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Igepp - Costa L.F. Brasil 200 Anos de Estado 200 Anos de Administrao Pblica P. - 829 A 74 2008 - 09-2-11
Igepp - Costa L.F. Brasil 200 Anos de Estado 200 Anos de Administrao Pblica P. - 829 A 74 2008 - 09-2-11
Brasil: 200 anos de Estado; 200 anos de administrao pblica; 200 anos de reformas*
Frederico Lustosa da Costa**
S U M R I O : 1. Introduo; 2. Administrao colonial portuguesa; 3. A construo do Estado nacional; 4. A Repblica Velha; 5. A burocratizao do Estado nacional; 6. O nacional desenvolvimentismo; 7. A modernizao autoritria; 8. A reforma administrativa da Nova Repblica; 9. A reforma do governo Collor; 10. A reforma Bresser; 11. Consideraes nais sntese histrica. S U M M A RY : 1. Introduction; 2. Colonial Portuguese administration; 3. The construction of the national state; 4. The Old Republic; 5. The bureacraticization of the national state; 6. National underdevelopment; 7. An authoritarian modernization; 8. Administrative reform of the New Republic; 9. Reform of the Collor government; 10. Bresser reform; 11. Final remarks historic synthesis. P A L AV R A S - C H AV E : Estado; administrao pblica; histria administrativa; reforma do Estado; reformas administrativas. K E Y W O R D S : state; public administration; administrative history; state reform; administrative reforms. A passagem dos 200 anos da transferncia da corte portuguesa para o Brasil tem suscitado a realizao de inmeros eventos comemorativos, como seminrios, palestras, exposies e a publicao de livros e artigos em jornais e revistas. Entretanto, poucos encontros, discusses e publicaes em torno dos 200 anos procuraram destacar a questo da constituio do Estado nacional e da formao da administrao pblica brasileira. Este artigo preenche uma pequena parte da lacuna deixada na comemorao do bicentenrio da chegada da famlia real portuguesa ao Brasil. Oferece um
* Artigo recebido em dez. 2007 e aceito em maio 2008. Nasceu de um dos captulos da tese de doutoramento em gesto intitulada Reforma gerencial do Estado no Brasil condicionantes, estratgias e resultados, defendida junto ao Instituto Superior de Cincias do Trabalho e da Empresa (Iscte), em Lisboa, em junho de 2007. ** Professor titular da Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas (Ebape) da Fundao Getulio Vargas (FGV). Endereo: Praia de Botafogo, 190 CEP 22250-900, Rio de Janeiro, RJ, Brasil. E-mail: frederico.lustosa@fgv.br
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rpido panorama da histria das transformaes por que tem passado a administrao pblica brasileira, destacando as mudanas planejadas, quer dizer, os esforos de reforma do aparelho de Estado. So enfatizadas as trs grandes reformas que se sucederam a partir de meados dos anos 1930 do sculo passado, separadas entre si por intervalos de 30 anos 1937, 1967 e 1995 (ou 1998, ano da promulgao da Emenda Constitucional no 19). Todo o percurso percorrido desde 1808 congura hoje uma trplice efemride 200 anos de Estado nacional, 200 anos de administrao pblica e 200 anos de reformas institucionais e administrativas. Brazil: 200 years of state; 200 years of public administration; 200 years of reforms The passing of 200 years since the transfer of the Portuguese Royal Court for Brazil has generated the realization of innumerable commemorative events, such as seminars, guest speakers, expositions and the publication of books and articles in journals and magazines. However, few ndings, discussions and publications about the 200 years looked to examine the question of the constitution of the national state and the formation of Brazilian public administration. This article intends to ll the large void left in the commemoration of the 200 years since the arrival of the Royal Portuguese Family in Brazil. It offers a quick historical panorama of the transformations that Brazilian public administration experienced, emphasizing the planned changes, i.e. the efforts aimed at reforming the state apparatus. Three big reforms are stressed that began in the mid-1930s, separated by intervals of thirty years 1937, 1967, and 1995 (or 1998, the year of the promulgation of Constitutional Amendment n. 19). The entire trajectory that was initiated in 1808 exhibits today a triple celebration 200 years of national state, 200 years of public administration, and 200 years of institutional and administrative reforms.
1. Introduo
A passagem dos 200 anos da chegada da famlia real portuguesa ao Brasil, em 1808, tem suscitado a realizao de inmeros eventos comemorativos, como seminrios, palestras, exposies, e a publicao de muitos livros e artigos em jornais e revistas. A maior parte desses eventos e publicaes destaca, em perspectiva histrica, os acontecimentos polticos, as transformaes econmicas e o impacto sociocultural da presena da corte na cidade do Rio de Janeiro. Todas as curiosidades esto orientadas para as circunstncias da partida, da travessia e da chegada a estratgia; a sofreguido; a logstica; o nmero de expatriados; os dissabores da viagem e os piolhos da princesa; a passagem por Salvador; a abertura dos portos e os acordos comerciais assimtricos com os ingleses; a instalao da corte e o P . R. (ponha-se na rua) e todas as boas
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obras do prncipe regente, como a Biblioteca Real, a Imprensa Rgia, o Jardim Botnico e tantas outras. Poucos encontros, discusses e publicaes em torno dos 200 anos procuraram destacar a questo especca da constituio do Estado nacional e da formao da administrao pblica brasileira. Sabe-se que foi a transferncia da famlia real que criou condies para a emergncia do espao pblico e a formao da burguesia nacional, tornando impossvel a restaurao da situao colonial anterior e favorecendo a independncia nacional. Foi a instalao da corte que transformou uma constelao catica de organismos superpostos em um aparelho de Estado. Pois o Estado representado pela administrao colonial era, ao mesmo tempo, um todo que abrangia o indivduo em todos os aspectos e uma mirade de instncias e jurisdies que iam do rei at o mais modesto servidor, cujas atribuies se superpunham, se confundiam e se contradiziam. verdade que, at 1808, existia no Brasil e, sobretudo, na sede do governo geral (vice-reino) uma administrao colonial relativamente aparelhada. Mas a formao do Reino Unido de Portugal, Brasil e Algarves e a instalao de sua sede na antiga colnia tornaram irreversvel a constituio de um novo Estado nacional. Todo um aparato burocrtico, transplantado de Lisboa ou formado aqui, em paralelo antiga administrao metropolitana, teve que ser montado para que a soberania se armasse, o Estado se constitusse e se projetasse sobre o territrio, e o governo pudesse tomar decises, ditar polticas e agir. Este artigo preenche uma pequena parte da lacuna deixada na comemorao do bicentenrio da chegada da famlia real portuguesa ao Brasil. Oferece um rpido panorama da histria das transformaes por que tem passado a administrao pblica brasileira, destacando as mudanas planejadas, quer dizer, os esforos de reforma do aparelho de Estado. So enfatizadas trs grandes reformas que se sucederam a partir de meados dos anos 1930, separadas entre si por intervalos de 30 anos 1937, 1967 e 1995 (ou 1998, ano da promulgao da Emenda Constitucional no 19). De qualquer maneira, todo o percurso percorrido desde 1808 congura hoje uma trplice efemride 200 anos de Estado nacional, 200 anos de administrao pblica e 200 anos de reformas institucionais e administrativas. Parte-se do pressuposto de que no possvel entender as recentes transformaes do Estado, da organizao governamental e da administrao pblica brasileira sem tentar reconstruir os processos de formao e diferenciao histrica do aparato estatal que se constituiu no Brasil, desde que a empresa da colonizao aqui aportou, no alvorecer do sculo XVI, ou, pelo
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menos, desde que o prncipe regente dom Joo VI transferiu a sede da Coroa portuguesa para o Rio de Janeiro e instituiu o Reino Unido de Portugal, Brasil e Algarves.
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para se ocupar das questes de defesa contra os ataques dos invasores e dos ndios mais belicosos. Foi assim que constituiu o governo geral, em 1549, na Bahia, que muito mais tarde, j no Rio de Janeiro, viria a ser o vice-reino. Embora o vice-rei tivesse maior proeminncia sobre os demais governadores, seu poder era limitado, nada mandava da Bahia para o norte e tampouco ao sul de So Paulo. O chefe supremo da capitania era o governador ou capito-general ou ainda capito-mor. O governador do Rio de Janeiro tambm era chamado de vice-rei. Havia capitanias gerais1 e subalternas,2 sendo que os governadores das primeiras exerciam atribuies semelhantes s do vice-rei e havia mesmo alguns que reivindicavam esse tratamento. A funo de governador era, sobretudo, militar, mas sua autoridade superintendia toda a administrao. Seu poder era grande, mas limitado por normas restritas ditadas pelo Conselho Ultramarino. Ademais, sua inuncia era contrabalanada pela autoridade das relaes, entidades de natureza judiciria e administrativa das quais os governadores eram membros, entre outros, e dos demais rgos setoriais como as intendncias do ouro e dos diamantes e as mesas de inspeo. Ainda assim, era amplo o seu poder e variada a sua competncia. Sua autoridade era real e simblica, pois encarnava a gura do prprio rei. Sob sua superviso encontravam-se os setores da administrao geral, militar e fazendria. A administrao militar estava dividida em tropa de linha, milcias e corpos de ordenana. A primeira era a tropa regular e prossional, formada por regimentos permanentemente armados. As milcias eram tropas auxiliares de cidados recrutados obrigatoriamente, sem remunerao, e organizadas em regimentos. As ordenanas constituam a terceira linha, formada por toda a populao masculina com idade entre 18 e 60 anos, no alistada na tropa regular ou nas milcias. A administrao geral contemplava tanto a esfera propriamente administrativa quanto a judiciria, com sua complexa distribuio de encargos, sujeita a superposies e conitos de competncia. Os juzes tinham funes judiciais e administrativas, julgando e executando ao mesmo tempo. A administrao geral s vezes se confundia com a administrao local. As cmaras exerciam funes legislativas, executivas e judicirias. Seu senado era presidi-
Bahia, Pernambuco, Minas Gerais, So Paulo, Par, Maranho, Gois e Mato Grosso. So Jos do Rio Negro, Piau, Cear, Rio Grande do Norte, Paraba, Esprito Santo, Rio Grande de So Pedro e Santa Catarina. As capitanias do Cear e da Paraba tornaram-se autnomas em 1799 e do Rio Grande de So Pedro em 1802.
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do por um juiz letrado, ou juiz-de-fora, ou por um juiz leigo, o juiz ordinrio. Alm do juiz, o senado era formado por trs vereadores e um procurador, todos sem remunerao e reunindo-se duas vezes por semana em vereana ou vereao. A administrao fazendria, encarregada de arrecadar os tributos, realizar despesas e gerir o Real Errio nas capitanias, estava sob a direo de uma Junta da Fazenda, presidida pelo governador. Paralela ou complementarmente atuavam tambm as Juntas de Arrecadao do Subsdio Voluntrio Alfndega, o Tribunal da Provedoria da Fazenda, alm dos rgos que exerciam funes judicirias e administrativas o Juzo da Conservatria, Juzo da Coroa e Execues, Juzo do Fisco, das Despesas etc. O principal tributo era o dzimo e sua arrecadao, como a dos demais (direitos de alfndega, passagens, entradas, imposies especiais, donativos e emolumentos), se fazia por contrato, entregando-se a particulares, por prazo determinado, a cobrana. Alm desses trs grandes setores, havia ainda rgos especiais como a Administrao dos ndios, a Intendncia do Ouro e dos Diamantes, a Intendncia da Marinha, a Mesa de Inspeo, as Conservatrias de Cortes de Madeira, alguns j referidos, e toda a Administrao Eclesistica, que tambm exercia funes civis. A sntese histrica de Caio Prado Jnior, retomada por Arno e Maria Jos Wehling (1999), aponta como principais caractersticas da administrao colonial a centralizao, a ausncia de diferenciao (de funes), o mimetismo, a profuso e minudncia das normas, o formalismo e a morosidade. Essas disfunes decorrem, em grande medida, da transplantao para a colnia das instituies existentes na metrpole e do vazio de autoridade (e de obedincia) no imenso territrio, constituindo um organismo autoritrio, complexo, frgil e inecaz. Isso no quer dizer que no tenha havido um processo de gradual racionalizao do governo colonial ao longo de trs sculos. A partir da administrao pombalina, pouco a pouco, o empirismo paternalista do absolutismo tradicional foi sendo substitudo pelo racionalismo tpico do despotismo esclarecido. Essa mudana se expressava principalmente nos mtodos e processos de trabalho que davam lugar emergncia de uma burocracia. A centralizao de decises na Coroa portuguesa, aparentemente, esvaziava o poder dos governadores e juzes. Tudo era prescrito em regulamentos circunstanciados e nada se exclua da alada de competncia de uma autoridade superior que poderia decidir em primeira instncia ou em grau de recurso. Mas a enorme distncia da sede do poder e a lentido na troca de mensagens criavam um vazio de autoridade legal. Tentava-se limitar a ao dos prepostos
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da Coroa com a minudncia dos regulamentos que eram repetitivos, superpostos, contraditrios e confusos. Como estatuam instituies simtricas s da administrao da metrpole, pecavam pelo articialismo mimtico que tornava as normas supruas e inecazes. O formalismo das regras, o brao curto da autoridade e a corrupo generalizada ensejavam o autoritarismo daqueles que deviam se impor aos sditos entregues ao abandono, com os prprios meios que deles conseguissem extrair.
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que cederam suas casas e palacetes. Por outro lado, acentuou-se a tendncia patrimonialista de reunir no mesmo edifcio o domiclio e o local de trabalho. O regente chegou ao Rio de Janeiro com um governo formado pelos ministrios do Reino ou dos Negcios do Reino, cujo titular atuava tambm como ministro assistente ao despacho do gabinete e como presidente do Errio Real; da Guerra e Estrangeiros (ou dos Negcios da Guerra e Estrangeiros) e da Marinha (ou dos Negcios da Marinha) e Domnios Ultramarinos; ou seja, trs ministros para seis pastas. Trs dias depois de sua chegada, substituiu os ministros. A instalao da corte ensejou a criao de uma srie de organismos que existiam na antiga sede do Reino, alguns deles no to necessrios quanto outros. O governo arranjado de acordo com o Almanaque de Lisboa dava oportunidade de criar cargos e honrarias para tantos que haviam feito o sacrifcio de acompanhar sua alteza real. Assim, criaram-se o Desembargo do Pao, o Conselho de Fazenda e a Junta de Comrcio, quando o pas precisava, segundo Hiplito da Costa, de um conselho de minas, de uma inspeo para abertura de estradas, uma redao de mapas, um exame da navegao dos rios (Vinhosa, 1984:167). Mas cuidou tambm o governo de criar instituies e organismos teis e necessrios, como a Academia de Marinha, a de Artilharia e Forticaes, o Arquivo Militar, a Tipograa Rgia, a Fbrica de Plvora, o Jardim Botnico, a Biblioteca Nacional, a Academia de Belas Artes, o Banco do Brasil e os estabelecimentos ferrferos de Ipanema. So muitas as criaes e inovaes institucionais, jurdicas e administrativas que tiveram largo impacto na vida econmica, social, poltica e cultural do Brasil, tanto no plano nacional, quanto na esfera regional. So leis, cidades, indstrias, estradas, edicaes, impostos, cadeias, festas e costumes que foram introduzidos no pacato cotidiano da antiga colnia. O fato que a transferncia da corte e mais tarde a elevao do Brasil a parte integrante do Reino Unido de Portugal constituram as bases do Estado nacional, com todo o aparato necessrio armao da soberania e ao funcionamento do autogoverno. A elevao condio de corte de um imprio transcontinental fez da nova administrao brasileira, agora devidamente aparelhada, a expresso do poder de um Estado nacional que jamais poderia voltar a constituir-se em mera subsidiria de uma metrpole de alm-mar. Com a derrocada de Napoleo I, a reorganizao geopoltica da Europa e as agitaes dos liberais no Porto, em 1821, d. Joo VI teve que retornar a Portugal e reassumir o controle poltico da metrpole. Ficaram no Brasil o prncipe herdeiro, na condio de regente dessa parte do Reino, e todo o aparato administrativo instalado pelo rei. D. Pedro I nomeou seu prprio miRAP RIO DE JANEIRO 42(5):829-74, SET/OUT. 2008
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nistrio. Transferiu a pasta dos Negcios Estrangeiros da Secretaria da Guerra, para o Ministrio do Reino, dando ainda mais relevncia a esse ministro. Mas era o prprio prncipe a maior autoridade do Brasil, que a exercia com vigor, impetuosidade e, por vezes, intemperana, colocando-se no centro das disputas polticas locais e no contraponto dos interesses da metrpole. Os conitos em matria scal, as propostas em discusso nas cortes para a retomada da condio colonial do Brasil e a exigncia do retorno do prncipe a Lisboa colocaram-no em franca oposio aos interesses da metrpole, ensejando a realizao de uma seqncia de atos polticos de peso que culminaram com a independncia, pouco mais de um ano depois da partida de d. Joo VI. A sete de setembro de 1822, d. Pedro I declarou a independncia e instituiu o governo do Brasil, valendo-se do aparato da regncia do Reino Unido que se partia. No convm nos alongarmos aqui sobre as peripcias relacionadas com a constituio (poltica) do governo, o enfrentamento das resistncias independncia, a convocao, instalao, atuao e dissoluo da Assemblia Constituinte e a outorga da Constituio de 1824. O fato que, dissolvida a Assemblia Constituinte, o prncipe criou um Conselho de Estado e a ele encomendou a redao da Carta que outorgou ao pas em 25 de maro de 1824. A primeira Constituio do Brasil mantinha a monarquia, a dinastia da Casa de Orlans e Bragana e d. Pedro I como imperador e defensor perptuo do Brasil. Constitua um Estado unitrio e centralizador, cujo territrio era dividido em provncias, que substituam as antigas capitanias. Os poderes polticos eram quatro Legislativo, Moderador, Executivo e Judicial. Cada provncia era dirigida por um presidente nomeado pelo imperador, que tomava posse perante a cmara da capital. Em cada uma delas havia tambm um conselho geral, cujos membros eram eleitos juntamente com a representao nacional. O monarca exercia o Poder Moderador, com o apoio do Conselho de Estado, rgo de carter consultivo e, ao mesmo tempo, o Poder Executivo, auxiliado pelos seus ministros de Estado. O Poder Legislativo era exercido pela Assemblia Geral, formada pela Cmara dos Deputados e pela Cmara dos Senadores ou Senado do imprio. O Poder Judicial era exercido pelos juzes de direito e pelos juzes de paz, para as tentativas de conciliao prvias a qualquer processo. Na capital do imprio e nas provncias havia um Supremo Tribunal de Justia, composto de juzes letrados tirados das relaes. A organizao dos municpios no mudou de forma signicativa, tendo as cmaras o mesmo papel que exerciam na colnia. Depois de 10 anos frente do destino do Brasil, d. Pedro I abdicou do trono em favor de seu lho Pedro II, ento com apenas cinco anos de idade. Deixou o governo em meio a uma crise de grandes propores, gerada por
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problemas nanceiros, revoltas regionais, identicao com os interesses portugueses e queda de brao com o Legislativo. Conforme previa a Constituio, assumiu uma Regncia Trina que enfrentou, assim como as que lhe sucederam, uma srie de crises que terminaram por ensejar, em 1841, a declarao da maioridade do imperador menino, aos 15 anos de idade. Logo no incio do perodo regencial, em 1832, foi feita uma reforma constitucional, que instituiu a Regncia Una, aboliu o Conselho de Estado e criou as assemblias legislativas provinciais, em substituio aos conselhos gerais. Tratava-se de pequeno passo no sentido da descentralizao, uma vez que institua o Poder Legislativo provincial e a diviso de rendas entre o governo central e os governos provinciais. Outra mudana constitucional importante, j em 1847, foi a criao do cargo de presidente do conselho de ministros que, na prtica, signicou a instituio do regime de gabinete, conferindo maior estabilidade ao governo imperial. O imperador passou a concentrar-se no exerccio do Poder Moderador, embora no se eximisse de participar da escolha dos gabinetes, chegando mesmo a designar um governo que no tinha maioria na cmara. Num e noutro caso, tratava-se de arbitrar os conitos entre fraes das classes dominantes e sustentar a ordem monrquica, apoiada na grande propriedade rural, na economia primrio-exportadora e no trabalho escravo em declnio. Nos 10 ltimos anos do Imprio, esses conitos tornaram-se mais agudos, exercendo forte presso sobre o governo. Em primeiro lugar, a questo do trabalho escravo colocava, de um lado, grandes proprietrios de terra e, de outro, os setores urbanos, adeptos do abolicionismo. Sua libertao suprimiu uma das bases de sustentao da ordem imperial. Em segundo lugar, o problema da autonomia das provncias contrapunha os centralizadores e os partidrios da descentralizao. Em terceiro lugar, a Guerra do Paraguai trouxe como conseqncia o desequilbrio das nanas pblicas, o fortalecimento do papel poltico do Exrcito e a exposio da contraditria condio do soldado escravo, contribuindo para desestabilizar ainda mais o governo. Por ltimo, o precrio estado de sade do imperador, muito querido pelos sditos de todas as classes, colocava em primeiro plano a questo sucessria e a ameaa de que o pas viesse a ser governado com o concurso de um estrangeiro, o conde DEu, marido da princesa Isabel, extremamente antipatizado. Nesse ambiente poltico, germinava um incipiente movimento republicano, apoiado num vago programa de reformas que tentava conciliar interesses opostos de monarquistas liberais e de escravocratas descontentes com a poltica abolicionista do Imprio. O movimento republicano se dividia em dois plos o federalismo e o liberalismo. O primeiro era protagonizado pelas
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lideranas polticas de So Paulo e do Rio Grande do Sul e o segundo representado pelos polticos da cidade do Rio de Janeiro. Os republicanos do Rio de Janeiro defendiam a participao poltica da populao e os gachos e paulistas partidrios do federalismo pregavam uma maior autonomia regional. As crticas mais comuns recaam sobre a centralizao excessiva do regime monrquico, que restringia a liberdade poltica e econmica das provncias. Assim, as repetidas crises dos gabinetes imperiais geravam um clima de instabilidade poltica que dava fora ao movimento republicano e tentao intervencionista do Exrcito. Pequenos incidentes entre lderes militares e o governo acabaram dando o ltimo estmulo aos ociais descontentes para que deagrassem o golpe de 15 de novembro de 1889. O que houve foi uma marcha de 600 soldados liderados pelo marechal Deodoro da Fonseca contra o quartel-general do Exrcito, onde estava reunido o ministrio.
4. A Repblica Velha
A proclamao da Repblica no alterou profundamente as estruturas socioeconmicas do Brasil imperial. A riqueza nacional continuou concentrada na economia agrcola de exportao, baseada na monocultura e no latifndio. O que se acentuou foi a transferncia de seu centro dinmico para a cafeicultura e a conseqente mudana no plo dominante da poltica brasileira das antigas elites cariocas e nordestinas para os grandes cafeicultores paulistas. O governo provisrio adotou as reformas imediatas necessrias vigncia do novo regime e convocou eleies para uma assemblia constituinte. A Carta de 1891, francamente inspirada na Constituio americana de 1787, consagrou a Repblica, instituiu o federalismo e inaugurou o regime presidencialista. A separao de poderes cou mais ntida. O Legislativo continuava bicameral, sendo agora formado pela Cmara dos Deputados e pelo Senado, cujos membros passaram a ser eleitos para mandado de durao certa. Ampliou-se a autonomia do Judicirio. Foi criado o Tribunal de Contas para scalizar a realizao da despesa pblica. As provncias, transformadas em estados, cujos presidentes (ou governadores) passaram a ser eleitos, ganharam grande autonomia e substantiva arrecadao prpria. Suas assemblias podiam legislar sobre grande nmero de matrias. Esse sistema caracterizava o federalismo competitivo. A Repblica federalista, com estados politicamente autnomos, consagrou um novo pacto poltico que acomodava os interesses das elites econmicas do Centro-Sul e do resto do pas. O governo federal ocupava-se de
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assegurar a defesa e a estabilidade e proteger os interesses da agricultura exportadora atravs do cmbio e da poltica de estoques, com reduzida interferncia nos assuntos internos dos demais estados. L vicejavam os mandes locais, grandes proprietrios de terra e senhores do voto de cabresto, e as grandes oligarquias, que controlavam as eleies e os governos estaduais e asseguravam as maiorias que apoiavam o governo federal. A poltica dos governadores garantia a alternncia na presidncia da Repblica de representantes de So Paulo e Minas Gerais. Esse sistema era marcado pela instabilidade dos governos estaduais passveis de serem derrubados e substitudos em funo da emergncia de novas oligarquias. Nesse perodo, no houve grandes alteraes na conformao do Estado nem na estrutura do governo. Desde a proclamao da Repblica, a principal mudana no Poder Executivo foi a criao dos ministrios da Instruo Pblica, de brevssima existncia; da Viao e Obras Pblicas; e da Agricultura, Indstria e Comrcio, cujos nomes sofreram pequenas modicaes. Do ponto de vista da federao, houve uma ligeira reduo na capacidade legislativa dos estados, que perderam o poder de legislar sobre determinadas matrias. A Repblica Velha durou cerca de 40 anos. Aos poucos, foi se tornando disfuncional ao Brasil que se transformava, pela diversicao da economia, pelo primeiro ciclo de industrializao, pela urbanizao e pela organizao poltica das camadas urbanas. Novos conitos de interesse dentro dos setores dominantes, entre as classes sociais e entre as regies punham em causa o pacto oligrquico, as eleies de bico de pena3 e a poltica do caf-com-leite.4 Por outro lado, desde a guerra contra o Paraguai (1864-70), o Exrcito passou a ser um ator poltico cada vez mais importante, como arena de revoltas ou sujeito de aes determinantes, perseguindo ideais modernizadores ou salvacionistas. A eleio do paulista Jlio Prestes para suceder o tambm paulista Washington Lus, derrotando o gacho Getlio Vargas, desencadeou o rompimento do pacto com os mineiros e com as demais oligarquias estaduais, abrindo espao para mais uma interveno do Exrcito a Revoluo de 1930.
Assim eram chamadas as eleies que ento se realizavam, cujos resultados favorveis s oligarquias dominantes eram ajustados nos mapas eleitorais, ao bico da pena. 4 A expresso refere-se alternncia na presidncia da Repblica de polticos originrios de So Paulo, grande produtor de caf, e de Minas Gerais, principal produtor de leite.
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manter a importao de produtos industrializados. O governo federal, entretanto, continuou comprando, embora a preos reduzidos, o excedente de caf no-exportvel, formando estoques que no conseguia comercializar. Conforme os estoques envelheciam, o caf era queimado para dar lugar aquisio de novas safras. Essa poltica mantinha um uxo de renda para o setor mais dinmico da economia, evitando o desemprego no campo e a recesso generalizada. Por outro lado, a impossibilidade de continuar importando para satisfazer a demanda por produtos industrializados estimulou uma srie de iniciativas de produo industrial para substituir bens importados. Praticava-se assim, de forma intuitiva, uma poltica keynesiana, onde o Estado exercia um papel fundamental na manuteno da demanda agregada, pela transferncia de rendas para os trabalhadores-consumidores, e estimulava a substituio de importaes. Esse comportamento ensejou mais tarde uma reexo sobre o desenvolvimento econmico na Amrica Latina. De um lado, passou-se a propugnar uma poltica de crescimento baseada na industrializao via substituio de importaes, reduzindo a dependncia das economias primrio-exportadoras, sujeitas crescente desvalorizao de seus produtos. De outro, o sucesso do New Deal, poltica de interveno do Estado na economia americana para recuperar sua dinmica de crescimento, levava a pensar que ela tambm seria possvel e desejvel para promover o crescimento das economias perifricas. O Estado nacional poderia liderar o processo de desenvolvimento, estabelecendo barreiras alfandegrias, construindo infra-estruturas, criando subsdios e incentivos e oferecendo crdito. Esse papel supunha no s a capacidade de gerar poupana interna para participar da formao bruta de capital como tambm um elevado grau de interveno na economia, em particular, e na vida social em geral. Estavam lanadas as bases do modelo de crescimento e do Estado intervencionista brasileiro. Do ponto de vista poltico, havia um quadro favorvel transformao do Estado para atender s novas exigncias do seu papel de indutor do desenvolvimento. As elites oligrquicas excludas do compromisso do antigo regime uniram-se s foras emergentes representativas da nova burguesia industrial e das camadas mdias urbanas. O movimento revolucionrio tambm teve o apoio dos tenentes, lideranas militares egressas da revolta de 1922, comprometidos com um projeto de reformas modernizadoras (e autoritrias).5
Uma revolta de jovens ociais no Rio de Janeiro deu origem ao movimento militar denominado tenentismo que, por um iderio nacionalista, modernizador e autoritrio, interferiu na poltica
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O primeiro perodo de Vargas na presidncia durou 15 anos, sendo quatro de governo provisrio, trs de governo constitucional e oito de ditadura. No perodo inicial, houve uma grande concentrao de poderes nas mos do Executivo federal, em conseqncia da dissoluo dos corpos legislativos e da nomeao de interventores para os governos estaduais. Como marco da incorporao de novos atores sociais, foi criado o Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio, que estabelecia uma interlocuo com esses setores e lanava as bases do pacto corporativista que se seguiria. Os tenentes foram absorvidos em diversas posies de governo, alguns inclusive como interventores nos estados, trazendo suas idias e a marca da ruptura com o velho pacto oligrquico. Mas o governo manteve a poltica de valorizao do caf e procurou contemporizar com as oligarquias que aderiram ao movimento revolucionrio. Embora tenha contribudo para a ampliao e consolidao da burguesia industrial, essa foi a imagem bifronte da poltica de Vargas uma face voltada para as oligarquias rurais e outra para as massas urbanas. A centralizao e a suspenso das franquias constitucionais geraram crescente insatisfao em setores liberais, sobretudo em So Paulo, desencadeando uma srie de revoltas, entre as quais a Revoluo de 1932 que, depois de sufocada, ensejou a convocao de uma Constituinte e, em seguida, a promulgao da Constituio de 1934. A Constituio de 1934 restabeleceu os direitos e garantias dos cidados, restaurou o Poder Legislativo e devolveu a autonomia dos estados. No consentiu a volta dos mesmos nveis de descentralizao que vigoravam na Repblica Velha. Na repartio de encargos e recursos, concentrou competncias no nvel da Unio. Promoveu a uniformizao das denominaes dos cargos de governador e prefeito e xou limites para a organizao e as atribuies dos legislativos estaduais. Inaugurou o federalismo cooperativo, com a repartio dos tributos, beneciando inclusive os municpios, e a coordenao de aes entre as trs esferas de governo. A nova Constituio teve vida muito breve. Enfrentando a oposio poltico-partidria e a ao organizada do movimento integralista e a ao revolucionria dos comunistas, o governo encontrou o pretexto de que precisava para desfechar um golpe de Estado que se deu em novembro de 1937, instituindo o chamado Estado Novo. A ditadura fechou o Congresso Nacional e as assemblias legislativas, suspendeu as garantias constitucionais, destituiu os
brasileira em diversos momentos, tendo papel importante na Revoluo de 1930 e no longo primeiro perodo presidencial de Getlio Vargas.
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governadores eleitos, centralizou recursos, aboliu as bandeiras e os hinos estaduais, prendeu e perseguiu adversrios e oposicionistas e outorgou uma nova constituio, a dita polaca. A centralizao passa a constituir um princpio de organizao do Estado brasileiro que se aplica de forma sistemtica em todos os setores e nveis de estruturao territorial. Mantendo a poltica de proteo s matrias-primas exportadas, o governo lanou-se de maneira franca e direta no projeto desenvolvimentista, criando as bases necessrias da industrializao a infra-estrutura de transporte, a oferta de energia eltrica e a produo de ao, matria-prima bsica para a indstria de bens durveis. Mais do que isso, assumiu papel estratgico na coordenao de decises econmicas. Para tanto, teve que aparelhar-se. As velhas estruturas do Estado oligrquico, corrodas pelos vcios do patrimonialismo, j no se prestavam s novas formas de interveno no domnio econmico, na vida social e no espao poltico remanescente. Urgia reformar o Estado, o governo e a administrao pblica. Assim, sob o impulso de superao do esquema clientelista e anrquico de administrao oligrquica, o governo de Getlio Vargas iniciou uma srie de mudanas que tinham pelo menos duas vertentes principais (Lima Junior, 1998):6