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Artigo - Gesto Social: caso de inovao em polticas pblicas ou mais um caso de Lampedusa?

Rosana Paula de Chies Freitas Boullosa Schommer

Resumo: Este ensaio, apresentado no III Encontro Nacional de Pesquisadores em Gesto Social, realizado em maio de 2009 em Juazeiro/BA e Petrolina/PE busca problematizar a natureza e a dinmica evolutiva da gesto social como episdio ou oportunidade de inovao em polticas pblicas. O mapa desenhado para esta discusso resulta dos seguintes pontos: a) apresentao de um modelo para interpretao do percurso que converte a gesto social de processo em produto; b) sugesto de hipteses relacionadas institucionalizao e modelizao da gesto social, ressaltando riscos quanto ao seu potencial de inovao; c) investigao da gesto social como episdio de inovao em polticas pblicas. As reflexes apresentadas neste ensaio indicam pelo menos quatro hipteses de inovao remanescentes no processo de construo da gesto social, ainda que precocemente institucionalizado, e a sua relao com o campo das polticas pblicas. Imagina-se cada uma destas hipteses poderia abrir novas possibilidades de investigao na explorao da gesto social como campo de prticas e conhecimentos desejosamente inovador. Tais hipteses de percurso poderiam afastar o fantasma de Lampedusa, que parece rondar ou fomentar a precoce institucionalizao da gesto social como produto supostamente inovador e no como processo de inovao, alertando que at a transformao pode ser funcional inrcia. As consideraes aqui traadas so fruto de avanos recentes de uma pesquisa sobre modelos de ensino em gesto social, conduzida pelas autoras. Palavras-chave: Gesto Social; Polticas Pblicas; Inovao.

1. Introduo A busca pela inovao parece caracterizar a recente trajetria das polticas pblicas no Pas, passando da categoria de subproduto quela de produto ou mesmo de matria das polticas em si. O termo inovao carrega o gene do desenvolvimento social, do crescimento econmico e, mais recentemente, da correlao entre complexidade da ao pblica e complexidade das estruturas sociais. Por trs dessa matriz cromossmica, porm, possvel perceber frames que vinculam eficincia e efetividade das aes de governo a consenso social, multiatorialidade e complexidade das aes em si. Nessa busca por inovao, a gesto social vem progressivamente afirmando-se como territrio de inovao e colocando-se como alternativa plausvel de modelo de governo dos processos de transformao social. A recente popularizao da gesto social extrapola fronteiras acadmicas, incorporada em discursos gerenciais e agendas de governos e associada abertura de mercados profissionais (BOULLOSA; SCHOMMER, 2008). A expresso, que costumava designar variadas prticas sociais, entre organizaes de origem governamental, na sociedade civil, em movimentos sociais e empresariais relacionada s noes de cidadania corporativa ou de responsabilidade social, parece assumir progressivo carter de solidez, passando a representar um modo especial de problematizar e gerir realidades sociointeracionais complexas. A noo de gesto social indica e fortalece um novo modelo de relaes entre Estado e sociedade para o enfrentamento de desafios contemporneos. Um modelo no qual o Estado rev sua suposta primazia na conduo de processos de transformao social e assume a complexidade de atores e de interesses em jogo como definidora dos prprios processos de definio e construo de bens pblicos. De uma perspectiva Estadocntrica de relao entre Estado e sociedade, que restringe pblico a estatal, para uma perspectiva Sociocntrica, na qual a concepo de pblico ampliada e se equipara a interesse pblico (KEINERT, 2000). Nesta viso, o pblico corresponde a um espao de interaes entre diversos interesses que, articulados, definem valores e interesses comuns (DENHARDT; DENHARDT, 2000).

Assim, o processo de construo da gesto social como alternativa de governana e de relao entre atores evidencia o propsito de avanar no sentido da democratizao nas relaes sociais, por meio de participao e engajamento de diversos atores em decises e prticas que privilegiam a dimenso dialgica e relacional da gesto (TENRIO, 2002; 2004). Ao contrapor-se a modos de gesto fundados em hierarquia, controle e racionalizao, caractersticos da gesto privada e da gesto pblica tradicional, a gesto social manifesta um de seus potenciais de inovao. Tal potencial foi acolhido por grupos estratgicos de atores sociais e comunidades de prtica, que passaram a explor-lo em sua capacidade de conceituar e contextualizar experincias criativas de gesto territorialmente localizadas (BOULLOSA e SCHOMMER, 2008). Experincias essas que interligavam diferentes grupos de atores, com origem no Estado, Mercado ou Sociedade Civil, que funcionavam precariamente nos interstcios dos modelos de gesto de cada um deles. A gesto social passa, ento, a ser vista como construto estratgico capaz de dar sentido e reconhecimento a experincias localizadas at ento dispersas (ou que corriam o risco de disperso), ocupando certo vazio de etiquetagem (labeling) que muitas delas vivenciavam. De um lado, pelo enfraquecimento de noes como gesto participativa, gesto democrtica e gesto do terceiro setor; de outro, pela retomada ou reavaliao do campo disciplinar da gesto pblica. Paradoxalmente, porm, medida que o termo assumido por diferentes escalas e escolas, a gesto social comea a perder seu carter de processo de inovao, que acolhe diferentes e pontuais experincias, em favor de uma nova interpretao que tende a consider-la como produto inovador. Ao que parece, a gesto social acabou sofrendo, em sua prpria dinmica de construo, um processo de inverso de significados, passando de ndice a cone: em lugar de indicar um conjunto de experincias que se contrapunha a modelos tradicionais de gesto, passa a representar a si mesma (BOULLOSA; SCHOMMER, 2008). Tal passagem acontece no seio de um contexto poltico-administrativo em transformao, acalentado pela Constituio de 1988, que assumia o municpio como ente federativo autnomo e propunha concertao com os demais entes (Unio e estados). Outros processos sociopolticos, que investiam em novas matrizes interpretativas, contribuem para o amadurecimento da gesto social, entre eles: difuso de experincias de Agenda 21; democratizao do Estado e (re)construo de canais de dilogo com distintos setores da sociedade; mobilizao e articulao de movimentos sociais e organizaes da sociedade civil no mbito mundial, em espaos como o do Frum Social Mundial; proclamao do chamado terceiro setor ou do conjunto de organizaes da sociedade civil como esfera organizacional distinta do Estado e do mercado; engajamento de empresas e suas lideranas em movimentos pelo desenvolvimento sustentvel e responsabilidade social empresarial etc. Esse conjunto levou s primeiras tentativas de sntese, em reflexes proporcionadas pela academia, organizaes da sociedade civil, organismos multilaterais e governos, culminando em novos espaos de reflexo sobre o tema, levando inclusive ao surgimento do gestor social como profissional, que se diferencia do administrador pblico. Corolrio desse passo da gesto social como produto inovador a crescente oferta de programas de formao de gestores sociais - mestrados profissionais, especializaes, curso de extenso e cursos livres. O tema ganha espao, ainda, em reas temticas de eventos cientficos, como o Encontro Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Administrao (Enanpad), no qual Gesto Social e Ambiental era em 2008 uma das reas a integrar a diviso Administrao Pblica e Gesto Social (ENANPAD, 2008) e o prprio Encontro Nacional de Pesquisadores em Gesto Social (Enapegs), em sua terceira edio, em 2009. A progressiva cumplicidade da gesto social com o campo disciplinar da administrao pblica parece ser subproduto da inverso de processo a produto sofrido pela primeira. Tal inverso parece negligenciar a dimenso fenomenolgica da inovao, que sempre produto casual, combinao acidental de efeitos esperados ou no esperados, alm de tratar-se de atividade cognitiva coletiva, de aprendizagem, contrariando a interpretao de produto que sugere uma atividade cognitiva limitante, tendendo ao isolamento, definio de fronteiras. Como processo de construo, no qual todos se vem como aprendizes, a inovao consolida a liberdade de continuar o seu percurso cognitivo e, por certos aspectos, gerador de produtos.

Quando o processo desemboca em produto, uns ensinam e outros aprendem, travando, desacelerando ou transformando o processo de construo que estava em curso. Diante do produto j formulado, instaura-se a urgncia do saber, do estar capacitado a certo uso de instrumentos, do manejo de um lxico especializado, justificando a proliferao de cursos de ps-graduao. Sua sustentao enquanto produto, por sua vez, exige um arcabouo institucional, metodolgico e instrumental, a definio de um repertrio, smbolos e artefatos que sustentam uma identidade. Se, por um lado, esse arcabouo define fronteiras e cria condies de estabilidade, por outro, a necessidade de tal identidade o que gesto social (e o que no ), perfis, competncias e instrumentos apropriados para exerc-la pode implicar em reduo do reconhecimento da diversidade de prticas que caracterizaram seu processo de construo. Ao institucionalizar-se enquanto campo de gesto e enquanto modo de gerir, a gesto social pode ter perdido parte da riqueza do processo que a fundou. Alm disso, a comparao com um campo disciplinar estruturado como o da administrao pblica pode ter acelerado sua nsia por precisar relaes e criar leis, minando ainda mais sua capacidade de construir-se como modelo alternativo abordagem paradigmtica neoclssica, ainda subjacente ao campo da administrao pblica. A partir dessas reflexes, este ensaio busca problematizar a natureza da gesto social como episdio de inovao em polticas pblicas. Em particular, buscando identificar os possveis pontos de maior permeabilidade a uma inovao substancial, assim como aquelesoutros pontos mais suscetveis a transformaes superficiais estas ltimas metaforizadas pelo enigma de Lampedusa, para o qual a transformao revela-se fundamental na manuteno de antigas estruturas de poder. As consideraes e avanos aqui traados so frutos recentes de uma pesquisa sobre modelos de ensino em gesto social, conduzida pelas autoras. O mapa desenhado para esta discusso resulta dos seguintes pontos: a) apresentao de um modelo para interpretao do percurso que converte a gesto social de processo em produto; b) sugesto de hipteses relacionadas institucionalizao e modelizao da gesto social, ressaltando riscos quanto ao seu potencial de inovao; c) investigao da gesto social como episdio de inovao em polticas pblicas. 2. Um modelo interpretativo para a gesto social O construto gesto social se desenvolve e se afirma segundo uma dinmica de significncia prpria, que absorve e reelabora experincias que acontecem em diferentes escalas e contextos. Tal dinmica se desencadeia entre as pioneiras experincias de concertao local de mltiplos atores em prol de solues para problemas territorialmente definidos (area based approach) e as primeiras tentativas de definio de limites do conceito em questo. Nesse intervalo, marcado pela busca de legitimao de movimentos sociais psConstituio de 1988, algumas experincias, ainda dispersas pelo Pas, tentam superar as barreiras da setorialidade institucional e de objeto herdadas das antigas rotinas administrativas de um Estado que reconstrua sua democracia. A primeira barreira compartimentava as responsabilidades entre os atores, deixando vazios ou criando sobreposies que impediam a ao de todos os envolvidos; a segunda inibia problematizaes no parciais de realidades complexas, cujas dimenses imbricavam-se umas nas outras. Um caso que ilustra tal evoluo o Projeto So Pedro, em Vitria, Esprito Santo, que construiu, como subproduto, um novo olhar sobre problemas urbanos da cidade, criando um solo frtil para que, pouco anos mais tarde e j sob a influncia da Agenda 21, fosse criado o projeto Terra, experincia de gesto premiada dentro e fora do Pas. Entre os projetos So Pedro e Terra, emergiram modelos de gesto cada vez mais elaborados, incorporando aprendizagens produzidas em vrias experincias (e diferentes escalas e territrios), inovaes trazidas e traduzidas por atores-chave que se encontravam em ocasies que reuniam estudiosos e praticantes do tema (Boullosa, 2006). Uma espcie de aprendizagem por socializao, realizada a conta-gotas, cuja continuidade cognitiva suplantava aquela fsica ou temporal, pois proporcionada por relaes quase sempre de cunho pessoal. Cada experincia podia ser narrada em modelos e tempos distintos e conseguia, ainda que temporariamente, conviver e construir uma experincia de preservao e construo de bens pblicos, tais como segurana, sade, moradia etc. Os atores se atorizavam no processo, abrindo mo de alguns limites de ao, adotando, muitas vezes informalmente, diferentes equilbrios de

coresponsabilizao. A variedade de experincias implicava em certa ambiguidade conceitual, tendo em comum no o pertencimento a campos de saber estruturados, mas sim o no pertencimento ao campo da gesto pblica ou privada. Esta falta de filiao, sustentada pela assuno da interdisciplinaridade, acabava por desempenhar um papel positivo na redefinio contnua dos pactos de identidade e ambiguidade entre os atores que propiciavam a implementao de aes, projetos, programas, planos e polticas, sob o guarda-chuva conceitual do que cada vez mais era chamado de gesto social. Cada uma dessas experincias interpretava gesto social de modo contextual, ainda que olhasse com crescente interesse as experincias vizinhas e, naquelas alturas, aquelas que comeavam a ser apontadas como boas prticas de gesto. Progressivamente, outras iniciativas de compartilhamento, reconhecimento e articulao de experincias consideradas bem sucedidas ou inovadoras em gesto foram empreendidas, em especial a partir da dcada de 1990, como o movimento do Frum Social Mundial e premiaes. Um exemplo disto o Programa Gesto Pblica e Cidadania, promovido pela Escola de Administrao de So Paulo da Fundao Getulio Vargas, pela Fundao Ford e pelo Banco do Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), reconhecendo e premiando experincias inovadoras de gesto no mbito dos governos subnacionais, experincias essas marcadas, quase sempre, pela intensa articulao intersetorial, intergovernamental e com distintos setores da sociedade, com forte componente de democratizao e cidadania. Apesar do vulto de iniciativas como esta, a gesto pblica talvez tenha demorado a reconhecer, no os mritos no alcance de resultados de experincias pontuais de gesto social, mas o novo approach que tais experincias propunham. Tal miopia pode ser, ao menos em parte, atribuda aos esforos que a pblica administrao realizava no sentido de rever seus prprios paradigmas de ao, com a introduo do new public manegment na reestruturao da burocracia brasileira. Mais tarde, ganham espao abordagens como a do new public service, a qual enfatiza a idia de co-produo de bens e servios pblicos, pela articulao entre governos e sociedade (DENHARDT; DENHARDT, 2000). Entre os esforos de reforma est a emenda constitucional n 19/98, que introduziu o 2 do art. 39 da Carta Federal, norma programtica que torna obrigatrio a Unio, Estados e Distrito Federal a manuteno de escolas de governo para a formao e o aperfeioamento dos servidores pblicos, constituindo-se a participao nos cursos um dos requisitos para a promoo na carreira, facultada, para isso, a celebrao de convnios ou contratos entre os entes federados". Hoje, h escolas de governo em quase todos os estados brasileiros, entre as mais recentes as de Mato Grosso e Paran (2004), Piau e Par (2003), Pernambuco e Mato Grosso do Sul (2001). O progresivo reconhecimento da gesto social como campo agregador de experincias que mobilizavam diferentes atores, por setores de governos federal, estadual e local, consolidava a busca pela democratizao das decises, mas, at ento, sem buscar a uniformizao de tais experincias. Esta continuidade, propiciada pela aprendizagem em comunidades de prtica, se confundia com o prprio processo de construo do construto gesto social, amparado pelo intercmbio de idias, experincias e competncias necessrias para este novo modo de gerir. Com a intensificao dessas relaes, cujo vis de novidade vinha sendo reconhecido pelo Estado, comea a ganhar fora um vetor que busca conceituar e definir as fronteiras desta inovao (BOULLOSA; SCHOMMER, 2008). Este esforo epistemolgico acontece no momento em que se percebe com mais intensidade certo vazio de etiquetagem, quando estas experincias corriam o risco de serem percebidas como excessivamente pontuais e, portanto, demandantes de um empenho sobre humano na promoo de articulaes de atores locais em prol de um bem comum tambm degradado. E como este bem se tornava cada vez mais complexo, exigia aes mais integradas e multidimensionais. Inicialmente, o esforo de compreenso e explicao destas experincias foi encontrando espao na noo de gesto social, sem que sua definio alcanasse ares de excessiva preciso. O que poderia revelar-se como insucesso conceitual pode ser, invs, visto em chave positiva, como expreso de inovao, que se caracteriza pela incompletude de significado.

Como balaio ou recipiente, a gesto social dava espao para construo de novas experincias, no bojo de um processo de inovao com razes na herana de movimentos sociais que buscavam contribuir para a definio de uma agenda de pblica relevncia, caracterizado pela explorao das mltiplas possibilidades relacionais dos atores mobilizados por tais experincias. O foco no estava nas partes, mas na interao entre as partes, no na finalidade, sim na interao entre finalidades, definindo o carter identitrio meta-interacional das experincias. Todavia, a noo de gesto social acaba por revelar forte appeal de mercado, passa a ser acolhida por pblico mais amplo como think tanks e centros acadmicos bem conceituados, vido por uma novidade, no exatamente por uma inovao, que preenchesse certo vazio conceitual deixado pelo terceiro setor e ainda no ocupado pelo reinteresse que a administrao pblica viria logo mais apresentar. Em face de tal demanda reprimida, a gesto social passou a ser vista como modelo de gesto voltado para o social, que considera tenses e conflitos locais, e que promove integrao de recursos e de atores com capacidade de ao (sejam eles governos, empresas ou organizaes do terceiro setor) em prol de uma coletividade quase sempre pouco ativa e articulada. Concorre ainda para tal transformao a diminuio de financiadores do terceiro setor, especialmente de origem internacional, e a retomada da centralidade do Estado na gesto de problemas sociais, notadamente a partir do Governo Lula, quando a gesto social passa a assumir com mais veemncia parte da sua herana de gesto pblica. No mbito das relaes entre organizaes da sociedade civil e o setor empresarial, por sua vez, embora haja controvrsias e enfrentamento, acentua-se a colaborao em torno de temas como responsabilidade social, desenvolvimento sustentvel, investimento social privado e empreendedorismo social. No processo de definio de um rtulo que fosse suficientemente genrico e compreensivo dessa diversidade de setores, atores, prticas e termos, gesto social parece ser bem aceito, sobretudo para denominar a dimenso metainteracional de tais experincias. A gesto social passa, ento, a ser confrontada com certa necessidade de modelizar-se, implicando na assuno de, pelo menos, duas novas tenses: a dificuldade em definir tal construto, pois sua maior utilidade foi, paradoxalmente, a elasticidade e impreciso dos seus limites; e a assuno da gesto social como episdio mais eloqente de processo de inovao que interessa a todo o mbito das polticas sociais no Brasil, mas que, aos poucos, passa a ser atrado pelo e direcionado para o campo disciplinar da administrao pblica. Assim, um processo multiforme com tendncia aberta inovao sofre um processo de uniformizao e institucionalizao, como o modelo abaixo busca interpretar, distinguindo quatro momentos: 1 Momento: diferentes e dispersas experincias de gesto provam a capacidade de alcanar objetivos prioritariamente sociais investindo no dilogo e na participao das pessoas, em desenhos que se aproximam pela negao de modelos hierarquizados, burocrticos e centralizados; 2 Momento: algumas dessas experincias passam a se reconhecer e a se valorizar por suas caractersticas inovadoras; seus participantes identificam pontos em comum, em processos de reconhecimento mtuo e de articulao entre prticas antes dispersas; 3 Momento: elementos e lxicos comuns dessas experincias passam a ser percebidos como caractersticas identitrias no mais de um grupo, mas de um tipo de abordagem ou de um modo de gerir problemas que continuam a ser definidos sob o mbito do social; tal modo de gerir rapidamente elevado categoria de campo de gesto particular, que passa a ser denominado gesto social, termo que guarda, ainda, forte relao com outros termos, os quais podem referir-se a modos de gerir gesto participativa, gesto socialmente responsvel ou gesto sustentvel , ou a campos nos quais se exerce a gesto como gesto do terceiro setor, de organizaes da sociedade civil ou gesto do social. Nesse estgio, surgem projetos, cursos, eventos, metodologias e instrumentos de gesto e de formao de gestores sociais, tornando a gesto social, inclusive, uma opo de carreira; 4o Momento: ao alcanar certo grau de institucionalizao e de modelizao, talvez antes

que seja possvel identificar claramente o que a distingue de outros modos de gerir ou de outros campos de exerccio da gesto, supomos que a gesto social abre mo de parte de seu potencial de inovao.

Figura 1: Esquema grfico da hiptese de institucionalizao precoce sofrida pela gesto social Fonte: elaborao prpria, com base em trabalho anterior das autoras
Se concordarmos com essa interpretao, caberia, pois, identificar, cultivar, estimular e explorar poros de inovao ainda presentes nas prticas que configuram o campo, o que pode contribuir para evitar que a institucionalizao precoce da gesto social iniba seu potencial de constituir-se, de fato, como alternativa a modos de gesto opressivos e homogeneizadores das pessoas, das organizaes e da sociedade. 3. Institucionalizao precoce ou desenvolvimento interrompido O frescor e as especificidades da natureza inovadora da gesto social ainda constituem desafios do ponto de vista da delimitao do conceito, do campo de atuao e dos seus instrumentos, assim como da perspectiva das oportunidades de se experimentar novas prticas, que possam dar continuidade a este processo de inovao. Todavia, consideramos que o esforo progressivo de institucionalizao da gesto como campo de atuao, e recentemente como campo disciplinar, acabe por acarretar perdas significativas nesses potenciais de inovao at agora estudados. Com a consolidao do termo gesto social, a literatura sobre o tema comeou a ganhar consistncia, provocando alguns questionamentos no mbito disciplinar da administrao que, at a dcada de 1990, no demonstrava particular interesse pelo tema em si, embora edicasse ateno a temas como democracia, participao, governana, e relaes entre Estado e sociedade na formulao, implantao e avaliao de polticas pblicas e polticas sociais. Mais recentemente, porm, possvel perceber um esforo de delimitao do campo, sobretudo na academia, definindo-se caractersticas identitrias centrais, instrumentos e metodologias prprias, o que comea a alterar o panorama da gesto social como campo de conhecimento, alm de conferir a alguns o status de autoridade no assunto e no uso e na propagao de seus instrumentos. A partir da dcada de 1990, como parte do esforo de produo e disseminao de conhecimentos sobre gesto social, a academia brasileira passa a realizar projetos e programas orientados pela noo de gesto social. Entre os principais exemplos esto o Programa de Estudos em Gesto Social (Pegs - Ebape/FGV), o Programa de Desenvolvimento e

Gesto Social (PDGS Ciags/Ufba e o Laboratrio Interdisciplinar de Estudos em Gesto Social (Liegs/UFC), nos quais tal noo ocupa papel central em pesquisas, publicaes e atividades de ensino e extenso. Outros programas usam o termo de modo menos direto, como o Centro de Empreendedorismo Social e Administrao em Terceiro Setor (Ceats-FEA/USP), o Programa Gesto Pblica e Cidadania (PGPC - Eaesp/FGV) e o Ncleo Interdisciplinar de Estudos e Pesquisas sobre Terceiro Setor (Nipets/Ufrgs), entre outros. Um ulterior indicador da crescente importncia que o tema assume na produo acadmica pode ser visto na conquista de espaos em eventos como o tradicional Encontro Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Administrao (Enanpad), no qual integra a rea temtica da Administrao Pblica e Gesto Social, instigando a correlao entre elas. Uma iniciativa mais especfica tem sido o Encontro Nacional de Pesquisadores em Gesto Social (Enapegs) que rene anualmente, desde 2007, pesquisadores de vrios estados, os quais j vinham se mobilizando em rede h alguns anos e passam a articular-se em torno do evento e da chamada Rede de Pesquisadores em Gesto Social, integrando novos pesquisadores e instituies (RGS, 2009). Alm destes espaos, observamos oferta crescente de cursos de ps-graduao em gesto social, que uma rpida pesquisa exploratria permitiu identificar, tais como: Mestrado Profissional em Gesto Social, Educao e Desenvolvimento Local (450 horas), oferecido pelo Centro Universitrio UMA/MG; Mestrado Multidisciplinar e Profissional em Desenvolvimento e Gesto Social (600h), oferecido pelo Centro Interdisciplinar de Desenvolvimento e Gesto Social (Ciags/Ufba); MBA em Gesto Social (384 horas), oferecido pela Universidade Cndido Mendes (RJ); Especializao em Gesto Social, pela Fundao Joo Pinheiro (MG); Especializao em Gesto Social (360 + 60 horas), pelo Sesi/Unidus/Unicemp; Especializao distncia em Gesto de Iniciativas Sociais, pela UniSesi. Embora o nmero de cursos em gesto social seja nfimo na comparao com o a oferta de formao em gesto empresarial no mercado, esse rol de empreendimentos evidencia o processo que converte gesto social em produto a ser ensinado. Todo esse movimento vem instaurando certa hierarquia, antes inexistente, entre atores promotores da gesto social e seus estudiosos. Em decorrncia, a gesto social passou a correr o risco de perder seu potencial de inovao enquanto campo de experimentao e espao de diversidade de prticas contra-hegemnicas, aproximando-se de campos e modos de gesto aos quais pretendia se opor, em sua gnese. Nesse sentido, Tenrio (2004) aponta que, embora a nfase gesto social acentue a importncia das questes sociais tanto para os sistemas-governo (polticas pblicas) quanto para os sistemas-empresa (gerenciamento dos negcios), seu uso corrente muitas vezes a aproxima da gesto privada (ou gesto estratgica, termo este preferido pelo autor para opor gesto social aos modelos de gesto que priorizam o econmico). A observao do cotidiano da gesto nas organizaes evidencia que no so poucas as iniciativas no campo social que reproduzem a lgica gerencial da empresa, reduzindo o contedo da ao organizacional a um atributo meramente tcnico. Os resultados disso, nos diz Tenrio (2004), costumam ser desastrosos e podem levar perda do sentido dos projetos ou organizaes. Descaracterizao de contedo e finalidade parecem estar intimamente relacionados. A instrumentalizao do social acaba, no mximo, servindo para alimentar um novo nicho de mercado (TENRIO, 2004). A busca por uma gesto genuinamente comprometida com o social, segundo o autor, evidencia lacunas e justifica a necessidade de construo de um novo arcabouo metodolgico, especfico deste tipo de gesto. Isso implicaria no o desprezo pelo aparato de conhecimento tcnico-gerencial desenvolvido pela cincia administrativa de orientao estritamente gerencialista e corporativa, mas sim a adoo de uma abordagem crtica que permita discernir o que pode ser incorporado do mundo privado e o que deve ser efetivamente constitudo, resguardando o reconhecimento da especificidade, em termos de racionalidade, do universo da gesto social. Tenrio (2004) argumenta que gesto social no significa negar a razo, mas sim utiliz-la a partir do consenso alcanado por uma ao social baseada no somente na estratgia, mas, sobretudo, na comunicao e no dilogo, em espaos nos quais todos compartilham o direito fala e o direito de participar das decises sobre objetivos e meios para atingi-los (GONDIM; FISCHER; MELO, 2006; TENRIO, 2004). Seguindo esta lgica, qual poderia ser o denominador comum e central na definio da identidade da gesto social, pensado como algo que no possa ser corrompido, mas que, ao

mesmo tempo, permita a continuidade e intensidade do processo de inovao que lhe prprio? Como temos defendido, a caracterstica da gesto social, na sua origem, era a inexistncia de enfoques prescritivos. Ela surge a partir da ao de grupos que empreendiam uma verdadeira prxis neste mbito, refletindo e discutindo permanentemente sua ao e compartilhando experincias em um processo que implicava aprendizagem individual e coletiva construda ao caminhar, ao fazer. Sua transformao em produto a ressignificou como algo que poderia, e deveria, ser ensinado por algum a outrem. Neste sentido, a gesto social apresentada como algo que superou a fase da formulao (talvez instaurando a urgncia do saber, do estar apto a aplicar), devendo ser somente adaptado s circunstncias locais. Eventuais erros poderiam ser atribudos a problemas de contexto incompleto e no de um contexto contextual, evitando a problematizao da gesto em si. 4. Modelizao, aprendizagem e inovao A partir da compreenso dos efeitos de desacelerao brusca que a modelizao infringiu em uma dinmica de aprendizagem que ainda estava em curso, cuja instabilidade permitia novos arranjos e experimentaes de aes no finalizadas e construo de novas metodologias de ao social, ou sobre o social, mas que tinha como subproduto justamente tal metodologia, surgem algumas perguntas. Quais os espaos preservados para o potencial de aprendizagem e de inovao? Quais os dilemas e desafios - que ensejam oportunidades que tensionam a relao entre aprendizagem, mudana e inovao, de um lado, e modelizao e institucionalizao, de outro? E, ainda, como questo subjacente: quais as possveis consequncias da aproximao da gesto social do campo estruturado da gesto pblica? 4.1 Gesto social: produto ou processo? A transformao da gesto social em produto a faz perder sensibilidade aos prprios contextos de atuao, pois passa a impor regras de implementao, traduzidas em amarras interpretativas ou estruturas de problematizao que priorizam a explicao da ao de gesto sobre a compreenso do contexto no qual se d a ao em si. Os esforos da modelizao correm o risco de recair, prioritariamente, se no exclusivamente, sobre o prprio funcionamento das metodologias, que precisam ser, ento, compreendidas por meio de detalhadas descries. Assim, o modelo refora o carter de produto-inovador da gesto social, em lugar de processo-inovador. Como processo, a gesto social parecia incentivar novos equilbrios e possibilidades de ao e de bricolage de materiais e atores mobilizados em determinadas situaes ou contextos propcios transformao social. A passagem processo-produto deixa de lado no apenas a dimenso fenomenolgica da inovao (pois esta sempre produto casual, combinao acidental de efeitos esperados ou no esperados), mas tambm a ambiguidade conceitual que lhe conferia espao para criatividade organizacional. Alm disso, processo implica em atividade cognitiva, de aprendizagem individual e coletiva; enquanto produto significa que se deve aprender algo que j superou a fase da formulao e que deve ser adaptado s circunstncias locais. Como conseqncia, a modelizao da gesto social estimula seu vis prescritivo, que paradoxalmente era o ponto de crtica que unia distintas experincias sob o signo da gesto social. Este paradoxo vai alm, pois evidencia um novo e ambguo vazio: o da inexistncia de procedimentos da prpria gesto. A gesto social vem se difundindo, muitos falam dela, tantos ensinam, muitos e muitos querem aprender, mas poucos arriscam conceituaes precisas. A modelizao parece no se sustentar, sugerindo seus primeiros desgastes, ainda que escondidos pelas prprias comunidades que trabalham por sua institucionalizao. E provavelmente no por acaso que a gesto social se aproxima do campo disciplinar da administrao pblica. 4.2 Gesto social: alternativa de governana ou novo mercado? Santos (2005), referindo-se ao Frum Social Mundial e seu desafio enquanto processo que articula prticas contra-hegemnicas ao capitalismo neoliberal globalizante, recorda que, s vezes, mais importante afirmar a possibilidade de alternativas do que defini-las. Santos e Rodriguez (2004) sublinham a relevncia do carter alternativo de diversas experincias construdas dispersas pelo mundo, baseadas no aprofundamento da democracia, sobretudo porque reafirmam a noo de possibilidade, ampliam o espectro do possvel. Para eles, a construo de alternativas exige prticas suficientemente utpicas para desafiar o status quo

e suficientemente viveis para no serem descartadas, o que passa pelo reconhecimento e incentivo a prticas que foram marginalizadas e abandonadas, ou sequer foram tentadas. Explorando este vis interpretativo, possvel imaginar que o campo da gesto social siga estimulando e reconhecendo prticas diferenciadas, inovadoras e bem sucedidas, em contextos especficos, as quais podem funcionar como aes desencadeadoras ou como embries para iniciativas de maior alcance. Poderia impulsionar transformaes mais significativas, questionando polticas e estruturas abrangentes, especialmente pela articulao de atores, investindo na j mencionada perspectiva da meta-articulao, desde quando procurasse responder s perguntas: gesto para que? e gesto para quem?, o que implicaria em uma posio poltica na compreenso das relaes entre o homem e a sociedade. Em tal perspectiva, se poderia reinstalar uma poderosa dinmica geradora de conhecimentos inovadores em gesto, os quais poderiam ser confrontados, mas no apropriados, pelo campo disciplinar da administrao pblica, e mais facilmente evitariam a armadilha de restringirem-se aos problemas de construo de um novo mercado profissional. 4.3 Gesto social: institucionalizao precoce ou aprendizagem e inovao? Ao discutir a natureza da aprendizagem organizacional, Weick e Westley (2004:361) lanam a provocao: Organizar e aprender so, essencialmente, processos antagnicos, o que significa que a expresso aprendizagem organizacional um oxmoro. Aprender desorganizar e aumentar a variedade. Organizar esquecer e reduzir a variedade. Esse dilema, ao contrrio de indicar a impossibilidade de que a organizao aprenda, desafia-nos a perceber que nessa tenso entre continuidade e descontinuidade que residem oportunidades para a aprendizagem. Para os autores, Afirmar o oxmoro da aprendizagem organizacional manter a organizao e a aprendizagem conectadas, a despeito de se moverem em direes opostas (2004:385). Quando a organizao se desorganiza, h oportunidades para aprendizagem e para um novo padro de organizao, desde quando estejam estabelecidas as condies mnimas para a reorganizao. Neste mesmo filo interpretativo, Wenger (1998) prope a idia de desequilbrio entre experincia e competncia como motor da aprendizagem. Em uma circunstncia nova, o desequilbrio entre o que algum j experimentou (e sabe) e o que se espera ou se exige que saiba, o impulsiona a aprender, a buscar uma nova situao de equilbrio, em outro ponto. De acordo com Weick e Westley (2004), situaes que justapem ordem e desordem contm algumas das condies que propiciam aprendizagem organizacional, situaes essas que costumam ocorrer em momentos curtos, incomuns, quase acidentais, por vezes imperceptveis. Podem vir em meio descontrao, controvrsia e, sobretudo, em situaes que exigem improvisao ou bricolage, para citar Levis-Strauss (1962). Processos que estimulam a reflexo crtica de pressupostos e prticas, o cultivo da dvida e da curiosidade, bem como a reflexo sobre erros cometidos, costumam ser catalisadores da aprendizagem. So bem-vindos ainda desequilbrios como os provocados por objetivos pouco claros, por certa dose de incoerncia, indeciso e contradio (WEICK; WESTLEY, 2004). J Brown e Duguid (1991) chamam a ateno para os contextos que proporcionam vises alternativas de mundo, as quais so as bases para inovaes. Tais contextos no esto, apenas em laboratrios, planos estratgicos ou programas de ensino, mas distribudos em diferentes comunidades de prtica que fazem a organizao e a sociedade. A inovao e a aprendizagem esto nas atividades cotidianas, no processo contnuo de prticas, o que amplia a idia de inovao radical produzida em laboratrio ou por fatores externos (BROWN; DUGUID, 1991; WEICK; WESTLEY, 2004; WENGER, 1998). H, porm, risco de que especializao e o fechamento em si mesmas tornem tais comunidades de prtica rgidas e reduzam sua capacidade de mudar (WEICK; WESTLEY, 2004). Para preservar sua capacidade de inovao, o trabalho de articulao com outras comunidades e a exposio a outros regimes de competncia fundamental. O estudo da inovao em aprendizagem organizacional parece enriquecer a discusso sobre a tenso entre as dinmicas de modelizao e de inovao, chamando ateno para as possibilidades presente no desequilbrio, na diversidade das prticas do cotidiano e na exposio de diferentes repertrios e saberes. A tenso inerente relao entre aprender e

organizar relaciona-se social, lembrando que padro de uma ordem (JEPPERSON, 1991), o congelamento.

com o debate sobre a precocidade da institucionalizao da gesto uma instituio pode se interpretada como um estado ou propriedade social, resultado de um particular e contnuo processo de reproduo que no quer dizer que algo institucionalizado implique em eterno

No que concerne capacidade e s maneiras de aprender, as organizaes e os processos so diferentes entre si e internamente. Enquanto tipos ideais, formas mais burocrticas tendem a organizar, a priorizar eficincia e padronizao, aprendendo por melhorias contnuas, aprimorando habilidades existentes, ao passo que as adhocracias tendem a ser mais sensveis s mudanas do ambiente e aptas a criar e inovar. No amplo espectro que contm tanto rigidez como flexibilidade, e at ruptura, est o desafio de combinar capacidade de aprendizagem por pequenos avanos, adaptao, evoluo ou desvio das prprias rotinas no interior de comunidades, ao mesmo tempo em que estas se abrem para descobertas, novas possibilidades, contato com outros repertrios e demandas, chegando at ao rompimento, revoluo ou destruio de prticas. Trata-se de uma contnua e ntima conexo entre ordem e desordem, segurana e risco, mudana incremental e transformao, no mbito do desafio de preservar a aprendizagem passada e estimular a conscincia e a crtica que provocam mudana (WEICK; WESTLEY, 2004). Em processos abertos, como o caso em estudo, nos quais os atores em jogo podem participar da definio dos significados, das decises, h potencial constante de incluso de novos elementos para redescobertas, mas tambm potencial para continuidade, reproduo do velho no novo, combinando adaptabilidade e resilincia, estabilidade e instabilidade. Os processos de inovao no costumam ser lineares, ocorrer em nico sentido ou direo e de modo previamente definidos, mas sim marcados por idas e vindas e por contradies. 5. Potenciais de inovao e aprendizagem em gesto Quando a gesto social comeou a aparecer como um invlucro/etiqueta/recipiente conceitual, a diversidade das iniciativas que a compunha era fundamental para a pluralidade de possibilidades de tais iniciativas. E era prprio dessa variedade estimular novas pesquisas, cujo desenho institucional era subproduto e no fim das aes. Cada uma das experincias formadoras do campo se reconhecia na ambiguidade interpretativa de um campo em construo. Passado esse perodo de indeterminao, a gesto social alcana aparente desenvolvimento sem precedentes, mas que esconde forte imaturidade prtico-metodolgica. Agora que tudo parece complexo, os modelos de gesto implicam na mobilizao de tantos atores e conhecimentos, pouco a pouco uma pergunta parece encerrar certo medo do futuro: quem capaz de realizar uma gesto social? Que ator, ou quais atores, so capazes de assumir tamanha empreitada? Seja no mbito do Estado, das empresas, da sociedade civil ou na interrelao entre eles, quem seriam os profissionais habilitados a exerc-la? Mais uma vez, a complexidade joga a favor da aproximao entre gesto social e polticas pblicas, compreendendo esta ltima como ao pblica complexa e multiatorial voltada resoluo um problema considerado de pblica relevncia, que envolve degradao e consumo de bens pblicos (BOULLOSA, 2006). Admitindo a necessidade de certa instrumentalizao da gesto social, a fim de proporcionar a formao de gestores sociais, em teoria as pessoas capacitadas para exerc-la, cabe perguntar: por meio de quais metodologias de formao as instituies educativas podem contribuir para a formao de profissionais para atuar no campo da gesto social? Que contedos, que prticas, que metodologias para uma gesto com tanta complexidade e especificidade? Quais concepes a respeito de aprendizagem e de construo de conhecimentos fundamentam as prticas comumente empregadas? Em que medida os programas de pesquisa e ensino que vm sendo construdos conseguem preservar as caractersticas de inovao do processo gesto social, ao convert-lo no produto gesto social, que ensinado? Quais os caminhos para evitar a inibio da inovao? A ideia de gesto social est supostamente mais afinada com a abordagem social da aprendizagem (LAVE;WENGER, 1991; WENGER, 1998), que enfatiza as interaes sociais que ocorrem entre as pessoas como bases da aprendizagem, tanto coletiva quanto individual. O

desafio da formao em gesto social no se resume a aprimorar formaes em gesto ou polticas pblicas, nem a lapidar capacidades individuais dos futuros gestores. Envolve a construo conjunta de instrumentos e metodologias aptos a aprimorar capacidades de todos os envolvidos em processos de gesto social, j que so processos coletivos, em que todos participam da construo. A possvel fragmentao do conhecimento no campo da gesto social tende a ser definida no por disciplinas, mas por temticas, em torno de necessidades especficas, em certo contexto espao-temporal, envolvendo a diversidade de atores interessados em cada temtica. A formao em gesto social deve estar baseada na articulao entre diferentes saberes e tende a ser potencializada em situaes que envolvem prticas concretas em torno das quais as pessoas engajam-se, levando saberes que j possuem e construindo outros, coletivamente. Trata-se, pois, de construir processos de formao que valorizem e estimulem a articulao entre saberes acadmicos e no acadmicos, multi e interdisciplinares, de diferentes atores, com diferentes histrias, origens e reas de atuao. Cabe lembrar que a formao profissional no se restringe aos domnios das instituies de ensino, o que mais evidente na gesto social. Isto pode representar um passo para a prpria gesto pblica, que parece voltar ao mercado da fomao com grande fora, impulsionada pelas novas Escolas de Governo e pela reforma da burocracia brasileira. Possivelmente, um papel primordial das instituies educacionais, para alm do ensino e da pesquisa mais tradicional, esteja na sustentao de redes entre gestores, lideranas de diferentes comunidades de prtica, alunos, ex-alunos, parceiros, professores, para alm de cursos ou projetos com tempo e objetivos delimitados. Pode-se fomentar processos de aprendizagem continuada, em encontros, debates, publicaes, trocas, interao em torno de prticas, por meio de metodologias que favoream a articulao de diferentes saberes e a construo coletiva. As relaes com a sociedade tambm podem representar um ulterior ponto de inovao para a gesto social, inclusive no que diz respeito testagem de contextos organizacionais, como o caso da prpria gesto universitria. Tenrio (2004:34) enfatiza que o distanciamento entre gesto social e mecanismos de mercado informados pelas teorias tradicionais ... deve se dar no apenas no processo de compreenso da ao social, mas tambm pela maneira como esse conhecimento transmitido. Tambm no ensino e na sua gesto, todos podem ter direito a falar e decidir, em conjunto, objetivos e meios para atingi-los. Se entendemos que a nfase ao dilogo e construo coletiva caracterizam a gesto social, e se esperamos dos gestores competncia relacional e comunicativa, natural esperar que esta se desenvolva na gesto seu prprio processo de formao (BOULLOSA; SCHOMMER, 2008). Cabem ainda outras questes: Como equilibrar exigncias e requisitos formais de um curso reconhecido e, simultaneamente, permitir que os envolvidos tenham tempo e espaos para propor atividades, encontros e novas formas de interao? Como considerar os conhecimentos dos estudantes no desenho do processo de aprendizagem e no seu desenrolar? 6. Consideraes Finais As reflexes apresentadas neste ensaio indicam pelo menos quatro hipteses de inovao remanescentes no processo de construo da gesto social, ainda que precocemente institucionalizado, e a sua relao com o campo das polticas pblicas. Imagina-se cada uma destas hipteses poderia abrir novas possibilidades de investigao na explorao da gesto social como campo de prticas e conhecimentos desejosamente inovador. A primeira destas hipteses refere-se definio do complexo catlogo de bens pblicos que a gesto social deveria garantir ou ajudar a preservar, a partir da explicitao da compreenso na relao entre individuo e sociedade. As primeiras experincias tinham como objetivos melhorias pontuais ou parciais em processos de desenvolvimento local. Logo mais, outras experincias passaram a assumir verses mais complexas de tais melhorias, abraando a definio de territrio at chegar ao complexo adjetivo de socioterritorial. Em um momento sucessivo, passaram a assumir como matria os prprios processos de desenvolvimento, o que abriria espao, segundo este ensaio, a uma desejada reflexo sobre o conjunto de objetivos, ou melhor, de bens que poderiam ser considerados como bens de pblica relevncia, que formariam a matria (issue) da gesto social, numa aproximao mais interessante com o

tema

das

polticas

pblicas.

A segunda hiptese diz respeito explorao da capacidade da gesto social de constituir-se como campo disciplinar especfico. Nesta explorao, a busca pelas relaes de limite e interao entre gesto social e gesto pblica parece ser fundamental. A descoberta de fronteiras entre os dois campos ou mesmo da relao de cobertura entre eles poderia render bons frutos aos dois, ajudando quem sabe a estruturar em profundidade a gesto social e a sacudir a poeira das amarras conceituais e paradigmticas da gesto pblica. Por outro lado, a sinonmia entre gesto social e gesto pblica, sobretudo sob o guarda-chuva de polticas pblicas, pode resultar pouco frtil para ambas as partes, interrompendo saudveis interaes, digresses e discordncias promotoras de aprendizagem e minando certo carter de leviandade inerente gesto social. A gesto governamental ainda consegue contraporse com aceitvel clareza gesto privada, mas, quando samos do mbito da gesto governamental e passamos para a gesto pblica, nenhum dos universos de ao parecem suficientemente claros em relao gesto social. A terceira hiptese de inovao advm da perspectiva de substituir o sistema de ensino construdo sobre a gesto social por um sistema de aprendizagem, o que desmistificaria a gesto, introduzindo espaos de reflexo na sua prpria ao e recuperando o seu carter processual (BOULLOSA; SCHOMMER, 2008). Como sistema de aprendizagem, a gesto social poderia preocupar-se com a criao de contextos de senso, ou seja, da ativao de contextos para agir que dessem sentido a aes que antes coabitavam o mesmo territrio sem interao, assim como a novas aes nascidas no mbito destas novas interaes (sensemaking process) (WEICK, 1993). Talvez esta possibilidade de inovao pudesse trazer novas luzes para as definies de gesto social construdas sobre as idias de limite de atores (quem est dentro e quem est fora na ao socioterritorial) e/ou sobre o modelos de gesto (ou de articulao) ativados por estes atores que desejam (ou, pelo menos, sabem de) colaborar em processo de desenvolvimento socioterritorial. Esse resgate da dimenso processual poderia, ainda, impactar a formao do futuro gestor no sentido de aprender, aprender a aprender e aprender a atuar em processos contnuos de interao social, onde os equilbrios de certas perguntas (quais os objetivos, quais os meios, quem so os atores, quais as regras para tratar uns, outros e outros ainda, quais as preferncias e quais as identidades dos que esto em jogo?) so necessariamente precrios e transitrios. A quarta e ltima hiptese diz respeito compreenso da prpria gesto social passar a ser considerada como um bem pblico capaz de preservar outros bens da mesma natureza. Neste sentido, a gesto social poderia ser vista como meta-bem pblico. Sobretudo se ensarmos que um bem pblico se caracteriza pela ausncia de rivalidade no consumo (o consumo de um bem pblico por um indivduo no implica na impossibilidade do seu consumo por outros indivduos) e pela incapacidade de excluso do consumo (uma vez que produzido o bem quase impossvel impedir o seu consumo por parte de um ou outro conjunto de indivduos). Assim, quem sabe, a gesto social poderia colaborar com a pluralizao dos bens pblicos, constituindo-se em certo modo poltica pblica. Acredita-se que estas hipteses de percurso de pesquisa poderiam levar explorao do potencial de inovao da gesto social, antes que o mesmo se consolide por inteiro sem a necessria maturidade. Tal receio se respalda na crescente oferta de estruturas de formao em gesto social, em diferentes nveis (ps-graduao lato e stricto sensu e mais recentemente graduao tecnolgica) e por diferentes instituies de ensino, pblicas e privadas, mais novas ou mais tradicionais. Estas hipteses de pesquisa poderiam contribuir para afastar o fantasma de Lampedusa, que parece rondar ou fomentar a precoce institucionalizao da gesto social como produto supostamente inovador e no como processo de inovao de processos de governo de transformao social. Tommaso Lampedusa nos alerta que at a transformao pode ser funcional inrcia. _________________________

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Rosana de Freitas Boullosa Doutora em Polticas Pblicas pela Universit IUAV di Venezia, Mestre em em Pianif. Territoriale per Paesi in Via di Sviluppo pela Universit IUAV di Venezia e Graduada em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade Federal da Bahia. Atualmente professora da Universidade Federal da Bahia, Escola de Administrao. Email: zanzanzan@gmail.com Paula Schommer Doutora em Administrao de Empresas pela Fundao Getulio Vargas SP, Mestre em Administrao pela Universidade Federal da Bahia e Graduada em Administrao de Empresas pela Universidade de Caxias do Sul. Atualmente professora adjunta da Universidade do Estado de Santa Catarina. E-mail: paulacs3@gmail.com