2 - Análise-Crítica Do Financiamento Da Previdência

Análise-Crítica do Financiamento da Previdência
Social e Alternativas às Propostas Oficiais
André Portella 1
Anna Carla Marques Fracalossi 2
SUMÁRIO: 1. Introdução 2. A riqueza produzida

pelo país e a distribuição dos recursos orçamentários
como parâmetros para análise da situação financeira
da previdência social. Crítica às opções e prioridades
estabelecidas pelo estado brasileiro 2.1. A distribuição
dos recursos orçamentários no Brasil e a sua relação
com a riqueza produzida pelo país. 2.2. A priorização
do pagamento da dívida pública como imposição
legal. 3. Crítica ao Mito do Déficit da Previdência
Social a Partir da Análise dos Dados sobre o seu
Financiamento, apresentados pelo Governo Federal
em Janeiro de 2017. 3.1. Informações do governo
federal sobre o financiamento da Previdência, e a
sua desconformidade com a metodologia definida
pela CF/88. 3.2. O perfil dos benefícios pagos pela
Previdência Social e opção política do Estado brasileiro
com relação à efetivação dos direitos fundamentais.
4. Crítica às medidas propostas pelo governo federal
para uma reforma da previdência: precarização e
privatização sob o manto da “modernização”. Retorno
ao passado. 5. A realidade do financiamento da
previdência social, e os seus verdadeiros problemas.
A necessidade de reforma e as alternativas à proposta
do governo. 5.1. A realidade etária brasileira, suas
projeções e o impacto sobre o financiamento da
Seguridade Social. 5.2. A necessidade de considerar
a totalidade das receitas em favor do sistema de
Seguridade Social. 5.3. A Desvinculação de Receitas,
os seus impactos no financiamento da Previdência
Social, e as opções políticas do Estado brasileiro. 5.4.
1
Doutor em Direito Financeiro e Tributário pela Universidade de Madrid,
Pesquisador do CNPq, Professor Adjunto da UFBA, Professor Adjunto da UC-
SAL, aaportella@pq.cnpq.br
2
Mestra em Direito pela UFBA, Professora de Direito Previdenciário da Facul-
dade Baiana de Direito. fracalossi@fracalossi.adv.br
150
Financiamento da Previdência Social e a situação

dos Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS)
dos servidores públicos. 5.5. O impacto financeiro
do segurado especial. Considerações sobre a opção
política do Estado brasileiro quanto à proteção
de categorias sociais historicamente fragilizadas.
5.6. O problema dos privilégios e distorções na
concessão de benefícios previdenciários. 5.7. O
impacto das fraudes sobre o sistema de financiamento
da Previdência. 6. Considerações Conclusivas. 7.
Referências
1. Introdução
Quando a equipe do governo Michel Temer assumiu o
poder, no primeiro semestre de 2016, já tinha clara a agenda
de reformas que dela era exigida pelo mercado financeiro,
pelos rentistas, pelos grandes conglomerados empresariais
e por grandes proprietários rurais. Era de se esperar que
a realização de reformas estruturantes, como as reformas
da legislação trabalhista, tributária e previdenciária, assim
como alterações na legislação ambiental e de exploração de
recursos naturais viessem a gerar resistência, tendo em vista
a tensão de interesses que provocam e os impactos sobre
os distintos grupos que constituem a sociedade.
O que a equipe de governo não tinha claro era o
interesse que terminou sendo gerado na população por tais
dados técnicos e pelo aprofundamento nos debates. O que
se notou foi, mais do que uma resistência às propostas, o
despertar da atenção para dados até então negligenciados
por uma parte expressiva de indivíduos que se colocavam
alheios aos debates. Quanto mais a equipe insistia em
apresentar alegações pautadas em dados empíricos sobre
as dificuldades nas contas públicas, maior se tornou o
envolvimento da população a respeito.
Esta constatação ficou muito clara no contexto da
proposta de reforma da Previdência Social, e aqueles que
atuam na área do financiamento público notaram muito
claramente a mudança. Sempre muito refratário a questões
___________
Direito, Hermenêutica e Conhecimento Jurídico

Coleção de Ensaios em Direito, Linguagem e Produção do Conhecimento
151
que envolvem números, índices, estatísticas e gráficos, o

público brasileiro foi tomado por um repentino desejo de
conhecer a realidade sobre o financiamento da Previdência.
Mesmo conversas cotidianas passaram a incluir em pauta
o tema, ainda que considerado de maneira rudimentar e
superficial, e ainda que apenas para embasar qualquer que fosse
a tomada de posição sobre as propostas apresentadas.
A massiva campanha de mídia montada pelo governo
para apresentar o diagnóstico do financiamento da Previdência,
e por meio da qual se pretendia convencer da urgência de
alterações no sistema vigente, terminou por se mostrar um
convite ao conhecimento da realidade financeira em que
se encontra todo o sistema de Previdência.
O presente estudo é voltado ao enriquecimento destas
discussões, e parte da premissa de que, no momento atual,
mais importante do que posicionar-se sobre a reforma da
Previdência, é necessário oferecer dados claros e completos,
a fim de elevar a qualidade dos debates. De fato, posicionar-
se sobre a necessidade de reforma, e sobre a maneira como
esta deveria ser realizada é exigência que decorre da própria
condição de cidadão, e este trabalho não irá se furtar de
fazê-lo. Entretanto, exige-se de qualquer posicionamento a
sua fundamentação em dados fidedignos, que não podem
ser sonegados, e são estes dados que se pretende aqui
apresentar como objeto de estudo.
O primeiro a fazer é apresentar um parâmetro de
análise. É necessário oferecer ao leitor a possibilidade de
dimensionar os números referentes ao financiamento da
Previdência no universo da produção econômica gerada
anualmente no país, assim como no universo geral dos
gastos realizados pelo Estado, e é isso que se fará no item
2. Saber quanto se arrecada e quanto se gasta no Brasil é
essencial para compreender, por um lado, quais têm sido
as opções e prioridades do Estado brasileiro em termos
de financiamento público, e por outro, os limites a que
se sujeitam os dispêndios para com a cobertura dos riscos
sociais.
A partir do estabelecimento deste referencial, o
estudo será voltado, no item 3, à análise do relatório
___________

152
apresentado pelo governo federal em janeiro de 2017,

referente ao Resultado do Regime Geral de Previdência
Social (RGPS). Esta análise permitirá extrair uma série de
conclusões sobre a situação financeira do sistema, tanto na
atualidade, como em termos de evolução histórica recente, e
proceder a ponderações que permitem desmitificar a alegada
inviabilidade financeira da Previdência brasileira.
O item 4 é voltado à análise-crítica das propostas que
o governo brasileiro elaborou a partir dos dados indicados
no item anterior.
No item 5 será apresentada a relação daquilo que se
considera constituir os verdadeiros problemas do financiamento
da Previdência. Trata-se de questões que vão desde impacto
da realidade etária brasileira sobre o financiamento, passando
pela composição das receitas que a Constituição Federal
efetivamente prevê como destinadas ao sistema de Previdência,
além do peso que têm os privilégios, distorções e fraudes no
sistema de arrecadação. Ainda neste item serão apresentadas
alternativas às propostas oficiais.
2. A riqueza produzida pelo país e a distribuição dos recursos

orçamentários como parâmetros para análise da situação financeira
da previdência social. Crítica às opções e prioridades estabelecidas
pelo estado brasileiro
2.1. A distribuição dos recursos orçamentários no Brasil e a sua

relação com a riqueza produzida pelo país
O Orçamento Público é instrumento jurídico-financeiro
por meio do qual são alocados os recursos produzidos pelo
Estado e distribuída a riqueza produzida pela sociedade.
É por meio dele que são definidas as metas e prioridades
do país, e é, por conseguinte, por meio da sua análise que
se identificam os aspectos de maior relevância que uma
determinada comunidade atribui aos distintos fatores da
agenda política, econômica e social.
No caso brasileiro, a análise do Orçamento federal não
deixa dúvida sobre a prioridade que a sociedade, por meio
do Estado, vem dando à realização de despesas de caráter
___________

153
estritamente financeiro, em detrimento do investimento

nas áreas sociais. Conforme disposto no gráfico abaixo,
referente ao Orçamento da União, incluídas as despesas dos
três Poderes, em 2016, de um total de R$2,572 trilhões
em despesas realizadas, 43,94%, ou R$1,130 trilhão,
foram destinados ao pagamento da dívida pública (juros
e amortização) 3, percentual que tem variado pouco no
histórico recente 4.
Gráfico elaborado pela ONG Auditoria Dívida Cidadã, disponível em http://www.

auditoriacidada.org.br/blog/2017/05/31/panfleto-explicativo-consulta-nacional/
Considerando o Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro,

que em 2016 correspondeu a R$6,266 trilhões, significa
que o montante de recursos destinados à dívida pública
3
Segundo relatório do próprio governo federal (BRASIL, 2014), “a maior
parte desse montante não representa propriamente pagamento da dívida”, e
correspondem ao seu refinanciamento, ou seja, “à substituição de títulos ante-
riormente emitidos por títulos novos, com vencimento posterior”. A “rolagem
da dívida”, todavia, onera o montante com juros, cobertura do Banco Central
e amortização (diminuição do principal da dívida).
4
Cf. com os dados referentes de 2012 a 2015, disponíveis em http://www.
auditoriacidada.org.br/blog/2013/08/30/numeros-da-divida/
___________

154
consumiu o equivalente a 18,04% de tudo o que os cidadãos

e as empresas produziram no país.
Parâmetro importante para dimensionar o nível de
endividamento do país é a relação da dívida com o PIB, o
que também constitui o principal referencial na avaliação da
capacidade de pagamento dos credores. No caso do Brasil,
ainda com relação a 2016, toda a dívida acumulada era de
R$3,11 trilhões, o equivalente a 49,63% do PIB.
Por outro lado, as despesas com Saúde e Educação
não chegaram a 4% do Orçamento, e a Assistência Social
consumiu o equivalente a 3%, montantes bastante inferiores
aos cerca de 44% consumidos pelo pagamento da Dívida,
conforme indicado acima. As despesas com a Previdência
Social, por outro lado, foram da ordem R$579 bilhões, ou
22,54% do Orçamento federal.
2.2. A priorização do pagamento da dívida pública como

imposição legal
A prioridade que o Estado brasileiro dá ao pagamento
da dívida pública não é produto de uma decisão política
circunstancial, de um determinado governo, num deter-
minado momento político. Em realidade, trata-se de uma
opção política que impregnou toda a estrutura legislativa,
a ponto de ter-se tornado uma exigência cujo descumpri-
mento acarreta na responsabilidade do gestor.
Esta imposição legal é realizada por meio de um
conjunto de normas que exige do gestor a realização de
economias de recursos financeiros (superávit primário, v.
BRASIL, 2016a), que por sua vez devem ser voltados ao
pagamento da dívida pública, sob pena de sanção.
Embora a geração de superávit primário seja produto
de uma imposição legal, conforme será exposto adiante, a
forma como a contenção das despesas de custeio será rea-
lizada decorre de decisão política circunstancial. De fato,
se conter gastos para pagamento da dívida é imposição
legal, o montante a ser economizado, assim como o item
de despesa a ser evitado, decorrem da deliberação do grupo
___________

155
político que se encontra no poder, e, portanto, irá variar

conforme as suas preferências.
No Brasil, a contenção de gastos públicos para geração
de superávit primário é realizada, sem maiores considera-
ções, para com o impacto que a mesma terá nas distintas
áreas, nem tampouco para com a natureza dos direitos
que serão privados aos cidadãos. Os cortes de gastos são
realizados sem levar em consideração as consequências que
os mesmos terão na atenção a demandas que constituem a
base fundamental para a efetivação de políticas sociais, e
a promoção da dignidade da pessoa humana.
No conjunto de normas que obrigam a priorização do
pagamento da dívida pública, um verdadeiro microssistema
legislativo voltado ao pagamento da dívida, pode-se destacar
as seguintes leis:
a) Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO, Lei 13.252/2015) para
2015, que, a exemplo do que preveem todos os anos, todas as
LDO fixam as metas de superávit no âmbito federal 5;
b) Lei 8.031/1990, que instituiu o Programa Nacional de De-
sestatização (PND), e que determina a utilização dos recursos
oriundos da privatização para pagamento da dívida pública 6;
c) Lei 9.496/97, que instituiu o Programa de Reestruturação e
de Ajuste Fiscal, e que também prevê o direcionamento de
5
LDO/2015, Lei 13.252/2015, Art. 2o A elaboração e a aprovação do Projeto
de Lei Orçamentária de 2016, bem como a execução da respectiva Lei, deverão
ser compatíveis com a obtenção da meta de déficit primário para o setor pú-
blico consolidado não financeiro de R$ 163.942.000.000,00 (cento e sessenta
e três bilhões, novecentos e quarenta e dois milhões de reais), sendo a meta de
déficit primário dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União de R$
170.496.000.000,00 (cento e setenta bilhões e quatrocentos e noventa e seis
milhões de reais), e R$ 0,00 (zero real) para o Programa de Dispêndios Glo-
bais, conforme demonstrado no Anexo de Metas Fiscais constante do Anexo
IV desta Lei.
6
Lei nº 8.031/1990, Art. 1° - É instituído o PND [Programa Nacional de
Desestatização], com os seguintes objetivos fundamentais: II - contribuir para
a redução da dívida pública, concorrendo para o saneamento das finanças do
setor público. ___________

156
recursos da privatização ao pagamento da dívida 7;

d) Lei 11.943/2009, que determinou que o excesso de arrecada-
ção e o superávit financeiro do Tesouro Nacional podem ser
destinados à amortização da dívida pública federal 8;
e) Lei 11.803/2008, que dispõe sobre a destinação do superávit
financeiro do Banco Central do Brasil exclusivamente ao pa-
gamento da Dívida Pública mobiliária federal 9;
f) Lei 9.530/97, que prevê que a receita do Tesouro Nacional,
decorrente do pagamento de participações e dividendos pelas
entidades da Administração Pública Federal indireta será des-
tinada à amortização da dívida pública federal 10.
Este microsistema legislativo tornou-se ainda mais rí-
gido com o advento da EC 95/2016 11, pela qual se elevou
a priorização do pagamento da dívida pública ao nível
constitucional. Até o seu advendo o gestor estava obrigado
a promover tal priorização por imperativo legal, e sob pena
de responsabilidade. A partir da EC 95/2016, também o
7
Lei 9.496/97, Art. 2o O Programa de Reestruturação e de Ajuste Fiscal, além
dos objetivos específicos para cada unidade da Federação, conterá, obrigato-
riamente, metas ou compromissos quanto a: V - privatização, permissão ou
concessão de serviços públicos, reforma administrativa e patrimonial. A LC
156/2016, alterou a redação do inciso para “V - gestão pública”.
8
Lei nº 11.943/2009, Art. 13. O excesso de arrecadação e o superávit financei-
ro das fontes de recursos existentes no Tesouro Nacional poderão ser destinados
à amortização da dívida pública federal.
9
Lei 11.803/2008, Art. 3o. Os valores pagos na forma do inciso I do art. 2o da
Medida Provisória no 2.179-36, de 24 de agosto de 2001, serão destinados ex-
clusivamente ao pagamento da Dívida Pública Mobiliária Federal, devendo ser
paga, prioritariamente, aquela existente junto ao Banco Central do Brasil.
10
Lei 9.530/97, Art. 1º Serão destinados à amortização da dívida pública fe-
deral: I – a receita do Tesouro Nacional decorrente do pagamento de participa-
ções e dividendos pelas entidades integrantes da Administração Pública Federal
indireta, inclusive os relativos a lucros acumulados em exercícios anteriores;
11
PEC 241, que ensejou a aprovação da EC 95/2016, Exposição de Motivos:
“Nos últimos anos, aumentaram-se gastos presentes e futuros, em diversas po-
líticas públicas, sem levar em conta as restrições naturais impostas pela capa-
cidade de crescimento da economia, ou seja, pelo crescimento da receita. (...)
De fato, nossa experiência ensinou que o processo descentralizado e disperso
de criação de novas despesas gerou crescimento acelerado e descontrolado do
gasto. Isso posto, faz-se necessário a introdução de limites ao crescimento da
despesa global, ao mesmo tempo em que se preservam as prerrogativas dos
poderes constituídos para alocarem os recursos públicos de acordo com as prio-
ridades da população e a legislação ___________
vigente.” (BRASIL, 2016c)
157
legislador infraconstitucional passou a ser privado de aprovar

leis que contrariassem a prioridade indicada.
Este aspecto deve ser ressaltado, devido à sua relevância:
no Brasil, o pagamento da dívida pública goza de primazia
constituticional, sobrepondo-se ao pagamento de quaisquer
outros compromisssos, ainda que tais compromissos digam
respeito à promoção da dignidade da pessoa humana, ou
ao financiamento das políticas sociais.
Em termos mais precisos, com a EC 95/2016 passou-se
a determinar a manutenção, por 20 anos, dos montantes
de depesas primárias do Estado brasileiro, que somente
poderão ser corrigidos por índice oficial de inflação refe-
rente ao ano imediatamente anterior (ADCT, art. 107).
Somente em 2036 poderão ser majorados os gastos em
conformidade com o crescimento da arrecadação. Gastos
com saúde, educação, previdência ou assistência social,
não poderão ser ampliados. Não obstante, tal limite não
se aplica ao pagamento de juros da dívida pública, que
poderão aumentar em cada ano 12.
Ora, disso resulta, que ao longo dos próximos 20 anos
toda a geração de superávit, e portanto todo o esforço de
poupança da sociedade brasileira, será carreada ao paga-
mento da dívida, ainda que tais economias importem em
perdas profundas da qualidade de vida dos cidadãos.
Com efeito, o Novo Regime Fiscal promove o congela-
mento das despesas primárias (gastos de custeio) em termos
reais, mas efetivamente reduz tais gastos com relação ao
PIB, com relação à arrecadação, e também na relação per
capita. Dito de outra forma, os gastos públicos não vão
acompanhar o crescimento da riqueza, da renda, da arre-
cadação e da população (ROSSI, DWECK, 2016) 13. Todo
12
ADCT, Art. 106. Fica instituído o Novo Regime Fiscal no âmbito dos Or-
çamentos Fiscal e da Seguridade Social da União, que vigorará por vinte exer-
cícios financeiros, nos termos dos arts. 107 a 114 deste Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias. (Incluído pela EC 95/2016)
13
“Do ponto de vista macroeconômico, a reforma fiscal é desastrosa ao impor
à demanda pública um caráter contracionista por um longo período e por reti-
rar do Estado os instrumentos fiscais capazes de enfrentar crises econômicas.”
(ROSSI, DWECK, 2016) ___________

158
o crescimento econômico gerado pela população brasileira

será destinado ao mercado financeiro.
3. Crítica ao Mito do Déficit da Previdência Social a Partir da

Análise dos Dados sobre o seu Financiamento, apresentados
pelo Governo Federal em Janeiro de 2017
3.1. Informações do governo federal sobre o financiamento

da Previdência, e a sua desconformidade com a metodologia
definida pela CF/88
Em janeiro de 2017 o Governo Federal divulgou o

Resultado do RGPS referente ao ano calendário 2016
(BRASIL, 2017a), no qual sinalizou déficit de R$151,9
bilhões no acumulado do período de 2003 a 2016 (BRASIL
2017b), número que apresenta um aumento de 59,7%
em relação ao ano calendário de 2015, tendo em vista a
atualização pelo INPC:
Segundo o levantamento realizado pelo Ministério da Previdência,

a despesa com benefícios foi de R$515,9 bilhões, crescimento
6,6% com relação a 2015, e a arrecadação apresentou resultado
de R$364 bilhões, o que, nos termos da tabela a seguir,
evidencia uma queda de 6,4%, com relação a 2015:
___________

159
As despesas com o RGPS, em 2016, equivaleram a

8,2% do PIB (R$6,266 trilhões); enquanto a arrecadação
líquida, alcançou apenas 5,8%, gerando déficit da ordem
de 2,4% do PIB:
Ainda segundo o mesmo relatório de 2017 (BRASIL,

2017a), o número total de concessões realizadas pelo
RGPS, em dezembro de 2016, foi da ordem 33,7 milhões
de benefícios, sendo de deste total, 29,2 milhões foram de
natureza previdenciária e acidentária, distribuídos em: 19
milhões de aposentadorias (por idade: 10,1 milhões; por
invalidez: 3,2 milhões; por tempo de contribuição: 5,7
___________

160
milhões), 7,5 milhões de pensões por morte; 1,5 milhão

de auxílios-doença; 56 mil salários-maternidade; 841 mil
benefícios acidentários (aposentadorias, pensão por morte,
auxílio-doença, auxílio-acidente, auxílio suplementar); e
118 mil de outras espécies de benefícios.
Os 4,5 milhões de benefícios restantes corresponderam
àqueles de natureza assistencial, previstos na Lei Orgânica
de Assistência Social (LOAS), distribuídos em 4,4 milhões
de amparos assistenciais aos idosos (1,97 milhões) e aos
portadores de deficiência (2,43 milhões); e 140 mil rendas
mensais vitalícias por idade (21,6 mil) e por invalidez
(118,4 mil).
É muito importante notar que os dados oferecidos pelo
governo consideram como receita previdenciária apenas
o montante referente à arrecadação das contribuições
previdenciárias. As demais contribuições destinadas ao
financiamento da Seguridade Social são excluídas do universo
referente à arrecadação, metodologia que não encontra
respaldo constitucional e que contraria o princípio da
vinculação da receita de tais tributos ao financiamento da
Saúde, Assistência Social e Previdência Social 14.
Na sua metodologia, por outro lado, o governo exclui
receitas que em princípio seriam da Seguridade, mas que
são submetidas ao regime da “desvinculação de receitas” 15.
Embora tal regime esteja previsto no ADCT (Atos das
Disposições Constitucionais Transitórias), as receitas da
Seguridade deveriam ser consideradas na sua totalidade.
É que para fins de análise do equilíbrio de um sistema
jurídico de financiamento, como o que propõe o Relatório
do governo, é necessário que se considere a totalidade das
receitas deste sistema, e a totalidade das suas despesas.
Afinal, as receitas foram efetivamente arrecadadas, porém,
passaram a ser destinadas a finalidades outras, que não
aquela prevista originalmente na CF/88.
Outro aspecto a ser ressaltado na metodologia utilizada
pelo governo refere-se à inclusão de despesas destinadas ao
14
Vid. item 5.2, infra.
15
Vid. item 5.3., infra. ___________

161
pagamento de benefícios em favor do segurado especial 16.

A rigor, tais benefícios não têm natureza previdenciária,
e, portanto, não faz sentido a sua inclusão no âmbito de
um diagnóstico da situação financeira da Previdência. Por
analogia, seria como pretender considerar também os gastos
com Saúde para fins de analisar a situação financeira em
que se encontra a Previdência Social.
Com efeito, Saúde e Assistência Social fazem parte do
chamado sistema não-contributivo da Seguridade Social, nos
quais a concessão de benefícios não é condicionada à previa
participação do beneficiário no sistema de financiamento;
ao contrário do que ocorre no sistema contributivo, no
qual se insere a Previdência. As lógicas dos financiamentos
num e noutro sistema são profundamente diversas, e a sua
análise deve também realizar-se segundo parâmetros que
não se confundem.
A análise dos dados sobre o financiamento da Segu-
ridade Social, em conformidade com o disposto na CF/88,
aponta para resultados completamente diferentes daqueles
apurados segundo a metodologia do governo. Relatório pro-
duzido pela Associação Nacional dos Auditores Fiscais da
Previdência (ANFIP), referente a 2015 (ANFIP, 2016a, p.
28), evidencia que o déficit apontado pelo governo decorre
da não contabilização das contribuições devidas.
A aplicação do regime constitucional leva, em reali-
dade, a uma situação de sucessivos superávit, desde 2005
a 2015. Conforme tabelas abaixo, desde 2010, as receitas
das contribuições sociais sempre se mantiveram em pata-
mar superior a R$440 bilhões, enquanto as despesas do
Regime Geral de Previdência, em nenhum momento em
todo o período, ultrapassaram este valor. No ano de 2015,
foi realziada uma receita da ordem de R$671,4 bilhões, e
uma despesa equivalente a R$436 bilhões. Com relação à
Seguridade Social como um todo, a situação é também de
sucessivos superávit.
16
Vid. item 5.5., infra ___________

162
163
3.2. O perfil dos benefícios pagos pela Previdência

Social e opção política do Estado brasileiro com relação
à efetivação dos direitos fundamentais
Embora a análise da situação estritamente financeira seja

fundamental em qualquer consideração sobre a Previdência
Social, é necessário abordar também o plano humano e
social por detrás dos números. É, sobretudo, esta análise
que permite verificar o alcance do sistema de previdência
sobre a efetivação dos direitos fundamentais.
Neste sentido, o dado referente ao valor de cada benefício
pago pela Previdência constitui parâmetro importante para
entender quem são as pessoas que recebem, em termos de
condição econômica e social. Segundo o mesmo Relatório do
governo federal aqui analisado, o valor médio de benefício
pago pelo RGPS a cada beneficiário, de janeiro a dezembro
de 2016, foi da ordem de R$1.283,9, o que representa um
crescimento de tão somente 10,8% no valor do benefício,
com relação a 2009:
Em que pese tratar-se de valor médio, em realidade a

grande maioria dos beneficiários recebe até 1 salário-mínimo
do sistema previdenciário. De maneira mais precisa, são 23,1,
milhões de brasileiros que se encontram nesta situação perante a
Previdência, o que corresponde a 68,6% dos beneficiários:
___________

164
Outra ponderação fundamental a realizar, a fim de

verificar o perfil do destinatário do sistema, é no sentido de
distinguir entre beneficiários urbanos e beneficiários rurais
da Previdência Social. Assim, no âmbito urbano, o RGPS
teria apresentado em 2016 um déficit de R$46,8 bilhões,
o primeiro desde 2009. Para uma a arrecadação líquida de
R$355,9 bilhões, a despesa com benefícios foi da ordem
de R$402,7 bilhões. Foram 24 milhões de beneficiários, e
benefícios médios no valor de R$1.291,02 por mês.
Já no âmbito rural, o déficit foi de R$105 bilhões, com
arrecadação de R$8 bilhões e despesas com benefícios da
ordem de R$113 bilhões. O número de beneficiários foi de
9,7 milhões, e o valor médio dos benefícios correspondeu
a R$875,90, por mês, menos de um salário-mínimo.
À primeira vista, poderia causar perplexidade o montante
de déficit resultante no RGPS rural. Considerando o déficit
de todo o RGPS, equivalente a R$151,9 bilhões, o déficit
do RGPS rural, da ordem R$105 bilhões, corresponderia
a 69,12% do total. Não obstante, algumas reflexões devem
ser realizadas.
Em primeiro lugar, note-se que o RGPS rural congrega um
contingente expressivo de cidadãos. São 9,7 milhões de seres-
humanos, que juntamente com a sua família recebem, em média,
menos de um salário-mínimo mensal, o que em inúmeros casos
representa a única fonte de renda do grupo familiar.
___________

165
Em segundo lugar, o RGPS rural apresenta uma

peculiaridade em termos de estrutura de financiamento,
que termina por exigir uma completa mudança na forma de
interpretar os números da receita e da despesa. É que, em
termos comparativos com a previdência urbana, há aqui,
em muito maior número, a figura do segurado especial,
cujo recebimento do benefício não se condiciona ao prévio
pagamento de contribuições. Disso decorre o grande déficit
de R$105 bilhões apontados acima.
Na perspectiva da lógica contributiva da Previdência
Social, a aposentadoria paga em favor do segurado especial
trata-se de benefício de Assistência Social. Em termos de
equilíbrio das contas públicas, a análise do resultado do
RGPS rural não deveria sequer ser incluído no resultado
da Previdência como um todo, posto que o mesmo, por
sua própria natureza, encontra-se fadado ao déficit.
Em terceiro lugar, e de forma complementar a peculiaridade
acima indicada, há que se compreender que o estabelecimento
da figura do segurado especial e a sua inclusão, sobretudo no
âmbito rural, foi uma opção do legislador da CF/88, com
vistas à equiparação entre os cidadãos, com independência
da zona geográfica em que se encontre. Trata-se de uma
forma de atenuar uma dívida histórica do Estado brasileiro
para com uma parcela significativa de grupos sociais
que sempre foram excluídos dos sistemas de Previdência,
pelo simples fato de não estarem integrados no modo de
vida urbana 17. São também parcelas da população que se
encontram submetidas a condições de vida, em geral, mais
severas do ponto de vista econômico e social.
4. Crítica às medidas propostas pelo governo federal para

uma reforma da previdência: precarização e privatização
sob o manto da “modernização”. Retorno ao passado
Com base na análise apresentada, o governo formulou

proposta de reforma da Previdência, e a tem apresentado
17
Os trabalhadores rurais somente foram incorporados ao sistema público de
Previdência a partir da década de 1970, com a criação do FUNRURAL, por
meio da LC 11/1971, de 25 de maio. ___________

166
de forma ampla. Embora não exista ainda uma peça

consolidada, e em que pese as suas muitas variações ao
longo do tempo, é possível considera-la em linhas gerais,
para fins de análise, na forma em que se encontram na PEC
287/2016, em tramitação desde 08/12/2016 na Câmara
dos Deputados (BRASIL, 2016c).
Dentre as alterações contidas na PEC 287/2006 destacam-
se mudanças que afetam o acesso à aposentadoria (necessidade
de 49 anos de contribuição para aposentadoria integral, por
exemplo); o valor dos benefícios; a elevação da idade mínima
necessária e seu atrelamento ao tempo de contribuição como
requisito à concessão de aposentadoria; a extinção das condições
peculiares à aposentadoria de professores; a restrição à concessão
das aposentadorias especiais; a extinção da possibilidade de não-
contribuição pelo segurado especial; a vedação à acumulação de
benefícios; e a desconsideração das peculiaridades de gênero.
Um dos traços marcantes é a definitiva unificação das
regras entre o RGPS e os Regimes Próprios de Previdência Social
(RPPS) dos servidores públicos estatutários, com a equiparação
da aposentadoria de homens e mulheres, trabalhadores rurais e
urbanos.
A PEC 287/2016 sugere mudanças constitucionais que
alteram de forma restritiva a efetivação de direitos à seguridade
social, cuja universalidade inaugurada em 1988, passa a estar
em risco. Tais proposições encerram impacto especialmente
negativo aos mais vulneráveis, na medida em que reduzem o
âmbito de proteção social, e criam cenário fértil ao aumento da
exclusão previdenciária, quer seja pelo aumento da informalidade,
decorrente dos maiores custos para participar do sistema; quer seja
pela migração da população economicamente ativa para planos de
previdência privada.
A alteração central é o estabelecimento de idade mínima,
que foi inicialmente fixada em 65 anos para homens e
mulheres, e atualmente proposta em 62 anos para mulheres
e 65 para os homens, para todos os trabalhadores (urbanos
ou rurais, servidores públicos ou trabalhadores da iniciativa
privada), vinculada à exigência de tempo mínimo de 25
anos de contribuição, em substituição aos atuais 15 anos.
Note-se, portanto, que mulheres passariam a ter suprimido o
direito de se aposentarem ___________
cinco anos antes dos homens.
167
A PEC iguala ainda as exigências de acesso ao benefício entre

trabalhadores urbanos e rurais ao eliminar a redução de cinco anos
de idade para a aposentadoria do trabalhador rural. Com isso,
também é desfeita a diferenciação prevista na Constituição Federal
em decorrência das assimetrias de trabalho e de vida existentes nos
meios urbanos e o rural.
Este cenário tenderia a provocar um esvaziamento do sistema
de Previdência Social. Por um lado, os maiores custos decorrentes
da ampla imposição de pagamento de contribuições, e a incerteza
quanto ao alcance das condições mínimas para gozo de benefícios,
especialmente o requisito da idade mínima, teriam o efeito de
afastar parcelas significativas da população mais vulnerável. Por
outro lado, as parcelas detentores de maior poder econômico,
seriam levadas a também se afastar do sistema, sejam por estas
mesmas razões ou pelas incertezas referentes à sustentabilidade
de um sistema esvaziado, tanto de recursos financeiros, como de
apelo popular.
Em termos técnicos, trata-se de um forte golpe no princípio
da universalidade, com forte tendência ao retorno do sistema
de capitalização, em substituição ao sistema de solidariedade
intergeracional. O financiamento da Previdência estaria fadado a
regredir aos parâmetros do século XIX, quando cada trabalhador
recebia benefícios apenas se contribuísse ao longo da sua vida laboral,
e de forma equivalente ao montante por ele pago. O problema
deste modelo é que o mesmo elitiza a cobertura previdenciária e
expulsa da segurança social a maioria da população, destituída de
meios para amparar a sua incapacidade laboral.
5. A realidade do financiamento da previdência social, e

os seus verdadeiros problemas. A necessidade de reforma
e as alternativas à proposta do governo
Foi possível perceber até aqui, a existência de um grande
descompasso entre os dados fornecidos pelo governo e aqueles
encontrados a partir de outras fontes. A diferença, neste
caso, reside, sobretudo, na metodologia de cálculo que é
utilizada num e noutro caso. Também foi possível verificar
que inexiste déficit, e que muito do que é contabilizado
como despesa decorre em realidade de opções realizadas pela
___________

168
sociedade brasileira, e formalizadas no texto da CF/88.

Isso não significa que o financiamento da Previdência
não deva ser submetido a reformulações. Em realidade, a
situação financeira do sistema deve ser considerada com
muita atenção, pois apresenta uma série de fragilidades que
podem afetar a sua sustentabilidade, além de injustiças e
inequidades. Não obstante, tais fragilidades são completamente
diferentes daquelas apontadas pelo governo, assim como
também são distintas as medidas a serem adotadas a fim
de saná-las.
Trata-se de questões referentes a) ao impacto da realidade
etária brasileira sobre a Previdência, b) à consideração do
financiamento da Seguridade Social como um todo; c) à
Desvinculação de Receitas da União, dos Estados e dos
Municípios (DRU e DREM); d) à realidade do financiamento
do RPPS; e) à situação do segurado especial; f ) às distorções
existentes na estrutura de financiamento; e g) às fraudes
na arrecadação.
5.1. A realidade etária brasileira, suas projeções e o

impacto sobre o financiamento da Seguridade Social
O caráter da solidariedade intergeracional no qual se
encontra pautado o financiamento da Previdência brasileira,
confere ao mesmo, conforme já indicado, a virtude de
incluir cidadãos que normalmente não teriam condição de
participar do custeio de benefícios para cobrir os próprios
riscos sociais, ou dos seus dependentes. Trabalhadores que se
encontram em atividade laboral aportam recursos de forma
proporcional à sua capacidade econômica, e tais recursos
são destinados ao amparo daqueles que se encontram em
situação de incapacidade.
É este sistema que permite que mesmo as pessoas
que não tenham tido condição de jamais contribuir para
com o financiamento, tenham condição de ainda assim,
nele buscarem amparo. No sistema de capitalização, ao
contrário, os trabalhadores, ao longo da sua vida laboral,
aportam recursos que serão destinados, no futuro, ao próprio
trabalhador, ou aos seus dependentes, sem a transferência
aos demais membros da sociedade.
___________

169
Embora mais justa e inclusiva, a solidariedade intergeracional

pressupõe a fragilidade inerente ao envelhecimento da
sociedade. Com efeito, enquanto o número de indivíduos
em atividade laboral superar o número daqueles que se
encontram em situação de amparo, o sistema tende a ser
plenamente sustentável: haverá mais pessoas contribuindo
para o sistema do que pessoas demandando o recebimento
de benefício. Não obstante, se esta relação se inverte, o
que é de se esperar com o envelhecimento da população,
o sistema passa a tender ao déficit.
Segundo dados apresentados junto à PEC 287/2016, “em
2060 o Brasil terá 131,4 milhões de pessoas em idade ativa
– compreendida entre 15 e 64 anos de idade – representando
uma população menor do que os atuais 140,9 milhões de
pessoas nesta faixa etária” (BRASIL, 2013).
Neste sentido, a evolução demográfica sinalizaria
para uma maior quantidade de beneficiários do sistema,
que gozariam de tais prestações por maior período, em
contraponto com a menor quantidade de pessoas em idade
contributiva, tornando imprescindível a readequação do
sistema de Previdência Social para garantir seu equilíbrio
e, consequentemente, a sua sustentabilidade no médio e
longo prazo, conforme ilustram os gráficos de pirâmide
etária dispostos a seguir:
___________

170
Fonte: IBGE, Coordenação de População e Indicadores Sociais. Projeção da

População por Sexo e Idade: Brasil 2000-2060 (BRASIL, 2013).
Por outro lado, na sua apresentação, os dados demográficos
são comparados com os de outros países 18. Ocorre que
os países utilizados como referência (Alemanha, Chile,
Dinamarca, Bélgica) apresentam estruturas demográficas
completamente distintas da nacional, além de nível de
renda e qualidade de vida que inviabilizam considerá-las
como parâmetros comparativos.
As rápidas mudanças demográficas, em particular o
envelheciment o populacional, a queda da taxa de fecundidade
e do aumento da expectativa de sobrevida ante a maior
longevidade, justificam para o governo, a atualização da
idade mínima de aposentadoria no Brasil, e as mudanças
nas regras paramétricas, a fim de restaurar o equilíbrio e
garantir a sustentabilidade, no médio e no longo prazo.
No entanto, segundo o levantamento realizado pelo
IBGE, a maior causa da evidenciada longevidade decorre da
queda da mortalidade, o que por sua vez decorre do próprio
sistema de amparo social, do qual a Previdência faz parte.
A contradição está em apresentar a longevidade como um
problema para a Previdência Social, quando na verdade a
longevidade é uma consequência positiva proporcionada
por esta mesma Previdência Social.
A redução da taxa de fecundidade, por outro lado,
assim como o ingresso tardio no mercado de trabalho são
também sintomas de avanço da sociedade brasileira, e que
18
“A idade média de aposentadoria para homens no Brasil é de 59,4 anos
enquanto a média nos países da Organização para a Cooperação e Desenvolvi-
mento Econômico – OCDE é de 64,6 anos. Em países com o envelhecimento
populacional em estágio mais avançado que o nosso, a média já supera os 65
anos” (EMI 140/2016 MF, item 15. BRASIL, 2016c).
___________

171
foram, em maior ou menor medida, também, proporcionado

pelo sistema de segurança social estruturado no país.
Por outro lado, as médias etárias não são uniformes
para toda a população. Há variações tanto na perspectiva
regional, como também no tocante ao nível de renda,
classe social, nível cultural, natureza da atividade laboral,
que tenderiam a inviabilizar o recebimento de benefícios
por amplas parcelas da sociedade brasileira, especialmente
dentre aqueles que se encontram em situação econômica
menos favorecida.
5.2. A necessidade de considerar a totalidade das receitas
em favor do sistema de Seguridade Social
Conforme indicado no item 3.1., a metodologia utilizada
pelo governo na análise da situação financeira da Previdência
Social padece de respaldo na CF/88. Ao contrário do
que constam nos relatórios oficiais, o financiamento da
Previdência se dá no contexto do financiamento da Seguridade
Social. Além das contribuições previdenciárias a cargo do
trabalhador e do contratante, e da contribuição para o
Seguro Acidente de Trabalho (SAT), constituem a base de
arrecadação da Previdência a Contribuição Social sobre o
Lucro Líquido das empresas (CSLL); a Contribuição Social
para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS), sobre
o faturamento das empresas; a contribuição para o PIS/PASEP,
para financiar o benefício do seguro-desemprego e o abono
anual do PIS, também cobrada sobre o faturamento das
empresas; as contribuições sobre concursos de prognóstico,
onforme previsto na CF/88, art. 195 19; além das receitas
19
CF/88, Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade,
de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes
dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,
e das seguintes contribuições sociais: I – do empregador, da empresa e da en-
tidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre: (Redação dada pela
EC 20/1998) a) a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou
creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem
vínculo empregatício; (Incluído pela EC 20/1998) b) a receita ou o faturamen-
to; (Incluído pela EC 20/1998) c) o lucro; (Incluído pela EC 20/1998) II – do
trabalhador e dos demais segurados da previdência social, não incidindo contri-
buição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo regime geral de previdên-
cia social de que trata o art. 201; (Redação dada pela EC 20/1998) III – sobre
a receita de concursos de prognósticos. IV – do importador de bens ou serviços
do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar. (Incluído pela EC 42/2003)
___________

172
próprias de todos os órgãos e entidades que participam do

orçamento público 20.
O alegado déficit da Previdência decorre da consideração
apenas das contribuições previdenciárias enquanto receitas
do sistema, desprezando-se todas as suas demais fontes
de arrecadação (ESPOSITO, EBC AGÊNCIA BRASIL,
2017) 21.
Entretanto, ao se considerar o conjunto das receitas, bem
como o conjunto das despesas realizadas pela Previdência,
os resultados passam a ser invariavelmente superavitários,
conforme tabela abaixo, elaborada pela ANFIP (2016a):
Do ponto de vista jurídico, portanto, é completamente

falaciosa a afirmação no sentido do déficit da Previdência,
posto que a consideração isolada da arrecadação apenas das
contribuições previdenciárias não corresponde à estrutura
de financiamento definida na CF/88.
5.3. A Desvinculação de Receitas, os seus impactos no

financiamento da Previdência Social, e as opções políticas
do Estado brasileiro
Outro aspecto que deve ser ressaltado em qualquer análise
referente à situação financeira da Previdência Social vem a
ser a política adotada pelo Estado brasileiro de transferir
20
A Lei 8.212/91, Art. 16. A contribuição da União é constituída de recursos
adicionais do Orçamento Fiscal, fixados obrigatoriamente na lei orçamentária
anual. Parágrafo único. A União é responsável pela cobertura de eventuais insu-
ficiências financeiras da Seguridade Social, quando decorrentes do pagamento
de benefícios de prestação continuada da Previdência Social, na forma da Lei
Orçamentária Anual.
21
O governo apresentou hoje [14/03/17] o balanço da Seguridade Social em
2016, que teve déficit de R$ 258,7 bilhões. Segundo o Ministério do Planeja-
mento, o rombo equivaleria a 4,1% do Produto Interno Bruto (PIB, soma de
todos os bens e serviços produzidos___________
no país).
173
a arrecadação das contribuições a finalidades estranhas à

cobertura do risco social. Tal expediente tem sido utilizado
por meio da chamada Desvinculação de Receitas 22.
Embora a arrecadação das contribuições sociais esteja,
por imperativo constitucional, vinculada ao financiamen-
to da Seguridade Social, o ADCT tem, historicamente,
determinado que uma parcela arrecadação vinculada pode
ser utilizada para a realização de outras despesas que não
aquelas previamente definida na legislação, e inclusive para
a geração do superávit primário, visando ao pagamento da
dívida pública (KELBERT, 2012).
A Desvinculaçãod e Receitas da União (DRU) foi
aprovada em 1994 23 inicialmente para ser mecanismo
provisório, contudo, passados mais de vinte anos de sua
criação, sucessivas EC prorrogaram-na. Houve inclusive
mudança de nomenclatura, desde o denominado Fundo
Social de Emergência (FSE), até Fundo de Estabilização
Fiscal (FSE), para finalmente, alcançar a denominação pela
qual hoje se conhece.
Ocorre que conforme dados disponibilizados pelo Ministério da Fazenda, as
contribuições das empresas, incidentes sobre a receita ou o faturamento e o
lucro, salvo aquelas substitutivas das contribuições incidentes sobre a remune-
ração paga ou creditada aos segurados a seu serviço, além daquelas incidentes
sobre a receita de concursos e prognósticos, são arrecadadas pela Secretaria da
Receita Federal e não constam dos levantamentos apresentados no Boletim
Estatístico da Previdência Social de janeiro/2017. Segundo tal levantamento
ingressam na totalização apenas o valor dos recolhimentos provenientes de to-
das as receitas incluídas na Guia da Previdência Social – GPS, ou seja, receitas
de contribuições sociais (de empresas e entidades equiparadas e contribuintes
em geral), débitos e parcelamentos (fase administrativa e judicial), receitas pa-
trimoniais, devolução de benefícios, reclamatória trabalhista e outros, além de
as contribuições relativas a outras entidades (Salário- Educação, INCRA, SE-
NAI, SESC, etc.) e os acréscimos legais (atualização monetária, juros e multas).
Disponível em http://agenciabrasil.ebc.com.br/economia/noticia/2017-03/
seguridade-social-teve-deficit-de-r-2587-bilhoes-em-2016-diz-governo. Dis-
ponível em < http://www.previdencia.gov.br/wp-content/uploads/2017/03/
beps17.01.pdf > Acesso em 17 jul 2017.
22
Desvinculação de Receitas da União (DRU), e Desvinculação das Receitas
dos Estados e Municípios (DREM).
23
EC de revisão n. 01, que tratou do Fundo Social de Emergência. Em segui-
da as EC 10 e 17, apresentaram o Fundo de Estabilização Fiscal, sendo, por
fim substituído pela EC nª 27 inaugurado
___________
o termo DRU.
174
Na sua redação atual, o ADCT, arts. 76, 76-A e 76-B,

prevê a desvinculação do montante equivalente a 30% de
todas as receitas correntes, aí incluídas as contribuiões
sociais, dos entes da Federação 24.
O problema da DRU, na perspectiva do financiamento
da Previdência, é que ao transferir recursos para outras
finalidades, ela termina dando ensejo a uma situação de
déficit virtual. Por outro lado, termina também provocan-
do, em termos práticos, o desvio de recursos financeiros,
que em princípio deveriam ser voltados ao atendimento de
cidadãos em situação de risco social, para pagamento dos
credores do Estado.
Conforme sintetizado em estudo realizado pelo Tribunal
de Contas da União (TCU) “Não se excluindo a DRU da
arrecadação, o resultado da Seguridade apresentaria situ-
ação superavitária nos exercícios de 2000 a 2002. Com a
DRU, o resultado é deficitário no período de 1997 a 2002”
(BRASIL, 2003, p. 17).
Duas reflexões merecem, aqui, ser ressaltadas. Em
primeiro lugar, é necessário fomentar o aprofundamento
da discussão sobre as prioridades do Estado brasileiro, em
termos de financiamento. À população devem ser prestadas
informações integrais que lhe permita decidir o destino a
ser dado aos recursos gerados pelos seus membros.
Em segundo lugar, estudos voltados a analisar a susten-
tabilidade financeira da estrutura de Previdência estabelecida
24
ADCT, com redação da EC 93/2016, Art. 76. São desvinculados de órgão,
fundo ou despesa, até 31 de dezembro de 2023, 30% (trinta por cento) da
arrecadação da União relativa às contribuições sociais, sem prejuízo do paga-
mento das despesas do Regime Geral da Previdência Social, às contribuições de
intervenção no domínio econômico e às taxas, já instituídas ou que vierem a
ser criadas até a referida data. §1º (Revogado). §2º Excetua-se da desvinculação
de que trata o caput a arrecadação da contribuição social do salário-educação a
que se refere o §5º do art. 212 da Constituição Federal. Art. 76-A. São desvin-
culados de órgão, fundo ou despesa, até 31 de dezembro de 2023, 30% (trinta
por cento) das receitas dos Estados e do Distrito Federal relativas a impostos,
taxas e multas, já instituídos ou que vierem a ser criados até a referida data,
seus adicionais e respectivos acréscimos legais, e outras receitas correntes. Art.
76-B. São desvinculados de órgão, fundo ou despesa, até 31 de dezembro de
2023, 30% (trinta por cento) das receitas dos Municípios relativas a impostos,
taxas e multas, já instituídos ou que vierem a ser criados até a referida data, seus
adicionais e respectivos acréscimos legais, e outras receitas correntes.
___________

175
pela CF/88, devem levar em consideração a totalidade das

receitas projetadas ao seu custeio, ainda que tais receitas
sejam, em determinados períodos, utilizados para outras
finalidades. Em não se fazendo desta forma, o estudo estará
fadado à incosistência e à falta de transparência.
5.4. Financiamento da Previdência Social e a situação

dos Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS) dos
servidores públicos
Os dados referentes ao financiamento da Previdência
apresentados pelo governo federal, bem como as propostas de
reforma por ele apresentadas, referem-se, substancialmente,
ao RGPS. O problema, neste caso, é que grande parte dos
desequilíbrios do sistema decorre dos RPPS, aos quais
encontram-se vinculados os servidores públicos estatutários.
É aqui que são identificadas a maiores distorções de
financiamento, e os maiores privilégios no pagamento de
benefícios.
Isto não significa que se deva aceitar as propostas
formuladas, quando aplicadas ao RPPS. Entretanto, é
necessário, mais uma vez, denunciar esta incongruência,
a fim de enfatizar as opções adotadas pelo grupo que se
encontra atualmente no poder.
Dados do Demonstrativo das Receitas e Despesas
Previdenciárias do RPPS, constante do Relatório Resumido
da Execução Orçamentária do Governo Federal (RREO),
de 12/2016 (BRASIL, 2016b) indicam despesas da ordem
de R$111,1 bilhões (R$69,8 bilhões do RPPS dos civis, e
R$37 bilhões dos militares).
Por outro lado, as receitas com contribuições próprias
foram da ordem de R$16,1 bilhões (R$13,4 bilhões para
os servidores civis, e R$2,7 bilhões, para os militares),
enquanto as receitas introrçamentárias perfizeram um total
de R$20,6 bilhões, do que resultou um déficit da ordem
de R$87,9 bilhões (R$ 53,6 bilhões dos servidores civis,
e R$34,3 bilhões dos militares).
Receitas introrçamentárias referem-se aos montantes
transferidos a partir do RGPS, como forma de compensar
___________

176
a migração de trabalhadores que realizam parte da sua vida

laboral na iniciativa privada, e se aposentam no RPPS.
Significa que parte das receitas retiradas dos trabalhados
da inciativa privada, é destinada ao financiamento da
Previdência dos servidores públicos.
Todos estes números referem-se a um contingente de
apenas 981 mil beneficiários (611 mil civis, e 370 mil
militares), do que resulta uma despesa per capita média
de R$8.711,67 (R$8.787,61 civil, e R$7.692,30 militar),
por mês.
Qualquer proposta de reforma da Previdência Social deve
congregar a totalidade dos Regimes, em todos os planos da
Federação, não apenas por uma questão de sustentabilidade
do sistema, mas, sobretudo, por uma questão de equidade
entre os cidadãos brasileiros.
5.5. O impacto financeiro do segurado especial. Considerações

sobre a opção política do Estado brasileiro quanto à proteção
de categorias sociais historicamente fragilizadas
A categoria de segurados especiais engloba o produtor, o

parceiro, o meeiro e o arrendatário rurais, o pescador artesanal
e o assemelhado, que exerçam atividades individualmente
ou em regime de economia familiar, ainda que com auxílio
eventual de terceiros, bem como seus respectivos cônjuges
ou companheiros e filhos maiores de 16 anos de idade, ou
a eles equiparados, desde que trabalhem, comprovadamente,
com o grupo familiar respectivo 25.
Indivíduos que se enquadrem nesta categoria têm a
prerrogativa de gozar da aposentadoria por idade, sem
a necessidade de participar do custeio da Previdência.
Conforme se teve oportunidade de registrar, trata-se de
benefício de caráter formalmente previdenciário, entretanto,
na sua essência, aproxima-se de benefício assistencial, na
medida em que dispensa do pagamento de contribuições
25
Art. 195, § 8º CF/88.
___________

177
prévias 26. Trata-se de uma clara opção do Estado brasileira

em conceder cobertura social a trabalhadores historicamente
excluídos das prerrogativas sociais.
Em termos empíricos, o reduzido impacto financeiro do
pagamento de benefícios a tais cidadãos contrasta com a sua
extrema relevância, ilustrado pelo número de beneficiários
contemplados: conforme indicado no item 3.1., os 9,7
milhões de beneficiários nesta categoria obtiveram uma
renda média per capita no valor de R$875,90, por mês.
Somente a análise descontextualizada do déficit gerado pelo
pagamento de benefícios aos segurados especiais leva à proposição de
medidas que passam ao largo da compreensão das condicionantes sociais
em que tais benefícios encontram-se inseridos, bem como dos impactos
que o mesmo possui em termos políticos, sociais e econômicos.
5.6. O problema dos privilégios e distorções na concessão
de benefícios previdenciários
A existência de privilégios, na forma, por exemplo, de

concessão de aposentadorias e pensões vitalícias a jovens
em atividade laboral, a extrapolação do teto fixado para
as remunerações públicas, e benefícios como o auxílio
funeral, auxílio-moradia, dentre outros, constituem, mais
do que um fator de oneração, uma clara manifestação de
inequidades. A extinção gradativa de tais privilégios deve
ser trazida ao debate público de forma franca.
Este tipo de revisão tende a afastar a necessidade de
implementação de alterações que prejudicam pessoas em
situação de maior fragilidade social, como é o caso da pro-
posta do governo no sentido de extinguir o valor mínimo de
benefício, equivalente a um salário-mínimo mensal; ou ainda
no sentido de reduzir a renda mensal de aposentadoria por
tempo de contribuição ao equivalente a 50% do salário de
benefício, mais 10%, por cada dependente. Tais propostas
26
Dados do Boletim Estatístico da Previdência Social, publicados em janeiro
de 2017, pela Coordenação-geral de Estatística, Demografia e Atuária da Se-
cretaria de Políticas de Previdência Social, indicam a existência de apenas 2.768
contribuintes na qualidade de segurados especiais, para um total de 54,075
milhões em todo o RGPS, em 2015. Destes, 41,998 milhões eram empregados;
9,634 milhões, domésticos; e 1,070___________
milhões, facultativos (BRASIL, 2017a).
178
de alteração evidenciam grande retrocesso social.
5.7. O impacto das fraudes sobre o sistema de financiamento

da Previdência
Um último aspecto que demanda atenção na análise do
financiamento da Previdência Social refere-se às fraudes,
tanto na arrecadação, como na concessão de benefícios.
Segundo dados da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional
(PGFN, 2017), o estoque da Dívida Ativa previdenciária
atingiu o montante de R$ 432,9 bilhões em janeiro de
2017, tendo sido arrecadado da mesma apenas o equiva-
lente a R$ 4,1 bilhões.
Muito embora tais números devam ser considerados
com cautela, especialmente no tocante à necessidade de
uma análise mais precisa sobre as suas bases e sobre o perfil
desta dívida, é de se destacar que o valor total surpreende.
Em termos comparativos, o montante equivale a quase 3
vezes o que o governo alega ser o déficit acumulado da
Previdência no período de 2003 a 2016, equivalente a
R$151,9, conforme visto no item 3.1.
Segundo Filgueiras e Krein (2016) “o montante de
recursos que deixa de ser arrecadado pela Previdência anu-
almente por conta de fraudes praticadas pelos empregadores
(vínculo empregatício não reconhecido, sobretudo) é bi-
lionário”. Conforme estudo realizado pelos autores, apenas
o trabalho sem registro em carteira resultou numa perda
de receita de mais de R$47 bilhões para a Previdência, em
2015. Segundo eles, as formas usuais desse tipo de fraude,
vão desde a subtração da remuneração dos trabalhadores,
ou pagamento “por fora”, até a não prevenção da ocorrência
de acidentes de trabalho, sua ocultação e subnotificação.
Assim, a sustentabilidade da Previdência Social passa
também pelo aperfeiçoamento de medidas de fiscalização da
arrecadação, de forma prioritária às propostas apresentadas
pelo Governo Federal na PEC 287/2016.
___________

179
6. Considerações Conclusivas
O alegado déficit da previdência da Previdência Social

decorre da metodologia errônea com que o governo federal
vem realizando as estimativas do financiamento, em clara
contraposição ao que prevê a CF/88, arts. 194 e 195.
A não consideração de fontes de receita consitucio-
nalmente asseguradas à Seguridade Social, a exclusão de
receitas efetivamente arrecadadas em favor da Previdência
Social, em função da sistemática da DRU, bem como a
inclusão de despesas que para fins de análise atuarial não
fazem parte do sistema contributivo da Seguridade Social,
a exemplo das aposentadorias por tempo de contribuição
do Segurado Especial, consituem as principais fragilidades
dos levantamentos produzidos pelo governo federal.
Restou apurado que guardariam mais adequação com
os fins a que se destinam o sistema de proteção social,
reformas que promovessem a adoção de práticas que: (i)
promovessem a efetiva aplicação das receitas constitucionalmente
previstas para a seguridade social, na seguridade social;
(ii) respeitassem e concretizassem da previsão referente
ao orçamento e organização da seguridade social; (iii)
alterassem a forma de contabilização do RGPS, passando
a se considerar como fonte de financiamento do sistema,
tal qual disposto no art. 194 e 195 da Constituição, a
COFINS, a CSLL, parte do PIS/PASEP; (iv) extinguisse a
DRU responsável por desvio anual de receitas vinculadas
à seguridade social; (v) reforçassem a gestão financeiro-
administrativa com incremento da fiscalização, visando a
redução de privilégios e distorções na concessão de benefícios
bem como o combate às fraudes.
Ao se atrelar a ideia de sustentabilidade do sistema
previdenciário brasileiro a um menor gasto no pagamento
os benefícios e serviços previdenciários, deixando de se
considerar todo o espectro relacionado ao financiamento
deste direito e as escolhas político-econômicas diretamente
relacionadas a tal financiamento, estar-se-ia adotando postura
que diverge da proteção social assegurada pela CF/88.
No mais das vezes ocorre a potencialização do desajuste
nas contas públicas que agrava a depressão econômica e
pressiona para baixo o crescimento.
___________

180
Por fim, as sugestões de alteração do sistema de

previdência contidas na PEC 287/2016 trarão impactos
especialmente negativos para os cidadãos que se encontram
em situação de maior vulnerabilidade social, na medida em
que a inserção de restrições mais severas ao acesso dos direitos
previdenciários reduzirá o âmbito de proteção social hoje
assegurado. Tal cenário irá reproduzir contexto econômico-
social fértil para o aumento da exclusão previdenciária,
através do aumento da informalidade e da migração da
população economicamente ativa para planos de previdência
privada, promovendo assim a desestruturação do modelo
de solidariedade social gerenciada pelo Estado Brasileiro.
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2 - Análise-Crítica Do Financiamento Da Previdência

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Análise-Crítica do Financiamento da Previdência

Social e Alternativas às Propostas Oficiais

SUMÁRIO: 1. Introdução 2. A riqueza produzida

Financiamento da Previdência Social e a situação

Direito, Hermenêutica e Conhecimento Jurídico

que envolvem números, índices, estatísticas e gráficos, o

Direito, Hermenêutica e Conhecimento Jurídico

apresentado pelo governo federal em janeiro de 2017,

2. A riqueza produzida pelo país e a distribuição dos recursos

2.1. A distribuição dos recursos orçamentários no Brasil e a sua

Direito, Hermenêutica e Conhecimento Jurídico

estritamente financeiro, em detrimento do investimento

Gráfico elaborado pela ONG Auditoria Dívida Cidadã, disponível em http://www.

Considerando o Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro,

Direito, Hermenêutica e Conhecimento Jurídico

consumiu o equivalente a 18,04% de tudo o que os cidadãos

2.2. A priorização do pagamento da dívida pública como

Direito, Hermenêutica e Conhecimento Jurídico

político que se encontra no poder, e, portanto, irá variar

Direito, Hermenêutica e Conhecimento Jurídico

recursos da privatização ao pagamento da dívida 7;

legislador infraconstitucional passou a ser privado de aprovar

Direito, Hermenêutica e Conhecimento Jurídico

o crescimento econômico gerado pela população brasileira

3. Crítica ao Mito do Déficit da Previdência Social a Partir da

3.1. Informações do governo federal sobre o financiamento

Em janeiro de 2017 o Governo Federal divulgou o

Segundo o levantamento realizado pelo Ministério da Previdência,

Direito, Hermenêutica e Conhecimento Jurídico

As despesas com o RGPS, em 2016, equivaleram a

Ainda segundo o mesmo relatório de 2017 (BRASIL,

Direito, Hermenêutica e Conhecimento Jurídico

milhões), 7,5 milhões de pensões por morte; 1,5 milhão

Direito, Hermenêutica e Conhecimento Jurídico

pagamento de benefícios em favor do segurado especial 16.

Direito, Hermenêutica e Conhecimento Jurídico

3.2. O perfil dos benefícios pagos pela Previdência

Embora a análise da situação estritamente financeira seja

Em que pese tratar-se de valor médio, em realidade a

Direito, Hermenêutica e Conhecimento Jurídico

Outra ponderação fundamental a realizar, a fim de

Direito, Hermenêutica e Conhecimento Jurídico

Em segundo lugar, o RGPS rural apresenta uma

4. Crítica às medidas propostas pelo governo federal para

Com base na análise apresentada, o governo formulou

Direito, Hermenêutica e Conhecimento Jurídico

de forma ampla. Embora não exista ainda uma peça

A PEC iguala ainda as exigências de acesso ao benefício entre

5. A realidade do financiamento da previdência social, e

Direito, Hermenêutica e Conhecimento Jurídico

sociedade brasileira, e formalizadas no texto da CF/88.

5.1. A realidade etária brasileira, suas projeções e o

Direito, Hermenêutica e Conhecimento Jurídico

Embora mais justa e inclusiva, a solidariedade intergeracional

Direito, Hermenêutica e Conhecimento Jurídico

Fonte: IBGE, Coordenação de População e Indicadores Sociais. Projeção da

Direito, Hermenêutica e Conhecimento Jurídico

foram, em maior ou menor medida, também, proporcionado

Direito, Hermenêutica e Conhecimento Jurídico

próprias de todos os órgãos e entidades que participam do

Do ponto de vista jurídico, portanto, é completamente

5.3. A Desvinculação de Receitas, os seus impactos no

a arrecadação das contribuições a finalidades estranhas à