As Polticas Pblicas no Brasil: heranas, tendncias e desafios1

Tnia Bacelar* Para abordar o tema das polticas pblicas no Brasil, vamos trat-lo em trs grandes blocos. O primeiro discutir a herana das polticas pblicas no Brasil. O segundo, as novas tendncias da economia mundial e suas repercusses nas polticas pblicas nacionais. E o terceiro, as ameaas e oportunidades para o movimento popular brasileiro. 1. Herana das Polticas Pblicas no Brasil Chamamos de herana recente o perodo que vai dos anos 30 at hoje, quando o Brasil passa por uma transformao muito grande. Nos anos 20, era um pas rural e agrcola. O censo de 1920 revelava que 30% da populao brasileira vivia nas cidades e 70%, no campo. Cinqenta anos depois, ocorria o inverso 70% nas cidades e 30% no campo. At 1930, a economia do Brasil era uma economia agrcola. Em 1980, o Brasil era o oitavo PIB industrial do mundo. Depois dos sete grandes, o oitavo era o Brasil. Isto nos d uma idia da mudana de perfil na sociedade e na economia em meio sculo. O que alguns pases levaram sculos para fazer, o Brasil fez em cinqenta, sessenta anos. Transformou-se numa potncia industrial mdia, com a maior parcela da sua gente morando nas cidades. Este o perfil atual do Brasil. Para entender os dias de hoje, necessrio saber que Estado tnhamos anteriormente e que heranas e traos foram se fixando nesse percurso. Essencialmente, o que caracterizava o Estado brasileiro nesse perodo (1920-1980) era seu carter desenvolvimentista, conservador, centralizador e autoritrio. No era um Estado de Bem-Estar Social. O Estado era o promotor do desenvolvimento e no o transformador das relaes da sociedade. Um Estado conservador que logrou promover transformaes fantsticas sem alterar a estrutura de propriedade, por exemplo. Nessa fase, o grande objetivo do Estado brasileiro era consolidar o processo de industrializao. Desde o comeo do sculo, optou-se pela industrializao. A grande tarefa era consolidar esse processo e fazer do Brasil uma grande potncia. Assim, o grande objetivo era de ordem econmica: construir uma potncia intermediria no cenrio mundial. O Estado desempenhava a funo de promover a
Texto retirado de: Santos Junior, Orlando Alves dos...[et al.]. (organizadores). Polticas Pblicas e Gersto Local: programa interdisciplinar de capacitao de conselheiros municipais. Rio de Janeiro: FASE, 2003. * Dr em Economia, Planejamento e Organizao do Espao; Prof dos cursos de ps-graduao em Geografia, Cincia Poltica e Desenvolvimento Urbano da Universidade Federal de Pernambuco.
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acumulao privada na esfera produtiva. O essencial das polticas pblicas estava voltado para promover o crescimento econmico, acelerando o processo de industrializao, o que era pretendido pelo Estado brasileiro, sem a transformao das relaes de propriedade na sociedade brasileira. Essencialmente, o que caracterizava o Estado brasileiro nesse perodo (1920-1980) era seu carter desenvolvimentista, conservador, centralizador e autoritrio. O Estado brasileiro , tradicionalmente, centralizador. A pouca nfase no bem-estar, ou seja, a tradio de assumir muito mais o objetivo do crescimento econmico e muito menos o objetivo de proteo social ao conjunto da sociedade, fez com que o Estado adquirisse uma postura de fazedor e no de regulador. Ns no temos tradio de Estado regulador, mas de Estado fazedor, protetor; no temos tradio de Estado que regule, que negocie com a sociedade os espaos polticos, o que s hoje estamos aprendendo a fazer. O Estado regulador requer o dilogo entre governo e sociedade civil, e ns no temos tradio de fazer isso. O Estado centralizador, em muitos momentos da nossa vida recente, junta-se ao autoritrio: tivemos uma longa ditadura no perodo Vargas e, depois, uma longa ditadura nos governos militares ps-64. Ento, o vis autoritrio muito forte nas polticas pblicas do pas. Dado o seu carter autoritrio, o Estado no precisava se legitimar perante a grande parcela da sociedade, ficando refm dos lobbies dos poderosos nos gabinetes, principalmente de Braslia, j que se concentra na Unio. E as grandes lideranas nos perodos das ditaduras nem presso podiam fazer. Algumas estavam exiladas, outras foram mortas. Assim, a tradio, o rano da vertente autoritria, tornou-se um trao muito forte nas polticas pblicas do pas, e as polticas pblicas eram muito mais polticas econmicas. Se olharmos a histria recente, as polticas sociais e as polticas regionais so meros apndices, no so o centro das preocupaes das polticas pblicas. Nelas, o corte era predominantemente compensatrio, porque o central era a poltica econmica, j que a poltica industrial era hegemnica, porque o projeto central era a industrializao. Esse perfil autoritrio e conservador tambm se traduz na maneira como tradicionalmente so pensadas as polticas sociais. Quem est l em Braslia tende a pensar que o Brasil uma mdia. E a mdia no diz quase nada do Brasil, que um pas muito heterogneo. A conseqncia dessa leitura a dificuldade em considerar a heterogeneidade real do Brasil. Cada lugar requer uma soluo que venha da realidade. Quando se tem uma poltica

centralizada, o tratamento homogeneizado. A centralizao faz com que as propostas venham de cima para baixo, e essa uma tradio das polticas sociais no pas. Junta-se a isso a conseqente dificuldade de promover a participao da sociedade. Esse perfil autoritrio e conservador tambm se traduz na maneira como tradicionalmente so pensadas as polticas sociais. Quem est l em Braslia tende a pensar que o Brasil uma mdia. E a mdia no diz quase nada do Brasil, que um pas muito heterogneo. Mas, vejamos ainda: que tipo de ao praticou o Estado? O Estado brasileiro fez tudo para promover o projeto industrial: financiou, protegeu, criou alquotas, produziu insumos bsicos. As estatais, que esto sendo privatizadas agora, produziam insumos bsicos. Nas atividades mais pesadas, de investimento mais pesado, com taxa de retorno mais lento, houve participao do setor estatal produtivo. A produo de ao, a minerao, a produo de petrleo e de energia, tm a mesma natureza: so insumo bsico. O Estado investiu em projetos grandes, onerosos, com taxas de retorno mais lentas, para possibilitar que o setor produtivo privado ficasse com o mais leve e rapidamente rentvel. O que se fez de rodovias, de portos, de instalaes de telecomunicaes nesse pas, nos ltimos anos, inimaginvel. E quem foi responsvel por todas essas realizaes? o Estado brasileiro. Agora, parte dessa estrutura est sendo desmontada, com as privatizaes. Em muito menor grau, o Estado brasileiro tambm facultou servios sociais, de segurana e justia. O Estado regulador, embora com uma face muito menor do que o Estado realizador, tambm se fazia presente, quando era imprescindvel a seu projeto. Por exemplo, na era Vargas, o Estado interveio para regular a relao trabalho-capital. Quer dizer, no momento em que a opo a industrializao, em que o operariado vai surgindo e em que necessrio definir as regras do jogo entre o trabalho e o capital, o Estado brasileiro aparece com fora. So da era Vargas o salrio mnimo e o essencial da legislao trabalhista que ainda se mantm. Na Justia do Trabalho, ou seja, nos mecanismos de regulao da relao entre trabalhador urbano e capital, o Estado esteve muito presente. E o que herdamos dessa histria brasileira, com o apoio do Estado brasileiro? Na minha viso, herdamos um pas que consegue ser a oitava economia do mundo, em poucos anos, e que tem, ao mesmo tempo, a maior fratura social dentre os pases de perfil semelhante. No h outro pas com o mesmo perfil do Brasil. Conseguiu percorrer essa trajetria econmica, que exitosa do ponto de vista de seus objetivos, mas nico quanto distribuio de renda: 20%

dos mais pobres detm, apenas, 2% da renda nacional, enquanto os 10% mais ricos detm quase 50% dessa renda. S a Guatemala, um pequeno pas, sem a importncia econmica do Brasil, que apresenta um perfil semelhante. Na verdade, herdamos um pas com uma grande vitalidade econmica que talvez se torne um exemplo de xito econmico na histria do sculo XX e, ao mesmo tempo, profundamente fraturado, com 2/3 da sua populao fora do mercado. com esse Brasil fraturado que enfrentaremos uma nova era. E o que herdamos dessa histria brasileira com o apoio do Estado brasileiro? Na minha viso, herdamos um pas que consegue ser a oitava economia do mundo, em poucos anos, e que tem, ao mesmo tempo, a maior fratura social dentre os pases de perfil semelhante. Os anos 90 sero de mudanas na economia mundial. Vivemos uma fase de crise. Crise no s do mundo socialista, mas tambm do mundo capitalista. Os economistas usam dois indicadores bsicos para mostr-la: o modesto crescimento da produo taxa mundial mdia de 2,5% a 3%, com exceo da China, que tem crescido 10% ao ano, nos ltimos cinco anos. Mas, na mdia, mesmo os grandes pases apresentam taxa de crescimento muito pequena. Outro indicador a taxa de investimento, igualmente modesta nos ltimos anos. A economia capitalista entrou numa crise nos anos 90, e o que se vivencia uma fase de preparao e de mudanas, talvez para um outro ciclo expansivo, que no entanto ainda no se firmou. Nesse novo ambiente mundial, destaco trs grandes movimentos: o movimento de globalizao; o movimento de reestruturao produtiva e o movimento de financeirizao da riqueza. 2. Novas Tendncias na Economia Mundial e suas Repercusses nas Polticas Pblicas Brasileiras O movimento de globalizao no novo, nem prprio da crise. um processo em curso, j faz algum tempo, de internacionalizao do capital. H um movimento antigo nessa direo, mas apenas nesse final de sculo que ele se firma e se consolida cada vez mais. Marca, na verdade, uma mudana no mundo: a existncia, hoje, de alguns atores econmicos que tm condio de operar em escala global. Um grande conglomerado multinacional, atualmente, pode ter centenas de fbricas espalhadas em dezenas de pases, pode controlar tudo em tempo real, porque a revoluo das telecomunicaes assim o permite. Na verdade, os conglomerados multinacionais planejam olhando para o globo e operam no mbito do globo. E esse um dado novo, agora existem atores com essa capacidade. E sua existncia incomoda todo mundo, porque cresce a inter-relao entre os espaos econmicos. Esses agentes

econmicos impem certas homogeneizaes. As regras do jogo, o padro de competitividade e o tipo de organizao econmica so, na verdade, impostos por eles, o que termina afetando o conjunto do espao econmico mundial, principalmente em pases mdios como o Brasil, que interessam a esses agentes. E este processo seletivo, no homogneo. O movimento de reestruturao produtiva , na verdade, o modo como o capitalismo rearruma-se para tentar sair da crise. Mudanas importantes esto acontecendo, alm da globalizao. Com a crise, elas esto se processando para buscar um outro padro produtivo para o futuro. H novos setores dinmicos no cenrio mundial, como, por exemplo, o complexo eletro-eletrnico, que muito mais dinmico do que o complexo metal-mecnico. E este foi um dos carros-chefes da economia do sculo XX. Assim, enquanto uns perdem, outros ganham dinamismo. Quando nos detemos no perfil produtivo, observamos a emergncia de algumas atividades e o arrefecimento de outras. H tipos novos de processo produtivo em consolidao. A chamada revoluo cientfico-tecnolgica est mudando, uma vez mais, o modo de produzir. Aquela cadeia produtiva rgida, tpica do sculo XX, est sendo remontada. As novas tcnicas produtivas introduzem a possibilidade da produo flexvel e rearrumam profundamente o processo de produo, ocasionando mudanas muito severas. No toa que a discusso em torno de educao to presente. Na verdade, o novo modelo produtivo requer produo de conhecimento, requer inovao contnua no processo produtivo. Os padres gerenciais, que tendemos a desprezar, requerem transformaes, como, por exemplo, o relacionamento da empresa com os seus fornecedores e com os seus clientes; a organizao da empresa na sua intimidade. Esses padres esto mudando de modo profundo, inclusive ideologicamente. Investimentos macios esto sendo feitos, hoje, nas reas do conhecimento e da educao. muito importante que o Brasil entenda o movimento de reestruturao produtiva, normalmente negligenciado. Discutimos muito a globalizao e pouco a reestruturao. Muito menos discutido, ainda, o movimento de financeirizao. H no mundo, atualmente, uma enorme possibilidade de gerao de riqueza na esfera financeira, o que alis sempre existiu no capitalismo, mas jamais com tamanha magnitude. Paralelamente a essas tendncias, e associado a elas, algo muito forte ocorre hoje no mundo, que no da ordem do mundo real, mas de natureza poltico-ideolgica. a hegemonia da viso neoliberal. Quando observamos o mundo atual, vemos que essas tendncias

favoreceram a consolidao de uma viso que ideolgica e poltica: a viso de quanto menos Estado e quanto mais mercado, melhor; quanto mais individualidade e quanto menos coletividade, melhor. Essa a perspectiva dos dirigentes mundiais. E ela que impregna todas as sociedades neste final de sculo. Trata-se de uma abordagem que favorece as mudanas que esto acontecendo no mundo real, para que o capital globalizado circule no mundo inteiro. Quanto menos Estado nacional houver, melhor ser para a realizao dessa tendncia. Nesse processo, redefine-se o papel dos Estados nacionais. Criam-se instncias supranacionais, como o Parlamento Europeu. H menos Estado na produo, menos Estado na regulao e, portanto, mais mercado, o que timo para viabilizar o projeto neoliberal. Por conseguinte, h menos polticas pblicas e mais mercadorias e servios. A educao, por exemplo, agora tratada como uma mercadoria; s acessvel a quem pode pag-la. Ento, contrapomos a essa viso nosso ponto de vista de que educao um bem pblico e, portanto, dever do Estado. No governo Fernando Henrique Cardoso, pode-se dizer que no Brasil havia duas tendncias importantes. A primeira traduzia-se na opo central por uma insero no mundo, que se poderia chamar de insero submissa, mas que os economistas do governo chamavam de integrao competitiva. Era a opo de integrar, competitivamente, o Brasil neste ambiente mundial. Como, na verdade, tratava-se de uma integrao comandada pelo mercado, podemos denomin-la submissa. E o Estado brasileiro, que tinha uma poltica industrial explcita, deixou de faz-lo. O mercado deve decidir o que fica e o que no fica. A outra tendncia importante que estava por trs das polticas pblicas era a financeirizao das riquezas. Se no a considerarmos, no conseguiremos entender, por exemplo, a privatizao no Brasil. Porque o governo dizia: privatizaremos para conseguir receita patrimonial e reduzir nossa dvida. Mas as contas do governo informavam seu endividamento. O que ele fez, de fato, foi exatamente o contrrio. Vendeu as estatais e de tudo o que j vendeu obteve apenas algo em torno de 9 bilhes de dlares. S conseguiu, de receita patrimonial, vinte por cento. Oitenta por cento foram moeda podre. E a pergunta-se: a dvida do governo diminuiu? No! A dvida cresceu. A trajetria da dvida mobiliria de 55 bilhes de dlares com Sarney, 12 bilhes com o calote de Zlia, 36 bilhes com Marclio. Quando Fernando Henrique assume o Ministrio da Fazenda, a dvida de 40 bilhes de dlares,

alcanando, j em setembro, 98 bilhes. Somente FHC, como ministro, aumentou em 150% o valor da dvida mobiliria do governo. Ou seja, estamos mais endividados e sem o patrimnio que foi privatizado. Patrimnio privatizado com moeda podre. Em vez de diminuir a dvida, o governo aumentou as taxas de juros para atrair reservas (dlares) e emitiu muitos ttulos da dvida pblica. Cresceu o endividamento e cresceu o dficit pblico. Logo, o governo no resolveu seu desequilbrio financeiro, mas se exauriu nestas duas contas: o servio da dvida externa e o servio da dvida interna. Essa uma das discusses mais atuais. Por que carecemos de polticas pblicas e por que o governo, de fato, no teve meios para patrocinlas. 3. Ameaas e Oportunidades Para o Movimento Popular Mas o Brasil no o seu governo. H um outro Brasil, que somos ns. Quando observamos esse outro Brasil, vislumbramos outra trajetria, muito diferente da traada pelos poderosos. Existe uma proposta de reforma do Estado na sociedade brasileira! E no a proposta neoliberal. outra. Existe uma proposta de descentralizao! Na prtica, a sociedade brasileira est realizando a descentralizao. Sempre que se diz concentrar, centralizar de novo, dizemos no! H uma deciso, no seio da sociedade brasileira, que rejeita a centralizao. Sabemos que centralizar no d certo no Brasil. Estamos operando a descentralizao. Estamos ocupando os espaos da descentralizao. Existe um espao a favor da democratizao do Estado brasileiro! Estamos, de muitas formas, dizendo no quele Estado fechado, submetido somente aos lobbies. H que existir um amplo espao para disputarmos as decises e a implementao das polticas pblicas necessrias. Sente-se uma fora na sociedade brasileira tentando instaurar o espao da descentralizao. Existe uma deciso a favor das polticas sociais! Reformar aquele Estado desenvolvimentista, que s patrocinava o crescimento da economia, e abrir espao para um Estado que patrocine sade, patrocine educao, patrocine segurana. Um Estado com polticas sociais. Existe uma proposta a favor do Estado transformador! Existe uma experincia acumulada, ao longo desses anos, sobretudo nos espaos governamentais locais, muito mais no mbito dos municpios e de alguns estados do que no mbito federal. Existe muita experincia acumulada, tambm, nos espaos nogovernamentais. O Brasil no est morto! Est cheio de experincias locais mostrando como se organiza, como se planta, como se comercializa, como se governa.

O Brasil no est morto! Est cheio de experincias locais mostrando como se organiza, como se planta, como se comercializa, como se governa. Os desafios e oportunidades para o Brasil implicam considerar a heterogeneidade do pas, e nesse aspecto equivocada a trajetria das polticas pblicas, por conta da viso centralizadora. De baixo para cima, consegue-se trabalhar a heterogeneidade. Mas como as polticas generalizadoras vm de cima para baixo, a tendncia operar como se o Brasil fosse um pas uniformemente semelhante, o que no . Mas sabemos que, mesmo na heterogeneidade, possvel encontrar pontos de semelhana; generalizar o que comum e operar sobre o que diferente. Trata-se de um desafio porque no temos essa tradio nas polticas pblicas governamentais. Outro desafio romper com a idia de que pblico sinnimo de governamental, apesar da tradio brasileira. O correto para o Brasil parece ser o modelo descentralizado coordenado. A questo quem far essa coordenao. Como que vamos organizar esses focos de coordenao nas polticas pblicas governamentais? Qual o papel das ONGs nesse ambiente descentralizado? Se nem tudo que pblico governamental e se h descentralizao, resta um espao enorme para as ONGs. E como que as ONGs podem evitar a fragmentao? Qual o papel das associaes de ONGs, no Brasil de hoje, em relao s polticas pblicas? Para examinarmos essas indagaes, devemos discutir o modelo descentralizado coordenado, que o que parece servir ao Brasil. O papel regulador do Estado pode e deve ser ampliado. Com um Estado regulador pode-se discutir. Outra questo o avano obtido em termos da democratizao. Em muitos casos, tivemos de construir espaos. Em outros, o governo que abriu espao. Hoje existem os Conselhos institucionais, importantes espaos de participao, mas cuja composio que define a relao de poder. Outro aspecto importante a atribuio dos Conselhos. Uns so consultivos, outros so deliberativos. Conseguimos influir mais quando eles so deliberativos, ou seja, quando sua atribuio deliberar, influir nas decises e, portanto, exercer uma parcela do poder. A experincia de descentralizao diante da crise financeira mais uma questo a ser discutida. Participamos dos Conselhos Municipais de sade, por um lado, e a sade est sendo privatizada, por outro. Ento administramos o pedao podre que resta do sistema pblico de

sade. Ser que vale a pena ter Sistema nico de Sade, com Conselho democratizado e tudo o mais, se nos sentamos ali e no tomamos nenhuma deciso, porque no h o que decidir? A achamos que o que est errado so os Conselhos. este o erro, ou o erro a falta de investimento do governo na sade? Afinal, onde est o erro? O erro est na poltica econmica, l que temos de intervir, e no na nossa experincia de gesto descentralizada e democrtica. Para terminar, sublinhamos algumas idias-chave em torno da discusso das polticas pblicas e do papel dos Conselhos: 1. A economia resultado das decises polticas e no de decises tcnicas como o discurso tecnocrtico quer fazer crer. 2. A crise do Estado a crise de um modelo especfico de Estado que vigorou no Brasil durante a maior parte do sculo XX, um Estado desenvolvimentista e conservador; 3. O modelo de Estado desenvolvimentista foi promotor de desenvolvimento, por um lado, mas tambm das enormes desigualdades que temos no Brasil de hoje, por outro; 4. Principalmente a partir do regime militar, esse modelo de desenvolvimento foi sustentado pela internacionalizao da economia e pelas crescentes dvidas internas e externas que geram a insustentabilidade do modelo e sua crise profunda; 5. As desigualdades sociais geradas por esse modelo so um enorme obstculo para a superao dessa crise; 6. As opes polticas no governo Fernando Henrique Cardoso privilegiaram o pagamento da dvida, atendendo ao interesse dos credores, em detrimento da promoo de polticas sociais; 7. Os Conselhos Municipais podem ser um importante instrumento no enfrentamento dessas desigualdades; 8. O municpio sozinho no tem condies de responder s imensas demandas sociais herdadas. Da a necessidade de pensar polticas pblicas de forma integrada, nos mbitos

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federal, estadual e municipal. Os Conselhos podem constituir importantes instrumentos dessa articulao. Os Conselhos podem criar uma articulao poderosa, tanto horizontalmente (entre os diferentes Conselhos), quanto verticalmente (entre os diferentes segmentos de uma mesma poltica); 10. As conferncias nas diversas escalas (federal, estadual e municipal) so importantes porque promovem uma viso de Estado ou de pas, em torno de determinada poltica. 11. Os atores sociais e os Conselhos setoriais devem articular-se e integrar-se com a poltica econmica geral. nosso direito debater e conhecer a poltica econmica geral.

Para refletir: 1. Discuta as principais caractersticas da herana histrica das polticas pblicas brasileiras. 2. Discuta as novas tendncias da economia mundial e seus possveis impactos sobre as polticas pblicas brasileiras. 3. D exemplos de experincias locais de polticas pblicas que voc considere democrticas e inovadoras. E discuta os limites da ao local num pas como o Brasil e sugira iniciativas capazes de enfrentar tais limites. Para ler mais: ARAJO, Tnia Bacelar. Ensaios sobre o Desenvolvimento Brasileiro: heranas e urgncias. Rio de Janeiro: Revan; FASE, 2000. FURTADO, Celso. Em Busca do Novo Modelo: reflexes sobre a crise contempornea. So Paulo: Paz e Terra, 2002. FIORI, Jos Lus. Brasil no Espao. Petrpolis: Vozes, 2001.