e, tendo como pano de fundo as
desigualdades sociais, reclamam do Poder Público uma atuação positiva. Ex.: direito à educação,
à saúde, à assistência social. Estão relacionados à análise dos “custos dos direitos” e ao status
ativo de Jellinek, visto que possuem caráter prestacional. Aqui, exige-se do Estado uma postura
ativa (proporcionalidade sob o viés da proibição da proteção deficiente – untermassverbot).

Direitos de terceira geração (ou dimensão): Sob o primado da fraternidade e da solidariedade,

surgem os direitos com viés coletivo, cuja titularidade ultrapassa o indivíduo. São os chamados
direitos transindividuais (metaindivudiais), de titularidade coletiva. Ex.: direito ao meio
ambiente, direitos relacionados à relações coletivas de consumo.

Gerações (ou dimensões) modernas:

Direitos de quarta geração (ou dimensão): Relaciona-se ao direito à paz, considerado o direito
fundamental mais almejado, sendo o “supremo direito da humanidade”.

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Direitos de quinta geração (ou dimensão): Não há consenso: Para Bonavides, referem-se a
aspectos de democracia, informação e pluralismo. Já Bobbio, por sua vez, compreende entre os
direitos fundamentais de quinta dimensão aqueles decorrentes da evolução da ciência, como
as pesquisas genéticas, por exemplo.

Nesse sentido, correto afirmar a relação direta entre os direitos difusos e coletivos
com a terceira dimensão de direitos fundamentais! Outros direitos, contudo, a despeito da
titularidade ser eminentemente individual, podem ser tutelados sob a via coletiva.

Mas o que é processo coletivo?

O processo coletivo é distinguido do processo individual em relação aos seguintes

aspectos inaugurais:

1) legitimação.
2) pretensão.
3) produção da coisa julgada.

Nessa toada, processo coletivo é aquele proposto por (ou em face de) legitimado
coletivo, postulando-se direito coletivo em sentido amplo ou se afirmando a existência de
situação jurídica coletiva passiva.

Mas qual(is) a(s) finalidade(s) que justifica(m) o surgimento do processo coletivo?

Para Didier Jr. (2018), são dois fundamentos, um de viés político e outro de natureza
sociológica.

Fundamento político: é o próprio princípio da economia processual, tendo em vista

que o litígio coletivo possibilita a solução de diversos conflitos por meio de um único processo.

Fundamento sociológico: o acesso à justiça, especialmente em relação às ações de

massa.

Para Landolfo Andrade (2018), o surgimento do processo coletivo se justifica em razão

das mudanças socioeconômicas e o reflexo no direito material ao longo do século XX, além dos
desafios tradicionais trazidos pelos novos contextos socioeconômicos e políticos.

Processo coletivo e as ondas renovatórias de acesso à justiça:

Garth e Cappelletti, ao elaborarem o Projeto Florença de Acesso à Justiça,

identificaram três obstáculos ao acesso à justiça, propondo, para cada um, uma solução. Nesse
contexto, surgem as ondas renovatórias de acesso à justiça:

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ONDAS CLÁSSICAS DE ACESSO À JUSTIÇA (GARTH; CAPPELLETTI)

1ª Onda Direito aos pobres. Instituição da Defensoria Pública e a
edição da Lei 1.060/50.
2ª Onda Coletivização do Construção teórica acerca dos inte-
processo. resses metaindividuais e criação do
microssistema de tutela coletiva.
3ª Onda Eficácia na solução do Sistema multiportas: conciliação, me-
conflito. diação, arbitragem, negócio jurídico
processual. A decisão judicial não é a
única forma de solução do conflito (e
tampouco é preferencial, estando to-
das todas as formas de solução de con-
flito, segundo posicionamento do CNJ,
em igual grau de dignidade).

Pode-se perceber, nessa conjectura, que o desenvolvimento do processo coletivo

está intimamente relacionado com a segunda onda renovatória de acesso à justiça. Ademais,
não se pode olvidar que a doutrina moderna já vem trabalhando com novas ondas de acesso à
justiça.

4ª onda Preocupação com a formação humanística dos Kim

atores processuais. Economides.
5ª onda Relacionada ao acesso à justiça no plano Franklyn
internacional, sendo importante, nesse contexto, Roger e Diogo
rememorar a atuação do Defensor Público Esteves.
Interamericano e, bem assim, da legitimidade
da Defensoria Pública para atuar no plano
internacional, conforme previsão expressa na LC
80/94.

Avançando, vamos verificar agora as fases de evolução do processo civil! (tema

comum a processo civil e direitos difusos e coletivos, mas com alta chance de incidência nessa
disciplina).

Para facilitar a compreensão, apresentamos a evolução do processo civil por meio de

tabela explicativa:

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FASES DE EVOLUÇÃO DO PROCESSO CIVIL

Civilismo (sincretismo) Não há preocupação com o processo civil, que não é
compreendido enquanto ciência, mas mera manifestação
do direito material em juízo.
Formalismo O processo civil passa a ser estudado. O estudo, contudo, é
(autonomismo) em excesso e passa-se a se preocupar mais com aspectos de
formalismo do processo do que com a sua efetividade.
Efetividade Superação da fase anterior (formalismo). O processo é
estudado como meio de efetivação do direito material. O
processo enquanto instrumento de efetivação dos direitos
materiais. Nesse momento é que se alocam as ondas
renovatórias de acesso à justiça.
Neoprocessualismo Análise do processo sob uma perspectiva do
neoconstitucionalismo, com respeito aos valores
consagrados pela Constituição Federal.
Formalismo-valorativo Reforço ético do processo civil. Também se vale dos valores
do neoconstitucionalismo.

Retornando ao processo coletivo, vamos verificar agora sua evolução no Brasil:

A doutrina aponta que a origem do processo coletivo no Brasil remonta às Ordenações

Filipinas, que possuíam forte influência das ações populares do direito romano (especialmente
aquelas previstas no Digesto) e que possibilitavam que todo cidadão realizasse a defesa de
logradouros públicos e bens de uso comum do povo.

Em relação à previsão constitucional, aponta-se como marco a ação popular, prevista

no art. 113, XXXVIII, da Constituição de 1934, que possibilitava a qualquer cidadão o pedido de
declaração de nulidade ou anulação de atos lesivos ao patrimônio da União, dos Estados ou de
Municípios.

Posteriormente, a ação popular foi regulamentada pela Lei 4.717/1965, vigente até
hoje.

A Lei 1.134/1950 previu legitimidade extraordinária a determinados entes de classes

para a defesa judicial de interesses de seus integrantes.

Com a edição da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/1981) houve
a previsão da ação civil pública (de natureza exclusivamente ambiental, por evidente) de
legitimidade exclusiva do Ministério Público.

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A consagração da tutela coletiva no Brasil, contudo, só veio com a edição da Lei da
Ação Civil Pública (Lei 7.347/85), que ampliou o objeto da tutela coletiva e bem assim os seus
legitimados, além da edição do Código de Defesa do Consumidor (Lei 8.078/90). Ambos, LACP e
CDC compõem os principais diplomas que informam o microssistema de tutela coletiva.

Princípio da integração entre a LACP e o CDC: A LACP e o CDC contemplam as normas

processuais de caráter genérico do microssistema processual coletivo, razão pela qual suas
disposições devem ser aplicadas de forma integrada.

“De todo modo, é certo que se criou, a partir da simbiose entre os dois diplomas, um
verdadeiro microssistema de tutela de direitos coletivos, do qual a LACP e o CDC são os
diplomas que contemplam as normas processuais de caráter mais genérico. O princípio de
integração entre esses diplomas fornece as regras gerais do microssistema. Outros diplomas,
com normas mais específicas, integram o mesmo microssistema (Lei da Ação Popular, Lei
de Improbidade Administrativa, ECA, Estatuto do Idoso etc.), afastando, no que dispuserem
de forma especial, a incidência daquelas normas gerais. [...] Havendo lacuna em alguma
das leis desse microssistema, convém ao intérprete procurar supri-la por meio de normas
do mesmo microssistema. Permanecendo a omissão, restará valer-se, subsidiariamente, do
CPC. É que este diploma, ao contrário daqueles, é dirigido primordialmente a lides onde se
opõem interesses tipicamente individuais, sendo menos apropriado, portanto, à resolução
de conflitos entre interesses coletivos“. (ANDRADE; ADRADE; MASSON, 2018, p. 75).

Outras leis que tratam da tutela coletiva de direitos:

• Lei 7.853/1989 - os interesses das pessoas portadoras de deficiência;

• Lei 7.913/1989 – trata dos danos causados aos investidores no mercado de valores
mobiliários;
• Lei 8.069/90 - Estatuto da Criança e do Adolescente;
• Lei 8.884/1994 Lei Antitruste;
• Lei 12.529/2011- permite o ajuizamento de ação civil pública de responsabilidade
por danos decorrentes de infrações da ordem econômica e da economia popular;
• Lei 10.257/2001 - Estatuto das Cidades (tema de interesse do examinador);
• Lei 10.741/2003 - Estatuto do Idoso.

A Constituição Federal de 1988 também buscou tutelar os direitos coletivos. No art.

5º, XXXV, há o princípio da inafastabilidade da jurisdição, determinando-se que a lei não poderá
excluir da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito. Veja que não há restrição,
nesse dispositivo, a direito individual, de sorte que deve-se interpretar de sorte a ser extensível
também aos direitos coletivos, ademais o próprio capítulo no qual está incluída essa previsão
se intitula “Direitos e Deveres individuais e coletivos”.

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A CF/88 ainda fez referência à ação popular – instrumento nitidamente de tutela
coletiva – e ao mandado de segurança coletivo.

Dispositivos da CF/88 que fazem referência à tutela coletiva:

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a
inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e
à propriedade, nos termos seguintes:
LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que
vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o
Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao
patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-
fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;
LXX - o mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por:
a) partido político com representação no Congresso Nacional;
b) organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente
constituída e em funcionamento há pelo menos um ano, em defesa dos
interesses de seus membros ou associados.

Art. 8º É livre a associação profissional ou sindical, observado o seguinte

III - ao sindicato cabe a defesa dos direitos e interesses coletivos
ou individuais da categoria, inclusive em questões judiciais ou
administrativas.

Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público:

III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do
patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses
difusos e coletivos.

Um ponto importante em se tratando de direitos coletivos em prova de Defensoria

Pública, sem dúvidas, é a Emenda Constitucional nº. 80/04.

Sobre a EC 80/04, importante saber que esta foi a responsável por consagrar, a nível
constitucional, a atribuição da Defensoria Pública para a tutela coletiva, ao modificar o caput
do art. 134, conferindo-lhe idêntica redação ao disposto no art. 1º da LC 80/94.

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ART. 134, CAPUT

ANTES DA EC 80/04
A Defensoria Pública é instituição es-
sencial à função jurisdicional do Esta-
do, incumbindo-lhe a orientação ju-
rídica e a defesa, em todos os graus,
dos necessitados, na forma do art. 5º,
LXXIV.)
APÓS DA EC 80/04
A Defensoria Pública é instituição
permanente, essencial à função juris-
dicional do Estado, incumbindo-lhe,
como expressão e instrumento do re-
gime democrático, fundamentalmen-
te, a orientação jurídica, a promoção
dos direitos humanos e a defesa, em
todos os graus, judicial e extrajudi-
cial, dos direitos individuais e cole-
tivos, de forma integral e gratuita,
aos necessitados, na forma do inciso
LXXIV do art. 5º desta Constituição
Federal.

Desse modo, se afirmado em prova objetiva que a legitimidade para a atuação

coletiva da Defensoria Pública surgiu com a EC 80/04, a alternativa está incorreta, tendo em
vista que a EC 80/04 apenas constitucionalizou a legitimidade da Defensoria Pública, que já era
prevista em diplomas infraconstitucionais.

Por outro lado, acaso perguntem se apenas com a EC 80/04 é que foi previsto de
forma expressa a legitimidade da Defensoria Pública para a tutela coletiva, está correto.

Para encerrar a primeira aposta, vamos falar dos princípios que iluminam o processo
coletivo.

Para viabilizar o efetivo acesso à justiça dos

titulares de direitos transindividuais, a relação
processual foi sensivelmente modificada,
Princípio do acesso à
sobretudo no tocante à legitimidade ativa,
justiça
admitindo-se que determinadas pessoas ou
entes compareçam em juízo, em nome próprio,
na defesa de direito alheio.
Trata-se de princípio diretamente relacionado
Princípio da
com o postulado anterior, tendo em vista a
universalidade da
necessidade de ampliar o acesso à justiça a um
jurisdição
número muito maior de pessoas e de causas.

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Participar no processo é ter assegurado o direito

Princípios da
ao contraditório. Participar pelo processo,
participação no
consiste em utilizá-lo para influir nos destinos
processo e pelo
da nação e do Estado, ou seja, empregá-lo com
processo
vistas ao seu escopo político.
O processo coletivo potencializa o alcance desse
princípio, eis que possibilita decidir, num único
Princípio da economia
processo, questões que, relegadas aos métodos
processual
convencionais, restariam pulverizadas numa
infinidade de ações individuais.
No âmbito do processo coletivo é ainda mais
necessário o abandono do formalismo excessivo,
com vistas à pacificação social dos conflitos de
Princípio do interesse
massa, o que justifica a maior contundência do
jurisdicional no
princípio da instrumentalidade das formas.
conhecimento do mérito
ATENÇÃO: Com base nesse princípio é que o STJ
admite a apresentação de emenda à inicial após
a juntada de contestação!
Considerando que, em regra, o interesse social
prevalece sobre os direitos individuais, a
Princípio da máxima prioridade de julgamento dos feitos coletivos
prioridade jurisdicional é recomendável para evitar a proliferação dos
da tutela coletiva processos individuais (atomização dos conflitos)
e, por conseguinte, a prolação de decisões
contraditórias.
Dada a relevância social dos interesses objeto
das ações coletivas, delas não se pode desistir
sem um justo motivo, tampouco simplesmente
abandoná-las. Por força deste princípio, a
desistência infundada ou o abandono da ação
coletiva demandam a assunção do polo ativo
Princípio da
pelo Ministério Público ou por outro legitimado.
indisponibilidade
mitigada da ação
Lembrando que em relação às execuções
coletiva
coletivas, o princípio é da indisponibilidade
absoluta, ou seja, descabe a desistência em
processo de execução, devendo o Ministério
Público prosseguir na ação ou outro legitimado
(em relação a esses não há dever, mas mera
faculdade).

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É possível o manejo da ação civil pública para a

Princípio da não
defesa de qualquer interesse difuso ou coletivo,
taxatividade da ação
bem como quaisquer espécies de direitos
coletiva
individuais homogêneos.
O objetivo desse postulado é potencializar
os efeitos benéficos da tutela jurisdicional, a
fim de que uma única sentença beneficie um
número expressivo de interessados, otimizando
a pacificação dos conflitos sociais, e evitando a
proliferação de demandas individuais na fase de
Princípio do máximo
conhecimento.
benefício da tutela
jurisdicional coletiva
Está relacionado ao transporte in utilibus:
comum
fenômeno em razão do qual a coisa julgada
coletiva nunca prejudica os indivíduos, apenas
os beneficia. Ademais, a via individual não
será obstada pela propositura de anterior ação
coletiva.

Para a defesa de interesses coletivos em sentido

amplo são cabíveis todas as espécies de ações
Princípio da máxima (conhecimento ou execução), procedimentos,
amplitude do processo provimentos (declaratório, condenatório,
coletivo constitutivo ou mandamental), e tutelas
provisórias (cautelares, antecipadas ou de
evidência).
Princípio da No processo coletivo comum, caso o autor deixe
obrigatoriedade da de executar a sentença, o Ministério Público é
execução coletiva pelo obrigado a fazê-lo, tendo em vista a relevância
Ministério Público social dos interesses objeto das ações coletivas.
A divulgação da demanda coletiva deve ser
suficientemente ampla para levar a existência
Princípio da ampla
da ação ao conhecimento de todas as vítimas ou
divulgação da demanda
sucessores que poderiam ser beneficiados pela
eventual extensão da coisa julgada coletiva.
Qualquer pessoa pode - e o servidor público deve
Princípio da informação - levar ao conhecimento dos órgãos legitimados
aos órgãos legitimado para ajuizar uma ação coletiva a ocorrência de
fatos que possam motivá-la.

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Ante a indisponibilidade material ou processual

Princípio da maior dos direitos coletivos em sentido amplo, este
coincidência entre o princípio preconiza a prioridade da tutela
direito e sua realização específica da obrigação em detrimento de outras
formas de reparação do direito lesado.
Princípio da integração A LACP e o CDC contemplam as normas
entre a LACP e o CDC (já processuais de caráter genérico do microssistema
estudado) de tutela coletiva.

A classificação dos direitos coletivos (em sentido amplo) em difusos, coletivos em

sentido estrito e individuais homogêneos não possui apenas amparo doutrinário: encontra-
se prevista em lei. Ademais, em diversos pontos a tutela coletiva se distingue, a depender da
natureza do direito coletivo (em sentido amplo) pleiteado, como nas questões relacionadas à
coisa julgada, execução e legitimidade ativa.

Nesse ponto, abordaremos os conceitos dos direitos coletivos em sentido amplo,

trazendo algumas novidades doutrinárias. Os aspectos processuais serão tratados nas apostas
seguintes.

Antes, todavia, vamos diferenciar os conceitos de interesses e direitos, tendo em vista

que por diversas vezes são utilizados como sinônimos (não o são) e tal conhecimento pode ser
exigido em uma questão mais teórica.

Interesses são pretensões não tuteladas por uma norma expressa. Ao passo em que
os direitos são pretensões tuteladas.

Em relação à classificação em direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos,

coube ao CDC, no âmbito do direito positivo, a tarefa de definir os traços distintivos:

Art. 81. A defesa dos interesses e direitos dos consumidores e das vítimas
poderá ser exercida em juízo individualmente, ou a título coletivo.
Parágrafo único. A defesa coletiva será exercida quando se tratar de:
I - interesses ou direitos difusos, assim entendidos, para efeitos deste
código, os transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam
titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato;
II - interesses ou direitos coletivos, assim entendidos, para efeitos deste
código, os transindividuais, de natureza indivisível de que seja titular
grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte
contrária por uma relação jurídica base;
III - interesses ou direitos individuais homogêneos, assim entendidos os
decorrentes de origem comum.

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DIREITOS
DIREITOS NATURALMENTE COLETIVOS ACIDENTALMENTE
COLETIVOS
INDIVIDUAIS
DIFUSOS COLETIVOS
HOMOGÊNEOS
Nulidade de
clausula de
contrato de
Meio ambiente; Pedidos de
adesão; questões
EXEMPLOS patrimônio indenização por
envolvendo direitos
público. acidente aéreo.
trabalhistas,
sindicatos e
entidades de classe.
Indeterminados
TITULARES e Determináveis. Determináveis.
indetermináveis.
OBJETO Indivisível. Indivisível. Divisível.
Situação de fato Relação jurídica Origem comum
ORIGEM (após ou com a formada antes da (formada após ou com
lesão). lesão. a lesão)

Outra classificação que pode cair em prova e que é menos conhecida é a de Edilson
Vitorelli, que parte do nível de conflituosidade do litígio e os divide em litígio de conflituosidade
global, local e de difusão irradiada.

A lesão ou ameaça de lesão atinge os indivíduos de

Litígios coletivos maneira uniforme, de sorte que há baixo conflito interno
de difusão global e menor complexidade, o que faz com que as chances
de autocomposição sejam maiores.
Se caracterizam por atingirem um grupo de pessoas
que compartilham de uma identidade própria,
Litígios coletivos
compartilhando a mesma perspectiva social. Em razão
de difusão local
disso, a conflituosidade interna é média, podendo haver
divergências internas.

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A lesão ou ameaça de lesão atinge diretamente

interesse de diversas pessoas ou grupos sociais que não
Litígios coletivos
compartilham da mesma perspectiva social. Ademais,
de difusão
os direitos não são atingidos da mesma forma, o que
irradiada
pode ocasionar posições conflitantes, vindo a dificultar
a autocomposição.

Outro conceito interessante é o de ações pseudoindividuais (Kazuo Watanabe),

que são aquelas que apesar de possuírem aparência de ações individuais, seu resultado útil
necessariamente produz efeitos sobre toda uma coletividade. É o caso de uma ação individual
que pleiteia a anulação de prova de concurso, por exemplo.

Para finalizar a aposta, precisamos lembrar duas coisas:

I) Não é a relação jurídica de direito material que determina a natureza do direito

coletivo em sentido amplo, mas sim o pedido deduzido em juízo.

Ex.: determinada empresa pratica publicidade abusiva em relação a determinado

bem de consumo. Pode ser proposta ação coletiva visando a cessação da publicidade (direito
difuso), a anulação dos contratos (coletivos em sentido estrito) ou indenização (individuais ho-
mogêneos).

II) Lícita a cumulação, na mesma ação, de pedidos de natureza difusa, coletiva em

sentido estrito e individual homogênea. No exemplo acima, uma única ação poderia conter os
três pedidos (cessação de publicidade, anulação de contratos e indenização).

2. Ação Civil Pública. Lei nº 4.717/1965 e suas alterações (Lei da Ação Popular).

Em um curso de reta final não é possível detalhar todos os pontos das ações coletivas.
Pensado nisso, elaboramos tabela com os principais aspectos das ações que possivelmente
cairão na prova de vocês: a ação civil pública, a ação popular e o mandado de segurança coletivo.

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MANDADO DE
AÇÃO CIVIL
AÇÃO POPULAR SEGURANÇA
PÚBLICA
COLETIVO
Ministério
Público,
Partido
Defensoria Cidadão, apenas.
político com
Pública, Ministério Público
representação
Administração não pode propor
no Congresso
Direta e Indireta, ação popular,
Nacional,
associação contudo, pode
entidade de
constituída há prosseguir em
classe ou
pelo menos um ação popular
associação
ano e que tenha caso haja
legalmente
por objeto a abandono ou
constituída e em
defesa de um desistência
funcionamento
dos interesses injustificada.
há, pelo menos, 1
previstos no art.
(um) ano
5º, V, “b” da Lei.

Direitos coletivos
e individuais,
Direitos difusos, apenas, o que é
OBJETO
apenas. objeto de severas
críticas da
doutrina.
Absoluta do Absoluta do Absoluta do
foro do local do foro do local do foro do local do
dano, devendo- dano, devendo- dano, devendo-
COMPETÊNCIA
se verificar se se verificar se se verificar se
local, regional ou local, regional ou local, regional ou
nacional. nacional. nacional.
Se manifesta Se manifesta Se manifesta
RIGHT TO OPT com o pedido de com o pedido de com o pedido de
OUT suspensão da suspensão da desistência do MS
ação individual. ação individual. individual.

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Em favor da Em favor da Concedida a
coletividade coletividade segurança,
(Art. 19 da LAP, (Art. 19 da LAP, a sentença
REEXAME
extensível à LACP extensível à LACP estará sujeita
NECESSÁRIO
em razão do em razão do obrigatoriamente
microssistema de microssistema de ao duplo grau de
tutela coletiva). tutela coletiva). jurisdição.
Na hipótese Direito líquido
Na hipótese de desistência e certo, ou seja,
de desistência, infundada, reclama prova
ASPECTOS qualquer cabe ao MP o pré-constituída.
PROCESSUAIS legitimado ativo prosseguimento
pode prosseguir da ação.
no polo ativo da
demanda.
PARTICIPAÇÃO Legitimada ativa. Não é legitimada Não é legitimada
DA DEFENSORIA ativa. ativa.
PÚBLICA

3. Inquérito civil público. 3.1. Natureza, objeto, finalidade, instauração,

procedimento, produção de provas, transação e arquivamento.

INQUÉRITO CIVIL
O inquérito civil tem natureza de procedimento
NATUREZA administrativo, previsto na LACP e de atribuição exclusiva
do Ministério Público.
O objeto do inquérito civil são os elementos de convicção
OBJETO E produzidos. O IC se caracteriza por ser procedimento
CARACTERÍSTICAS preparatório, meramente administrativo, não obrigatório,
público, inquisitorial e privativo do MP.
Colher elementos de convicção para eventual propositura
de ACP (ou medida substitutiva, como uma recomendação,
uma denúncia criminal, um declínio de atribuição etc.) Como
FINALIDADE muitas infrações civis investigadas no inquérito civil são
também infrações penais, o IC também pode eventualmente
servir de base para o oferecimento de denúncia criminal (HC
n. 84.367-RJ).

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A instauração do inquérito civil ocorre por meio de

portaria, que deve indicar undamentadamente o objeto da
investigação.
INSTAURAÇÃO A portaria pode ser baixada de 3 formas distintas:
(i) de ofício;
(ii) por representação;
(iii) por requisição do Procurador Geral.
A LOMP prevê poderes instrutórios para que o membro do
MP preside o IC.
Há, nesse sentido:
PROCEDIMENTO (i) Poder de vistoria e inspeção.
(II) Poder de intimação.
(III) Poder de requisição de documentos e informações.
(IV) Poder de recomendação.
Sobre as provas, necessário mencionar que:
(i) Não há contraditório, tendo em vista a natureza
inquisitorial, sendo o titular dos elementos de convicção o
PRODUÇÃO DE
membro do MP que preside o IC.
PROVAS
(ii) Admite-se utilização (prova emprestada) dos elementos
de convicção colhidos no IC em processos administrativos,
cíveis e criminais.
A LACP não prevê prazo para encerramento do IC.
Chegando-se ao final do inquérito civil, o membro do MP
tem 2 opções:
TRANSAÇÃO E (i) Propor a ação civil pública.
ARQUIVAMENTO (ii) Promover o arquivamento fundamentado, hipótese em
que deverá encaminhar os autos do IC ao órgão superior do
MP, no prazo de 3 dias.

A despeito da Defensoria Pública não poder propriamente

DEFENSORIA presidir inquérito civil em razão da falta de previsão legal,
PÚBLICA pode realizar investigaçõe prévia, não havendo distinção
relevante.

4. Defesa da ordem urbanística.

Esse é um dos pontos que acreditamos que tem muita chance de serem cobrados.
Tendo em vista a existência de diversos institutos, elaboramos tabela com os principais
instrumentos que auxiliam na consagração do direito à moradia.

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DIREITO REQUISITOS
Posse mansa Imóvel público Utilizado para Não pode ser
e pacífica, por em área com moradia do proprietário ou
CONCESSÃO DE USO cinco anos, até características possuidor ou concessioná-
ESPECIAL PARA FINS 22 de dezem- e finalidades desde e sua rio, a qualquer
DE MORADIA bro de 2016. urbanas e até família. título, de outro
250 m². imóvel urbano
ou rural.
Posse mansa Cuja área total Os possuidores não podem ser
e pacífica há dividida pelo proprietários de outro imóvel,
USUCAPIÃO mais de cinco número de urbano ou rural.
ESPECIAL COLETIVO anos por nú- possuidores
cleos urbanos seja inferior a
informais. 250 m².
Posse mansa Imóvel Posse por um Devem ter
e pacífica e de reivindicado considerável sido realizadas
boa-fé. deve consistir número de pes- obras e
em extensa soas. serviços
DESAPRPOPRIAÇÃO área. considerados
JUDICIAL INDIRETA pelo juiz como
de interesse
social e
econômico
relevante.
Além da presença dos requisitos de uma das espécies de usucapião,
deve vir acompanhado de ata notarial lavrada pelo tabelião, atestando
o tempo de posse do requerente e de seus antecessores; II - planta e
memorial descritivo assinado por profissional legalmente habilitado,
com prova de anotação de responsabilidade técnica no respectivo
conselho de fiscalização profissional, e pelos titulares de direitos
USUCAPIÃO
registrados ou averbados na matrícula do imóvel usucapiendo ou
EXTRAJUDICIAL
na matrícula dos imóveis confinantes; certidões negativas dos
distribuidores da comarca da situação do imóvel e do domicílio
do requerente; justo título ou quaisquer outros documentos que
demonstrem a origem, a continuidade, a natureza e o tempo da posse,
tais como o pagamento dos impostos e das taxas que incidirem sobre
o imóvel.

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Forma originária de adquisição do direito de propriedade conferido

LEGITIMAÇÃO àquele que detiver em área pública ou possuir em área privada, como
FUNDIÁRIA sua, unidade imobiliária com destinação urbana, integrante de núcleo
urbano informal consolidado existente em 22 de dezembro de 2016.
Instrumento de uso exclusivo para fins de regularização fundiária,
constitui ato do poder público destinado a conferir título, por meio
LEGITIMAÇÃO DA do qual fica reconhecida a posse de imóvel objeto da Reurb, com a
POSSE identificação de seus ocupantes, do tempo da ocupação e da natureza
da posse, o qual é conversível em direito real de propriedade, na forma
desta Lei.

Competências para legislar em direito urbanístico.

UNIÃO, ESTADOS E DISTRITO

UNIÃO
Instituir diretrizes para o
desenvolvimento urbano, inclusive
habitação, saneamento básico e
transportes públicos.
FEDERAL
Legislar sobre direito urbanístico,
cabendo à União e edição de
normas gerais e aos Estados e DF
suplementar a lei federal.

Vamos falar agora sobre o Estatuto da Cidade (Lei 10.257/01).

Previsão constitucional: O Estatuto da Cidade (Lei 10.257/01) consiste na

regulamentação do art. 182, caput da CF/88, que faz alusão a uma lei de diretrizes gerais da
política urbana, especialmente em relação ao uso da propriedade urbana e a ocupação do polo
urbano, que deverá observar os interesses da coletividade e a preservação ao meio-ambiente.

Trata-se de normas de ordem pública e, portanto, intransacionais.

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder

Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por
objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade
e garantir o bem-estar de seus habitantes.
§ 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para
cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da
política de desenvolvimento e de expansão urbana.
§ 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às
exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano
diretor.
§ 3º As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e
justa indenização em dinheiro.

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§ 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica
para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do
proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado,
que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente,
de:
I - parcelamento ou edificação compulsórios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo
no tempo;
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública
de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo
de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas,
assegurados o valor real da indenização e os juros legais.

Nesse contexto, o Estatuto da Cidade traz dispositivos gerais e instrumentos jurídicos

úteis no planejamento do espaço urbano, abordando temas como o exercício do direito de
construir e zoneamento. A redação do Estatuto da Cidade foi pensada como instrumento em
prol da consolidação da função social da cidade.

O conceito de função social da cidade incorpora a organização do espaço físico

como fruto da regulação social, isto é, a cidade deve contemplar todos os seus
moradores e não somente aqueles que estão no mercado formal da produção
capitalista da cidade. A tradição dos códigos de edificação, uso e ocupação do
solo no Brasil sempre partiram do pressuposto de que a cidade não em divisões
entre os incluídos e os excluídos socialmente (QUINTO JR, 2003).

O direito de propriedade, como é sabido, ganhou novos contornos com a Constitui-

ção Federal de 1988, tendo em vista a incorporação das funções sociais dos institutos jurídicos.

Nesse sentido, a função social da propriedade foi erigida ao patamar de direito fun-
damental previsto no artigo 5º, XXIII, da Constituição Federal.

Outrossim, foi reafirmada como princípio da ordem econômica, conforme prevê o

artigo 170, II e III da Lei Maior.

A função social, portanto, passa a ser vista como elemento integrante do próprio con-
teúdo do direito de propriedade, o que implica na inexistência de tal direito quando inobserva-
do o cumprimento de tal função.

Em conformidade com o Estatuto da Cidade (artigo 39), a propriedade urbana cum-

pre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade ex-
pressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à
qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas.

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Doutrinariamente, extrai-se quatro principais funções da cidade, relacionadas com a
habitação, livre circulação, lazer e oportunidades de trabalho.

Note-se que a propriedade só existe, por expressa determinação constitucional,

quando cumpre a sua função social.

O não cumprimento da função social da propriedade implica na impossibilidade de

reconhecimento do direito de propriedade e, consequentemente, de proteção da posse.

Deste modo, o reconhecimento do direito à propriedade está condicionado ao cum-

primento de sua função social, ônus este que cabe ao autor da ação possessória. E, caso o cum-
primento da função social não seja demonstrado, não há que se falar em proteção judicial desta
propriedade, ainda mais pela via de uma ação possessória.

O direito à moradia é direito humano fundamental e, nessa toada, indisponível e ir-

renunciável. Sua importância também se fundamenta no fato de ser a base material para o
exercício de inúmeros outros direitos fundamentais.

Representa o direito de dispor de um espaço físico delimitado, juridicamente prote-

gido, com condições suficientes e razoáveis de habitabilidade, acessibilidade e apto a propor-
cionar segurança, desenvolvimento de relacionamentos afetivos e convivência familiar, repou-
so, conforto, acesso aos serviços públicos e infraestrutura, satisfazendo o mínimo existencial e
preservando a dignidade da pessoa humana.

O direito ora em comento é base material de sustentação para o exercício de inú-

meros outros direitos fundamentais conexos, tais como o direito à intimidade, ao sossego, à
integridade física e psíquica, a segurança, a propriedade, a liberdade, a saúde, a identidade cul-
tural, ao direito de ir, vir e permanecer, ao direito ao trabalho, lazer, descanso, meio ambiente
equilibrado, inviolabilidade de domicílio, dentre outros.

O direito à moradia, na qualidade de direito fundamental social, está estreitamente

relacionado à dignidade da pessoa humana, estando inserido no núcleo do mínimo existencial
necessário à uma vida digna, ao qual o Poder Público não pode opor entraves e obstáculos,
como a reserva do possível por exemplo, para sua concretização.

O direito à moradia, como já mencionado anteriormente, é direito fundamental so-

cial e foi incluído expressamente na Constituição Federal por meio da Emenda Constitucional
nº 26/2000, em que pese ter sido reconhecido faticamente mesmo antes de sua previsão ex-
pressa no texto constitucional.

Na qualidade de direitos fundamentais, o direito à moradia é dotado das

seguintes características principais: universalidade, interdependência, indisponibilidade,

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irrenunciabilidade, extrapatrimonialidade e aplicabilidade imediata, em razão do disposto no
artigo 5º, §1º, da Constituição Federal.

O direito à moradia não se restringe, nem se equipara ao conceito de casa própria.

Isso porque, há outras formas de atendimento habitacional que também podem igualmente
garantir a efetivação do direito à moradia, a exemplo dos exercidos em imóveis públicos – con-
cessão de uso e concessão especial para fins de moradia, comodato ou a locação social.

De igual modo, a fato de o sujeito titularizar um imóvel, ou seja, ter sua casa própria,
não necessariamente implica que o direito à moradia restou concretizado.

Isso porque o direito à moradia é mais abrangente, envolvendo aspectos de seguran-

ça, habitabilidade, acesso aos serviços públicos, infraestrutura e acessibilidade, por exemplo.

Assim sendo, o direito à moradia não é concretizado diante de habitações próprias

que não garantem o mínimo existencial, nem a dignidade humana, como no caso de habitações
precárias, em situação de risco ou insalubres, ou, ainda sem acesso a infraestrutura urbana.

Em 1991, o Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais do Alto Comissariado

de Direitos Humanos da ONU, em seu Comentário Geral nº 4, tratou especificamente do Direito
à Moradia Adequada como um direito humano, detalhando as características que definem o
conteúdo desse direito. Discorra sobre tais características. O direito à moradia não se resume
a um teto e quatro paredes, mas deve ser formado por alguns elementos essenciais para sua
efetivação.

Tais elementos, segundo o referido comentário geral nº 4, são:

- Segurança da posse: a moradia não é adequada se os seus ocupantes não têm um

grau de segurança de posse que garanta a proteção legal contra despejos forçados, perseguição
e outras ameaças.

- Disponibilidade de serviços, materiais, instalações e infraestrutura: a moradia

não é adequada, se os seus ocupantes não têm água potável, saneamento básico, energia para
cozinhar, aquecimento, iluminação, armazenamento de alimentos ou coleta de lixo.

- Economicidade: a moradia não é adequada, se o seu custo ameaça ou compromete

o exercício de outros direitos humanos dos ocupantes. - Habitabilidade: a moradia não é ade-
quada se não garantir a segurança física e estrutural proporcionando um espaço adequado,
bem como proteção contra o frio, umidade, calor, chuva, vento, outras ameaças à saúde.

- Acessibilidade: a moradia não é adequada se as necessidades específicas dos

grupos desfavorecidos e marginalizados não são levadas em conta.

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- Localização: a moradia não é adequada se for isolada de oportunidades de
emprego, serviços de saúde, escolas, creches e outras instalações sociais ou, se localizados em
áreas poluídas ou perigosas.

- Adequação cultural: a moradia não é adequada se não respeitar e levar em conta a

expressão da identidade cultural.

DIRETRIZES GERAIS DO ESTATUTO DA CIDADE:

A Lei no 10.257 de 10 de julho de 2001 – Estatuto da Cidade – vem regulamentar os

artigos 182 e 183 da Constituição Federal de 1988, que conformam o capítulo relativo à Política
Urbana.

O artigo 182 estabeleceu que a política de desenvolvimento urbano, executada pelo

poder público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o
pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitan-
tes, definindo que o instrumento básico desta política é o Plano Diretor.

O artigo 183, por sua vez, fixou que todo aquele que possuir, como sua, área ou edifi-
cação urbana de até duzentos e cinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamen-
te e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirirá o seu domínio,
desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.

Este artigo abriu a possibilidade de regularização de extensas áreas de nossas cida-

des ocupadas por favelas, vilas, alagados ou invasões, bem como loteamentos clandestinos
espalhados pelas periferias urbanas, transpondo estas formas de moradia para a cidade deno-
minada formal.

O Estatuto da Cidade ao regulamentar as exigências constitucionais reúne normas

relativas a ação do poder público na regulamentação do uso da propriedade urbana em prol do
interesse público, da segurança e do bem estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambien-
tal. Além disso, fixa importantes princípios básicos que irão nortear estas ações.

O primeiro deles é a função social da cidade e da propriedade urbana.

A Constituição Federal em seu artigo 5º, incisos XXII e XXIII, dispôs que é garantido o
direito de propriedade em todo território nacional, mas também estabeleceu que toda proprie-
dade atenderá a sua função social.

Alcança-se, com este importante princípio, novo patamar no campo do direito coleti-
vo introduzindo a justiça social no uso das propriedades, em especial no uso das propriedades
urbanas.

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E é o Estado, na sua esfera municipal, que deverá indicar a função social da proprie-
dade e da cidade, buscando o necessário equilíbrio entre os interesses público e privado no
território urbano.

Assim, a propriedade urbana, cujo uso, gozo e disposição pode ser indesejável
ao interesse público e que, o sendo, interfere diretamente na convivência e relacionamento
urbanos deverá, agora, cumprir sua função social.

Este princípio assegura que, daqui para frente, a atuação do poder público se dirigirá
para o atendimento das necessidades de todos os cidadãos quanto à qualidade de vida, à jus-
tiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, sempre observando as exigências
fundamentais de ordenação da cidade contidas no Plano Diretor.

O Estatuto da Cidade estabelece a gestão democrática, garantindo a participação da

população urbana em todas as decisões de interesse público.

A participação popular está prevista e, através dela, as associações representativas

dos vários segmentos da sociedade se envolvem em todas as etapas de construção do Plano
Diretor – elaboração, implementação e avaliação – e na formulação, execução e acompanha-
mento dos demais planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano municipal. Está
fixada, ainda, a promoção de audiências públicas.

Nelas, o governo local e a população interessada nos processos de implantação de

empreendimentos públicos ou privados, ou atividades com efeitos potencialmente negativos
sobre o meio ambiente natural ou construído, podem discutir e encontrar, conjuntamente, a
melhor solução para a questão em debate, tendo em vista o conforto e a segurança de todos os
cidadãos.

Antiga reivindicação dos movimentos populares, a justa distribuição dos benefícios

e dos ônus decorrentes do processo de urbanização é outro importante princípio presente no
Estatuto que reafirma a obrigatoriedade do poder público de agir em prol do interesse coletivo.

Com este princípio busca-se a garantia de que todos os cidadãos tenham acesso aos
serviços, aos equipamentos urbanos e a toda e qualquer melhoria realizada pelo poder públi-
co, superando a situação atual, com concentração de investimentos em determinadas áreas da
cidade, enquanto sobre outras recaem apenas os ônus.

Em geral, estas áreas, onde já não se realizavam investimentos, coincidem com os

setores urbanos ocupados pela população pobre, que permanecem, muitas vezes, “abandona-
das” pelo poder público.

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Na busca da justa distribuição de benefícios e ônus decorrentes do processo de
urbanização, o poder público passa a atuar em sintonia com outro importante princípio do
Estatuto da Cidade que é a recuperação de parcela da valorização imobiliária gerada pelos
investimentos públicos em infraestrutura social e física realizados com a utilização dos impostos
recolhidos – pagos por todos – que, até agora, vinham sendo apropriados, privadamente por
parcela privilegiada da população.

Aqui, mais uma vez, o Estatuto busca reverter o quadro encontrado com frequência
em nossas cidades onde o comportamento, histórico e habitual, dos proprietários de imóveis
urbanos ou de empresários imobiliários causa nocivos rebatimentos no tecido urbano e one-
ram a administração pública.

Com a aquiescência do próprio poder público, estes proprietários retêm áreas, como
reserva especulativa, aguardando a crescente valorização da propriedade e se beneficiam dire-
tamente com a implantação de infraestrutura básica e instalação de equipamentos urbanos em
seu entorno imediato.

A realização pelo governo municipal de obras infraestruturas, em geral, atende às

demandas mais prementes da população ou resultam da implantação de empreendimento de
porte, e de interesse de determinados grupos empresariais locais, em área próxima. Assim, es-
tas propriedades recebem, gratuitamente, toda a infraestrutura e os equipamentos urbanos
básicos, alcançando, no mercado imobiliário, valores consideráveis.

Outro importante princípio do Estatuto é a adequação dos instrumentos de política

econômica, tributária e financeira e dos gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento ur-
bano, de modo a privilegiar os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruição dos bens
de diferentes segmentos sociais.

Neste item se evidencia a obrigatoriedade de ajuste de todos os instrumentos de ges-

tão financeira da administração municipal aos objetivos do desenvolvimento urbano construí-
dos, coletivamente, pelo poder público e pelos diferentes setores sociais. Cabe lembrar que
este princípio se integra aos artigos da denominada Lei de Responsabilidade Fiscal.

O Estatuto indica, ainda, a conveniência de se evitar conflitos entre as esferas de go-

verno na área urbanística e, ao mesmo tempo, aponta a necessária ação de Estados e Municí-
pios na edição de suas legislações urbanísticas, complementando e implementando as disposi-
ções gerais produzidas pela União, dando assim plena concretude ao desenvolvimento urbano.

As atribuições do poder público municipal foram expandidas após a promulgação

da Constituição Federal. Nela, o Município ganha destaque na organização político-adminis-
trativa do país, sendo dotado de autonomia política, administrativa, financeira e legislativa. As
possibilidades de ação do poder público municipal, com a vigência do Estatuto, se ampliam e
se consolidam.

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O poder público municipal, por ser a esfera de governo mais próxima do cidadão, e
portanto, da vida de todos – seja na cidade, seja na área rural – é o que tem melhor capacidade
para constatar e solucionar os problemas do dia-a-dia. Essa proximidade permite, ainda, maior
articulação entre os vários segmentos que compõem a sociedade local e, também, a participa-
ção e acompanhamento das associações de moradores, de organizações não governamentais,
de representantes dos interesses privados na elaboração, implementação e avaliação de polí-
ticas públicas.

Como cabe ao Município a promoção do adequado ordenamento territorial, median-

te planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo, fica evidente a
competência municipal para adotar as medidas que favoreçam o seu desenvolvimento terri-
torial, com sustentabilidade cultural, social, política, econômica, ambiental e institucional. O
Município, portanto, é responsável por formular a política urbana e fazer cumprir, através do
Plano Diretor, as funções sociais da cidade, possibilitando acesso e garantindo o direito, a to-
dos que nela vivem, à moradia, aos serviços e equipamentos urbanos, ao transporte público,
ao saneamento básico, à saúde, à educação, à cultura e ao lazer, todos eles direitos intrínsecos
aos que vivem na cidade.

O Estatuto da Cidade estabelece, ainda, outras diretrizes gerais para que a política
urbana alcance o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade. A
primeira delas é a garantia do direito a cidades sustentáveis, ou seja, o direito de todos os habi-
tantes de nossas cidades à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura
urbana, ao transporte e serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, não só para as gerações atuais,
como também para as futuras.

Sobre este tema, o Estatuto da Cidade apresenta caminhos a serem seguidos e es-
tabelece objetivos claros a alcançar, em sintonia com os acordos decorrentes da Conferência
Mundial sobre Desenvolvimento e Meio Ambiente, ECO-92, realizada na cidade do Rio de Janei-
ro, e com as recomendações da Agenda Habitat II resultantes da Conferência das Nações Unidas
para os Assentamentos Humanos, realizada na cidade de Istambul em 1996.

A adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urba-

na devem ser compatíveis com os limites de sustentabilidade ambiental, social e econômica do
Município e do território sob sua área de influência.

O Estatuto, com esta diretriz, recomenda que a produção e o consumo de bens e de

serviços respeite e vise uma sociedade mais justa (sustentabilidade social); a preservação e uti-
lização racional e adequada dos recursos naturais, renováveis e não renováveis, incorporados
às atividades produtivas (sustentabilidade ambiental); e a gestão e aplicação mais eficientes
dos recursos para suprir as necessidades da sociedade e não permitir a submissão absoluta às
regras de mercado (sustentabilidade econômica).

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Prevê-se, também, a proteção, a preservação e a recuperação do meio ambiente na-
tural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico. Esta
é mais uma importante medida para se obter a garantia da convivência vital entre o homem e o
meio, bem como para a manutenção de nossa história urbana, seja ela local, regional ou nega-
tivos efeitos sobre o meio ambiente, deverá ser perseguida a cooperação entre os governos fe-
deral, estadual e municipal, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade, no processo
de urbanização, em atendimento ao interesse social.

Além disso, deverão ser objeto de atenção de todos os governos, o planejamento do

desenvolvimento das cidades; da distribuição espacial da população; e das atividades econô-
micas do Município e do território sob sua área de influência.

O Estatuto se refere, também, à integração e complementariedade entre as ativida-

des urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento econômico do Município e sua área
de influência. É comum o tratamento pontual e privilegiado, com investimentos públicos, em
parte da área urbana ou em parte da área rural do território municipal.

O Estatuto afirma a necessidade de integração e articulação entre as áreas urbanas e

rurais, especialmente em função do Plano Diretor, que deve contemplar o Município como um
todo. A regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população pobre também
estão previstas. O poder público municipal deverá se responsabilizar pelo estabelecimento de
normas especiais de urbanização, de uso e ocupação do solo e de edificação, consideradas a
situação socioeconômica da população atendida e, também, fixará, para estas áreas, as normas
ambientais pertinentes.

Esta recomendação vem de encontro às antigas reivindicações da população mora-

dora de favelas, invasões, vilas ou de alagados que, em alguns casos, até já foram urbanizadas e
continuam sem a regularização fundiária. Casos também existem em que a população adquiriu
o terreno onde se encontra a denominada favela e, mesmo assim, continua sendo percebida
como ocupante “ilegal” da área.

As situações são as mais diversas, contudo, esta diretriz geral para a ação do poder
público municipal, apoiada nos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade, poderá inverter
o quadro de ocupações “ilegais” e promoverá a regularização urbanística em nossas cidades.

Ainda, em atendimento às necessidades de grandes contingentes populacionais po-

bres, o Estatuto da Cidade indica que devem ser desenvolvidos esforços para a simplificação da
legislação de parcelamento, de uso e ocupação do solo, de modo a facilitar o enquadramento
das construções, realizadas pela própria população, às normas estabelecidas para as edifica-
ções, com o objetivo de possibilitar a redução de custos nos processos construtivos adotados e
o aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais.

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Finalmente, o Estatuto recomenda a isonomia de condições para os agentes públicos
e privados na promoção de empreendimentos e atividades relativos ao processo de urbaniza-
ção, atendido o interesse social. As diretrizes gerais estabelecidas no Estatuto da Cidade bus-
cam orientar a ação de todos os agentes responsáveis pelo desenvolvimento na esfera local.
Indica que as cidades devem ser tratadas como um todo, rompendo a visão parcelar e setorial
do planejamento urbano até agora praticado.

Além disso, evidencia que o planejamento deve ser entendido como processo cons-
truído a partir da participação permanente dos diferentes grupos sociais para sustentar e se
adequar às demandas locais e às ações públicas correspondentes.

Um dos grandes avanços na Constituição Federal foi a incorporação da participação

dos cidadãos nas decisões de interesse público, após anos de luta dos movimentos populares.

Há, contudo, muito ainda a caminhar neste universo de conflitos entre os diversifica-
dos interesses presentes no jogo urbano.

O Capítulo IV do Estatuto da Cidade é dedicado à gestão democrática da cidade, onde

a participação popular assume papel destacado e extrema importância.

O interesse da população em participar pode encontrar lugar em todas as dimensões

da política urbana, ou seja, desde a formulação do Plano Diretor, a sua negociação e aprovação
na Câmara, até sua implementação e nas permanentes revisões. Além disso, a gestão da cida-
de será democrática a partir da constituição de órgãos colegiados de política urbana, debates,
audiências, consultas públicas, conferências, planos e projetos de lei de iniciativa popular, re-
ferendos e plebiscitos.

As cidades são organizações complexas onde se desenvolve, permanentemente,

uma intrincada teia de relações, individuais e coletivas, que se apresentam como um jogo per-
manente e dinâmico de variados interesses em conflito.

Alguns costumam ver a cidade dividida em duas: a formal e a informal.

Na primeira, moram, trabalham, circulam e se divertem os privilegiados grupos que

têm acesso aos sofisticados investimentos públicos.

A outra, denominada informal, está ocupada por população pobre que também tra-
balha, circula e se diverte na cidade, porém, mora em favelas, em loteamentos irregulares e
loteamentos ilegais que cresceram e se expandiram sem a ação efetiva do poder público na
dotação necessária dos serviços e equipamentos urbanos básicos.

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Entre estes dois extremos – antagônicos, concorrentes e complementares – se
desenvolve a vida urbana brasileira.

Em maior ou menor grau esta situação é encontrada em nossas cidades, das bem pe-
quenas às metrópoles. Problemas como a pouca ou precária disponibilidade de áreas, elevado
preço da terra, crescimento e expansão urbana em reduzido período de tempo, a densa ocupa-
ção de favelas e loteamentos irregulares e clandestinos sem infraestrutura básica e equipamen-
tos essenciais retratam o uso desigual e injusto do solo em nossas cidades e são fatores-chave
para a luta desenvolvida em prol da gestão urbana democrática.

O Estatuto da Cidade, ao prever um capítulo dedicado à gestão democrática, evi-

dencia que sem a compreensão mais profunda dos processos e conflitos em jogo na questão
urbana, dificilmente se atenderá aos princípios constitucionais de direito de todos à cidade, da
função social da propriedade e da justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do pro-
cesso de urbanização.

O Estatuto apresenta a possibilidade concreta do poder público local agir, através da

política urbana, sobre os processos em curso, mediando os conflitos decorrentes da vida na ci-
dade. O município, como importante agente do desenvolvimento que é, deve atuar em função
do interesse público reunindo as demandas e orientando as ações dos demais agentes – popu-
lação e empresariado.

As disputas presentes nas relações de poder impuseram a democratização das ações

públicas, especialmente na esfera municipal, voltadas para os interesses e direitos de todos,
incorporando uma nova dimensão à gestão.

Hoje, a população detém o direito de intervir diretamente na organização de seu es-

paço de vida, em sua cidade. Este é um dos fundamentais aspectos da luta histórica da popula-
ção que buscou a integração entre gestão da cidade e democracia.

Os instrumentos previstos dão passagem a uma nova cultura política, embasada na

complementariedade entre democracia participativa e representativa.

Assim, hoje todos têm direito à informação nos órgãos públicos.

Projetos de lei podem partir de iniciativa popular e está garantido o veto da popula-
ção a propostas contrárias ao seu interesse. As associações de moradores podem representar
em juízo a vontade de seus membros. Estão previstos espaços para a participação popular atra-
vés de audiências públicas, conselhos municipais, plebiscito e referendo. Planos urbanísticos
deverão, necessariamente, ser aprovados no âmbito do poder legislativo e, ainda, se prevê a
manifestação de entidades representativas durante as sessões nas Câmaras de Vereadores e
Assembleias Legislativas.

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A lei impõe normas, aponta diretrizes e oferece dispositivos para sua implementa-
ção, porém não está garantida sua justa e adequada aplicação. Há interesses opostos à demo-
cratização da cidade. O caminho para sua efetivação está sendo aberto pelo Estatuto da Cidade.
Cabe ao poder público municipal tirar o melhor proveito dos instrumentos ora apresentados
aliando-se aos demais interessados nesta democratização da gestão.

A responsabilidade não é só do poder público, a democracia pressupõe direitos e

deveres, portanto, uma gestão democrática será aquela que apresentar a coparticipação de
todos os agentes e atores responsáveis pelo desenvolvimento envolvidos diretamente nas
variadas e permanentes questões apresentadas no quotidiano da cidade.

Veremos agora de forma mais detalhada cada um dos principais instrumentos pre-
visto no Estatuto da Cidade:

PLANO DIRETOR:

A Constituição Federal determina que o instrumento básico da política de desenvol-

vimento e expansão urbana é o Plano Diretor.

De acordo com o Estatuto da Cidade, o Plano Diretor deve ser aprovado por lei muni-
cipal e se constitui em instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana.

Como parte de todo o processo de planejamento municipal, o Plano Diretor deverá

estar integrado ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias e ao orçamento anual.

É importante considerar a vinculação do Plano Diretor ao processo de planejamento

por ventura existente. Muitas vezes, o Plano Diretor pode ser a alavanca para a institucionaliza-
ção de processo permanente de planejamento.

Por isso, ele não é imutável, pode e deve ser continuamente revisto, de modo a se
adequar às mudanças que venham a ocorrer na realidade local.

Importante aspecto dos atuais planos diretores é que eles necessariamente consi-
deram a participação da população, seja na sua elaboração, no seu acompanhamento, seja em
sua revisão.

A participação da população pode ocorrer de distintas maneiras, como, por exemplo,

nos processos de discussão das potencialidades e identificação dos problemas existentes na
escala local, através de conselhos, comitês ou comissões de representantes de variados seg-
mentos da população, do empresariado e das diferentes esferas de governo.

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No Estatuto da Cidade se encontra a garantia de que os poderes legislativo e execu-
tivo promoverão audiências públicas e debates com a participação da população e de associa-
ções representativas dos vários segmentos que compõem a sociedade local. Além disso, todos
os documentos e informações produzidos devem se tornar públicos, sendo livre o acesso de
qualquer interessado aos documentos e informações produzidos.

Art. 41. O plano diretor é obrigatório para cidades:

I - com mais de vinte mil habitantes;
II - integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas;
III - onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos
previstos no § 4o do art. 182 da Constituição Federal;
IV - integrantes de áreas de especial interesse turístico;
V - inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades
com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional.
VI - incluídas no cadastro nacional de Municípios com áreas suscetíveis
à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas
ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos. (Incluído pela Lei nº
12.608, de 2012)
§ 1º No caso da realização de empreendimentos ou atividades
enquadrados no inciso V do caput, os recursos técnicos e financeiros
para a elaboração do plano diretor estarão inseridos entre as medidas
de compensação adotadas.
§ 2º No caso de cidades com mais de quinhentos mil habitantes, deverá
ser elaborado um plano de transporte urbano integrado, compatível
com o plano diretor ou nele inserido.
§ 3º As cidades de que trata o caput deste artigo devem elaborar plano
de rotas acessíveis, compatível com o plano diretor no qual está inserido,
que disponha sobre os passeios públicos a serem implantados ou
reformados pelo poder público, com vistas a garantir acessibilidade da
pessoa com deficiência ou com mobilidade reduzida a todas as rotas e
vias existentes, inclusive as que concentrem os focos geradores de maior
circulação de pedestres, como os órgãos públicos e os locais de prestação
de serviços públicos e privados de saúde, educação, assistência social,
esporte, cultura, correios e telégrafos, bancos, entre outros, sempre que
possível de maneira integrada com os sistemas de transporte coletivo de
passageiros. (Incluído pela Lei nº 13.146, de 2015) (Vigência)

Se encontra estabelecido no Estatuto que nas grandes e médias cidades, ou seja,

naquelas com mais de quinhentos mil habitantes, é obrigatória, ainda, a elaboração de plano
de transporte urbano integrado, compatível com o Plano Diretor, ou dele fazendo parte.

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Está previsto, também, que a lei que instituir o Plano Diretor deverá ser revista, pelo
menos, a cada dez anos. Esta exigência indica o caráter dinâmico das cidades e dos municípios.

PARCELAMENTO, EDIFICAÇÃO OU UTILIZAÇÃO COMPULSÓRIOS:

Art. 5º Lei municipal específica para área incluída no plano diretor poderá
determinar o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsórios do
solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, devendo fixar
as condições e os prazos para implementação da referida obrigação.
§ 1º Considera-se subutilizado o imóvel:
I – cujo aproveitamento seja inferior ao mínimo definido no plano diretor
ou em legislação dele decorrente;
II – (VETADO)
§ 2º O proprietário será notificado pelo Poder Executivo municipal para
o cumprimento da obrigação, devendo a notificação ser averbada no
cartório de registro de imóveis.
§ 3º A notificação far-se-á:
I - por funcionário do órgão competente do Poder Público municipal, ao
proprietário do imóvel ou, no caso de este ser pessoa jurídica, a quem
tenha poderes de gerência geral ou administração;
II - por edital quando frustrada, por três vezes, a tentativa de notificação
na forma prevista pelo inciso I.
§ 4º Os prazos a que se refere o caput não poderão ser inferiores a:
I - um ano, a partir da notificação, para que seja protocolado o projeto no
órgão municipal competente;
II - dois anos, a partir da aprovação do projeto, para iniciar as obras do
empreendimento.
§ 5º Em empreendimentos de grande porte, em caráter excepcional, a lei
municipal específica a que se refere o caput poderá prever a conclusão
em etapas, assegurando-se que o projeto aprovado compreenda o
empreendimento como um todo.

Art. 6º A transmissão do imóvel, por ato inter vivos ou causa mortis,

posterior à data da notificação, transfere as obrigações de parcelamento,
edificação ou utilização previstas no art. 5o desta Lei, sem interrupção
de quaisquer prazos.

O Estatuto da Cidade determina a criação de lei municipal específica para reger

o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsórios do solo urbano não edificado,
subutilizado ou não utilizado.

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Esta lei deverá fixar as condições e os prazos para implementação da referida obri-
gação, aplicando-se em área incluída no Plano Diretor. É considerado subutilizado o imóvel
cujo aproveitamento seja inferior ao mínimo definido no Plano Diretor ou em legislação dele
decorrente.

O critério da subutilização aplica-se tanto a glebas passíveis de parcelamento –

possibilitando ampliar o acesso à terra urbana para fins de moradia –, quanto à ocupação de
lotes com construções para diferentes usos.

Com a aplicação deste primeiro instrumento, procura-se otimizar os investimentos

públicos realizados e penalizar o uso inadequado, fazendo com que a propriedade urbana
cumpra a sua função social. Além disso, poderá ser ampliada a oferta de imóveis no mercado
imobiliário e promovido o uso e a ocupação de imóveis em situação de abandono, especialmente
aqueles localizados na área central das grandes cidades, que poderão abrigar, por exemplo, o
uso habitacional como forma de revitalização do centro urbano.

IMPOSTO PREDIAL E TERRITORIAL URBANO PROGRESSIVO NO TEMPO:

Art. 7º Em caso de descumprimento das condições e dos prazos previstos

na forma do caput do art. 5o desta Lei, ou não sendo cumpridas as
etapas previstas no § 5o do art. 5o desta Lei, o Município procederá à
aplicação do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana
(IPTU) progressivo no tempo, mediante a majoração da alíquota pelo
prazo de cinco anos consecutivos.
§ 1º O valor da alíquota a ser aplicado a cada ano será fixado na lei
específica a que se refere o caput do art. 5o desta Lei e não excederá
a duas vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada a alíquota
máxima de quinze por cento.
§ 2º Caso a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar não esteja atendida
em cinco anos, o Município manterá a cobrança pela alíquota máxima,
até que se cumpra a referida obrigação, garantida a prerrogativa prevista
no art. 8º.
§ 3º É vedada a concessão de isenções ou de anistia relativas à tributação
progressiva de que trata este artigo.

A ideia central desse instituto é punir com um tributo de valor crescente, ano a
ano, os proprietários de terrenos cuja ociosidade ou mal aproveitamento acarrete prejuízo à
população.

Aplica-se aos proprietários que não atenderam à notificação para parcelamento,

edificação ou utilização compulsórios.

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O objetivo é estimular a utilização socialmente justa e adequada desses imóveis ou
sua venda.

Neste caso, os novos proprietários se responsabilizarão pela adequação pretendida.

O IPTU progressivo no tempo está na sequência das sanções previstas pelo art. 182
da Constituição Federal, que se vincula ao não cumprimento do parcelamento, edificação ou
utilização compulsórios.

A aplicação do imposto predial e territorial progressivo no tempo ocorrerá, segundo

o Estatuto, mediante elevação da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos, tendo como
limite máximo 15% do valor venal do imóvel.

DESAPROPRIAÇÃO COM PAGAMENTO EM TÍTULOS DA DÍVIDA PÚBLICA.

Art. 8º Decorridos cinco anos de cobrança do IPTU progressivo sem que

o proprietário tenha cumprido a obrigação de parcelamento, edificação
ou utilização, o Município poderá proceder à desapropriação do imóvel,
com pagamento em títulos da dívida pública.
§ 1º Os títulos da dívida pública terão prévia aprovação pelo Senado
Federal e serão resgatados no prazo de até dez anos, em prestações
anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os
juros legais de seis por cento ao ano.
§ 2º O valor real da indenização:
I – refletirá o valor da base de cálculo do IPTU, descontado o montante
incorporado em função de obras realizadas pelo Poder Público na área
onde o mesmo se localiza após a notificação de que trata o § 2o do art.
5odesta Lei;
II – não computará expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros
compensatórios.
§ 3º Os títulos de que trata este artigo não terão poder liberatório para
pagamento de tributos.
§ 4º O Município procederá ao adequado aproveitamento do imóvel no
prazo máximo de cinco anos, contado a partir da sua incorporação ao
patrimônio público.
§ 5º O aproveitamento do imóvel poderá ser efetivado diretamente
pelo Poder Público ou por meio de alienação ou concessão a terceiros,
observando-se, nesses casos, o devido procedimento licitatório.
§ 6º Ficam mantidas para o adquirente de imóvel nos termos do § 5o as
mesmas obrigações de parcelamento, edificação ou utilização previstas
no art. 5o desta Lei.

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Decorridos cinco anos de cobrança do IPTU progressivo no tempo, sem que o pro-
prietário tenha cumprido a obrigação de parcelamento, edificação ou utilização, o poder pú-
blico municipal poderá proceder à desapropriação do imóvel, com pagamento em títulos da
dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate
de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indeniza-
ção e os juros legais.

As áreas que chegarem a ser objeto de desapropriação, nesta sequência de

procedimentos, poderão servir para promoção de transformações na cidade, dentre elas,
por exemplo, a implantação de unidades habitacionais ou a criação de espaços públicos para
atividades culturais, de lazer e de preservação do meio ambiente; bem como a destinação de
áreas para atividades econômicas voltadas à geração de renda e emprego para população
pobre.

Sua utilização somente se dará no caso de ineficácia das penalidades anteriormente

citadas, quando, então, o poder público municipal poderá dar ao terreno ocioso a destinação
socialmente mais adequada.

USUCAPIÃO ESPECIAL DE IMÓVEL URBANO:

Art. 9º Aquele que possuir como sua área ou edificação urbana

de até duzentos e cinquenta metros quadrados, por cinco anos,
ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de
sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de
outro imóvel urbano ou rural.
§ 1º O título de domínio será conferido ao homem ou à mulher, ou a
ambos, independentemente do estado civil.
§ 2º O direito de que trata este artigo não será reconhecido ao mesmo
possuidor mais de uma vez.
§ 3º Para os efeitos deste artigo, o herdeiro legítimo continua, de pleno
direito, a posse de seu antecessor, desde que já resida no imóvel por
ocasião da abertura da sucessão.

Art. 10. Os núcleos urbanos informais existentes sem oposição há mais

de cinco anos e cuja área total dividida pelo número de possuidores
seja inferior a duzentos e cinquenta metros quadrados por possuidor
são suscetíveis de serem usucapidos coletivamente, desde que os
possuidores não sejam proprietários de outro imóvel urbano ou rural.
(Redação dada pela lei nº 13.465, de 2017)
§ 1º O possuidor pode, para o fim de contar o prazo exigido por este
artigo, acrescentar sua posse à de seu antecessor, contanto que ambas
sejam contínuas.

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§ 2º A usucapião especial coletiva de imóvel urbano será declarada pelo
juiz, mediante sentença, a qual servirá de título para registro no cartório
de registro de imóveis.
§ 3º Na sentença, o juiz atribuirá igual fração ideal de terreno a cada
possuidor, independentemente da dimensão do terreno que cada
um ocupe, salvo hipótese de acordo escrito entre os condôminos,
estabelecendo frações ideais diferenciadas.
§ 4º O condomínio especial constituído é indivisível, não sendo passível
de extinção, salvo deliberação favorável tomada por, no mínimo, dois
terços dos condôminos, no caso de execução de urbanização posterior à
constituição do condomínio.
§ 5º As deliberações relativas à administração do condomínio especial
serão tomadas por maioria de votos dos condôminos presentes,
obrigando também os demais, discordantes ou ausentes.

Art. 11. Na pendência da ação de usucapião especial urbana, ficarão

sobrestadas quaisquer outras ações, petitórias ou possessórias, que
venham a ser propostas relativamente ao imóvel usucapiendo.

Art. 12. São partes legítimas para a propositura da ação de usucapião

especial urbana:
I – o possuidor, isoladamente ou em litisconsórcio originário ou
superveniente;
II – os possuidores, em estado de composse;
III – como substituto processual, a associação de moradores da
comunidade, regularmente constituída, com personalidade jurídica,
desde que explicitamente autorizada pelos representados.
§ 1º Na ação de usucapião especial urbana é obrigatória a intervenção
do Ministério Público.
§ 2º O autor terá os benefícios da justiça e da assistência judiciária
gratuita, inclusive perante o cartório de registro de imóveis.

Art. 13. A usucapião especial de imóvel urbano poderá ser invocada

como matéria de defesa, valendo a sentença que a reconhecer como
título para registro no cartório de registro de imóveis.

Art. 14. Na ação judicial de usucapião especial de imóvel urbano, o rito

processual a ser observado é o sumário.

O Estatuto da Cidade trata da usucapião especial de imóvel urbano, regulamentando

o artigo 183 da Constituição Federal, que estabelece a aquisição de domínio para aquele que
possuir área ou edificação urbana de até duzentos e cinquenta metros quadrados, por cinco

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anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família,
com a ressalva de que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.

Onde não for possível identificar os terrenos ocupados por cada possuidor, poderá
ocorrer a usucapião coletiva, desde que os possuidores também não sejam proprietários de
outro imóvel urbano ou rural.

Acerca da usucapião constitucional (art. 183), cumpre notar que o instituto não tem
as mesmas características daqueles regulados pelo Código Civil.

A Carta Magna introduz o instituto da usucapião pró-moradia em áreas urbanas,

acrescido, pelo Estatuto da Cidade, da figura da usucapião coletiva, cuja previsão é importante
para a regularização fundiária de favelas, loteamentos clandestinos e cortiços.

Esse direito será conferido ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente

do estado civil.

Efetivamente, a usucapião coletiva está voltada para a promoção da justiça e

para a redução das desigualdades sociais. A histórica negação da propriedade para grandes
contingentes populacionais residente em favelas, invasões, vilas e alagados, bem como em
loteamentos clandestinos ou em cortiços pode ser corrigida por este instrumento, cuja meta é
o atendimento das funções sociais da cidade e da propriedade, possibilitando a melhoria das
condições habitacionais dessas populações, tanto em áreas urbanas já consolidadas, como em
áreas de expansão.

DIREITO DE SUPERFÍCIE:

Art. 21. O proprietário urbano poderá conceder a outrem o direito de

superfície do seu terreno, por tempo determinado ou indeterminado,
mediante escritura pública registrada no cartório de registro de imóveis.
§ 1º O direito de superfície abrange o direito de utilizar o solo, o subsolo
ou o espaço aéreo relativo ao terreno, na forma estabelecida no contrato
respectivo, atendida a legislação urbanística.
§ 2º A concessão do direito de superfície poderá ser gratuita ou onerosa.
§ 3º O superficiário responderá integralmente pelos encargos e tributos
que incidirem sobre a propriedade superficiária, arcando, ainda,
proporcionalmente à sua parcela de ocupação efetiva, com os encargos
e tributos sobre a área objeto da concessão do direito de superfície,
salvo disposição em contrário do contrato respectivo.
§ 4º O direito de superfície pode ser transferido a terceiros, obedecidos
os termos do contrato respectivo.
§ 5º Por morte do superficiário, os seus direitos transmitem-se a seus
herdeiros.

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Art. 22. Em caso de alienação do terreno, ou do direito de superfície,
o superficiário e o proprietário, respectivamente, terão direito de
preferência, em igualdade de condições à oferta de terceiros.

Art. 23. Extingue-se o direito de superfície:

I – pelo advento do termo;
II – pelo descumprimento das obrigações contratuais assumidas pelo
superficiário.

Art. 24. Extinto o direito de superfície, o proprietário recuperará o pleno

domínio do terreno, bem como das acessões e benfeitorias introduzidas
no imóvel, independentemente de indenização, se as partes não
houverem estipulado o contrário no respectivo contrato.
§ 1º Antes do termo final do contrato, extinguir-se-á o direito de superfície
se o superficiário der ao terreno destinação diversa daquela para a qual
for concedida.
§ 2º A extinção do direito de superfície será averbada no cartório de
registro de imóveis.

O direito de superfície possibilita que o proprietário de terreno urbano conceda, a

outro particular, o direito de utilizar o solo, o subsolo ou o espaço aéreo de seu terreno, em
termos estabelecidos em contrato – por tempo determinado ou indeterminado – e mediante
escritura pública firmada em cartório de registro de imóveis.

O direito de superfície surge de convenção entre particulares.

O proprietário de imóvel urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado poderá

atender às exigências de edificação compulsória estabelecida pelo poder público, firmando
contrato com pessoa interessada em ter o domínio útil daquele terreno, mantendo, contudo, o
terreno como sua propriedade. Os interesses de ambos são fixados mediante contrato, onde as
partes estabelecem obrigações e deveres entre si.

O direito de superfície dissocia o direito de propriedade do solo urbano do direito

de utilizá-lo, com a finalidade de lhe dar destinação compatível com as exigências urbanísticas.

Quem se responsabilizar por tal tarefa adquire o direito de uso das edificações e das
benfeitorias realizadas sobre o terreno.

Isto quer dizer que se transfere para quem se beneficiado direito de superfície a
prerrogativa de uso daquele espaço.

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Findo o contrato, as benfeitorias realizadas no terreno serão revertidas para o
proprietário do terreno, sem indenização.

Deve-se observar que o contrato pode estabelecer se o proprietário está ou não

obrigado a indenizar quem usou o direito de superfície em seu terreno.

A concessão do direito de superfície poderá ser gratuita ou onerosa e quem usufrui

da superfície de um terreno responderá, integralmente, pelos encargos e tributos que na
propriedade incidirem, arcando, ainda, proporcionalmente à sua parcela de ocupação efetiva,
com os encargos e tributos sobre a área objeto da concessão, salvo disposição contrária
estabelecida em contrato. Tal direito se extingue, caso haja desvio da finalidade contratada.

A previsão de adoção, pelo Estatuto da Cidade, do direito de superfície visa,

fundamentalmente, estimular a utilização de terrenos urbanos mantidos ociosos. Este direito
permite oferecer ao proprietário de solo urbano uma vantajosa alternativa para cumprimento
da exigência de edificação e utilização compulsórios, sem que se cumpra a sequência sucessória
prevista, e onde os benefícios da adoção deste instrumento serão rebatidos na cidade como um
todo.

DIREITO DE PREEMPÇÃO:

Art. 25. O direito de preempção confere ao Poder Público municipal

preferência para aquisição de imóvel urbano objeto de alienação
onerosa entre particulares.
§ 1º Lei municipal, baseada no plano diretor, delimitará as áreas em que
incidirá o direito de preempção e fixará prazo de vigência, não superior a
cinco anos, renovável a partir de um ano após o decurso do prazo inicial
de vigência.
§ 2º O direito de preempção fica assegurado durante o prazo de vigência
fixado na forma do § 1o, independentemente do número de alienações
referentes ao mesmo imóvel.

Art. 26. O direito de preempção será exercido sempre que o Poder Público
necessitar de áreas para:
I - regularização fundiária;
II - execução de programas e projetos habitacionais de interesse social;
III - constituição de reserva fundiária;
IV - ordenamento e direcionamento da expansão urbana;
V - implantação de equipamentos urbanos e comunitários;
VI - criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes;
VII - criação de unidades de conservação ou proteção de outras áreas de
interesse ambiental;

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VIII - proteção de áreas de interesse histórico, cultural ou paisagístico.
Parágrafo único. A lei municipal prevista no § 1º do art. 25 desta Lei
deverá enquadrar cada área em que incidirá o direito de preempção em
uma ou mais das finalidades enumeradas por este artigo.

Art. 27. O proprietário deverá notificar sua intenção de alienar o imóvel,

para que o Município, no prazo máximo de trinta dias, manifeste por
escrito seu interesse em comprá-lo.
§ 1º À notificação mencionada no caput será anexada proposta de
compra assinada por terceiro interessado na aquisição do imóvel, da
qual constarão preço, condições de pagamento e prazo de validade.
§ 2º O Município fará publicar, em órgão oficial e em pelo menos um jornal
local ou regional de grande circulação, edital de aviso da notificação
recebida nos termos do caput e da intenção de aquisição do imóvel nas
condições da proposta apresentada.
§ 3º Transcorrido o prazo mencionado no caput sem manifestação,
fica o proprietário autorizado a realizar a alienação para terceiros, nas
condições da proposta apresentada.
§ 4º Concretizada a venda a terceiro, o proprietário fica obrigado a
apresentar ao Município, no prazo de trinta dias, cópia do instrumento
público de alienação do imóvel.
§ 5º A alienação processada em condições diversas da proposta
apresentada é nula de pleno direito.
§ 6º Ocorrida a hipótese prevista no § 5o o Município poderá adquirir o
imóvel pelo valor da base de cálculo do IPTU ou pelo valor indicado na
proposta apresentada, se este for inferior àquele.

O direito de preempção é instrumento que confere, ao poder público municipal,

preferência para a compra de imóvel urbano, respeitado seu valor no mercado imobiliário, e
antes que o imóvel de interesse do município seja comercializado entre particulares.

Para usufruir deste direito, o Município deverá possuir lei municipal, baseada no
Plano Diretor, que delimite as áreas onde incidirá a preempção.

A lei que fixa as áreas objeto de incidência deste direito não poderá vigorar por mais
de cinco anos, porém, pode ser renovada após um ano de seu término.

Ao instituir o direito de preferência, a lei municipal deve enquadrar cada área em

uma ou mais finalidades relacionadas no Estatuto.

O instrumento permite, ainda, que o poder público tenha preferência na aquisição

de imóveis de interesse histórico, cultural ou ambiental, para que estes recebam usos especiais
e de interesse coletivo.

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Permite, também, a aquisição de áreas para a construção de habitações populares,
atendendo a uma demanda social, bem como para a implantação de atividades destinadas ao
lazer e recreação coletivos, como, por exemplo, parques, ou mesmo para a realização de obras
públicas de interesse geral da cidade.

O uso, pelo poder público municipal, deste instrumento permite, também, que o
Município, se o desejar, e a partir de cuidadoso planejamento, constitua gradativamente uma
reserva fundiária ou estoque de terrenos, sem a necessidade de adoção de medidas drásticas
como a desapropriação, que muitas vezes acarretam problemas sociais e jurídicos.

É importante destacar os limites existentes para a adoção do direito de preempção (ou

de preferência). Um deles diz respeito à disponibilidade de recursos públicos para a aquisição
preferencial de imóveis. Além disso, faz-se necessário que o poder público possua um sistema
de planejamento que permita enquadrar as áreas em finalidades específicas e programadas.

OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CONSTRUIR:

Art. 28. O plano diretor poderá fixar áreas nas quais o direito de construir
poderá ser exercido acima do coeficiente de aproveitamento básico
adotado, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficiário.
§ 1º Para os efeitos desta Lei, coeficiente de aproveitamento é a relação
entre a área edificável e a área do terreno.
§ 2º O plano diretor poderá fixar coeficiente de aproveitamento básico
único para toda a zona urbana ou diferenciado para áreas específicas
dentro da zona urbana.
§ 3º O plano diretor definirá os limites máximos a serem atingidos pelos
coeficientes de aproveitamento, considerando a proporcionalidade
entre a infra-estrutura existente e o aumento de densidade esperado em
cada área.

Art. 29. O plano diretor poderá fixar áreas nas quais poderá ser permitida
alteração de uso do solo, mediante contrapartida a ser prestada pelo
beneficiário.

Art. 30. Lei municipal específica estabelecerá as condições a serem

observadas para a outorga onerosa do direito de construir e de alteração
de uso, determinando:
I – a fórmula de cálculo para a cobrança;
II – os casos passíveis de isenção do pagamento da outorga;
III – a contrapartida do beneficiário.

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Art. 31. Os recursos auferidos com a adoção da outorga onerosa do direito
de construir e de alteração de uso serão aplicados com as finalidades
previstas nos incisos I a IX do art. 26 desta Lei.

A outorga onerosa do direito de construir consiste na possibilidade de o Município

estabelecer relação entre a área edificável e a área do terreno, a partir da qual a autorização
para construir passaria a ser concedida de forma onerosa.

Por exemplo: a relação 1 possibilita construir 1 vez a área do terreno, a relação 2,

permite construir 2 vezes a área do terreno, e assim por diante.

Sendo assim, o proprietário poderá construir para além da relação estabelecida,

porém, pagando ao poder público este direito concedido, com valor proporcional ao custo
do terreno.

O Plano Diretor deverá fixar áreas nas quais o direito de construir e de alteração de
uso poderá ser exercido, estabelecendo relação possível entre a área edificável e a do terreno.
Poderá, também, fixar um coeficiente de aproveitamento básico, único para toda a zona urbana,
ou nos casos necessários, adotar coeficiente diferenciado para áreas específicas.

O Plano Diretor definirá, ainda, os limites máximos de construção a serem atingidos,

considerando a infraestrutura existente e o potencial de densidade a ser alcançado em cada
área.

As condições a serem observadas para a outorga onerosa do direito de construir e

de alteração de uso deverão constar em lei municipal específica, onde serão estabelecidos: a
fórmula de cálculo para a cobrança; os casos passíveis de isenção do pagamento da outorga;
e a contrapartida do beneficiário.

Os recursos provenientes da adoção da outorga onerosa do direito de construir e de

alteração de uso deverão ser aplicados na construção de unidades habitacionais, regularização
e reserva fundiárias, implantação de equipamentos comunitários, criação e proteção de áreas
verdes ou de interesse histórico, cultural ou paisagístico.

A utilização deste instrumento possibilita um maior controle das densidades urbanas;

permite a geração de recursos para investimentos em áreas pobres; e promove a desaceleração
da especulação imobiliária. Cabe registrar, contudo, que a sua adoção exige, do poder público,
controles muito ágeis e complexos

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TRANSFERÊNCIA DO DIREITO DE CONSTRUIR:

Art. 35. Lei municipal, baseada no plano diretor, poderá autorizar o

proprietário de imóvel urbano, privado ou público, a exercer em outro
local, ou alienar, mediante escritura pública, o direito de construir
previsto no plano diretor ou em legislação urbanística dele decorrente,
quando o referido imóvel for considerado necessário para fins de:
I - implantação de equipamentos urbanos e comunitários;
II - preservação, quando o imóvel for considerado de interesse histórico,
ambiental, paisagístico, social ou cultural;
III - servir a programas de regularização fundiária, urbanização de áreas
ocupadas por população de baixa renda e habitação de interesse social.
§ 1º A mesma faculdade poderá ser concedida ao proprietário que doar
ao Poder Público seu imóvel, ou parte dele, para os fins previstos nos
incisos I a III do caput.
§ 2º A lei municipal referida no caput estabelecerá as condições relativas
à aplicação da transferência
do direito de construir.

Este instrumento compreende a faculdade conferida, por lei municipal, ao

proprietário de imóvel, de exercer em outro local o direito de construir previsto nas normas
urbanísticas e ainda não exercido.

Trata-se de um instrumento que já está sendo usado por alguns municípios, trazendo
flexibilidade na aplicação da legislação urbanística e na gestão urbana, tendo inúmeras
aplicações, como, por exemplo, a preservação de imóveis de interesse histórico, proteção
ambiental ou operações urbanas.

O direito de transferência previsto no Plano Diretor, ou em legislação urbanística dele

decorrente, só poderá ser aplicado quando o referido imóvel for considerado necessário para
fins de:

i) Implantação de equipamentos urbanos e comunitários;

ii) Preservação, quando o imóvel for considerado de interesse histórico, ambiental,

paisagístico, social ou cultural; e

iii) Servir a programas de regularização fundiária, urbanização de áreas ocupadas

por população de baixa renda e habitação de interesse social.

No Brasil, a origem desse instrumento está vinculada à proteção do ambiente natural

e do construído (patrimônio arquitetônico), objetivando o incentivo a sua preservação. Sendo

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parte de uma política de incentivo à preservação, tal instrumento deve ter sua adoção inserida
em um planejamento cuidadoso, com objetivos e metas bem definidos, e custos avaliados em
função do interesse público.

Cabe lembrar que, nos procedimentos da transferência, o poder público deve con-
siderar a possibilidade da vizinhança absorver o impacto urbanístico decorrente e o possí-
vel aumento de densidade provocado pelos índices transferidos. Outra exigência se refere à
concordância dos proprietários para efetiva negociação e à própria capacidade do poder
público para gerenciar o processo.

OPERAÇÕES URBANAS CONSORCIADAS:

Art. 32. Lei municipal específica, baseada no plano diretor, poderá

delimitar área para aplicação de operações consorciadas.
§ 1º Considera-se operação urbana consorciada o conjunto de
intervenções e medidas coordenadas pelo Poder Público municipal,
com a participação dos proprietários, moradores, usuários
permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcançar em
uma área transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e a
valorização ambiental.
§ 2º Poderão ser previstas nas operações urbanas consorciadas, entre
outras medidas:
I - a modificação de índices e características de parcelamento, uso e
ocupação do solo e subsolo, bem como alterações das normas edilícias,
considerado o impacto ambiental delas decorrente;
II - a regularização de construções, reformas ou ampliações executadas
em desacordo com a legislação vigente.
III - a concessão de incentivos a operações urbanas que utilizam
tecnologias visando a redução de impactos ambientais, e que
comprovem a utilização, nas construções e uso de edificações urbanas,
de tecnologias que reduzam os impactos ambientais e economizem
recursos naturais, especificadas as modalidades de design e de obras a
serem contempladas. (Incluído pela Lei nº 12.836, de 2013)

Art. 33. Da lei específica que aprovar a operação urbana consorciada

constará o plano de operação urbana consorciada, contendo, no mínimo:
I - definição da área a ser atingida;
II - programa básico de ocupação da área;
III - programa de atendimento econômico e social para a população
diretamente afetada pela operação;
IV - finalidades da operação;
V - estudo prévio de impacto de vizinhança;

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VI - contrapartida a ser exigida dos proprietários, usuários permanentes
e investidores privados em função da utilização dos benefícios previstos
nos incisos I, II e III do § 2º do art. 32 desta Lei; (Redação dada pela Lei nº
12.836, de 2013)
VII - forma de controle da operação, obrigatoriamente compartilhado
com representação da sociedade civil.
VIII - natureza dos incentivos a serem concedidos aos proprietários,
usuários permanentes e investidores privados, uma vez atendido o
disposto no inciso III do § 2º do art. 32 desta Lei. (Incluído pela Lei nº
12.836, de 2013)
§ 1º Os recursos obtidos pelo Poder Público municipal na forma do inciso
VI deste artigo serão aplicados exclusivamente na própria operação
urbana consorciada.
§ 2º A partir da aprovação da lei específica de que trata o caput, são nulas
as licenças e autorizações a cargo do Poder Público municipal expedidas
em desacordo com o plano de operação urbana consorciada.

Art. 34. A lei específica que aprovar a operação urbana consorciada

poderá prever a emissão pelo Município de quantidade determinada de
certificados de potencial adicional de construção, que serão alienados
em leilão ou utilizados diretamente no pagamento das obras necessárias
à própria operação.
§ 1º Os certificados de potencial adicional de construção serão livremente
negociados, mas conversíveis em direito de construir unicamente na
área objeto da operação.
§ 2º Apresentado pedido de licença para construir, o certificado de
potencial adicional será utilizado no pagamento da área de construção
que supere os padrões estabelecidos pela legislação de uso e ocupação
do solo, até o limite fixado pela lei específica que aprovar a operação
urbana consorciada.

Art. 34 - A. Nas regiões metropolitanas ou nas aglomerações urbanas

instituídas por lei complementar estadual, poderão ser realizadas
operações urbanas consorciadas interfederativas, aprovadas por leis
estaduais específicas. (Incluído pela Lei nº 13.089, de 2015)
Parágrafo único. As disposições dos arts. 32 a 34 desta Lei aplicam-se
às operações urbanas consorciadas interfederativas previstas no caput
deste artigo, no que couber. (Incluído pela Lei nº 13.089, de 2015)

As operações urbanas consorciadas referem-se a um conjunto de intervenções

e medidas, coordenadas pelo poder público municipal, com a finalidade de preservação,
recuperação ou transformação de áreas urbanas contando com a participação dos proprietários,
moradores, usuários permanentes e investidores privados.

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O objetivo é alcançar, em determinada área, transformações urbanísticas estrutu-
rais, melhorias sociais e a valorização ambiental.

A operação urbana possibilita ao município uma maior amplitude para tratar de

diversificadas questões urbanas, e permite que delas resultem recursos para o financiamento
do desenvolvimento urbano, em especial quando as operações urbanas envolvem
empreendimentos complexos e de grande porte.

Dessa forma, o poder público poderá contar com recursos para dotar de serviços e de
equipamentos as áreas urbanas desfavorecidas.

Para viabilizar uma operação urbana, há a possibilidade de serem previstas a

modificação de índices e de características do parcelamento, uso e ocupação do solo e subsolo; as
alterações das normas para edificação; a regularização de construções, reformas ou ampliações
executadas em desacordo com a legislação vigente; e a concessão de incentivos a operações
urbanas que utilizam tecnologias visando a redução de impactos ambientais, e que comprovem
a utilização, nas construções e uso de edificações urbanas, de tecnologias que reduzam os
impactos ambientais e economizem recursos naturais, especificadas as modalidades de design
e de obras a serem contempladas.

Os condicionantes impostos para aplicação deste instrumento referem-se à dinâmica

do mercado imobiliário, à existência de interesse dos agentes envolvidos na participação e à
capacidade do poder público em estabelecer parcerias e mediar negociações, bem como firmar
sua competência para gerir a aplicação da operação urbana consorciada.

ESTUDO DE IMPACTO DE VIZINHANÇA:

Art. 36. Lei municipal definirá os empreendimentos e atividades

privados ou públicos em área urbana que dependerão de elaboração de
estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV) para obter as licenças ou
autorizações de construção, ampliação ou funcionamento a cargo do
Poder Público municipal.

Art. 37. O EIV será executado de forma a contemplar os efeitos positi-

vos e negativos do empreendimento ou atividade quanto à qualidade de
vida da população residente na área e suas proximidades, incluindo a
análise, no mínimo, das seguintes questões:
I – adensamento populacional;
II – equipamentos urbanos e comunitários;
III – uso e ocupação do solo;
IV – valorização imobiliária;
V – geração de tráfego e demanda por transporte público;

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VI – ventilação e iluminação;
VII – paisagem urbana e patrimônio natural e cultural.
Parágrafo único. Dar-se-á publicidade aos documentos integrantes do
EIV, que ficarão disponíveis para consulta, no órgão competente do
Poder Público municipal, por qualquer interessado.

Art. 38. A elaboração do EIV não substitui a elaboração e a aprovação

de estudo prévio de impacto ambiental (EIA), requeridas nos termos da
legislação ambiental.

O Estatuto da Cidade estabelece que lei municipal definirá os empreendimentos e

atividades privados ou públicos em área urbana, que dependerão de elaboração de estudo
prévio de impacto de vizinhança (EIV) para obter as licenças ou autorizações de construção,
ampliação ou funcionamento, a cargo do poder público municipal.

O EIV será executado de forma a contemplar a análise dos efeitos positivos e negativos
do empreendimento ou atividade na qualidade de vida da população residente na área e em
suas proximidades.

O estudo de impacto de vizinhança incluirá, ao analisar os impactos do novo

empreendimento, pelo menos: o aumento da população na vizinhança; a capacidade e
existência dos equipamentos urbanos e comunitários; o uso e a ocupação do solo no entorno
do empreendimento previsto; o tráfego que vai ser gerado e a demanda por transporte público;
as condições de ventilação e de iluminação; bem como as consequências, para a paisagem,
da inserção deste novo empreendimento no tecido urbano e, também suas implicações no
patrimônio cultural e natural.

O EIV, além de contemplar as questões acima citadas, deverá considerar a opinião da

população diretamente afetada pelo empreendimento e a abrangência destes impactos, que
podem vir a se estender para área além dos limites da própria cidade.

Registra-se que o Estudo de Impacto de Vizinhança NÃO SUBSTITUI a elaboração e

a aprovação de Estudo Prévio de Impacto Ambiental – EIA, requerido nos termos da legislação
ambiental.

5. A tutela em juízo dos interesses individuais homogêneos, difusos e coletivos.

5.1. Competência.

Próxima aposta diz respeito ao critério utilizado para a fixação de competência no

processo coletivo. Vamos lá.

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Em se tratando de fixação de competência de ação coletiva, pelo critério territorial,
não se utiliza das regras do CPC, mas sim de diretrizes específicas.

Nesses termos, dispõem a LACP e o CDC, respectivamente:

Art. 2º As ações previstas nesta Lei serão propostas no foro do local onde
ocorrer o dano, cujo juízo terá competência funcional para processar e
julgar a causa.
Parágrafo único: A propositura da ação prevenirá a jurisdição do juízo
para todas as ações posteriormente intentadas que possuam a mesma
causa de pedir ou o mesmo objeto.

Art. 93. Ressalvada a competência da Justiça Federal, é competente para

a causa a justiça local:
I - no foro do lugar onde ocorreu ou deva ocorrer o dano, quando de
âmbito local;
II - no foro da Capital do Estado ou no do Distrito Federal, para os danos
de âmbito nacional ou regional, aplicando-se as regras do Código de
Processo Civil aos casos de competência concorrente.

Da leitura dos dispositivos supra, pode-se chegar a algumas conclusões:

Aqui, foge-se a regra de que a competência territorial é relativa. A competência

territorial nas ações coletivas é de ordem absoluta, ou seja, inderrogável por vontade das
partes, sendo vício de incompetência alegável a qualquer tempo e cognoscível de ofício.

Desse modo, para a fixação de competência territorial, deve-se adotar a seguinte

regra:

Dano local Foro do local do dano

Dano regional (mais de uma
Foro da capital do Estado
comarca no mesmo Estado)
Foro da capital de qualquer dos
Dano nacional (mais de um Estado)
Estados envolvidos ou do DF

Passemos para o critério valorativo.

Esse é utilizado no processo comum para determinar se, a depender do valor da causa,
a ação terá trâmite em vara comum ou em Juizado Especial Cível. Observa-se, contudo, que o
critério valorativo não tem nenhuma relevância no processo coletivo. Isso porque doutrina e
jurisprudência vem se manifestando pela impossibilidade de tramitação de ação coletiva em

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Juizado Especial Cível ou Juizado da Fazenda Pública, em razão da complexidade da matéria
envolvida.

Os demais critérios de fixação de competência (em relação à Justiça competente

– critério ratione materiae e em razão da pessoa – ratione personae obedecem às regras do
processo comum individual).

5.2. Ônus da prova.

Ponto com potencial de cobrança diz respeito à distribuição do ônus da prova nas
ações coletivas.

Antes de nos arremetermos sobre as questões peculiares à produção de provas no

processo coletivo, necessário relembrarmos que o estudo da produção de prova é compreendido
sob dois vieses, um objetivo e um subjetivo.

Regra dirigida às partes. A quem compete provar os fatos

SUBJETIVO
alegados.
Regra dirigida ao Magistrado. Regra de julgamento, ainda que
OBJETIVO em dúvidas, não pode o Magistrado deixar de sentenciar (non
liquet) em razão da ausência de prova.

O CDC, em seu art. 6º, III, prevê ser direito do consumidor a facilitação da manifestação
em juízo, inclusive por meio da inversão do ônus da prova (regra ope judicis). Para a doutrina e
a jurisprudência, essa regra de inversão do ônus da prova aplica-se ao microssistema de tutela
coletiva, de sorte que aplicável às ações coletivas em geral, ainda que o objeto da ação não
esteja relacionado à matéria de consumo (Resp 972902/RS, REsp 1237893/SP - 2013).

De modo geral, então, a distribuição do ônus da prova no processo coletivo segue a

seguinte regra:

REGRA GERAL (ART. 373 DO CPC) PECULIARIDADE DO CDC

Caberá ao autor provar os fatos
constitutivos do seu direito e ao
réu provar os fatos impeditivos,
modificativos ou extintivos.
Aplicável ao processo comum
Inversão do ônus da prova desde que
verificada VEROSSIMILHANÇA das
alegações ou HIPOSSUFICIÊNCIA do
consumidor.
Aplicável ao processo coletivo.

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Distribuição dinâmica da prova:

determinada a fim de evitar a prova
diabólica, essa regra é admitida
tanto no processo individual quanto
no coletivo.

Essa regra, contudo, de inversão do ônus da prova com fundamento no art. 6º, VIII
do CDC, não é admitida em se tratando de ação de improbidade administrativa.

Deve-se destacar que não apenas as diretrizes do CDC possibilitarem a inversão do

ônus da prova, mas também a aplicação da distribuição dinâmica do ônus da prova, a fim de
evitar a produção de prova diabólica.

Nesse sentido:

Com efeito, o direito coletivo, em decorrência das intrincadas e

diversificadas questões que lhe incumbe solucionar, não pode ficar
adstrito aos institutos clássicos do Direito Processual Individual Comum
e, quanto às provas, mais se destaca a necessidade de se buscarem
novos critérios normatizadores de sua produção e valoração, a fim de
se alcançarem decisões consentâneas com a indiscutível essencialidade
dos interesses envolvidos, cuja violação implica reflexos às presentes
e futuras gerações. A aplicação de velhas regras ortodoxas em sede
de direitos transindividuais leva a uma inadequada tutela de direitos,
frustrando a expectativa constitucionalmente legítima de amplo acesso
à justiça. Assim, é preciso trilhar novos caminhos processuais a fim de
se alcançar a necessária e adequada tutela coletiva, deixando de lado
o formalismo e as regras inócuas do conhecido direito probatório,
sempre que se revelarem insuficientes para a efetivação de tão especiais
direitos, os quais devem ser assegurados por regras igualmente especiais
(ANDRADE; ANDRADE; MASSON, 2018, p. 2018).

5.3. Legitimidade ativa e passiva. 5.4. Legitimidade ativa da Defensoria Pública.

A legitimidade é um dos pontos que distingue o processo civil individual do processo

coletivo.

Isso porque, enquanto naquele, como regra, tem-se a parte atuando, em nome
próprio, na defesa de direito próprio, no processo coletivo, tendo em vista que o direito é
metaindividual, como regra o que se tem é o exercício da legitimidade extraordinária, ou seja,
atua o legitimado extraordinário, em nome próprio, na defesa de direito alheio, na qualidade
de substituto processual.

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A exceção que se faz refere-se às ações coletivas propostas por associações. Nessas
hipóteses, as associações atuam na condição de representante (legitimidade ordinária,
porquanto defendem direito alheio em nome alheio). É por isso que as associações dependem
de autorização expressa para atuarem na defesa do direito de seus associados, salvo em se
tratando de mandado de segurança coletivo e mandado de injunção coletivo.

TEORIAS QUE EXPLICAM A LEGITIMIDADE COLETIVA

Legitimidade
extraordinária Legitimidade ordinária Legitimidade
por substituição por representação autônoma
processual
Barbosa Moreira Kazuo Watanabe Nelson Nery Junior
Nome próprio na defesa de interesse alheio Só há que se falar
Nome alheio na defesa de interesse alheio em legitimidade
Aplicável às extraordinária nas
Regra geral ações individuais
associações
As associações, no mandado de segurança coletivo e mandado de injunção
coletivo, atuam na condição de substituto processual (legitimidade
extraordinária) daí porque não precisam de autorização de seus filiados.
Nas demais hipóteses de atuação coletiva (ACP, por exemplo), as associações
precisam de autorização.

Consequências práticas do exposto:

Precisa-se de autorização dos beneficiários para a propositura de ação coletiva?

REGRA: Não, tendo em vista que a via coletiva é exercitada mediante legitimidade
extraordinária por substituição processual.

EXCEÇÃO: Precisa de autorização na hipótese em que a via coletiva for exercitada por
associação.

EXCEÇÃO DA EXCEÇÃO: Não se exige autorização especial para a propositura de

mandado de segurança coletivo e mandado de injunção coletivo.

Lei do Mandado de Segurança.

Art. 21. O mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por par-
tido político com representação no Congresso Nacional, na defesa de
seus interesses legítimos relativos a seus integrantes ou à finalidade
partidária, ou por organização sindical, entidade de classe ou associa-

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ção legalmente constituída e em funcionamento há, pelo menos, 1 (um)
ano, em defesa de direitos líquidos e certos da totalidade, ou de parte,
dos seus membros ou associados, na forma dos seus estatutos e desde
que pertinentes às suas finalidades, dispensada, para tanto, autoriza-
ção especial.

Lei do Mandado de Injunção.

Art. 12. O mandado de injunção coletivo pode ser promovido:
I - pelo Ministério Público, quando a tutela requerida for especialmente
relevante para a defesa da ordem jurídica, do regime democrático ou
dos interesses sociais ou individuais indisponíveis;
II - por partido político com representação no Congresso Nacional, para
assegurar o exercício de direitos, liberdades e prerrogativas de seus in-
tegrantes ou relacionados com a finalidade partidária;
III - por organização sindical, entidade de classe ou associação legal-
mente constituída e em funcionamento há pelo menos 1 (um) ano, para
assegurar o exercício de direitos, liberdades e prerrogativas em favor
da totalidade ou de parte de seus membros ou associados, na forma de
seus estatutos e desde que pertinentes a suas finalidades, dispensada,
para tanto, autorização especial;

E quem tem legitimidade para a atuação coletiva?

O principal dispositivo que prevê a legitimidade para a ação coletiva é o art. 5º da

LACP, que serve como diretriz para quase todas as ações coletivas, ainda que propostas com
fundamento em outra lei, tendo em vista a ideia de microssistema de tutela coletiva.

Lei da Ação Civil Pública.

Art. 5º Têm legitimidade para propor a ação principal e a ação cautelar:
l - esteja constituída há pelo menos um ano, nos termos da lei civil;
I - o Ministério Público;
II - a Defensoria Pública;
III - a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios;
IV - a autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia
mista;
V - a associação que, concomitantemente:
a) esteja constituída há pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei civil;
b) inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteção ao patrimônio
público e social, ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica,
à livre concorrência, aos direitos de grupos raciais, étnicos ou religiosos
ou ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.

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Assim, apesar de, por exemplo, no ECA não haver previsão de legitimidade da
Defensoria Pública para a propositura de ação coletiva, a sua legitimidade é admitida, por
fundamento no art. 5º, II da LACP (além de disposição específica prevista no art. 4º da LC 80/94).

Nós vimos agora há pouco que o art. 5º da LACP serve de fundamento para a
verificação de legitimidade de quase todas as ações coletivas. Isso porque em se tratando
de Ação Popular e Ação de Improbidade Administrativa (parte da doutrina considera que essa
integra o microssistema de tutela coletiva tendo em vista que busca tutelar a moralidade
administrativa), deve-se obedecer às regras especiais.

Assim, possui legitimidade para a propositura de ação popular tão somente o cidadão
(considerado este aquele que se encontra em pleno gozo dos direitos políticos), podendo o
Ministério Público prosseguir (nunca iniciar) a ação na hipótese de desistência ou abandono
injustificados.

No que tange à ação de improbidade administrativa, a LIA limita a legitimidade ativa

para o Ministério Público e a pessoa jurídica interessada (art. 17 da LIA). Há, contudo, vozes
na doutrina no sentido de que, se do resultado da ação pode-se antever benefício a grupo
vulnerável, estaria também a Defensoria Pública legitimada para tanto. Para provas objetivas,
contudo, o entendimento mais seguro é aquele que encontra respaldo legal, salvo informações
trazidas no próprio enunciado da questão.

Mas todos os entes coletivos podem propor ação coletiva em qualquer hipótese?

Não. Para O STJ e STF é necessária a observância da pertinência temática. Mas o que
é pertinência temática? É um juízo de adequação entre o objeto da ação coletiva e os fins que
movem a atuação do legitimado coletivo.

Para exemplificar: não pode uma associação de consumidores propor ação buscando
tutelar questão de direito coletivo que em nada esteja relacionada com relação de consumo.

Nessa situação, é possível o controle judicial da representação adequada, tendo

em vista que não há pertinência temática entre a finalidade institucional do autor coletivo e o
objeto da demanda.

O que deve o Magistrado fazer nessa situação? Em situação de ilegitimidade ativa

no processo individual, à luz do CPC, impõe-se a extinção sem exame de mérito. Contudo,
no processo coletivo, deverão ser comunicados MP, Defensoria Pública e demais possíveis
interessados, a fim de verificar a possibilidade de prosseguir na demanda.

Em relação às pessoas políticas, à Defensoria Pública e ao Ministério Pública, a

despeito que não haja propriamente uma análise de pertinência temática, deve-se verificar

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se a defesa dos interesses em jogo é compatível com o perfil constitucional atribuído a essas
entidades.

Aprofundando a questão da legitimidade da Defensoria Pública:

O STF já analisou a constitucionalidade do dispositivo que modificou a LACP

incluindo a Defensoria Pública no rol de legitimados coletivos, chegando à seguinte conclusão:

É constitucional a Lei nº 11.448/2007, que alterou a Lei n.° 7.347/85,

prevendo a Defensoria Pública como um dos legitimados para propor
ação civil pública.
Vale ressaltar que, segundo o STF, a Defensoria Pública pode propor
ação civil pública na defesa de direitos difusos, coletivos e individuais
homogêneos.
STF. Plenário. ADI 3943/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgado em 6 e
7/5/2015 (Info 784).

A legitimidade para a defesa de direitos difusos da Defensoria Pública é ampla.

Em se tratando de direitos coletivos e individuais homogêneos, contudo,

deverá restar demonstrado que do resultado da ação se beneficiarão pessoas necessitadas
(necessitados em sentido amplo e não estritamente econômico – teoria do custos vulnerabilis).

Ademais, ainda que da ação coletiva se beneficiem pessoas economicamente

abastadas, isso, por si só, não afasta a legitimidade da Defensoria Pública para a propositura,
desde que se comprove que também serão beneficiadas pessoas ou grupos hipossuficientes.

Para sistematizar:

DIREITOS
DIREITOS
DIREITOS DIFUSOS INDIVIDUAIS
COLETIVOS
HOMOGÊNEOS
No caso de ACP para a tutela de direitos
A legitimidade da Defensoria Pública é
coletivos e individuais homogêneos,
ampla.
a legitimidade da DP é mais restrita e,
Assim, a DP poderá propor a ação
para que seja possível o ajuizamento,
coletiva tutelando direitos difusos,
é indispensável que, dentre os
considerando que isso beneficiará
beneficiados com a decisão, também
também as pessoas necessitadas.
haja pessoas necessitadas.
Tabela retirada de: https://www.dizerodireito.com.br/2015/05/stf-decide-que-defensoria-
publica-pode.html

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Atenção: o STJ já se manifestou que é dispensável análise de pertinência temática em se

tratando de ação coletiva proposta por entes políticos ou MP. Cuidado com questões objetivas:
para a DPE é necessário que se comprove possível benefício com direito de indivíduo ou grupo
vulnerável.

5.5. Conexão, continência e litispendência.

Litispendência, conexão e continência também são apostas. E porquê? Pois são

institutos comuns ao processo individual, mas que possuem consequências distintas, aí o aluno
desavisado cai na casca de banana.

Vamos lá.

Litispendência refere-se à igualdade de demandas.

No processo individual, a verificação desse fenômeno tem por ponto de partida a

utilização da teoria da identidade dos elementos da ação. Assim, haverá litispendência quando
forem idênticas as partes, os pedidos e as causas de pedir. A consequência? A ação proposta
posteriormente, deverá ser extinta sem exame de mérito (sentença terminativa que faz coisa
julgamento meramente formal – só para relembrar).

No processo coletivo, a distinção tem início no critério para identificação da

litispendência. Isso porque aqui não se utiliza da regra da identidade dos elementos da ação,
mas sim da identidade da relação jurídica.

Admite-se a litispendência, dessa forma, ainda que não haja correspondência entre
todos os elementos da ação, podendo haver, e.g., distinção em relação aos autores coletivos.

Nesse aspecto, havendo uma ação proposta pela DP-DF com pedido X, caso o MP
proponha ação com pedido idêntico, há litispendência. Contudo, não há que se falar em extinção
da ação proposta pelo Parquet, mas sim, deve-se preferencialmente promover a reunião das
ações para julgamento conjunto.

Atenção: a litispendência é possível apenas em ações coletivas entre si, não sendo
observável na análise de ação coletiva e ação individual. Nessas hipóteses, pode ocorrer os
fenômenos da conexão e da continência.

Conexão e continência referem-se a situações em que não há identidade entre as

ações, contudo uma relevante similaridade.

Segundo o art. 55 do CPC, consideram-se conexas ações que possuam o mesmo

pedido ou mesma causa de pedir. Admite-se, inclusive, o fenômeno da conexão teleológica,

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situação em que, não obstante não haja tecnicamente conexão (comunhão de pedidos ou
causa de pedir), seja recomendável que as ações sejam reunidas para julgamento conjunto,
mormente para evitar decisões contraditórias.

A continência, por sua vez, ocorre em situações em que, havendo identidade quanto
às partes e a causa de partir, o(s) pedido(s) de uma ação (continente) abrange o(s) pedido(s)
da ação contida, nos termos do art. 56 do CPC. (Atenção: por exigir identidade de partes e de
causa de pedir, a continência também é chamada de litispendência parcial).

Ocorrendo continência, dois são os cenários possíveis:

i) Em sendo a ação continente proposta anteriormente à ação contida, esta deve ser
extinta sem exame de mérito.

ii) Tendo ocorrido primeiro a propositura da ação contida, as ações serão reunidas
para julgamento conjunto (art. 57 do CPC).

Isso no processo civil individual. E no processo coletivo?

Em havendo idêntica causa de pedir entre ação coletiva e ação individual (fenômeno
que pode ocorrer tanto na conexão quanto na continência), a consequência é a suspensão da
ação individual no aguardo do julgamento da ação coletiva. Essa suspensão é consequência do
exercício do right to opt out, que comentaremos abaixo.

Entre ações coletivas é possível também a conexão e a continência. Nesse caso, a

consequência da conexão/continência é a reunião das ações para julgamento conjunto. Não
sendo possível a reunião, deverá ser determinada a suspensão da ação ajuizada ulteriormente.

Atenção: procedimentos distintos não impossibilitam o reconhecimento da conexão

ou continência e tampouco obstam a reunião das ações coletivas.

Exemplo de conexão em ações coletivas: ações que tenham por causa de pedir a
mesma relação jurídica, contudo uma ação tem por pedido direitos coletivos em sentido estrito
e a outra ação tem por finalidade o retorno ao status quo ante por meio de indenização às
vítimas lesadas em seus direitos individuais homogêneos.

Súmula 489 do STJ: Reconhecida a continência, devem ser reunidas

na Justiça Federal as ações civis públicas propostas nesta e na Justiça
estadual.

Para sintetizar:

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PROVA OBJ ET IVA

DP-DF
CONEXÃO CONTINÊNCIA LITISPENDÊNCIA
PROCESSO Idênticos o pedido ou Partes e causa de pe- Ocorre quando
INDIVIDUAL a causa de pedir. dir idênticos. O pedi- da tramitação
do de uma ação (con- simultânea de ações
tinente) abrange o de idênticas. Verificada
outra ação (contida) a partir da teoria
por ser mais amplo. da identidade dos
elementos da ação.
As ações são reunidas i) as ações são reuni- Acarreta a extinção
para julgamento das para julgamento sem exame de mérito
simultâneo. simultâneo, caso a da ação proposta
ação contida tenha posteriormente.
sido proposta ante-
riormente à ação con-
tinente.
ii) extinção da ação
contida, caso essa
tenha sido proposta
porteriormente à
ação continente.
PROCESSO Idênticos o pedido ou Partes e causa de Ocorre quando
COLETIVO a causa de pedir. pedir idênticos. O da tramitação
pedido de uma ação simultânea de ações
(continente) abrange idênticas. Verificada
o de outra ação a partir da teoria da
(contida) por ser mais identidade da relação
amplo. jurídica.
Determina-se a reunião das ações para As ações são reunidas
julgamento conjunto. Eventualmente, pode para julgamento em
ocorrer a suspensão de uma das ações (se conjunto. Excepcio-
não for possível o julgamento conjunto ou se nalmente, em não
for exercido o right to opt out – no caso de sendo possível a reu-
conexão/continência com ação individual). nião das ações, uma
delas deve ser sus-
pensa. Não há right
to opt out.
Pode ocorrer em relação i) às ações coletivas e Pode ocorrer apenas
ações individuais e ii) ações coletivas entre si. em relação a duas
ações coletivas.

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C U RSO PARA A
PROVA OBJ ET IVA

DP-DF

Diz-se right to opt out o direito que possui o indivíduo que propôs ação individual
de, em havendo posterior propositura de ação coletiva sobre a mesmo objeto, requerer a
suspensão da sua ação (individual), de sorte a que lhe sejam aproveitados os efeitos da coisa
julgada coletiva (se favorável a sentença).

Art. 104 do CDC. As ações coletivas, previstas nos incisos I [difusos] e II

[coletivos] e do parágrafo único do art. 81, não induzem litispendência
para as ações individuais, mas os efeitos da coisa julgada erga omnes
ou ultra partes a que aludem os incisos II [coletivos] e III [individuais
homogêneos] do artigo anterior não beneficiarão os autores das ações
individuais, se não for requerida sua suspensão no prazo de trinta dias,
a contar da ciência nos autos do ajuizamento da ação coletiva.

Segundo o art. 104 do CDC, o transporte in utilibus (transporte da coisa julgada

coletiva em favor dos indivíduos) ocorre apenas se aquele que tinha, anteriormente à
propositura da ação coletiva, ingressado com ação judicial, pugnar pela sua suspensão.

Contudo, o STJ alargou essa possibilidade e entendeu que em situações em que

não foi o indivíduo devidamente informado acerca da propositura da ação coletiva, restou
prejudicado o exercício de seu right to opt out, de sorte que a ele devem se estender os efeitos
favoráveis da coisa julgada coletiva (transporte in utilibus).

Destacando que, excepcionalmente, em se tratando de mandado de segurança

coletivo ou mandado de injunção coletivo, o right to opt out é exercido pelo pedido de
desistência da MS ou MI individual, não bastando mero pedido de suspensão.

Sistematizando:

RIGHT TO OPT OUT

Regra para as ações coletivas. Basta o pedido de suspensão da ação
individual.
Regra específica para o mandado de Deve-se requerer a desistência do MS
segurança coletivo e o mandado de individual ou MS individual.
injunção coletivo.

5.6. Liminares e recursos.

Sobre as tutelas de evidência e de urgência nas ações coletivas, vamos focar no ponto
que acreditamos tenha maior possibilidade de cair: aspectos práticos relacionados à concessão
de tutela liminar em face do Poder Público. Essa matéria é comum à disciplina no Processo Civil.

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PROVA OBJ ET IVA

DP-DF
Necessidade de oitiva prévia dos representantes da Fazenda Pública:

Dispõe o art. 2º da Lei 8.437/1992:

Art. 2.º No mandado de segurança coletivo e na ação civil pública, a liminar

será concedida, quando cabível, após a audiência do representante
judicial da pessoa jurídica de direito público, que deverá se pronunciar
no prazo de setenta e duas horas.

Esse dispositivo veio com o objetivo de evitar graves prejuízos decorrentes da

concessão de liminares em desfavor da Poder Pública.

Ensina a doutrina que sua aplicação se estende às liminares de natureza assecuratórias

e às satisfativas.

Atenção: a interpretação deve ser restritiva. Assim, não é aplicável em favor de pessoa
jurídica de direito privado, ainda que pertencente à Administração Pública Indireta (exemplos
clássicos são as empresas públicas e as sociedades de economia mista).

Para a doutrina, o descumprimento ao disposto no art. 2º da Lei 8.437/92, ausente

fundamentação idônea, importa na nulidade da liminar por desrespeito ao contraditório.
Por outro lado, em situações em que a oitiva do representante da Fazenda Pública no prazo
de 72 horas representa risco de perecimento do direito, pode o Magistrado deixar de aplicar
o dispositivo (verdadeiro controle difuso de constitucionalidade tendo como fundamento o
princípio da razoabilidade e a garantia constitucional de acesso à tutela jurisdicional adequada).

Limitações.

Dispõe o art. 1º da Lei 8.437/92:

Art. 1.º Não será cabível medida liminar contra atos do Poder Público,
no procedimento cautelar ou em quaisquer outras ações de natureza
cautelar ou preventiva, toda vez que providência semelhante não puder
ser concedida em ações de mandado de segurança, em virtude de
vedação legal.
(...)
§ 3.º Não será cabível medida liminar que esgote, no todo ou em qualquer
parte, o objeto da ação. (Ou seja, veda-se a concessão de medida liminar
de caráter irreversível).

Por sua vez, dispõe a Lei do Mandado de Segurança ser juridicamente impossível a
concessão de liminar que tenha por objeto:

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DP-DF
i) A compensação de créditos tributários;
ii) A entrega de mercadorias e bens provenientes do exterior
iii) A reclassificação ou equiparação de servidores públicos
iv) A concessão de aumento ou a extensão de vantagens ou pagamento de qualquer
natureza.

Assim, tanto no processo individual quanto no coletivo, não é cabível concessão

de medida liminar cujo objeto não pode ser concedido em pedido liminar em mandado de
segurança!

Merece destaque uma análise breve acerca das formas de impugnação de decisões
que versam sobre tutelas de urgência.

Contra decisão que, em ação civil pública, defere pedido de tutela de urgência,
cabível agravo de instrumento.

Como regra do processo civil, eventual análise dos efeitos de recebimento do agravo
de instrumento cabem ao relator.

No agravo de instrumento em ação regida pela LACP, contudo, temos uma exceção:
aqui, tanto o relator, quanto o próprio magistrado que prolatou a decisão podem atribuir-lhe
efeito suspensivo, a fim de evitar dano irreparável (art. 14).

E se o juiz e o relator indeferirem o pedido de efeito suspensivo do agravo de

instrumento, cabe mandado de segurança?

Não. Pode, todavia, ser cabível o pedido de suspensão da execução da liminar.

Sobre o pedido de suspensão da execução da liminar (também chamado de pedido

de suspensão da segurança):

Art. 4.º Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento

do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a
execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus
agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de
direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou
de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à
segurança e à economia públicas. §
1º Aplica-se o disposto neste artigo à sentença proferida em processo de
ação cautelar inominada, no processo de ação popular e na ação civil
pública, enquanto não transitada em julgado
§ 2º O Presidente do Tribunal poderá ouvir o autor e o Ministério Público,

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PROVA OBJ ET IVA

DP-DF
em setenta e duas horas.
§ 3º Do despacho que conceder ou negar a suspensão, caberá agravo, no
prazo de cinco dias, que será levado a julgamento na sessão seguinte a
sua interposição.
§ 4º Se do julgamento do agravo de que trata o § 3.º resultar a manutenção
ou o restabelecimento da decisão que se pretende suspender, caberá
novo pedido de suspensão ao Presidente do Tribunal competente para
conhecer de eventual recurso especial ou extraordinário.
§ 5º É cabível também o pedido de suspensão a que se refere o § 4.º,
quando negado provimento a agravo de instrumento interposto contra
a liminar a que se refere este artigo.
§ 6º A interposição do agravo de instrumento contra liminar concedida
nas ações movidas contra o Poder Público e seus agentes não prejudica
nem condiciona o julgamento do pedido de suspensão a que se refere
este artigo.
§ 7º O Presidente do Tribunal poderá conferir ao pedido efeito suspensivo
liminar, se constatar, em juízo prévio, a plausibilidade do direito invocado
e a urgência na concessão da medida.
§ 8º As liminares cujo objeto seja idêntico poderão ser suspensas em uma
única decisão, podendo o Presidente do Tribunal estender os efeitos da
suspensão a liminares supervenientes, mediante simples aditamento
do pedido original.
§ 9º A suspensão deferida pelo Presidente do Tribunal vigorará até o
trânsito em julgado da decisão de mérito na ação principal.

Destaca-se que também a Lei do Mandado de Segurança dispõe acerca do pedido, ao

Presidente do Tribunal, de suspensão da execução da medida liminar.

Sobre os recursos no processo coletivo deve-se ter em mente que, na ausência

de regra específica, deve-se aplicar o procedimento previsto no CPC (princípio da aplicação
subsidiária do CPC na fase recursal, previsto nos art. 19 da LACP, art. 90 do CDC e art. 198, caput
do ECA). Em razão disso (e da previsão na LC 80/94) é que se concede prazo recursal em dobro
para a interposição de recursos por Defensor Público.

As distinções relevantes no processo coletivo referem-se, essencialmente, a dois

aspectos:

i) Em relação aos efeitos.

ii) Em relação ao reexame necessário.

No tocante aos efeitos, prevê o CPC que, como regra, os recursos são recebidos no
efeito apenas devolutivo.

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C U RSO PARA A
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A apelação, contudo, possui, como regra, efeitos devolutivo e suspensivo, salvo nas
hipóteses previstas no art. 1.012, § 1º do CPC.

Art. 1.012. A apelação terá efeito suspensivo.

§ 1º Além de outras hipóteses previstas em lei, começa a produzir efeitos
imediatamente após a sua publicação a sentença que:
I - homologa divisão ou demarcação de terras;
II - condena a pagar alimentos;
III - extingue sem resolução do mérito ou julga improcedentes os
embargos do executado;
IV - julga procedente o pedido de instituição de arbitragem;
V - confirma, concede ou revoga tutela provisória;
VI - decreta a interdição.

Na LACP é diferente.

Segundo o art. 14 da LACP, “o juiz poderá conferir efeito suspensivo aos recursos, para
evitar dano irreparável à parte”. Ou seja, ainda que se trate de recurso de apelação, a regra, no
processo coletivo, é o recebimento do recurso apenas no efeito devolutivo, salvo nas hipóteses
em que comprovado possibilidade de dano irreparável à parte sucumbente.

Não se pode olvidar que na Lei de Ação Popular, o duplo efeitos suspensivo das
apelações é ex lege, tal qual ocorre no CPC.

EFEITO DOS RECURSOS

CPC LACP LAP
Os recursos, de modo Regra geral: os recur- Efeito suspensivo auto-
geral, são recebidos sos são recebidos no mático das apelações.
apenas no efeito devo- efeito apenas devolu-
lutivo. tivos (inclusive a ape-
A apelação, por sua vez, lação), salvo hipótese
como regra, é recebida em que comprovado
no duplo efeito (devo- risco de dano irrepa-
lutivo e suspensivo, sal- rável, hipótese em que
vo nas hipóteses do art. pode o recurso ser re-
1.012, §1º do CPC) cebido no duplo efeito
(suspensivo e devolu-
tivo).

Agora acerca do reexame necessário.

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DP-DF
O reexame necessário encontra-se previsto no art. 496 do CPC, devendo ser aplicado
em favor do Poder Público nas seguintes hipóteses:

I - Sentença proferida contra a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e

suas respectivas autarquias e fundações de direito público;

II - Sentença que julgar procedentes, no todo ou em parte, os embargos à execução

fiscal.

Desse modo, sempre que for proferida sentença contra ente político ou suas
autarquias e fundações de direito público ou, ainda, sentença que julgue procedente, no todo
em parte, embargos à execução fiscal, para que essa decisão produza efeitos, necessária à sua
confirmação por órgão mais graduado (eficácia objetiva da sentença).

No processo coletivo também há reexame necessário, contudo esse não é pro

Fazenda Pública, mas sim pro societate, conforme previsto no art. 19 da LAP e aplicável a todas
as situações jurídicas contempladas no microssistema de tutela coletiva:

Art. 19 da LAP. A sentença que concluir pela carência ou pela

improcedência da ação está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não
produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal; da que
julgar a ação procedente caberá apelação, com efeito suspensivo.
§ 1º Das decisões interlocutórias cabe agravo de instrumento.
§ 2º Das sentenças e decisões proferidas contra o autor da ação e
suscetíveis de recurso, poderá recorrer qualquer cidadão e também o
Ministério Público

A Lei 7.853/1989, que cuida dos direitos das pessoas com deficiências, expressamente
prevê que “a sentença que concluir pela carência ou pela improcedência da ação fica sujeita ao
duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal (art.
4, § 1º).

Esse instituto é chamado de reexame necessário invertido, visto que não se dá em

favor do Poder Público, mas sim da coletividade.

Atenção! O STJ se manifestou recentemente no sentido de a remessa necessária não

ser aplicada em se tratando de ações coletivas na defesa de direitos individuais homogêneos.

Não se admite o cabimento da remessa necessária, tal como prevista no

art. 19 da Lei nº 4.717/65, nas ações coletivas que versem sobre direitos
individuais homogêneos. Ex: ação proposta pelo MP tutelando direitos
individuais homogêneos de consumidores. STJ. 3ª Turma.REsp 1374232-
ES, Rel. Min. Nancy Andrighi, julgado em 26/09/2017 (Info 612).

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DP-DF

Peculiaridades recursais no ECA:

a. Seus recursos independem de preparo (art. 198, I). Para Masson, isso
significa que o preparo é inexigível, seja do autor, seja do réu, contudo,
deve-se tomar cuidado como interpretamos essa afirmação.
ATENÇÃO: O que vem prevalecido é que a dispensa de preparo é direito
pensado em favor da criança e do adolescente, não alcançando outros
atores (ex.: pessoa jurídica responsável por estabelecimento de shows
deve comprovar o recolhimento do preparo).
Nas demais ações civis públicas, distintamente, o que se dispensa, em
caráter absoluto, é apenas o adiantamento do preparo (que é espécie das
custas), não o seu pagamento. Este, eventualmente, poderá ser devido ao
final do processo, conforme estudaremos no capítulo das considerações
finais (LACP, arts. 17 e 18).
b. O prazo para interpor e responder a apelação é de dez dias (art. 198,
II), contrariamente à regra do CPC/1973, aplicável às demais ações civis
públicas, que é de 15 (art. 508, caput);484
c. Os recursos terão preferência de julgamento e dispensarão revisor (art.
198, III). Atente-se, porém, que os idosos também têm prioridade no trâmite
nos seus processos judiciais, conforme prescreve o art. 71 do Estatuto do
Idoso;
d. O juiz pode exercer o juízo de retratação não apenas nos agravos, como
também em qualquer apelação (art. 198, VII). Nas apelações nas demais
ações civis públicas, diferentemente, vigora o sistema do CPC, segundo
o qual o juízo de retratação somente é cabível nas interpostas contra
sentenças de indeferimento da petição inicial (CPC/1973, art. 296, caput;
novo CPC, art. 331, caput) ou de improcedência liminar (CPC/1973, art. 285-
A, § 1.º; novo CPC, art. 332, § 3.º); ou ainda, segundo o projeto do novo CPC,
nas apelações interpostas contra as sentenças que extinguirem o processo
sem resolução do mérito (art.485, § 7.º) (ANDRADE; ANDRADE; MASSON,
2018, p. 233).

5.7. Sentença e coisa julgada.

Como já mencionado, os pontos que distinguem sobremaneira o processo coletivo

do processo individual referem-se, essencialmente, à legitimidade e à coisa julgada.

Em ação individual, como via de regra, produz-se coisa julgada material inter partes
e pro et contra. Ou seja, a coisa julgada só afeta as partes e é produzida independentemente
do resultado da demanda (se houve sentença de procedência ou improcedência do pedido),
tampouco sendo relevante os fundamentos do comando judicial.

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C U RSO PARA A
PROVA OBJ ET IVA

DP-DF
Em se tratando de processo coletivo, contudo, necessária a realização de estudo
esmiuçado sobre o tema.

Para a correta compreensão, necessária a reprodução do art. 103 do CDC:

Art. 103, CDC. Nas ações coletivas de que trata este código, a sentença
fará coisa julgada:
I - erga omnes, exceto se o pedido for julgado improcedente por
insuficiência de provas, hipótese em que qualquer legitimado poderá
intentar outra ação, com idêntico fundamento valendo-se de nova
prova, na hipótese do inciso I do parágrafo único do art. 81;
II - ultra partes, mas limitadamente ao grupo, categoria ou classe,
salvo improcedência por insuficiência de provas, nos termos do inciso
anterior, quando se tratar da hipótese prevista no inciso II do parágrafo
único do art. 81;
III - erga omnes, apenas no caso de procedência do pedido, para
beneficiar todas as vítimas e seus sucessores, na hipótese do inciso III
do parágrafo único do art. 81.

Desse modo, as condições dos efeitos da coisa julgada vão depender da natureza
do interesse coletivo (sentido lato) em apreço, bem como do fundamento da decisão judicial.
Nesses contornos, a coisa julgada será:

Direitos difusos: Como regra, a eficácia da coisa julgada é erga omnes (ou seja, contra
todos, em razão da indeterminabilidade do sujeito e da indivisibilidade do seu objeto). Contudo,
em se tratando de sentença de improcedência por falta de provas, não haverá produção de
coisa julgada erga omnes, podendo ser proposta nova ação coletiva, desde que acompanhada
de novas provas (coisa julgada secundum eventum probationis).

Atenção:

i) Apenas na hipótese de sentença de improcedência por falta de provas é que será

possível a propositura de nova ação coletiva.

ii) A ação individual nunca será prejudicada (o transporte in utilibus) é apenas para
beneficiar os particulares que não participaram da ação.

Direitos coletivos em sentido estrito: Tendo em vista a determinabilidade dos

titulares dos direitos pleiteados, a eficácia da sentença é ultra partes, ou seja, abrange toda a
classe, seja em hipótese de procedência ou de improcedência.

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DP-DF
Não haverá produção de coisa julgada ultra partes apenas nas situações de sentença
de improcedência fundada na ausência de provas, sendo certo que, nessa hipótese, possível a
propositura de nova ação coletiva, desde que sujam provas novas.

Tal qual disposto em relação aos direitos difusos, em qualquer hipótese, a via
individual não estará obstada.

Direitos individuais homogêneos: o art. 103, III do CDC prevê que a sentença preverá
efeitos erga omnes, apenas no caso de procedência do pedido, para beneficiar todas as
vítimas e seus sucessores. Contudo, deve-se mencionar que há entendimento doutrinário,
inclusive com aceitação no âmbito do STJ no sentido de que a sentença, seja de procedência ou
de improcedência, será sempre erga omnes, tendo em vista que obstará, em qualquer hipótese,
a propositura de nova ação coletiva.

A via individual, mais uma vez importante mencionar, não restará prejudicada, salvo
na hipótese em que o particular atua como assistente litisconsorcial.

Art. 94. Proposta a ação, será publicado edital no órgão oficial, a fim de
que os interessados possam intervir no processo como litisconsortes,
sem prejuízo de ampla divulgação pelos meios de comunicação social
por parte dos órgãos de defesa do consumidor.

Desse modo, aquele que se habilita como litisconsorte numa ação coletiva fica
sujeito aos efeitos da coisa julgada, não podendo propor nova ação no plano individual.

Sentença proferida no âmbito da LIA obedece a essas regras no tocante à

coisa julgada?

A esse respeito, não há consenso na doutrina. Didier e Zaneti entendem que

os efeitos da coisa julgada dependerão do capítulo da sentença. Em relação
ao capítulo sancionatória, deve-se seguir as regras do processo individual, ao
passo em que os demais capítulos deverão obediência às regras do processo
coletivo geral.

Sintetizando:

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DP-DF

COISA JULGADA SEGUNDO A NATUREZA DO INTERESSE

DIFUSO Sentença de Sempre tem eficácia erga omnes
procedência
Sentença de Por ausência de Sem eficácia erga
improcedência provas omnes
Por outro motivo Com eficácia erga
omnes
COLETIVOS Sentença de Tem eficácia ultra partes, limitada ao
procedência grupo, classe ou categoria
Sentença de Por falta de Sem eficácia ultra
improcedência provas partes
Por outro motivo Com eficácia
ultra partes
INDIVIDUAIS Sentença de Com eficácia erga omnes para
HOMOGÊNEOS procedência beneficiar vítimas e sucessores
Sentença de A matéria é controvertida na
improcedência doutrina. Para o STJ, há produção
de eficácia erga omnes, visto que
obstaculizada a via coletiva. Pode o
interessado, todavia, propor ação
individual

Para arrematar a aposta “coisa julgada em ações coletivas”: pelo que vimos, até
então, a coisa julgada coletiva transporta seus efeitos para ação judicial apenas para beneficiar
os particulares (transportes in utilibus). Há alguma regra a essa exceção?

Sim.

Com efeito, dispõe o art. 94 do CDC:

Art. 94. Proposta a ação, será publicado edital no órgão oficial, a fim de
que os interessados possam intervir no processo como litisconsortes,
sem prejuízo de ampla divulgação pelos meios de comunicação social
por parte dos órgãos de defesa do consumidor.

Explicando o art. 94 do CDC: na hipótese em que os lesados individuais se habilitarem

na ação coletiva e atuarem na condição de assistentes litisconsorciais do autor, estes ficam
sujeitos aos efeitos da coisa julgada da ação coletiva, não podendo propor ação individual.

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DP-DF
Atenção que da leitura do dispositivo supra, entende-se que essa regra se aplica
apenas aos direitos individuais homogêneos, contudo, parte da doutrina, a citar Mazzili,
entende que deve-se interpretar extensivamente de sorte a serem abrangidos os direitos difusos
e coletivos em sentido estrito.

E quando há conflito entre coisa julgada coletiva e coisa julgada individual, qual
deve prevalecer?

Imaginamos que Ilena propôs ação objetivando o reconhecimento de ato ilegal

praticado pelo fornecedor de produtos e serviços “XXX”. Digamos, ainda, que a ação de Ilena foi
julgada improcedente.

Posteriormente, a DP-DF propôs ação com o mesmo pedido e a mesma causa de pedir
(a prática ilegal realizada pelo fornecedor de produtos e serviços “XXX”). Nesse caso, eventual
sentença favorável na ação coletiva deve beneficiar Ilena?

Não há consenso na doutrina, havendo dois entendimentos.

i) Deve-se aplicar o princípio da especificidade e, tendo em vista que a coisa julgada

individual é mais específica, não há que se falar no aproveitamento dos efeitos da coisa julgada
coletiva em favor do particular.

ii) Deve-se pautar no princípio da máxima efetividade do processo coletivo no sentido

de possibilitar o aproveitamento dos efeitos da coisa julgada coletiva em favor do particular.
Essa é a tese a ser defendida em prova de Defensoria Pública.

5.8. Liquidação e execução da sentença. 5.9. Legitimados para a liquidação. 5.10.

Escolha do foro pelo lesado individual. 5.11. Execução de ações coletivas.

Temas que sempre são apostas de caírem na disciplina de direitos coletivos são
aqueles presentes no ponto de liquidações e execução em ações coletivas.

A primeira informação acerca do tema é que tanto a liquidação quanto a execução,

no processo coletivo, dependem da natureza do interesse coletivo (em sentido amplo) tutelado.

Vamos por partes.

A sentença coletiva que discute direitos difusos e coletivos pode dar ensejo a duas
execuções, uma de pretensão coletiva e uma de pretensão individual:

i) Liquidação/execução da pretensão coletiva: segue o padrão da liquidação de sen-

tença individual.

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C U RSO PARA A
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DP-DF
ii) Liquidação/execução de pretensão individual: consequência do transporte in
utilibus, seguindo a mesma regra atinente à liquidação de sentença genérica envolvendo
direitos individuais homogêneos.

A pretensão relativa a direitos individuais homogêneos, por sua vez, pode ocorrer de
três maneiras diversas:

i) Liquidação/execução da pretensão individual pelas vítimas e sucessores (hipóte-

se em que o procedimento será idêntico à liquidação/execução de pretensão individual decor-
rente de ação coletiva que tenha por objeto direito difuso ou coletivo em sentido estrito).

ii) Liquidação/execução da pretensão individual por legitimados coletivos.

iii) Liquidação/execução da pretensão individual residual (fluid recovery).

LIQUIDAÇÃO/EXECUÇÃO
INDIVIDUAIS
DIFUSOS COLETIVOS
HOMOGÊNEOS
i) Pretensão coletiva: segue o padrão da liquidação Promove-se a
da sentença individual. liquidação/execução de
ii) Pretensão individual: segue o rito de liquidação/ caráter individual.
execução próprio dos direitos individuais
homogêneos.

Vamos detalhar, iniciando pela liquidação de pretensão coletiva (direitos difusos e

coletivos).

Legitimados.

A execução da pretensão coletiva segue a regra do art. 15 da LACP no tocante aos seus
legitimados. Desse modo, o autor coletivo disporá de prazo de 60 dias para propor a execução
coletiva. Decorrido esse prazo, poderá qualquer legitimado coletivo, a exemplo da Defensoria
Pública, e deverá o Ministério Público fazê-lo. (princípio da indisponibilidade absoluta da
execução coletiva).

Art. 15 da LACP.
Decorridos sessenta dias do trânsito em julgado da sentença
condenatória, sem que associação autora lhe promova a execução,
deverá o Ministério Público fazê-lo, facultada igual iniciativa aos demais
legitimados. (Entende-se qualquer legitimado coletivo, mesmo que não
tenha sido o autor da ação coletiva pode propor a execução coletiva,
desde que possua representação adequada e pertinência temática).

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DP-DF
Destinatários.

Na pretensão coletiva, a pretensão pecuniária não reverterá em favor do autor

coletivo (legitimado extraordinário por substituição processual), mas será destinado ao Fundo
previsto no art. 13 da LACP.

Art. 13. Havendo condenação em dinheiro, a indenização pelo dano

causado reverterá a um fundo gerido por um Conselho Federal ou por
Conselhos Estaduais de que participarão necessariamente o Ministério
Público e representantes da comunidade, sendo seus recursos
destinados à reconstituição dos bens lesados.
Parágrafo único. Enquanto o fundo não for regulamentado, o dinheiro
ficará depositado em estabelecimento oficial de crédito, em conta com
correção monetária.

Então, aprendemos que a pretensão coletiva de indenização tem por destinação um

fundo de reparação de bens lesados e campanhas educativas. Mas há uma exceção: na hipótese
em que o dano é ao patrimônio público, a indenização não se destina ao fundo, mas sim à
pessoa jurídica lesada.

DESTINAÇÃO DA INDENIZAÇÃO EM PRETENSÃO COLETIVA

REGRA EXCEÇÃO
Destina-se ao fundo previsto no art. Em havendo lesão ao patrimônio
13 da LACP. público, a indenização será revertida
em favor da pessoa jurídica lesada.

Modelo de liquidação/execução da pretensão individual (cabível na hipótese em

que a ação de conhecimento coletivo tenha por objeto direito difuso, coletivo ou individual
homogêneo desde que verificado vítima determinada ou sucessores).

A pretensão individual é aquela que possuem as vítimas e os sucessores do dano

reconhecido em ação coletiva. Aqui, a indenização não é destinada ao fundo do art. 13 da LACP,
mas à próprias vítimas e sucessores e decorre do transporte in utilibus da coisa julgada coletiva.

Assim, em havendo condenação em ação coletiva de conhecimento, seja em razão

de lesão a interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos, dos quais surjam vítimas e
sucessores, estes poderão fazer uso da via individual, a fim de verem satisfeita sua pretensão
ressarcitória.

Deve-se destacar que, para que haja a satisfação da pretensão individual em razão de
sentença de conhecimento em ação coletiva, necessária prévia liquidação, que não se limitará
a quantificar o dano (como ocorre no CPC).

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Isso porque, conforme disposição do art. 95 do CDC, “a condenação será genérica,
fixando a responsabilidade do réu pelos danos causados”. Desse modo, além da necessidade
de se determinar o valor do débito, a liquidação servirá para a determinação do nexo de
causalidade. É praticamente uma análise de pertinência subjetiva a fim de determinar se o
autor individual se encontra dentro da situação reconhecida na sentença coletiva. Daí porque
a doutrina menciona tratar-se de liquidação imprópria, visto que se assemelha ao processo de
arrecadação.

Em relação à competência, há concorrência de foros, podendo o autor individual

propor a liquidação (e consequente execução) tanto no foro do local do dano (ou seja, no foro
em que foi ajuizada a ação coletiva) ou no foro de seu domicílio, conforme regra do art. 101, I
do CDC.

Além das vítimas e sucessores, os próprios legitimados coletivos podem propor a

execução individual (na hipótese de direitos individuais homogêneos em favor das vítimas, na
condição de representantes.

Trata-se da liquidação de pretensão individual por legitimados coletivos, prevista

no art. 98 do CDC.

Art. 98 do CDC. A execução poderá ser coletiva, sendo promovida

pelos legitimados de que trata o art. 82, abrangendo as vítimas cujas
indenizações já tiveram sido fixadas em sentença de liquidação, sem
prejuízo do ajuizamento de outras execuções. (Redação dada pela Lei nº
9.008, de 21.3.1995)
§ 1º A execução coletiva far-se-á com base em certidão das sentenças de
liquidação, da qual deverá constar a ocorrência ou não do trânsito em
julgado.
§ 2º É competente para a execução o juízo:
I - da liquidação da sentença ou da ação condenatória, no caso de
execução individual;
II - da ação condenatória, quando coletiva a execução.

Nessa forma de execução, a despeito dos valores serem destinados às vítimas e

sucessores, a ação de execução é promovida pelos legitimados coletivos para a propositura da
ação civil pública (os autores coletivos), na condição de representantes processuais.

Atenção: para que seja possível a execução por legitimado coletivo de pretensão
individual em favor das vítimas e sucessores, necessários que estes tenham realizado prévio
procedimento de liquidação do dano.

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Acerca da competência, deve-se observar a regra do juízo da condenação, haja vista
tratar-se de execução coletiva.

Não confundir: a execução é coletiva, mas a pretensão é individual.

É o caso, por exemplo, de uma associação que promove a execução em favor de

seus filiados.

Por fim, chegamos à terceira hipótese de liquidação/execução relacionada aos

direitos individuais homogêneos: liquidação/execução da pretensão individual residual,
também chamada de fluid recovery.

Antes de explicar em que consiste o fluid recovery, recomendável a leitura do art. 100
do CDC:

Art. 100. Decorrido o prazo de um ano sem habilitação de interessados

em número compatível com a gravidade do dano, poderão os legitimados
do art. 82 promover a liquidação e execução da indenização devida.
Parágrafo único. O produto da indenização devida reverterá para o fundo
criado pela Lei n.° 7.347 [art. 13], de 24 de julho de 1985.

Agora nós explicamos.

Vamos imaginar que foi proferida sentença coletiva reconhecendo o dever de

indenizar de determinada empresa em razão da violação a direitos individuais homogêneos.

Decorrido um ano do trânsito em julgado, se não houver habilitação de interessados,

os legitimados coletivos podem fazer uma estimativa de quanto seria devido individualmente
a cada um e executar, sendo que o fruto da execução é destinado ao fundo do art. 13 da LACP.

Trata-se de exceção à regra da execução decorrente de lesões a direitos individuais

homogêneos, na medida em que o produto da execução é destinado ao fundo da LACP.

Sobre o fluid recovery, cristalina a lição de Andrade et al:

Quando, por tais razões, nem todos os créditos individuais chegam a

ser executados, não ocorre a “habilitação de interessados em número
compatível com a gravidade do dano”. Nessa hipótese, haverá um
resíduo, resultante da diferença entre o somatório global dos prejuízos
individuais causados pelo réu e o somatório dos créditos individuais
efetivamente executados. Nessa hipótese, a despeito da inércia das
vítimas, o causador do dano será obrigado a pagar por tal resíduo

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(ou, até mesmo, pela globalidade do prejuízo, caso nenhuma vítima
se habilite). Em vez de ser destinado aos lesados, tal valor reverterá
ao fundo de reconstituição dos direitos difusos, criado pela LACP. Por
tal razão, diz-se que essa forma de reparação é fluida (fluid recovery),
no sentido de que não se reverte concreta e individualizadamente
às vítimas, favorecendo-as fluida e difusamente, pela geração de um
benefício a um bem conexo aos seus interesses individuais lesados (p.
ex., se os prejuízos individuais resultarem de poluição ambiental, a fluid
recovery dar-se-á pela destinação da indenização residual ao fundo, e,
dele, para alguma ação em prol do meio ambiente).

Sintetizando tudo o que foi dito:

LIQUIDAÇÃO/ EXECUÇÃO
DIFUSOS E COLETIVOS
PRETENSÃO
PRETENSÃO COLETIVA
INDIVIDUAL
O autor coletivo. Se As vítimas e sucessores.
não o fizer em 60 dias, Decorrência do
qualquer legitimado transporte in utilibus.
LEGITIMIDADE
coletivo pode e o
MP deve propor a
liquidação/execução.
Fundo do art. 13 da Vítimas e sucessores.
DESTINATÁRIOS
LACP.
Juízo da condenação. Juízo da condenação
COMPETÊNCIA ou do domicílio do
autor.

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LIQUIDAÇÃO/ EXECUÇÃO
DIREITOS INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS
PRETENSÃO INDIVIDUAL PRETENSÃO
DECORRENTE INDIVIDUAL
RESIDUAL
POR LEGITIMADO
PELAS VÍTIMAS (FLUID
COLETIVO
RECOVERY)
As vítimas e O legitimado Legitimados
sucessores. coletivo na coletivos,
Decorrência do condição de decorrido o
transporte in representante prazo sem
utilibus. processual liquidação
LEGITIMIDADE
das vítimas e (habilitação)
sucessores que de vítimas
promoveram a suficiente a
liquidação. recompor o
dano causado.
Vítimas e Vítimas e Fundo do art.
DESTINATÁRIOS
sucessores. sucessores. 13 da LACP.
Juízo da Juízo da Juízo da
condenação ou condenação. condenação.
COMPETÊNCIA
do domicílio do
autor.

Para encerrarmos essa aposta, últimas dicas sobre execução coletiva:

• É perfeitamente cabível a execução provisória no processo coletivo, que obede-

cerá às regras gerais trazidas pelo CPC.

• Existe uma ordem de preferência no pagamento das indenizações, de sorte que,

preferencialmente, devem ser pagas as indenizações individuais, após as coletivas e ao final as
de natureza difusa. Tal opção legislativa encontra-se no art. 99, p. ú do CDC:

Art. 99. Em caso de concurso de créditos decorrentes de condenação

prevista na Lei n.° 7.347, de 24 de julho de 1985 e de indenizações pelos
prejuízos individuais resultantes do mesmo evento danoso, estas terão
preferência no pagamento.
Parágrafo único. Para efeito do disposto neste artigo, a destinação da
importância recolhida ao fundo criado pela Lei n°7.347 de 24 de julho de
1985, ficará sustada enquanto pendentes de decisão de segundo grau
as ações de indenização pelos danos individuais, salvo na hipótese de o

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patrimônio do devedor ser manifestamente suficiente para responder
pela integralidade das dívidas.

6. Controle difuso de constitucionalidade e ações coletivas.

Iniciamos com um questionamento: é possível controle difuso de constitucionalidade

em ação coletiva?

Ex.: pode uma ACP ter como causa de pedir a inconstitucionalidade de ato normativo?

Sim. O STJ já se manifestou sobre o tema e é perfeitamente possível o controle de

constitucionalidade difuso via ação coletiva. Atenção: a inconstitucionalidade deve ser causa
de pedir (declaração incidental) e não o pedido da ação, tendo em vista que no controle difuso
a inconstitucionalidade é discutida incidenter tantum.

Colhe-se na jurisprudência do STJ:

É possível a declaração incidental de inconstitucionalidade em Ação

Popular, desde que a controvérsia constitucional não figure como
pedido, mas sim como causa de pedir, fundamento ou simples questão
prejudicial, indispensável à resolução do litígio principal, em torno da
tutela do interesse público. STJ. 1ª Turma. AgInt no REsp 1352498/DF,
Rel. Min. Sérgio Kukina, julgado em 05/06/2018.

Apesar do julgado tratar especificamente de ação popular, a ratio deve ser aplicada
também às ações civis públicas, porquanto não há razão que justifique tratamento diferenciado,
mormente a compreensão da incidência da integração do microssistema de tutela coletiva.

E em relação ao mandado de segurança?

O STJ possui dois entendimentos que devem ser conhecidos:

i) Não cabe mandado de segurança para o exercício do controle abstrato de

constitucionalidade, tendo em vista não se qualificar o mandamus como substitutivo das ações
abstratas (ADI, ADC, ADO e ADPF).

ii) O mandado de segurança se qualifica como meio idôneo para o exercício do

controle difuso de constitucionalidade. Aqui, a constitucionalidade é tratada como causa de
pedir.

Para sistematizar, segue tabela extraída do site Dizer o Direito (https://www.

buscadordizerodireito.com.br/jurisprudencia/detalhes/234dd9e577ac5892481bc60663ffa405?
palavra-chave=+causa+de+pedir+inconstitucionalidade&criterio-pesquisa=e):

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Não cabe mandado de segurança que tem É possível a declaração incidental de

como pedido autônomo a declaração de inconstitucionalidade, em mandado
inconstitucionalidade de norma. de segurança de quaisquer leis ou atos
normativos do Poder Público, desde que
O mandado de segurança não é o a controvérsia constitucional não figure
instrumento processual adequado para o como pedido, mas sim como causa de
controle abstrato de constitucionalidade de pedir, fundamento ou simples questão
leis e atos normativos. prejudicial, indispensável à resolução do
litígio principal.
Exemplo 1: determinado Estado-membro Exemplo 2: determinado Estado-membro
editou uma lei aumentando as alíquotas de editou uma lei aumentando as alíquotas de
ICMS. ICMS.
A empresa “X” pode impetrar um MS pedindo A empresa “X” foi autuada pelo Fisco estadual
que essa lei seja declarada inconstitucional? com base nessa lei.
NÃO. Nesse caso, o MS seria utilizado para A empresa pode impetrar um MS pedindo que
atacar uma lei em tese, ou seja, uma lei ou o auto de infração seja anulado e utilizando
norma considerada de forma abstrata e não como argumento a inconstitucionalidade da
aplicada a um caso concreto. lei?
SIM. Nessa segunda hipótese, o objeto
do MS é a anulação do auto de infração e
a causa de pedir é a inconstitucionalidade
da lei. O juízo poderá conceder a segurança
anulando o auto de infração e declarando,
incidentalmente, ou seja, apenas para aquele
caso concreto, a inconstitucionalidade da lei.

7. Jurisprudência dos tribunais superiores.

Tendo em vista que trata-se de prova elaborada pela banca CEBRASPE (antiga CESPE),
dedicamos a última aposta a uma breve revisão de jurisprudência sobre temas atinentes a
direitos difusos e coletivos retirados do site Dizer o Direito.

O Ministério Público tem legitimidade para ajuizar ação civil pública que
vise anular ato administrativo de aposentadoria que importe em lesão
ao patrimônio público. STF. Plenário. RE 409356/RO, Rel. Min. Luiz Fux,
julgado em 25/10/2018 (repercussão geral) (Info 921).

A parte que foi vencida em ação civil pública não tem o dever de pagar
honorários advocatícios em favor do autor da ação. A justificativa para
isso está no princípio da simetria. Isso porque se o autor da ACP perder

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a demanda, ele não irá pagar honorários advocatícios, salvo se estiver
de má-fé (art. 18 da Lei nº 7.347/85). Logo, pelo princípio da simetria, se
o autor vencer a ação, também não deve ter direito de receber a verba.
Desse modo, em razão da simetria, descabe a condenação em honorários
advocatícios da parte requerida em ação civil pública, quando inexistente
má-fé, de igual sorte como ocorre com a parte autora.
STJ. Corte Especial. EAREsp 962.250/SP, Rel. Min. Og Fernandes, julgado
em 15/08/2018.

O art. 85, § 7º, do CPC/2015 não afasta a aplicação do entendimento

consolidado na Súmula 345 do STJ, de modo que são devidos honorários
advocatícios nos procedimentos individuais de cumprimento de
sentença decorrente de ação coletiva, ainda que não impugnados e
promovidos em litisconsórcio.
STJ. Corte Especial. REsp 1.648.238-RS, Rel. Min. Gurgel de Faria, julgado
em 20/06/2018 (recurso repetitivo) (Info 628).

Município tem legitimidade ad causam para ajuizar ação civil pública

em defesa de direitos consumeristas questionando a cobrança de tarifas
bancárias. Em relação ao Ministério Público e aos entes políticos, que
têm como finalidades institucionais a proteção de valores fundamentais,
como a defesa coletiva dos consumidores, não se exige pertinência
temática e representatividade adequada. STJ. 3ª Turma. REsp 1509586-
SC, Rel. Min. Nancy Andrighi, julgado em 15/05/2018 (Info 626)

A associação privada autora de uma ação civil pública pode fazer

transação com o réu e pedir a extinção do processo, nos termos do art.
487, III, “b”, do CPC. O art. 5º, § 6º da Lei nº 7.347/85 (Lei da Ação Civil
Pública) prevê que os órgãos públicos podem fazer acordos nas ações
civis públicas em curso, não mencionando as associações privadas.
Apesar disso, a ausência de disposição normativa expressa no que
concerne a associações privadas não afasta a viabilidade do acordo. Isso
porque a existência de previsão explícita unicamente quanto aos entes
públicos diz respeito ao fato de que somente podem fazer o que a lei
determina, ao passo que aos entes privados é dado fazer tudo que a lei
não proíbe. STF. Plenário. ADPF 165/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski,
julgado em 1º/3/2018 (Info 892).

Súmula 601-STJ: O Ministério Público tem legitimidade ativa para atuar

na defesa de direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos dos
consumidores, ainda que decorrentes da prestação de serviço público.
STJ. Corte Especial. Aprovada em 07/02/2018, DJe 14/02/2018.

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Uma associação que tenha fins específicos de proteção ao consumidor
não possui legitimidade para o ajuizamento de ação civil pública com
a finalidade de tutelar interesses coletivos de beneficiários do seguro
DPVAT. Isso porque o seguro DPVAT não tem natureza consumerista,
faltando, portanto, pertinência temática. STJ. 2ª Seção. REsp 1091756-
MG, Rel. Min. Marco Buzzi, Rel. Acd. Min. Marco Aurélio Bellizze, julgado
em 13/12/2017 (Info 618).

Admite-se emenda à inicial de ação civil pública, em face da existência

de pedido genérico, ainda que já tenha sido apresentada a contestação.
STJ. 4ª Turma. REsp 1279586-PR, Rel. Min. Luis Felipe Salomão, julgado
em 03/10/2017 (Info 615).

Não se admite o cabimento da remessa necessária, tal como prevista no

art. 19 da Lei nº 4.717/65, nas ações coletivas que versem sobre direitos
individuais homogêneos. Ex: ação proposta pelo MP tutelando direitos
individuais homogêneos de consumidores. STJ. 3ª Turma. REsp 1374232-
ES, Rel. Min. Nancy Andrighi, julgado em 26/09/2017 (Info 612).

O exercício da legitimação extraordinária, conferida para tutelar direitos

individuais homogêneos em ação civil pública, não pode ser estendido
para abarcar a disposição de interesses personalíssimos, tais como a
intimidade, a privacidade e o sigilo bancário dos substituídos. Configura
quebra de sigilo bancário a decisão judicial que antecipa os efeitos da
tutela para determinar que o banco forneça os dados cadastrais dos
correntistas que assinaram determinado tipo de contrato, a fim de
instruir ação civil pública. STJ. 3ª Turma. REsp 1611821-MT, Rel. Min.
Marco Aurélio Bellizze, julgado em 13/6/2017 (Info 607).

O art. 16 da Lei de Ação Civil Pública (Lei nº 7.347/85) estabelece o seguinte:

Art. 16. A sentença civil fará coisa julgada erga omnes, nos limites da
competência territorial do órgão prolator, exceto se o pedido for julgado
improcedente por insuficiência de provas, hipótese em que qualquer
legitimado poderá intentar outra ação com idêntico fundamento,
valendo-se de nova prova. (Redação dada pela Lei nº 9.494/97) O que o
art. 16 quis dizer foi o seguinte: a decisão do juiz na ação civil pública não
produz efeitos no Brasil todo. Ela irá produzir efeitos apenas na comarca
(se for Justiça Estadual) ou na seção ou subseção judiciária (se for Justiça
Federal) do juiz prolator. Para o STJ, o art. 16 da LACP é válido? A decisão
do juiz na ação civil pública fica restrita apenas à comarca ou à seção
(ou subseção) judiciária do juiz prolator? NÃO. A posição que prevalece
atualmente é a seguinte: A eficácia das decisões proferidas em ações civis

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públicas coletivas NÃO deve ficar limitada ao território da competência
do órgão jurisdicional que prolatou a decisão. STJ. Corte Especial. EREsp
1134957/SP, Rel. Min. Laurita Vaz, julgado em 24/10/2016. Os efeitos da
sentença proferida em ação civil pública versando direitos individuais
homogêneos em relação consumerista operam-se erga omnes para
além dos limites da competência territorial do órgão julgador, isto é,
abrangem todo o território nacional, beneficiando todas as vítimas e
seus sucessores, já que o art. 16 da Lei nº 7.347/85 deve ser interpretado
de forma harmônica com as demais normas que regem a tutela coletiva
de direitos. STJ. 3ª Turma. REsp 1594024/SP, Rel. Min. Ricardo Villas Bôas
Cueva, julgado em 27/11/2018.

Mesmo sem 1 ano de constituição, associação poderá ajuizar ACP para

que fornecedor preste informações ao consumidor sobre produtos com
glúten. STJ. 2ª Turma. REsp 1600172-GO, Rel. Min. Herman Benjamin,
julgado em 15/9/2016 (Info 591).

É cabível ação civil pública proposta por Ministério Público Estadual para
pleitear que Município proíba máquinas agrícolas e veículos pesados de
trafegarem em perímetro urbano deste e torne transitável o anel viário
da região. STJ. 2ª Turma. REsp 1294451-GO, Rel. Min. Herman Benjamin,
julgado em 1/9/2016 (Info 591).

Os autores de ações individuais em cujos autos não foi dada ciência do

ajuizamento de ação coletiva e que não requereram a suspensão das
demandas individuais podem se beneficiar dos efeitos da coisa julgada
formada na ação coletiva. STJ. 1ª Turma. REsp 1593142-DF, Rel. Min.
Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em 7/6/2016 (Info 585).

A associação não tem legitimidade ativa para defender os interesses dos

associados que vierem a se agregar somente após o ajuizamento da ação
de conhecimento. STJ. 2ª Turma. REsp 1468734-SP, Rel. Min. Humberto
Martins, julgado em 1º/3/2016 (Info 579).

É possível compartilhar as provas colhidas em sede de investigação

criminal para serem utilizadas, como prova emprestada, em inquérito
civil público e em outras ações decorrentes do fato investigado. Esse
empréstimo é permitido mesmo que as provas tenham sido obtidas por
meio do afastamento («quebra») judicial dos sigilos financeiro, fiscal e
telefônico. STF. 1ª Turma. Inq 3305 AgR/RS, Rel. Min. Marco Aurélio, red.
p/ o acórdão Min. Roberto Barroso, julgado em 23/2/2016 (Info 815).

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Após o trânsito em julgado de decisão que julga improcedente ação
coletiva proposta em defesa de direitos individuais homogêneos,
independentemente do motivo que tenha fundamentado a rejeição do
pedido, não é possível a propositura de nova demanda com o mesmo
objeto por outro legitimado coletivo, ainda que em outro Estado da
federação. STJ. 2ª Seção. REsp 1302596-SP, Rel. Min. Paulo de Tarso
Sanseverino, Rel. para acórdão Min. Ricardo Villas Bôas Cueva, julgado
em 9/12/2015 (Info 575).

A Defensoria Pública tem legitimidade para a propositura de ação civil

pública em ordem a promover a tutela judicial de direitos difusos e
coletivos de que sejam titulares, em tese, as pessoas necessitadas. STF.
Plenário. RE 733433/MG, Rel. Min. Dias Toffoli, julgado em 4/11/2015
(repercussão geral) (Info 806).

A Defensoria Pública tem legitimidade para propor ação civil pública

em defesa de interesses individuais homogêneos de consumidores
idosos que tiveram plano de saúde reajustado em razão da mudança
de faixa etária, ainda que os titulares não sejam carentes de recursos
econômicos. A atuação primordial da Defensoria Pública, sem dúvida, é a
assistência jurídica e a defesa dos necessitados econômicos. Entretanto,
também exerce suas atividades em auxílio a necessitados jurídicos,
não necessariamente carentes de recursos econômicos. A expressão
“necessitados” prevista no art. 134, caput, da CF/88, que qualifica e
orienta a atuação da Defensoria Pública, deve ser entendida, no campo
da Ação Civil Pública, em sentido amplo. Assim, a Defensoria pode atuar
tanto em favor dos carentes de recursos financeiros como também em
prol do necessitado organizacional (que são os “hipervulneráveis”).
STJ. Corte Especial. EREsp 1192577-RS, Rel. Min. Laurita Vaz, julgado em
21/10/2015 (Info 573).

É possível ao juízo, de ofício, reconhecer a inidoneidade de associação

regularmente constituída para propositura de ação coletiva? SIM. Quando
houver sintomas de que a legitimação coletiva vem sendo utilizada de
forma indevida ou abusiva, o magistrado poderá, de ofício, afastar a
presunção legal de legitimação de associação regularmente constituída
para propositura de ação coletiva. A legitimidade de uma associação
para a propositura de ACP pode ser afastada pelo fato de o estatuto da
associação ser exageradamente genérico? SIM. O argumento de que o
estatuto da associação é desmesuradamente genérico tem respaldo na
jurisprudência do STJ. Embora a finalidade da associação, prevista no
estatuto, possa ser razoavelmente genérica, não pode ser, entretanto,

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desarrazoada, sob pena de admitirmos a criação de uma associação
civil para a defesa de qualquer interesse, o que desnaturaria a exigência
de representatividade adequada do grupo lesado. STJ. 4ª Turma. REsp
1213614-RJ, Rel. Min. Luis Felipe Salomão, julgado em 1º/10/2015 (Info
572).

Caso ocorra dissolução da associação que ajuizou ação civil pública, não
é possível sua substituição no polo ativo por outra associação, ainda que
os interesses discutidos na ação coletiva sejam comuns a ambas. STJ. 3ª
Turma. REsp 1405697-MG, Rel. Min. Marco Aurélio Bellizze, julgado em
17/9/2015 (Info 570).

O prazo prescricional para a execução individual é contado do trânsito

em julgado da sentença coletiva, sendo desnecessária a providência
de que trata o art. 94 da Lei nº 8.078/90 (CDC), ou seja, a publicação
de editais convocando eventuais beneficiários. STJ. 1ª Seção. REsp
1388000-PR, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Rel. para acórdão
Min. Og Fernandes, julgado em 26/8/2015 (recurso repetitivo) (Info 580).

O Ministério Público tem legitimidade para propor ação civil pública

objetivando a liberação do saldo de contas PIS/PASEP, na hipótese
em que o titular da conta — independentemente da obtenção de
aposentadoria por invalidez ou de benefício assistencial — seja incapaz
e insusceptível de reabilitação para o exercício de atividade que lhe
garanta a subsistência, bem como na hipótese em que o próprio titular
da conta ou quaisquer de seus dependentes for acometido das doenças
ou afecções listadas na Portaria Interministerial MPAS/MS 2.998/2001.
Esse pedido veiculado diz respeito a direitos individuais homogêneos
que gozam de relevante interesse social. Logo, o interesse tutelado
referente à liberação do saldo do PIS/PASEP, mesmo se configurando
como individual homogêneo, mostra-se de relevante interesse à
coletividade, tornando legítima a propositura de ação civil pública pelo
Ministério Público, visto que se subsume aos seus fins institucionais.

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