Universidade Católica de Moçambique

Faculdade de Ciências Sociais e Politicas

Mestrado em Ciência Politica, Governação e Relações Internacionais

Análise dos Manifestos Eleitorais dos Partidos Políticos na Perspectiva da Descentralização

em Moçambique: O Caso de Estudo, Partido Frelimo (2014-2019)

Ruben Daniel Ulaia

“Há uma frase de que gosto muito, é a expressão

da presença política: Os ausentes nunca têm
razão. Embora pudessem estar com alguma
razão, eles a perdem pelo facto de se
ausentarem”
Mario Sergio Cortella

Resumo

O foco do presente ensaio académico é análise do Manifesto Eleitoral da Frelimo de 2014-2019,

centrado na sua visão de descentralização da Administração Publica. A Frelimo defende o
princípio do gradualismo no processo de descentralização com vista a promover, e reforçar o
carácter uno e indivisível do Estado moçambicano, consolidando o processo inerente a autonomia
administrativa, financeira e patrimonial. O que na prática mostra uma contradição no que diz
respeito a implementação do processo de descentralização em algumas zonas em que o mesmo
partido não tem a gestão municipal em suas mãos, o termo gradualismo está servindo como uma
cartada para a própria Frelimo justificar o atraso na transferência de alguns serviços pertinentes
para a subsistência não só dos munícipes mas também do próprio município. A descentralização
em Moçambique levada a cabo sob a égide do gradualismo assente na lógica de desconcentração
e devolução de poderes para o nível local, para o envolvimento e participação das comunidades
locais nos processos de gestão local, apesar da aparente transparência e justiça económica nela
incorporados, a descentralização constitui uma ferramenta política e em certa medida manipulada
a favor dos interesses do Estado central e afigura-se igualmente como um mecanismo de
legitimação e consolidação do partido Frelimo pelas comunidades locais.
Palavras-chave: Frelimo, Descentralização, Administração Publica

Introdução

O debate sobre a reforma do Estado tem certamente na descentralização um de seus pontos

centrais. Até muito recentemente, parecia reinar quase absoluto consenso em torno de suas
virtudes e, por razões diversas, ao longo dos últimos anos, diferentes correntes de orientação
política têm articulado positivamente propostas de descentralização a diversas expectativas de
superação de problemas identificados no Estado e nos sistemas políticos nacionais (Arretche,
1996).

Na mesma sonda de ideia, o presente ensaio académico pretende abordar sobre a descentralização
em Moçambique observando o grau de implementação do processo, fazendo uma análise do
manifesto eleitoral do Partido Frelimo, se as suas prioridades de governação para o Quinquénio
2015-2019 estão sendo executadas ou não, no que concerne a descentralização da administração
pública o nosso foco de discussão. Identificar tipos de reformas a serem levados acabo pelo
partido FRELIMO com vista a consolidar o processo descentralização. Descrever as actuações
políticas em curso que visam operacionalizar o actual figurino de descentralização.

Como problemática, a Frelimo no seu Manifesto Eleitoral (2014) defende o princípio do

gradualismo no processo de descentralização com vista a promover, e reforçar o carácter uno e
indivisível do Estado moçambicano, consolidando o processo inerente a autonomia
administrativa, financeira e patrimonial.

Apesar do Manifesto Eleitoral da FRELIMO assegurar a observância do processo de

descentralização, a realidade no campo político mostra que há tendências recentralizadoras que
limitam a relativa autonomia e espaço deliberativo dos municípios e governos distritais. A título
de exemplo, a Lei Nº 7/2012, de 8 de Fevereiro sobre a Base de Organização e Funcionamento
da Administração Pública e Decreto Nº 21/2015, de 9 de Setembro sobre a Estrutura Orgânica do
Governo Provincial, aumentam o grau do controlo pelo governo central. Embora mantendo uma
retórica populista de descentralização, as regras do jogo para a descentralização, formais e
informais, são alteradas a favor de um regresso a uma prática de governo mais centralista, também
por meio de desconcentração. Sem olhar para os custos fiscais e a questão de sustentabilidade,
aumentou-se, de uma forma incoerente, quer o número de autarquias, de 33 para 53, bem como o
dos distritos (de 128 para 152). Isso aumentou o potencial de conflitualidade entre os municípios
e os distritos, particularmente em locais onde existe uma dupla administração (do Estado e do
município) na mesma circunscrição territorial como é o caso de Quelimane.
É esta a situação de Moçambique actualmente. Passos para trás em termos de descentralização,
num contexto em que reclamações para conceder mais poder ao nível regional e local nunca foi
mais forte. Talvez o novo acto de descentralização em curso de tradução eleitoral irá trazer
mudanças nesse assunto.

Desta feita urge a nossa questão de partida, As prioridades de governação do Partido Frelimo para
o Quinquénio 2015-2019 estão sendo executadas ou não, no que concerne a descentralização da
administração pública?

De acordo com Arrecthe (1996), na década de 80 ocorreram reformas de tipo descentralizador em

um número expressivo de países. É certo que tais reformas foram realizadas segundo estratégias
distintas, sendo as mais conhecidas a desconcentração, a delegação, a transferência de atribuições
e a privatização ou desregulação. Um movimento tão expressivo dá a impressão de que a roda da
história pende para a descentralização.

Neste mesmo movimento, ocorreu uma significativa convergência de opiniões, na qual correntes
à direita e à esquerda do espectro político impuseram a este tipo de reformas um lugar de destaque
nos processos de reforma do Estado, dadas suas esperadas potencialidades no campo da
democratização das relações políticas e no campo da eficiência e eficácia da gestão pública.

No prisma do mesmo autor, a partir de perspectiva e políticas distintas, produziu-se um grande

consenso em torno da descentralização. Passou-se a supor que, por definição, formas
descentralizadas de prestação de serviços públicos seriam mais democráticas e que, além disto,
fortaleceriam e consolidariam a democracia. Igualmente tal consenso supunha que formas
descentralizadas de prestação de serviços públicos seriam mais eficientes e que, portanto,
elevariam os níveis reais de bem-estar da população.

Portanto, reformas do Estado nesta direção seriam desejáveis, dado que viabilizariam a
concretização de ideais progressistas, tais como equidade, justiça social, redução do clientelismo
e aumento do controle social sobre o Estado.
Os autores do presente ensaio defendem que a descentralização da administração pública poderá
de certa forma contribuir para a redução das elevadas e pesadas estruturas burocráticas
identificados no fornecimento de bens e serviços públicos pelo Estado em Moçambique.

Alguns Elementos Históricos sobre a Descentralização em Moçambique

De acordo com Newitt, (2017, citado por Carrilho, 2017), Moçambique saiu da guerra civil com
uma constituição segundo a qual quem ganha, ganha tudo, que deixa partes significativas dos
países permanentemente fora do poder, e as províncias onde o partido no poder não tem maioria
sem controlo significativo sobre o seu destino.

Para o respectivo autor, a situação é agravada pelo facto de a Renamo não ter renunciado a força
como alavanca politica e pelo facto de as promessas de descentralização feitas na altura do Acordo
de Paz não terem sido concretizadas.

Na mesma alçada Newitt vê a “reivindicação do direito a governar” historicamente arreigada da

Frelimo, o partido dominante, no poder desde a Independência, e a sua narrativa histórica para
fundamentar esta reivindicação como obstáculo a uma solução política que tornaria o país mais
estável e mais inclusivo (Carrilho, 2017).

A nível do sistema administrativo moçambicano, historicamente Weimer e Carrilho (2017,

citando Ekeh, 1975), caracterizam o sistema político administrativo altamente centralizado
herdado do passado, se refere como um “público cívico colonial”, reforçado e mantido durante a
fase socialista do período imediatamente após a independência (“centralismo democrático”), tem
moldado o sistema político-administrativo de Moçambique até aos dias de hoje, não obstante o
sistema de descentralização de governos locais devolvidos no início dos anos 1990.

Para estes autores o sistema administrativo segue o princípio de subordinação e delegação, em

vez de subsidiariedade e devolução, em relação aos níveis inferiores da administração pública.
Com excepção dos municípios, criados a partir de 1997, este sistema foi mantido e modificado
apenas através de uma reforma de descentralização em 2004, que resultou na Lei 8/2004, em que
parte da gestão e planificação tem sido descentralizada administrativamente, nomeadamente a
nível distrital.

Só 14 anos após o início do processo de descentralização em Moçambique, o governo, sob pressão

dos doadores no âmbito do apoio orçamental e do Grupo de Trabalho de Descentralização (GTD),
formulou uma Política e Estratégia Nacional de Descentralização (PEND) aprovada em 2012 e
presentemente em vigor (Weimer & Carrilho, 2017).
A ausência de um documento estratégico e programático com uma clara hierarquia de objectivos,
metas e opções dificultou a monitoria dos progressos realizados na descentralização e a avaliação
do seu impacto, nomeadamente na prestação de serviços, orçamentação, e gestão financeira e
participação dos cidadãos no governo local (Weimer & Carrilho, 2017).

Manifesto eleitoral da Frelimo para as Eleições Presidenciais e Legislativas e para as

Assembleias Provinciais de 15 de outubro de 2014.

Como evidenciamos acima, nesta parte do trabalho não vai-se fazer uma análise exaustiva do
manifesto eleitoral da Frelimo, mas sim singelamente no que concerne a sua visão sobre a
descentralização da administração pública.

A Frelimo no seu Manifesto Eleitoral (2014) defende o princípio do gradualismo no processo de

descentralização com vista a promover, e reforçar o carácter uno e indivisível do Estado
moçambicano, consolidando o processo inerente a autonomia administrativa, financeira e
patrimonial.

O que na prática mostra uma contradição no que diz respeito a implementação do processo de
descentralização em algumas zonas em que o mesmo partido não tem a gestão municipal em suas
mãos, o termo gradualismo está servindo como uma cartada para a própria Frelimo justificar o
atraso na transferência de alguns serviços pertinentes para a subsistência não só dos munícipes
mas também do próprio município.
Como afirma Buur, (2009, citado por Weimer e Carrilho, 2017), “ no debate moçambicano, o
gradualismo, consagrado na legislação de descentralização, foi utilizado como abordagem aberta,
flexível e descomprometida do governo para a descentralização, que serviu o propósito da retórica
e oportunidades políticas. Isso serviu para justificar o adiamento ou a aceleração, do processo,
sempre que se encaixava nas Regras do Jogo informais estabelecidas pela Fre-namo”.

O termo “gradualismo” desempenhou um papel de relevo no debate da

descentralização. Na sua dimensão técnica e de políticas, significa seguir um
caminho cauteloso e sequencial das etapas da descentralização – ao contrário de
uma “abordagem big bang”. Implica a análise e construção gradual, passo a
passo, das experiências adquiridas com uma primeira fase da descentralização,
para evitar os riscos de uma eventual “estrada traiçoeira com buracos”,
sobretudo no que diz respeito à descentralização fiscal ( (Weimer & Carrilho,
2017).

A FRELIMO é por uma administração pública desconcentrada e descentralizada, forte e

participativa, próxima do cidadão, capaz de ser o fiel intérprete dos anseios do Povo e provedor
de serviços de excelência que satisfaçam as necessidades e as expectativas dos cidadãos. Defende
a consolidação de um Estado forte, que em parceria com os agentes económicos, busca,
permanentemente, a satisfação das necessidades básicas e anseios da população (Frelimo, 2014).

Segundo Pio (2013, citando Chiziane, 2007), a descentralização política no país é um processo
que não se tem assumido como irreversível, existem algumas tendências de re-concentração e re-
centralização, ao afirmar que “ Começamos a falar das tendências de “re-concentração” e
particularmente da “re-centralização” administrativa em Moçambique, volvidos dez anos da
Descentralização em Moçambique.

Na prespectiva de Monteiro (2011), a descentralização não se limita somente a uma dimensão

administrativa. Dela também faz parte uma dimensão política, uma vez que maior delegação e
poder decisório às camadas mais populares podem trazer maior democratização e transparência
às escolhas públicas.

Desta feita, para Monteiro uma gestão participativa e descentralizada só poderá ocorrer se for
acompanhada de uma descentralização política que gere maior autonomia para os municípios,
que estão em contacto mais directo com as necessidades do cidadão, a prática sob gestão da
Frelimo demonstra contrariedades, ainda nota-se dificuldades no transpasse dos serviços públicos
ou na descentralização de quase toda máquina administrativa.

De maneira que Ulaia (2017, citando o Vereador para a Área de Desenvolvimento Institucional e
Cooperação do Município da Beira), Um dos primeiros e grandes constrangimentos para o
município da Beira, é ter acesso total da gestão de serviços públicos básicos, como água, saúde,
transporte, entre outros, para assegurar a sustentabilidade dos habitantes do posto administrativo
de Nhangau e em toda urbe no geral que é da inteira competência dos Municípios.

De acordo com a Lei base das autarquias locais artigo 6º da Lei nº 2/97 (Lei no19, /2007, de 28 de
Maio), “as atribuições das autarquias locais respeitam os interesses próprios, comuns e específicos
das populações respectivas e, designadamente: desenvolvimento económico e social local, meio
ambiente, saneamento básico e qualidade de vida, abastecimento de água pública, saúde, educação,
cultura, tempos livres e desporto, polícia da autarquia, urbanização, construção e habitação”.

Para perceber-se como a administração pública pode acontecer num contexto de descentralização,
Di Pietro (2009), pontua que a Administração Pública pode ocorrer diretamente por meio de seus
próprios órgãos (Administração Direta ou centralização administrativa), ou de forma indireta,
transferindo suas atribuições a outras instituições (Administração Indireta ou descentralização
administrativa). Este último caso é caracterizado pela transferência de uma actividade que é
própria do Estado, um serviço público, a outras entidades, públicas ou privadas (Monteiro, 2011).

Entretanto, a descentralização administrativa engloba um conjunto de políticas que transferem a

administração, gestão e o fornecimento de serviços públicos tais como educação, saúde, segurança,
assistência social, água e saneamento, aos governos subnacionais. Nesta ordem, a descentralização
administrativa pode acarretar a transferência da autoridade na tomada de decisões sobre essas
políticas, apesar de não as ter como condição necessária (Jamal, 2014).

Como conclui Jamal (2014), a descentralização em Moçambique levada a cabo sob a égide do
gradualismo assente na lógica de desconcentração e devolução de poderes para o nível local, para
o envolvimento e participação das comunidades locais nos processos de gestão local, apesar da
aparente transparência e justiça económica nela incorporados, a descentralização constitui uma
ferramenta política e em certa medida manipulada a favor dos interesses do Estado central e
afigura-se igualmente como um mecanismo de legitimação e consolidação do partido Frelimo
pelas comunidades locais.

Este princípio do gradualismo na descentralização pode trazer desgastes por parte da população,
não obstante, pela existência de excesso de burocracia no acesso aos bens serviços públicos,
marginalizando e escamoteando estes na participação e gestão da coisa pública, ferindo assim o
seu direito e dever de cidadania.

Pois, é a mesma Frelimo que defende a consolidação de uma administração pública que promova
a satisfação dos direitos e liberdades fundamentais dos cidadãos e que actue com respeito aos
princípios de igualdade, imparcialidade, ética e justiça social, por esta razão acha-se pertinente a
urgência de descentralização da administração pública, podendo assim desanuviar a tamanha
bagagem suportada pelo estado.

Contudo, cabe agora a Frelimo fazer com que estas defesas pautadas nos seus manifestos sejam
realizadas na íntegra

Notas Finais (Conclusão)

Acreditamos ter levantado objectos que possibilitaram sustentar a nossa posição e o arrolamento
sobre a temática em evidência.

As prioridades de governação do Partido Frelimo para o Quinquénio 2015-2019 estão sendo

executadas ou não, no que concerne a descentralização da administração pública?

O processo de descentralização em Moçambique embora demorado e lento está decorrer. O

positivo é de ter-se a consciência da necessidade e a pertinência da descentralização para o
desenvolvimento e gestão do sector público e para melhoria na qualidade no fornecimento e acesso
aos bens e serviços.

Contudo, nos dias de hoje, o Estado Democrático tem sido instado, de forma cada vez mais
veemente, pelos diversos segmentos da sociedade, a cumprir sua função precípua de desenvolver
políticas públicas direcionadas para a garantia da igualdade de oportunidades, dos direitos básicos
de cidadania e do desenvolvimento sustentável. Para atender a essa nova realidade social e para
modernizar e tornar mais efetiva a atuação institucional, com resultados mais eficazes e duradouros
em favor da sociedade, necessário repensar e inovar a forma de organização, gestão e atuação do
Ministério Público (Araújo, S.D).

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