SO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(2): 17-26, 2004

FEDERALISMO E POLTICAS SOCIAIS NO BRASIL: PROBLEMAS DE ...

FEDERALISMO E POLTICAS SOCIAIS NO BRASIL problemas de coordenao e autonomia

MARTA ARRETCHE

Resumo: Este texto pretende demonstrar que a concentrao da autoridade poltica varia entre os Estados federativos e entre polticas particulares, condicionando a capacidade de coordenao governamental de polticas. Neste sentido, discute-se, no caso brasileiro, como se deu a adoo do governo federal. Palavras-chave: federalismo; coordenao governamental; polticas sociais. Abstract: This study intends to show that the concentration of the political authority varies among the federative States and among the private politics, affecting the capacity of governmental coordination of politics. This way, it is argued, in the Brazilian case, how the adoption of the federal government was chosen. Key words: Federalism; governmental coordination; social politics.

stados federativos so encarados como propensos a produzir nveis comparativamente mais baixos de gasto social (Petersen, 1995, Banting; Corbett, 2003), bem como menor abrangncia e cobertura dos programas sociais (Weir; Orloff; Skocpol, 1988; Pierson, 1996). Tenderiam ainda a tornar mais difceis os problemas de coordenao dos objetivos das polticas, gerando superposio de competncias e competio entre os diferentes nveis de governo (Weaver; Rockman, 1993), dada a relao negativa entre disperso da autoridade poltica e consistncia interna das decises coletivas. Adicionalmente, a existncia de uma multiplicidade de pontos de veto no processo decisrio implicaria que, em Estados federativos, as polticas nacionais tenderiam a se caracterizar por um mnimo denominador comum (Weaver; Rockman, 1993; Tsebelis, 1997). Entretanto, a concentrao da autoridade poltica varia entre os Estados federativos, dependendo do modo como esto estruturadas as relaes entre Executivo e Legislativo no plano federal (Stepan, 1999), bem como da forma como esto distribudas as atribuies de polticas entre os nveis de governo (Riker, 1964, 1975). Como conseqncia, pode-se esperar que estes tendam a apresentar variaes em sua capacidade de coordenar polti-

cas nacionais, dependendo da maneira como esto estruturadas estas relaes em cada Estado. Este trabalho pretende demonstrar que, adicionalmente, a concentrao da autoridade poltica varia entre as polticas particulares, de acordo com as relaes intergovernamentais em cada rea especfica de interveno governamental. Para tanto, a distribuio federativa da autoridade poltica nas polticas sociais brasileiras ser tomada como objeto de anlise. Em conjunto, as instituies polticas nacionais tendem a dotar o governo federal de capacidade de coordenao das polticas sociais, a despeito das tendncias centrfugas derivadas da descentralizao fiscal e da fragmentao do sistema partidrio. O primeiro item deste artigo descreve muito brevemente os sistemas tributrio e fiscal brasileiros, com o objetivo de demonstrar que a Constituio Federal de 1988 instituiu um sistema legal de repartio de receitas que limita a capacidade de gasto do governo federal e, por conseqncia, sua capacidade de coordenao de polticas. A sesso seguinte procura mostrar que as coalizes de governo aumentam a base vertical de apoio dos presidentes, mas no so suficientes para explicar a capacidade de coordenao federal das aes de governo. A terceira parte apresenta a distribuio intergovernamental de funes em

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algumas polticas sociais selecionadas, para destacar os recursos institucionais de que dispe o governo federal para induzir as decises dos governos subnacionais. O trabalho pretende demonstrar que, a despeito das tendncias dispersivas derivadas tanto dos sistemas tributrio e fiscal quanto do sistema partidrio, o governo federal dispe de instrumentos para coordenar as polticas sociais, ainda que estes variem entre as diferentes polticas. OS SISTEMAS FISCAL E TRIBUTRIO BRASILEIROS

Desde a Constituio de 1946, esta desigualdade horizontal de capacidade de arrecadao tem sido compensada por um sistema de transferncias fiscais. Transferncias obrigatrias de carter constitucional distribuem parte das receitas arrecadadas pela Unio para Estados

GRFICO 1 Participao dos Trs Nveis de Governo na Arrecadao Tributria Brasil 1960-2002
Unio
100
Em %

Estados

Municpios

A federao brasileira adotou desde sua origem, na Constituio Federal de 1891, o regime de separao de fontes tributrias, discriminando impostos de competncia exclusiva dos Estados e da Unio.1 A partir de ento, a evoluo histrica da estrutura tributria nacional, particularmente no que diz respeito distribuio das competncias exclusivas, caracterizou-se por mudanas lentas e graduais, sendo as maiores rupturas operadas pela centralizao da Reforma Tributria do regime militar (1965-68) e, no perodo seguinte, a descentralizao fiscal da Constituio de 1988 (Varsano, 1996; Affonso, 1999). No sistema atual, a arrecadao tributria bastante concentrada: os cinco principais impostos so responsveis por mais de 70% da arrecadao total, sendo quatro deles arrecadados pela Unio.2 O imposto mais importante arrecadado pelos Estados: o Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) (Varsano et al., 1998). Na ltima dcada, a elevao da carga tributria de 25% em 1991 para 34% em 2001 (AFE/BNDES, 2002) foi derivada principalmente do esforo tributrio da Unio e, complementarmente, dos municpios (Prado, 2001). Em 2002, 70,1% do total da arrecadao tributria foi realizado pela Unio, 25,5% pelos Estados e 4,3% pelos municpios (Grfico 1). A arrecadao de tributos extremamente desigual no plano horizontal, isto , entre os governos subnacionais. A razo entre os Estados com maior e menor capacidade de arrecadao tributria prpria em 1997 foi de 9,4 (Prado, 2001:50). No interior de cada Estado, municpios de mesmo tamanho apresentam enorme diversidade de arrecadao. Excetuando-se as capitais com arrecadao at dez vezes superior dos demais municpios de seu prprio Estado , os municpios de maior porte no revelam melhor desempenho do que os pequenos, independentemente do nvel de renda do Estado em que esto localizados (Prado, 2001).

80 60 40 20 0
90 60 92 70 72 94 82 86 88 98 74 76 78 80 84 96 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 00 02

Anos

Fonte: Varsano et al. (1998); Prado (2001); AFE/BNDES (2002); SRF (2003).

e municpios, bem como dos Estados para seus respectivos municpios (Varsano, 1996). Assim, os convencionalmente chamados de ciclos de centralizao (Reforma Tributria de 1965-68) e descentralizao (Constituies Federais de 1946 e 1988) do sistema fiscal brasileiro no se referem a processos de mudana na distribuio da autoridade para tributar, mas esto diretamente associados s alquotas aplicadas aos impostos de repartio obrigatria, bem como autonomia de gasto dos governos locais sobre os recursos recebidos. Assim, em 1968, as transferncias constitucionais da Unio somavam 10% da arrecadao de seus dois principais tributos e a quase totalidade destas transferncias estava vinculada a itens predefinidos de gasto (Medeiros, 1986). Na Constituio de 1988, o Fundo de Participao dos Estados e o Fundo de Participao dos Municpios tm como fonte de receita a soma de 44% da receita dos dois maiores impostos federais,3 sendo que as receitas provenientes das transferncias constitucionais podem ser gastas de modo bastante autnomo pelos governos subnacionais, excetuando-se as vinculaes constitucionais de gasto em sade e educao.

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No plano vertical, o atual sistema de transferncias fiscais permite que quase todos os ganhos relativos sejam apropriados pelos municpios, uma vez que seus resultados so neutros para os Estados (Serra; Afonso, 1999). Em 2002, a receita disponvel (arrecadao prpria + transferncias) da Unio foi de 60% do total das receitas, ao passo que os municpios se apropriaram de 15%, permanecendo os Estados no mesmo patamar que estavam anteriormente redistribuio (Grfico 2). Alm disso, este sistema favorece os municpios de pequeno porte. Gomes e MacDowell (1997) estimaram ser de 91% a participao das receitas de transferncia nos municpios de menos de 5.000 habitantes. Em 22 Estados brasileiros, quanto menor a populao do municpio, maior o seu ganho de receita derivado das transferncias constitucionais, vale dizer, maior a disponibilidade de recursos per capita com liberdade alocativa, uma vez realizadas as transferncias (Prado, 2001:68). No plano horizontal, este sistema redistribui receita dos Estados mais desenvolvidos para os menos desenvolvidos (Rezende; Cunha, 2002). Entretanto, as regras que acabaram por reger as transferncias constitucionais tm

GRFICO 2 Participao dos Trs Nveis de Governo na Receita Disponvel Brasil 1960-2002
Unio
100 80 60 40 20 0
90 60 92 70 72 94 82 86 88 98 74 76 78 80 84 96 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 00 02
Em %

Estados

Municpios

Anos

Fonte: Varsano et al. (1998); Prado (2001); AFE/BNDES (2002); SRF (2003).

por conseqncia recriar novas desigualdades entre as Unidades da Federao (Prado, 2001:54). enorme a variao na receita disponvel entre os municpios e Estados brasileiros. A razo entre a receita mdia per capita dos municpios com mais de um milho de habitantes, na

Regio Sudeste, e dos municpios com menos de 20 mil habitantes, nas Regies Norte e Nordeste, pode ser de at 46 vezes (Gomes; MacDowell, 1997:11). Uma vez realizadas as transferncias constitucionais, a receita disponvel per capita do Estado de Roraima foi de duas vezes a de So Paulo, em 1997 (Prado, 2001:55). Na prtica, estas desigualdades limitam definitivamente a possibilidade de que se estabeleam constitucionalmente competncias exclusivas entre os nveis de governo para as aes sociais. Limitam tambm a possibilidade de arranjos federativos em que, ao conferir autonomia aos governos locais, deixassem basicamente aos eleitores a tarefa de elevar o gasto social dos governos locais. O sistema brasileiro de repartio de receitas tributrias essencialmente um sistema legal (Prado, 2001), pelo qual receitas tributrias sem vinculao de gasto com exceo das obrigaes constitucionais de gasto em sade e educao so garantidas aos governos subnacionais, notadamente aos municpios de pequeno porte. Combinado a compromissos financeiros acumulados no passado, direitos assegurados em lei e vinculaes constitucionais do gasto federal, este sistema produz alta rigidez do oramento federal (Rezende; Cunha, 2003) isto , reduzido espao para introduo de novos itens de gasto , de tal sorte que esta tem implicado necessariamente elevao da carga tributria. Estados e municpios, por sua vez, contam com recursos garantidos, independentemente tanto de lealdade poltica ou adeso a polticas federais quanto de seu esforo tributrio. Sistemas tributrios e fiscais caracterizados por elevado nvel de dependncia de transferncias fiscais e ausncia de vnculo entre quem taxa e quem gasta tendem a produzir baixo compromisso com o equilbrio fiscal por parte dos governos subnacionais (Rodden, 2001), tendncia esta que no caso brasileiro foi limitada pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Alm disso, a autoridade do governo federal para induzir as decises dos governos locais, no sentido de que estas venham a coincidir com as suas prprias prioridades, permanece limitada, uma vez que estes detm autonomia fiscal e poltica, tendo, portanto, condies institucionais para no aderir s polticas federais. Adicionalmente, como as transferncias fiscais tm limitado efeito equalizador sobre as diferenas interestaduais e intermunicipais de capacidade de gasto, permanece necessria a ao do governo federal para viabilizar patamares bsicos de produo de servios sociais.

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Em suma, a coordenao federal dos programas sociais se justifica tanto por razes relacionadas coordenao das decises dos governos locais quanto para corrigir desigualdades de capacidade de gasto entre Estados e municpios. O GRAU DE DESCENTRALIZAO POLTICA DA FEDERAO A autonomia poltica e fiscal dos governos estaduais e municipais permite que estes adotem uma agenda prpria, independente da agenda do Executivo federal. As relaes verticais na federao brasileira do governo federal com Estados e municpios e dos governos estaduais com seus respectivos municpios so caracterizadas pela independncia, pois Estados e municpios so entes federativos autnomos. Em tese, as garantias constitucionais do Estado federativo permitem que os governos locais estabeleam sua prpria agenda na rea social. Imaginemos um objetivo nacional de poltica social, tal como elevar os padres de qualidade do ensino fundamental, em vista das novas demandas da sociedade do conhecimento vis--vis os baixos ndices de desempenho escolar dos estudantes brasileiros. A realizao deste objetivo suporia a mobilizao dos governos estaduais e municipais, que so os gestores das redes de ensino. O reconhecimento generalizado de que esta deveria ser uma prioridade nacional no implica que estes viessem a estabelecer a elevao da qualidade do ensino como uma prioridade de poltica pblica no plano local e nem que, mesmo que venham a faz-lo, estejam de acordo com as estratgias mais adequadas para elevar a qualidade do ensino. Foi este precisamente o resultado da vinculao de gasto em educao da Constituio Federal de 1988. Embora Estados e municpios cumprissem a regra constitucional de gastar 25% de suas receitas em ensino, cada um estabeleceu sua prpria prioridade de gasto. Ainda que a autonomia de decises de alocao de gasto tenha possivelmente produzido melhor adaptao a necessidades locais, seus efeitos foram a elevao generalizada do gasto acompanhada de superposio e a disperso das aes. Sob tais condies institucionais, os partidos polticos poderiam operar como um mecanismo de contrapeso s tendncias centrfugas do federalismo. Esta possibilidade, contudo, depende do grau de centralizao do sistema partidrio (Riker, 1975). No caso brasileiro, a fragmentao do sistema partidrio que passou de bipartidrio para

altamente fragmentado a partir de 1988 (Nicolau, 1996) tem implicado reduzido nmero de prefeitos e governadores do mesmo partido do presidente (Tabela 1). De 1990 at hoje, menos de 1/3 dos governadores era do mesmo partido do presidente. A nica exceo foi o presidente Sarney, porque em seu mandato o sistema partidrio contava com apenas trs partidos efetivos, isto , no era ainda multipartidrio. Com exceo do presidente Itamar Franco, nenhum outro contou com mais de 18% dos prefeitos eleitos pelo seu prprio partido,4 ainda que todos tenham aumentado o nmero de prefeitos de seus respectivos partidos nas eleies realizadas durante seus mandatos. Portanto, mesmo na presena de partidos com estruturas decisrias centralizadas uma outra dimenso do grau de centralizao do sistema partidrio , a frgil base de apoio partidrio dos presidentes na federao brasileira limitaria a capacidade dos partidos operarem como instncias de coordenao das aes de governo. A construo de coalizes de governo tende a reduzir estes efeitos (Tabela 1). No cenrio menos favorvel, montar coalizes de governo permitiu aos presidentes dobrar o percentual de prefeitos e governadores de sua base de apoio na estrutura vertical da federao. O presidente Fernando Henrique multiplicou por quatro o percentual de prefeitos da sua base de apoio em seu segundo mandato. A montagem de uma coalizo de governo permitiu que os presidentes Itamar Franco e Fernando Henrique contassem com bases de apoio vertical prximas ou superiores a 2/3 do total de governadores e prefeitos. Se a estrutura de todos os partidos da coalizo fosse centralizada isto , se todos os prefeitos e governadores se subordinassem s direes de seus respectivos partidos , a construo de coalizes de governo compensaria os efeitos centrfugos derivados da descentralizao fiscal. Adicionalmente, o efeito-demonstrao da adeso dos governos da base de apoio vertical s polticas do Executivo federal poderia ter um efeito de constrangimento sobre os governos dos partidos de oposio, fortalecendo assim a capacidade de coordenao do governo federal. No Brasil, no existem pesquisas conclusivas que permitam afirmar com segurana qual o efeito dos partidos sobre as relaes verticais da federao. A literatura sustenta que um dos efeitos provveis do federalismo descentralizar a estrutura decisria dos partidos, ao permitir que o controle de postos no Executivo opere como um recurso de poder nas barganhas intra-partidrias (Riker, 1975).

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O exame da trajetria das polticas sociais brasileiras desde o governo Sarney revela que ocorreram variaes na capacidade de coordenao federativa das polticas sociais entre os presidentes. Os governos Sarney, Collor e Itamar tiveram pouco sucesso em suas tentativas de reformas que envolveram a coordenao nacional destas polticas (Almeida, 1995; Affonso; Silva, 1996), ao passo que as duas gestes do governo Fernando Henrique foram mais bemsucedidas em sua capacidade de induzir as decises dos governos locais (Arretche, 2002). Uma anlise que simplesmente constatasse a coexistncia no tempo de dois

fenmenos permitiria afirmar que existe uma relao de causalidade entre a construo de bases verticais de apoio partidrio na federao e a capacidade de coordenao das polticas nacionais. Observe-se, na Tabela 1, que as bases de apoio vertical do governo Fernando Henrique variaram entre 67% e 78% do total de governadores e prefeitos. Contudo, se tais bases de apoio fossem uma condio suficiente para a capacidade de coordenao federativa, tenderamos a encontrar no governo do presidente Itamar Franco resultados mais positivos.5 Assim, a primeira parece ser uma condio de possibilidade para a segunda.

TABELA 1 Sustentao Partidria do Executivo Federal na Federao Brasil 1985-2004

Governadores e Prefeitos Total de Governadores Total de Prefeitos Governadores do Partido do Presidente Nmeros Absolutos Em porcentagem Governadores na Coalizo de Governo Nmeros Absolutos Em porcentagem Prefeitos do Partido do Presidente Nmeros Absolutos Em porcentagem

Sarney (PMDB-PFL) (3) 22/23 (4) 3.941/4.142 (5) 4.287 (3) 9/22 (3) 41,0/96,0

Collor (PRN-PDSPFL-PTB) 27 (5) 4.287 (6) 4.762 0 0

Itamar (PMDB-PFL-PTBPSDB-PSB)(1) 27 4.762

FHC 1 (PSDB-PFL-PTBPMDB) 27 (6) 4.762 (7) 5.378 6 22,0

FHC 2 (PSDB-PFL-PTBPMDB-PPB) 27 (7) 5.378 (8) 5.559 7 26,0

Lula (PT-PL-PSBPTB-PPS-PDTPCdoB-PMDB)(2) 27 5.559

8 30,0

3 11,0

(3) 9/23 (3) 41,0/100,0

11 41,0

18 67,0

18 67,0

21 78,0

(9)10/14 (9) 37,0/52,0

(4) 1.377/1.504 (5) 1.606 (4) 35,0/36,0 (5) 37,0

(5) 3 (6) 98 (5) 0,1 (6) 2,1

(6) 1.605 34,0

(6) 317 (7) 921 (6) 6,6 (7) 17,0

(7) 921 (8) 990 (7) 17,0 (8) 18,0

187 3,0

Prefeitos na Coalizo de Governo Nmeros Absolutos Em porcentagem

(4) 1.377/1.529 2.664 (4) 35,0/37,0 (5) 62,0

(5) 1.839 (6) 1.894 (5) 43,0 (6) 40,0

3.238 68,0

(6) 3.190 (7) 4.157 (6) 67,0 77,0

(7) 4.157 (8) 4.291 (7) 67,0 (8) 77,0

(9) 1.407/2.376 (9) 25,0/43,0

Fonte: Adaptado de Roma; Braga (2002); Figueiredo; Limongi (1999), com base no Banco de Dados Eleitorais do Brasil, Iuperj. (1) Desconsidera o fato de que o PSB saiu da coalizo e o PP entrou na coalizo em 1993. O PP no contava com nenhum governador ou prefeito no perodo. O PSB elegeu 48 prefeitos nas eleies de 1992. (2) Em 2004, o PDT saiu e o PMDB entrou para a coalizo. (3) Antes e depois das eleies de 1986. (4) Antes e depois das eleies de 1985. Nas eleies de 1985, foram eleitos mais 127 prefeitos pelo PMDB, em 201 municpios. (5) Resultados eleitorais de 1988. (6) Resultados eleitorais de 1992. O PL entrou para a coalizo de sustentao do governo Itamar em 1991. (7) Resultados eleitorais de 1996. No governo FHC1, os dados sobre os prefeitos da coalizo de governo incluem o PPB. (8) Resultados eleitorais de 2000. (9) Antes e depois da sada do PDT e da entrada do PMDB na coalizo de governo (2003/2004).

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Na verdade, o exame dos mecanismos e processos que tornam possvel coordenar aes entre esferas de governo indica que esta capacidade diretamente afetada pelo modo como esto estruturadas as relaes federativas nas polticas particulares. Pesquisas sobre as polticas implementadas pelos governos locais no concluram que exista relao significativa entre as decises de governo e o pertencimento s siglas partidrias nacionais (Rodrigues, 2003; Marques; Arretche, 2003). Alm disso, se a adeso aos programas federais dependesse essencialmente da construo de bases verticais de apoio na federao, a tendncia seria encontrar variaes significativas entre os diferentes presidentes no que diz respeito capacidade de coordenao de todas as polticas, bem como pequenas variaes nesta capacidade em um mesmo mandato presidencial. Na verdade, no este o caso. A forma como esto estruturadas as relaes federativas nas polticas especficas afeta as estratgias possveis para coordenao vertical das polticas nacionais. POLTICAS SOCIAIS E RELAES INTERGOVERNAMENTAIS Os constituintes de 1988 optaram pelo formato das competncias concorrentes para a maior parte das polticas sociais brasileiras. Na verdade, as propostas para combinar descentralizao fiscal com descentralizao de competncias foram estrategicamente derrotadas na ANC 198788 (Souza, 1997). Assim, qualquer ente federativo estava constitucionalmente autorizado a implementar programas nas reas de sade, educao, assistncia social, habitao e saneamento. Simetricamente, nenhum ente federativo estava constitucionalmente obrigado a implementar programas nestas reas. Decorre deste fato a avaliao de que a Constituio de 1988 descentralizou receita, mas no encargos (Almeida, 1995; Affonso; Silva, 1996; Affonso, 1999; Willis et al., 1999). Esta distribuio de competncias propcia para produzir os efeitos esperados pela literatura sobre federalismo e polticas pblicas: superposio de aes; desigualdades territoriais na proviso de servios; e mnimos denominadores comuns nas polticas nacionais. Estes efeitos, por sua vez, so derivados dos limites coordenao nacional das polticas. Ocorre que a Constituio Federal de 1988 no alterou a estrutura institucional de gesto das polticas sociais herdada do regime militar. Mesmo as medidas de reforma aprovadas e implementadas pelos sucessivos presidentes posteriormente Constituio Federal de 1988 pouco

ou nada alteraram esta estrutura prvia, que centralizada para as polticas de sade e desenvolvimento urbano e descentralizada para a poltica de educao fundamental. No incio dos anos 90, a distribuio federativa dos encargos na rea social derivava menos de obrigaes constitucionais e mais da forma como historicamente estes servios estiveram organizados em cada poltica particular. A capacidade de coordenao das polticas setoriais dependeu em grande parte destes arranjos institucionais herdados. Poltica de Sade Na distribuio intergovernamental de funes, a Unio est encarregada do financiamento e formulao da poltica nacional de sade, bem como da coordenao das aes intergovernamentais. Isto significa que o governo federal isto , o Ministrio da Sade tem autoridade para tomar as decises mais importantes nesta poltica setorial. Neste caso, as polticas implementadas pelos governos locais so fortemente dependentes das transferncias federais e das regras definidas pelo Ministrio da Sade. Em outras palavras, o governo federal dispe de recursos institucionais para influenciar as escolhas dos governos locais, afetando sua agenda de governo. A edio de portarias ministeriais tem sido o principal instrumento de coordenao das aes nacionais em sade. Isto quer dizer que a principal arena de formulao da poltica nacional tem sido o prprio poder Executivo e, marginalmente, o Congresso Nacional. O contedo destas portarias consiste, em grande medida, em condicionar as transferncias federais adeso de Estados e municpios aos objetivos da poltica federal. Nas condies em que se reduza a incerteza quanto ao fluxo das transferncias, tornando crvel que estas sero efetivamente realizadas, aumenta exponencialmente a capacidade federal de coordenar as aes dos governos estaduais e municipais. esta estrutura institucional que explica que, ao longo dos anos 90, o Ministrio da Sade tenha conquistado a adeso dos governos estaduais e municipais ao SUS. Em maio de 2002, 5.537 dos 5.560 municpios brasileiros 99,6% do total haviam assumido a gesto parcial ou integral dos servios de sade. Em 2000, os municpios brasileiros foram responsveis, em mdia, por 89% do total da produo ambulatorial no Brasil, com um desvio padro de 19% (consideradas todas as categorias de provedores), e por 84% da rede ambulatorial, mdia esta acompanhada de desvio padro decrescente. Isto , a rede e a

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produo de servios ambulatoriais se tornaram basicamente municipais, o que no era absolutamente a realidade da distribuio destes servios no incio dos anos 90 (Marques; Arretche, 2003). Estes resultados so, em boa medida, explicados pela capacidade de o Ministrio da Sade induzir as decises dos governos municipais. Estes eram responsveis por 9,6% do total do gasto consolidado em sade em 1985, por 35% em 1996 (Medici, 2002) e por 43% em 2000 (Ferreira, 2002). Pelo conceito de origem dos recursos, a participao dos municpios passou de 9,3% em 1985 para 28% em 1996 (Medici, 2002). A participao de Estados e municpios no processo de formulao da poltica de sade, por sua vez, est institucionalizada por meio de conselhos com representao de Estados e municpios.6 A institucionalizao destes espaos de negociao suprimiu do Ministrio da Sade a possibilidade de estabelecer unilateralmente as regras de funcionamento do SUS. Tais conselhos funcionam como um mecanismo de contrapeso concentrao de autoridade conferida ao Executivo federal. Polticas de Habitao e Saneamento

como financiador lhe confere recursos institucionais para coordenar as escolhas dos governos locais. A distribuio da autoridade decisria nesta poltica particular confere s comisses estaduais, nomeadas pelos governadores, a autoridade para distribuir os financiamentos no interior de cada Estado. Entretanto, o conselho gestor do FGTS define as regras de operao dos programas, assim como o agente financeiro do Fundo a CEF detm o poder para autorizao definitiva. Nem o Conselho Curador do FGTS nem a CEF contam com representao federativa em suas principais instncias decisrias. So rgos com controle majoritrio do governo federal. A ausncia de uma representao institucionalizada dos governos subnacionais nas arenas decisrias federais permite ao governo federal razovel autonomia para definir unilateralmente as regras de distribuio dos emprstimos federais. Tal como na rea de sade, portanto, a Unio est encarregada das funes de financiamento e formulao da poltica nacional. Entretanto, nesta poltica particular, a autoridade ainda mais concentrada do que na rea da sade, em vista da ausncia de representao federativa nas principais arenas decisrias. Poltica de Educao Fundamental

O sistema nacional de oferta de servios de habitao e saneamento foi institudo nos anos 60 e 70. As reformas institucionais realizadas nas dcadas de 80 e 90 no modificaram a estrutura bsica da distribuio federativa de funes. O governo federal arrecada e redistribui, por meio de emprstimos, os recursos da principal fonte de financiamento destas polticas: um fundo destinado a indenizar trabalhadores demitidos sem motivo, cuja arrecadao lquida direcionada ao financiamento de programas de saneamento e habitao (o Fundo de Garantia por Tempo de Servio FGTS). Os servios de saneamento bsico so providos por 27 companhias estaduais, que controlam a maior parte das operaes no setor, com base em contratos de concesso dos servios com mais de 4.000 municpios brasileiros. Nos demais municpios, os servios so operados por autarquias e rgos municipais. A produo de habitaes para populao de baixa renda realizada por companhias municipais, com atuao de mbito regional.7 Diante do expressivo volume de recursos necessrios produo de servios de infra-estrutura urbana e de moradia, reduzido o nmero de Estados e municpios brasileiros capazes de implementar polticas efetivas de habitao e saneamento sem aportes federais. O papel do governo federal

A oferta de ensino fundamental responsabilidade de Estados e municpios, sendo que estas duas redes operam de modo inteiramente independente. Devido forma como historicamente evoluiu a expanso das matrculas, muito varivel a participao das duas redes na oferta de matrculas em cada Estado: em 1996, no Estado de So Paulo, 87,5% das matrculas eram oferecidas pelo governo estadual, ao passo que em Alagoas e no Maranho eram os municpios que detinham 65% das matrculas (Vazquez, 2003:37). As desigualdades horizontal e vertical de capacidade de gasto da federao brasileira implicam diferenas na carreira e nos salrios dos professores, na natureza e qualidade dos servios educacionais, bem como no nvel de gasto/aluno. Em 1996, os municpios do Estado do Maranho gastavam em mdia R$ 100 ao ano com seus alunos, ao passo que o governo do Estado gastava R$ 385. Em So Paulo, por sua vez, este gasto era de R$ 1.039 para os municpios e de R$ 569 para o governo estadual (Vazquez, 2003:39). A Constituio Federal de 1988 definiu como concorrentes as competncias na educao fundamental, estabelecendo apenas que esta deveria ser oferecida preferen-

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cialmente pelos governos municipais. Alm disso, obriga governos estaduais e municipais a gastarem 25% de sua receita disponvel em ensino. Neste caso, diferentemente da poltica de sade, o governo federal no o principal financiador, desempenhando uma funo apenas supletiva, de financiar programas de alimentao dos estudantes das escolas pblicas e de construo e capacitao das unidades escolares, contando, portanto, com recursos institucionais bem mais limitados para coordenar a adoo de objetivos nacionais de poltica. por esta razo que, para alcanar um objetivo nacional por exemplo, reduzir as assimetrias intra-estaduais de gasto no ensino fundamental e promover a valorizao salarial dos professores , o governo Fernando Henrique adotou como estratgia a aprovao de uma emenda constitucional, como o Fundef.8 Na prtica, a implementao desta Emenda Constitucional implicou uma minirreforma tributria de mbito estadual, medida que, a cada ano, 15% das receitas de Estados e municpios so automaticamente retidas e contabilizadas em um Fundo Estadual o Fundef. Suas receitas so redistribudas, no interior de cada Estado, entre governos estaduais e municipais de acordo com o nmero de matrculas oferecidas anualmente. O Fundef estabeleceu assim um vnculo entre encargos e receitas fiscais, alm de garantir a efetiva transferncia dos recursos (Oliveira, 2001), cujo efeito foi eliminar as desigualdades intra-estaduais de gasto no ensino fundamental (Vazquez, 2003).9 Neste caso, para alcanar seus objetivos, o governo federal adotou a estratgia de constitucionalizar as transferncias intra-estaduais, eliminando a incerteza quanto ao recebimento dos recursos vinculados oferta de matrculas. Para obter o comportamento desejado por parte dos governos locais, criou uma obrigao constitucional, dada sua limitada capacidade institucional de afetar as escolhas dos governos locais. COMO ESTO COMBINADAS NO BRASIL AS DIMENSES DE COORDENAO E AUTONOMIA? Com exceo da poltica de educao fundamental, a concentrao de autoridade no governo federal caracteriza as relaes federativas na gesto das polticas, pois Unio cabe o papel de principal financiador, bem como de normatizao e coordenao das relaes intergovernamentais. O formato de gesto que concentra autoridade no governo federal apresenta vantagens para a coordenao dos

objetivos das polticas no territrio nacional, pois permite reduzir o risco de que os diferentes nveis de governo imponham conflitos entre programas e elevao dos custos da implementao, cuja ocorrncia mais provvel em Estados Federativos (Weaver; Rockman, 1993). Alm disso, a concentrao do financiamento no governo federal permitiria alcanar resultados redistributivos (Banting; Corbett, 2003), reduzindo desigualdades horizontais de capacidade de gasto. A descentralizao de encargos na poltica de sade foi derivada do uso da autoridade financiadora e normatizadora do governo federal para obter adeso dos municpios a um dado objetivo de poltica. Condicionar e garantir a efetividade das transferncias adeso dos governos locais agenda do governo federal revelou-se uma estratgia de forte poder de induo sobre as escolhas dos primeiros. Reduzida a incerteza sobre a regularidade na obteno de recursos, aumentou a disposio para assumir a responsabilidade pela proviso de servios de sade. A agenda de privatizaes das empresas estaduais de saneamento no passado recente tambm foi condicionada pela capacidade de induo do governo federal, derivada de sua autoridade sobre a principal fonte de financiamento. Neste caso, ao controle sobre o financiamento acrescenta-se a inexistncia de representao federativa nas instncias decisrias federais. Esta combinao permitiu Unio definir unilateralmente as regras para obteno de emprstimos, endurecendo as condies para sua concesso e, portanto, desfinanciando os governos subnacionais nesta rea de poltica. Nas reas de poltica em que o governo federal no dispe de recursos institucionais para alterar as escolhas dos governos locais, a estratgia de constitucionalizar encargos revelou-se bem-sucedida. Tratou-se de aprovar emendas Constituio que reduzem muito a margem de escolhas dos governos subnacionais, obrigando-os a adotar o comportamento considerado desejvel pelo governo federal. Esta foi a estratgia adotada para equalizar os nveis intra-estaduais de gasto em ensino fundamental e elevar os salrios dos professores. Na rea da sade, esta foi a estratgia adotada para vincular receitas a nveis de gasto em sade.10 Na verdade, a aprovao de emendas Constituio relativamente mais fcil no Brasil do que em outras federaes. A maioria de 2/3 em duas sesses legislativas em cada Cmara (dos Deputados e Senado) o requisito essencial para sua aprovao. No necessria a aprovao nas

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casas legislativas estaduais, como nos Estados Unidos, por exemplo, mesmo que a matria afete os interesses dos governos subnacionais. Nos casos acima mencionados, a obteno do apoio do presidente para a iniciativa legislativa, que permitiu mobilizar favoravelmente a coalizo de sustentao do governo no Congresso, foi o fator central para o sucesso do Executivo na arena parlamentar. A constitucionalizao de encargos ou nveis de gasto , entretanto, uma estratgia que encontra limites nas desigualdades horizontais da federao brasileira. A desigualdade horizontal dos governos subnacionais permanece recomendando cautela na definio constitucional de competncias exclusivas na gesto das polticas sociais, ainda que a descentralizao fiscal e de polticas tenha aumentado as capacidades estatais administrativas, fiscalizadoras e de produo de servios dos governos subnacionais. A vinculao de gasto tende ainda a reproduzir no plano da implementao das polticas desigualdades preexistentes de capacidade de gasto. Os resultados redistributivos da concentrao de autoridade no governo federal no se revelaram entretanto to evidentes. A municipalizao dos servios de sade no foi acompanhada de reduo na desigualdade intermunicipal nos padres de sua oferta (Marques; Arretche, 2003). A complementao da Unio para o ensino fundamental teve resultados quase nulos sobre as desigualdades interestaduais de padres de gasto (Vazquez, 2003). Isto ocorre em parte porque estes desembolsos federais apresentam reduzido efeito redistributivo (Prado, 2001), mas tambm porque o objetivo de alcanar a descentralizao teve mais centralidade do que os objetivos redistributivos nas estratgias adotadas nos anos 90. No entanto, a estrutura institucional para coordenao das polticas nacionais pode ser utilizada para obter as metas desejveis.

3. A Reforma Tributria de 1965-68 criou o Fundo de Participao dos Estados (FPE) e o Fundo de Participao dos Municpios (FPM), compostos de um percentual sobre a arrecadao federal do Imposto de Renda e do Imposto sobre Produtos Industrializados. Estes percentuais eram de 5% para cada Fundo em 1968 e passaram a 21,5% e 22,5%, respectivamente, com a Constituio de 1988. Os Fundos de Participao movimentam cerca de 20% do total da receita administrada pela Unio (Prado, 2001:54). 4. A tabela considera os partidos pelos quais os governadores e prefeitos foram eleitos, ignorando possveis trocas de partidos durante o mandato. Esta deciso tende a subestimar o nmero de prefeitos da base de apoio do presidente. Para os governadores, tende a refletir a realidade, pois o fenmeno de troca de partidos entre governadores pouco comum. Agradecimentos a Maria do Socorro Braga por esta informao. 5. A comparao entre o desempenho dos dois governos certamente afetada pelo fator tempo de mandato, que no est sendo analisado aqui. 6. A NOB 93 institucionalizou a Comisso Intergestores Tripartite e as Comisses Intergestores Bipartite que, juntamente com o Conselho Nacional de Sade, so fruns de pactuao da poltica nacional de sade. 7. Entre 1995 e 2000, 12 das 44 companhias habitacionais municipais fecharam devido poltica de no financiamento do governo Fernando Henrique (Arretche, 2002). 8. A Emenda Constitucional do Fundef EC 14/96 estabelece que, pelo prazo de dez anos, Estados e municpios devem aplicar, no mnimo, 15% de todas as suas receitas exclusivamente no ensino fundamental. Alm disso, 60% destes recursos devem ser aplicados exclusivamente no pagamento de professores em efetivo exerccio do magistrio. Para reduzir a desigualdade de gasto, a EC 14/96 estabelece que o governo federal deve complementar o gasto naqueles Estados em que um valor mnimo nacional no seja alcanado com base nas receitas dos governos locais. 9. Seus efeitos sobre as desigualdades de gasto entre os Estados foram quase nulos, particularmente devido aos reduzidos aportes de recursos da Unio (Vazquez, 2003). 10. A EC 29/2000 estabelece que at 2005 os Estados devem gastar no mnimo 12% de suas receitas em sade. Para os municpios, esta vinculao dever atingir o patamar de 15% das receitas e, para a Unio, a elevao do gasto em sade deve acompanhar a variao do crescimento do PIB.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS NOTAS

Este texto uma verso revista do trabalho Federalismo, Relaes Intergovernamentais e Polticas Sociais no Brasil, apresentado no Seminrio Internacional Anlise Comparativa sobre Mecanismos de Gesto Inter-governamental e Formatao de Alternativas para o Caso Brasileiro, organizado pela Subchefia de Assuntos Federativos da Casa Civil da Presidncia da Repblica e o Frum das Federaes, em Braslia, 17 e 18 de setembro de 2003. 1. Os municpios s passaram a ter competncia exclusiva para decretar tributos a partir da Constituio de 1934. 2. A saber, a contribuio para a previdncia social, o Imposto de Renda (IR), a Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) e o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). AFE/BNDES. Informe-se, n.40, 2002. AFFONSO, R. A Federao na encruzilhada. Revista Rumos. Os caminhos do Brasil em debate, v.1, n.2, p.29-38, 1999. (Publicao da Comisso Nacional para as comemoraes do V centenrio do descobrimento do Brasil). AFFONSO, R.; SILVA, P.L.B. Descentralizao e polticas sociais. So Paulo: Fundap, 1996. ALMEIDA, M.H.T. de Federalismo e polticas sociais. Revista Brasileira de Cincias Sociais, v.28, n.10, p.88-108, 1995. ARRETCHE, M. Federalismo e relaes intergovernamentais no Brasil: a reforma dos programas sociais. Dados, v.45, n.3, p.431-57, 2002. BANTING, K.; CORBETT, S. Federalismo y politicas de atencin a la salud. In: Frum das Federaes/Institucional Nacional para el

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MARTA ARRETCHE: Professora do Departamento de Cincia Poltica da USP. Autora do livro Estado Federativo e Polticas Sociais (arretche@uol.com.br).

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