Administrao Pblica

Administrao Pblica

SUMRIO
1. Organizao do Estado e da Administrao Pblica..............................................................03 2. Modelos tericos de Administrao Pblica: patrimonialista, burocrtico e gerencial............09 3. Experincias de reformas administrativas...............................................................................11 4. O processo de modernizao da Administrao Pblica........................................................13 5. Evoluo dos modelos/paradigmas de gesto: a nova gesto pblica...................................15 6. Governabilidade, governana e accountability........................................................................16 7. Governo eletrnico e transparncia........................................................................................22 8. Qualidade na Administrao Pblica.......................................................................................24 9. Novas tecnologias gerenciais e organizacionais e sua aplicao na Administrao Pblic...26 10. Gesto Pblica empreendedora............................................................................................27 11. Ciclo de Gesto do Governo Federal....................................................................................29 12. Controle da Administrao Pblica.......................................................................................33 13. tica no exerccio da funo pblica.....................................................................................37

Administrao Pblica

1. Organizao do Estado e da Administrao Pblica

ADMINISTRAO PBLICA: Organizao. Entidades polticas e administrativas.

1.1 - Organizao A organizao da Administrao ocorre aps a organizao do Estado.

a estruturao legal das entidades e rgos que vo desempenhar as funes, atravs dos agentes pblicos (Pessoas Fsicas). Faz-se normalmente por Lei, podendo ser por Decreto, quando no trata da criao de cargos, nem aumenta a despesa.

Logo, cargo pblico s pode ser criado por lei.

Diz Meirelles: No campo estrutural e funcional do Estado, atua o moderno Direito Administrativo Organizatrio, impondo regras jurdicas de organizao e funcionamento do complexo estatal, mas so as Tcnicas de Administrao que indicam instrumentos e a conduta mais adequada ao pleno funcionamento das atribuies da Administrao. Ambos Direito e Administrao tm que coexistir.

o aparelhamento do Estado para realizao de servios, cujo objetivo a satisfao de necessidades indivisveis da sociedade.

Administrao Pblica

Pratica atos de execuo ou administrativos, conforme a competncia do rgo e seus agentes.

Governo exerce atividade poltica, independente. Comanda com responsabilidade poltica e constitucional sem responsabilidade profissional.

Administrao vinculada lei e tcnica neutra e hierarquizada. Executa atos sem responsabilidade poltica e constitucional, mas com responsabilidade tcnica e de acordo com a lei.

o instrumento de que dispe o Estado para por em prtica as opes polticas do governo.

Governo e administrao, ambos so criaes abstratas da Constituio que atuam:

O Estado por meio de entidades pessoas jurdicas

A Administrao pblica: por meio de rgos centros de deciso, e por meio de agentes pessoas fsicas investidas em cargos e funes.

1.2 Entidades polticas e administrativas

Segundo Meirelles, pg. 62:

Entidade a pessoa jurdica, pblica ou privada; rgo elemento despersonalizado incumbido da realizao das atividades da entidade a que pertence, atravs de seus agentes.

Administrao Pblica

Agentes so pessoas fsicas incumbidas de executar atividades atribudas ao rgo. rgo um centro de competncia para desempenhar funes estatais, o que acontece atravs dos agentes. Pessoas fazem ou deixam de fazer alguma coisa, no as organizaes. A Constituio Federal no art. 37, trata dos princpios a serem observados pela Administrao direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. Meirelles, diz: Esse conjunto de entidades estatais, autrquicas, fundacionais e paraestatais constitui a Administrao Pblica em sentido instrumental amplo, ou seja, a Administrao centralizada e a descentralizada, atualmente denominada direta e indireta.

1.2.1 Administrao direta ou centralizada. constituda pelos servios integrados na estrutura administrativa da Presidncia da Repblica e dos Ministrios, no que se refere Unio. Nos Estados, Distrito Federal e Municpios a organizao semelhante.

1.2.2 Administrao indireta ou descentralizada. So entidades criadas pelo Estado, ou cuja criao por ele autorizada, para executar atividade administrativa, caracterizada como servio pblico ou de interesse pblico. So pessoas de direito pblico ou privado, que proporcionam ao Estado a consecuo de seus fins administrativos.

1.3 Entidades descentralizadas. 1.3.1 Autarquias. So criadas por lei. Possuem personalidade jurdica de direito pblico interno. Tm patrimnio e recursos prprios. Seu objetivo executar servios tpicos da Administrao Pblica. Realizar atividades estatais especficas. Exemplos: Institutos de Assistncia Mdica e Previdncia IPEs ( dos Estados) Conselhos Profissionais DNIT DAER Banco Central do Brasil Comisso Nacional de energia Nuclear Universidades (USP UFRGS) Faculdades Isoladas.

Administrao Pblica

So entes autnomos sem serem autonomias autonomias so os Municpios. Tm autonomia poltica. As autarquias esto sujeitas ao controle da entidade estatal que as constituiu. Os Municpios no. S esto sujeitos atuao poltica das entidades maiores a que pertencem: Unio e Estadosmembros. As autarquias sendo autnomas no possuem subordinao hierrquica para com a entidade estatal a que pertence. Possuem vinculao com a entidade matriz que sobre ela exerce um controle legal no sentido de que cumpram os fins para os quais foram constitudas.

1.3.2 Fundaes. Tm personalidade jurdica de direito pblico, patrimnio prprio e sua criao autorizada por lei. Sua criao se processa por escritura pblica e estatuto registrado e inscrito no registro civil das Pessoas Jurdicas. Executam atividades de interesse coletivo, como: Educao Pesquisa Ensino assistncia Social, sob amparo e controle permanente do Estado.

Exemplos: FUNAI (Assistncia Social) Fundao Universidade de Brasilia (Ensino) Fundao Padre Anchieta (Educao) FIBGE (Pesquisa).

Meirelles, entretanto, sobre Fundaes, ensina o seguinte:

...agora a nossa Federao compreende a Unio, os Estados Membros, o Distrito Federal e os Municpios. Todas so entidades estatais, ou seja, apenas so entidades estatais estas que possuem autonomia poltica, alm da autonomia administrativa e financeira (Unio, Estados, distrito Federal e Municpios).

Outras pessoas jurdicas institudas ou autorizadas a se constiturem por lei, ou so autarquias, ou so fundaes, ou so paraestatais (muda a classificao dada por Habckost), e esse conjunto constitui a Administrao Pblica, ou seja, a Administrao direta e indireta de que trata o art. 37 da Constituio Federal de 1988.

Diz ainda Meirelles: A nossa atual Constituio da Repblica, do ponto de vista formal, mal redigida, assistemtica e detalhista; a redao confusa, a matria distribuda sem sistema, encontrando-se o mesmo assunto em vrios captulos, e desce a detalhes imprprios de texto constitucional.

Administrao Pblica

1.3.3 Paraestatais. Que esto paralelas, ao lado do Estado. Executam atividades de interesse do Estado, mas no privativas. So Pessoas Jurdicas de Direito Privado. Sua criao deve ser autorizada por lei. Seu patrimnio pode ser pblico ou misto. Seu objetivo a realizao de atividades, obras, servios de interesse coletivo, sob controle do Estado. Seus estatutos ou contratos sociais so registrados na Junta Comercial ou no registro civil. So elas:

a) Empresas Pblicas. Pessoa Jurdica de Direito Privado. Patrimnio e capital do Estado. Criao autorizada por lei. Seu objetivo a execuo de atividade econmica ou industrial por interesse ou convenincia administrativa. Exemplos: Rede Ferroviria Federal Casa da Moeda CEF EBCT CEE

b) Sociedades de Economia Mista. Pessoa Jurdica de Direito Privado. Seu patrimnio prprio. Sua criao autorizada por lei. Seu objetivo a execuo de atividade econmica ou servio. Tm a participao do Poder Pblico e de Particulares no seu capital e administrao. Exemplos: Petrobrs Banco do Brasil Banrisul.

c) Servios Sociais Autnomos. Pessoa Jurdica de Direito Privado. Sua criao autorizada por lei. Possuem patrimnio prprio. Administrao particular. Tm finalidade especfica de assistncia ou ensino a certas categorias sociais ou profissionais. No tm finalidade lucrativa. Exemplos: SESI SESC SENAI SENAC SEBRAE

(educao. Processo de desenvolvimento da capacidade fsica intelectual e moral da criana e do ser humano em geral, visando sua melhor integrao individual e social.

(Ensino. Transmisso de conhecimentos, informaes ou esclarecimentos indispensveis educao, ou a um fim especfico Ensino religioso Ensino Tcnico. Tudo conforme Novo Dicionrio Aurlio da Lngua Portuguesa).

Administrao Pblica

QUADRO DEMONSTRATIVO DAS CARACTERSTICAS DAS ENTIDADES DA ADMINISTRAO DESCENTRALIZADA

Entidades

Criao

Personali

Capital/Patrimnio

Objetivos

Observaes

dade So autnomas na execuo de

Jurdica de AUTARQUIAS

Patrimnio e Recursos

Executar atividades

suas atividades.

Por Lei

Direito Pblico

prprios

estatais especfica

Sujeitas ao controle da entidade

que as criou FUNDAES Autorizada Idem Patrimnio Prprio Executar atividades Exemplos: Educao, Ensino,

por lei

de interesse coletivo

Pesquisa, Assistncia social

Esto paralelas ao Estado. Patrimnio pode ser pblico PARAESTATAIS ou privado. Estatuto ou Contrato sra registrado na Junta Comercial do Estado ou no registro civil.

Administrao Pblica

EMPRESAS

Autorizada

Jurdica de Direito

Capital e

Executar atividades

Exemplos: RFFSA,

PBLICAS

por lei

Privado

Patrimnio

econmicas

Casa da

do Estado SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA por lei Privado E de Particulares Autorizada Jurdica de Direito Capital do Estado

ou industrial Executar atividade

Moeda, EBCT. Participao do Estado

econmica ou servio

e de Particulares na

por convenincia

Administrao e no

Capital. SERVIOS Executar atividades Administrao Particular.

SOCIAIS

Autorizada

Jurdica de Direito

de Assistncia social,

Exemplos: SEST,

AUTNO

por lei

Privado

Patrimnio Prprio

tcnica ou ensino a

SENAT, SEBRAE, SENAC, SESC, SESI, SENAI.

MOS

certas categorias

sociais/profissionais

2. Modelos tericos de Administrao patrimonialista, burocrtico e gerencial

Pblica:

Historicamente desenvolveram-se trs modelos de administrao pblica: o Patrimonialista, o Burocrtico e o Gerencial. Administrao Pblica Patrimonialista ou Patriarcal: no patrimonialismo, caracterstica dos Estados absolutos, o patrimnio pblico e o patrimnio do soberano confundiam-se. Todas as decises poltico-administrativas concentravam-se no monarca (Ltat cest moi) e beneficiavam apenas o clero e a nobreza; conseqentemente, a corrupo, o empreguismo e o nepotismo eram marcantes. A Administrao Pblica Burocrtica nasceu no sculo XIX poca do Estado Liberal em que o capitalismo passou a dominar da necessidade de distinguir no s o pblico do privado, mas tambm distinguir o administrador pblico do ser poltico, visando a proteger o Estado da corrupo, do empreguismo e do nepotismo. Caracteriza-se pela centralizao das decises, pela hierarquia funcional, pelo profissionalismo, pelo formalismo (legalidade) e pelo controle passo a passo dos processos administrativos, controle sempre a priori, objetivando, acima de tudo, a substituir a Administrao Patriarcal.

Administrao Pblica

Na metade do sculo XX, surgiu a Administrao Pblica Gerencial ou Administrao por Resultados ou Ps-burocrtica. Baseou-se em uma concepo de Estado e de sociedade democrtica e pluralista, em razo de que a expanso das funes sociais e econmicas do Estado, o desenvolvimento tecnolgico e a globalizao da economia trouxeram tona os problemas decorrentes do modelo burocrtico, principalmente a nocorrespondncia s exigncias do cidado-cliente

A Administrao Pblica Gerencial, concentrada nos resultados diretamente voltados para o interesse pblico, objetiva promover aumento da qualidade e da eficincia dos servios ofertados pelo Estado, valorizando o servidor e enfatizando a descentralizao. Busca, tambm, a eficincia das empresas e dos servios sociais, com nfase nos controles de resultados, de competio e social, ou seja, apia-se em controles a posteriori e noburocrticos. A gesto gerencial adota vrias inovaes operacionais e organizacionais provenientes da iniciativa privada, como a diminuio de nveis hierrquicos, a adoo do sistema de custos e a difuso de sistemas de informaes gerenciais. BARZELAY apresenta, comparativamente, as caractersticas dos modelos burocrtico e ps-burocrtico: Paradigma burocrtico Inters pblico Eficiencia Administracin Control Especificar funciones, autoridad y estructura Justificar costos Implantar responsabilidad Seguir reglas y procedimientos Operar sistemas administrativos Paradigma posburocrtico

Resultados que valoran los ciudadanos Calidad y valor Produccin Lograr el apego a las normas Identificar misin, servicios, clientes y resultados Entregar valor Construir la rendicin de cuentas Fortalecer las relaciones de trabajo Entender y aplicar normas Identificar y resolver problemas Mejorar continuamente los procesos Separar el servcio del control Lograr apoyo para las normas Ampliar la accin colectiva Ofrecer incentivos Evaluar y analizar resultados Enriquecer la retroalimentacin

A pretendida revoluo gerencial portadora de uma seqncia de ensinamentos, sendo, talvez, o mais relevante a convico de que a burocracia pblica pode ser modernizada gerencialmente bem como pode ser passvel de insero social.

10

Administrao Pblica

No obstante a Reforma Administrativa pretenda uma completa separao entre administrao e poltica, certo que a boa administrao pblica uma possibilidade de implementao organizacional do conjunto das relaes polticoadministrativas do Estado. Isto implica adequao de tecnologia gerencial no necessariamente disponvel sob a forma de um determinado tipo-ideal de administrao pblica s finalidades, valores e regras operacionais bsicas de cada estado. Na III Conferncia Ibero-americana de Ministros da Administrao e Reforma do Estado, realizada na Cidade do Panam em 26 e 27 de junho de 2000, com a participao do Brasil, restou firmado que a dinmica social e econmica, que cada vez mais intensa, e a consolidao de valores e prticas democrticas, exigem uma administrao pblica plenamente comprometida com uma cultura de servio, qualidade e prestao de contas a todos os nveis. O mero cumprimento da normatividade estabelecida j no condio suficiente para servir a populao. A sociedade requer meios institucionais e organizacionais que emanem de uma cultura administrativa que d prioridade transparncia e prestao de contas, eficincia e permanente participao social. Os valores democrticos, num Estado de Direito e numa sociedade eqitativa, s admitem que uma cultura administrativa, com os princpios referidos, seja o eixo orientador do governo.

3. Experincias de reformas administrativas

No Brasil a implantao da Administrao Pblica Burocrtica deu-se pela criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico DASP, pelo Decreto n 579, de junho de 1938 (embora iniciada em 1936 com a criao do Conselho Federal do Servio Pblico, absorvido pelo DASP), representando a primeira reforma administrativa do pas e a sedimentao dos princpios centralizadores e hierrquicos da burocracia clssica. Visando a superar a rigidez burocrtica implantada em 1938, foi editado em 1967 o DecretoLei n 200 considerado como um primeiro momento da administrao gerencial no Brasil, o qual enfatizou a administrao pblica voltada para a eficincia e para a descentralizao administrativa (administrao pblica para o desenvolvimento). Promoveu a racionalizao administrativa, ao instituir as funes planejamento e oramento e ao difundir, como princpios gerais de ao, a desconcentrao, a coordenao e o controle, a competncia e a informao no processo decisrio. Contudo, as reformas pretendidas pelo DecretoLei n 200/67 no obtiveram pleno xito, facilitando, inclusive, ao permitir a contratao de servidores sem concurso pblico (art. 188, 1), a continuidade das prticas patriarcalistas. E, embora tenham conseguido implantar um certo grau de eficincia e de competncia na administrao federal indireta, no desencadearam mudanas suficientes na administrao direta, que permaneceu arcaica e ineficiente.

11

Administrao Pblica

A Constituio de 1988 rejeitou a descentralizao de 1967, por entend-la vinculada ao autoritarismo, e reafirmou os ideais da administrao pblica burocrtica, inclusive como reao ao clientelismo dominante no Pas. Em meio a uma sria crise econmica, agravada em 1990 por um processo hiperinflacionrio, entendeu-se necessrio reformar o Estado Brasileiro. E, ainda, visto que as alteraes decorrentes da Constituio de 1988 encareceram significativamente o custeio da mquina administrativa, verificando-se tambm aumento da ineficincia dos servios sociais ofertados e acentuamento do clientelismo, adveio a Emenda Constitucional n 19, de 04 de junho de 1998 reforma constitucional conhecida como Reforma Administrativa, introduzindo a gesto gerencial ou ps-burocrtica. A reforma administrativa s tomou corpo diante da necessidade de consolidao do ajuste fiscal, da busca do equilbrio das contas pblicas mediante uma gesto fiscal responsvel. Para tanto, foi editada a Lei Complementar n 101, de 04 de maio de 2000, inaugurando um novo ciclo para o controle das finanas pblicas. Assim, deve o gasto ser balizado pela arrecadao, a assuno de compromissos guardar relao com a capacidade de pagamento, e o endividamento ou a venda de ativos ter como contrapartida investimentos ou diminuio de passivos. A arrecadao dos impostos institudos dever do administrador, devendo transparncia sociedade sobre a gesto dos recursos pblicos. Os interesses da sociedade devem nortear a elaborao dos oramentos pblicos, sendo que a atuao fiscal do governo deve ter coerncia com metas prefixadas. A Lei de Responsabilidade Fiscal requer, em sntese, a observncia dos seguintes princpios: o da necessidade de ser estabelecido um processo de mudanas bsicas nos ambientes institucionais vinculados gesto fiscal; o de ser priorizada conduta administrativa que implique reduo de despesas; o de afastar os beneficirios de privilgios do mbito do setor pblico; o de aumentar as receitas, especialmente com a adoo de poltica fiscal que reduza ou acabe com a sonegao; o de que deve ser instituda uma gesto fiscal responsvel, com absoluta prioridade para o controle do gasto e do endividamento. Verifica-se que, no novo modelo de gesto, foram mantidas algumas caractersticas do modelo burocrtico clssico a impessoalidade, a hierarquia e a profissionalizao, sugerindo reduo do formalismo (legalidade) e atribuindo maior liberdade ao gestor pblico para esse expressar a sua criatividade. Embora conjugando mecanismos de controle econmico, social e gerencial, mantm, necessariamente, os controles formais, para garantir o bom desempenho e a correo no uso dos recursos pblicos. O gerencialismo, implicando a reduo dos controles formais, pode significar diminuio da racionalidade formal burocrtica e adoo da racionalidade substancial justificada somente pelas razes de estado, o que pode tornar o controle da administrao ainda mais ineficaz ou inexistente, favorecendo a corrupo. Mrio Martinez Silva tambm afirma que uma ampla reforma, que implica maior flexibilidade para a gesto, requer tambm, alm de uma boa estruturao dos mecanismos de controle formais, que se abram perspectivas, principalmente, para uma maior participao social e, conseqentemente, para a ampliao da democracia participativa. O importante que seja alcanada uma situao inserida e regulada, como colocado por Martins (1997). Quando se fala em participao social, tem-se que considerar a condio efetiva de responsabilizao dos gestores

12

Administrao Pblica

pblicos pelos atos praticados e a participao social nas polticas pblicas, ou seja, ao que se chama de accountability. Isso significa um estmulo organizao social, educao para a cidadania e participao efetiva na formulao das polticas pblicas do governo. Portanto, constituem-se os mecanismos de controle no elemento essencial para assegurar que sejam atingidos os objetivos estabelecidos nos programas de governo. E, diante das transformaes decorrentes do fenmeno da globalizao, as quais afetaram o papel do Estado e da conscincia de que este enquanto patrimnio pblico deve ser defendido, torna-se necessrio modernizar a administrao pblica, para que se possa, sobretudo, concretizar a Repblica Brasileira como definida no art. 1 da Constituio da Repblica: Estado Democrtico de Direito. Para tanto, imprescindvel tambm um quadro profissional qualificado e competente j que a administrao pblica gerencial deve ser construda sobre a administrao pblica burocrtica, cujas qualidades (segurana e efetividade) so importantes e continuaro presentes.

A modernizao implica no s aperfeioamento contnuo dos mtodos mas tambm dos administradores e servidores envolvidos, buscando uma gesto empreendedora e de qualidade que no mantenha o foco apenas na forma operacional da obteno da qualidade, mas que fomente a gesto do compromisso. Em um pas como o Brasil, em que ainda muito marcante o sistema poltico clientelista Estado empregador , o novo Estado prestador de servios exige a profissionalizao, centrada no desempenho. Certo que no se pode culpar o servidor pblico pela qualidade do servio pblico ofertado.
Nesta nova etapa, por constiturem o pilar de sustentao da Administrao Pblica e representarem a continuidade da atividade administrativa, os servidores passam a ter importncia significativa e devem ter suas funes reconhecidas e valorizadas pelos gestores pblicos (importncia e valorizao j pretendidas pelo Decreto-Lei n 200/67, art. 94).

A mudana que se deseja no fcil de realizar, pois, alm de requerer mudanas de atitudes e de comportamento, pressupe um novo perfil de gestores e de servidores pblicos, motivados e conscientes do compromisso que os liga sociedade. A motivao que pode transformar os servidores em agentes das mudanas que se impem, principalmente contra a cultura do mau uso do dinheiro pblico.

4. O processo de modernizao da Administrao Pblica

O processo de reforma e modernizao da Administrao Pblica (AP) em curso assenta num modelo de servio pblico centrado nos cidados e nas empresas, com reas de actuao transversal de simplificao legislativa e administrativa, normalizao, promoo da administrao em rede e racionalizao do modelo de distribuio de servios pblicos, apoiadas pelo uso intensivo de tecnologias de 13

Administrao Pblica

informao. Pretende-se com este processo caminhar para uma Administrao Pblica mais eficiente e eficaz, com vantagens para os cidados e agentes econmicos. Com o novo modelo de servio pblico, pretendem-se atingir trs grandes objetivos:

Melhorar a qualidade de vida dos cidados; Reforar a confiana dos cidados no Estado; Aumentar a transparncia da ao administrativa para os cidados e para as empresas.

Para o desenvolvimento deste modelo de servio pblico, assumem-se como principais objetivos especficos do Eixo IV - "Administrao Pblica Eficiente e de Qualidade" os seguintes:

Aumentar a eficcia e a eficincia da atividades administrativa com reflexo nas condies e no desempenho de funes de interao do Estado com os cidados e com os agentes econmicos; Reduzir os "custos pblicos de contexto" que representam constrangimentos criao de empresas e ao desenvolvimento da sua atividades; Promover o uso intensivo das tecnologias de informao e comunicao, promovendo uma administrao em rede; Qualificar a prestao do servio pblico, com impacto nos funcionrios que prestam diretamente o servio aos cidados e s empresas, bem como naqueles que os apiam.

A necessidade de melhorar a interao entre a Administrao Pblica e os seus destinatrios (cidados e empresas), constitui-se como elemento central para a competitividade nacional, instituindo o primeiro objetivo especfico. A este nvel, merece particular ateno a oferta de um novo modelo de distribuio de servios pblicos, qualificando o atendimento aos cidados e s empresas, e melhorando o acesso por parte destes a esses mesmos servios. Relativamente ao segundo objetivo especfico, pretende-se estimular, por um lado, a racionalizao da organizao administrativa e, por outro, a previsibilidade, transparncia e simplificao do processo legislativo e dos processos administrativos, de modo a potenciar a prestao de um servio pblico de qualidade aos cidados e s empresas. Para que os servios pblicos possam atingir um bom nvel de execuo das suas capacidades e competncias, torna-se essencial a utilizao intensiva das TIC, representando este o terceiro objetivo especfico deste eixo. Por essa razo, o processo de modernizao da Administrao Pblica deve tambm assentar na melhoria da eficincia, na racionalizao e reduo dos custos relativos infra-estrutura tecnolgica, de comunicaes e de sistemas de informaes. Finalmente, o quarto objetivo especfico assenta na promoo de formao e especializao dos funcionrios da Administrao Pblica integrados no processo de modernizao da Administrao Pblica Central, considerando que so elementos essenciais para o sucesso do mesmo. De forma a garantir a sustentabilidade e

14

Administrao Pblica

continuidade deste processo, merece particular nfase a qualificao das competncias profissionais de todos os que esto envolvidos em projetos de mudana. Para se alcanarem os objetivos fixados, estabeleceram-se quatro grandes categorias de prioridades a adotar no quadro da gesto do Eixo IV:

Aproveitamento das sinergias entre os servios pblicos para a qualificao e simplificao do atendimento aos cidados e s empresas, atravs de uma lgica de proximidade conjugada com critrios de forte racionalizao de estruturas; Racionalizao dos modelos de organizao e gesto da Administrao Pblica, e a simplificao, reengenharia e desmaterializao de processos, com incidncia para aqueles com impacto na vida dos cidados e empresas; Criao de uma infra-estrutura tecnolgica, de comunicaes e de sistemas de informao na Administrao Pblica Central, com o objetivo de racionalizar e reduzir os custos fixos e permanentes com impacto para prestao do servio pblico para os cidados e para as empresas; Desenvolvimento da formao dos funcionrios da Administrao Pblica Central em reas especficas associadas a projetos integrados de modernizao, garantindo as competncias necessrias prossecuo e continuidade dos mesmos.

5. Evoluo dos modelos/paradigmas de gesto: a nova gesto pblica

O movimento de implantao das burocracias no mundo ocidental (do final dos anos 1800 at a dcada de 1940) baseado na idia de racionalidade, de adequao dos meios aos fins, de eficincia deu-se como reao cultura patrimonialista vigente. Destaco, pelo menos, trs importantes personagens: (i) o presidente norte-americano Woodrow Wilson que, em 1887, publicou o seu clssico Estudo da Administrao, propondo iniciativas de estruturao da administrao pblica e defendendo uma rigorosa separao entre poltica e administrao, para se afastar do spoils system, fonte da discricionariedade e da corrupo; (ii) o engenheiro norte-americano Frederick Taylor um obcecado pelos cronmetros que, em 1911, ao exaltar a produtividade e a eficincia, inventou a administrao cientfica, destacando a necessidade da busca da melhor maneira (the one best way) de realizar as tarefas; (iii) o socilogo alemo Max Weber que, ao estudar os tipos de sociedade e as formas de exerccio da autoridade (tradicional e carismtica), desenvolveu, como alternativa, o modelo racional-legal (burocrtico) a partir de seus atributos (impessoalidade, especializao, normatizao, hierarquizao, meritocracia etc.) e das funcionalidades decorrentes.

15

Administrao Pblica

Seguiu-se a era das reformas feitas para enfrentar as limitaes do modelo burocrtico (dos anos 40 ao incio dos 80), em que foram introduzidas iniciativas de aperfeioamento via fortalecimento institucional (institution building), numa tentativa de vincular os meios aos fins modernizao administrativa , em um contexto caracterizado pela expanso da atuao estatal. Alguns estudiosos (Robert Merton, Philip Selznick, Phillip Thompson), mesmo reconhecendo as virtudes do modelo concebido por Weber, observaram que as conseqncias imprevistas da ao humana produziam, muitas vezes, disfuncionalidades. certo que uma organizao deve ser impessoal, o mesmo valendo para outros atributos do modelo; mas a impessoalidade em excesso to disfuncional quanto a ausncia deste atributo, pois provoca desmotivao. Os primeiros sinais da introduo de uma nova cultura baseada no empreendedorismo inspirada em prticas da gesto empresarial foi batizada de Nova Gesto Pblica (NGP, dos anos 80 em diante). Este movimento surgido no Reino Unido, no final dos anos 70 (mais precisamente em 1979, com a ascenso de Margareth Thatcher) foi adotado nos Estados Unidos (sob Ronald Reagan), nos anos 80, e logo se expandiu pelo mundo anglo-saxo (Austrlia, Nova Zelndia), atingindo, em seguida, vrios pases da Europa. Chegou, nos anos 90, Amrica Latina, primeiro no Chile e, a partir de 1995, no Brasil. Podemos analisar a emergncia da NGP a partir do exame de alguns de seus princpios bsicos, de seus modelos e, tambm, de alguns dilemas decorrentes de sua aplicao. Rami (2001), ao examinar a utilizao dos princpios no contexto latinoamericano, fez uma interessante classificao, identificando duas correntes principais: a neo-empresarial e a neopblica. No primeiro caso, adotar a NGP significava fundamentalmente imprimir na administrao pblica um estilo de gesto semelhante ao do setor privado, enquanto a segunda viso implicava reforar o conceito de cidadania e os valores da coisa pblica.

6. Governabilidade, governana e accountability

Uma grande diversidade de conceitos e princpios norteiam os projetos polticos que se estruturam em vrios pases em torno da chamada Sociedade da Informao. De maneira geral, um aspecto inerente complexidade desse processo histrico tende a no ser suficientemente contemplado: a dimenso informacional do Estado e suas implicaes na capacidade governativa. Esta situao mostra-se especialmente inquietante quando constatamos que os diversos projetos de Sociedade da Informao contam - em maior ou menor grau - com o Estado como um dos seus principais promotores e campo privilegiado de articulao de iniciativas. Provavelmente um dos elementos a marcar as diferenas entre projetos de Sociedade da Informao como os da Unio Europia, Estados Unidos e pases perifricos seja a forma pela qual, nestes distintos quadros histricos, o Estado configurou-se como campo informacional, alm de como polticas e estruturas de informao fornecem elementos capacidade governativa. Isto sugere, em especial no caso de pases perifricos, uma aparente contradio entre os projetos de Sociedade da Informao e a precariedade 16

Administrao Pblica

informacional de um dos seus atores fundamentais: o Estado. Da derivam questes cuja superao envolve o reconhecimento do carter informacional do Estado e de como tal atributo expressa-se ou no em polticas pblicas de informao, favorecendo ou dificultando a capacidade governativa. A literatura recente sobre o Estado e polticas pblicas revela freqentemente o uso de dois conceitos: governabilidade e governana, considerados aspectos distintos e complementares, configuradores da ao estatal. Governabilidade diz respeito "s condies sistmicas mais gerais sob as quais se d o exerccio do poder em uma dada sociedade" (Diniz, 1996, P. 12.13) tais como a forma de Governo, as relaes entre os poderes, os sistemas partidrios, etc. Governana refere-se capacidade governativa em sentido mais amplo "envolvendo a capacidade da ao estatal na implantao das polticas e na consecuo das metas coletivas", incluindo "o conjunto dos mecanismos e procedimentos para lidar com a dimenso participativa e plural da sociedade"(DINIZ). A capacidade poltica de governar ou governabilidade derivaria da relao de legitimidade do Estado e do seu governo com a sociedade, enquanto que governana seria a capacidade financeira e administrativa em sentido amplo de um governo de implementar polticas. Como assinala Costa, "na formulao do Banco Mundial, governance definida originalmente como a maneira pela qual o poder exercido na administrao dos recursos econmicos e sociais tendo em vista o desenvolvimento" . O conceito de governance seria, nessa viso, distinto do de governabilidade "que descreve as condies sistmicas de exerccio do poder em um sistema poltico". "Enquanto a governabilidade se refere s condies do exerccio da autoridade poltica, governance qualifica o modo de uso dessa autoridade (Melo 1995). ...A capacidade de governance implica na capacidade governamental em criar e assegurar a prevalncia - ou seja capacidade de enforcement - de regras universalistas nas transaes sociais, polticas sociais e econmicas ... . Do ponto de vista poltico, governance implica tambm a capacidade de resistncia captura por grupos de interesse por parte das elites governamentais (Frischstak 1994), e a promoo da accountability (Pzeworski 1995; Diniz 1995)". Santos (1997) observa que o conceito de governance tem sido incorporado a partir dessa perspectiva do Banco Mundial, ou seja, " modo como a autoridade exercida no gerenciamento dos recursos do pas em direo ao desenvolvimento". "Governance, conforme Melo, refere-se ao modus operandi das polticas governamentais que inclui, dentre outras, questes ligadas ao formato poltico-institucional dos processos decisrios, definio do mix apropriado do pblico/privado nas polticas, participao e descentralizao, aos mecanismos de financiamento das polticas e ao alcance global dos programas (cf. Melo, 1995:30-31). O conceito no se restringe, contudo, aos aspectos gerenciais e administrativos do Estado, tampouco ao funcionamento eficaz do aparelho de Estado."

17

Administrao Pblica

A discusso mais recente do conceito de governance teria ultrapassado seus aspectos operacionais, incorporando novos elementos. "Incluem-se a, no apenas os mecanismos tradicionais de agregao e articulao de interesses, tais como partidos polticos e grupos de presso, como tambm redes sociais informais (de fornecedores, famlias, gerentes), hierarquias e associaes de diversos tipos". Por outro lado, a ampliao do conceito de governance teria tornado mais imprecisa, segundo alguns autores, sua distino do conceito de governabilidade. Santos sugere ser irrelevante tentar distinguir os conceitos de governance e governabilidade e prope, "para fins analticos", o termo capacidade governativa. Reconhecida a riqueza deste debate, observa-se como a questo informacional mostra-se a presente, ainda que nem sempre claramente explicitada pelos seus formuladores e responsveis pelas polticas pblicas associadas esta perspectiva . Por outro lado, o debate parece ainda incipiente no campo da cincia da informao. As reflexes sobre capacidade governativa vm tona quando se analisam tentativas bem sucedidas ou fracassadas de reforma do Estado em alguns pases. Tais experincias apresentam aspectos comuns, conforme discusses durante o II Frum Global para debater o Estado democrtico e a governana no sculo XXI: a. Inadequao do papel do Estado e do desenho do setor pblico diante dos cenrios, em constante mutao, de globalizao, desenvolvimento tecnolgico e reestruturao produtiva; b. Crise fiscal associada ao dficit pblico, dvida externa e ao desempenho insatisfatrio das empresas pblicas; c. Padres de demanda mais exigentes e complexos por parte dos cidados; d. Efeitos perversos da ao do Estado causados pelo patrimonialismo, clientelismo e corrupo; e. Reconhecimento de que a esfera pblica no se limita esfera estatal, incluindo as aes de cunho pblico promovidas pela sociedade civil; f. Proviso inapropriada de servios pelo sistema de proteo social envolvendo tanto a excluso de segmentos expressivos da populao quanto a inadequao dos servios prestados. Em cada um destes aspectos, a questo informacional, em diferentes graus, aparece com um fator otimizante ou, quando no devidamente contemplada, como obstculo ao alcance de nveis bsicos de capacidade governativa. possvel estimar, por exemplo, a enorme perda de recursos por parte da seguridade social no Brasil tendo em vista a insuficincia de suas prticas informacionais. Depois de pagar ao Estado durante dcadas sua contribuio seguridade social, o cidado brasileiro freqentemente obrigado a provar que efetuou tais pagamentos sob pena de no conseguir obter os precrios benefcios da decorrentes. Entre o benefcio no concedido por falta de controle dos estoques informacionais do Estado e o custo social de uma seguridade ineficaz, forja-se um espao de opacidade no qual a corrupo favorecida. Ao longo do debate no II Frum Global, emergiram princpios de uma agenda para o Estado democrtico e a governana no sculo XXI. Foi enfatizada, em especial, a revalorizao da poltica e a buscar do bem estar com o conjunto de atores sociais, de modo a se recuperar a credibilidade dos governos, da administrao pblica e das

18

Administrao Pblica

instituies democrticas. Tal perspectiva demanda o desenvolvimento da capacidade institucional do Estado para a sua atuao . Isto exige um modelo de gesto pblica com caractersticas nas quais o fator informacional evidente:

Adequao da arquitetura organizacional do Estado com aprimoramento da prestao de servios universais associados aos direitos de cidadania; Avaliao permanente das polticas pblicas e seus resultados, de modo a possibilitar o seu controle estratgico; Orientao para o cidado-usurio e simplificao de procedimentos, regulaes e legislao; Ampliao da autonomia de gesto dos agentes pblicos mediante o estabelecimento de relaes contratuais baseadas em resultados e requisitos de accountability; Transparncia nas aes e decises, assim como acessibilidade plena s informaes pblicas, possibilitando o desenvolvimento de mecanismos de controle social;

Segundo Jarqun, as grandes transformaes das tecnologias da informao tm alterado as formas organizacionais, a gesto e os procedimentos do Estado. No entanto no alteraram e, num horizonte previsvel, no alterariam as responsabilidades bsicas do Estado. Isto requer condies para uma governabilidade democrtica a largo prazo e intervenes eficientes do Estado. Quanto ao sucesso ou insucesso destas intervenes, Jarqun observa:

"Se ha prestado mucha atencin a la racionalidad tcnica-instrumental como condicin de la eficiencia de las intervenciones. Este es un enfoque necesario, pero por s solo limitado, lo que explica tantas experiencias fracasadas de reforma del Estado. Se ha prestado muy poca atencin a las condiciones polticas de la eficiencia de las intervenciones del Estado".

Alm dos seus aspectos relacionados tolerancia, convivncia social e proteo dos direitos fundamentais, a democracia uma condio fundamental para a eficincia das intervenes do Estado. Enquanto condio da eficincia estatal a democracia - segundo Jarqun - apresentaria trs dimenses bsicas interelacionadas nas quais os aspectos informacionais se fazem notar:

"En democracia las polticas pblicas son ms sensibles a las demandas de los ciudadanos, procesan, agregan y responden mejor a esas demandas. En democracia el Estado y las polticas pblicas tienen el mnimo de autonoma en relacin a intereses particulares o ... a mayor democracia menos clientelismo, corporativismo y nepotismo, que son todas formas de "privatizacin" se las polticas pblicas. En democracia se tienen las condiciones institucionales bsicas para absorver con eficiencia las nuevas tcnicas de la gestin y el intrumental de la tecnologa de la informacin. Sin esas condiciones las nuevas formas de gestin, ms

19

Administrao Pblica

empresariales por ejemplo, y la tecnologa de la informacin, pueden conducir a situaciones ms desastrosas. (grifo nosso)". Analisando as alteraes no Estado, sob o que designa como "modo de desenvolvimento informacional", Castells observa que a inovao nas tecnologias da informao "criou o potencial para existncia de fluxos de informao bidirecional, tornando possvel que a sociedade civil controle o Estado sobre princpios democrticos, sem paralisar necessariamente sua efetividade como agncia de interesse pblico". Reconhece-se, neste debate, a crescente importncia nas agendas dos Estados conferida realidade da economia e da sociedade da informao e do conhecimento. "O mercado desempenha um papel chave na consolidao da nova economia, mas no capaz, por si s, de promover os avanos necessrios dentro dos padres de justia social desejveis. Sem uma forte poltica de governo orientada para a equidade, corre-se o risco de aprofundamento dos mecanismos estruturais de diferenciao e desigualdade. Cabe aos governos, mediante cooperao com o mercado e a sociedade civil, implementar polticas voltadas preveno da excluso digital e do conseqente aprofundamento da desigualdade" (ibid.). Neste sentido, a ao dos governos deveria se pautar por alguns eixos centrais, tais como: a. Apoio pblico difuso do acesso s novas tecnologias com foco em segmentos sociais mais vulnerveis; b. Regulao do setor, em especial no que se refere a contedo, segurana e privacidade e informaes de interesse pblico; c. Uso exemplar de tecnologia da informao com suporte evoluo tecnolgica; Conforme menciona Kliksberg, a formulao de polticas sociais esbarra em muitos pases em desenvolvimento na ausncia de sistemas de informao que apiem o processo poltico decisrio. "Ello deja a los decisores sociales librados a la utilizacin de informacin producida para otros propsitos, a datos no actualizados, o de dudosa calidad. A todo ello se suma un problema fundamental de monitoreo. Una gestin social eficiente requiere informacin en tiempo real sobre cules son los resultados e impactos concretos que se estn produciendo. En lo social con frecuencia aparecen efectos no planificados, algunos desfavorables, y otros positivos. El terreno es de alta impredictibilidad. El monitoreo cumple funciones esenciales.El establecimiento de sistemas de informacin social con metodologas modernas, procesamiento informtico, y contacto continuo con la realidad debe ser uno de los ejes de la renovacin de la institucionalidad social". Uma das dimenses presentes na relao envolvendo capacidade governativa e informao se faz presente na perspectiva do "governo eletrnico (e-government)".

20

Administrao Pblica

A noo de "governo eletrnico" ainda emergente, derivada mais da experincia de alguns governos de pases centrais que da pesquisa acadmica, carecendo ainda de verticalizao terica. Em linhas gerais, o governo eletrnico expressa uma estratgia pela qual o aparelho de Estado faz uso das novas tecnologias para oferecer sociedade melhores condies de acesso informao e servios governamentais, ampliando a qualidade desses servios e garantindo maiores oportunidade de participao social no processo democrtico. Considera-se que o governo eletrnico pode ampliar a efetividade dos governos em quatro aspectos:

Ser mais fcil para a sociedade ter suas perspectivas consideradas pelos governos na (re)definio de polticas pblicas; A sociedade poder obter melhores servios das organizaes governamentais, por exemplo, atravs de atividades desenvolvidas on-line; A sociedade contar com servios mais integrados porque as diferentes organizaes sero capazes de se comunicar mais efetivamente entre si; A sociedade ser melhor informada porque poder obter informao atualizada e compreensvel sobe o governo, leis, regulamentos, polticas e servios

Tais princpios, porm, esbarram em obstculos diversos na execuo de polticas que os viabilizem na realidade social. No caso neozelands, por exemplo, h um claro reconhecimento de que oportunidades as mais diversas podem ser perdidas caso o Governo no assuma a responsabilidade de supervisionar e coordenar o desenvolvimento do e-goverment em benefcio dos cidados. Esta perspectiva, porm, pressupe considerar as conseqncias e desafios uma sociedade cuja desigualdade se expressa, entre outros aspectos, na existncia de reconhecer dois segmentos sociais aqueles que contam com qualificaes e ferramentas para usar as novas tecnologias e os que no dispem destas condies. O "governo eletrnico" foi discutido no seminrio "Estado Democrtico e Governana no Sculo 21", durante o 2 Frum Global, em Braslia. Neste Seminrio ficou evidenciado que no possvel reduzir os desafios da modernizao tecnolgica e da governana disseminao de novas tecnologias da informao. Da mesma forma, destacou-se que o conceito de governana inclui muito mais que o uso da Internet ou a disseminao de quiosques eletrnicos em reparties pblicas. A maior premncia, neste sentido, seria levar a burocracia a mudar sua cultura, assumindo como objetivos maiores a transparncia, o dilogo permanente com a sociedade civil e o aprofundamento da noo de cidadania. Em muitos pases, em especial no Brasil, esses objetivos estariam distantes do cotidiano do setor pblico, em vrias esferas e escales. Verificou-se que, alm da criao de sites para ministrios e agncias, urgente ampliar espaos de participao social nos processos decisrios, criando e aperfeioando instrumentos de medida da qualidade dos servios e da satisfao dos cidados. As atuais condies scio-tcnicas do capitalismo ressaltam a histrica desigualdade na ordem internacional da informao. No entanto, favorecem e simultaneamente

21

Administrao Pblica

exigem que em pases como o Brasil o Estado defina e implemente estratgias que ampliem a sua capacidade governativa, sob pena de comprometer espaos hegemnicos nacionais e internacionais. No por acaso, o conceito de governana tem no Banco Mundial uma das suas fontes promotoras. Neste quadro, a informao e os recursos que envolve alimentam projetos polticos cuja configurao implica necessariamente a participao da sociedade civil. Ao contrrio, corre-se o risco de se forjar uma neotecnoburocracia, amparada fortemente na tecnologia como instrumento de poder e numa retrica politicamente correta, porm socialmente insulada. As possibilidades de se evitar tal tendncia encontram-se potencializadas na ao dos prprios atores presentes nesta cena: governos, organizaes da sociedade civil, universidades, etc. Somam-se esta cena, singularidades histrico-sociais de cada pas. No caso brasileiro, as polticas pblicas nacionais de informao, se efetivamente desenhadas como instrumentos de democratizao do Estado e de ampliao da capacidade governativa, talvez encontrem no plano local e no bojo do redesenho do pacto federativo o seu territrio mais eficaz de implementao.

Notas Considera-se accountability o conjunto de mecanismos e procedimentos que levam os decisores governamentais a prestar contas dos resultados de suas aes, garantindo-se maior transparncia e a exposio pblica das polticas pblicas". Quanto maior a possibilidade dos cidados poderem discernir se os governantes esto agindo em funo do interesse da coletividade e sancion-los apropriadamente, mais accountable um governo. Trata-se de um conceito fortemente relacionado ao universo poltico administrativo anglo-saxo.

7. Governo eletrnico e transparncia

Com a internet, a noo de transparncia informacional se somou ao conceito de governo eletrnico. Ela enfrenta a opacidade que interdita o Estado aos cidados e afeta as formas de produo dos sites do governo.
Os governos permanecero essenciais no novo contexto da sociedade da informao. Sua responsabilidade ainda grande na demanda por mudanas socioeconmicas. Mas as organizaes do governo no podem ficar de fora das transformaes que ocorrem nas empresas. Cidados de todo o mundo exigem um desempenho melhor por parte dos governos, tanto no tocante eficincia quanto no tocante transparncia. No mundo inteiro, administradores pblicos tm encarado a internet como uma fora no sentido de otimizar a resposta do governo aos cidados. Ou, ao contrrio, como um modo de aumentar o poder do Estado. Para a pesquisadora norteamericana Jane Fountain, em regimes autoritrios, a internet ameaa o domnio do Estado sobre a

22

Administrao Pblica

circulao de informao, mas paradoxalmente pode enfatizar o poder do governo como instrumento de controle da sociedade. E, por isso, precisamos ficar de olho. A idia de governo eletrnico (Egov) surgiu quando Al Gore, vice presidente dos EUA, abriu o Frum Global sobre Reinveno do Governo, em Washington, 1999, com a presena de 45 pases. O governo eletrnico objetiva fornecer informaes, servios e produtos atravs de meio eletrnico, a partir de rgos pblicos, a qualquer momento, local e a qualquer cidado. Uma das metas do governo eletrnico seria a incluso digital. Note que isso no significa somente tornar os computadores acessveis a todos, mas tambm tornar os sites do governo fceis de usar, de modo a derrubar barreiras causadas pela falta de conhecimentos e de experincia. A acessibilidade das informaes do governo deveria superar anlises voltadas somente para indivduos com deficincias fsicas (como cegueira, surdez etc). A acessibilidade dos portais de governo deveria se alargar para beneficiar grupos cujos problemas so mais difceis de ser abordados. Por exemplo, o grupo com deficincias cognitivas, para quem o material informacional deve ser criado observando diretrizes para a simplificao da linguagem. Pouco se sabe sobre o abismo informacional que assola determinados grupos raciais e culturais e pessoas que sofrem problemas como desemprego, sade, habitao ou barreiras cognitivas. Vencer desafios relacionados ao apartheid digital uma tarefa para governos e para a sociedade. Designers de portais do setor pblico j sabem que os usurios tm pouco treinamento e pouca experincia com informtica. E que vo precisar de portais desenhados com base em princpios de arquitetura de informao e de usabilidade. O contedo e a estrutura desses portais devem ser organizados de modo a que cidados pouco familiarizados com o governo possam encontrar servios e informaes sem ter que compreender como o rgo funciona internamente. Com a internet, a noo de transparncia informacional se somou ao conceito de governo eletrnico. Ela a possibilidade de acesso de todo cidado informao produzida pelos rgos do governo. Inserida na agenda poltica aps a ditadura militar, em nosso pas, a transparncia informacional do Estado somouse s outras perspectivas democratizantes. Apesar das leis democrticas no Brasil, muitas vezes o territrio da opacidade interdita o Estado aos cidados. Trao histrico do Estado, a opacidade constitui uma de suas caractersticas estruturais, independente de a equipe de governo de planto ser autoritria ou democrtica. Por isso, a opacidade no uma questo de governo. Ela um atributo do Estado e um tributo pago por toda a sociedade. A questo da transparncia informacional do Estado pode ter a ver com os problemas de origem nas formas de produo e de implantao dos sites do governo. Tipo assim, esses problemas podem gerar situaes reais de excluso (ainda que no intencionais) devido ao nouso da informao disponibilizada. E isto incompatvel com a proposta dos governos eletrnicos.

23

Administrao Pblica

8. Qualidade na Administrao Pblica

O conceito de qualidade consubstancia-se no desempenho contnuo e adequado das organizaes, o que leva a que os bens ou servios produzidos no tenham deficincias que originem conseqentemente insatisfaes e reclamaes dos utentes. A qualidade um princpio inquestionavelmente aceite pela maioria das Administraes Pblicas ocidentais, com reflexos em todos os domnios da vida de um cidado. Elevar o princpio da qualidade prtica diria, de modo sistemtico e rigoroso, o que o cidado espera mais da sua AP, at porque o mesmo, cada vez mais exigente com a qualidade da prestao de um SP. A falta de qualidade implica custos por vezes no suportveis (Chaves). A Qualidade ter que ser encarada como uma mais valia para qualquer AP, pois a prtica da gesto com elevado nvel de qualidade mais eficiente, sendo mais desburocratizada, mais democratizada, mais participada, mais aberta, mais transparente e mais atenta ao cidado e aos agentes econmicos. Uma AP que pratique a sua gesto com elevado nvel de qualidade constitui uma aposta importante que os Governos se propem vencer, por forma a responder bem e em tempo til s exigncias dos cidados. Alis, a OCDE refere que o grande desafio futuro das vrias Administraes Pblicas a introduo da qualidade em todo o processo do Servio Pblico (Hammer). A nova dinmica organizacional, cada vez mais implcita no seio das organizaes, uma realidade atual, que deve contemplar movimentos de qualidade produtivos, onde o principal foco da sua atividade as relaes para com os seus cidados (Bank). As organizaes que ignorarem este movimento de qualidade, num futuro muito prximo, ficaro sujeitas a pr em risco a sua prpria sobrevivncia. No caso da AP Portuguesa no acompanhar este movimento, condenar pois, o pas a um atraso progressivo, em relao aos pases que optaram por implementar a Qualidade nas suas Administraes (Reddin). Todos os contribuintes, certamente querem ver o seu dinheiro bem empregue, nomeadamente, atravs da prestao de servios de qualidade implcita, contudo o interesse do cidado em geral, revela-se enorme quando se abordam questes ligadas sua prpria proteo e segurana. De fato pode-se considerar que atualmente a indispensvel base econmica da segurana e da independncia mais slida do que h uns anos a esta parte, todavia, o nosso Pas tem todo um leque de recursos limitados, existindo prioridades a respeitar e carncias que ainda persistem na sociedade portuguesa. Neste sentido para manter de forma slida e persistente a segurana de um pas, necessrio modernizar ainda mais as Foras Armadas, o que implicar investimentos avolumados, onde a qualidade implcita dever ser o foco. A qualidade uma exigncia e uma realidade da sociedade atual. Em tudo, se procura qualidade. Qualidade na produo, qualidade no consumo, qualidade de 24

Administrao Pblica

trabalho, qualidade nas relaes interpessoais, em fim, procura-se no fundo um pouco de qualidade de vida para todos os cidados (Silva). O desafio no fcil, ter que se encarar esta realidade com determinao, coragem e de forma constante. Contudo, uma AP de Qualidade ser a que estiver apta a: Receptividade: Assumir uma atitude de receptividade e de adoo do procedimento mais favorvel ao cidado. Legalidade: Facilitar os caminhos do progresso, sem desvio dos quadros jurdicos legalmente estabelecidos. Metodologia: Usar cada vez mais os mtodos e modelos de gesto. Criatividade e inovao: Utilizar a criatividade, nos seus rgos e agentes administrativos, procurando solues novas para problemas velhos. Reao: reagir rpida e eficazmente no s aos desafios internos, mas tambm aos desafios externos, que so uma constante do mundo atual. Prestao de contas: Prestar contas sobre a sua eficcia e eficincia, porque se transformou na Administrao dos Cidados. Uma AP que opte pelo caminho da qualidade, seguramente tornar-se- mais moderna, competitiva e eficaz. Eliminar ainda, progressivas disfunes burocrticas, que tantos obstculos criam vida de todos os cidados, e que conseqentemente, atrasam todo o progresso e o desenvolvimento do pas. Qualidade implica ainda, tornar a atual AP rgida e indiferente numa Administrao dos e para os cidados, alargando, todavia, o seu campo de atuao (Madeira). de realar que os empregados so determinantes para que haja qualidade na prestao dos servios. A sua motivao, o seu empenho, o seu esforo, e todo o seu leque de competncias e conhecimentos envolvido no processo de implementao da qualidade na prestao dos servios pblicos, uma mais valia para a Administrao (Madeira). A AP tambm tem que contar com profissionais qualificados e com capacidade de inovar. O Exrcito ter que aproveitar essas capacidades ao mximo nos seus colaboradores, porque as Foras Armadas Portuguesas necessitam de tcnicos competentes e eficazes, que atuem com elevado profissionalismo. O valor de um Exrcito depende em larga medida do valor dos seus quadros e das suas lideranas. necessrio que se formem e qualifiquem colaboradores que amem e sirvam devotadamente o seu pas, respeitadores dos ideais da democracia e da liberdade, vivendo o sentido da histria e os sinais de modernidade do seu tempo, cultivando em permanncia as virtudes militares que marcam a instituio e so claro, motivo de orgulho de quantos nela se integram.

25

Administrao Pblica

9. Novas tecnologias gerenciais e organizacionais e sua aplicao na Administrao Pblica

Embora a maioria das entidades pblicas brasileiras continuem a utilizar a Internet como um meio meramente informativo, destinado a refletir a sua estrutura orgnica, a administrao pblica no pode continuar a ignorar as novas possibilidades de atuao, proporcionadas pelas novas tecnologias, que lhe permitiro alcanar redues de custos significativas, com amplos benefcios para a totalidade da economia portuguesa. Uma das formas de faz-lo recorrendo ao Government-to-Business (G2B), nomeadamente atravs do e-procurement, que permitiria reduzir a despesa pblica em cerca de 20%, de acordo com exemplos de outros pases e do tecido empresarial privado. Um indicador positivo sobre a possibilidade de concretizao desta opo a recente discusso pblica das concluses do Relatrio sobre Aquisio de Bens por Via Eletrnica pela Administrao Pblica, no seguimento da Resoluo do Conselho de Ministros n 143/2000 (2 srie), de 27 de Setembro. A possibilidade de a administrao pblica vir, a curto prazo, a adotar um modelo de gesto de um servio eletrnico que assegure a contratao pblica - seja ela feita atravs de e-procurement, leiles de compra, leiles de venda, marketplaces ou concursos - motivo de satisfao para todas as empresas que se empenham em contribuir para a modernizao e desenvolvimento do comrcio eletrnico entre organizaes. Porm, a escolha e o planejamento de um tal modelo de gesto devem ser cuidadosamente ponderados, bem como o devem ser as condies da transio dos atuais processos de contratao pblica para o novo modelo eletrnico. No forumB2B.com, a temtica da e - administrao pblica est a ser estudada h cerca de um ano e meio e, com base nesta experincia, afirmamos que a instalao de uma soluo de gesto eletrnico para a administrao pblica no ser muito diferente da instalao de solues de gesto para empresas de grande dimenso, como a Galp Energia ou a EDP. Utilizar uma plataforma de B2B, j totalmente operacional, tornaria o processo de implementao da e - administrao pblica mais clere e eficaz, no tendo de suportar os custos de implementao. Por outro lado, estaria a estimular o crescimento das iniciativas privadas de comrcio eletrnico, funcionando como um potente catalisador de modernizao e desenvolvimento das empresas portuguesas, potenciando a posio competitiva da globalidade do tecido empresarial nacional. A implementao do e-Procurement no sector pblico pode torn-lo no exemplo a seguir pelas muitas empresas que pretendem reduzir custos e ganhar eficincia nos seus processos de negcio. Muitas empresas j usaram processos B2B para adquirir os equipamentos necessrios ao seu funcionamento, obtendo reais benefcios para os seus negcios.

26

Administrao Pblica

Em Portugal, os CTT realizaram a sua primeira compra B2B atravs do Sistema de Leilo de Compra em tempo real do forumB2B.com que terminou com a adjudicao da compra de 225 computadores portteis DELL feita CIL, empresa vencedora do leilo. Este leilo representou uma importante poupana relativamente ltima aquisio de produtos semelhantes, tendo decorrido num perodo total de sete horas, enquanto que, nos processos tradicionais, implicava negociaes de vrios dias. Nos Estados Unidos da Amrica, estes processos comearam a ser utilizados pela administrao pblica com reconhecidas vantagens. Em Maio de 2001, o IRS americano realizou o seu primeiro leilo invertido, com o objetivo de adquirir computadores, perifricos e servios relacionados. Trs horas e meia mais tarde havia investido 86 milhes de dlares, poupando 22,5 milhes de dlares em comparao com o que teria gasto se tivesse usado processos de negociao tradicionais. O recurso ao G2B pode e vai fornecer os meios para que as entidades pblicas, e em particular as autarquias, possam melhorar significativamente aspectos essenciais ao seu funcionamento, como a capacidade de negociao. A administrao pblica atual depara-se com a rara oportunidade de estimular o desenvolvimento da economia nacional, enquanto poupa recursos pblicos.

10. Gesto Pblica empreendedora

O Programa Gesto Pblica Empreendedora surgiu como uma das estratgias de ao desenvolvidas pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto para a modernizao do Poder Executivo Federal que tem como objeto de sua ao as reformas institucionais. Para tanto, se apia nas seguintes linhas de ao: - reestruturao da Administrao Pblica Federal, objetivando apoiar os rgos da administrao direta do Poder Executivo Federal na anlise, definio e implementao dos processos e estruturas organizacionais; - implantao de agncias executivas, visando apoiar a qualificao de autarquias e fundaes em agncia executiva para a execuo de atividades exclusivas de Estado, bem como prestar apoio no desenvolvimento; e apoiar a criao e o desenvolvimento de autarquias especiais como rgos de regulao, normatizao, controle e fiscalizao de mercados em desequilbrio; e - implantao de organizaes sociais, com a finalidade de apoiar a qualificao de associaes ou fundaes sem fins lucrativos, em organizaes sociais, para a execuo de atividades de interesse pblico no-exclusivas de Estado, bem como prestar apoio ao seu desenvolvimento.

27

Administrao Pblica

O Programa foi bem concebido, a maioria das aes encontram-se alinhadas finalidade do programa, contudo, aconselhvel repensar algumas aes componentes do PGPE, visando garantir o cumprimento dos resultados propostos pelo Programa. Existem algumas atividades que so desenvolvidas no contexto do Programa que no se encontram amparadas em nenhuma das aes existentes. Dessa forma, importantes iniciativas deixam de ser executadas ou no so tratadas de forma necessria. Alm disso, em algumas aes as metas definidas so inatingveis. Por isso, durante os anos de 2000 e 2002, foi solicitado o redimensionamento de algumas metas fsicas das aes do Programa. Algumas foram atendidas, contudo ainda apresentam problemas. Seria importante que o Programa contasse com uma ao especfica para a instrumentalizao normativa para a implantao da gesto empreendedora na Administrao Pblica Federal, pois sempre h a necessidade de se estudar e propor a alterao da legislao existente, bem como a proposio de normas e procedimentos para a realizao de algumas aes desenvolvidas no mbito da Secretaria de Gesto e que devem ser melhoradas. Tambm deveramos contar com aes especficas para o apoio tcnico dado criao de agncias reguladoras, na qualificao de agncias executivas e organizaes sociais e no acompanhamento e avaliao dos contratos de gesto. Muitas vezes se faz necessria a elaborao de estudos aprofundados sobre temas especficos que no so de conhecimento da equipe, o que deveria ser tratado de forma especial com a contratao de pareceristas especialistas nestas reas. As atividades desenvolvidas no mbito do PGPE que no esto amparadas pelas aes componentes do Programa, so: 1. proposta de alterao de legislao das organizaes sociais, agncias executivas e contratos de gesto; proposta de Lei de ampliao das flexibilidades para as AE; proposta de decreto de regulamentao para a qualificao em AE e estabelecimento de parmetros para o contrato de gesto; Proposta de reviso da Lei das OS; e 2. apoio tcnico dado criao de agncias reguladoras e qualificao de agncias executivas e organizaes sociais e participao nos Conselhos de Acompanhamento e Avaliao dos Contratos de Gesto, a saber: Agncia Nacional de Sade Suplementar; Agncia Nacional de guas; Agncia Nacional de Transportes Terrestres; Agncia Nacional de Transportes Aquavirios; Agncia Nacional do Cinema; Agncia de Desenvolvimento da Amaznia; Agncia de Desenvolvimento do Nordeste; Agncia Nacional de Preveno e Controle de Doenas (no aprovada); Agncia Nacional de Aviao Civil (no aprovada); Agncia Nacional de Minerao (no aprovada); Agncia de Meteorologia e Clima (no aprovada); Agncia Nacional de Pesquisas e Desenvolvimento Tecnolgico para o SUS (no aprovada); Associao Brasileira de Tecnologia de Luz Sncroton; Associao de Comunicao Educativa Roquette Pinto; Associao Brasileira para o Uso Sustentvel da Biodiversidade da Amaznia; Instituto de Desenvolvimento Sustentvel Mamirau; Associao Instituto Nacional de Matemtica Pura e Aplicada; Associao Rede Nacional de Ensino e Pesquisa; e Centro de Gesto e Estudos Estratgicos. Outro ponto importante que deve ser destacado a necessidade de que os programas Gesto Pblica Empreendedora, Nacional de Desburocratizao, Qualidade no Servio Pblico e o de Valorizao do

28

Administrao Pblica

Servidor Pblico trabalharem de forma integrada, pois eles so, na verdade, complementares. Para se garantir uma maior eficincia e eficcia na gesto dos rgos/entidades componentes da Administrao Pblica Federal necessrio tambm se pensar em medidas desburocratizantes, em instrumentos de valorizao do servidor, como a criao de carreiras, a disponibilizao de Funes Comissionadas Tcnicas e na internalizao dos conceitos de melhoria contnua dados pela viso da avaliao da gesto calcada nos sete critrios de excelncia.

11. Ciclo de Gesto do Governo Federal

A partir da promulgao da Constituio Federal de 1988, as atividades de planejamento e oramento passaram por uma aproximao, fato que estabeleceu uma relao mais direta entre os seus instrumentos. Confirmando esta percepo, o artigo 165 institui conjuntamente os instrumentos de planejamento e oramento. Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: I - o plano plurianual; II - as diretrizes oramentrias; III - os oramentos anuais. Adicionalmente, o mesmo artigo trouxe a definio das matrias atribudas a cada um dos trs instrumentos mencionados, conforme se segue: 1 - A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. 2 - A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento. [...] 5 - A lei oramentria anual compreender: I - o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico; II - o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III - o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico. Outros aspectos relacionados integrao entre os instrumentos de planejamento e oramento, como a vigncia, os prazos, os processos de elaborao e a organizao, tiveram sua definio delegada instituio de lei complementar, conforme 9 do mesmo artigo:

29

Administrao Pblica

9 - Cabe lei complementar: I - dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual; II - estabelecer normas de gesto financeira e patrimonial da administrao direta e indireta bem como condies para a instituio e funcionamento de fundos. O Ato das Disposies Constitucionais Transitrias ADCT trs algumas definies aplicveis na vacncia da lei complementar definida no artigo 165, 9. CF, conforme apresentado a seguir: 2 - At a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, 9, I e II, sero obedecidas as seguintes normas: I - o projeto do plano plurianual, para vigncia at o final do primeiro exerccio financeiro do mandato presidencial subseqente, ser encaminhado at quatro meses antes do encerramento do primeiro exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa; II - o projeto de lei de diretrizes oramentrias ser encaminhado at oito meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa; III - o projeto de lei oramentria da Unio ser encaminhado at quatro meses antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa. A partir desta definio possvel depreender que h uma relao entre o processo planejamento e o calendrio poltico-eleitoral, notadamente o perodo do mandato presidencial. A vigncia de um Plano Plurianual - PPA vai do incio do segundo ano de mandato presidencial at o final do primeiro ano de mandato do governo subseqente. Com isso, o novo governo adquire tempo suficiente para realizar o reconhecimento do aparelho estatal e promover as adequaes necessrias implementao de seu programa de governo. Outro aspecto positivo a possibilidade concluso de aes iniciadas no governo anterior durante o primeiro ano do governo subseqente, cuja descontinuidade ou no concluso poderiam acarretar prejuzos sociedade. A respeito da integrao entre planejamento e oramento, o artigo 166 da Constituio Federal estabelece relaes de compromisso entre a Lei do PPA e a Lei Oramentria Anual LOA. Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, s diretrizes oramentrias, ao oramento anual e aos crditos adicionais sero apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. [...] 3 - As emendas ao projeto de lei do oramento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: I - sejam compatveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias; [...] 4 - As emendas ao projeto de lei de diretrizes oramentrias no podero ser aprovadas quando incompatveis com o plano plurianual.

30

Administrao Pblica

Com o objetivo de realizar uma integrao efetiva entre o Plano Plurianual e os oramentos anuais, o Poder Executivo Federal editou o Decreto n 2.829 de 1998 para estabelecer normas para a elaborao e execuo do PPA 200-2003 e das LOAs a partir do exerccio de 2000, que trouxe as seguintes inovaes: aperfeioamento da classificao funcional-programtica por meio do estmulo a adoo, em todas as esferas do governo, do gerenciamento por Programas e do estabelecimento de Programas em atos prprios de cada ente governamental; reorganizao das aes do governo voltando-as para a oferta de produtos (bens ou servios) oferecidos diretamente sociedade; organizao das aes de governo em programas voltados para a soluo de um problema ou para o atendimento de uma demanda da sociedade; reconhecimento do programa como unidade de gesto sob responsabilidade de um gerente; busca pela maior transparncia na programao constante dos instrumentos de planejamento e oramento previstos no texto constitucional (PPA, LDO e LOA). Desta forma, a partir do exerccio financeiro de 2000, oramento e plano plurianual passaram a apresentar a mesma estrutura, possibilitando a existncia de uma correlao precisa entre as metas plurianuais previstas no PPA e a alocao anual de recursos definida na LOA. A Portaria 42, de 14.04.1999, do Ministrio do Oramento e Gesto, estabeleceu novos critrios para a classificao funcional concebida pela Lei n 4.320 de 17.03.1964. Ao exigir a organizao da ao governamental em Programas, visa fortalecer o modelo gerencial de administrao enfatizando resultados pretendidos ou esperados. O Plano Plurianual PPA a lei de maior alcance para o estabelecimento das prioridades e no direcionamento das aes do governo em um perodo de quatro anos. De forma regionalizada, dispe sobre as diretrizes, os objetivos e as metas da Administrao Pblica Federal, representando o instrumento que torna explcita a viso de governo quanto ao desenvolvimento do pas. Representa, de um lado, o compromisso entre as estratgias e o projeto de futuro e, de outro, a alocao concreta dos recursos oramentrios nas funes, reas e rgos pblicos. Constituem objetivos do PPA: organizar em programas todas as aes desenvolvidas pela administrao pblica, assegurando o alinhamento destes com a Orientao Estratgica do Chefe do Poder Executivo e com as previses de recursos por rea; e desenvolver e aprimorar o planejamento, oramento e gesto por programas em todos os rgos da administrao pblica; tornar pblicas as informaes referentes execuo dos programas de governo possibilitando um controle maior e de melhor qualidade no que se refere aplicao dos recursos pblicos e aos resultados obtidos; e possibilitar uma participao mais efetiva da sociedade no processo alocativo;

31

Administrao Pblica

estimular a participao de outras esferas de governo e da iniciativa privada como fontes alternativas ao financiamento dos programas; dotar os administradores pblicos de sistema gerencial estruturado e atualizado, visando facilitar a tomada de decises, corrigir desvios e direcionar a aplicao de recursos para o alcance dos resultados pretendidos; e desenvolver a administrao pblica, de forma a melhor definir responsabilidades, difundir a conscientizao de custos, a melhoria contnua da qualidade e, sobretudo, o comprometimento com resultados; criar condies para a avaliao e mensurao dos indicadores e dos efeitos destes sobre a sociedade; e a partir da avaliao anual do PPA, compatibilizar a alocao de recursos oramentrios com a capacidade de execuo e gerao de resultados dos programas. O PPA constitui-se basicamente de dois grandes mdulos, a Base Estratgica e os Programas. A Base Estratgica compreende: o a anlise da situao econmica e social; o diretrizes, objetivos e prioridades estabelecidas pelo Chefe do Poder Executivo; o previso dos recursos oramentrios e sua distribuio entre os setores e programas; o diretrizes, objetivos e prioridades dos rgos setoriais compatveis com a orientao estratgica do Chefe do Poder Executivo. Os Programas compreendem: o a definio dos problemas que se busca solucionar; o o conjunto de aes que devero ser empreendidas para atingir os objetivos estabelecidos.

Princpio da Unidade Cada Esfera de governo deve possuir apenas um oramento, fundamentado em uma poltica oramentria nica e estruturado uniformemente, ou seja, o oramento da Unio, de cada Estado da Federao e de cada Municpio. Princpio de Universalidade A Lei Oramentria deve incorporar todas as receitas e despesas, ou seja, nenhuma instituio pblica deve ficar fora do oramento. Princpio da Anualidade Estabelece um perodo limitado de tempo para a validade da estimativa de receitas e fixao de despesa, circunscrevendo o oramento ao perodo de um exerccio, que corresponde ao ano fiscal. 32

Administrao Pblica

Alm dos princpios definidos na Lei n 4.320/64, na elaborao e execuo dos Oramentos Anuais, dentre outros, so considerados os seguintes princpios: Princpio do Oramento Bruto Todas as parcelas da receita e despesa devem ser retratadas no oramento em seus valores brutos, sem qualquer tipo de deduo. Princpio da No-afetao de Receitas Nenhuma parcela da receita ser reservada ou comprometida para atender a gastos certos e determinados. Princpio da Discriminao ou Especializao As receitas e despesa devem ser apresentadas no oramento de maneira discriminada, de tal forma que permita saber detalhadamente a origem dos recursos, assim como a sua aplicao. Princpio da Exclusividade A lei oramentria dever conter matria financeira, sendo vedado qualquer dispositivo estranho estimativa de receita e fixao de despesa referentes ao prximo exerccio. Princpio do Equilbrio O equilbrio nas contas e nos gastos pblicos algo primordial. O oramento deve ser um fator de equilbrio da economia e no o inverso. Princpio da Simplificao O planejamento e o oramento devem basear-se em elementos de fcil compreenso. De acordo com o manual tcnico que orientou a proposta oramentria da Unio para o exerccio de 2000, tal simplificao est bem refletida na adoo do problema como origem para a criao de Programas e Aes. Princpio da Descentralizao prefervel que a execuo das aes ocorra no nvel mais prximo de seus beneficirios. Com isso, a cobrana de resultados deve ser favorecida, dada a proximidade entre o cidado, beneficirio da ao e a unidade administrativa que executa. Princpio da Responsabilizao Os Gerentes devem assumir, de forma personalizada, a responsabilidade pelo desenvolvimento de um Programa, buscando a soluo ou o encaminhamento de um problema.

12. Controle da Administrao Pblica

Finalidade: assegurar que a administrao atue de acordo com os princpios que lhe so impostos pelo ordenamento jurdico (legalidade, moralidade, finalidade pblica, publicidade, motivao, impessoalidade).

33

Administrao Pblica

O controle abrange a fiscalizao e a correo dos atos ilegais, inconvenientes e inoportunos. O administrado pode participar do controle da administrao pblica medida que pode e deve provocar o procedimento de controle na defesa de seus prprios interesses e da coletividade: controle popular (EC 19/98). Ministrio Pblico contribui para o controle da administrao pblica (art. 129 CF), autor de ao civil pblica, competncia para realizar inqurito civil, expedir notificaes, requisitar informaes e documentos, requisitar diligncias investigatrias. Espcies: 1. Quanto ao rgo: 1.1 controles administrativos: fiscalizao e correo que a prpria administrao pblica exerce sobre ela mesma, sob aspectos de legalidade e mrito, por iniciativa prpria ou por provocao. Abrange os rgos da: a) administrao direta: controle interno, decorrente do poder de autotutela rever seus prprios atos quando ilegais; pode ser feito ex ofcio, quando a autoridade competente constatar a ilegalidade de seu prprio ato ou de seus subordinados, e pode ser feito pelos administrados pelos recursos administrativos. b) administrao indireta: controle externo, decorrente do poder de tutela s pode ser exercido nos limites da lei, que dizem respeito aos rgos encarregados do controle, aos atos de controle e aos aspectos sujeitos ao controle. 1.2 controles legislativos: alcana os rgos do Poder Executivo, administrao indireta e o prprio judicirio (quando executa funo administrativa). Pode ser um controle poltico ou financeiro. 1.3 controles judiciais: examina os atos da administrao pblica sob o aspecto da legalidade e moralidade. Os atos normativos da administrao pblica (regulamentos, portarias, resolues) no podem ser observados pelo judicirio a no ser por ao direta de inconstitucionalidade (STF). Os atos polticos so passveis de observao do Poder Judicirio, desde que causem prejuzos a direitos individuais ou coletivos. 2. Quanto ao momento: quando se d o controle; pode ser: 2.1 prvios: a priori exemplos da CF quando sujeita autorizao ou aprovao do Congresso para determinados atos do Poder Executivo (art. 49, II,III, etc). um controle preventivo, visando impedir que seja praticado ato ilegal ou contrrio ao interesse pblico. 2.2 concomitante: acompanha a atuao administrativa no ato em que ele se verifica (ex. auditoria durante execuo oramentria; fiscalizao nas escolas sobre as merendas, etc). 2.3 posterior: rev os atos j praticados, para corrigi-los, desfaz-los ou confirm-los (ex. aprovao, homologao, anulao, revogao, convalidao). 34

Administrao Pblica

3. Controle interno ou externo: interno aquele que cada um dos poderes exerce sobre seus prprios atos (arts. 70 e 74).. Externo o controle da administrao direta sobre a indireta; o controle exercido por um dos Poderes sobre o outro (art. 71). 4. Controle de legalidade ou mrito: controle de legalidade pode ser exercido pelos trs poderes; o controle de mrito cabe prpria administrao e com limitaes ao poder legislativo.

Processo Administrativo O processo sempre forma, instrumento, modo de proceder. Abrange os instrumentos de que se utilizam os trs poderes do estado para execuo de seus fins, cada um com suas funes prprias, se utilizando de processo prprio, de acordo com a CF que estabelece as regras fundamentais de competncia e forma. O processo o conjunto de atos coordenados numa deciso no mbito administrativo ou judicial, j o procedimento o modo de realizao do processo, o rito, a forma com deve ser seguido o processo. * O processo legislativo aquele pelo qual o Estado elabora a lei; o judicial e administrativo aquele pelo qual o Estado aplica a lei: - judicial: se instaura mediante provocao de uma das partes (autor), contra outra parte (ru) necessitando a interveno de terceira pessoa (juiz) relao trilateral. O processo judicial oneroso. - administrativo: se instaura mediante provocao do interessado ou por iniciativa prpria da Administrao, estabelecendo uma relao biltareal (inter partes). O processo administrativo gratuito. Diferena entre processo e procedimento: Processo - instrumento indispensvel para funo administrativa; - tudo o que a Administrao Pblica faz, operaes materiais ou atos jurdicos ficam documentados em um processo; - envolve trs fases: instaurao: pode se dar de ofcio princpio da oficialidade; ou a pedido do interessado (art. 5 Lei 9787/99), de acordo com requisitos prprios para o requerimento do interessado (art. 6); com elaborao de modelos padronizados para determinados assuntos (art. 7); possibilidade de um nico requerimento para pedidos iguais de vrios interessados (art. 8); instru: princpio da oficialidade sem prejuzo do direito dos interessados de propor aes probatrias (art. 29); veda as provas ilcitas (art. 30); atribui ao interessado a prova dos fatos que tenha alegado (art. 36); rgo competente para instruo do processo (art. 37); juntada de documentos (art. 38); prazo de 15 dias para elaborao de parecer (art. 42); medida acautelatria (art. 45); e deciso: cabe administrao a deciso (art. 48); prazo de 30 dias (art. 49).

35

Administrao Pblica

Procedimento - conjunto de formalidades que devem ser observadas para a prtica de certos atos administrativos; - rito, forma de proceder, que se desenvolve dentro de um processo administrativo; - em regra a lei estabelece uma sucesso de atos preparatrios que devem obrigatoriamente preceder a prtica do ato final (sua inobservncia gera a ilegalidade do ato da administrao); - imposto com maior rigidez quando envolvido no s o interesse pblico, mas os direitos dos administrados (licitao, concursos, processos disciplinares). Modalidades: - gracioso: prprios rgos da administrao so encarregados de fazer atuar a vontade concreta da lei (este aplicado no direito brasileiro). - contencioso: se desenvolve perante um rgo cercado de garantias que asseguram a sua independncia e imparcialidade, com competncia para proferir decises com fora de coisa julgada sobre as lides entre a administrao e administrados. - tcnico (decisrio): apenas o interesse pblico est em jogo; a escolha dos meios, uma operao tcnica; uma fase interna. - jurdico (executrio): coloca a administrao frente aos administrados, exige adaptao da vontade da administrao aos interesses dos administrados; uma fase externa (ex. licitao). Princpios: - publicidade: processos desenvolvidos pela administrao pblica deve ser abertos ao acesso dos interessados; qualquer pessoa titular desse direito, desde que tenha algum interesse por ato do processo ou que atue na defesa do interesse; no se confunde com o direito de vista, que s assegurado s pessoas diretamente atingidas por ato da administrao para possibilitar o direito de defesa. * hipteses de sigilo: art. 5, XXXIII CF - oficialidade: possibilidade de instaurao do processo por iniciativa da administrao, independente de provocao do administrado e possibilidade de impulsionar o processo com medidas necessrias e adequadas instruo (art. 2, XII, Lei 9784/99). - obedincia forma e aos procedimentos: processo no est sujeito formas rgidas (informalismo); em casos especiais, como licitao, tributrio ou disciplinar exige-se maior formalismo, pois deve proteger os direitos de particulares; - gratuidade: art. 2, pargrafo nico, XI da Lei 9784/99 (a menos que haja lei especfica exigindo cobrana por alguns atos, a regra da gratuidade dos atos processuais do mbito administrativo);

36

Administrao Pblica

- ampla defesa e contraditrio: art. 5, LV da CF; art. 2, X da Lei 9784/99. Contraditrio inerente ao direito de defesa (qdo uma das partes alega alguma coisa h de ser ouvida a outra parte, para ter seu direito de resposta); - atipicidade: deve ser levada a gravidade do ilcito porque deve ser analisado o caso em concreto, pois no h como no direito penal, a tipicidade (tipos descritos em lei). Por isso a motivao do ato pela autoridade julgadora assume relevncia. - pluralidade de instncias: decorre do poder de autotutela para rever seus prprios atos, quando ilegais. O administrado que se sentir lesado pela deciso administrativa pode propor recursos hierrquicos at chegar autoridade mxima da organizao administrativa. S no cabe quando a deciso j partiu da autoridade mxima, havendo a s o pedido de reconsiderao, que se no atendido caber ao interessado procurar a via judicial; - economia processual: evitar os formalismos processuais que tornam oneroso o processo; - participao popular: descentralizar as forma de atuao da administrao pblica e ampliar os instrumentos de controle; decorre do art. 1, pargrafo nico da CF; ex. (art. 31, 32, 33 da Lei 9784/99).

13. tica no exerccio da funo pblica

DECRETO N 1.171, DE 22 DE JUNHO DE 1994 Aprova o Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico Civil do Poder Executivo Federal. 0 PRESIDENTE DA REPBLICA , no uso das atribuies que lhe confere o art. 84, incisos IV e VI, e ainda tendo em vista o disposto no art. 37 da Constituio, bem como nos arts. 116 e 117 da Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990, e nos arts. 10, 11 e 12 da Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992, DECRETA: Art. 1 Fica aprovado o Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico Civil do Poder Executivo Federal, que com este baixa. Art. 2 Os rgos e entidades da Administrao Pblica Federal direta e indireta implementaro, em sessenta dias, as providncias necessrias plena vigncia do Cdigo de tica, inclusive mediante a constituio da respectiva Comisso de tica,

37

Administrao Pblica

integrada por trs servidores ou empregados titulares de cargo efetivo ou emprego permanente. Pargrafo nico. A constituio da Comisso de tica ser comunicada Secretaria da Administrao Federal da Presidncia da Repblica, com a indicao dos respectivos membros titulares e suplentes. Art. 3 Este decreto entra em vigor na data de sua publicao. Braslia, 22 de junho de 1994, 173 da Independncia e 106 da Repblica. ITAMAR FRANCO Romildo Canhim ANEXO Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico Civil do Poder Executivo Federal CAPTULO I Seo I Das Regras Deontolgicas I - A dignidade, o decoro, o zelo, a eficcia e a conscincia dos princpios morais so primados maiores que devem nortear o servidor pblico, seja no exerccio do cargo ou funo, ou fora dele, j que refletir o exerccio da vocao do prprio poder estatal. Seus atos, comportamentos e atitudes sero direcionados para a preservao da honra e da tradio dos servios pblicos. II - O servidor pblico no poder jamais desprezar o elemento tico de sua conduta. Assim, no ter que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas principalmente entre o honesto e o desonesto, consoante as regras contidas no art. 37, caput, e 4, da Constituio Federal. III - A moralidade da Administrao Pblica no se limita distino entre o bem e o mal, devendo ser acrescida da idia de que o fim sempre o bem comum. O equilbrio entre a legalidade e a finalidade, na conduta do servidor pblico, que poder consolidar a moralidade do ato administrativo. IV- A remunerao do servidor pblico custeada pelos tributos pagos direta ou indiretamente por todos, at por ele prprio, e por isso se exige, como contrapartida, que a moralidade administrativa se integre no Direito, como elemento indissocivel de sua aplicao e de sua finalidade, erigindo-se, como conseqncia em fator de legalidade. V - O trabalho desenvolvido pelo servidor pblico perante a comunidade deve ser entendido como acrscimo ao seu prprio bem-estar, j que, como cidado, integrante da sociedade, o xito desse trabalho pode ser considerado como seu maior patrimnio

38

Administrao Pblica

VI - A funo pblica deve ser tida como exerccio profissional e, portanto, se integra na vida particular de cada servidor pblico. Assim, os fatos e atos verificados na conduta do dia-a-dia em sua vida privada podero acrescer ou diminuir o seu bom conceito na vida funcional. VII - Salvo os casos de segurana nacional, investigaes policiais ou interesse superior do Estado e da Administrao Pblica, a serem preservados em processo previamente declarado sigiloso, nos termos da lei, a publicidade de qualquer ato administrativo constitui requisito de eficcia e moralidade, ensejando sua omisso comprometimento tico contra o bem comum, imputvel a quem a negar. VIII - Toda pessoa tem direito verdade. O servidor no pode omiti-la ou false-la, ainda que contrria aos interesses da prpria pessoa interessada ou da Administrao Pblica. Nenhum Estado pode crescer ou estabilizar-se sobre o poder corruptivo do hbito do erro, da opresso, ou da mentira, que sempre aniquilam at mesmo a dignidade humana quanto mais a de uma Nao. IX - A cortesia, a boa vontade, o cuidado e o tempo dedicados ao servio pblico caracterizam o esforo pela disciplina. Tratar mal uma pessoa que paga seus tributos direta ou indiretamente significa causar-lhe dano moral. Da mesma forma, causar dano a qualquer bem pertencente ao patrimnio pblico, deteriorando-o, por descuido ou m vontade, no constitui apenas uma ofensa ao equipamento e s instalaes ou ao Estado, mas a todos os homens de boa vontade que dedicaram sua inteligncia, seu tempo, suas esperanas e seus esforos para constru-los. X - Deixar o servidor pblico qualquer pessoa espera de soluo que compete ao setor em que exera suas funes, permitindo a formao de longas filas, ou qualquer outra espcie de atraso na prestao do servio, no caracteriza apenas atitude contra a tica ou ato de desumanidade, mas principalmente grave dano moral aos usurios dos servios pblicos. XI - 0 servidor deve prestar toda a sua ateno s ordens legais de seus superiores, velando atentamente por seu cumprimento, e, assim, evitando a conduta negligente Os repetidos erros, o descaso e o acmulo de desvios tornam-se, s vezes, difceis de corrigir e caracterizam at mesmo imprudncia no desempenho da funo pblica. XII - Toda ausncia injustificada do servidor de seu local de trabalho fator de desmoralizao do servio pblico, o que quase sempre conduz desordem nas relaes humanas. XIII - 0 servidor que trabalha em harmonia com a estrutura organizacional, respeitando seus colegas e cada concidado, colabora e de todos pode receber colaborao, pois sua atividade pblica a grande oportunidade para o crescimento e o engrandecimento da Nao. Seo II Dos Principais Deveres do Servidor Pblico XIV - So deveres fundamentais do servidor pblico:

39

Administrao Pblica

a) desempenhar, a tempo, as atribuies do cargo, funo ou emprego pblico de que seja titular; b) exercer suas atribuies com rapidez, perfeio e rendimento, pondo fim ou procurando prioritariamente resolver situaes procrastinatrias, principalmente diante de filas ou de qualquer outra espcie de atraso na prestao dos servios pelo setor em que exera suas atribuies, com o fim de evitar dano moral ao usurio; c) ser probo, reto, leal e justo, demonstrando toda a integridade do seu carter, escolhendo sempre, quando estiver diante de duas opes, a melhor e a mais vantajosa para o bem comum; d) jamais retardar qualquer prestao de contas, condio essencial da gesto dos bens, direitos e servios da coletividade a seu cargo; e) tratar cuidadosamente os usurios dos servios, aperfeioando o processo de comunicao e contato com o pblico; f) ter conscincia de que seu trabalho regido por princpios ticos que se materializam na adequada prestao dos servios pblicos; g) ser corts, ter urbanidade, disponibilidade e ateno, respeitando a capacidade e as limitaes individuais de todos os usurios do servio pblico, sem qualquer espcie de preconceito ou distino de raa, sexo, nacionalidade, cor, idade, religio, cunho poltico e posio social, abstendo-se, dessa forma, de causar-lhes dano moral; h) ter respeito hierarquia, porm sem nenhum temor de representar contra qualquer comprometimento indevido da estrutura em que se funda o Poder Estatal; i) resistir a todas as presses de superiores hierrquicos, de contratantes, interessados e outros que visem obter quaisquer favores, benesses ou vantagens indevidas em decorrncia de aes morais, ilegais ou aticas e denuncilas; j) zelar, no exerccio do direito de greve, pelas exigncias especficas da defesa da vida e da segurana coletiva; l) ser assduo e freqente ao servio, na certeza de que sua ausncia provoca danos ao trabalho ordenado, refletindo negativamente em todo o sistema; m) comunicar imediatamente a seus superiores todo e qualquer ato ou fato contrrio ao interesse pblico, exigindo as providncias cabveis; n) manter limpo e em perfeita ordem o local de trabalho, seguindo os mtodos mais adequados sua organizao e distribuio; o) participar dos movimentos e estudos que se relacionem com a melhoria do exerccio de suas funes, tendo por escopo a realizao do bem comum; p) apresentar-se ao trabalho com vestimentas adequadas ao exerccio da funo;

40

Administrao Pblica

q) manter-se atualizado com as instrues, as normas de servio e a legislao pertinentes ao rgo onde exerce suas funes; r) cumprir, de acordo com as normas do servio e as instrues superiores, as tarefas de seu cargo ou funo, tanto quanto possvel, com critrio, segurana e rapidez, mantendo tudo sempre em boa ordem. s) facilitar a fiscalizao de todos atos ou servios por quem de direito; t) exercer, com estrita moderao, as prerrogativas funcionais que lhe sejam atribudas, abstendo-se de faz-lo contrariamente aos legtimos interesses dos usurios do servio pblico e dos jurisdicionados administrativos; u) abster-se, de forma absoluta, de exercer sua funo, poder ou autoridade com finalidade estranha ao interesse pblico, mesmo que observando as formalidades legais e no cometendo qualquer violao expressa lei; v) divulgar e informar a todos os integrantes da sua classe sobre a existncia deste Cdigo de tica, estimulando o seu integral cumprimento. Seo III Das Vedaes ao Servidor Pblico XV - E vedado ao servidor pblico; a) o uso do cargo ou funo, facilidades, amizades, tempo, posio e influncias, para obter qualquer favorecimento, para si ou para outrem; b) prejudicar deliberadamente a reputao de outros servidores ou de cidados que deles dependam; c) ser, em funo de seu esprito de solidariedade, conivente com erro ou infrao a este Cdigo de tica ou ao Cdigo de tica de sua profisso; d) usar de artifcios para procrastinar ou dificultar o exerccio regular de direito por qualquer pessoa, causando-lhe dano moral ou material; e) deixar de utilizar os avanos tcnicos e cientficos ao seu alcance ou do seu conhecimento para atendimento do seu mister; f) permitir que perseguies, simpatias, antipatias, caprichos, paixes ou interesses de ordem pessoal interfiram no trato com o pblico, com os jurisdicionados administrativos ou com colegas hierarquicamente superiores ou inferiores; g) pleitear, solicitar, provocar, sugerir ou receber qualquer tipo de ajuda financeira, gratificao, prmio, comisso, doao ou vantagem de qualquer espcie, para si, familiares ou qualquer pessoa, para o cumprimento da sua misso ou para influenciar outro servidor para o mesmo fim;

41

Administrao Pblica

h) alterar ou deturpar o teor de documentos que deva encaminhar para providncias; i) iludir ou tentar iludir qualquer pessoa que necessite do atendimento em servios pblicos; j) desviar servidor pblico para atendimento a interesse particular; l) retirar da repartio pblica, sem estar legalmente autorizado, qualquer documento, livro ou bem pertencente ao patrimnio pblico; m) fazer uso de informaes privilegiadas obtidas no mbito interno de seu servio, em benefcio prprio, de parentes, de amigos ou de terceiros; n) apresentar-se embriagado no servio ou fora dele habitualmente; o) dar o seu concurso a qualquer instituio que atente contra a moral, a honestidade ou a dignidade da pessoa humana; p) exercer atividade profissional atica ou ligar o seu nome a empreendimentos de cunho duvidoso. CAPTULO II Das Comisses de tica XVI - Em todos os rgos e entidades da Administrao Pblica Federal direta, indireta autrquica e fundacional, ou em qualquer rgo ou entidade que exera atribuies delegadas pelo poder pblico, dever ser criada uma Comisso de tica, encarregada de orientar e aconselhar sobre a tica profissional do servidor, no tratamento com as pessoas e com o patrimnio pblico, competindo-lhe conhecer concretamente de imputao ou de procedimento susceptvel de censura. XVII -- Cada Comisso de tica, integrada por trs servidores pblicos e respectivos suplentes, poder instaurar, de ofcio, processo sobre ato, fato ou conduta que considerar passvel de infringncia a princpio ou norma tico-profissional, podendo ainda conhecer de consultas, denncias ou representaes formuladas contra o servidor pblico, a repartio ou o setor em que haja ocorrido a falta, cuja anlise e deliberao forem recomendveis para atender ou resguardar o exerccio do cargo ou funo pblica, desde que formuladas por autoridade, servidor, jurisdicionados administrativos, qualquer cidado que se identifique ou quaisquer entidades associativas regularmente constitudas. XVIII - Comisso de tica incumbe fornecer, aos organismos encarregados da execuo do quadro de carreira dos servidores, os registros sobre sua conduta tica, para o efeito de instruir e fundamentar promoes e para todos os demais procedimentos prprios da carreira do servidor pblico. XIX - Os procedimentos a serem adotados pela Comisso de tica, para a apurao de fato ou ato que, em princpio, se apresente contrrio tica, em conformidade com este Cdigo, tero o rito sumrio, ouvidos apenas o queixoso e o servidor, ou apenas este, se

42

Administrao Pblica

a apurao decorrer de conhecimento de ofcio, cabendo sempre recurso ao respectivo Ministro de Estado. XX - Dada a eventual gravidade da conduta do servidor ou sua reincidncia, poder a Comisso de tica encaminhar a sua deciso e respectivo expediente para a Comisso Permanente de Processo Disciplinar do respectivo rgo, se houver, e, cumulativamente, se for o caso, entidade em que, por exerccio profissional, o servidor pblico esteja inscrito, para as providncias disciplinares cabveis. O retardamento dos procedimentos aqui prescritos implicar comprometimento tico da prpria Comisso, cabendo Comisso de tica do rgo hierarquicamente superior o seu conhecimento e providncias. XXI - As decises da Comisso de tica, na anlise de qualquer fato ou ato submetido sua apreciao ou por ela levantado, sero resumidas em ementa e, com a omisso dos nomes dos interessados, divulgadas no prprio rgo, bem como remetidas s demais Comisses de tica, criadas com o fito de formao da conscincia tica na prestao de servios pblicos. Uma cpia completa de todo o expediente dever ser remetida Secretaria da Administrao Federal da Presidncia da Repblica. XXII - A pena aplicvel ao servidor pblico pela Comisso de tica a de censura e sua fundamentao constar do respectivo parecer, assinado por todos os seus integrantes, com cincia do faltoso. XXIII - A Comisso de tica no poder se eximir de fundamentar o julgamento da falta de tica do servidor pblico ou do prestador de servios contratado, alegando a falta de previso neste Cdigo, cabendo-lhe recorrer analogia, aos costumes e aos princpios ticos e morais conhecidos em outras profisses; XXIV - Para fins de apurao do comprometimento tico, entende-se por servidor pblico todo aquele que, por fora de lei, contrato ou de qualquer ato jurdico, preste servios de natureza permanente, temporria ou excepcional, ainda que sem retribuio financeira, desde que ligado direta ou indiretamente a qualquer rgo do poder estatal, como as autarquias, as fundaes pblicas, as entidades paraestatais, as empresas pblicas e as sociedades de economia mista, ou em qualquer setor onde prevalea o interesse do Estado. XXV - Em cada rgo do Poder Executivo Federal em que qualquer cidado houver de tomar posse ou ser investido em funo pblica, dever ser prestado, perante a respectiva Comisso de tica, um compromisso solene de acatamento e observncia das regras estabelecidas por este Cdigo de tica e de todos os princpios ticos e morais estabelecidos pela tradio e pelos bons costumes.

43