AUTONOMIA FINANCEIRA DAS AUTARQUIAS LOCAIS: A PROBLEMÁTICA

JURÍDICA DAS DESPESAS OBRIGATÓRIAS

Canifai Ângelo Corneta

Mestrando em Administração Pública
ccorneta@ucm.ac.mz/canifaian@gmail.com
Contactos: 842544737/878944737

Resumo
O presente artigo tem como objectivo analisar a autonomia financeira das autarquias locais face as
despesas obrigatórias. Em termos metodológicos, o estudo resulta de uma pesquisa básica quanto a
natureza, qualitativa quanto a abordagem, descritiva quanto aos objectivos, bibliográfica e documental
quanto aos procedimentos. Verificou-se nesse estudo que não há sustentabilidade financeira na maior
parte das autarquias moçambicanas, porque as receitas próprias dos municípios situam-se muito aquém
das suas despesas, esta situação faz com que os municípios fiquem dependentes dos fundos que provêm
do Estado para realizar as suas despesas obrigatórias, visto que estas não exploram o seu potencial fiscal.
Na prática constatou-se que as despesas obrigatórias interferem em grande medida na autonomia
financeira das autarquias locais, na medida em que a base tributária dada aos municípios, ofuscam a
possibilidade destes jogarem um papel importante na decisão das suas despesas.

Palavras-Chave: Autarquias Locais; Autonomia Financeira, Despesas Obrigatórias, Sustentabilidade

Financeira

Abstract
The purpose of this article is to analyze the financial autonomy of local authorities in terms of mandatory
expenditure. In methodological terms, the study results from a basic research in terms of nature,
qualitative in terms of approach, descriptive in terms of objectives, bibliographical and documental in
terms of procedures. It was found in this study that there is no financial sustainability in most
Mozambican municipalities, because the municipalities' own revenues are far below their expenses, this
situation makes the municipalities dependent on funds that come from the State to carry out the their
obligatory expenses, as these do not exploit their fiscal potential. In practice, it has been found that
mandatory expenditure largely interferes with the financial autonomy of local authorities, insofar as the
tax base given to municipalities overshadows their ability to play an important role in deciding their
expenditure.

Keywords: Local Authorities; Financial Autonomy, Mandatory Expenses, Financial Sustainability

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Introdução

A descentralização é um tema que vem sendo discutido em Moçambique, desde a entrada em

vigor do multipartidarismo com a constituição de 1990. Ao longo desses anos a compreensão e
as exigências sobre a implementação da descentralização aumentaram, o que culminou com a
criação das autarquias locais com a Lei nº 2/97.

As autarquias locais são entendidas como pessoas coletivas do tipo população e território, que
gozam de autonomia administrativa, financeira e patrimonial. Trata-se de um poder-liberdade
atribuído às entidades autárquicas de modo a empoderar as comunidades para localmente,
resolverem os problemas que a circunscrição territorial enfrenta, recorrendo aos recursos
(humanos, financeiros e materiais) postos a sua disposição.

Embora já se passem 26 anos de autarcização em Moçambique, a questão da autonomia

financeira das autarquias locais continua a ser matéria de discussão tanto na academia, assim
como nos meios de comunicação social. Actualmente um dos grandes desafios para que as
autarquias locais sejam financeiramente autónomas, é que disponham de recursos que lhes
permitam desenvolver o seu programa de actividades em boas condições e que tenham uma
liberdade em matéria de definição das suas despesas sem interferências do Estado.

No entanto, os artigos 21 e 22 da lei 1/2008 impõem as autarquias locais que realizem dois tipos
de despesas, de capital e correntes, e que as autarquias pratiquem apenas as despesas que
tenham cobertura legal e previsão orçamental. O que nos preocupa aqui, é relativamente ao
segundo tipo de despesas (despesas obrigatórias/correntes), pois para que os municípios sejam
dotados de autonomia financeira, é necessário que disponham do poder de decidir livremente
das suas despesas, as que serão ou não inscritas no seu orçamento e que por ocasião da
aprovação do orçamento, o Estado não pode impor, às autarquias locais, uma obrigação ou uma
proibição de gastar, outrossim porque as mesmas ocupam na maioria das vezes mais que a
metade dos orçamentos autárquicos.

Por isso, sabendo que as autarquias locais possuem largas atribuições e uma autonomia
financeira constitucionalmente consagrada, e com base nos argumentos acima expostos, surge
a seguinte questão problemática: Em que medida as despesas obrigatórias interferem na
autonomia financeira das autarquias locais Moçambicanas?

Para procurar a resposta da questão problemática levantada acima, formulou-se o seguinte

objectivo geral:. Analisar a autonomia financeira das autarquias locais face as despesas
1
obrigatórias e os seguintes objectivos específicos; Descrever as modalidades de exercício da
autonomia financeira sobre as autarquias locais em Moçambique; Descrever os efeitos das
despesas obrigatórias nas finanças autárquicas; e. Perceber a problemática jurídica das despesas
obrigatórias das autarquias locais.

A relevância deste estudo resulta no facto de que o tema da autonomia financeira das autarquias
locais ser algo que apesar das várias discussões existentes na literatura, abrir espaço para uma
nova visão, pois sabe-se que sem uma robustez económica (arrecadação de receitas e definição
de despesas), as autarquias pouco podem prosseguir com as suas atribuições e satisfazer as
necessidades dos seus munícipes.

No que tange a metodologia, o estudo é resultado de uma pesquisa básica quanto a natureza e
de cariz qualitativa quanto a abordagem, também é descritiva quanto aos objectivos e por fim,
bibliográfica e documental no que concerne aos procedimentos técnicos.

Quadro Conceptual

Autarquias Locais

Nos termos do artigo 286 da lei nº1/2018, as autarquias locais são pessoas colectivas públicas
doptadas de órgãos representativos próprios, que visam a prossecução dos interesses das
populações respectivas, sem prejuízo dos interesses nacionais e da participação do Estado.

Assim, o fim último das autarquias locais segundo o legislador (artigo 268 da lei 1/2018) é
organizar a participação dos cidadãos na resolução dos problemas próprios das respectivas
populações, promover o desenvolvimento económico local, o aprofundamento e a consolidação
da democracia, no quadro da unidade do Estado.

Autonomia Financeira

O vocábulo autonomia tem origem grega e remete à ideia de auto-governo ou emancipação. No

entender de Xavier (2020) inicialmente este termo foi empregado no seio da democracia grega
para indicar as formas de governo (a polis), portanto, a noção de autonomia estava circunscrita
à forma de governo., no sentido de que a autonomia era o poder de governar a sociedade.

De acordo com o exposto acima, percebe-se que a autonomia local é verdadeiramente a

expressão da descentralização, pois segundo Amaral (2000) através dela as autarquias locais
podem regulamentar e gerir, de acordo com as leis, sob sua responsabilidade e em nome das
respectivas comunidades, uma parte dos assuntos públicos.
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Deste modo, para que faça sentir essa autonomia, as autarquias locais gozam de um conjunto
de prerrogativas de natureza administrativa, patrimonial e financeira nos termos do nº 1 do
artigo 9 da lei nº6/2018.

Nesse sentido, a autonomia financeira numa leitura juridicamente orientada, tanto na

constituição (artigo 269), na lei das autarquias locais (artigo 9) e na lei das finanças autárquicas
(nº2 do artigo 3), significa o direito das autarquias locais serem titular de um conjunto vasto de
privilégios de natureza financeira, que lhes permitam desenvolver as suas actividades dentro
dos limites que a lei lhes atribui.

A autonomia financeira pressupõe que as autarquias locais tenham um poder financeiro de

modo a garantir-lhes uma autonomia de decisão em relação ao Estado, isto é, um poder de
decisão da autarquia tanto em matéria de receitas assim como de despesas (Cistac, 2012).

Despesas Obrigatórias

As despesas públicas ocupam um lugar importante na actividade das entidades públicas, quer
seja o Estado ou autarquias locais. Santos (2010) defende que numa sociedade moderna, toda
a acção das entidades públicas, independente da espécie, é acompanhada por despesas.

Nessa perspectiva, no âmbito da classificação das despesas existem as chamadas despesas

obrigatórias, isto é, aquelas cujas realizações são obrigatórias, e a sua obrigatoriedade é em
decorrência de disposições constitucionais, ainda que a eficácia destas disposições possa estar
condicionada à regulamentação por meio de leis complementares ou ordinárias (Gomes, 2014).

Assim, Carvalho (2006) também se refere as despesas obrigatórias como’ obrigações a todos
os entes federativos de gastos mínimos em determinada seara social’ (p.285).

Analisando os conceitos acima expostos e fazendo um enquadramento com a temática em

estudo, podemos definir as despesas obrigatórias como sendo os gastos obrigatórios que as
autarquias locais devem realizar durante um exercício financeiro, de modo a garantir o
funcionamento da máquina administrativa local, e que sobre as mesmas não possuem uma
discricionariedade para suspender/não cumprir.

Nesta ordem de ideia, nos termos da alínea a) e b) do nº 2 do artigo 21 da lei nº1/2008 as

despesas obrigatórias são as que se destinam ao custeio da actividade corrente dos órgãos
autárquicos, nomeadamente fundo de salários, bens e serviços.

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É importante deixarmos claro aqui que as despesas obrigatórias das autarquias locais vão muito
além do pagamento de salários, bens e serviços, incluem também o pagamento de dividas,
reembolso de empréstimos, gratificações, ajudas de custos, transportes, sentenças judiciais e
outros encargos cuja execução é mandatória.

Discussão Teórico-Empírica

As modalidades de exercício da autonomia financeira sobre as autarquias locais em

Moçambique

Xavier (2020) refere que os factores de decisão por si só, não são suficientes para tornar uma
autarquia autónoma financeiramente. por isso, a legislação não podia apenas se limitar neles,
tinha que fazer uma conjugação simultânea, conferindo os municípios privilégios de natureza
financeira.

É nisso que no artigo 2 da lei 1/2008, o legislador esclarece que a autonomia financeira das
autarquias locais compreende os poderes de a) elaborar, aprovar, alterar e executar planos de
actividade e orçamentos; b) dispor de receitas próprias e arrecadar quaisquer outras que por lei
lhes sejam destinadas; c) ordenar e processar as despesas orçamentais; d) realizar investimentos
públicos; e) elaborar e aprovar as respectivas contas de gerência; f) gerir o património
autárquico; e g) contrair empréstimos, nos termos da lei.

Assim, interessa-nos aqui focalizar a alínea b) do artigo acima referenciado, fazendo uma
análise em torno das fontes de receitas das autarquias moçambicanas.

Tabela 1: Fontes de Receitas das Autarquias Moçambicanas

Receitas Fiscais Receitas não Fiscais Outras fontes destinadas as

autarquias subvencionadas
pelo Estado

 Imposto pessoal  Prestação de serviço ao  Fundo de Compensação

autárquico; público; autárquica
 Imposto predial  Taxa por actividade  Fundo de Investimento
autárquico; económica de Iniciativa Local
 Imposto autárquico de  Taxas dos mercados e  Fundo de Estradas
Sisa feiras;

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  Imposto de Veículos  Licenças concedidas  Fundo de combate a
 Taxa pelo uso e pobreza urbana( apenas
aproveitamento do solo para cidades capitais)
da autarquia
 Multas e Comas.
Fonte: adaptado de Bulandiane (2022).

A tabela acima, mostra três grupos de fontes de receitas das autarquias, o primeiro grupo são
chamados de impostos autárquicos, o segundo são taxas autárquicas, e terceiro são os fundos
transferidos pelo Estado aos Municípios.

De referir que as autarquias não têm prorrogativa de alterar qualquer valor sobre os impostos,
mesmo que se mostrem desajustados a realidade local, porque são aprovados por lei pela
Assembleia da República nos termos da alínea o) do nº 2 do artigo 178 da lei 1/2018.

Por outro lado, as receitas não fiscais constituem as taxas e tarifas praticadas pelos municípios,
estas que no entender de Xavier (2020) são a base de manobra das autarquias, e é delas que
detêm maior possibilidade de impor a sua governabilidade local, visto que, podem ajustar
sempre que entenderem, dentro das atribuições legais. A óptima forma de exploração destas
fontes depende da capacidade técnica, humana e administrativa que a edilidade implantar.

No terceiro leque de fontes de receitas encontramos os fundos transferidos para os municípios,

estes que constituem reforço orçamental para as autarquias. Porém, é importante percebermos
que tal como refere Chapananga (2019) a lei dá mais primazia as receitas próprias das
autarquias para servirem como base de satisfação das necessidades dos habitantes das
autarquias, relegando para o segundo plano e com carácter de complementaridade, as
transferências orçamentais do Estado.

Os efeitos das despesas obrigatórias nas finanças autárquicas

Para que possamos perceber os efeitos das despesas obrigatórias nas finanças autárquicas, é
necessário por um lado olharmos para a importância da obrigatoriedade desses gastos, e por
outro lado analisarmos a capacidade de sustentabilidade dos municípios moçambicanos, com
as receitas próprias.

Waty (2011) entende que as despesas obrigatórias devem ser realizadas de forma contínua,
pelas entidades públicas, e seu caracter obrigatório resulta no facto de que caso venham a faltar,
5
certamente decorrerão prejuízos no curto, médio e longo prazo para a colectividade, por isso
são imprescindíveis a sobrevivência da própria entidade pública.

Cistac (2001) também reitera que as despesas obrigatórias são necessárias ao nível dos
municípios, no sentido de que sem elas se torna impossível o funcionamento regular e continuo
dos órgãos e serviços autárquicos.

Em concordância com os autores acima citados, verifica-se que a exigibilidade dessas despesas
se deve a necessidade de cumprimento das atribuições por parte dos municípios, de modo que
satisfaçam as necessidades colectivas de segurança, cultura, bem-estar económico e social das
respectivas populações.

Portanto, olhando a questão da sustentabilidade dos municípios, estudos realizados por

Forquilha (2016), Chiziane & Cistac (2008), Chapananga (2019), Nguenha, Raich & Weimer
(2012) concluíram que as receitas próprias dos municípios moçambicanos não conseguem
suprir as despesas obrigatórias/correntes.

Os discursos e os argumentos por detrás dessas conclusões, é que as receitas próprias das
autarquias locais variam conforme a autarquia se localize numa zona com maiores índices de
actividade económica (como nas autarquias do nível A e B) ou em zonas de baixa actividade
económica (autarquias do nível C e D).

Assim, o que fica claro com as abordagens acima expostas, é que nas autarquias locais o nível
das receitas municipais se situa muito aquém das despesas necessárias para o seu
funcionamento básico, o que dificulta a melhor prestação dos serviços aos munícipes.

Deste modo, como solução do cumprimento das despesas obrigatórias por parte das autarquias
locais, no actual sistema tributário autárquico, onde as receitas próprias são inferiores para
suprir as despesas, os municípios ficam dependentes dos vários fundos do Estado. É nisso que.
Forquilha (2016) afirma que, mais que a metade das receitas municipais são provenientes dos
fundos do Estado (FCA.FIIL, FE e FCAU) e cerca de 37% das receitas dos municípios é que
provêm dos contribuintes municipais, o que significa que, existe uma forte dependência
financeira dos municípios em relação ao governo central.

As palavras do autor acima, nos provam que muitos municípios não detêm a capacidade de
suprir as despesas obrigatórias, permanecendo a guarda dos fundos do Estado para financiar as
despesas correntes. Contudo, podemos com isso afirmar que as despesas obrigatórias impactam
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de forna negativa nas finanças autárquicas, no sentido em que permitem que os municípios
sejam dependentes da intervenção do Estado.

A problemática jurídica das despesas obrigatórias das autarquias locais

O poder de decisão das autarquias locais em matéria de despesas no ordenamento jurídico

moçambicano é bastante fraco, logo, e nesta medida, como refere Cistac (2012) as autarquias
locais dispõem apenas do poder de livremente decidir das suas despesas de uma maneira
residual.

Deste modo, com o nível de receitas próprias que as autarquias locais conseguem arrecadar,
não estão em condições de remunerar, fazer a manutenção dos espaços públicos municipais
(jardins, passeios, parques), a rede de transportes municipais, as despesas de manutenção
inerentes à função administrativa e outras despesas de carácter obrigatório.

A problemática jurídica das despesas obrigatórias no ordenamento jurídico moçambicano,

resulta em primeiro lugar no facto de que o legislador obriga as autarquias de realizar as
despesas obrigatórias, mesmo com a actual base tribuária, em que o município divide o mesmo
espaço geográfico com o Estado.

Em segundo lugar, obriga os municípios de cumprir com estas despesas mesmo sabendo que
nem todas as autarquias possuem o mesmo nível de gestão, principalmente no que tange a
capacidade de arrecadação de receitas municipais, outrossim, o Estado limita as mesmas
autarquias de criar mecanismos fortes de arrecadação de receitas, como é o caso de criação de
impostos.

O que fica evidente aqui é que as despesas obrigatórias são um problema, e constituem uma
manobra perpetuada pelo próprio Estado, para criar uma submissão para as autarquias cuja
actividades económicas são baixas. Nesta perspectiva, as autarquias locais em moçambique, no
que tange a autonomia financeira, são fortemente dependentes das transferências do Estado, por
isso recorrem destas transferências para realizar a maior parte das suas despesas obrigatórias.

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Conclusão

As autarquias locais em Moçambique dispõem de um quadro institucional e legal que lhes

atribui, teoricamente uma autonomia fiscal, que é um dos requisitos essenciais para o sucesso
e o alcance dos objectivos da descentralização.

No entanto, essa autonomia fiscal é bastante fraca, dado que em vários municípios não há
recursos financeiros suficientes para suprir as despesas obrigatórias, a razão explicativa disso,
não é apenas de índole económica, mas também da capacidade de gestão dos próprios
municípios, isto é, ao nível dos municípios o potencial tributário ainda não é explorado.

Por outro lado, esta fraca autonomia fiscal deve-se a existência no mesmo espaço dos
municípios e Estado, porque apesar de juridicamente os municípios terem o controlo de
cobrança das suas receitas, a maior parte da população cumpre o seu dever fiscal junto das
estruturas do Estado.

Contudo, respondendo a nossa pergunta de partida: em que medida as despesas obrigatórias

interferem na autonomia financeira das autarquias locais moçambicanas? podemos afirmar
com base na discussão teórica empírica, que as despesas obrigatórias interferem em grande
medida na autonomia financeira das autarquias locais.

Assim, recomendamos que os municípios façam uso da sua capacidade técnica, humana e
financeira para conseguir suprir as suas despesas, através da exploração do seu potencial fiscal,
nesse sentido, os municípios devem investir em serviços públicos municipais, criar taxas e
outras fontes de recursos que lhes permitam ser independentes perante o Estado.

E para que este estudo venha a produzir os seus efeitos desejados no seio da comunidade
académica, e nos municípios, sugere-se que novos estudos sejam realizados, principalmente
focalizando a questão da exploração do potencial fiscal autárquico como condição para o
cumprimento das despesas obrigatórias nas autarquias moçambicanas.

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Referências Bibliográficas

a) Leis Administrativas

Lei nº1/2008 de 16 de Janeiro - define o regime financeiro, orçamental e patrimonial das

autarquias locais e o Sistema Tributário Autárquico.

Lei nº1/2018 de 12 de Junho - lei da revisão pontual da Constituição da República de

Moçambique.

Lei nº6/2018 de 3 de Agosto - Altera a lei n° 2/97 de 18 de Fevereiro, que estabelece o quadro
jurídico-legal para a implantação das autarquias locais.

b) Livros e Manuais

Amaral, DF (2000). Curso de Direito Administrativo. (2ª ed). Coimbra. Editora Almedina

Bulandiane, A (2022). Estudo do Impacto das Receitas não Fiscais nos Orçamentos
Autárquicos: Caso do Município da Vila de Boane (2014-2017), monografia
apresentada na Universidade Eduardo Mondlane, na faculdade de letras e ciências
socais. Maputo
Carvalho, J (2006). Manual de Direito Administrativo. (15ª.ed). Rio de Janeiro: Lumen Juris,

Cistac, G. (2001). Manual de Direito das Autarquias Locais, Livraria Universitária,

Universidade Eduardo Mondlane, Maputo.
Cistac, G. (2012). Moçambique: Institucionalização, organização e problemas do poder local,
Lisboa.
Chapananga, N (2019). A dimensão jurídica material da autonomia financeira do município da
cidade de Nampula. Moçambique. Revista Eletrónica de Direito
Chiziane, E & Cistac, G (2008). 10 anos de descentralização em Moçambique: os caminhos
sinuosos de um processo emergentes. Maputo
Forquilha, S (2016). Democracia e Municipalização em Moçambique: gradualismo,
participação local e serviços básicos. Maputo. IESE
Gomes, E (2014). Regime Jurídico da despesa pública no Brasil. Tese de doutoramento
apresentada à Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo. São Paulo
Nguenha, E, Raich, U & W eimer, B (2012) Finanças Locais: desempenho e sustentabilidade
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Política, recursos e resultados. Maputo. IESE.
Santos, J (2010). Finanças Públicas. Portugal. INA Editora.

Xavier, S (2020). A autonomia financeira das autarquias moçambicanas: uma utopia?. Maputo

Waty, D (2011). Direito Financeiro e Finanças Públicas. Maputo. W& W Editora.

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