Dimensões Do Agronegócio Brasileiro

DIMENSES DO
AGRONEGCIO
BRASILEIRO
POL TI CAS,
I NSTI TUI ES E
PERSPECTI VAS
AUTORES:
PEDRO RAMOS ( ORG. )
ANTNI O MRCI O BUAI NAI N
WALTER BELI K
BASTI AAN PHI LI P REYDON
SEBASTI O NETO R. GUEDES
RODOLFO HOFFMANN
JOS GRAZI ANO DA SI LVA
MAYA TAKAGI
ADEMAR RI BEI RO ROMEI RO
JOS MARI A F. J. DA SI LVEI RA
I ZA AS DE CARVALHO BORGES
MARI A DA GRAA D. FONSECA
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D
O
S
15
DIMENSES DO
AGRONEGCIO
BRASILEIRO
POL TI CAS,
I NSTI TUI ES E
PERSPECTI VAS
AUTORES:
Pedro Ramos (org.)
Antnio Mrcio Buainain
Walter Belik
Bastiaan Philip Reydon
Sebastio Neto R. Guedes
Rodolfo Hoffmann
Jos Graziano da Silva
Maya Takagi
Ademar Ribeiro Romeiro
Jos Maria F.J. da Silveira
Izaas de Carvalho Borges
Maria da Graa D. Fonseca
MDA, BRAS LI A- DF, 2007
Luiz I:cio Lui. r. Sii\.
Iresidente da Repblica
Cuiinrr C.ssri
Minisro de Esado do
Desenvolvimento Agrrio
M.crio C.ro:. Rocn.
Secretrio-Executivo do Minisrio
do Desenvolvimento Agrrio
Roir I.cr.r
Iresidente do Insituto Nacional de
Colonizao e Reforma Agrria
Aro:i. S.:cnrs Ir.ci
Secretrio de Agricultura Familiar
Arnr. Lorrs Dr Airir.
Secretrio de Reordenamento Agrrio
Josr Iurrro Oii\ri.
Secretrio de Desenvolvimento Territorial
C.ios Mio Currrs rr Currrs
Coordenador-Ceral do Ncleo de Esudos
Agrrios e Desenvolvimento Rural
Ari.:. L. Lorrs
Coordenadora-Executiva do Ncleo de
Esudos Agrrios e Desenvolvimento Rural
Nr.r Esruros i,
Copyright :cc; by MDA
Io,rro crico, c.r.
r ri.c..\o
Mrcio Duarte M10 design
Rr\is\o rrc:ic.
Autores
Mi:isrrio ro Drsr:\oi\ir:ro
Acio (MDA)
www.mda.gov.br
Nuciro rr Esruros Acios
r Drsr:\oi\ir:ro
Acio Ru.i (Nr.r)
SCN, Quadra i, Bloco C, Ed.
Trade Center, , andar, sala ,ci
Cep: ;c.;ii-,c: Braslia-DF
Telefone: (oi) ,,:s-sooi
www.nead.org.br
rcr r./iic. Apoio s
Iolticas e Iarticipao Social no
Desenvolvimento Rural Susentvel
D582d
Dimenses do agronegcio brasileiro : polticas, instituies e
perspectivas / Iedro Ramos ... [et al.]. -- Braslia : MDA, aoo;.
,oop. ; i,,, x aa,, cm. -- (Nead Estudos ; i,).
i. Agropecuria Brasil. a. Ioltica agrcola Brasil. ,. Ioltica
agrria Brasil. . Distribuio de renda Brasil. ,. Iosse da Terra
Brasil. o. Biotecnologia. ;. Iolticas agroambientais Brasil.
s. Segurana alimentar Brasil. I. Ramos, Iedro. II. Srie.
CDD 63u.8J
SUMRIO
Prefcio ,
ADR I A NA L . L OP E S
Apresentao ii
P E DRO R A MOS
Sobre os autores i,
PRI MEI RA PARTE: AGROPECURI A E AGROI NDSTRI A
REFERNCI AS ANAL TI CAS E NECESSI DADE DE REGULAMENTAO
1. Referencial terico e analtico sobre a
agropecuria brasileira is
P E DRO R A MOS
i. As e_ecicidades da Agropecuria i,
:. Os referenciais analticos: as principais anlises hisricas
sobre a evoluo da agropecuria brasileira :,
:.i A anlise das funes no processo de desenvolvimento :,
:.: As anlises dualisas, a de inovao induzida e o
debate em torno da queso agrria :;
,. O novo referencial analtico: As contribuies sobre
complexos agroindusriais, abordagem sismica, etc. ,s
. A heterogeneidade esrutural e as novas denominaes: o
agronegcio brasileiro no incio do Sculo i i
,. Referncias bibliogrcas ;
Nead Estudos 15 4
2. Modelo e principais instrumentos de regulao
setorial: uma nota didtica ,,
A NTNI O MRC I O B UA I NA I N
i. E_ecicidades da agricultura e interveno do Esado ,,
:. Regulao esatal e seus insrumentos ,o
:.i. Iolticas macroeconmicas oc
:.:. Iolticas setoriais oo
,. Irincipais insrumentos da poltica agrcola brasileira ;i
. Os novos insrumentos da poltica agrcola brasileira ;s
.i. Ioltica Sanitria si
.:. Infra-esrutura de desenvolvimento s:
.,. Cdula do produtor rural (cr) s:
.. Contrato de opo de venda (cc\) s;
.,. Irmio para escoamento de produto (rrr) ss
.o. Zoneamento agroclimtico,pedoclimtico e seguro agropecurio s,
,. Irograma Nacional de Fortalecimento da
Agricultura Familiar (Ironaf ) ,c
o. Algumas reexes sobre os limites da nova poltica agrcola ,:
Bibliograa icc
3. Instituies, ambiente institucional e polticas agrcolas ic,
WALTE R B E L I K , B AS T I A A N P. R E Y D ON, S E B AS T I O NE TO R . GUE DE S
i. Introduo ic,
i.i. As e_ecicidades da agricultura e a abordagem insitucionalisa ic,
:. A nova Economia Insitucional (:ri): elementos
da economia dos cusos de transao ic;
:.i. A natureza dos contratos ii,
:.:. Caracersicas das transaes e as esruturas de governana ii,
:.,. A integrao vertical iis
:.. Insituies e organizaes i:c
,. O papel das insituies no planejamento da agricultura i:
,.i. Coordenao dos complexos e polticas setoriais i:
,.:. As insituies da agropecuria brasileira: alguns exemplos i:,
,.:.i. Iropriedade da terra i:,
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas 5
,.:.:.Nas cadeias agroindusriais i,:
. Sntese e concluso i,,
Bibliograa i,o
4. Agroindstria e poltica agroindustrial no Brasil ii
WALTE R B E L I K
Apresentao ii
O Conceito de Agroindsria i:
Ioltica Agroindusrial no Brasil i,,
Concluses io,
Bibliograa ios
SEGUNDA PARTE: SI TUAO ATUAL, POL TI CAS
PBLI CAS RECENTES E PERSPECTI VAS
5. Distribuio da renda e da posse da terra no Brasil i;:
ROD OL F O HOF F MA NN
i. Introduo i;:
:. Disribuio da renda em :cc: i;:
:.i. A disribuio do rendimento domiciliar per capita i;,
:.:. Rendimento domiciliar per capita para domiclios rurais i;;
:.,. Rendimento per capita na agricultura i;,
:.. O rendimento das pessoas economicamente ativas is:
,. Crescimento e inrcia da desigualdade is,
. A disribuio da posse da terra iso
.i. Iisria is;
.:. A disribuio da posse da terra no Brasil de acordo
com os Censos Agropecurios iss
.:.i. O conceito de esabelecimento agropecurio iss
.:.:. A disribuio da posse da terra conforme a condio do produtor i,c
.:.,. O caso do Mato Crosso i,o
.:.. O caso do Esado de So Iaulo i,,
Nead Estudos 15 6
.:.,. Disribuio da posse da terra nas Regies e nas
Unidades da Federao em i,,,-i,,o :c:
.,. Outras fontes de dados sobre a esrutura fundiria :c
,. Os determinantes do rendimento :cs
,.i. Disribuio da renda e disribuio da posse da terra :cs
o. A desigualdade da disribuio da posse da terra
e o desenvolvimento humano :is
o.i. Introduo :i,
o.:. Esrutura fundiria e indicadores de
desenvolvimento humano nas c ::c
o.,. A relao entre esrutura fundiria e
desenvolvimento humano nas c ::i
Bibliograa ::,
6. A regulao institucional da propriedade da terra
no Brasil: uma necessidade urgente ::o
B AS T I A A N P HI L I P R E Y D ON
i. Introduo ::o
:. A e_eculao e a regulao insitucional
da terra: a_ecos tericos ::s
,. O problema agrrio e a gnese dos mercados
de terras: a no-regulao :,:
. A e_eculao como fruto da ocupao urbana no regulada :,s
.i. Um exemplo hisrico na cidade do Rio de Janeiro :,,
.:. O caso da cidade de So Iaulo :i
.,. O caso de Campinas :
,. A ocupao e_eculativa no regulada da terra rural :s
o. Concluses e uma proposa insitucionalisa
para regular o mercado de terras :,,
;. Bibliograa :,,
7. Fome Zero: poltica pblica e cidadania :o,
J OS GR A ZI A NO DA S I LVA e MAYA TAK AGI
Introduo :o,
i. Diagnsico e concepo :oo
i.i Insegurana alimentar no sinnimo de fome :oo
i.: Diagnsico da fome :o;
i., Iolticas e_eccas emancipatrias :o,
i. A Necessria Articulao de Irogramas de
Segurana Alimentar e Nutricional :;i
i., A Importncia da Iarticipao e da Mobilizao Social :;:
:. O primeiro ano de implantao :;,
,. Consruindo o Futuro :;,
8. Perspectivas para Polticas Agroambientais :s,
ADE MAR R I B E I RO ROME I RO
i. Introduo :s,
:. Os Impacos Ambientais da Agricultura Moderna :s,
,. Os Condicionantes Scio-Econmicos do
Irocesso de Modernizao Agrcola :s,
. Meio Ambiente e Dinmica de Inovaes na Agricultura :,
,. Ier_ecivas de Iolticas Agroambientais :,,
,.i. Iolticas Ambientais e Mecanismos Endgenos
de Mudana Tecnolgica :,,
,.:. Esmulos e Obsculos Expanso de Irticas Agroecolgicas ,c,
,.:.i. O Conceito de Agroecologia ,c,
,.:.:. Os Sisemas Alternativos ,c,
o. Consideraes Finais ,ic
Referncias Bibliogrcas ,i:
9. Biotecnologia e desenvolvimento de mercados:
novos desaos, novos conceitos? ,is
J OS MAR I A F. J . DA S I LVE I R A , I ZA AS DE C ARVAL HO B ORGE S e
MAR I A DA GR A A D. F ONS E C A
i. Introduo ,is
:. Caracerizao da Moderna Biotecnologia: da
tecnologia anlise econmica ,:c
Nead Estudos 15 8
Breve hisrico: do conhecimento rma biotecnolgica ,:i
Trajetria Tecnolgica ou a Contnua Renovao do Iaradigma. ,:,
Novos Mercados e um Novo Ambiente Insitucional ,:;
Consruo social dos mercados: introduzindo
a idia de ambigidade ,,,
Biodiversidade e biotecnologia ,,;
Biotecnologia e Comrcio ,,s
,. Biotecnologia Agrcola: difuso acelerada em
um ambiente desfavorvel ,i
Introduo ,i
Caracerizao do Ambiente que condiciona a
difuso da biotecnologia agrcola ,i
A Biotecnologia Agrcola Avana ,
A Crande Corporao como protagonisa da
mudana de paradigma tecnolgico ,;
Observaes Finais ,,c
Bibliograa ,,i
Apndice i. O modelo de esgotamento de trajetria tecnolgica ,,,

PREFCIO
A participao dos atores sociais nos processos de fortale-
cimento e ampliao das polticas de promoo do desen-
volvimento rural sustentvel, est entre um dos elementos
centrais para um novo modelo de desenvolvimento pautado
pela transformao do meio rural num espao ainda mais
produtivo e de qualidade de vida com justia social.
Nesse contexto a atuao do Minisrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA)
tem se pautado pela promoo e esmulo ampliao e qualicao de
agentes sociais envolvidos nos processos de formulao, implementao, mo-
nitoramento e avaliao das polticas sob a re_onsabilidade do MDA.
Dentre as principais aes que contribuem nesse processo eso a
implementao de programas de capacitao para o conjunto de atores e
gesores das polticas, a valorizao de experincias bem-sucedidas e uma
renovada capacidade de comunicao horizontal entre gesores e demais
atores envolvidos nas polticas.
A essa esratgia integra-se a intensicao e diversicao da cooperao
tcnica e do intercmbio com insituies pblicas, organismos e agncias
multilaterais, movimentos sociais e organizaes no-governamentais e
uma intensa e variada atividade de pesquisa orientada para a avaliao e a
produo de indicadores.
Essa cooperao aliada a um dilogo permanente com as insituies de
pesquisa e ensino, no s permitem o acesso por parte de homens e mulhe-
res, agricultores familiares, assentados, comunidades tradicionais, gesores
Nead Estudos 15 10
e funcionrios pblicos ao conhecimento acumulado neses e_aos, como
tambm possibilitam o desenvolvimento de redes de colaborao que podem
potencializar as iniciativas de cada um, ampliando o j frtil e_ao exisente
para a produo de alternativas compartilhadas entre sociedade e esado.
A obra Dimenses do Agronegcio Brasileiro: Polticas, Insituies e Pers-
pecivas, organizada por Iedro Ramos, do Ncleo de Economia Agrcola
e Ambiental do Insituto de Economia da Unicamp se apresenta como
uma relevante contribuio a esse processo, na medida em que nos traz os
resultados de uma intensa atividade de pesquisa e reexo, percorrendo
as mais variadas reas do conhecimento nos temas que integram o campo
de atuao do MDA.
A riqueza das contribuies trazidas por essa publicao, que integra a
Srie Nead Esudos, percorre desde referenciais tericos e analticos passando
por inmeros temas candentes do debate contemporneo sobre o meio rural,
em abordagens sobre as polticas agrcolas, fundirias e agroindusriais, as
biotecnologias, a queso ambiental, a segurana alimentar e nutricional, a
disribuio da renda e riqueza, dentre outros.
Tratam-se de contribuies singulares, trazidas ao consante trabalho
de aperfeioamento e aumento da ecincia das polticas pblicas levado
adiante no mbito do MDA, o qual se in_ira em um modelo de desen-
volvimento de per_eciva territorial e bases susentveis, integrando as
polticas de reforma agrria, de reordenamento agrrio, de fortalecimento
da agricultura familiar e de universalizao de direitos, ao tempo que
coordenadas s diversas aes voltadas para o combate pobreza rural e
garantia da segurana e soberania alimentar.
Boa leitura:
Ari.:. L. Lorrs
Cooracroaoro cxccu:::o Ncoa/MDA
APRESENTAO
Este livro resultado de muitos anos de reexes e de pesquisas
desenvolvidas pelos autores dos captulos que o compem.
Como especialistas nos temas abordados, apresentam aqui
trabalhos que do continuidade produo cientca que vem
desenvolvendo, sendo que parte dela encontra-se citada nas
referncias bibliogrcas dos respectivos captulos.
Ele decorre tambm do processo de aprendizado e de acmulo de
conhecimento adquirido em anos de prtica de ensino em sala de aula e
de prtica de orientao de trabalhos de concluso de cursos de graduao
e de ps, prticas essas levadas a efeito em sua maioria nas disciplinas que
lecionam no Insituto de Economia da Unicamp, onde trabalha a maioria
dos re_onsveis pelas redaes nais dos textos, vinculados ao Ncleo de
Economia Agrcola e Ambiental.
E necessrio reconhecer que sua publicao es sendo feita mais
tardiamente do que inicialmente previso, j que alguns dos captulos esavam
prontos h mais de dois anos, embora outros tenham sido concludos mais
recentemente. Contudo, como comum acontecer em livros coletivos,
difcil conseguir que os diversos trabalhos que os compem, salvo em casos
de rigorosa orientao e disciplina, sejam perfeitamente sincronizados em
termos temporais. Iso se deve principalmente ao fato de que a produo
dos textos que se seguem ocorreu simultaneamente como tambm de
praxe ao exerccio das prticas cotidianas h pouco mencionadas.
Nead Estudos 15 12
Como pode ser percebido, mesmo com base em uma consulta supercial
ao sumrio, so diversos os temas ou assuntos aqui tratados (queso
ambiental, disribuio de renda/riqueza, biotecnologia, poltica agrcola,
poltica fundiria etc), o que tornou difcil encontrar um nome que pudesse dar
uma adequada ou correta noo do contedo do livro. Outra particularidade
que eses temas aparecem abordados nos diferentes captulos de maneira
disinta, s vezes com enfoques hisricos e analticos, s vezes centrados
em abordagens contemporneas, mais ou menos descritivas, assim como so
discutidas per_ecivas e so apresentadas algumas sugeses. Foi iso que
recomendou a no confeco de uma (pretensa) introduo, assim como
a opo por um ttulo genrico acompanhado de algumas poucas palavras
que, e_era-se, indiquem os temas mais discutidos.
No obsante, os captulos foram organizados em duas grandes partes,
cujos ttulos acabaram, em funo da mesma diculdade, cando relativamente
extensos, mas que buscam dar uma viso um pouco mais adequada dos
contedos dos textos que as compem. Na primeira delas desaca-se uma
preocupao mais voltada ao que pode ser chamado de a_ecos tericos
e referenciais analticos: na segunda delas, h uma predominncia de
abordagens contemporneas sobre temas pertencentes ao mbito do que
chamado de agronegcio brasileiro, assim como de indicaes sobre possveis
per_ecivas. Algumas repeties ou sobreposies foram consideradas
inevitveis, principalmente para garantir tanto a liberdade de redao dos
autores como para permitir que a leitura ua de maneira mais contnua.
Irro R.os
Orgor:zoaor
SOBRE OS AUTORES
Arr. Rirrio Rorio possui graduao em Cincias Econmi-
cas pela Universidade Esadual de Campinas (i,;,), mesrado em Cincia
Econmica pela Universidade Esadual de Campinas (i,;;) e doutorado
em Economia Ecole des Iautes Etudes en Sciences Sociales (i,so). Is-
Doutorado na Universidade de Stanford (i,,). Atualmente professor
no Insituto de Economia da Universidade Esadual de Campinas. Tem
experincia na rea de Economia, com nfase em Economias Agrria e dos
Recursos Naturais, atuando principalmente nos seguintes temas: meio
ambiente, progresso tcnico, agricultura e meio ambiente, reforma agraria
e agricultura susentavel, economia ecolgica.
A:ro:io M.cio Bu.i:.i: possui graduao em Cincias Econ-
micas pela Faculdade de Cincias Iolticas e Econmicas do Rio de Janeiro
(i,;;), graduao em Direito pela Universidade do Esado do Rio de Janeiro
(i,;;), e_ecializao em Economia pela University of London Birckbek
College (i,s:), mesrado em Economia pela Universidade Federal de Ier-
nambuco (i,sc) e doutorado em Cincia Econmica pela Universidade
Esadual de Campinas (i,,,). Atualmente Irofessor Assisente Doutor da
Universidade Esadual de Campinas. Tem experincia na rea de Economia,
com nfase em Economias Agrria e dos Recursos Naturais.
B.sri..: Iniiir Rr.ro: possui graduao em Economia e Admi-
nisrao pela Universidade de So Iaulo (i,;s), graduao em Economia
e Adminisrao pela Universidade de So Iaulo (i,;;), mesrado em
Nead Estudos 15 14
Agronomia pela Universidade de So Iaulo (i,s) e doutorado em Cincia
Econmica pela Universidade Esadual de Campinas (i,,:). Atualmente
Irofessor Assisente Doutor da Universidade Esadual de Campinas. Tem
experincia na rea de Economia, com nfase em Economias Agrria e dos
Recursos Naturais. Atuando principalmente nos seguintes temas: Ireo
da Terra, Modernizao da Agricultura, Credito Rural
Josr F.:cisco C.zi.:o r. Sii\. possui graduao em Enge-
nharia Agronmica pela Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz
(i,;:), e_ecializao em Mtodos de Iesquisa no Sisema de Ioduo
Agrcola pela Universidade Esadual Iaulisa Jlio de Mesquita Filho (i,;o),
mesrado em Economia e Sociologia Rural pela Universidade de So Iaulo
(i,;), doutorado em Cincia Econmica pela Universidade Esadual de
Campinas (i,sc) e pos-doutorado pela Insitute of Latin American Studies
University College London (i,,c). Irofessor Titular MSo da Universidade
Esadual de Campinas. Atualmente afasado da Unicamp e Diretor da
FAO Regional para Amrica Latina e Caribe. Tem experincia na rea de
Economia, com nfase em Economias Agrria e dos Recursos Naturais.
Atuando principalmente nos seguintes temas: Bias-Frias \olantes, Iro-
gresso Tcnico, Trabalhador Rural.
Josr M.i. Frri. J.ri r. Sii\ri. possui graduao em
Curso de Engenharia Agrnoma pela Escola Superior de Agricultura Luiz
de Queiroz (i,;;), mesrado em Cincia Econmica pela Universidade
Esadual de Campinas (i,s) e doutorado em Cincia Econmica pela
Universidade Esadual de Campinas (:cc:). Atualmente membro do
Conselho de Informaes Sobre Biotecnologia, CIB e professor assisente
da Universidade Esadual de Campinas. Tem experincia na rea de mi-
croeconomia e organizao indusrial e tambm em Economia Agrcola,
atuando principalmente nos seguintes temas: biotecnologia, biossegurana,
reforma agrria e governana corporativa
Irro R.os possui graduao em Cincias Econmicas pela Uni-
versidade Metodisa de Iiracicaba (i,;;), mesrado em Economia de
Empresas pelo Fundao Cetlio \argas SI (i,sc) e doutorado em

Adminisrao de Empresas pelo Fundao Cetlio \argas SI (i,s;).
Atualmente Irofessor/Iesquisador da Universidade Esadual de Cam-
pinas. Tem experincia na rea de Economia, com nfase em Economias
Agrria e dos Recursos Naturais.
Roroiro Iorr.:: bolsisa de Irodutividade em Iesquisa do
CNIq Nvel iA. Iossui graduao em Agronomia pela Escola Superior
de Agricultura Luiz de Queiroz (i,o,), mesrado em Cincias Sociais
Rurais pela Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz (i,o;), dou-
torado em Economia Agrria pela Escola Superior de Agricultura Luiz
de Queiroz (i,o,), pos-doutorado pela University of California (i,;) e
pos-doutorado pela Yale University (i,s,). Atualmente Irofessor Asso-
ciado da Universidade Esadual de Campinas. Tem experincia na rea de
Economia, com nfase em Economias Agrria e dos Recursos Naturais.
Atuando principalmente nos seguintes temas: Desigualdade, Disribuio
da renda, Iobreza.
V.irr Brii possui graduao em Adminisrao de Empresas pela
Escola de Adminisrao de Empresas de So Iaulo da Fundao Cetlio
\argas (i,;;), mesrado em Adminisrao de Empresas pela Escola de
Adminisrao de Empresas de So Iaulo da Fundao Cetlio \argas
(i,s:) e doutorado em Cincia Econmica pela Universidade Esadual
de Campinas (i,,:). E professor associado da Universidade de Campinas,
conselheiro Ncleo de Segurana Alimentar. Tem experincia na rea
de Economia, com nfase em Economias Agrria e dos Recursos Naturais,
atuando principalmente nos seguintes temas: fome zero, segurana alimen-
tar, grupo de interesse, esado e Mercosul. Atualmente coordenador do
Irojeto Amrica Latina Sem Fome FAO-ONU Chile.
M... T..ci possui graduao em Engenharia Agronmica pela Escola
Superior de Agricultura Luiz de Queiroz (:cci), mesrado em Desenvol-
vimento Econmico pela Universidade Esadual de Campinas (:ccc) e
doutorado em Economia Aplicada pela Universidade Esadual de Campinas
(:cco). Tem experincia na rea de Economia, com nfase em Economia do
Nead Estudos 15 16
Bem-Esar Social. Atuando principalmente nos seguintes temas: polticas
pblicas, poltica alimentar, segurana alimentar, fome, pobreza
Iz.i.s rr C.\.ino Bocrs bolsisa de Doutorado do CNIq,
possui graduao em Cincias Econmicas pela Universidade Federal de
\iosa (:ccc) e mesrado em Cincia Econmica pela Universidade Esadual
de Campinas (:cc,). Tem experincia na rea de Economia
M.i. r. C.. Drr:cowsi Fo:src. professora e pesquisa-
dora do IE UFRJ com e_ecializao acadmica na rea de Economia Indus-
trial e da Inovao e na rea de Economia Evolucionisa. (c,/c,/:cc,)
Srr.sri\o Nrro Rirrio Currrs bacharel em Cincias Econ-
micas pela Universidade Esadual Iaulisa Jlio de Mesquita Filho (i,s;),
mesre em Sociologia Rural pela Universidade Esadual Iaulisa Jlio de
Mesquita Filho (i,,,) e doutor em Cincias Econmicas pela Universidade
Esadual de Campinas (:ccc). Iossui larga experincia docente (mais de
i, anos) desenvolvida, em sua maior parte, na Universidade Metodisa de
Iiracicaba (Unimep). Alm da docncia, ocupou, ainda na Unimep, vrios
cargos acadmicos e adminisrativos (coordenador de curso, coordenador
de monograas de graduao, membro da comisso de livros da editora
Unimep, membro do conselho comunitrio da Unimep, etc), tendo, desde
i,,,, participado do quadro de consultores do MEC para a avaliao de
cursos de graduao em Economia. Desenvolve, ainda, pesquisas cujo
interesse tem se concentrado na aplicao da Economia Insitucional s
queses agrcolas e agrrias.
P R I ME I R A P A R T E
AGROPECURIA
E AGROINDSTRIA
REFERNCI AS ANAL TI CAS
E NECESSI DADE DE
REGULAMENTAO
1
REFERENCIAL TERICO
E ANALTICO SOBRE A
AGROPECURIA BRASILEIRA
Pedro Ramos
Este captulo exigiu um enorme esforo de sntese. Em or-
dem cronolgica tanto quanto possvel faz uma reviso de
contribuies de autores, principalmente brasileiros, sobre
a evoluo das atividades agropecurias no pas. Apresenta
tais contribuies buscando indicar seus referenciais tericos
e as relaes que estabeleceram entre aquela evoluo e a
criao e implementao de polticas agrcolas e agrrias na
histria recente do Brasil. Sem a pretenso de ser exaustivo,
agrega a esses objetivos o de recuperar os principais temas
e debates que se destacaram nessa temtica, tendo como
referncia o que considera como os principais autores ou
trabalhos representantes das posies em questo. Sempre
que possvel ou conveniente, apresenta tambm as crticas a
essas posies, buscando deixar explcito para o leitor o estado
atual da arte ou do conhecimento acumulado sobre o tema.
Iara tanto, parte de um referencial mais amplo, extrado da hisria do
pensamento econmico, com o objetivo de sisematizar o tratamento das
atividades agropecurias propriamente ditas como uma rea e_ecca da
inverso de capitais, de produo e consumo de bens, para o que lana mo
de comparaes um tanto quanto superciais com outras atividades
econmicas. Na parte seguinte feita uma apresentao das anlises, temas
e debates que marcaram o pensamento econmico brasileiro sobre aquelas
atividades entre o nal da dcada de i,,c e incio da de i,;c. A Iarte ,
dedica-se mudana de abordagem que marcou as anlises entre meados
desa dcada e nal da de i,sc. A ltima parte considera, de maneira
ainda mais sinttica e parcial, os a_ecos que vm sendo considerados nas
contribuies mais recentes, ou seja, aps i,,c. Considerou-se di_ensvel
um esforo nal de sntese, com a expecativa de que o leitor esabelea os
elos entre o contedo dese captulo e o dos que se seguem.
1. AS ESPECIFICIDADES DA AGROPECURIA
Um livro que trate do que se convencionou chamar de agronegcio deve
partir de alguns elementos bsicos que caracerizam o conjunto de atividades
econmicas nele envolvidas. Iarece desnecessrio lembrar que numa ponta
da cadeia es a produo agropecuria propriamente dita, e na outra ponta
es o consumo de bens nais, sejam ou no beneciados ou processados.
Como se sabe, a atividade agropecuria pode ser considerada uma parte
do que se convencionou chamar de setor primrio de uma economia.
A outra parte era a atividade extrativa ou a minerao. A diferena bsica
entre elas bvia: enquanto a agropecuria composa da produo vegetal
e da produo animal reprodutiva, ou seja, pode-se armar que sua
capacidade de oferta inesgotvel, j que depende fundamentalmente do
trabalho humano, a atividade extrativa no reprodutvel, pois a obteno
de bens minerais encontra seu limite no esoque di_onvel, o qual
passvel de exauso. Nesse sentido, a produo de bens minerais depende
principalmente da di_onibilidade dos recursos naturais, a qual no pode ser
ampliada/reproduzida pelo trabalho humano, embora possa ser explorada
mais ou menos intensamente. Isso no quer dizer que a terra na qual se
planta ou na qual so criados animais no possa ser exaurida, mas o fato
que isso bem diferente do esgotamento de uma mina de bauxita ou de um
poo de petrleo. O recurso natural terra pode ser utilizado para diferentes
produes animais e/ou vegetais, enquanto que os recursos minerais so
e_eccos, pois fornecem determinados materiais.
Na agropecuria, enm, desaca-se a importncia da terra como fator
de produo, seja quanto sua fertilidade, seja quanto sua localizao, o
que faz dela um bem que pode ser apropriado por um grupo resrito de
Nead Estudos 15 20
pessoas. Suas atividades podem fornecer uma ampla gama de bens, sejam
alimentos, sejam insumos diversos. Iode-se desacar nesse conjunto o
mercado de bens para alimentao humana, mas cabe lembrar os bens que
so matrias-primas indusriais e os que se desinam ao consumo animal.
Assim, um mesmo produto agropecurio pode assumir, simultaneamente,
esses trs desinos: exemplo o caso da soja, j que ela pode ser consumida
pelo ser humano com nenhum ou pouco processamento (carne de soja),
pode ser matria-prima para a indsria (leo), pode ser componente da
alimentao do gado (farelo). Outro exemplo a cana, que tanto pode
fornecer o acar como o lcool combusvel, assim como servir para
alimentar o gado (cana forrageira).
O que caracersico da produo agropecuria que ela basante
inuenciada pelas condies naturais, ou seja, depende signicativamente da
Natureza, seja no a_eco esrutural (di_onibilidade de gua, fertilidade
do solo, clima predominante, etc.), seja no a_eco conjuntural (variaes
climticas anuais). Reconhecer que h uma diversidade nas condies
daquela produo apenas uma forma diferente de dizer a mesma coisa,
j que isso es relacionado com as e_ecicidades tcnico/produtivas da
produo/oferta de bens agropecurios.'
Essa primeira particularidade importante para entender que a produo
de bens agropecurios es geralmente muito mais sujeita a riscos do que
as atividades tipicamente indusriais.
Ielo lado da demanda, o que caracersico dos bens agropecurios,
mesmo quando se trata dos processados, sua dupla baixa elasicidade:
elasicidade-preo da demanda e elasicidade-renda da demanda. Isso quer
dizer que quedas de preos e elevaes da renda dos consumidores no se
traduzem geralmente em ampliao signicativa do consumo desses bens. Tal
ampliao depende, em grande medida, do crescimento populacional ou de
alteraes na esrutura de disribuio de renda de uma economia, quando
se considera que uma parte da populao no tem suas necessidades bsicas
de alimentao e de vesurio devidamente satisfeitas devido a insucincias
de renda. Isso permite entender por que as atividades agropecurias sr::o
i. Tais e_ecicidades implicam tambm um tratamento diferenciado quando se pensa o
progresso tcnico na agricultura. \er, sobre isso, C.zi.:o r. Sii\., i,,,, Cap. i.
scrsu apresentam queda de participao relativa na renda nacional, quando
uma economia se expande, o que cou conhecido como declnio secular do
setor agropecurio no processo de desenvolvimento.
A sazonalidade da produo agropecuria outro a_eco que deve
ser lembrado. Ou seja, o uxo de bens no contnuo ao longo do ano,
perodo de tempo em que se expressam universalmente (quase) todas as
variveis econmicas. Como a demanda geralmente contnua, isso coloca o
problema do carregamento de esoques, ou seja, da disribuio do volume
de oferta no tempo para sua adequao demanda. Isso vlido no apenas
para produtos :r ro:uro e tem srias implicaes no comportamento dos
preos e para a comercializao de bens agropecurios. Essa combinao
(sazonalidade produtiva e demanda contnua) facilita os movimentos
e_eculativos com os bens agropecurios.
Os diferentes ciclos de produo tambm so importantes. I bens de
ciclo curto (menos de um ano, como as culturas temporrias e a avicultura)
e h os de ciclo longo (como as culturas permanentes e a pecuria bovina de
corte). Nese ltimo caso, mais importante do que o problema relacionado
ao esoque o da exigncia de maior capital inicial (seja para aquisio do
ativo xo, seja para formar o capital de trabalho) at que se iniciem os uxos
de produo. E bem verdade que nas atividades tipicamente indusriais
tambm exisem diferentes ciclos de produo, mas eses tendem a ser
contnuos e bem menos sujeitos interferncia de fatores naturais.
A di_erso geogrca outra caracersica da produo agropecuria.
Deve ser lembrado que os bens agropecurios apresentam uma signicativa
diversidade quanto aos critrios de medidas e composio fsica: alguns so
cotados em toneladas, outros em caixas, uns terceiros em arrobas, etc.
De maneira sinttica, pode-se armar que as atividades agropecurias
eso sujeitas a dois tipos de riscos: risco de produo (relacionado s
condies naturais) e risco de preo (relacionado s condies econmicas).
Como se pode perceber, eles tm uma forte inter-relao. As perdas decor-
rentes dessas condies podem ser evitadas em casos e_eccos, tal como a
interrupo ou extenso do ciclo de produo (ex. da pecuria e_eculativa)
ou com formao de esoques (ex. dos bens no perecveis).
Finalmente, h uma importante e_ecicidade tcnico/produtiva que
deve ser mencionada. Embora sua considerao no seja unnime entre
Nead Estudos 15 22
os economisas, mesmo os e_ecializados, o fato que ela tem implicaes
socioeconmicas e polticas fundamentais. Trata-se da no-exisncia de
claras e generalizadas economias de escala nas atividades agropecurias.
Ou seja, dadas as diculdades de e_ecializao produtiva ou aplicao do
princpio da diviso (interna) de trabalho em tais atividades, um maior
tamanho do esabelecimento agropecurio no signica, tal como na
indsria de maneira geral, um menor cuso de produo. Isso vlido
mesmo quando se tem em conta a disino entre tamanho do imvel e
tamanho da explorao, pois um empreendimento agrcola pode ser pequeno
enquanto tal, mas ser operado em uma grande propriedade.
A diculdade de aplicao do princpio da diviso do trabalho na agro-
pecuria consitui um dos fatores explicativos das vantagens da produo
conjunta de alguns bens agropecurios, pois com isso se consegue um
melhor aproveitamento de equipamentos e da mo-de-obra que, do contrrio,
cariam parcialmente ociosos durante o ano agrcola. Outras vantagens
decorrem da no-dependncia do mercado ou do preo (geralmente ins-
tvel, conforme a seguir) de um nico bem agropecurio e dos efeitos das
condies meteorolgicas adversas sobre uma nica cultura (ver sobre isso,
Iorr.:: et al., i,s;:i:;). Em outras palavras, pode-se armar que, nas
atividades agropecurias, exceto em alguns casos, as economias de escopo
ou de integrao horizontal so mais importantes do que as de escala. Isso
no signica negar que podem exisir economias em outras atividades, tais
como a de compras de insumos em grandes quantidades.
: Na hisria do pensamento econmico, os autores de matriz marxiana acreditam na
exisncia das economias de escala nas atividades produtivas agropecurias: j os de matriz
neoclssica no as tm como algo generalizado. \er, sobre isso, R.os, outubro/:cci.
, Isso remete importante disino, que Lenin deixou devidamente explcita na hisria do
pensamento econmico, entre propriedade e explorao capitalisa. Sobre isso, ver tambm
o trabalho citado na nota anterior.
Os obsculos ao uso da forma capitalisa tpica de produzir (fundamentalmente, o recurso
diviso do trabalho) nas atividades agropecurias deram origem a diversas vises sobre as
relaes capitalismo/agropecuria. Entre elas, cabe mencionar a de Coor.:, So, s
Viii:so:, i,,c, que cunharam os conceitos de apropriacionismo e de subsitucionismo,
para designar os processos de penetrao do modo de produo capitalisa na agropecuria
e de busca de superao da inuncia das condies naturais nessa produo.
Um outro a_eco que deve ser desacado quanto aos bens agrope-
curios diz re_eito aos seus preos. J es devidamente consagrado na
literatura econmica e_ecializada que os bens primrios, de maneira geral,
tm preos exveis, diferentemente dos bens indusriais ou mesmo dos
servios, que tendem a apresentar preos rgidos. Isso vale tanto para os
bens comercializados no mercado interno, como para os comercializados
no mercado externo que, assim como os insumos minerais de maneira geral,
so chamados de commoa:::cs.
Enm, so inquesionveis as particularidades dos mercados de bens
agropecurios, pois elas exisem tanto na produo/oferta (dada a impor-
tncia das condies naturais e da terra), quanto na demanda/consumo
(onde se desacam a indi_ensabilidade dos bens e suas baixas elasicidades).
O Quadro I apresenta um esforo de sntese de tais particularidades, buscando
esabelecer uma aproximao comparativa com as atividades indusriais.
QUADRO I ALGUMAS ESPECI FI CI DADES E/OU DI FERENAS ENTRE
ASPECTOS PRODUTI VOS DAS ATI VI DADES AGROPECURI AS E I NDUSTRI AI S
ESPECIFICIDADES
OU ASPECTOS
ATIVIDADES
AGROPECURIAS
ATIVIDADES INDUSTRIAIS
1. Condies Naturais/
Terra (c. n.)
So importantes Geralmente no
so importantes.
2. Diversidade
de mtodos ou
processos de
produo
Geralmente permanece,
pois se associam s c. n.
e a outros aspectos (ex.:
produo orgnica)
Geralmente reduz-se,
sendo que permanecem
os mais ecientes ou
de menores custos
3. Economias de
escala na prod.
Ocorrncia rara Ocorrncia generalizada
4. Disperso
geogrca
Relacionada principalmente
s condies naturais
Relacionada aos
mercados de insumos
e de bens acabados
Cont i nua
, Uma esclarecedora anlise desses dois tipos de preos encontra-se em Sii\., i,,,, Cap. .
Nead Estudos 15 24
Cont i nuao
ESPECIFICIDADES
OU ASPECTOS
ATIVIDADES
AGROPECURIAS
ATIVIDADES INDUSTRIAIS
5. Perecibilidade e
diferenciao dos
bens produzidos
Alta a primeira e baixa a
segunda (a qual depende
da variedade ou de
referncias naturais)
Baixa a primeira e alta
a segunda (a qual
est associada s
tcnicas produtivas e
particularidades dos bens)
6. Elasticidade-preo da
demanda dos bens
Baixa, pois geralmente so
bens de 1
a
necessidade
Alta, exceto no caso de
bens agropecurios
processados
7. Elasticidade-renda da
demanda dos bens
Baixa, idem. Variaes
sensveis quando h
demanda reprimida
Alta, idem. Demanda muito
sensvel s variaes
do poder aquisitivo
8. Economias de escopo
ou de integrao horizontal
Aproveitamento induzido
pelos riscos, seja de
produo, seja de preo
Aproveitamento induzido
pelas oportunidades
de mercado e pelas
sinergias produtivas
9. Especicidade dos
ativos de produo
No alta e no
generalizada (ex.: a
prpria Terra e o trator)
alta e generalizada (ex.:
linha de montagem)
10. Sazonalidade produtiva Existe e generalizada
(ciclos de produo
curto e longo)
Existe em algumas
agroindstrias
processadoras (ex.:
usinas/destilarias)
11. Preos dos recursos
produtivos (insumos
e equipamentos)
Relativamente xos ou
administrados (produo
sob controle de oligoplios)
Relativamente xos,
exceto no caso de
bens agropecurios ou
matrias-primas agrcolas
12. Preos dos bens
produzidos
Geralmente exveis ou
instveis (principalmente
commodities)
Geralmente xos, exceto
nos casos de estruturas
no concentradas
Cont i nua
Cont i nuao
13. Processo/tempo de
trabalho e processo/
tempo de produo
Tarefas diversas e uxo
no contnuo, jornada
diria mutvel e tempo
de produo maior
Tarefas especializadas
e uxo contnuo, tempo
de trabalho igual ao
tempo de produo
14. Determinantes
da elevao da
ecincia produtiva
Inovaes biolgicas,
mecnicas, e qumicas
para elevar produtividade
da terra, do capital
e do trabalho
Inovaes mecnicas
e qumicas para elevar
a produtividade do
trabalho e do capital
Fonte: elaborao prpria, com base na consulta a vrios trabalhos/autores.
2. OS REFERENCIAIS ANALTICOS: AS PRINCIPAIS ANLISES
HISTRICAS SOBRE A EVOLUO DA AGROPECURIA BRASILEIRA
Como mencionado, as atividades agropecurias so consideradas, no
pensamento econmico, um dos trs setores que compem uma economia.
Trata-se de um recurso terico/analtico, que possibilita a aplicao de uma
metodologia que quantica a contribuio de cada um daqueles trs setores
(primrio, secundrio e tercirio) para o processo de formao e a expanso
do Iroduto Interno Bruto ou da renda nacional. Aps o incio da dcada
de i,oc, surgiram muitos esudos sobre as relaes entre tais setores e suas
contribuies para o processo de desenvolvimento de um pas.
Nas partes a seguir, feita uma sntese crtica de tais contribuies,
desacando-se suas origens, suas referncias tericas e suas tran_osies
para o caso brasileiro, j que elas foram feitas, fundamentalmente, por
autores esrangeiros.
2. 1 A ANLI SE DAS FUNES NO PROCESSO
DE DESENVOLVI MENTO
A e_ecializao do conhecimento cientco que, em grande medida, acompa-
nhou a da produo, deu origem no pensamento econmico aos economisas
o \er sobre isso, Nu:rs s Co:ri:i, :cci, Cap. i.
Nead Estudos 15 26
que se dedicaram e se dedicam apenas ao esudo do mercado (produo/
oferta e consumo/demanda) de bens agropecurios. Nessa direo, uma
importante contribuio foi dada por dois economisas norte-americanos
no incio dos anos i,oc, a qual passou a exercer enorme inuncia nas
anlises desde ento. Trata-se da idia de que a agropecuria desempenha
determinados papis ou funes no processo de desenvolvimento de um
pas. Como poder ser consatado, tal forma de abordagem ainda hoje
feita por alguns autores.
Essa per_eciva analtica, se considerada em termos atuais, parece indicar
que o setor agropecurio pode ser considerado uma ampla externalidade
positiva (quando cumpre adequadamente as funes) e negativa (caso
contrrio) no processo de desenvolvimento de um pas. O fato de que
muitos analisas contemporneos incorporam s mencionadas funes
uma outra a da preservao/recuperao ambiental , por esarem as
atividades agropecurias mais prximas das condies naturais, pode
ser tomado como um indicativo da procedncia desse comentrio, pois
geralmente no se lembram de desacar que aquilo tambm cabe s outras
atividades produtivas, assim como s de consumo.
Convm desacar que diversos trabalhos utilizaram essa per_eciva
para discutir as relaes entre o processo de indusrializao da economia
brasileira e o comportamento do setor agropecurio. A leitura de tais
trabalhos, escritos por economisas de diferentes matizes tericas ou mesmo
ideolgicas, permite captar que todos concluram que nossa agropecuria
cumpriu relativamente bem suas funes particularmente a de oferecer
quantidades de bens a preos adequados. O desaque ca para a queso
da liberao de mo-de-obra (ou xodo rural), que, segundo tais anlises,
foi excessiva.
Deve ser lembrado que isso foi articulado com o vigoroso processo de
indusrializao ocorrido entre i,,c e i,sc, o qual eseve associado rigidez
da esrutura fundiria. Aquela liberao pode ser relativamente absorvida
porque houve tambm deslocamento da fronteira e/ou ocupao de reas
; \er Jon:sro: s Mriio, i,oi.
s Uma crtica de tais trabalhos encontra-se em R.os, i,,s-i,,,.
que at ento apresentavam densidade demogrca muito baixa (ver, sobre
iso, Szrcs:.i, i,so:i:,).
A concluso de que o setor agropecurio cumpriu adequadamente a
funo de ofertar alimentos e matrias-primas em quantidades e preos
adequados permite uma interrogao: Ior que, ento, a inao persisente
e ascendente no Brasil, principalmente depois que a indusrializao foi
aprofundada (aps i,,,). Uma explicao bem fundamentada encontrada
na principal obra de Igncio Rangel: a inao brasileira era principalmente
um fenmeno decorrente da esrutura de comercializao/disribuio
de bens alimentares, processados ou no, controlada por grandes capitais
oligopolisas e oligopsonisas. Tal explicao era inovadora e se opunha
frontalmente, em i,o,, explicao monetarisa (ver R.:cri, i,;s).
Se o processo inacionrio no podia ser atribudo insucincia de
oferta de alimentos e matrias-primas, e se esa era adequada mesmo com
uma esrutura fundiria concentrada, o fato que ele tinha uma sria
repercusso sobre a queso da terra, pois fazia com que esa fosse deman-
dada como um ativo utilizado como reserva de valor. Em outras palavras,
a imobilizao em terras rurais ou urbanas foi explicada, na obra h pouco
citada, como uma busca de proteo contra a corroso inacionria, numa
economia onde outros ativos no contavam com tal proteo. Assim, Rangel
contribuiu pioneiramente para uma explicao dos altos preos da terra
vigentes na economia brasileira (ver tambm R.:cri, :ccc:so e ii:).
BOX 1 AS FUNES DA AGROPECURI A NO PROCESSO DE
DESENVOLVI MENTO E AS CONCLUSES DE ALGUNS ANALI STAS
AS CINCO FUNES AS CONCLUSES DOS ANALISTAS
1 Proviso de alimentos
e matrias-primas
Principais produtos: arroz, feijo, milho
batata, mandioca, cana-de-acar, fumo,
algodo, amendoim, pecuria leiteira
e de corte, avicultura, laranja, soja.
Antonio B. de Castro (1969):
Concluiu que a agricultura, grosso
modo atendeu aos requisitos da
industrializao, na forma e intensidade
em que eles foram formulados (p
.
145).
Cont i nua
Nead Estudos 15 28
Cont i nuao
2 Gerao e ampliao da
disponibilidade de divisas
At a dcada de 1960, poucos
produtos de exportao: no Nordeste,
o acar bruto; no Sudeste, o caf.
Depois, os complexos da soja, da
laranja, da cana, a avicultura e a
pecuria de corte (ver a parte nal).
M. de Barros, Pastore & Rizzieri (1983)
Uma anlise rpida da evoluo
agrcola das ltimas dcadas mostra
que muitas destas atribuies foram
razoavelmente bem atendidas. Isso,
entretanto, ocorreu sem que os nveis
de produtividade do setor crescessem
s taxas desejadas (p. 258).
3 Transferncia de capital ou recursos
nanceiros para outros setores
As anlises concentram-se no caso do
caf, principalmente em So Paulo, que
nanciou a industrializao local, mesmo
porque muitos empresrios industriais
eram descendentes de imigrantes
italianos que vieram trabalhar no caf.
Albuquerque & Nicol (1987)
Conclui-se que, apesar de todas as
decincias estruturais mencionadas
acima, o setor agrcola brasileiro teve
desempenho satisfatrio criando
condies para o desenvolvimento
econmico global e apoio ao crescimento
do setor industrial (p. 295). Logo aps,
destacam que, para isso, foi essencial
a expanso da fronteira agrcola.
4 Ampliao do mercado interno
para os outros setores ou atividades
As anlises destacam o perodo ps-1960,
quando se constituiu no Brasil o parque
produtor de fertilizantes e de mquinas
(tratores e colhedoras) e se ampliou a
produo de implementos agrcolas.
J. H. Accarini (1987):
O setor conseguiu cumprir
satisfatoriamente, at o nal da dcada
de sessenta, as funes. Contudo,
observa que a liberao de mo-de-
obra rural (transformou-se) em problema
de dimenses preocupantes (p. 63).
5 Liberao de mo-de-obra
para outros setores ou atividades
Tambm se destaca o caso de So
Paulo, onde ocorreu uma urbanizao
maior, junto com a industrializao.
Contudo, tal liberao ocorreu no
Brasil todo, principalmente no perodo
ps-1950, quando a agricultura
brasileira elevou substancialmente
o uso de mquinas e insumos.
Werner Baer (1996):
Destaca que a agricultura foi
negligenciada pelos formuladores da
poltica econmica em todo o perodo
da industrializao por substituio de
importaes. Mas isso no impediu
que a produo agrcola (tenha mantido)
taxas de crescimento adequadas
durante quase todos os anos desde a
Segunda Guerra Mundial (p. 309).
2. 2 AS ANLI SES DUALI STAS, A DE I NOVAO I NDUZI DA
E O DEBATE EM TORNO DA QUESTO AGRRI A
Uma contribuio analtica que se desacou j desde a dcada de i,,c foi a
esruturalisa-dualisa da Cepal/Comisso Econmica para a Amrica Latina,
da qual o economisa brasileiro Celso Furtado foi desacado funcionrio.
A contribuio cepalina apresentava dois mbitos explicativos. No
mbito interno, era chamada a ateno para a necessidade de uma reforma
agrria, seja por seus efeitos disributivos, seja por seus efeitos produtivos:
no mbito externo era desacada a impossibilidade de um pas atingir o
desenvolvimento se casse dependente da exportao de bens primrios,
vale dizer, de alimentos e de matrias-primas agropecurias e minerais.
O consruco terico e emprico fundamental desse segundo mbito foi a
deteriorao dos termos de intercmbio.
Isso contribuiu sobremaneira para que a busca de desenvolvimento
dos pases do Terceiro Mundo em geral passasse a ser confundida com o
processo de indusrializao, como se tais termos signicassem a mesma
coisa, embora se deva reconhecer que a indusrializao faz parte do
desenvolvimento da civilizao ocidental.
E importante considerar que a anlise da Cepal aprofundava-se na
explicao de mbito interno ao defender que havia uma dualidade nas
economias latino-americanas: um setor urbano-indusrial moderno, que era
comandado por empresrios que adotavam inovaes tcnico/produtivas e,
portanto, era composo por atividades modernas e dinmicas, e um setor
rural-agrcola, comandado por proprietrios conservadores, refratrios
aos avanos tcnicos e, portanto, caracerizados por atividades atrasadas e
seculares, sem dinamismo econmico. Esse dualismo era complementado
por um outro, de mbito interno agropecuria: a convivncia latifndio/
minifndio: se entre os grandes proprietrios o excesso de terra implicava
, Ese dualismo cepalino nada tem a ver com as anlises dualisas de in_irao neoclssica,
que tambm se tornaram crescentemente di_onveis depois da Segunda Crande Cuerra,
conforme observaram Fri s R.:is, i,;,:ic. Tais anlises pouco se referiram ao caso
brasileiro, embora tenham se dedicado a casos de outras economias subdesenvolvidas,
principalmente asiticas.
Nead Estudos 15 30
uma obteno de renda de maneira extensiva, no caso do minifndio a
insucincia desa impedia a superao da situao de pobreza e dicultava a
insero no mercado. Ficava devidamente explicitada, nessa anlise dualisa,'
a convenincia e a necessidade da reforma agrria: seus principais efeitos
seriam a alterao do padro de crescimento, passando-o de extensivo
para intensivo na utilizao da terra: e a ampliao da mercantilizao da
produo agropecuria.
Deve car claro que o reconhecimento do dualismo, seja num sentido
amplo, seja num sentido resrito, como o caso do dualismo tecnolgico,
no implica necessariamente um posicionamento favorvel reforma agrria,
j que esa tem desdobramentos mais amplos, inclusive de natureza jurdica,
pois signica a interveno esatal no direito de propriedade. Entre os autores
em cujos trabalhos se pode detecar um tratamento desvinculado dessas
queses, cabe desaque para Rui Miller Iaiva, um pensador pioneiro e
e_ecializado, que exerceu (e ainda exerce) enorme inuncia no Brasil.''
Entre as contribuies de Iaiva es a do mecanismo de autocontrole
que opera guiado pelo comportamento dos preos dos bens e dos recursos/
fatores de produo utilizados: a elevao da oferta, decorrente das melhorias
tcnicas introduzidas pelos agricultores progressisas, acaba provocando
queda dos preos recebidos, bem como poserior queda dos preos da mo-
de-obra e da terra, o que faz com que a atitude inovadora daqueles no se
generalize, perpetuando o dualismo tecnolgico. Isso o levou a desacar a
necessidade de que ocorra, simultaneamente ao desenvolvimento agrcola,
uma expanso do setor no agrcola, vale dizer, do mercado (interno)
demandante de bens agrcolas. Ele desacou o fato de que o mercado externo
acaba sendo a soluo de escoamento da produo apenas de alguns poucos
pases, pois to logo aumente o nmero deles, haver falta de mercado e
quedas de preos e de esmulo de produo, e chamou a ateno para o
fato de que o mercado externo no pode absorver a mo-de-obra agrcola.
ic Iode-se lembrar aqui algumas outras dualidades, vinculadas ou no a esa, como, por
exemplo, a da agricultura regular x agricultura e_eculativa. \er Acc.i:i, i,s;:,.
ii Sobre iso, pode-se consultar o nmero e_ecial da revisa Agricultura em So Iaulo, a ele
dedicado (vol. ,, Tomo ,, i,,o).
Somente o mercado interno, ou seja, o setor no-agrcola do pas que a
pode absorver (I.i\., i,s,:ioi-io:).
A anlise cepalina da dualidade bsica da economia brasileira (mundo
rural atrasado e conservador x mundo urbano moderno e indusrializado)
foi criticada ainda no incio da dcada de i,;c, o que no signicou que ela
deixou de exercer forte inuncia sobre muitos economisas brasileiros. A
crtica chamava a ateno para o seguinte: ao invs de oposio e mtuos
entraves, o fato que havia uma perversa simbiose entre o que ocorria
nas atividades agropecurias e o que se passava com as demais atividades
econmicas. Na expresso do prprio autor: A tenso entre agricultura e
indsria no Brasil no se d ao nvel das relaes das foras produtivas, mas
se d ou se transfere para o nvel interno das relaes de produo tanto
na indsria como na agricultura (Oii\ri., i,si::,). Nessa integrao
dialtica, em lugar de uma aparente dualidade, cumpriam papel fundamental
a j mencionada liberao (excessiva) de mo-de-obra e o fornecimento de
bens de forma adequada.
Isso esava associado ao fato de que era dominante a idia de que havia
duas classes sociais a se opor: os proprietrios de terra (semelhante aos
senhores feudais para alguns) e os indusriais e comerciantes, portadores
dos intentos de modernizao e de progresso. Coube principalmente a Caio
Irado Jr. combater esse equvoco de interpretao da realidade brasileira.
Iara ele, no havia disino signicativa de guras: Todos esses grupos que
consituem no Brasil, em conjunto, a classe econmica, nanceira, social e
politicamente dominante, se compem da mesma categoria de indivduos,
sejam suas atividades urbanas ou rurais () no tm posio de classe ou
categoria social disinta, iso , no se situam diferentemente dentro das
relaes de produo, e muito menos, es viso, em frente lei e s relaes
jurdicas (I.ro J., i,;s:;i).
Iode-se perceber a compatibilidade que h entre essa interpretao e
a de Rangel, no tocante propriedade da terra como uma proteo contra
a corroso inacionria.
Nead Estudos 15 32
Em concomitncia s explicaes que desacavam os dualismos, seja num
sentido amplo (socioeconmico),' seja num sentido esrito (tcnico/produ-
tivo) o fato que uma outra explicao analtica exerceu grande inuncia no
pas. Essa explicao tinha clara in_irao neoclssica, pois fundamentava
sua compreenso do atraso de nossa agropecuria no funcionamento dos
mecanismos de mercado, ou seja, nas relaes cusos/preos decorrentes
da di_onibilidade interna de fatores de produo.
Tal anlise cou conhecida como de inovao induzida, elaborao que
es na conhecida obra de I...i s Rurr.:, i,ss, e cuja primeira edio
em ingls de i,;i. Na concepo desses autores, a adoo de inovaes
nas formas de produzir, e_ecialmente quando implicam a subsituio de
um recurso (ou fator de produo) por outro, es diretamente relacionada
aos cusos comparados, ou seja, aos preos de tais fatores. Essa anlise foi
basante explorada por economisas e_ecializados no mundo todo, dando
origem a trabalhos que zeram ricas comparaes internacionais. Como
observou um analisa, os modelos de inovao induzida esavam muito em
moda entre os economisas agrcolas e assessores de organizaes de ajuda
bilateral e multilateral. A criao da Embrapa e da Embrater em comeos da
dcada de i,;c se deveu em grande parte fora dessas correntes ideolgicas
e intelecuais (Coor.:, i,so:i:;).'
Seus adeptos formularam inclusive uma explicao para o paradoxo
do caso brasileiro: uma economia com abundncia de mo-de-obra, mas
que a poupou, principalmente no perodo aps i,;c. A razo teriam sido
as disores provocadas nos preos dos fatores, seja porque a poltica
agrcola de crdito subsidiado barateou o capital consante (incentivando
principalmente a mecanizao, mas tambm o uso de insumos modernos),
seja porque a poltica de salrio mnimo encareceu articialmente o valor
i: Celso Furtado chegou a advogar a tese de que esa dualidade um mundo urbano rico e
indusrializado em face de um mundo rural pobre e atrasado chegaria a provocar uma
esagnao secular nas economias latino-americanas (ver Fur.ro, i,oo).
i, Muitos de tais trabalhos encontram-se di_onveis na coletnea coordenada por Iaulo F.
Cidade de Arajo e C. Edward Schuh, denominada Desenvolvimento da Agricultura, em
quatro volumes: sobre os modelos dualisas, ver o volume i (A.u,o s Scnun, i,;,):
sobre esudos de casos de pases com diferentes dotaes de recursos ou de fatores de
produo, ver volume (A.u,o s Scnun, i,s,).
do capital varivel.' Evidentemente, isso no explica por que foi adotada
aquela poltica agrcola. Quanto ao salrio mnimo, a queso complexa:
tanto se pode contesar que se tratava de um nvel alto como o fato no
demonsrado de que ele servia de referncia para os salrios rurais antes
da dcada de i,oc. O que es devidamente demonsrado que ocorreu
subsancial queda do salrio mnimo real a partir de ento, exatamente
quando se aprofundou a modernizao da agropecuria brasileira (ver,
sobre isso, R.os, :cc,).
I uma outra contribuio que convm lembrar, pois acabou sendo visa
como importante refutao emprica da viso cepalina de que havia uma
correlao positiva entre rigidez da oferta de bens agropecurios e esrutura
fundiria concentrada: ela demonsrou que a produo agropecuria no pas
re_ondeu sim aos esmulos de preos, o que contribuiu para se contrapor
suposa irracionalidade do comportamento do agricultor brasileiro. Ou
seja, com preos remuneradores, os produtores rurais re_onderam com
produo crescente de bens alimentcios e matrias-primas (ver I.sror,
i,;i). Tal tema foi retomado em esudos recentes, sendo que um deles
concluiu que a quantidade ofertada inuenciada de modo signicativo
pelos preos dos produtos, assim como desacou corretamente que as anlises
e os modelos economtricos devem tomar cuidado com a agregao de
culturas permanentes e temporrias, sem o que se pode chegar a resultados
enganosos (B.ros. s S.:ri.co, i,,:::o:).
Assim, parece correto armar que as anlises de in_irao neoclssica
fundamentaram e serviram para difundir a idia de que o problema no esava
na esrutura fundiria concentrada ou bipolarizada (latifndio/minifndio),
mas sim que o bom funcionamento dos mercados de bens agropecurios era
disorcido por algumas polticas pblicas que ento exisiam. Ou seja, para
usar termos que surgiram mais recentemente, reconhecia-se que havia tanto
i \er, sobre tal explicao, Rorio, i,,s:i,-i,c. A propsito, esse texto contm uma
cuidadosa crtica do modelo de inovao induzida. Optou-se pelo emprego dos termos
marxisas (capital consante e capital varivel) porque o crdito rural subsidiado tanto
serviu para a aquisio de equipamentos quanto de insumos produtivos, e_ecialmente
fertilizantes qumicos. Tambm pode ter sido utilizado, indiretamente, para compra de
mais terras.
Nead Estudos 15 34
falhas de mercado como, principalmente, falhas do governo, que impediam
ou criavam obsculos para que o setor agropecurio superasse seu atraso
tecnolgico e se tornasse mais produtivo. Essa formulao indicava que a
soluo deveria vir de uma adequao do funcionamento dos mecanismos
de mercado, auxiliado e no disorcido pelas polticas agrcolas (fundamen-
talmente a de preos, a de comercializao e a de crdito/nanciamento),
devido s particularidades dos mercados de bens agropecurios. Ela acabou
prevalecendo e signicou a derrota dos reformisas-disributivisas, tendo
imperado uma per_eciva produtivisa, ou seja, a de que o fundamental
era o crescimento da produo agropecuria, vale dizer, que era suciente
um desenvolvimento agrcola, resringindo-se as discusses queso da
mudana da base tcnico/produtiva, o que obscureceu a queso do contexto
social em que tais mudanas ocorriam.'
Tal posicionamento esava em corre_ondncia com a viso predominante
de que no havia disino fundamental no apenas entre desenvolvimento
e indusrializao, mas tambm entre desenvolvimento e crescimento
econmico (elevao da renda pcr cop::o). Assim, igualmente no era feita
uma disino entre desenvolvimento agrcola e desenvolvimento rural.
Novamente aqui cabe desacar a particularidade da contribuio de
Igncio Rangel. Embora tenha sido um dos autores que defendiam a exis-
tncia de resos feudais na economia brasileira, o fato que ele, como leitor
atento de Marx e de Lenin, sabia que havia duas vias de desenvolvimento
do capitalismo no campo: a via democrtica ou americana, na qual ocorre
uma expanso e modernizao das atividades agropecurias com mudana
da esrutura fundiria pretrita e com ocupao parcelada de novas terras:
e a via prussiana, na qual mantida uma esrutura fundiria concentrada e,
portanto, moderniza-se o latifndio. Em outras palavras, Rangel percebeu
que poderia haver uma soluo para a suposa queso agrcola no Brasil,
sem que houvesse necessidade de se mexer na esrutura fundiria, vale dizer,
sem que se implementassem medidas para resolver a queso agrria.'
i, \er sobre isso o trabalho de Dric.ro, :cc,.
io A disino entre queso agrcola e queso agrria pode ser encontrada em C.zi.:o
r. Sii\., i,,. Uma sntese das interpretaes clssicas sobre a queso agrria encontra-
se em K.cr..., i,,,.
Outro trabalho que relaciona a queso agrria com a agrcola armou
que parece haver razovel margem de manobra para a atuao de polticas
cujos efeitos sejam, ao mesmo tempo, produtivos e distributivos
(C.sro, i,s::o;). Tal trabalho reconheceu os males da esrutura fundi-
ria concentrada e do excessivo deslocamento das populaes rurais, em
funo principalmente da modernizao dos latifndios e da inviabilidade
econmica dos minifndios, tendo observado que o no-interesse na
elevao da produtividade por rea (expanso da fronteira econmica)
decorria da possibilidade de expanso da fronteira fsica da propriedade
(p. o-o,). Tal trabalho tambm desacou que a atividade agropecuria no
deveria ser dependente da expecativa de valorizao patrimonial (p. o,) e
sua leitura permite concluir que a melhor situao de predominncia de
esabelecimentos de tamanho mdio.
Outros analisas chamaram a ateno para o fato de que o Brasil esava
passando por transformaes signicativas, mas, ao mesmo tempo, esava
preservando algumas caracersicas do seu passado latifundisa e excludente.
Entre os trabalhos que ressaltaram a herana hisrica de uma esrutura
fundiria concentrada no subdesenvolvimento brasileiro cumpre desacar
o de Celso Furtado (Fur.ro, i,;s).
Ioseriormente, tornou-se devidamente claro que a utilizao da poltica
de crdito rural, que teve taxa real de juros negativa entre i,;c e i,so
conforme atesam os dados apresentados por Bu.i:.i: s Rrzr:rr
(i,,,:,s) , agravou sobremaneira os problemas disributivos da agropecuria
brasileira, o que contribuiu, junto com processos relacionados s demais
atividades econmicas, para a ampliao da desigualdade na sociedade
brasileira.'
Nesse processo, cabe observar que a implementao da via prussiana no
Brasil foi por diversos autores denominada de modernizao conservadora
da agropecuria brasileira. Esse termo in_irado em Moor J. (i,s,,
e_ecialmente Introduo e Segunda Iarte), que o cunhou para se referir aos
i; Um dos trabalhos pioneiros e de signicativa repercusso quanto s evidncias sobre os
perversos efeitos disributivos da poltica de crdito rural no Brasil o de Currrs Ii:ro,
i,sc. Quanto persisncia e mesmo aprofundamento da desigualdade na agricultura
brasileira, ver Iorr.::, i,,:.
Nead Estudos 15 36
casos do Japo e da Alemanha, nos quais o fascismo decorreu de revolues
burguesas abortadas por revolues vindas de cima, diferentemente dos
casos da Inglaterra, Frana e ru., nos quais o capitalismo democrtico
decorreu de grandes revolues e guerras civis, assim como dos casos da
China e da Rssia, onde as revolues vindas de baixo desembocaram
no comunismo (o autor trata tambm do caso da ndia). Iortanto, o uso
daquela expresso pelo autor es remetido e a obra deixa isso claro s
diferentes relaes entre todas as classes sociais trabalhadores do campo
e das cidades, proprietrios rurais e urbanos, seja de terras, seja de capital,
em face do esforo de desenvolvimento socioeconmico e poltico dos
re_ecivos pases.
Trs outros a_ecos tornaram-se amplamente conhecidos no debate
sobre as relaes entre a queso agrria e a queso agrcola no Brasil.
O primeiro deles diz re_eito disino entre bens de mercado interno
e bens de mercado externo. O autor que mais trabalhou e continua
adotando essa forma de abordagem Fernando Iomem de Melo. Iara
ele, alguns produtos da agropecuria brasileira so tipicamente ofertados
e consumidos internamente (culturas domsicas), enquanto outros
so voltados demanda externa (exportveis), apresentando ainda uma
terceira categoria: a de bens com preos adminisrados, na qual eso
apenas os casos da cana-de-acar e do trigo (ver Mrio, i,,:). De maneira
sinttica, a principal crtica que se cosuma fazer a essa abordagem que a
disino principal (bens de mercado interno x bens de mercado externo)
foi totalmente superada se que um dia exisiu j que a grande maioria
dos bens da agropecuria brasileira comercializada nos dois mercados,
com a provvel exceo do feijo.'
O segundo a_eco diz re_eito associao da disino acima com a
esrutura fundiria do pas. Durante algum tempo foi propagada a idia de
que os pequenos imveis ou esabelecimentos eram produtores basicamente
is Cabe lembrar que alguns esudiosos zeram uma outra disino, in_irada na anlise
da inovao induzida: segundo eles, pode-se falar de trs tipos de bens agropecurios no
Brasil: os modernos, os em transio, e os tradicionais. \er A.u,o et al., Crescimento
e Desenvolvimento da Agricultura Iaulisa. In A.u,o s Scnun (Coord.), i,s,, p. :;,-
,c,.
de bens voltados ao mercado interno, sendo que os grandes produtores
dedicavam-se a bens exportveis. Tal posicionamento foi associado a um
trabalho que, embora arme que a grande maioria dos alimentos era produ-
zida pelos pequenos proprietrios e pelos pequenos produtores (parceiros,
meeiros, arrendatrios, etc.), no explicita se as culturas de exportao eram
dominantes nas grandes propriedades (ver C.zi.:o r. Sii\., Coord.,
i,;s, Resumo e Concluses). J outro trabalho demonsrou que havia, em
meados da dcada de i,;c, concentrao de uma parcela signicativa da
produo agropecuria nos extratos de maior valor da produo, tendo o
cuidado de qualicar essa concentrao, seja quanto ao grande nmero de
unidades produtoras (esabelecimentos ou imveis), seja quanto ao baixo nvel
daquele valor mdio, e_ecialmente quando comparados com o da indsria.
Assim, tal trabalho quesionava tanto a idia da suposa maior importncia
dos pequenos produtores no conjunto da produo agrcola brasileira como
a idia da pequena importncia geralmente acordada produo agrcola
organizada em termos capitalisas (ver Sii\., i,s,, p. i,c-i,i).
O terceiro a_eco diz re_eito queso da liberao de mo-de-obra
pelo processo de modernizao da produo agrcola. Tal tema cou
conhecido pelo debate em torno do trabalho volante ou da gura do bia-
fria, j que se detecava, nos dados di_onveis, um grande crescimento da
utilizao de trabalhadores temporrios residentes no mais nas propriedades
rurais, mas sim na periferia das cidades, e_ecialmente das mais populosas.
Assisiu-se a uma profuso de trabalhos sobre isso (geralmente decorrentes
de pesquisas localizadas), os quais analisaram o fenmeno a partir tanto
de referenciais econmicos quanto sociolgicos. Naquele que pode ser
considerado o pioneiro, j cavam indicadas as razes fundamentais para tal
fenmeno: atende melhor s necessidades do capital, por ser mais adequado
s demandas irregulares de fora de trabalho por parte dos proprietrios,
e por permitir-lhes mais facilmente furtarem-se aos compromissos legais
trabalhisas (Mriio, i,;o, p. is). O debate poserior foi deixando claros
dois outros a_ecos da queso: o primeiro que no correto associar
aquele tipo de trabalho promulgao, pelo Congresso Nacional em i,o,,
do Esatuto do Trabalhador Rural (o que no signica negar a importncia
dele para o aprofundamento do fenmeno), mas sim ao lento e irreversvel
processo de mecanizao (principalmente tratorizao) da produo agrcola
Nead Estudos 15 38
brasileira, e_ecialmente depois da Segunda Crande Cuerra: o segundo
que tal mecanizao foi e ainda parcial, seja em termos de regio, seja
em termos de cultura, seja em termos de tamanho do esabelecimento ou
imvel.' O caso mais evidente continua sendo o da cana-de-acar, que
j h muito tem seus tratos culturais mecanizados, mas cuja colheita ainda
predominantemente manual, principalmente no Nordese.
Muitos outros trabalhos dedicaram-se ao esudo dos a_ecos positivos
e negativos da relao entre a evoluo da agropecuria brasileira e as
polticas agrcolas implementadas ao longo de nossa hisria. No o caso
de esender os comentrios sobre eles, mas apenas chamar a ateno para
o fato de que Rui M. Iaiva reconheceu que a falha das funes esava na
queso disributiva, vale dizer, que aquela relao no esava eliminando
a pobreza do nosso meio rural (ver I.i\., i,;). No se pode deixar de
esranhar tal concluso, pois, como viso, entre as mencionadas funes
no consava a de diminuir a desigualdade disributiva exisente. Isso es
aliado ao fato de que a reforma agrria nunca foi tratada ou considerada
uma varivel endgena dos modelos de crescimento ou, melhor ainda, de
desenvolvimento, pelos economisas, e_ecializados ou no (sobre isso, ver
R.os, i,,s-i,,, e R.os, :cc,, Iartes :.i e :.:).
3. O NOVO REFERENCIAL ANALTICO: AS CONTRIBUIES SOBRE
COMPLEXOS AGROINDUSTRIAIS, ABORDAGEM SISTMICA, ETC.
A partir de meados da dcada de i,;c surgiram as primeiras formulaes
ou defesas de novas proposas analticas para o setor agropecurio brasileiro.
O primeiro autor a mencionar Alberto Iassos Cuimares, que utilizou
o conceito de complexo agroindusrial, in_irado, segundo suas prprias
indicaes (ver Cui.\rs, i,;,), em um trabalho de dois economisas
i, Uma anlise mais e_ecca sobre o processo de mecanizao da agricultura brasileira pode
ser encontrada em R.os, :cc,.
:c Uma resenha crtica de diversos trabalhos pode ser encontrada em Szrcs:.i s R.os,
i,,;, que considera o perodo i,,c-i,sc: e em R.os s Szrcs:.i, i,,o, para o
perodo i,sc-i,,,. Uma sntese sobre as relaes entre as principais polticas agrcolas e a
evoluo da agropecuria brasileira no perodo i,,i-:cci encontra-se em Corino, :cci.
norte-americanos, publicado, segundo ele, naquele mesmo ano, mas que,
na verdade, veio luz em i,,;.'
Em i,si, o conceito foi retomado por Ceraldo Muller, em sua tese de
doutoramento (Esrutura e dinmica do complexo agroindusrial brasileiro).
Em trabalho poserior, ele desacou que o conceito refere-se s relaes
entre indsria e agricultura na fase em que a agricultura apresenta intensas
conexes para trs, com a indsria para a agricultura, e para frente, com as
agroindsrias, incluindo outras relaes interdepartamentais, alm das de
produo, como as de disribuio e consumo (ver Muiir, i,s,:is).
Em i,;;, Tams Szmrecsnyi, tambm in_irado em autores esrangeiros,
advogou uma per_eciva sismica. Segundo ele, tal per_eciva teria a van-
tagem de considerar as inevitveis alteraes que ocorrem com as atividades
agropecurias no processo de desenvolvimento de um pas, com o que se
poderia deixar de lado a tradicional forma de considerar a agropecuria
como um setor que apresenta declnio secular ao longo daquele processo.
Tal proposa, segundo o autor, permitiria mais adequadamente captar as
mudanas e tendncias que se fazem presentes no sisema, tomando-as
a partir dos cinco subsisemas que considera. Como se pode ver no Box
ii, a diferena entre tais abordagens mais de forma de apresentao do
que de contedo.
O termo complexo passou a ser mais utilizado e, como toda novidade,
foi objeto de controvrsia. De maneira resumida, foi criticada tanto a idia
de que a consituio dos complexos agroindusriais era um fato recente
no Brasil, como a contribuio terica/metodolgica do emprego do
conceito. A primeira crtica foi publicada em uma das principais revisas de
economia do pas (Revisa de Economia Ioltica, So Iaulo, v. :, n. :, abril/
junho/i,s:, e v. ,, n. :, abril/junho/i,s,), e envolveu os dois autores acima
citados. Muller defendeu que a consituio dos complexos agroindusriais
era realmente recente na economia brasileira, algo que teria ocorrido aps
a dcada de i,;c. Iara Szmrecsnyi, alguns complexos agroindusriais j
esavam rmemente consitudos muito antes disso, apresentando esferas
:i Em artigo poserior (ver Cui.\rs, i,s:), Alberto Iassos Cuimares reconhece que o
conceito de complexo agroindusrial surgiu na dcada de i,,c. \er no Captulo dese
livro um tratamento mais aprofundado sobre esse conceito.
Nead Estudos 15 40
produtivas e insitucionalidades e_eccas, as quais jamais podem ser
corretamente captadas e devidamente esudadas apenas a partir daquele
perodo. A segunda crtica chamou a ateno para o fato de que a agregao
que o conceito pressupe pode impedir que importantes particularidades da
dinmica econmica das diferentes atividades envolvidas sejam devidamente
captadas (ver Ioss.s, i,,:).
BOX II O CONCEI TO DE AGRI BUSI NESS E A ABORDAGEM SI STMI CA
O CONCEITO DE AGRIBUSINESS: soma
total das operaes de produo e
distribuio de suprimentos agrcolas;
as operaes de produo nas
unidades agrcolas; e o armazenamento,
processamento e distribuio dos
produtos agrcolas e itens produzidos
com eles. Essas operaes
podem assim ser consideradas:
A ABORDAGEM SISTMICA Os
subsistemas com-ponentes.
1. Produo agropecuria
propriamente dita:
gneros de cultivo e criao.
2. Atividades de suporte ou de
infra-estrutura institucional:
pesquisa, crdito, assistncia tcnica,
treinamento de mo-de-obra
,
etc.
1. Antes da porteira
(suprimentos produo):
indstrias fornecedoras de insumos
e mquinas/equipamentos,
pesquisa, assistncia tcnica, etc.
3. Insumos extra-setoriais: fertilizantes,
mquinas e implementos, sementes,
defensivos, corretivos, etc.
2. Dentro da porteira
(produo agropecuria):
produo dos bens vegetais e animais.
4. Canais de comercializao:
estocagem, comrcio atacadista
e varejista, interno ou externo.
3. Depois da porteira (processamento,
armazena-mento, distribuio):
operaes de estocagem,
comercializao e, enm, de
atendimento ao consumidor nal.
5. Processamento dos
produtos agropecurios:
ramos industriais que utilizam
matrias-primas agropecurias.
Fontes: ARAJO, WEDEKIN & PINAZZA, 1990, Cap. 1; SZMRECSNYI, 1977:130.
Enm, as crticas chamaram a ateno para o fato de que se deve tomar
cuidado com as generalizaes, que geralmente no permitem a devida
compreenso dos processos reais. Assim foi que, durante algum tempo, o
conceito foi utilizado no singular, como se exisisse um nico complexo
agroindusrial no Brasil. Iode-se armar que isso se devia em parte
inconvenincia da traduo inicial do termo ogr:ous:rcss para o portugus:
na formulao norte-americana, os autores desacaram a importncia das
polticas pblicas (de preos, de crdito, de subsdios, etc.) que exisiam e
exisem nos ru., para os negcios envolvidos nas atividades (produtivas
ou no) que compem o conjunto a que se refere aquele termo e que
movimentam bilhes de dlares e se relacionam com milhes de votos,
implicando forte representao no parlamento norte-americano. Como
a realidade da esrutura de produo e de representao de interesses da
agropecuria brasileira bem diferente da norte-americana (e tambm da
europia), bvio que tal a_eco no foi devidamente tido em conta nas
primeiras anlises do caso brasileiro.
No nal dos anos i,sc, um trabalho (K.cr..., i,,c) dedicou-se
ao esudo de diversos casos de complexos agroindusriais, com base em um
tratamento particularizado dos elos entre suas partes componentes, tendo
desacado algumas diferenas esruturais e relaes internas, o que implica
diferentes conguraes matriciais (consumo intermedirio, e_ecializao/
endogenia da indsria fornecedora, etc.). Embora tenha apresentado uma
periodizao na qual as conformaes dos diversos complexos que esudou
tambm aparecem como fatos recentes, o trabalho chamou a ateno para a
necessidade de anlises particularizadas sobre cada complexo e que tenham
em conta suas diferentes inseres no mercado internacional de bens (pro-
cessados ou no): seus diferentes esgios ou graus de agroindusrializao
(a montante e a jusante) e, principalmente, a necessidade de se pensar a
formulao e implementao de polticas agrcolas e_eccas, dadas as
diferentes conguraes esruturais de cada um.
4. A HETEROGENEIDADE ESTRUTURAL E AS NOVAS DENOMINAES:
O AGRONEGCIO BRASILEIRO NO INCIO DO SCULO XXI
A partir do incio da dcada de i,,c consolidou-se o abandono da anlise
tradicional por setor. Desde ento, a maioria das contribuies dos economis-
tas e de outros cientisas e prossionais e_ecializados vem considerando os
Nead Estudos 15 42
complexos agroindusriais. Contudo, outras denominaes tm sido utiliza-
das no lugar dessa, com relativamente pequenas diferenas terico/analticas.
Entre tais denominaes, podem-se citar: sisema agroalimentar, sisema
agroindusrial, rede, cadeia ou mesmo a palavra francesa |:crc.
Contudo, fundamentalmente na imprensa e nos meios empresariais
e poltico tem predominado o uso da expresso agronegcio, em grande
medida devido atuao de uma entidade criada com o propsito de levantar,
divulgar e, principalmente, buscar inuenciar os nveis e as insituies de
governo na concepo e implementao de polticas desinadas a alavancar,
melhorar e mesmo resguardar os recursos materiais e humanos envolvidos
nos diferentes agronegcios. Essa entidade foi criada em i,,,, com o nome
de Abag/Associao Brasileira de Agr:ous:rcss, e do primeiro livro que
publicou (Abag, i,,,) cabe desacar o esforo de aferio da importncia
do ogr:ous:rcss no rir brasileiro, a preocupao com os componentes do
chamado cuso Brasil (sisema de tran_orte, sisema tributrio, etc.), a
crtica ao protecionismo e aos vultosos subsdios que caracerizam o apoio
dado pelos pases desenvolvidos aos seus agronegcios, bem como a defesa
de medidas desinadas a se obter segurana alimentar no Brasil, para o
que sugere sete chaves (ver Quadro ii).
As anlises por complexos tm permitido pr em evidncia a hetero-
geneidade que ainda trao marcante da agropecuria brasileira. Embora
ela j exisisse e aparecesse em algumas das anlises mencionadas na parte
anterior, que tomavam a situao dos anos i,oc, o fato que a modernizao
da agricultura atingiu de forma profundamente diferenciada as regies do
Brasil, modernizando-as mas reforando suas desigualdades hisoricamente
esabelecidas (K.cr..., i,so:,c). Esse trabalho tambm desaca
outros a_ecos da mencionada heterogeneidade (uso de tecnologia, renda
gerada, nveis e tipos de emprego, etc.).
:: Uma reviso crtica dos conceitos mencionados e das controvrsias mencionadas, bem como
o desaque para a queso da orquesrao de interesses e da dimenso poltica que eso
envolvidas no tema, encontra-se em C.zi.:o r. Sii\., i,,o, Cap. ,.
:, A dimenso poltica da atuao da Abag manifesou-se tambm no encaminhamento,
aos candidatos Iresidncia da Repblica, dos resultados do I Congresso Brasileiro de
Agribusiness, realizado por ela em junho de :cc: em So Iaulo. O material concernente
es di_onvel no site da entidade.
J na abordagem sismica ou de rede tem sido possvel chamar a
ateno para o fato de que as produes agropecurias eso cada vez mais
determinadas por exigncias que envolvem a_ecos que vo muito alm
da porteira (ver BELIK, :cci). Ou seja, todos os elos da cadeia inclusive
os produtores agropecurios eso mais submetidos s recomendaes
e percepes do varejo. Em grande medida isso vem decorrendo das novas
dimenses do consumo de bens pelo ser humano, tais como o re_eito
s exigncias sociais e ambientais, acarretando novas normas produtivas,
ampliando a diversicao e a diferenciao, aprofundando as segmentaes
dos mercados e criando novas oportunidades de negcios.
QUADRO II AS SETE CHAVES OU PRI NC PI OS PARA
OBTENO DE SEGURANA ALI MENTAR NO BRASI L
CHAVES OU PRINCPIOS
PRINCIPAIS REQUISITOS
MENCIONADOS OU MEDIDAS
DE POLTICAS INDICADAS
SITUAO
ATUAL:
REALIZADA? (*)
1 Construir a Famlia
Brasil (enfrentar
o problema da
dvida social)
Aumento de gastos sociais, com
alimentao, sade/saneamento
2 Estabilizao
econmica e avano
nas reformas
estruturais
Combate inao,
saneamento das nanas
pblicas, reform
a
tributria
3 Aumento do poder real
de compra dos salrios
Reduo dos tributos incidentes;
aumento real do salrio mnimo
4 Elevao das
oportunidades de
consumo de alimentos
Programas de alimentao
(bnus, merenda escolar,
cestas bsicas, etc.)
5 Valorizao da
produo e da
agricultura familiar
Garantia de renda mnima
para os agricultores familiares,
nanciamento subsidiado,
treinamento e formao
Cont i nua
Nead Estudos 15 44
6 Reduo dos custos
de comercializao
e distribuio de
alimentos
Criao de mercados
descentralizados, melhoria
da infra-estrutura de
comercializao, formao
de estoques
7 Descentralizao e
ecincia mximas na
execuo da poltica
de segurana alimentar
Garantia de recursos
oramentrios, valorizao do
princpio de equidade, evitar
mero assisten-cialismo
Fontes: ABAG, 1993, Cap. XV e ABAG, 1o Congresso Brasileiro de Agribusiness, p. 111-115.
(*) Sugesto de preenchimento pelo leitor, segundo sua percepo ou opinio.
Assim, as alteraes no comportamento dos agentes econmicos,
sejam produtores, sejam consumidores, considerados individual ou
coletivamente, em organismos governamentais ou no-governamentais,
tm implicado alteraes insitucionais e novas possibilidades de vantagens
competitivas, tais como a certicao de origem, vendas no comrcio juso,
etc. Isso guarda relao com o conceito de desenvolvimento susentvel,
atualmente em uso. Tal conceito, como se sabe, tem em conta as novas
formas de se considerar as relaes dos homens com os recursos naturais,
buscando a superao de uma per_eciva puramente economicisa, que
geralmente no assumida apenas pelos economisas. Ou seja, h uma
preocupao de ir alm dos a_ecos puramente econmicos na concepo
de desenvolvimento (ver R.os, :cci). Assim, nas abordagens atuais sobre
o agronegcio tem sido tambm desacada a dimenso ambiental, entre
outros motivos porque, como viso, os recursos naturais eso na base de
seus processos produtivos.
Outro desdobramento disso que tem ocorrido um esforo para
superao de antigas dicotomias que marcaram as anlises sobre as transfor-
maes ocorridas nos ltimos dois ou trs sculos de hisria da civilizao
ocidental. Isso apenas recentemente vem sendo submetido a novas reexes,
principalmente porque envolve a_ecos culturais de profundo enraizamento.
Uma das dicotomias diz re_eito tradicional disino entre o rural e o
urbano. Como o processo de desenvolvimento capitalisa foi, de maneira geral,
associado com um processo de urbanizao/indusrializao, consolidou-
se a idia de que rural sinnimo de atraso, de atitudes reacionrias, de
posies conservadoras, de imobilismo e de vnculos com o passado. Isso,
principalmente nos pases subdesenvolvidos, foi re_onsvel por uma
ampliao da disncia que marcou a consruo de um mundo urbano em
(suposa) oposio ao mundo rural, como se competissem entre si.
Em decorrncia de todos esses a_ecos, o agronegcio brasileiro vem
passando por um processo de reesruturao produtiva de profundo
alcance. Cabe enfatizar as alteraes poltico-insitucionais decorrentes do
esgotamento do padro de crescimento prevalecente at os anos i,sc, que
era muito apoiado no aporte ou na contribuio de recursos pblicos (os
quais escassearam sobremaneira com as crises das nanas pblicas dos
diversos nveis de governo), assim como as alteraes advindas da maior
abertura da economia brasileira ao exterior, o que tem impacos tanto
do lado das importaes como do das exportaes, inclusive em funo
de acordos regionais, como o Mercosul. Evidentemente, o alcance e os
desdobramentos das reesruturaes produtivas no interior de cada um
dos complexos agroindusriais, seus impacos e desdobramentos em cada
uma de suas partes componentes tem a ver com a hisria das relaes at
ento esabelecidas, seja com re_eito s polticas pblicas, seja no tocante
s transaes que mantinham. Aqui tambm se trata de tomar cuidado
com as generalizaes.
A mencionada heterogeneidade da agropecuria brasileira tambm tem
sido discutida de outra forma por muitos esudiosos, novamente dualisa
ou bipolarizada: segundo eles, o Brasil possui tanto uma agricultura
patronal como uma agricultura familiar. Como se percebe, a primeira
teve sua exisncia preservada e mesmo ampliada com a implementao
da modernizao conservadora na sociedade brasileira, vale dizer, com a
adoo da via denominada por Lenin de prussiana. O segundo tipo, que
tem merecido maior ateno nos ltimos anos, diz re_eito a uma agricultura
de pequeno e de mdio porte, fundamentalmente praticada por agricultores-
proprietrios e seus familiares. Nese segundo caso, cabe alertar para o fato
de que os esudiosos armam haver tipos de agricultura familiar, ou seja,
reconhecem que no exise uma nica situao, e_ecialmente em termos
Nead Estudos 15 46
de sua susentao/viabilidade econmica. Convm acrescentar que
nem sempre so desacadas as vantagens desse segundo tipo no contexto
socioeconmico e poltico do Ias.
Desse contexto, tambm cabe referncia a uma nova proposa de
abordagem analtica: a da Nova Economia Insitucional, de cujo mbito
pode-se mencionar aqui to-somente a nfase que tem conferido ao direito
de propriedade, algo que, como se percebe facilmente, tem profundas
implicaes quando se lembra a queso da terra agrcola/rural (e de seu
mercado) e a problemtica da interveno governamental ou das polticas
fundirias (ver, sobre isso, Rr.ro:, :ccc).
QUADRO III OS PRI NCI PAI S PROBLEMAS DO
CAMPO, SEGUNDO OS PRODUTORES RURAI S
PROBLEMA
% DE
RESPOSTAS
PROBLEMA
% DE
RESPOSTAS
1. Preo alto dos insumos 78 9. Dvidas rurais 22
2. Preo baixo do produto 74 10. Legislao
previdenciria
17
3. Juros altos 51 11. Ameaa
propriedade
11
4. Falta de crdito 47 12. Competio
com importados
8
5. Legislao trabalhista 36 13. Irrigao 4
6. Mo-de-obra 32 14. Eletricao 4
7. M condio das estradas 27 15. gua 3
8. Condio social do campo 25 16. Meios de
transporte
1
17. Problemas
ambientais
1
Fonte: Revista Panorama Rural, edio de maio/2002, p. 65.
: Exisem diversas formas ou metodologias que resultam em diferentes tipologias de agricultura
familiar, as quais se fundamentam em diferentes variveis, que podem ser: emprego de
mo-de-obra, tamanho do imvel, renda obtida, etc. Quanto a uma tipologia baseada nesa
ltima, ver Cu.:zioii et al., :cci. Recentemente foi decretada e sancionada a Lei da
Agricultura Familiar (Lei n. ii.,:o, de : de julho de :cco).
Finalmente, como ese texto partiu da considerao das atividades
agropecurias propriamente ditas, convm conclu-lo com uma referncia a
isso. O quadro III, obtido a partir de uma pesquisa feita pela Confederao
Nacional da Agricultura junto a agricultores de todo o pas, traz uma lisa
e a disribuio porcentual das re_osas sobre os principais problemas
que eles enfrentam. Como se percebe, h um predomnio dos problemas
relacionados a a_ecos comerciais e nanceiros, cando bem acima de
queses tcnico/produtivas (eletricao, mo-de-obra, gua, etc.), de
a_ecos insitucionais (direito de propriedade, legislao trabalhisa) e de
problemas ambientais.
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2
MODELO E PRINCIPAIS INSTRUMENTOS
DE REGULAO SETORIAL:
UMA NOTA DI DTI CA
Antnio Mrcio Buainain
1.ESPECIFICIDADES DA AGRICULTURA E INTERVENO DO ESTADO
A questo da interveno do Estado na economia sempre
suscitou debates e controvrsias. No caso da agricultura,
vrias razes so comumente alinhadas para justicar a
necessidade da interveno e da formulao de polticas
agrcolas para promover o desenvolvimento do setor, deslo-
cando a controvrsia da questo interveno versus no-
interveno para a forma e o contedo da interveno.
Ainda que amplamente conhecidas, vale a pena indicar as
principais razes que pareciam justicar a formulao e a im-
plementao de polticas setoriais ativas para a agricultura.
Uma das caracersicas marcantes da atividade agropecuria a sazonalidade
decorrente, ainda hoje, em que pese o progresso tecnolgico, da dependncia
de fatores climticos, ambientais e dos ciclos biolgicos das plantas e animais.
O progresso tecnolgico tem modicado a sazonalidade natural, encurtando
os tempos de crescimento e maturao das e_cies, desenvolvendo e_cies
adaptadas a ambientes diferentes daqueles originrios, modicando as
pocas de plantios, alm de reproduzir as condies climticas e ambientais
originais, como no caso da plasicultura e da iluminao articial. Apesar
dos enormes progressos nesses campos, em maior ou menor grau a atividade
agropecuria continua sazonal e, em grande medida, fortemente dependente
de fatores da natureza.
Nead Estudos 15 54
Essa dependncia da natureza e sazonalidade se reetem em uma acen-
tuada rigidez da produo agropecuria, seja para re_onder s mudanas
nas condies do mercado seja para organizar seus uxos de produo
e nanceiros de forma a reduzir a necessidade de capital de giro, melhor
aproveitar as oportunidades ou proteger-se das utuaes dos mercados.
Enquanto na indsria em geral possvel utilizar as receitas correntes
para cobrir pelo menos parte dos gasos correntes, na agricultura de_esas
e receitas se realizam em perodos diferentes: ao longo de vrios meses o
agricultor deve cobrir os gasos com preparao do solo, plantio, mo-de-
obra, servios, etc., e s depois da colheita que realizar a receita decorrente
da venda de sua produo. O mesmo acontece com os produtores animais,
particularmente de animais de grande porte criados em pasos e no em
esbulos. Isso signica que a necessidade de capital de giro na agricultura
proporcionalmente mais elevada que na indsria. Da a importncia de
polticas de crdito rural, que coloquem di_osio dos produtores rurais
recursos em condies compatveis com as e_ecicidades do setor.
Alm disso, a sazonalidade, a forte dependncia de fatores climticos e a
rigidez produtiva fazem com que a atividade agropecuria enfrente maiores
riscos e incertezas do que o conjunto da economia. A concentrao da
oferta agrcola em poucos meses do ano, por exemplo, provoca uma presso
baixisa sobre os preos agrcolas precisamente quando os produtores eso
vendendo suas colheitas e necessitam de recursos para cobrir os gasos
realizados durante a fase anterior. Alm disso, enquanto a indsria pode
ajusar-se com certa agilidade s mudanas nas conjunturas de mercado,
ampliando sua produo caso tenha capacidade ociosa ou reduzindo a
produo corrente, a agricultura s poder ajusar-se na safra seguinte.
Esse conjunto de fatores jusicou, desde o incio do sculo passado, a
adoo de polticas de preos agrcolas que reduzissem o impaco negativo
desses fatores sobre o nvel de renda da agricultura. Em praticamente todos
os pases essa proteo se deu atravs de polticas de garantia de preos,
garantia de renda mnima ou intervenes similares. Jusicou, ainda, a
implementao de polticas de crdito com o objetivo de prover capital aos
produtores em condies e prazos adequados s e_ecicidades do negcio
agropecurio, seja na forma de capital de giro (crdito de cuseio), recursos
para a comercializao (crdito de comercializao) da safra e nalmente
para realizar os invesimentos. Apesar da concepo liberal da economia
insisir que a melhor poltica pblica simplesmente deixar que o mercado
funcione livremente, praticamente em todos os pases do mundo as polticas
agrcolas continuam fortes e ativas: na verdade, possvel e recomendvel
discutir os insrumentos de interveno, seus efeitos sobre a alocao dos
recursos e bem-esar social, mas dicilmente se pode colocar em dvida a
necessidade de polticas agrcolas, que levem em conta as e_ecicidades
da produo e dos mercados agropecurios'.
O mercado , sem dvida, o principal mecanismo para orientar as
decises dos milhes de agentes econmicos produtores, consumidores,
comerciantes, importadores, etc. e denir a alocao dos recursos entre
as vrias alternativas. O mercado livre uma consruo terica til para
analisar o funcionamento da economia sob certas condies. No mundo
real o mercado uma insituio imperfeita, sujeita a falhas e ao mau
funcionamento. No passado assumiu-se que o Esado poderia suprir e
subsituir as imperfeies do mercado. A experincia hisrica, seja dos pases
em desenvolvimento, desenvolvidos e socialisas, demonsrou que o Esado
tambm uma insituio imperfeita, tambm sujeita a falhas e ao mau
funcionamento. Em algumas situaes as aes do Esado podem, de fato,
corrigir problemas e melhorar os resultados decorrentes do funcionamento
do mercado: em outras situaes, o Esado impotente, e as intervenes
tendero a produzir mais disores do que aquelas produzidas pela ao
do mercado, ainda que imperfeita. Avaliar as diferentes situaes e denir
qual a melhor, ou seja, quando e como intervir, es hoje no centro dos
debates sobre as polticas pblicas. Assume-se que o Esado deve intervir
para desenvolver o mercado e corrigir suas falhas, e no para subsitu-lo
ou dicultar seu desenvolvimento. As principais falhas do mercado so as
seguintes: informaes imperfeitas, externalidade, proviso de bens pblicos
e coletivos, mercados inexisentes ou incompletos, esruturas de mercado
mono ou oligopolisas.
i \er, sobre esse ponto, Fao (i,,,), captulo .
Nead Estudos 15 56
2.REGULAO ESTATAL E SEUS INSTRUMENTOS
Nesa seo procura-se apresentar uma breve explicao didtica do processo
de regulao setorial, seus objetivos, insrumentos e limites. Regulao
pode ser entendida como o conjunto de aes do setor pblico visando a
direcionar, modicar ou inuenciar tanto as decises dos agentes econ-
micos, o funcionamento da economia, os resultados ou sua disribuio.
Do ponto de visa analtico, possvel pensar a regulao em seu plano
mais abrangente regulao macroeconmica , ou localizada regulao
setorial e subsetorial. Tambm possvel fazer o corte entre regulao de
curto e longo prazo.
Rrcui. :o curo r.zo. No curto prazo, a regulao refere-
se e_ecialmente s intervenes do governo no nvel e composio dos
uxos correntes de produo e demanda, com o objetivo de adminisrar os
desequilbrios (Dric.ro, i,,:, ;) inerentes economia de mercado, ou
de procurar ajusar os uxos aos objetivos polticos do governo. No caso
da produo agropecuria, esses desequilbrios so, pelo menos em parte,
qualicados pelas e_ecicidades do setor, particularmente as utuaes
de produo e dos rendimentos fsicos associados tanto a fatores climticos
como maior rigidez do processo produtivo que diculta ajuses rpidos
s mudanas nas condies dos mercados relevantes.
: Delgado indica claramente os limites da interveno regulatria do Esado: No se pense
que as intervenes compensatrias do lado da demanda nal logram equilibrar as condies
de demanda efetiva e demanda nal. A teoria da demanda efetiva uma consruo
terica que d conta do desajuse endgeno entre o carter privado da produo capitalisa
e o carter social da de_esa agregada, em termos de consumo e invesimento. Sendo ese
ltimo essencialmente insvel numa economia capitalisa, os ouscs da demanda efetiva
se traduzem em utuaes da demanda efetiva cr:rc pcr:oaos ac proauoo ou ac cmprcgo
(Dric.ro, i,s,, i:).
FIGURA 1 I NTERVENO E REGULAO DOS FLUXOS AGREGADOS
Fonte: com base em Delgado (1985).
Rrcui. :o io:co r.zo. No longo prazo, a regulao refere-se s
intervenes orientadas para promover mudanas nas esruturas produtivas,
vale dizer, na base tcnica, econmica e social da produo. Naturalmente
que nem esses dois momentos curto e longo prazo nem as aes e os
insrumentos de interveno utilizados so esanques. Tomados dinami-
camente, exise uma complexa relao de causa e efeito que condiciona
mutuamente os dois momentos, vincula prazos, insrumentos, objetivos e
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Disponibilidade de capitais de giro
para investimento; condies de
acesso aos insumos; nvel e
composio da oferta
programada e outras variveis
que afetam as decises dos
produtores.
Vetor de demanda
agregada pela
produo agrcola
Poltica Cambial
e Monetria
Poltica Monetria
e Financeira
Poltica Fiscal
Poltica Salarial
Poltica de
Crdito Agrcola
Poltica de Preos
Poltica Comercial
Outras (subsdios.
insumos.etc.)
Regulao ex ante ESTADO Regulao ex post
Poltica
Macroenocmica
e Oramentria
Poltica Agrcola
Poltica Cambial
e Monetria
Poltica Monetria
e Financeira
Poltica Fiscal
Poltica Salarial
Poltica de
Comercializao
Subsdios ao Consumo
e Exportao
Compras
Governamentais
Outra
Nead Estudos 15 58
o ::m:rg da poltica. Dar coerncia intertemporal e insrumental s polticas
tem sido um dos grandes desaos que enfrentam os formuladores de
polticas (po|:cy mo|crs).
Rrcui.\o r rrsrquiiirio. E preciso explicitar que as situaes
de desequilbrio no so denidas em absrato, segundo a concepo
dominante nos manuais de teoria econmica. Na realidade, os desequil-
brios ou objetivos da regulao so denidos e adminisrados em funo
dos objetivos prioritrios da poltica: alm disso, em muitas situaes, a
interveno provoca, deliberadamente, situaes que os bons manuais
classicariam como de disoro econmica e/ou desequilbrio. Desde o
ponto de visa da teoria econmica, uma elevao dos preos agropecurios
no pode ser tratada necessariamente como um desequilbrio que requeira
interveno corretiva, j que normalmente apenas um sinal de desajuse
entre oferta e demanda e o mecanismo mercantil de racionamento da oferta
entre os consumidores. Mas, dependendo dos objetivos do governo e da
poltica econmica, uma elevao dos preos de alimentos, por exemplo, por
afetar o comportamento de variveis, indicadores e/ou atividades/setores
de forma indesejvel, pode ser considerada um desequilbrio relevante e
jusicar a interveno por parte do governo para coibir/reduzir o aumento
e suas conseqncias. Essa interveno pode utilizar vrios insrumentos e
assumir diversas formas. No passado recente, utilizou-se amplamente desde
o tabelamento de preos pura e simplesmente at concesso de subsdios
que reduzem o preo nal do produto para o consumidor. No contexto
atual, caracerizado pela reduo das intervenes diretas dos governos no
funcionamento dos mercados e pela liberalizao econmica, os controles
de preo eso fora de uso, e os principais insrumentos utilizados so
os tributrios, scais e comerciais. A regulao tambm pode privilegiar
resultados no curto prazo ou no longo prazo, o que implicar lanar mo
de insrumentos diferenciados segundo os objetivos.
Curo .rrsus io:co r.zo. Um exemplo claro das opes entre
prazos e insrumentos o conhecido dilema dos preos dos alimentos. A
tentativa de reduzir os preos por meio de subsdios, importaes e controle
direto dos preos reduz os incentivos dos produtores e inibe invesimentos
e a evoluo da produo, a qual no longo prazo levaria reduo do
preo pela via da elevao da produtividade e da oferta. \er, a esse re_eito,
Streeten (i,s;): Fao (i,,,) e Norton (i,,,). Um preo mais elevado no
curto prazo pode ser mais ecaz e susentvel para conseguir preos mais
baixos e esveis se e medida que esimular os produtores a invesirem e
elevarem o nvel de ecincia econmica.
Rrcui.\o rx .nrr r rx rosr. Iara ns analticos e didticos,
possvel pensar, como explicitado na Figura i, que a interveno nos uxos
ocorre em dois momentos: cx or:c e cx pos. No primeiro momento (regulao
cx or:c), trata-se de intervir nas variveis-chaves que determinam as decises
de que, quanto e como produzir: no segundo momento (regulao cx pos),
o objetivo controlar as variveis que afetam os resultados econmicos
e nanceiros das decises tomadas anteriormente pelos produtores. Ou
seja, os insrumentos de poltica agrcola so utilizados para, atravs das
decises dos produtores, afetarem tanto a composio como o nvel da
oferta planejada. Dadas as condies de mercado, os incentivos transmiti-
dos atravs do conjunto de insrumentos de poltica macro e setorial e as
expecativas em relao demanda futura afetam as decises de produo
e de invesimentos que se traduzem, no perodo, na oferta agregada de
produtos agropecurios.
A regulao cx pos trata de compatibilizar a oferta com a demanda
agregada, promovendo e/ou facilitando a absoro dos excedentes e adminis-
trando os dcits tendo em visa as relaes entre o setor e a macroeconomia,
a rentabilidade das cadeias relevantes e os objetivos esratgicos denidos
para o setor. Nem sempre vivel compatibilizar todos esses objetivos.
Nesse ponto a resrio scal mosra os limites e insusentabilidade de
polticas agrcolas que atuam margem do mercado.
I.r\o rr i:rr\r:\o. O que poderia individualizar um padro
de interveno a combinao de objetivos, insrumentos e moaus opcrora:
da poltica. No limite extremo, a no-interveno direta do Esado no
funcionamento dos mercados reete um tipo de interveno/regulao, e
no a sua ausncia. A caracersica do modelo de interveno dominante
nos anos i,;c e i,sc era a interveno direta do Esado nas condies,
funcionamento e sinais de mercado. Tratava-se de modicar os parmetros
bsicos do mercado que afetam as decises econmicas dos agentes em geral.
Embora utilizasse tambm insrumentos extramercado (tabelamento de
preos, por exemplo), a poltica atuava em grande medida atravs do mercado
Nead Estudos 15 60
(subsdios, crditos, isenes, tarifas, etc.). Desde os anos i,,c, o padro de
regulao outro: o Esado tem procurado facilitar o bom funcionamento
do mercado, prover incentivos susentveis no prprio mercado e que no
exigem pesadas transferncias scais para os produtores. Trata-se, na verdade,
de criar as condies bsicas apropriadas para o bom funcionamento da
economia agrria, sem intervir diretamente nos sinais de mercado.
A interveno do Esado (regulao) atua sobre alguns elementos bsicos
forjadores das decises dos produtores. Essas decises reetem um conjunto
amplo de condicionantes, desde a di_onibilidade de recursos produtivos
e nanceiros, a insero socioeconmica dos produtores, a localizao
geogrca, as oportunidades e a conjuntura econmica, as insituies e
valores culturais, etc. Iara ns didticos e analticos, podemos simplicar
os fatores intervenientes e considerar que o desenvolvimento rural for-
temente condicionado por quatro conjuntos de fatores: (i) os incentivos
que os produtores tm para invesir e produzir: (ii) a di_onibilidade de
recursos, particularmente terras, gua, mo-de-obra, capital e tecnologia, que
determina o potencial de produo: (iii) o acesso aos mercados, insumos,
informaes e servios que inui de forma decisiva na capacidade efetiva
de produo e, nalmente, (i\) as insituies, que inuenciam as decises
dos agentes e inclusive sua capacidade, possibilidade e di_osio para
produzir (Noro:, i,,,, i,). A seguir examinaremos cada um desses fatores.
2. 1 . POL TI CAS MACROECONMI CAS
As polticas macroeconmicas tm um grande impaco sobre as condies
gerais da produo, uma vez que determinam ou inuem fortemente na
formao dos preos bsicos da economia. Os preos macroeconmicos
afetam, direta ou indiretamente, a formao dos cusos de produo, a
alocao dos recursos entre os diversos setores e subsetores da economia,
as decises de invesir, as opes tecnolgicas, os preos relativos, as con-
dies de venda dos produtos, a rentabilidade de cada segmento, o ritmo
de crescimento da economia, o nvel e esrutura de disribuio de renda e
as expecativas dos agentes. At mesmo a di_onibilidade e qualidade da
infra-esrutura afetada pela poltica macroeconmica (principalmente
atravs da poltica scal). Em resumo, a poltica macroeconmica incide
diretamente sobre os incentivos e a di_onibilidade de recursos. Os preos
reais, o grau de proteo efetiva, a di_onibilidade e o cuso de oportunidade
para a utilizao dos recursos so fortemente inuenciados pelas polticas
e preos macroeconmicos.
Iode-se armar, portanto, que as polticas macroeconmicas e o
marco insitucional, o qual esreitamente associado orientao e
concepo da poltica econmica, tm grande inuncia sobre o entorno
e os parmetros bsicos que condicionam e orientam as decises dos
produtores, sua capacidade de implement-las e os resultados. As polticas
macroeconmicas operam em dois nveis: de um lado, tais polticas afetam
diretamente tanto as condies objetivas de produo como as expecativas
dos produtores atravs das principais variveis objetivas e subjetivas que
eles levam em conta no momento de tomar as decises de produo e
invesimento, particularmente o nvel de liquidez da economia, a taxa
de juros, a taxa de cmbio, os imposos e o nvel dos salrios. Ao mesmo
tempo em que afetam as condies de produo e invesimento no presente,
essas variveis inuem nas condies de realizao do ciclo de produo
anterior, em particular a capacidade de absoro dos mercados, os nveis
de preos, as margens de lucro: as condies de realizao da produo
tm signicativo impaco sobre a capacidade e as condies econmica e
nanceira dos agentes no presente, condicionando e interferindo em suas
decises de produo e invesimento.
De outro lado, alm de incidir sobre os mercados no presente, pode-se
dizer que as polticas macroeconmicas de hoje do forma aos mercados no
futuro, ou seja, condicionam no apenas o nvel e composio da demanda
nal (presente) da economia como tambm o nvel e composio da demanda
efetiva (demanda futura projetada pelos agentes a partir de suas expecativas
em relao ao futuro). Em outras palavras, a partir do comportamento das
variveis macroeconmicas (e de outras variveis e indicadores setoriais),
os agentes formam suas expecativas com re_eito ao comportamento dos
mercados no futuro e s margens de lucro e_eradas.
Os principais insrumentos de regulao macroeconmica so: (i) a
poltica cambial: (ii) a poltica monetria, scal e tributria: (iii) a poltica
salarial e (i\) a poltica comercial. No o caso de discorrer, aqui, sobre as
complexas relaes entre as variveis macroeconmicas e o desempenho do
Nead Estudos 15 62
setor agropecurio. Interessa apenas agregar alguns pontos importantes
sobre esse tema.
Ioiiric. C.ri.i. O primeiro ponto refere-se ao papel central
desempenhado pela taxa de cmbio real na determinao dos preos reais
e dos incentivos para produzir e invesir. Assumindo que os preos reais
representam de maneira adequada os principais incentivos ao produtor,
possvel demonsrar que a taxa de cmbio real um dos principais determi-
nantes dos preos relativos da economia, dos preos reais (e rentabilidade)
de cada setor, da competitividade e preos relativos em relao ao reso
do mundo. Isso signica que a taxa de cmbio real um dos principais
determinantes tanto do crescimento diferenciado como da disribuio de
renda entre os setores da economia. A literatura assume que a agricultura,
cuja produo composa majoritariamente de bens comercializveis,
particularmente sensvel s variaes da taxa de cmbio real. Mais do que
isso, para muitos autores, a taxa de cmbio a varivel que exerce maior
inuncia sobre o desempenho do setor agrcola e da economia como um
todo (Buainain e Rello, editores, no prelo).
, \er Buainain e Rello (editores, no prelo) para uma exposio didtica da inuncia das
polticas macroeconmicas e dos macropreos sobre o setor agrcola, em e_ecial as Lies
o e ;. \er tambm Norton (i,,,).
O conceito mais usual de taxa de cmbio real considera o efeito da inao domsica e
internacional sobre o preo, em moeda local, de uma unidade de moeda esrangeira. Iode
ser expressa da seguinte forma:
onde E
r
a taxa de cmbio real: E
n
a taxa nominal de cmbio: I
d
o ndice de preos domsicos
e I
*
o ndice de preos internacionais (Buainain e Rello, (editores, no prelo), no prelo, lio
,). A literatura recente vem utilizando um segundo conceito de taxa de cmbio real, que seria
a relao entre os preos dos bens comercializveis (:roacoo|cs) e no comercializveis (ror
:roacoo|cs) da economia (ver Diaz, i,,:: Corr:, i,,c). Esse conceito permite explicitar
os efeitos da inao e das mudanas de produtividade sobre os preos reais e rentabilidade
dos setores produtores de bens comercializveis e no comercializveis. A observao dos
movimentos da taxa de cmbio real medida segundo esse conceito contribui para explicar
as transferncias intersetoriais de capital e a atratividade diferenciada entre os setores de
bens transveis e no transveis.
Deve-se desacar que no passado os esados contavam com maior grau
de liberdade para denir a poltica cambial e at mesmo a taxa de cmbio
nominal. Muitos praticavam polticas de xao adminisrativa da taxa
nominal de cmbio (seja por meio de minidesvalorizaes cambiais como
o Brasil, seja indexando o cmbio taxa de inao ou denindo o cmbio
xo, como o Iaraguai). At mesmo no perodo mais recente dos anos i,,c,
vrios pases tentaram manter taxas de cmbio denidas em leis, como no
caso da Argentina, ou pela adminisrao da poltica monetria, como o Brasil.
A desvalorizao do real em i,,, e a crise do sisema de convertibilidade
do peso argentino demonsraram a diculdade, se no impossibilidade, de
regimes cambiais e taxas de cmbio compulsrias.
Ioiiric. Corci.i. A poltica comercial um dos principais
determinantes do nvel de proteo econmica, o qual reete a relao entre
os preos domsicos e os preos internacionais corre_ondentes. As relaes
entre o nvel de proteo e o dinamismo e desenvolvimento de cada setor e da
economia como um todo so complexas e fogem completamente ao escopo
dese trabalho. Um nvel de proteo excessivo pode reduzir a efetividade da
concorrncia como mecanismo de induo de inovaes e invesimentos, fatores
essenciais para assegurar um crescimento susentvel e duradouro. Ior outro
lado, um nvel de proteo demasiado baixo pode ter efeitos contrrios ao
posulado pela verso mais simplisa da teoria de comrcio internacional: em
vez de assegurar maior ecincia da produo domsica, a de_roteo pode
simplesmente aniquilar parte do aparelho produtivo. A poltica comercial
hoje condicionada por acordos supranacionais, tais como o Mercosul, e pelas
regras de comrcio internacional esabelecidas no mbito da oc.
A poltica comercial permite atribuir nveis diferenciados de proteo
entre os setores da economia, favorecendo dessa maneira os setores mais
protegidos em detrimento dos menos protegidos. Conjuntamente, a taxa de
cmbio e a poltica comercial modicam os preos relativos dos diferentes
tipos de bens e provocam uma realocao de recursos entre os setores que
produzem bens importveis, exportveis e bens comercializveis (Buainain
e Rello, editores, no prelo). Apesar da crescente liberalizao comercial,
polticas de proteo ainda tm sido muito utilizadas, mesmo no mbito
dos acordos de integrao regional. No caso do Mercosul, os pases usam
a lisa de exceo para conceder proteo diferenciada a certos produtos,
Nead Estudos 15 64
seja devido importncia dos produtos para as economias de certas reas
dos pases (acar no noroese argentino, arroz no sul do Brasil, leite no
Uruguai) seja devido ao forte impaco negativo da abertura sobre a prpria
atividade em nvel nacional.
As polticas comercial e cambial atuam sobre variveis determinantes
da dinmica e desempenho dos vrios ramos da produo domsica: uma
taxa de cmbio sobrevalorizada articialmente reduz a competitividade
dos produtores de bens comercializveis, desalentando invesimentos e o
ritmo de crescimento econmico: uma taxa de cmbio baixa (subvalorizada)
tende a canalizar recursos para a produo de bens comercializveis (para
o mercado externo e/ou subsituio de importaes) em detrimento dos
ramos que produzem bens domsicos. O mesmo efeito exercido pela
poltica comercial: dada a taxa de cmbio, uma elevao do nvel de proteo
tende a elevar os preos dos produtos importveis em relao aos exportveis,
induzindo a transferncia de recursos para a produo dos primeiros e
reduzindo os incentivos para a produo de exportveis.
Ioiiric. Fisc.i. A poltica macroeconmica (e o marco insitucional)
tambm condiciona o prprio esilo e capacidade de regulao setorial.
A resrio oramentria um determinante central das polticas agrcolas.
A possibilidade de usar incentivos scais para promover objetivos setoriais
limitada pela poltica scal do governo. A poltica scal tambm afeta o
setor atravs de vrios canais, entre os quais: a poltica de preos e tarifas
de servios pblicos: raio de manobra para utilizar o insrumento do
subsdio no processo de regulao setorial: esrutura de gasos do setor
pblico (invesimentos em infra-esrutura, gasos correntes, apoio pesquisa
tecnolgica e difuso de tecnologia, etc.): utilizao de polticas de rendas:
carga scal que recai diretamente sobre o setor e sobre os seus produtos.
A importncia dos recursos scais transforma o processo oramentrio
e a prpria poltica scal em |ocus de conitos pela apropriao dos fundos
di_onveis. A alocao desses recursos re_onde a procedimentos e presses
de carter poltico, que podem entrar em contradio com as prioridades
denidas tecnicamente e com o manejo da poltica setorial em funo dos
objetivos e esratgias traadas para o desenvolvimento do setor. Esses
dois a_ecos explicam a importncia que tm a resrio oramentria
e a legislao que regula o processo oramentrio para a formulao das
polticas econmicas e setoriais.
Ioiiric. Mo:rri.. As relaes entre a poltica monetria e o
desempenho e regulao setorial so signicantes. De um lado, a esabilidade
monetria, a liquidez geral da economia e as condies gerais de nancia-
mento so objetos da poltica monetria. De outro lado, o nanciamento do
dcit scal depende da poltica monetria. No so pequenas as implicaes
do dcit e dos mecanismos de nanciamento sobre a economia como um
todo, pois afetam diretamente a esabilidade dos preos, a di_onibilidade
de recursos para nanciamento ao setor privado e a taxa de juros vigente.
Apenas a ttulo de exemplo, possvel mencionar as relaes entre a
taxa de cmbio e a poltica monetria com os incentivos e di_onibilidade
de recursos. Uma taxa de cmbio sobrevalorizada comprime a renda
agrcola, pois a remunerao das exportaes em moeda nacional menor:
os preos internos tambm so negativamente afetados devido concor-
rncia das importaes articialmente barateadas pelo cmbio. Dessa
maneira, os incentivos para a expanso da produo sero menores do que
seriam com uma taxa de cmbio mais competitiva. Iolticas monetrias
fortemente resritivas reduzem a oferta de crdito e elevam o cuso do
dinheiro, comprometendo a capacidade e ecincia produtiva dos agentes,
particularmente daqueles mais dependentes de recursos de terceiros. Em
um contexto de resrio monetria, qualquer poltica de nanciamento
setorial enfrentar problemas: se as condies de nanciamento do crdito
agropecurio seguirem as condies do mercado, podero no atender s
necessidades dos produtores: se, por outro lado, a opo for a de oferecer
condies preferenciais, provvel que o governo enfrente resries pelo
lado scal, j que dever cobrir a diferena entre a taxa preferencial e de
mercado, alm de problemas de ecincia e disores tpicos de polticas
setoriais de crdito subsidiado.
Em resumo, as polticas macroeconmicas no apenas afetam diretamente
as condies gerais e parmetros bsicos que regulam as decises e desempe-
nho do setor como tambm condicionam os objetivos denidos para o setor
, Iargrafo transcrito de Buainain e Rello (editores, no prelo), lio o.
Nead Estudos 15 66
e a prpria regulao setorial, seja atravs da di_onibilidade de recursos seja
denindo o marco (ou modelo de poltica) insitucional vigente.
2. 2. POL TI CAS SETORI AI S
As polticas e as variveis macroeconmicas denem as condies gerais
de funcionamento da economia e os insrumentos de poltica setorial
possibilitam ao setor pblico intervir nas condies e variveis e_eccas
ao setor e denir, por exemplo, uma taxa de juros diferente da taxa de juro
de mercado, condies e_eciais para acesso aos mercados externos, preos
mnimos e mximos para alguns produtos selecionados, etc.
Ior meio da regulao setorial, o Esado busca, de um lado, reforar ou
mitigar os sinais e condies determinados pela poltica macroeconmica
e, de outro, afetar o nvel e composio da oferta e demanda nos mercados
agropecurios, esimulando determinados segmentos e penalizando outros
segundo as prioridades da poltica econmica e as presses dos agentes.
Apesar de a regulao da produo e da demanda se realizarem em momentos
diferentes, trata-se de um processo nico, poso que, no nvel global, a
demanda futura ser, pelo menos parcialmente, o resultado das decises de
produo e invesimento: e, de outro lado, a regulao cx or:c da produo
cria compromissos em relao absoro da futura produo.
I:srur:ros rr Rrcui.\o Srroi.i. Os principais me-
canismos de regulao setorial (produo e demanda) so: (i) polticas
de preos: (ii) polticas de nanciamento: (iii) seguro: (i\) poltica de
comercializao e esoques: (\) polticas tributria e scal e (\i) polticas
de comrcio exterior. A seguir indica-se o papel e o alcance de cada um
dos insrumentos, ressaltando-se alguns elementos teis para a melhor
compreenso da evoluo da poltica agrcola brasileira.
Ioiiric. rr Iros: Or,rri\os. As polticas de preos agrcolas
foram, no passado, um dos componentes mais fortes das polticas agrcolas,
principalmente nos pases desenvolvidos. Ainda o so em certa medida,
pois tanto na Unio Europia como nos Esados Unidos os produtores
o \er Accarini (i,s;) e Buainain e Rello (editores, no prelo) para uma exposio relativamente
completa dos principais insrumentos da poltica agrcola.
contam com o suporte de vrios mecanismos que atuam diretamente sobre
os preos agrcolas. Os objetivos e_eccos das polticas de preos incluem:
reduzir o risco mais elevado que pode comprometer o desenvolvimento
da produo agropecuria: melhorar a disribuio de renda inter e intra-
setorial: incentivar a produo de alguns produtos e_eccos: esabilizar
ou pelo menos reduzir as utuaes dos preos agrcolas.
Nos pases em desenvolvimento, e_ecialmente na Amrica Latina, evitar
preos elevados de alimentos para os consumidores nais e assegurar a
oferta de matrias-primas em quantidade e preo adequados para abasecer
a agroindsria local foram hisoricamente objetivos centrais das polticas
de preos agrcolas. Nos Esados Unidos, por exemplo, a susentao da
renda dos produtores agropecurios sempre foi um dos objetivos centrais
da poltica de preos agrcolas: na Europa, a segurana alimentar e a esa-
bilidade socioeconmica do meio rural tm sido preocupaes dominantes
no perodo do ps-guerra. Nos pases em desenvolvimento, o foco das
polticas de preos agrcolas no passado recente no foi esvel e nem preciso:
ora a poltica buscava incentivar a produo de alguns produtos, o que
exigia a xao de preos mnimos que na verdade eram preos mximos,
bem acima dos preos de mercado: ora o objetivo era reduzir o risco, ora
evitar as acentuadas utuaes dos preos para o consumidor nal. A
multiplicidade de objetivos acabou comprometendo a eccia da poltica,
que na maioria dos casos nem assegurava preos mnimos nem reduzia o
risco e as oscilaes de preos ao consumidor.
C..:ri. rr Iros Mi:ios r Cirrios r.. Drri:i\o.
O insrumento ainda em uso a garantia de um preo mnimo xado e
anunciado previamente, antes do incio do plantio. Seu funcionamento
simples: antes do incio do plantio, o governo anuncia um preo mnimo
para os produtos que integram a poltica. Dessa maneira, o governo assegura
aos produtores, independentemente dos preos de mercado, a venda de
sua produo pelo preo mnimo. A poltica pode incluir todos ou uma
seleo de produtos, a denio dos preos mnimos pode ser feita por
vrios critrios tcnicos e polticos, os preos podem ser uniformes para
; Em sua tese de doutoramento, Fonseca (i,,) apresenta uma excelente apreciao da
trajetria recente das polticas agrcolas na Europa e Esados Unidos da Amrica.
Nead Estudos 15 68
todos os produtores e regies ou podem ser diferentes segundo a regio
e/ou tipo de produtor.
O critrio para a denio dos preos mnimos depende dos objetivos
da poltica. Segundo a Fao (F.o, i,s;, ,,),
la seleccin de esos criterios es un problema difcil y polticamente delicado, porque
son muchos los criterios y las repercusiones econmicas de los disintos criterios
varan considerablemente. Algunos de ellos exigen mucha informacin cuantitativa.
Evidentemente, la eleccin de los criterios o la importancia que se le d a uno en
particular, depende tambin de las nalidades e_eccas de la intervencin del
gobierno en los precios.
Os principais critrios para a denio dos preos mnimos so os
seguintes: os preos so denidos a partir dos cusos de produo. Esse
critrio pode variar consideravelmente segundo os objetivos da poltica.
Iode-se, por exemplo, tomar apenas o cuso varivel como parmetro, e
no o cuso total: pode-se denir cusos segundo a tecnologia adotada,
segundo a regio de produo. Outro critrio denir os preos a partir
de uma relao de troca entre preos agrcolas e no agrcolas. As opes
dentro desse critrio tambm so mltiplas e eso relacionadas escolha
do ndice de preos que serve para avaliar os termos de troca. O terceiro
critrio basear a xao dos preos mnimos nos preos de fronteira, ou
preos internacionais. O argumento em favor desse critrio evitar que
os mercados domsicos desenvolvam-se de forma isoladas das condies
vigentes nos mercados internacionais. As opes e problemas colocados por
ese critrio no so menores que a dos outros dois. Que preo internacional
tomar como base. E como corrigir as disores dos prprios preos
internacionais. E como evitar os problemas causados pelas utuaes dos
preos internacionais. Diante da grande heterogeneidade das condies
de produo vigentes na agricultura, nenhum deses cortes de cuso de
produo totalmente satisfatrios. Nese caso, uma opo poderia ser a
de denir como critrio o cuso aquela cuja disoro menos prejudicial
aos objetivos da poltica agrcola em geral. Mas poderia ser a que tem
menor cuso scal, o que levanta a queso da compatibilidade entre a
opo denida para minimizar o cuso scal e os prprios objetivos da
poltica. Ese exemplo suciente para ilusrar a diculdade mencionada
na citao acima.
Enquanto no passado essa poltica foi abrangente e procurava cobrir
todo o territrio nacional, proteger todo tipo de produtor e um grande
nmero de produtos, hoje praticada de maneira mais resritiva. Irocura
focar em regies e_eccas, em geral que por vrias razes apresentam
mercados locais decientes: ou em grupos de produtores mais vulnerveis
(no Brasil a prioridade so os assentados e agricultores familiares), e alguns
produtos selecionados.
Os procedimentos e insrumentos da poltica de preos tambm podem
variar de pas para pas: em alguns casos, os produtores comercializam sua
produo e o governo cobre apenas a diferena entre os preos recebidos
pela venda no mercado e o preo mnimo. Ese procedimento pode ou no
incluir algum tipo de limitao para a proteo, seja xando uma produo
mxima para cada produtor e produto, seja xando uma rea mxima para
o cultivo protegido pela poltica governamental.
Em outros casos, como o do Brasil at recentemente, um dos objetivos
era reduzir a sazonalidade dos preos agrcolas, tanto para os produtores
como para os consumidores. O mecanismo bsico o nanciamento de
esoques privados durante os meses de safra, quando os preos tendem
a cair e a aquisio, pelo preo mnimo denido anteriormente, de parte
da produo.
Ioiiric. rr Corci.iiz.\o. Muito embora a poltica de
comercializao aparea muitas vezes como apndice ou complemento da
poltica de preos mnimos, trata-se de um insrumento particular, que foi
largamente utilizado de per si, em funo de objetivos prprios. No caso da
agricultura, cuja produo perecvel e sazonal, a comercializao adquire
ainda mais importncia que nos demais setores. At mesmo pequenos
problemas de comercializao de insumos durante a fase de preparao e
plantio, como falta de sementes ou outro insumo bsico, podem compro-
meter seriamente a produo de todo um ano agrcola: da mesma forma,
a ocorrncia de pequenos problemas no momento da comercializao da
safra, como insucincia de meios de tran_orte e armazenagem, pode
comprometer os resultados econmicos de todo o ano de produo. Em
termos gerais, o mau funcionamento dos mercados agropecurios reduz
Nead Estudos 15 70
a ecincia produtiva, o potencial de crescimento e at mesmo os efeitos
positivos que um aumento da produo poderia proporcionar para o
conjunto da populao e para o prprio sucesso das polticas econmicas
denidas pelos governos. E_ecialmente no caso brasileiro, cuja esrutura
de comercializao sempre foi apontada como um dos grandes entraves
para o desenvolvimento da agricultura, a poltica de comercializao sempre
integrou os insrumentos de regulao setorial, e os insrumentos utilizados
incluram o controle das margens de comercializao, criao de canais
e_eciais e empresas para comercializar a produo, redes de disribuio
ao consumidor, consruo de armazns ociais e assim por diante.
Ioiiric. rr Fi:.:ci.r:ro. As polticas de nanciamento da
produo e comercializao agropecuria tambm so largamente utilizadas
para a regulao setorial. Nesse caso, a poltica opera ofertando vrios tipos
de crdito (cuseio, invesimento, comercializao), xando taxas de juros
e prazos de pagamento diferenciados segundo o tipo de nanciamento, os
produtos, o tipo de produtor (pequeno, mdio, grande: familiar ou no
familiar: assentado ou no) e regies (mais desenvolvidas: maiores riscos
de seca: zonas de fronteira e outros critrios).
A di_onibilidade de recursos para cuseio e invesimento um dos
principais condicionantes da produo agropecuria. O rgido ciclo de
produo torna, para a maioria dos ramos, impossvel compatibilizar os
uxos de di_ndios e entradas: enquanto os gasos so contnuos ao longo
de todo o ano, as receitas so concentradas sazonalmente, determinando a
necessidade de maior volume de capital de giro. A insucincia de recursos
prprios e/ou crdito resringe o nvel da produo, deixando ociosos os
demais fatores de produo di_onveis (terra, mquinas, insalaes, etc.).
Na presena de um risco mais elevado inerente atividade, os agricultores
tendem a ser mais conservadores em relao adoo de novas tecnologias
e expanso da capacidade de produo. O crdito rural, desenhado
levando em conta as e_ecicidades do setor, com prazos e condies de
pagamento adequados, um poderoso insrumento de induo de inovaes
e crescimento.
Srcuo Ru.i. O seguro rural tambm um insrumento de regulao
importante. O risco inerente s atividades econmicas, uma vez que a
insabilidade e a incerteza so inerentes ao sisema mercantil. No caso da
agricultura, o risco econmico potencializado pelos efeitos de ocorrncias
aleatrias da natureza sobre a produo e o rendimento. A ausncia de
mecanismos de proteo contra esses riscos tem efeitos sobre a produo e
os invesimentos, sendo possvel demonsrar que os produtores produzem
abaixo do seu potencial para reduzir o risco. O risco aumenta se o produtor
utiliza crdito, o que leva a uma reduo do nvel de endividamento. Tambm
afeta as opes tecnolgicas, j que os produtores preferiro tecnologias com
menor rendimento e risco mais baixo quelas com rendimento e risco mais
elevados. A proviso de um mecanismo de seguro agrcola que reduza o risco
elimina esses entraves e contribui para o crescimento da produo.
Em resumo, dadas as variveis e resries esruturais, o comportamento
e o desempenho do setor agropecurio reetem os efeitos combinados
dos preos macroeconmicos e dos sinais enviados pela poltica agrcola.
Conjuntamente, esses parmetros determinam o contexto geral que afeta
as decises de produo, sua composio e nvel corrente, os invesimentos,
o crescimento do produto, a formao e disribuio de renda do setor. As
polticas macro e setoriais traduzem-se, cx or:c, em um conjunto de sinais
que sancionam, inibem ou esimulam certas expecativas dos agentes, afetam
suas decises de produo (o qu produzir, quanto produzir e invesir e
como produzir), e, cx pos, em um conjunto de aes que afetam a demanda
nal (Dric.ro, i,s,, i::).
O desenho da poltica agrcola escolha e combinao dos insrumentos
e de sua operacionalizao muda de pas para pas e depende dos objetivos es-
peccos atribudos poltica setorial, da capacidade operacional e nanceira
do Esado e da prpria concepo e marco insitucional, que em conjunto
delimitam e orientam as relaes entre o setor pblico e privado.
3.PRINCIPAIS INSTRUMENTOS DA POLTICA AGRCOLA BRASILEIRA
Embora basante conhecidos, convm indicar rapidamente os principais
insrumentos da poltica agrcola com base na experincia brasileira. O
objetivo informar sobre os insrumentos de poltica agrcola, que com nomes
diferentes e/ou pequenas variaes so utilizados em vrios outros pases. A
apresentao dos insrumentos no signica que eso em uso no momento
atual. A seguir os insrumentos so apresentados resumidamente.
Nead Estudos 15 72
Ii.:o-S.r.. Um importante insrumento de planejamento da
produo agropecuria o Ilano-Safra Anual, que consolida em um nico
documento os principais objetivos e medidas de poltica aprovadas pelo
governo para o prximo ano agrcola. Esse insrumento, de escopo anual,
em geral publicado v_era do incio do calendrio agrcola mais importante
do pas (no caso brasileiro a safra de vero), tem natureza produtivisa e de
curto prazo. As medidas includas no Ilano-Safra podem ser modicadas
automaticamente pelo governo, no se consituindo, portanto, em compro-
missos seguros que possam orientar as decises dos produtores.
\.io Bsico rr Cusrrio (\rc). Dene, para cada produto, o
parmetro para a concesso do crdito de cuseio. O \rc deve reetir
basicamente o cuso de produo para diferentes categorias de produo
em funo do cuso de produo e do nvel de produtividade: no entanto,
o \rc pode ser facilmente politizado, sendo denido mais em funo da
di_onibilidade de recursos, das exigncias da poltica monetria, de presses
de alguns segmentos, cando de lado os objetivos da poltica agrcola e a
consisncia da regulao setorial. E sempre possvel esimular a produo
de um produto e_ecco via crdito, mas o uso do insrumento deve evitar
provocar disores na alocao de recursos e gerar situaes insusentveis
que acabam minando a credibilidade do insrumento.
Liirr rr Fi:.:ci.r:ro. Dene um teto para o nanciamento
em termos de um percentual do \rc (por exemplo, limite de nanciamento
da soja de oc do \rc para grandes e mdios produtores e sc para os
produtores). Trata-se de um insrumento til que permite discriminar por
tipo de produtos, de produo e de produtores. Sua eccia como insru-
mento de poltica diferenciada , no entanto, limitada, tal como evidencia a
experincia brasileira. No passado, a xao de um limite de icc do \rc
para nanciamento do cuseio dos micro e pequenos agricultores, ou de
um limite de icc de nanciamento para alguns produtos tpicos desses
produtores, terminou favorecendo apenas pequena parcela deles, possivelmente
aqueles que no necessitariam de um apoio ainda mais e_ecial da poltica
agrcola. Tem-se aqui um claro exemplo do problema de :orgc::rg das polticas
pblicas: como atingir de maneira ecaz o pblico-meta com um mnimo de
vazamento para outros grupos e um mnimo de de_erdcio de recursos na
esfera burocrtica. A discriminao de taxas, prazos, tipos de nanciamento
pode efetivamente favorecer os produtores familiares caso seja inserida
em um desenho de poltica com mecanismos de seleo e foco adequado.
Co:riors rr ri:.:ci.r:ro. Incluem as taxas de juros e os
prazos do nanciamento. A taxa de juros o insrumento mais importante
de racionamento e disribuio dos recursos entre produtores: os prazos
e formas de pagamento, ainda que secundrios, no so irrelevantes, j
que devem ser adequados s e_ecicidades do processo de produo
agropecurio. Embora taxas de juros elevadas excluam um grupo impor-
tante de produtores do sisema de crdito rural, taxas de juros reduzidas
no garantem, por si ss, o acesso aos eventuais benefcios do crdito. Na
verdade, essas taxas de juros tm beneciado muito mais os produtores
patronais que os produtores familiares de pequeno e mdio porte, j seja
devido a um conjunto de caracersicas da produo familiar (pulverizao,
averso ao risco, diculdade de garantias, etc.) j seja devido s resries
insitucionais (falta de interesse do sisema bancrio em operar com esse
pblico, cusos de transao elevados, exigncias de ordem burocrtica e
patrimonial incompatveis com a situao desses produtores, etc.).
No passado, a jusicativa para oferecer taxas de juros diferenciadas
aos produtores rurais eram as taxas de inao elevadas. Segundo esse
ponto de visa, em regimes de esabilidade monetria e de inao baixa
no se jusica a utilizao de uma poltica de nanciamento e_ecca
para grupos de produtores ou setores da economia. E preciso cautela
com esse raciocnio. Em pases como o Brasil, em que a esabilizao
monetria no se traduziu em reduo das taxas de juros reais e nem na
esruturao de mecanismos privados de nanciamento de invesimentos
que alcancem a massa de produtores rurais, mesmo os de porte mdio,
isso pode se traduzir em assimetria entre as taxas de juros praticadas
no mercado domsico e internacional, com impacos negativos sobre
as condies dos agricultores de competirem no mercado internacional
com produtores que contam com financiamentos a taxas de juros muito
mais baixas.
\oiur rr rcusos risro:i\ris. Dadas as demais condies, a
quantidade de recursos para nanciamento agropecurio vai determinar o
alcance da poltica de nanciamento. E preciso considerar que em muitas
ocasies o racionamento feito pelas prprias condies de nanciamento,
Nead Estudos 15 74
e no pelo lado da oferta de recursos. Em alguns casos, os recursos exisem
e no so utilizados devido s condies de nanciamento.
I:sriruiors ou c.:.is rr risrirui\o. Em geral os canais de
disribuio do crdito no so considerados como insrumentos da poltica:
no entanto, dada a evidncia inquesionvel de que mesmo polticas dese-
nhadas em muitos pases para favorecer os produtores familiares fracassaram
devido a uma insitucionalidade inadequada, fundamental considerar esse
a_eco em qualquer esquema de incentivos produo familiar. No caso
brasileiro, ainda que a atuao do Banco do Brasil no passado recente no
escapasse aos vcios gerais da poltica de crdito (vis em favor da agricultura
patronal, em particular dos grandes produtores, uso ineciente dos recursos,
inclusive devido forte inadimplncia de grandes credores: interferncia
poltica na utilizao dos recursos, etc.), o rr desempenhou um papel
positivo na disribuio do crdito rural, em particular aos pequenos e mdios
produtores. Na verdade, com todas as disores, o rr foi praticamente a
nica insituio nanceira que operava em larga escala com produtores de
menor porte. De toda maneira, sua atuao cou aqum das necessidades,
e o volume de recursos di_onvel no parece ter sido o principal problema
enfrentado pelos produtores familiares para ter acesso ao crdito ocial (para
uma avaliao, ver Rocha, i,,,: Oliveira, i,,,). Denir um sc:up insitucional
adequado ao nanciamento da produo familiar uma das principais chaves
para o sucesso de qualquer programa de incentivos a esse setor.
Iros i:ios. O preo para cada produto coberto pelo Irograma
Carantia de Ireos Mnimos (rcr) anunciado antes do incio do
plantio e teoricamente deniria um piso para os preos recebidos pelos
produtores. A poltica de preos mnimos operacionalizada por meio de
emprsimos para reteno da safra e/ou de aquisio da produo. No
caso brasileiro, esses insrumentos so os Emprsimos do Coverno Federal
(rcr-cov) e as Aquisies do Coverno Federal (.cr). O rcr um crdito
de comercializao que permite ao produtor reter parte de sua produo
durante o perodo da safra. A reduo da oferta reduz a presso baixisa
dos preos e benecia o conjunto de produtores, mesmo aqueles que no
participaram diretamente do programa. A .cr o insrumento de garantia
propriamente dito: caso o preo de mercado seja inferior ao mnimo, o
Coverno Federal deve adquirir a produo pelo preo mnimo esipulado.
O nvel dos preos mnimos varivel dependendo dos objetivos da poltica
e da situao conjuntural dos mercados e_eccos. A fora, a utilidade e
os problemas desse insrumento foram amplamente demonsrados pelo
desempenho da agricultura brasileira nos anos i,sc: apesar de toda a
insabilidade monetria, o rcr funcionou como esabilizador e farol para
os produtores. A poltica de preos mnimos perdeu sua credibilidade e
hoje, embora ainda vigente, muito mais um jogo de faz-de-conta entre
governo e produtores, pois ambos sabem que o governo no tem condies
de garantir os preos. No perodo mais recente vem procurando focar em
objetivos mais e_eccos, podendo ser relevante.
Crriro r.. corci.iiz.\o. No caso brasileiro esse emprs-
timo o rcr. Trata-se de um crdito para a comercializao da safra cuja
nalidade permitir que os produtores retenham parte de sua produo
para vender nos meses de entressafra, quando os preos j se recuperaram
da queda normal que ocorre durante a colheita. A ro::oro|c do crdito para
comercializao que o conjunto dos agricultores beneciado, e no apenas
aqueles que se utilizam diretamente do emprsimo de comercializao.
O crdito para comercializao permite que os produtores retenham parte
de sua colheita em esoques, o que reduz a oferta sazonal e a presso baixisa
sobre os preos de mercado em benefcio do conjunto dos agricultores. Em
geral esse crdito para comercializao tem como parmetro o preo mnimo
e como garantia a parte da produo esocada em armazns credenciados
pelo governo. Em alguns pases, como o Brasil, caso os preos no se
recuperem, os produtores tm a opo de transformar o crdito em venda
para o governo (rcr-cov em .cr), entregando ao governo denitivamente a
parte mantida em esoque de sua produo e liquidando assim o emprsimo
de comercializao.
Aquisiors rirr.s ro srro ruriico. No caso brasileiro, o
insrumento de garantia do preo mnimo a Aquisio do Coverno Federal
(.cr), pois, atravs dessa operao, o governo adquire, ao preo mnimo
esabelecido, a produo. Ou seja, caso os preos de mercado quem abaixo
do mnimo, o governo deve pagar aos agricultores o preo mnimo adquirindo
a produo e mantendo-a em seu esoque esratgico. Assumindo que o preo
mnimo reita o preo de equilbrio de longo prazo do mercado, o preo
de mercado no caria abaixo do mnimo devido a desequilbrios sazonais
Nead Estudos 15 76
entre oferta e demanda, mas sim devido a um excesso esratgico, que pode
ser uma produo excedente em relao demanda anual e s necessidades
de manuteno de nvel normal dos esoques. Nesse caso, o excedente seria
retirado de circulao atravs das aquisies governamentais e transformado
em esoque esratgico que s voltaria ao mercado quando o oposo ocorresse,
ou seja, a oferta casse abaixo da demanda devido a quebras de safra, choque
de consumo, etc. No caso brasileiro a aquisio pode ser direta (quando o
produtor decide vender a produo diretamente ao governo em geral no
perodo da colheita) ou indireta, quando os crditos de comercializao (rcr-
co\) so liquidados por meio da entrega ao governo da produo esocada.
Iro rr Lirr.\o ros Esroqurs (rir). Iara susentar os
preos mnimos, os governos formam esoques esratgicos. No passado
foi muito comum vender os esoques pblicos sem nenhuma regra pre-
esabelecida, em geral em re_osa presso inacionria causada por
elevao dos preos agropecurios, mesmo quando se tratasse de ajuses
sazonais em condies de normalidade de abasecimento. Essas intervenes
criaram o chamado risco insitucional, prejudicando o funcionamento do
mercado de esoques pea fundamental na formao dos preos agrcolas.
O resultado nunca foi positivo, pois afasa o setor privado dessa atividade e
deixa o governo como o grande comprador e formador de esoques. A m
de evitar essa disoro, pases que ainda praticam a formao de esoques
esratgicos utilizam o rir, que dene um nvel de preo a partir do qual
o governo pode liberar seus esoques. O rir em geral denido como a
mdia mvel dos preos durante um perodo determinado, acrescida de um
mor|-up denido previamente. Quando os preos de mercado atingirem o
rir, o governo pode intervir vendendo seus esoques. Trata-se, portanto,
de um preo de interveno. No entanto, es cada vez mais em desuso
esse tipo de interveno, pois mais efetivo controlar elevaes sazonais de
preos via importaes do que por meio de interveno governamental.
B.:r. rr Iros. Teoricamente, o rir e o preo mnimo denem
uma banda para a utuao dos preos de mercado. Se o preo ca abaixo
do mnimo, o governo deveria comprar a produo pelo preo mnimo,
garantindo assim aos agricultores uma renda mnima equivalente pelo
menos aos gasos de cuseio incorridos para produzir: se o preo sobe
alm do rir, o governo liberaria seus esoques esratgicos, evitando assim
maiores elevaes dos preos e assegurando a normalidade do abasecimento
domsico. Ainda h pases que praticam o sisema de banda de preos, mas
esse insrumento j no tem a importncia que teve no passado.
Iio r.. Esco.r:ro rr Ioruro (rrr). O objetivo priori-
trio do rrr garantir um preo de referncia ao produtor e s cooperativas
e ao mesmo tempo contribuir para o abasecimento interno. O preo de
referncia denido pelo governo, com base em diversas variveis, podendo
se situar no nvel do preo mnimo. Em geral o governo, por intermdio de
algum rgo ou empresa (no caso brasileiro, a Conab), oferece um bnus
ou prmio, em leiles pblicos, aos interessados em adquirir o produto
diretamente do produtor ou da cooperativa pelo preo de referncia. Esse
prmio equivale, em mdia, diferena entre o preo de referncia e o de
mercado. Todos os produtos includos na Ioltica de Carantia de Ireos
Mnimos podem participar do rrr. Dessa forma, o governo, alm de
garantir um preo referencial ao produtor, evita uma esocagem onerosa e
problemtica enquanto algumas regies esariam importando.
Crrui. ro Ioruro Ru.i (cr). Trata-se de um ttulo de
promessa de entrega futura de produtos rurais emitido pelo produtor,
associao ou cooperativa de produtores, e que pode ser negociado em
mercados de bolsas ou balco. Iara facilitar sua circulao a cr um
ttulo padronizado e avalizado por insituio bancria.
Co:r.ro rr Or\o rr \r:r. (co\). Trata-se de uma operao
amplamente realizada nas bolsas esrangeiras, atravs da qual o comprador
da opo faz um |cagc para assegurar a compra ou venda de determinada
mercadoria (ou algum derivativo) a um preo preesabelecido. Iara ter
essa opo, que funciona como um seguro de preo, o comprador paga
um prmio. A diferena entre um contrato de opo e a venda a futuro
que no primeiro caso o comprador pode exercer a opo se considerar
a operao vantajosa, ou simplesmente desisir da opo quando assim o
desejar. Nos dois casos, seu cuso conhecido e corre_onde ao prmio
pago pela opo. J a operao a futuro um contrato de compra ou venda
a um preo preesabelecido nas bolsas a futuro: essa operao anula os
riscos, uma vez que o produtor/comprador ca sabendo no presente que
preo receber/pagar por uma operao contratada no presente e que s
ser efetivada no futuro. Anula o risco, mas no elimina a possibilidade de
Nead Estudos 15 78
prejuzos, j que no momento de liquidar a operao os preos de mercado
podem divergir para cima ou para baixo do preo contratado. Caso os preos
de mercado sejam maiores que o contratado, os vendedores vo deixar de
ganhar, pois tero que liquidar seus contratos recebendo preos mais baixos:
caso sejam menores, os vendedores ganharo, pois recebero mais do que
receberiam caso tivessem que vender sua produo aos preos de mercado
correntes no momento da liquidao.
Srcuo .cicoi.. A poltica de crdito rural e de preos mnimos
deve ser complementada por um seguro agrcola para cobertura e_ecca das
operaes de crdito rural. A atividade agropecuria sujeita a um elevado
grau de risco e incerteza, j que devido a suas caracersicas intrnsecas tem
maior diculdade para ajusar-se rapidamente s utuaes conjunturais
dos mercados e sofre diretamente os efeitos de fatores aleatrios associados
s variaes climticas e ambientais. Da a necessidade de um mecanismo
e_ecial de proteo que reduza o elevado risco e incerteza. Enquanto
os programas de preos mnimos eso orientados para reduzir os riscos
econmicos, os programas de seguro tm como principal objetivo a reduo
de alguns dos efeitos negativos decorrentes de condies climticas e
ambientais desfavorveis. Assim, o seguro no reduz a incerteza, mas sim
seus efeitos negativos, dando aos produtores tranqilidade para tomarem
suas decises de produo e invesimento.
4.OS NOVOS INSTRUMENTOS DA POLTICA AGRCOLA BRASILEIRA
A seguir, apresentaremos os principais componentes da nova poltica. Mais
do que analisar o desempenho de cada insrumento, a principal preocupao
explicar o funcionamento de cada um deles, e proporcionar elementos
para uma breve reexo sobre o alcance de tais insrumentos, levando em
conta tanto as suas eventuais limitaes para enfrentar os desaos proposos
como a situao do pas.
s Esa seo toma como base documentos ociais da Conab, inclusive material utilizado por
alguns tcnicos em suas palesras. As guras utilizadas foram reproduzidas de tran_arncias
repassadas ao autor desa tese pelo tcnico Angelo Bressan. Tambm utilizamos os Ilanos
de Safra dos ltimos anos.
A Figura : resume a evoluo recente dos insrumentos da poltica
agrcola atual. No passado, o Esado no apenas proveu recursos como,
atravs dos insrumentos de poltica agrcola, procurou afetar os parmetros
bsicos que os produtores levam em conta para tomar suas decises. A
poltica atuava em trs etapas ou momentos do processo de produo
agropecurio. Na fase do cuseio, a velha poltica atuava atravs do \rc
e da xao das taxas de juros do crdito rural: na fase da comercializao,
os insrumentos prioritrios eram as Aquisies do Coverno Federal (.cr),
quando os preos de mercado cavam abaixo do mnimo, e os Emprsimos
do Coverno Federal (rcr-cov), que permitiam aos produtores, cooperativas
e agroindsrias reter a produo durante alguns meses, evitando dessa
forma vender no imediato ps-safra, quando os preos em geral caem.
FIGURA 2 NOVOS I NSTRUMENTOS DE FI NANCI AMENTO AGR COLA
Fonte: Conab.
Nova Poltica Poltica Antiga
CPR
Crdito Rural
Contrato de Opo
Associaes
Programadas
(AGF-CPR-OPO)
Custeio
Comercializao
Liquidao
VBC
egf/COV AGF
AGF
Nead Estudos 15 80
Finalmente, a mesma .cr poderia ser utilizada para liquidar o rcr,
caso a evoluo dos preos de mercado no se mosrasse satisfatria para
os produtores. A simples transferncia ao governo da produo retida
atravs do rcr liquidava a operao e transferia para o governo todo o
nus incorrido pelo produtor.
Esses insrumentos perderam sua eccia e passaram a entrar em choque
com a nova orientao da poltica econmica adotada desde o incio dos
anos i,,c que rejeita, pelo menos em teoria, a utilizao de insrumentos
que interram no funcionamento do mercado e sejam controlados pelo
Esado. A proposa exatamente reduzir o papel do Esado e atribuir ao
mercado, em toda sua extenso, um papel mais relevante para orientar os
movimentos da economia. As intervenes, quando necessrias, no devem
ser contra ou em subsituio ao mercado: ao contrrio, devem procurar
reduzir as chamadas falhas do mercado e desenvolver e ampliar o alcance
dos mecanismos de mercado.
Os novos insrumentos seguem esa concepo: a Cdula do Irodutor
Rural deve subsituir o crdito de cuseio ocial: o contrato de opo
assumir o lugar dos crditos pblicos de comercializao, e as aquisies
programadas atravs das cr e dos contratos de opes so subsitutos das
aquisies diretas do governo.
Alm da introduo de novos insrumentos, o governo vem aplicando uma
nova esratgia para o setor e para a prpria poltica agrcola. O Esado trata
de privilegiar a criao de condies gerais e de incentivos macroeconmicos
adequados para o crescimento da produo agropecuria e concentrar os
recursos na promoo e fortalecimento da agricultura familiar, inclusive
atravs da reforma agrria. Nessa nova viso, muitas das funes tradicionais
da poltica agrcola, entre as quais o nanciamento, esabilizao de preos,
manuteno de esoques, etc., seriam desempenhadas pelo prprio setor
privado, utilizando para tanto os insrumentos de mercado.
Dentro desse contexto, e antes de passar aos novos insrumentos, convm
indicar dois componentes dessa nova esratgia: a Ioltica Nacional de
Defesa Agropecuria e a consruo de infra-esrutura.
4. 1 . POL TI CA SANI TRI A
No contexto atual, a queso sanitria passou a ser tanto um insrumento
de concorrncia nos mercados internacionais, do qual participam agentes
cada vez mais nivelados em termos de cusos e ecincia, como insrumento
de proteo do mercado domsico. Mais do que isso, diante da progressiva
conscientizao dos consumidores em relao queso da segurana dos
alimentos que se traduz em uma crescente demanda por alimentos de
qualidade elevada e saudveis , do acirramento da concorrncia em todos
os nveis e da elevao dos cusos de produo associados s exigncias
de manipulao, conservao e pr-empacotamento, a queso sanitria
no apenas uma arma de concorrncia e/ou proteo. E condio bsica
para a prpria viabilidade e susentabilidade econmica do produtor e de
um nmero crescente de atividades agropecurias. O efeito devasador do
bicudo sobre a produo de algodo nordesina ilusrativo a esse re_eito.
Mesmo em So Iaulo, o cuso de pulverizao elevado e necessrio para
combater a praga foi em parte re_onsvel pela migrao dessa cultura para
a Regio Centro-Oese. O Mal da \aca Louca redesenhou a geograa do
comrcio mundial da carne.
No passado, salvo excees, a queso sanitria foi negligenciada pelo
Minisrio da Agricultura, e sequer consava entre as polticas agrcolas.
Alm disso, as intervenes sempre assumiram carter curativo, e no
preventivo. Nas condies insitucionais e concorrenciais de hoje, aes
curativas no so sucientes. A simples desconana de que a produo
de um pas pode esar infecada por uma praga ou molsia mais sria
suciente para que os concorrentes desencadeiem aes protecionisas
com ou sem razo ou para inviabilizar a produo devido elevao
de cusos de produo.
Iortanto, no atual contexto, a denio de uma poltica de defesa sanitria
da agropecuria brasileira fundamental para criar e assegurar condies
gerais adequadas para seu desenvolvimento. Um Sisema de Segurana,
Iroteo e Defesa Agropecuria deve adotar as seguintes diretrizes: viso
sismica, prioridade para aes preventivas, reforos do servio de vigilncia
e scalizao nas fronteiras, rigor na aplicao das regras de quarentena, forte
articulao com o setor privado na execuo e acompanhamento da poltica.
Nead Estudos 15 82
Sua eccia depende, no entanto, de um lado, da prpria capacidade de
transformar em poltica efetiva as boas intenes que muitas vezes cam no
papel: de outro lado, do engajamento do prprio setor privado, sem o qual
impossvel implementar ecientemente qualquer poltica sria de sanidade
animal e vegetal. Os repetidos exemplos de brotes de febre aftosa devido
falta de aplicao das vacinas ilusram as diculdades em queso.
4. 2. I NFRA- ESTRUTURA DE DESENVOLVI MENTO
O segundo componente da nova esratgia a preocupao em criar condi-
es apropriadas para o desenvolvimento do setor. Como j se mencionou,
no passado os insrumentos concentraram-se em assegurar incentivos via
preos de produtos, insumos, mquinas e dinheiro: exceo, talvez, da
capacidade de armazenagem, os demais componentes da infra-esrutura
caram praticamente margem da poltica agrcola, tendo sido em grande
medida de re_onsabilidade dos Minisrios do Interior, Desenvolvimento
Regional, Irrigao e agncias de desenvolvimento regional, como Sudene
e Sudam. O exemplo mais eloqente dessa viso foi a ausncia de aes
com o objetivo de superar as decincias de infra-esrutura na Regio
Centro-Oese. O resultado que hoje a produo regional de gros, uma
das mais ecientes do pas no nvel das fazendas, e com grande potencial
exportador, enfrenta srios obsculos associados deciente dotao de
infra-esrutura bsica.
Os diagnsicos recentes sobre a agricultura brasileira apontam os
problemas de infra-esrutura como um dos principais obsculos para o
crescimento do setor. No se trata de um problema localizado nas regies
de fronteira. Mesmo nos esados mais desenvolvidos, a infra-esrutura vem
colocando entraves ao desenvolvimento, seja elevando os cusos de produo,
reduzindo a competitividade e/ou at mesmo inviabilizando totalmente a
produo de alguns produtos.
4. 3. CDULA DO PRODUTOR RURAL ( CPR)
A Cdula do Irodutor Rural um ttulo de promessa de entrega futura
de produtos rurais emitido pelo produtor, associao ou cooperativa de
produtores, e que pode ser negociado em mercados de bolsas ou balco.
Trata-se da regulamentao e padronizao de operaes de venda antecipada,
conhecidas no Centro-Oese como venda de soja verde e no Nordese
como venda na folha. \endendo antecipadamente, o produtor elimina o
risco de preo e obtm recursos para nanciar o cuseio de sua produo.
A operao de venda antecipada praticada diretamente entre produtores e
agroindsria e/ou comerciantes, mesmo envolvendo garantias, uma relao
direta e pessoal, o que naturalmente diculta sua difuso e ampliao. Isso
requer no apenas a regulamentao como tambm a interveno de uma
insituio nanceira que funciona como avalisa do ttulo, para o qual cobra
uma comisso. O ttulo avalizado pode ser mais facilmente vendido. No
nal, o produtor recebe o preo e_erado para a data de entrega do produto,
em geral o preo a futuro do produto negociado em bolsa, descontado de
um desgio e da comisso paga ao avalisa.
Embora o desgio seja inuenciado por vrios fatores, entre os quais a
oferta e demanda de ttulos, as expecativas em relao ao comportamento
da produo e dos preos, a necessidade das agroindsrias de assegurar
matria-prima, etc., seu piso o cuso de oportunidade do dinheiro apli-
cado na compra da cdula, determinado pela taxa de juros lquida que o
comprador poderia obter caso decidisse aplicar essa soma no mercado
nanceiro (taxa SELIC Sisema E_ecial de Liquidao e Cusdia).
O cuso nanceiro da cr um fator que limita sua utilizao como
insrumento mais abrangente de poltica pblica.
Nead Estudos 15 84
FIGURA 3 RESUMO DO PROCESSO DE EMI SSO E CI RCULAO DA CPR
*Transferiencia por meio de endosso.
**Central de Custdia e de Liquidao Financeira de Ttulos
Fonte: Marques, Caffagni e Souza (1997).
A Figura , e a Figura explicam e ilusram a operao com cr. Nota-
se que, independentemente da fonte dos recursos, as condies vigentes no
mercado nanceiro e cambial taxas de juros e poltica cambial denem
o cuso bsico das operaes com cr. O cuso da operao ainda onerado
pela cobrana do aval, o qual deve reetir o risco associado ao tomador e
ao negcio, e outros cusos de transao. No caso das operaes lasreadas
em recursos captados no mercado domsico, o piso para a taxa de juros
determinado pelo cuso de oportunidade para a aplicao nanceira dos
recursos dos agentes que participam das cadeias agroindusriais e nanciam
os produtores. Dado o elevado rcoa entre essa taxa e a taxa de juros para
crdito comercial de curto prazo (desconto de duplicatas e capital de giro),
possvel realizar operaes de cr a uma taxa vantajosa para os produtores,
ainda que o cuso nal seja elevado.
Banco
Produto
Produtor
Produtor Mai
Jun
Jul
Ago
Set
Out
Nov
Dez
Jan
Fev
Mar
Abr
Mai
Jun
Jul
Oferta de
Venda
Garantias
Aval Bancrio
RPC
R$
R$ R$
R$ R$
Agroindstria/
Investido (Fundo)
Agroindstria/
Investido (Fundo)
Agroindstria/
Investido (Fundo)
Leilo Eletrnico
(Bolsa de Mercadorias)
Diretamente
Registro no CETIP**
No caso das operaes lasreadas em captaes externas, a remunerao
deve incluir o juro domsico e o risco cambial, ou seja, a expecativa de
desvalorizao da taxa de cmbio somada a um percentual para cobrir o
risco envolvido em geral equivalente ao prmio cobrado para realizar
uma operao de |cagc no mercado futuro. O cuso nal da cr ser,
portanto, e_ecialmente afetado pela taxa de juro internacional, pela taxa
de juro praticada em operaes com o Brasil (taxa internacional acrescida
do componente para cobrir o risco do pas), pela expecativa de variao
cambial e um prmio para cobrir o risco cambial.
Alm do cuso nanceiro direto da operao, a cr pode ter um cuso
muito mais elevado caso os preos de mercado no momento da liquidao
sejam superiores aos preos utilizados como base para a venda da cdula.
Nesse sentido, a cr reduz a possibilidade de que o produtor venha a se
beneciar de elevaes de preos durante o perodo de produo e/ou aps
a colheita, na entressafra. Na prtica, funciona como um redutor do preo
recebido pelo produtor que pode ser mais elevado que o cuso nanceiro do
crdito rural, e dicilmente serve como uma alternativa em larga escala para
o crdito de cuseio. E um insrumento muito til e difundido em outros
pases para grupos reduzidos de produtores de commoa:::cs, com mercados
j fortemente esruturados e presena marcante de agroindsrias e :roacrs.
A cr um insrumento que s pode ser til para grandes produtores:
sua possvel utilizao pelos produtores familiares ca na dependncia de
uma subsancial reduo de seu cuso nanceiro e principalmente da ao
das cooperativas e associaes de produtores. De toda maneira, no parece
que a cr possa vir a desempenhar um papel relevante no nanciamento
do produtor familiar: possvel que mesmo os produtores familiares em
condies de realizar operaes de cr preram manter o esquema de
venda antecipada.
Nead Estudos 15 86
FIGURA 4: LI NHA DE CRDI TO PARA AQUI SI O DE CPR
Fonte: Banco do Brasil.
Ocorre que, se em algumas regies a concorrncia entre as agroindsrias
pode levar ao pagamento de preos mais compensadores e cobrana de
taxas de juros mais reduzidas, em muitas reas essa concorrncia no exise,
e as condies da venda antecipada so extremamente desvantajosas para
os produtores, em particular os de menor porte, cujo poder de barganha
junto s agroindsrias pequeno. No entanto, esse tipo de operao pode
servir de embrio para novos insrumentos assemelhados, que sirvam para
lasrear operaes de captao de recursos realizadas diretamente por
pequenas cooperativas de crdito, que seriam repassados aos produtores a
taxas inferiores s praticadas no mercado. Esse tipo de operao possvel
porque os cusos de operao e de transao dessas cooperativas so
Investidor externo
Produtor rural
Leilo eletrnico
de BB-CPR
Mercado
secundrio
Captao de recursos
por intermdio de
"Commodities Notes"
BB no exterior
BB no Brasil
"Trading"
exportador
Beneciador
esmagador
Indstria/Revenda
de insumos
Emprstimo (var. cambial +
juros) para compra de CPR
Compra de CPR com ou
sem Aval Bancrio
Internao
Res. 2.148 do Bacen
menores do que os dos bancos comerciais: mas essa possibilidade depende
da regulamentao de um regime e_ecial que no lhes retire tal vantagem,
permitindo-lhes pagar mais ao poupador do que o sisema nanceiro e
cobrar menos do tomador.
4. 4. CONTRATO DE OPO DE VENDA ( COV)
O contrato de opo de venda uma operao amplamente realizada nas
bolsas esrangeiras, por intermdio da qual o comprador da opo faz um
|cagc para assegurar a compra ou venda de determinada mercadoria (ou
algum derivativo) a um preo preesabelecido. Iara ter essa opo, que
funciona como um seguro de preo, o comprador paga um prmio. A
diferena entre um contrato de opo e a venda a futuro que no primeiro
caso o comprador pode exercer a opo se considerar a operao vantajosa,
ou simplesmente desisir da opo quando assim o desejar. Nos dois casos,
seu cuso conhecido e corre_onde ao prmio pago pela opo. J a operao
a futuro um contrato de compra ou venda a um preo preesabelecido
nas bolsas a futuro: essa operao anula os riscos, uma vez que o produtor/
comprador ca sabendo no presente que preos receber/pagar por uma
operao contratada no presente mas que s ser efetivada no futuro. Anula
o risco, mas no elimina a possibilidade de prejuzos, j que no momento
de liquidar a operao o preo de mercado pode divergir para cima ou
para baixo do preo contratado. Caso seja maior, os vendedores vo deixar
de ganhar, pois tero que liquidar seus contratos recebendo preos mais
baixos: caso sejam menores, os vendedores ganharo, pois recebero mais
do que receberiam caso tivessem que vender sua produo aos preos de
mercado correntes no momento da liquidao.
No sentido de promover o desenvolvimento desse mercado de opes, o
governo, atravs da Conab, vem assumindo o papel do e_eculador, ou seja,
do vendedor de opes que assume o risco da operao em troca do prmio
pago pelo comprador. A venda de contratos de opes feita atravs de
leiles realizados pelo sisema integrado de bolsa de mercadorias. O preo
em exerccio ter como base o preo mnimo acrescido de uma esimativa
de cusos nanceiros e de esocagem durante o perodo de vigncia do
contrato de opo, alm de cusos de frete, se for o caso. A liquidao do
Nead Estudos 15 88
contrato d-se atravs da aquisio do produto esipulado pela Conab, ou
atravs da renncia por parte do comprador da opo.
As vantagens para a Conab so evidentes, j que, no ato da venda do
contrato de opo, em vez de desembolsar recursos para a reteno da
safra, passa a receber os prmios. O produtor adquire um seguro de preo,
mas no resolve seu problema de nanciamento da comercializao e, para
isso, continuar dependendo ou de rcr-cov ou de utilizar o contrato de
opo para alavancar recursos na rede bancria ou para adiar o pagamento
do cuseio. Nos dois casos, provvel que incorra em elevao dos cusos
nanceiros, pois os prmios e taxas de redesconto de ttulos so elevados.
Os contratos de opo so, em geral, rgidos em relao quantidade de
produto contratada (nas principais bolsas exisem duas ou trs opes
em relao quantidade e duas ou trs opes de data), o que tende a
excluir a maioria dos produtores de eventuais benefcios decorrentes da
utilizao desse insrumento. Outra vez sua utilizao depender da ao
das cooperativas e associaes de produtores.
4. 5. PRMI O PARA ESCOAMENTO DE PRODUTO ( PEP)
O objetivo prioritrio do rrr garantir um preo de referncia ao produtor
e s cooperativas e ao mesmo tempo contribuir para o abasecimento interno.
O preo de referncia denido pelo Coverno Federal, com base em diversas
variveis, podendo se situar no nvel do preo mnimo.
O governo, por intermdio da Conab, oferece um bnus ou prmio, em
leiles pblicos, aos interessados em adquirir o produto diretamente do
produtor ou da cooperativa pelo preo de referncia. Esse prmio , em
mdia, equivalente diferena entre o preo de referncia e o de mercado.
Todos os produtos da Ioltica de Carantia de Ireos Mnimos podem
participar do rrr. A escolha do produto e do momento de implementar
os leiles depende das condies de comercializao de cada produto e da
necessidade de garantir o preo de referncia.
Iara receber o bnus, o comprador deve depositar o valor equivalente
ao preo de referncia no banco, que o repassar ao produtor que vendeu
seu produto. Todo o processo passar por um rigoroso controle operaci-
onal e scal, para evitar fraudes. Essa a operao bsica do rrr. Cada
produto e cada regio compradora e vendedora tero peculiaridades para
implementao do Irmio para Escoamento de Iroduto.
O rrr possibilita ao governo garantir um preo referencial ao produtor
e evitar uma esocagem onerosa e problemtica de produtos. Trata-se de um
insrumento relevante e com grande potencial de utilizao, particularmente
por reduzir as onerosas aquisies do governo em algumas regies onde
o preo de mercado es baixo enquanto em outras reas o mercado
abasecido por produtos importados.
4. 6. ZONEAMENTO AGROCLI MTI CO, PEDOCLI MTI CO
E SEGURO AGROPECURI O
Um dos problemas que tradicionalmente afetaram o manejo da poltica agr-
cola brasileira foi a ausncia de um zoneamento agroecolgico que orientasse
a alocao de recursos segundo o potencial produtivo de cada rea. Em um
pas de dimenses continentais como o Brasil, a adoo de polticas comuns
a todas as regies, sem levar em conta as profundas diferenas de natureza
agroecolgica e socioeconmica que caracerizam o pas, foi, sem dvida
alguma, causa de disores e de_erdcios signicativos de recursos.
O Zoneamento Agrcola tem como objetivo apoiar o conjunto da Ioltica
Agrcola do Coverno Federal, esimular a difuso de tecnologia e auxiliar a
tomada de decises no mbito do Iroagro.
A metodologia de zoneamento agroecolgico adotada carece de uma
considerao das variveis-chaves da esrutura socioeconmica local, in-
formao de grande utilidade para a formulao e a implementao de
alguns insrumentos de poltica agrcola e de desenvolvimento rural. Em
compensao, o zoneamento no se limita a identicar zonas mais aptas
para a produo das vrias culturas, mas indica tambm os principais
requerimentos e procedimentos tcnicos para racionalizar a produo,
aumentar a produtividade, reduzir cusos e riscos e proteger o meio ambiente.
O zoneamento tem aplicao direta em uma poltica de seguro, mas seu
potencial esende-se a praticamente todos os insrumentos, do crdito ao
preo, da reforma agrria ao Irograma de Apoio Agricultura Familiar.
Devido ao risco e incerteza mais elevados na atividade agropecuria, e
da reconhecida averso ao risco e maior cautela dos agricultores, particular-
Nead Estudos 15 90
mente dos produtores familiares, denir um programa de seguros agrcola
adequado s e_ecicidades desses produtores indi_ensvel para o sucesso
de uma esratgia de promoo da agricultura familiar. Apenas se sentindo
protegida seja atravs de programas de renda mnima, de seguro de crdito,
de garantia de venda e/ou renegociao automtica de dvidas que a
maioria dos produtores ter condies de tomar decises de invesimento
e de produo necessrias para aumentar sua competitividade e permitir a
explorao de todo seu potencial.
Irogramas de seguro so complexos, em geral decitrios do ponto
de visa nanceiro e enviesados em relao aos benecirios. Trata-se em
geral de insrumento com eccia limitada na medida em que no logra
alcanar o conjunto de produtores que teve sua produo afetada por
fatores aleatrios. Ior essa razo deve ser desenhado para focar grupos
particulares e esimular a emergncia de seguros privados para os produ-
tores inseridos nos mercados internacionais e associados a cadeias mais
dinmicas e robusas. A boa governana recomenda a adoo do princpio
da re_onsabilidade compartida entre os participantes, a m de interessar
os agentes nanceiros em atuar no sentido de reduzir eventuais fraudes. Os
prmios devem reetir a performance recente dos produtores, punindo os
que receberam indenizaes recentes e bonicando os que comprovarem
bom desempenho nas safras anteriores.
O zoneamento oferece orientaes tcnicas por municpio e poder
ser um insrumento valioso de reduo do risco para os produtores e dos
sinisros para programas de seguro.
5.PROGRAMA NACIONAL DE FORTALECIMENTO
DA AGRICULTURA FAMILIAR (PRONAF)
Um dos componentes mais relevantes da nova esratgia o fortalecimento
da agricultura familiar, o que jusica seu tratamento em uma seo desacada
dos demais insrumentos/programas que integram a nova poltica agrcola.
A esratgia que vem orientando as denies do governo desde os anos
i,,c em relao agricultura es ncada em dois componentes: de um
lado, no fortalecimento da competitividade da agricultura empresarial, e,
de outro, no fortalecimento da agricultura familiar. Enquanto a primeira
linha de ao prioriza a melhoria da infra-esrutura e incentivos atravs de
novos insrumentos de poltica agrcola, o fortalecimento da agricultura
familiar es centrado em dois programas bsicos: Irograma Nacional de
Fortalecimento da Agricultura Familiar (Ironaf ) e o Irograma Nacional
de Reforma Agrria. Infelizmente, a primeira linha, de invesimentos de
infra-esrutura, nunca foi de fato implementada e o Ironaf tem sido, em
grande medida, um programa de crdito de cuseio.
O lanamento do Ironaf pelo Coverno Federal e o retorno da reforma
agrria pauta poltica e de polticas signicaram uma guinada de isc
graus na tradicional orientao da poltica agrcola brasileira. Tratou-se de
reconhecimento da importncia econmica e social, presente e potencial,
da agricultura familiar, e incorporou essa ampla camada de agricultores
e trabalhadores rurais como possveis benecirios de aes da poltica
agrcola.
O Ironaf tem como objetivo fortalecer a agricultura familiar e contribuir,
dessa forma, para gerar emprego e renda nas reas rurais e urbanas e para
melhorar a qualidade de vida dos produtores familiares.
Os benecirios do Ironaf so os agricultores familiares e suas organi-
zaes, desde que atendam, simultaneamente, aos seguintes requisitos:
Utilizar trabalho familiar, com o apoio de empregados temporrios e, no
mximo, dois empregados permanentes:
Iossuir ou explorar rea que no supere mdulos scais:
Residir no imvel rural ou em vila urbana ou rural prxima ao imvel:
Ter sc de sua renda corrente proveniente da explorao agropecuria,
pesqueira e/ou extrativa.
No caso das organizaes de agricultores, esas somente so consideradas
benecirias do Ironaf se pelo menos oc de seus membros ativos forem
classicados como produtores familiares. So os sindicatos, em colaborao
com os organismos de extenso, que certicam que os produtores so
familiares e que, portanto, podem participar do Ironaf.
Alm do apoio direto aos produtores familiares atravs do crdito, o
Ironaf tem outra linha de atuao orientada a nanciar aes conjuntas
, A reforma agrria no ser tratada nese trabalho.
a.
b.
c.
d.
Nead Estudos 15 92
dos municpios e esados para eliminar gargalos que eso retardando ou
impedindo o desenvolvimento rural em reas em que predomine a presena
de agricultores familiares (., i,,o, ,). Essa linha, chamada Ironaf-M,
inclui o nanciamento de redes de energia eltrica para atender reas de
concentrao de produtores familiares, canal principal de irrigao, esradas
vicinais, armazm e abatedouro comunitrio, habitao rural, unidades
didticas, assim como servios de apoio ao desenvolvimento rural presados
por entidades pblicas e privadas (., i,,o)'.
6.ALGUMAS REFLEXES SOBRE OS LIMITES
DA NOVA POLTICA AGRCOLA
O velho modelo de poltica j no corre_onde nem s necessidades do setor
nem s condies macroeconmicas e insitucionais vigentes, e um novo
padro de regulao necessrio. Embora alguns dos novos insrumentos
ainda no esejam em plena operao, as motivaes, a concepo e orientao
esratgica que vem orientando as reformas so claras e corretas.
A reorientao necessria porque, independentemente de outros
argumentos pr ou contra, o Esado no tem capacidade nanceira para
bancar as polticas dos anos passados: alm disso, o modelo anterior foi
desenvolvido para regular as atividades econmicas em uma economia
relativamente fechada, submetida a forte controle e regulamentao esatal,
sendo inadequado e ineciente para operar no atual contexto insitucional.
Ior ltimo, vrias das polticas usadas no passado entram em choque com
ic A participao no Ironaf-M pressupe a aprovao de um Ilano Municipal de Desen-
volvimento Rural (rr) e a prvia seleo do municpio pelo Conselho Nacional do
Ironaf que di_onham de um plano aprovado pelo re_ecivo Conselho Municipal de
Desenvolvimento Rural (cr). Os municpios so selecionados com base em trs critrios:
(i) Relao entre o nmero de esabelecimentos agropecurios com rea at :cc ha e o
nmero total de esabelecimentos do Municpio deveria ser maior que a mesma relao no
mbito do Esado: (ii) Iopulao rural em relao populao total do Municpio maior
que a mesma relao para o Esado: (iii) \alor da produo agrcola por pessoa ocupada
no Municpio inferior mesma relao para o Esado como um todo.
parmetros bsicos da atual insitucionalidade internacional (oc) e com
o projeto de integrao sub-regional (Mercosul)''.
No marco atual, a ao do governo deixa de ser intervencionisa e regula-
dora, e passa a se concentrar, de um lado, na criao de um ambiente macro
favorvel ao desenvolvimento do setor e, de outro, em garantir, seja direta seja
indiretamente, as condies mais gerais e bsicas para o desenvolvimento ao
nvel do setor, tais como infra-esrutura de tran_ortes, informao de mer-
cado, regulamentao e controle to-sanitrios, de qualidade e padronizao,
desenvolvimento e difuso tecnolgicos, treinamento: alm disso, as aes do
setor pblico se concentrariam em promover o desenvolvimento econmico
dos setores mais frgeis e a superao do grave problema da pobreza rural.
O desenvolvimento do mundo rural mobilizaria solidariamente todas as
reas do governo, desde infra-esrutura, sade at educao.
O papel que cabe uma poltica agrcola renovada em sua concepo
e em seus insrumentos no pequeno, j que a economia (e o setor) tem
que enfrentar os novos desaos sem que os velhos tenham sido superados.
A queso saber at que ponto a nova poltica agrcola capacita o setor
pblico para re_onder adequadamente aos problemas que vm bloqueando
o crescimento da produo agropecuria e aos desaos de esabelecer um
padro de crescimento com maior equidade.
Antes de introduzir comentrios e_eccos sobre os novos insrumentos,
convm fazer algumas consideraes que do a dimenso das tarefas
que eso implcitas nessa concepo. A regulao dos uxos de oferta e
demanda, que at os anos i,sc era o piv das polticas agrcolas, passa a
ser feita fundamentalmente pelos mercados, cujos sinais devem subsituir
os sinais da poltica nas decises de consumidores e produtores.
Nesse sentido, as novas tarefas do governo so, de um lado, promover
o desenvolvimento dos mercados, em particular de insituies e operaes
mercantis inexisentes ou cujo funcionamento ainda muito resrito, e, de
ii Buainain e Fonseca (i,,o) discutem a queso das resries decorrentes do Acordo de
Marrakesh s polticas agrcolas nos pases da Amrica Latina e concluem que o raio de
manobra muito mais amplo do que susenta o discurso neoliberal. Segundo os autores, a
principal resrio , na verdade, a capacidade nanceira dos Esados para bancar intervenes
que podem ser muito onerosas aos cofres pblicos.
Nead Estudos 15 94
outro, atuar como supervisor geral para evitar a ocorrncia de problemas
que possam comprometer no apenas os objetivos da poltica como tambm
o funcionamento normal da economia.
O desenvolvimento do mercado exige complexas regulamentaes
de ordem operacional e legal, incentivos, demonsraes da relevncia
e, principalmente, coerncia e consisncia entre o conjunto de aes do
governo e o funcionamento desses mercados, baseados em grande medida
na conana entre agentes e na esabilidade de regras.
No papel de supervisor geral aparentemente eso includas as tarefas
de superviso do abasecimento, evoluo dos preos, impacos da poltica
sobre grupos relevantes de produtores, etc. Tambm eso arroladas entre
as novas prioridades da poltica a promoo dos produtores familiares,
que no passado foram negativamente discriminados pela poltica ocial, e
a realizao da reforma agrria quer atravs de um reforo ao processo de
assentamentos quer atravs da utilizao de outros insrumentos como o
Imposo Territorial Rural (ir) e outras medidas visando a dinamizar o
mercado de terras, facilitar o redimensionamento fsico das unidades rurais
a grande maioria tem tamanho subtimo e facilitar, seja aos produtores
e trabalhadores rurais, seja a outros agentes com potencial de dinamizar a
produo e emprego rural o acesso terra.
Desenvolver o mercado e criar condies gerais favorveis ao cresci-
mento do setor agropecurio apresenta-se hoje como condio s:rc quo
ror para redinamizar a agricultura e potencializar os efeitos positivos
da expanso agropecuria sobre a gerao de renda, emprego, divisas e
combate pobreza.
Mas o papel do setor pblico e da poltica agrcola no se limita a essas
funes. O desao e as oportunidades colocados pela insero da economia
brasileira em um mercado globalizado, que no podem ser separados do
desao de superar os problemas associados pobreza extrema que ainda hoje
assola o pas, requerem polticas ativas de promoo do desenvolvimento
que no apenas oportunidades j exisentes como tambm a criao de
novas fronteiras a partir das potencialidades do pas. A queso saber se
os insrumentos di_onveis do conta de tamanha tarefa.
Em relao ao nanciamento, o principal problema, na avaliao de
muitos e_ecialisas, no parece ser devido escassez de recursos, mas
sim denio de esquemas adequados que permitam a mobilizao de
recursos exisentes e sua canalizao para o setor.
A queso que se coloca , de um lado, como compatibilizar a mo-
bilizao desses recursos com as exigncias da poltica monetria, e de
outro, como compatibilizar as condies de oferta desses recursos com
as possibilidades de pagamento do setor. A soluo dessa equao exige
a interveno do Tesouro para operar a equalizao entre a taxa de
juros preferencial do nanciamento rural e a taxa de juros de mercado.
Dicilmente esses dois ns podero ser desatados no contexto de polticas
scal e monetria resritivas, e com a economia em condies de acentuada
fragilidade externa ancorada em taxas de juros elevadas e em baixo nvel
de atividade econmica.
O efeito das taxas de juros sobre a agricultura no pode ser meno_rezado.
Ior outro lado, os novos mecanismos de nanciamento (adiantamentos de
contratos de cmbio, ttulos de contratos futuros como a cr do Banco do
Brasil) tm seu cuso atrelado taxa de juros de mercado e no se colocaro
como alternativa vivel para o problema do nanciamento enquanto as taxas
de juros domsicas no se aproximarem consideravelmente das vigentes
no mercado internacional e continuarem cobrando rcoas elevados em
suas operaes. Sem isso, esses insrumentos no atendem a maioria dos
produtores, e nem mesmo a minoria. Fechar a equao do nanciamento
rural continua condio s:rc quo ror para que o setor recupere seu dina-
mismo. Os novos insrumentos no parecem prover re_osa adequada
para essa equao.
Os novos insrumentos so teis, e podero desempenhar papel relevante
no futuro. E preciso ter claros seus limites: de um lado, eso subordinados
s condies de funcionamento dos mercados: de outro lado, exatamente
por serem subordinados s condies de mercado, esses novos insrumentos
so de fato insrumentos de poltica pblica no sentido de permitirem
ao Esado regular e intervir nas variveis de mercado para esimular ou
mesmo penalizar ese ou aquele setor, esa ou aquela atividade. Ou seja,
se e quando as condies de mercado forem favorveis, os produtores
podero lanar mo desses insrumentos para nanciar sua produo
corrente, expandir sua capacidade produtiva, reduzir riscos, etc. Quando
Nead Estudos 15 96
as condies no forem favorveis, os novos insrumentos tero pouca
serventia para apoiar os produtores.
Ior ltimo, ainda necessrio indicar que seu funcionamento depende
do desenvolvimento e consolidao de vrias insituies mercantis, tais
como bolsas de mercadorias e a futuro, e do desenvolvimento do prprio
mercado nanceiro, cuja esrutura rgida e pouco competitiva diculta a
introduo e massicao de operaes necessrias ao aproveitamento do
potencial desses insrumentos.
A verdade que h certo exagero por parte das autoridades brasileiras
na apreciao desses insrumentos, os quais so importantes, mas em
nenhuma parte foram utilizados em subsituio aos canais de fornecimento
de crdito de cuseio ou programas de garantia de preos. Alm disso, so
insrumentos que nos pases desenvolvidos vm evoluindo h vrias dcadas
(alguns h mais de icc anos), sendo utilizados por grandes produtores,
agroindsrias e cooperativas altamente capitalizadas e experientes. Imaginar
que nas condies brasileiras esses insrumentos possam vir a subsituir
os mecanismos tradicionais em um prazo curto no mnimo precipitado.
No que se refere produo familiar, a utilidade desses insrumentos ser
limitada: uma poltica de incentivos a esse setor continuar dependendo
do desenho e implementao de mecanismos adequados de poltica de
preos e de nanciamento.
Em relao ao Ironaf, preciso reconhecer que no possvel promover
a agricultura familiar apenas atravs de taxas de juros e limites de nan-
ciamentos diferenciados em favor desse grupo, como ocorreu no passado.
Tanto pelos seus objetivos, esratgia, concepo e desenho insitucional o
Ironaf signicou, em nossa opinio, um progresso em termos de poltica
pblica que no pode ser desconsiderado:
O Irograma tem um foco preciso um segmento dos agricultores familiares
bem delimitado , tal como vem sendo recomendado pela Fao e pelo
Fundo Internacional de Desenvolvimento Agropecurio, dois organismos
internacionais e_ecializados em agricultura e com forte tradio na

promoo do desenvolvimento agrrio, dos setores camponeses e dos
chamados rural poors:'
i: Bem delimitado quer dizer que com base nos critrios denidos pelo Irograma
possvel identicar, sem controvrsia, seus benecirios. No signica que os critrios
sejam adequados. Nosso objetivo nese trabalho no permite entrar na complexa discusso
sobre a agricultura familiar, sua denio, lgica, dinmica, etc. Iermite-nos, no entanto,
expressar brevemente nossa discordncia em relao ao critrio adotado pelo Ironaf e
concepo dominante que caraceriza a agricultura familiar com base na predominncia
do trabalho da famlia nas atividades agropecurias. Tal concepo no considera a
importncia, cada vez maior, das atividades de geso do processo de trabalho (exercido
fundamentalmente, mas no exclusivamente, no esabelecimento) e de gerenciamento do
negcio da explorao familiar. Ambas exigem tempo e |ro:-|o: do produtor para operar
com bancos, negociar e acompanhar contratos comerciais, participar das atividades de sua
cooperativa e/ou associao, etc. O exerccio de tais atividades, cada vez mais indi_ensvel
para a viabilidade da agricultura familiar, reduz o tempo para o trabalho agropecurio,
criando problemas para os agricultores. Essa situao tem sido contornada, mesmo nos
pases desenvolvidos, onde a agricultura familiar es bem consolidada, atravs das inovaes
tecnolgicas e, mais recentemente, da incorporao de trabalho assalariado, e_ecialmente
nos pases receptores de migrantes oriundos de pases em desenvolvimento. Em outras
situaes, os lhos dos agricultores familiares migram, e a viabilidade do esabelecimento
passa a depender da participao do trabalhador assalariado. Em ambos os casos, a geso
continua familiar. A queso saber se as e_ecicidades e vantagens da agricultura
familiar dependem da uilizao do trabalho da famlia ou de fatores mais complexos,
entre os quais a geso e os valores e tradio cultural que envolvem esses grupos. Ior
ltimo, a denio do agricultor familiar principalmente pela utilzao da mo-de-obra
da famla o condena esagnao. Os bem-sucedidos, que tenham condies de expandir
seus negcios e para isso contratam assalariados, imediatamente so riscados do rol de
agricultores familiares. No Brasil, essa uma situao comum. Devido s reconhecidas
limitaes do meio rural brasileiro, que no oferece escola, assisncia mdica, diverso,
etc., o esrato superior dos agricultores familiares nos esados menos desenvolvidos tende
a mandar a famlia para a cidade quando os lhos atingem a idade de frequentar a escola
secundria ou se algum membro da famlia necessita de cuidados mdicos permanentes.
Ielo critrio da mo-de-obra familiar, esses produtores deixam de pertencer categoria
e no tm direito ao Ironaf. Muitos terminam decidindo vender a terrinha e ir para a
cidade, mesmo no esando preparados para migrar.
Nead Estudos 15 98
Sua orientao esratgica, reetindo as avaliaes sobre os programas de
desenvolvimento rural e combate pobreza', busca re_onder s demandas
e s prioridades denidas pela prpria comunidade beneciria, consolidadas
em Ilanos Municipais de Desenvolvimento Rural e aprovadas pelos vrios
Conselhos de Desenvolvimento representantes das comunidades:
Nesse mesmo sentido, o Irograma coloca-se como um ncleo esratgico
de agregao de polticas e aes, em curso ou planejadas, de deferentes
agentes, governamentais ou no, coerentes com seus princpios, diretrizes
e objetivos, como insncia catalizadora dos esforos descentralizados
de insituies pblicas e no-governamentais, como um parceiro do
esforo empreendido por um conjunto de insituies e atores, (buscando)
integrar-se com outros programas e projetos que venham a contribuir para
o fortalecimento da agricultura familiar. (Ironaf, i,so, ii-i).
Apesar de representar um passo adiante, a viabilidade e a eccia
do Ironaf eso sujeitas a vrias srias reservas. A experincia recente
tem demonsrado que o processo de descentralizao sem os necessrios
mecanismos de acompanhamento e controle no assegura nem a partici-
pao efetiva da comunidade nem a sinergia e a organicidade das aes. A
descentralizao sem controle di_ersa as aes e introduz fortes disores
na implementao da poltica, resultando em baixa eccia'.
No que se refere poltica de crdito aos produtores familiares, o Ironaf
apenas reproduz a experincia do passado, diferenciando os encargos
i, Essas avaliaes indicaram que o desenho dos programas, que detalhavam minuciosamente
suas aes, e operavam com esruturas organizacionais centralizadas e verticais, nem
deixava e_ao para a efetiva participao dos benecirios considerada desde ento
prioritria na denio das aes prioritrias nem esabelecia canais de comunicao
ecazes entre a burocracia do Esado e a comunidade. Iara uma anlise panormica da nova
gerao de programas de combate pobreza rural no Brasil, avaliaes mais detalhadas de
diversos a_ecos desses programas foram feitas por Delgado (i,,,) e Fonseca e Conalves
(i,,,).
i Essa di_erso e baixo retorno conrmada pela avaliao feita por Abramovay e \eiga
(i,,s): Essa diversidade to grande que qualquer tentativa de identicao de padres,
mesmo que regionais, logo se mosra infrutfera. Nem mesmo em unidades da federao
que tm poucos Ilanos de Trabalho consata-se algum grau de homogeneidade.

nanceiros em favor do produtor familiar e diminuindo os requerimentos
burocrticos para a concesso do crdito atravs do Banco do Brasil e bancos
de desenvolvimento. O volume de recursos que vem sendo alocado para o
Irograma signicativo, embora insuciente para atender demanda de
:, dos agricultores familiares. Mas no curto prazo, o problema no parece
ser o da di_onibilidade de recursos e sim o de canalizar a oferta di_onvel
aos produtores familiares. Adiante voltaremos a esse tema.
Embora o Ironaf contenha um jromc:or| para a denio de um
programa mais amplo de apoio e desenvolvimento da produo familiar,
at o momento sua atuao na prtica es resrita concesso de algumas
condies diferenciadas para a utilizao dos mecanismos tradicionais de
poltica de crdito. Esse mesmo tipo de poltica j foi tentado sem xito no
passado, ainda que sem o guarda-chuva de um programa e_ecial de apoio ao
produtor familiar. Na poltica de crdito e preos mnimos, por exemplo, em
muitos anos foram previsas condies e_eciais para os micro e os pequenos
produtores (tomados como sendo em sua maioria produtores familiares), e
nem por isso eles tiveram mais acesso aos benefcios dessas polticas.
A verdade que, embora muito importantes, essas condies (taxas de
juros, alquotas, etc.) no so o principal entrave para a ampla adeso dos
produtores familiares aos programas de crdito, preo e seguro'. Devem ser
considerados os demais a_ecos j mencionados como a di_onibilidade de
recursos produtivos, a insero nos mercados, a di_onibilidade de tecnologia
e informao, os entraves insitucionais, as e_ecicidades dos sisemas de
produo adotados pelos produtores familiares e de suas esratgias de
reproduo produtiva, etc.
Em relao ao Ironaf-M, Abramovay e \eiga (i,,s, ;) chamam a
ateno para o fato de que a seleo dos municpios atravs dos trs critrios
no corre_onde inteno de re_eitar o protagonismo dos agricultores
familiares no planejamento, implantao e avaliao de projetos de carter
municipal e comunitrio. Ao contrrio, grande parte dos municpios
i, I slidas razes tericas e evidncias empricas para susentar que os bancos comerciais
encontram grandes diculdades para operar com pequenos produtores rurais. O Banco
do Brasil vem perdendo sua vocao de banco varejisa de desenvolvimento e seu e_ao
e funes no foram at o momento subsitudas por outros arranjos insitucionais.
Nead Estudos 15 100
selecionados so jusamente aqueles em que os agricultores familiares eso
menos preparados a participar desse tipo de iniciativa e mais facilmente
sofrem a ascendncia dos demais membros do cr: representantes
do poder pblico (Irefeitura e Cmara) e entidades parceiras pblicas
e privadas. E no ser a maioria aritmtica de agricultores familiares no
Conselho que poder impedir a preponderncia de experientes polticos,
prossionais e tcnicos sobre uma das categorias menos favorecidas em
termos educacionais.
Os mesmos autores chamam tambm a ateno para o fato de que
esse tipo de seleo pode produzir planos que desvirtuam os objetivos do
programa, e_ecialmente por carem quase inteiramente dependentes da
capacidade e da sensibilidade dos tcnicos envolvidos em sua elaborao
(Ar.o\.. e \ric., i,,s, ;).
Os autores concluem que a preocupao em escolher os municpios
que apresentassem os mais signicativos ndices de pobreza rural foi muito
mais importante que a preocupao de atingir com preciso o segmento
de agricultores familiares que poderia reagir com mais desenvoltura aos
esmulos oferecidos por esa linha de ao do programa (ib., s).
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3
INSTITUIES, AMBIENTE
INSTITUCIONAL E
POLTICAS AGRCOLAS
Walter Belik
Bastiaan P. Reydon
Sebastio Neto
R. Guedes
1. INTRODUO
O uso do adjetivo institucional para caracterizar uma teoria
ou abordagem no novo em economia. De uma maneira
genrica, so institucionalistas aqueles economistas para
os quais as instituies importam. Mais especicamente,
a expresso vem sendo empregada para identicar uma
nova gerao de economistas que, procurando escapar aos
impasses metodolgicos da velha economia institucional
e insatisfeita com a teoria neoclssica instituda, procura
construir um caminho terico alternativo, tendo como eixo
a noo de instituio.
Num artigo no qual faz um balano dos resultados alcanados pela pesquisa
insitucionalisa recente, Villiamson (:ccc) consata que, apesar do enorme
progresso no esudo das insituies, ainda predomina muita ignorncia
sobre elas. Isso faz com que seja impossvel, pelo menos no momento, uma
teoria unicada das insituies. Sendo assim, ele recomenda que crquor:o
oguoraomos umo :cor:o ur:coao, ac:cmos occ::or o p|uro|:smo. O mote do
i Os autores agradecem a leitura atenta e as sugeses do Irof. Rodolfo Iomann.
: Iara uma discusso interessante a esse re_eito, ver Basl (i,,,). Belik (:cci), tambm de
uma forma resumida, mosra como outras cincias do desaque ao papel que as insituies
jogam nas relaes sociais e econmicas.
Nead Estudos 15 104
pluralismo parece-nos uma alternativa no apenas momentnea (enquanto
se aguarda uma teoria unicada), mas uma armao metodolgica que
pode oferecer um campo profcuo para o debate e desenvolvimento terico
em economia.
Uma avaliao dos resultados da pesquisa novo-insitucionalisa indica
que as insituies so esudadas em quatro nveis: o primeiro, mais geral e
esvel, chamado de cmocaacarcss, e inclui o esudo de insituies formais
como as religies, o Esado, e informais, como as normas, as tradies, os
cosumes, etc. Iesquisas na rea de hisria econmica e da sociologia tm
privilegiado essa dimenso das insituies e seus mecanismos de conserva-
o/transformao. A segunda dimenso, chamada de ambiente insitucional,
leva em conta as regras formais que fazem a mediao nas relaes que os
agentes esabelecem entre si. Dada sua natureza, essas insituies so mais
propensas que as anteriores s mudanas que ocorrem na legislao, no
sisema judicirio, na burocracia governamental e naquelas insituies que
implementam os direitos de propriedade. Nesse nvel possvel identicar
arranjos insitucionais que introduzem as chamadas regras do jogo corretas.
So vertentes que eso frente nesse tipo de esudo a economia dos direitos
de propriedade e a teoria poltica positiva. A terceira dimenso, chamada
de governana ou economia dos cusos de transao, lida com a queso
dos cusos associados s transaes econmicas. Esas envolvem ativos
e potenciais de comportamentos humanos que combinados de maneira
e_ecca re_ondem pelas esruturas de governana. As insituies que
emergem buscam ento propsitos de economizar os cusos de transao.
Essa dimenso, liderada por Coase e Villiamson, vem produzindo um
conjunto de pesquisas empricas de recorte setorial e individual basante rico.
O quarto nvel o da economia neoclssica, na qual o foco incide sobre os
cusos de produo a que a rma incorre na elaborao de bens e servios.
Essa a camada na qual se manifesam as relaes econmicas de compra,
venda, os preos e as queses ligadas qualidade.
Feita essa breve apresentao do esado da arte na economia insitucional,
seria interessante invesigar se essa abordagem til para o esudo da
agropecuria. Se a re_osa for positiva, de que modo uma pesquisa nessa
rea usando o aporte insitucionalisa poderia ser tentada. Os tpicos que
se seguem procuram auxiliar no esclarecimento dessas queses.
1 . 1 . AS ESPECI FI CI DADES DA AGRI CULTURA
E A ABORDAGEM I NSTI TUCI ONALI STA
Muitos autores apontam para alguns a_ecos que conferem e_ecicidade
s atividades agropecurias. Argumenta-se que ela depende de processos
biolgicos, os quais, por serem contnuos, impedem um maior aprofunda-
mento da diviso do trabalho durante o ciclo produtivo. De um lado, os
imperativos biolgicos produzem a dissociao entre o perodo de produo
e o tempo de trabalho na agricultura, fazendo-os divergir. Na medida em
que o primeiro segue o ritmo e as etapas do ciclo biolgico, h momentos em
que a atividade agrcola prescinde do trabalho humano direto. O resultado
que o tempo de rotao do capital maior na agricultura, dada a maior
diculdade a de reduzir-se o tempo de produo.
A segunda e_ecicidade diz re_eito maior dependncia desa ltima
das condies naturais (clima, umidade, solo, temperatura, etc.), as quais
no eso, como no caso da indsria, sob controle dos agentes econmicos.
O excesso ou ausncia de chuva pode, por exemplo, comprometer a qualidade
do produto agrcola e, em muitos casos, a quantidade colhida.
A ltima e_ecicidade refere-se ao papel da terra como meio de produo
fundamental da produo agrcola. Diferentemente da atividade indusrial,
onde a terra simplesmente o e_ao sobre o qual se consri a unidade
produtiva e se organiza o processo de trabalho, na agricultura ela (i) um
meio de produo fundamental na medida em que no solo que o processo
biolgico das plantas se realiza e, indiretamente, a produo animal: (ii) uma
mercadoria que embora no seja reprodutvel e no se possa atribuir valor, no
sentido marxisa do termo, pode ser apropriada privadamente, permitindo
ao seu proprietrio o poder de di_or dela em favor ou no do aumento da
produo. Nesse sentido, a terra, enquanto ativo, tem seu prprio mercado
e passa a ter grande importncia no por:j|:o de invesimento das rmas.
A identicao dessas e_ecicidades no implica reconhecer a de-
terminao da natureza sobre a agricultura. Na verdade, preciso que se
arme isso: so as relaes sociais esabelecidas pelo capital que explicam
as e_ecicidades da agricultura, e no o contrrio. Isso porque h foras
naturais que podem ser apropriadas e processadas pelo trabalho, mas nem
todas podem ser apropriadas e processadas privadamente.
Nead Estudos 15 106
No obsante essas e_ecicidades atribudas, o avano do capitalismo
tem sido capaz de envolver a agropecuria e convert-la numa esfera de
valorizao produtiva e nanceira do capital em geral. Na medida em
que isso acontece e se aprofunda, a dinmica da atividade agropecuria
passa a ser cada vez mais determinada pelo movimento geral do capital,
ensejando os processos de modernizao e poserior indusrializao da
agricultura (C.zi.:o, i,,o). O conceito de complexos agroindusriais,
cujo balano feito nese livro, procura analisar esse processo centrando a
ateno na natureza das relaes econmicas esabelecidas pelos diversos
agentes situados a montante ou a jusante, o Esado e os grupos de interesse
que se fazem presentes no agro. Esse processo unica mercados, integra
capitais e processos produtivos, transformando as unidades produtivas antes
isoladas e relativamente autnomas em peas de uma engrenagem maior
que se movimenta a partir de e sobre elas. O resultado que a atividade
agropecuria:
i. no pode ser analisada do ponto de visa individual, como sugerem os
recortes analticos setoriais:
:. tornou-se complexa por causa dos vnculos tcnicos, econmicos e nanceiros
que mantm a montante e a jusante:
,. incorpora esruturas e padres de organizao econmica e de geso cada
vez mais assemelhados queles da indsria.
. opera a partir de complexas relaes de coordenao e governana tendo
como base os grupos de interesse.
Desse modo, o uso do insrumental analtico da Economia Insitucional
para o esudo da agropecuria tem aparecido em inmeros trabalhos de
pesquisadores dentro e fora do Brasil.
Belik (:cci:i,s) demonsra que tambm na cadeia de produo de
alimentos crescentemente so os contratos e as insituies que determinam
sua dinmica (quantidades, prazos e preos) disanciandose cada vez
mais do livre mercado. A idia de que exclusivamente a oferta e a demanda
determinariam os preos num mercado chamado o: decorre da elevada
perecibilidade de muitos produtos, o que tornaria quase impossvel o esa-
belecimento de contratos. Segundo Belik (:cci:i,s), assim, na medida em
que os produtos hortifrutigranjeiros passam a ter uma e_ecicidade maior
denida pelos requisitos de qualidade e pontualidade , e considerando
tambm o aumento da freqncia das transaes, os preos deixam de
ser denidos em mercados o: e o prprio mercado real passa a ser mais
cooperativo.
A re_eito das particularidades presentes na agricultura que jusicam o
enfoque insitucional, Azevedo (:ccc:,) arma que de um lado, elementos
como: a) perecibilidade: b) elevada participao do frete no cuso dos
produtos: e c) importncia da qualidade e regularidade dos insumos levam
a uma relao de dependncia entre os diferentes elos de um sisema agro-
indusrial. Observa-se, portanto, que h um elevado grau de incerteza quanto
variao de preos e da qualidade dos produtos, decorrentes do domnio
imperfeito da natureza pelo homem, traduzindo-se em problemas como
sazonalidade e choques aleatrios de oferta devido a acidentes climticos.
Finalmente, o longo perodo de maturao dos invesimentos, mais uma
vez decorrente da subordinao natureza, no permite ajuses rpidos e
sem cusos da oferta de produtos agrcolas. Em um contexto como esse
de elevada dose de incerteza e dependncia entre as partes o papel das
insituies ampliado.
Assim sendo, a agricultura, permeada pela lgica e pelas insituies
econmicas do capitalismo, pode ser analisada adequadamente utilizando-
se o referencial terico insitucionalisa. Isso porque os complexos agroin-
dusriais so reas nas quais os elementos do ambiente insitucional, tais
como os direitos de propriedade da terra, as polticas agrrias e agrcolas, a
poltica de segurana alimentar, etc., tm efeitos importantes sobre as aes
dos agentes que os compem.
No tpico : ser apresentada a teoria insitucionalisa nas vertentes da
Teoria dos Cusos de Transao (rcr) e do cmocaacarcss, e suas possveis
aplicaes na agricultura.
2. A NOVA ECONOMIA INSTITUCIONAL (NEI): ELEMENTOS
DA ECONOMIA DOS CUSTOS DE TRANSAO
Embora s recentemente, a partir dos anos i,;c, o interesse pelo papel
econmico das insituies tenha se manifesado entre economisas e
cientisas sociais, sua presena ocorre desde o sculo i como uma reao
Nead Estudos 15 108
consruo simplisa e irreal dos neoclssicos de que no mercado so
coordenadas as trocas entre os agentes econmicos. Segundo Belik (:cci:i),
a concepo inovadora de que as insituies moldam o comportamento dos
indivduos e, a partir de ento, determinam o desenvolvimento dos negcios
e esabelecem parmetros para as transaes, tem sua raiz nos trabalhos na
rea de losoa e sociologia. O passo inicial () foi dado, indiretamente,
por Torsen \eblen e por Max Veber.
Mas apenas no artigo seminal de Coase, publicado em i,,;, intitulado
Te Nature of the Firm, essa problemtica foi apresentada de forma
integrada dentro da teoria econmica. Essa obra pode ser considerada o
ponto de partida da Nova Economia Insitucional (Nei) porque nela o
autor formulou com preciso as queses pertinentes transao. O quadro
conceitual no qual se move o neoclssico, como ele prprio admitiu:
E_ero mosrar nese texto que pode-se alcanar uma denio de rma que seja
no apenas realisa no sentido que corre_onde ao que se entende por rma no
mundo real, mas tratvel por dois dos mais poderosos insrumentos da anlise
econmica desenvolvida por Marshall, a idia de margem e de subsituio, que
juntas do a idia de subsituio na margem (Co.sr, i,ss:,,).
Munido desse referencial terico, Coase percebeu que, no mundo
real, uma grande quantidade de transaes realizada dentro da rma,
di_ensando a coordenao do mercado. Essa maneira de abordar a queso
assumia a exisncia de modos alternativos de coordenao: a rma e o
mercado. Conforme explicita Coase (i,ss:,,):
por exemplo, na teoria econmica ns descobrimos que a alocao de fatores
de produo entre diferentes usos determinada pelo mecanismo de preos. O
preo do fator A torna-se mais alto em X que em Y. Como conseqncia, A
move-se de X para Y at que a diferena entre os preos em X e Y, exceto se for
compensada por outras vantagens diferenciais, desaparea. Contudo, no mundo
real, percebemos que h muitas reas onde iso no se aplica. Se um trabalhador
, Em Belik (:cci) h uma breve reviso hisrica dos principais autores que deram contri-
buies importantes para a consruo do referencial insitucionalisa.
muda-se do departamento Y para o departamento X, ele no o faz em razo de
uma mudana nos preos relativos, mas porque recebeu ordem para faz-lo.
A queso ento re_onder por que, apesar da exisncia do mercado
e das funes alocativas que lhe atribuem a teoria econmica, uma parte
signicativa das transaes alocada internamente pela rma. A re_osa de
Coase (i,ss:,s) que a principal razo pela qual compensador esabelecer
uma rma parece ser que exise um cuso em usar o mecanismo de preos.
Assim, cusoso alocar os recursos via mecanismo de preos porque: i)
cusoso descobrir quais so os preos relevantes: :) h cusos em negociar
e concluir um contrato separado para cada transao.
Se for cusoso transacionar utilizando-se do mecanismo de preo e se
a organizao exise porque reduz esses cusos, por que o mercado no
denitivamente suprimido e a produo realizada por uma nica grande
rma. O argumento-re_osa a desdobra-se em dois. Irimeiro, a partir de
um certo tamanho, a rma esbarra em retornos decrescentes de adminisrao.
Esse o caso explicado pelo prprio cuso de transao, iso , quando a rma
cresce e o nmero de transaes internalizadas compromete a capacidade
adminisrativa de fazer o melhor uso dos fatores de produo. E, segundo,
num ambiente de baixa incerteza, a exisncia de vrias rmas pode ser mais
eciente, nas palavras de Coase: O preo de oferta de um ou mais fatores
de produo pode subir, porque as outras vantagens usufrudas por uma
rma pequena so maiores que as de uma rma grande (Co.sr, i,ss:o).
Uma avaliao da contribuio de Coase no deve ignorar seus mritos,
pois, como observou Iond (i,,,::o):
em Te Nature of the Firm a percepo de que as relaes que os agentes
esabelecem no mercado envolvem cusos concretos foi, pela primeira vez, objeto
de ateno sisemtica e relacionada a uma abordagem terica das organizaes
empresariais. Em e_ecial, o artigo de i,,; indicou a propriedade de esudar a
organizao das indsrias sem ter que recorrer a determinismos tecnolgicos, mas
sim entendendo-a como uma rea de invesigaes com e_ecicidades prprias.
Deixada adormecida por mais de trinta anos, a reexo de Coase voltou a
pertencer agenda de pesquisa em economia atravs de vrios autores, dentre
Nead Estudos 15 110
os quais Villiamson. No livro Mercados e Iierarquias (i,,i), esse autor
pe nesses termos suas diferenas com Coase e os seus predecessores:
As principais diferenas entre os trabalhos anteriores e o enfoque adotado aqui
so: i) dedico-me muito mais que os autores citados a invesigar os a_ecos de
racionalidade limitada: :) introduzo explicitamente a idia de oportunismo e me
interesso pelas formas nas quais o comportamento oportunisa es determinado
pela organizao econmica: e ,) sublinho que no a incerteza nem os nmeros
pequenos, na forma individual ou em seu conjunto, o que ocasiona as falhas
de mercado, mas a reunio deses fatores com a racionalidade limitada, por
uma parte, e o oportunismo, por outra, o que traz diculdades no intercmbio.
(Viiii.so:,i,,i::,)
Em outras palavras, sua divergncia de fundo reside no fato de que
o :rs:g|: de Coase, que lhe permitiu perceber a importncia dos cusos
de transao e a possibilidade de falhas de mercado, no foi plenamente
aproveitado em razo da inexisncia nese ltimo autor de uma articulao
entre comportamento/atributos dos agentes e os cusos de transao, que
lhe permitisse explicar por que os cusos de transao seriam maiores em
certas situaes que em outras. E, portanto, somente a partir da atribuio de
hipteses comportamentais adequadas, e aps identicar as caracersicas das
transaes que se pode consruir uma slida Teoria dos Cusos de Transao.
O objetivo da rcr compreender as origens e funes das diversas
esruturas da empresa e do mercado, ou seja, das insituies econmicas
do capitalismo (Viiii.so:, i,,i: i,s,). A queso que se prope
esudar como essas insituies (mercados, rmas e contratos) lidam com
os problemas vinculados transao, uma vez que, conforme demonsrou
Coase, a utilizao do mecanismo de mercado implica cusos. Ior transao
entende-se a transferncia de bens e/ou servios entre agentes que eso
separados por etapas de produo tecnologicamente disintas. A transao
torna-se objeto de invesigao porque, de uma maneira geral, temos que
considerar os cusos associados tarefa de planejar, adaptar e monitor-
la. Dessa forma, as insituies econmicas do capitalismo tm como
funo principal, embora no exclusiva, a de reduzir os cusos de transao
(Viiii.so:,i,s,:i;).
Desde o incio, essa abordagem enfatizou a necessidade de interdis-
ciplinaridade, uma vez que o esudo das transaes abarca um conjunto
signicativo de disciplinas, tais como a adminisrao de empresas, o direito
e a cincia econmica. Em relao a essa ltima, a proposa da rcr sugere
uma ruptura com a abordagem econmica do mo:rsrcom. Essa ruptura
situa-se fundamentalmente em dois planos: o tratamento dado rma e
as hipteses comportamentais atribudas aos agentes econmicos.
No primeiro caso, a crtica da rcr economia neoclssica reside no
tratamento dado por essa escola rma. A rma neoclssica representada
fundamentalmente por meio de uma funo de produo, a partir da qual
os recursos econmicos di_onveis so organizados e alocados, conforme
objetivos maximizadores. O mecanismo de preos suciente para trans-
mitir as informaes e os sinais necessrios a essa tarefa, de maneira que
as transaes suposas impessoais e insantneas no mbito do mercado
so realizadas com basante preciso e sem cusos.
Em contrase, a rma para a rcr deve ser tratada como uma esrutura de
governana, no que prossegue e avana uma sugeso importante presente
em economisas pioneiros como Ienrose. Numa esrutura de governana,
o objetivo garantir uma coordenao (com ou sem o mercado) que
economize os cusos de transao e reduza a incerteza, compensando os
agentes da roc:oro|:aoac |:m::oao e do opor:ur:smo.
Esses dois conceitos remetem segunda dimenso da ruptura da
rcr em relao economia do mo:rsrcom, e que se refere s hipteses
comportamentais. Iara os economisas neoclssicos, o agente tpico possua
(ou poderia adquirir sem cuso) todas as informaes relevantes para seu
processo de deciso e poderia utiliz-las conhecendo o pr:or: o resultado
de suas aes. Ele era dotado assim de racionalidade subsantiva. Iara os
autores da rcr essas so hipteses irrealisas porque no mundo real o que
Uma caracerizao e crtica basante teis dos pressuposos da economia neoclssica so
encontradas em Ingrao e Israel (i,,c).
, A noo de rma adotada por Villiamson , ademais, congruente com a noo presente
nos economisas evolucionisas e ps-keynesianos. \er, a re_eito dos evolucionisas, Dosi
e Nelson (i,,). Quanto aos ps-keynesianos, uma sntese interessante encontrada em
Feij (i,,,) e em Kregel (i,sc).
Nead Estudos 15 112
se observa a exisncia de racionalidade limitada e de oportunismo. So
esses os determinantes bsicos para que exisam cusos de transao nas
relaes econmicas intrarmas.
O conceito de racionalidade limitada (oouraca ro::oro|::y) consitui
um dos pilares da rcr e es em oposio ao conceito de racionalidade da
economia neoclssica. A queso fundamental aqui discutir se exisem ou
no limites capacidade cognitiva da mente humana e quais as conseqncias
disso para a atividade econmica. O tratamento dessa queso foi mais bem
realizado na obra de Villiamson, Mcrcoaos y jcrorqu:os (i,,i), na qual o
autor indica o sentido preciso em que nossa capacidade cognitiva limitada
e introduz a incerteza como componente essencial. Nessa obra, so trs os
determinantes da racionalidade limitada:
a incerteza exise incerteza porque impossvel ou muito cusoso iden-
ticar eventos futuros e e_ecicar, ex ante, as adaptaes adequadas a eles.
Comentando a noo de incerteza em Villiamson, Iond (i,,,:,,) observa
que, embora convergente com a noo keynesiana, ela aparece de maneira
indireta na teoria desse autor, por meio dos problemas potenciais contidos
no comportamento dos agentes.
limitaes neurosiolgicas e de linguagem nossa racionalidade limitada
em razo, tambm, de que nossa mente possui limitaes para receber,
armazenar, recuperar, processar e analisar informaes sem erros. A isso
vm somar-se nossas limitaes de linguagem, que consisem, nas palavras
de Villiamson (i,;,:,,) na incapacidade dos indivduos de expressar seus
conhecimentos ou sentimentos mediante o uso da palavra, de nmeros e
grcos de modo que os outros possam entender.
complexidade as complexas decises que enfrentam as rmas implicam a
impossibilidade (ou, quando possvel, cusos proibitivos) de elencar todas
as possibilidades e conseqncias das decises.
Ior outro lado, a rcr admite que nas relaes entre os agentes econ-
micos exise potencialmente e_ao para comportamentos oportunisas.
A idia essencial a de que, na busca do seu auto-interesse, os homens
nem sempre se conduzem de maneira tran_arente e honesa. Conforme
a denio de Villiamson (i,s,:;):
a.
b.
c.
Ior oportunismo eu entendo a busca do auto-interesse com ascia. Iso inclui mas
certamente no es limitado s formas mais bvias, tais como a mentira, o roubo
e a fraude. O oportunismo envolve na maioria das vezes formas sutis de engodo.
Tanto na forma ativa e passiva quanto nos tipos ex-ante e ex-pos.
O oportunismo fonte particular de incerteza nas relaes transacionais
entre os agentes, na medida em que: i
o
) pode envolver uma revelao
escolhida ou disorcida da informao: :
o
) enseja a possibilidade de pro-
messas conscientemente falsas no que toca conduta futura: ,
o
) exisem
assimetrias de informao entre os agentes, o que torna possvel a um deles,
numa transao, conhecer/desconhecer a_ecos relevantes a bens/servios
negociados.
Na medida em que o problema fundamental so as transaes, e no
a alocao de recursos escassos, e aquelas so feitas por meio de contratos,
o dilema dos agentes garantir a elaborao e execuo de contratos
sucientemente adequados s limitaes da racionalidade e adaptativos s
incertezas do ambiente e aos comportamentos oportunisas.
2. 1 . A NATUREZA DOS CONTRATOS
Uma imensa quantidade de transaes econmicas feita atravs de contratos,
que so insrumentos de salvaguarda e incentivo contra a racionalidade
limitada, o oportunismo, a incerteza e um certo grau de e_ecicidade
dos ativos. I diferentes tipos de contratos que e_elham as diferentes
formas de coordenao para as e_eccas atividades ao longo das cadeias
produtivas. Segundo Belik (:cci: :,), as formas de coordenao entre as
diversas atividades da cadeia produtiva trafegam entre a integrao total e a
simples troca atravs do mercado. O que denominamos as formas hbridas
de coordenao so aquelas que se situam nesse e_ao entre a hierarquia
(rma) e o mercado. J a literatura insitucionalisa dene o contrato num
sentido mais esrito, considerando porm o seu valor legal.
Na atividade agropecuria a exisncia de contratos a condio de rotina
que predomina em vrios ramos e complexos agroindusriais porque:
i. predominam relaes complexas entre os agentes das agroindsrias e
da disribuio, o que faz com que a coordenao via mercado, que leva
Nead Estudos 15 114
em considerao apenas os preos e as quantidades, seja apenas um caso
e_ecial:
:. exisem assimetrias de informao e de poder que podem ser usadas de
forma oportunisa pelas partes.
Os contratos procuram antecipar situaes desse tipo ou, quando no
possvel, consroem mecanismos de salvaguarda em casos de desvio ou
ruptura de contrato. Conforme observou Iubbard (i,,;::), referindo-se
aos contratos em geral e queles predominantes no agro:
A noo de contrato sugere uma transao discreta entre partes independentes,
imposa em ltima insncia pelo recurso lei. Mas a realidade de contratos mais
complexos e arriscados (por exemplo, contratos para a adminisrao de grandes
fazendas) que a transao no discreta, nem todas as contingncias podem
ser previsas e a performance no pode ser continuamente medida. O sucesso em
tais contratos envolve necessariamente consruir um relacionamento solucionador
de problemas entre agente e principal para diluir os riscos e consruir a conana.
Do mesmo modo, a realidade de muitos contratos, grandes ou pequenos, que
as partes no so independentes, seja porque o poder de mercado desigual (por
exemplo, o pequeno fazendeiro que lida com um comprador monopolisa) ou a
autoridade social desigual (por exemplo, um pequeno arrendatrio acorrentado
pela tradio e pelas dvidas ao proprietrio de terras). Em ltima anlise, a imposio
dos contratos pela lei depende da legalidade ou no do contrato, das protelaes
e cusos nanceiros envolvidos e, s vezes, do satus legal das partes.
Ior essa razo, o esudo dos contratos crucial para a agricultura.
Conforme a rcr, h dois tipos de cusos contratuais, os cx or:c e os cx pos.
Do primeiro tipo so os contratos que procuram e_ecicar antecipadamente
todas as condies possveis e os desdobramentos futuros no relacionamento
entre as partes. E_ecicaes como qualidade do produto, quantidade
a ser fornecida, prazo de entrega, remunerao, etc. eso presentes em
contratos desse tipo. Ou nas palavras de Villiamson (i,s,): So os cusos
de desenhar, negociar e salvaguardar um acordo. Iso pode ser feito com
basante cuidado, em cujo caso um documento complexo desenhado no
qual numerosas contingncias so reconhecidas e adaptaes apropriadas
pelas partes so esipuladas e acordadas antecipadamente.
Os cusos contratuais cx pos so aqueles associados ao controle, mo-
nitoramento e m adaptao dos contratos. Imagine que no contrato as
partes tenham denido como objetivo atingir a situao X, mas descobrem
depois de realizado o contrato que o melhor seria atingir Y. I cusos na
busca pelo novo objetivo porque ela conter uma intensa e auto-interessada
barganha pelas partes.
Desse modo, por mais precisos e bem elaborados, os contratos so
sempre insrumentos incompletos porque:
a racionalidade limitada impede que se possa esabelecer cx or:c todas as
possibilidades e desdobramento futuro das aes:
no exemplo dado acima, as partes, mesmo reconhecendo a necessidade de
rever a meta de X para Y, podem atingir Y, o que caraceriza uma adaptao
imperfeita.
Nos casos em que a elaborao e o monitoramento dos contratos
so mais caros que a organizao pela rma dessas atividades, ocorre a
internalizao.
2. 2. CARACTER STI CAS DAS TRANSAES
E AS ESTRUTURAS DE GOVERNANA
Como foi demonsrado, em suas relaes econmicas a montante ou a
jusante, as rmas podem optar por, pelo menos, trs modos de coordenao
selecionados como aqueles que minimizam os cusos de transao: i) via
mercados: :) formas hbridas: ,) hierarquia (integrao vertical). A opo
das rmas pela forma de coordenao mais adequada feita analisando-
se trs parmetros da transao: a e_ecicidade dos ativos envolvidos na
transao, a freqncia e a incerteza (ver Figura i).
A incerteza nas transaes es vinculada principalmente exisncia
do comportamento oportunisa, que torna imprevisvel a identicao de
possveis desvios futuros de comportamentos/compromissos, e difcil a
identicao de falsos sinais e informaes por parte dos agentes.
a.
b.
Nead Estudos 15 116
Na verdade, a incerteza passa a ter relevncia apenas nos casos em que
a transao envolve ativos e_eccos. Nesses casos,
sempre que os ativos so e_eccos em grau no trivial, o crescimento do grau
de incerteza torna mais imperativo que as partes divisem uma maquinaria para
fazer as coisas funcionarem uma vez que as lacunas contratuais sero maiores
e a ocasio para adaptaes seqenciais aumentar em nmero e importncia
medida que o grau de incerteza aumente. Tambm, de maneira relacionada,
preocupaes com a incerteza comportamental referidas acima agora aparecem
(Viiii.so:, i,s,:oc).
A freqncia refere-se ao nmero de vezes das transaes e ao carter
recorrente das mesmas. Assim, quanto mais freqentemente uma transao
realizada, mais dependentes dessa transao tornam-se as partes. Segundo
Iond (i,,,:,s):
A inuncia da freqncia com a qual a transao se realiza sobre a complexidade da
relao contratual associada relativamente bvia, na medida em que dicilmente
ser economicamente jusicvel desenvolver insituies sosicadas para interaes
que s ocorrem raramente, ou at mesmo uma nica vez.
Ior m, h a e_ecicidade dos ativos (ossc: cc:c::y). Os ativos so ditos
e_eccos quando eles no podem ser reempregados para outro uso sem
que isso incorra em perda de seus valores. Villiamson identica pelo menos
quatro tipos de ativos e_eccos: a e_ecicidade locacional: a e_ecicidade
de ativo fsico: a e_ecicidade de ativo humano: e os ativos dedicados.
No primeiro caso, ele surge quando esgios sucessivos e separados do
processo produtivo eso localizados prximos um do outro. J a e_eci-
cidade fsica refere-se aos atributos fsicos dos ativos que so exigidos para
produzir determinado componente.
A e_ecicidade dos ativos humanos, por sua vez, vinculados ao |corr:rg-
oy-ao:rg ou diculdades de deslocar ativos humanos na forma de equipes
favorece as relaes de emprego em detrimento do contrato autnomo.
Ior m, os ativos dedicados, que representam um invesimento dis-
creto em capacidade de produo generalizada (quando contrasada com
propsitos e_eciais) que no seriam feitos a no ser pela per_eciva de
vender uma quantidade signicativa do produto a um cliente e_ecco
(Viiii.so:, i,s,:,,). A Figura i procura representar a esrutura
conceitual da teoria de Villiamson.
FIGURA 1. ESTRUTURA CONCEI TUAL DA TEORI A DOS
CUSTOS DE TRANSAO DE WI LLI AMSON
Fonte: Guedes (2000:24).
Hipteses
Comportamentais
Racionalidade
Limitada
Oportunismo
Atributos
das Transaes
Freqncia
Especicidade
dos Ativos
Incerteza
Custos de
Transao
Estruturas de
Governana
Formas de
Governana
Mercado
Formas
Hbridas
Hierarquia
Nead Estudos 15 118
2. 3. A I NTEGRAO VERTI CAL
Uma importante contribuio da rcr es na reexo sobre as inovaes
organizacionais que levam integrao vertical. Em outras palavras, por
que as rmas optam pela coordenao hierrquica na forma da integrao
vertical.
A re_osa a essa interrogao toma como ponto de partida a crtica ao
determinismo tecnolgico, que arma a primazia de razes tecnolgicas (por
exemplo a indivisibilidade e indissociabilidade tecnolgica) para explicar as
formas da esrutura organizacional. Conforme Villiamson, somente em
casos muito particulares em que: i) houvesse uma nica tecnologia que fosse
decisivamente superior a todas as outras e :) a tecnologia implicasse uma
nica forma organizacional, essa armao seria verdadeira. Obviamente
situaes em que essas duas condies concorrem so limitadas, de maneira
que outras explicaes devem ser buscadas.
Em primeiro lugar, observa-se que a opo pela integrao vertical reduz
os cusos de transao, por permitir rma ativar uma maior variedade de
processos sensatos de incentivos e controles do que seria possvel se lidasse
com unidades autnomas ou semi-autnomas.
Em segundo lugar, a integrao vertical reduz os conitos insrumentais
como aqueles derivados do comportamento oportunisa. De fato, uma vez
integrada, a rma pode oferecer uma remunerao jusa aos seus membros
e, ao mesmo tempo, promover economias de informao, porque prov
seus membros com informaes que so a) autnticas: b) autoritrias: c)
inteligveis. Ademais, a incerteza associada ao comportamento oportunisa
pode ser enfrentada suprimida ou reduzida com mais eccia dentro de
uma esrutura hierrquica porque esa pode atravs de auditoria coibir
a apropriao ilegal de receitas por parte de subgrupos dentro dela.
o O argumento fundamental foi expresso desse modo por Villiamson: Eu alm
disso armo que as decises para integrar so raramente devidas ao determinismo
tecnolgico mas sim so em sua maioria explicadas pelo fato de que a integrao a
fonte de economias de cuso de transao (i,s,:s;). E bom esclarecer que o autor
no desconhece a exisncia de outros fatores que inuenciam na deciso de integrar.
Sua posio, contudo, a de que esses fatores so secundrios ou coadjuvantes.
Em terceiro lugar, os conitos dentro da unidade integrada podem se
resolver de maneira mais eciente porque ela:
i. promove ajuses de cooperao s circunsncias cambiantes de mercado:
:. debilita os perigos morais:
,. internaliza as externalidades:
. resaura as propores ecientes dos fatores de produo:
,. facilita o intercmbio eciente de informaes e
o. garante uma maior conabilidade no fornecimento. Ademais, a natureza da
organizao hierrquica permite-lhe dirimir quesionamentos ou conitos
insrumentais atravs da imposio autoritria das esruturas de direo.
Se for to vantajosa, por que a coordenao hierrquica no suprime
o mercado. Conforme Villiamson, as vantagens da verticalizao sobre
a contratao no mercado comeam a reverter-se medida que a empresa
cresce e, todavia, conserva a mesma esrutura organizacional. Nesse caso,
ela es geralmente sujeita a deseconomias de transao, que delimitam a
fronteira para o crescimento da rma. Conforme o autor (i,;,:ii), os
poderes disintivos da organizao interna se deterioram e se produzem
deseconomias transacionais medida que se esendem progressivamente
o tamanho da empresa e o grau de integrao vertical, sendo consante a
forma de organizao.
No entanto, esse apenas um caso, pois, como adverte Villiamson,
vantagens da verticalizao podem ser anuladas medida que a empresa
cresce. Os probelams observados eso vinculados s queses adminisrativas,
de poder de comando e, principalmente, s resisncias das esruturas na
organizao.
Analisando os resultados das pesquisas empricas sobre a integrao
vertical, Masen (:cc:::,) conclui, a re_eito da contribuio da teoria
dos cusos de transao, que embora o invesimento e_ecco no seja
certamente o nico determinante da forma organizacional, pode-se agora
armar com um alto grau de conana que a e_ecicidade dos ativos,
; De fato, conforme observaram vrios autores (Coirr.u, i,,s: Bou\ir-I.ro:, i,,,:
Iirriis, i,,), a relao de autoridade dentro da rma o que garante, para Villiamson,
a ecincia.
Nead Estudos 15 120
e_ecialmente em combinao com a incerteza ou a complexidade, um
importante determinante da deciso de integrar.
Apesar disso, Masen (:cc:) identica duas limitaes na teoria: pri-
meiro, a armao de que a e_ecicidade dos ativos favorece a integrao
baseia-se na proposio de que os invesimentos em ativos e_eccos
aumentam o escopo para o oportunismo e que a organizao interna atenua
o oportunismo melhor que o mercado. Essa armao, contudo, jusicaria
a integrao pela segunda razo (oportunismo), independentemente da
primeira (e_ecicidade dos ativos): segundo, a teoria relaciona o desem-
penho da organizao escolha da governana, no entanto, infelizmente,
aquela literatura, que contm literalmente centenas de exames empricos da
relao entre governana e desempenho, ofereceu poucos incontrovertidos
insights para aquela relao (M.srr:, :cc:: ,c).
Ademais, vale recordar que a e_ecicidade do ativo uma caracersica
fsica e, portanto, basante complicado extrair relaes sociais, como so
aquelas esabelecidas nos mercados, a partir de caracersicas fsicas das
mercadorias. Muito mais correto seria demonsrar que as relaes entre
os atores que iro determinar o tipo de mercadoria e os ativos e_eccos
envolvidos nos seus circuitos de produo e disribuio.
Essas observaes somente atesam que necessrio perseverar no ca-
minho j desbravado, avanando com o apoio das pesquisas empricas que,
segundo Masen, ajudam a determinar explicaes provveis para o que
foi observado. Ademais, a queso da integrao vertical tem sido particu-
larmente tratada nos esudos agropecurios. Muitos e variados trabalhos
buscaram na rcr uma opo nova e rica para discutir a lgica que preside a
deciso de integrar-se ou no, observvel em vrios complexos agroindusriais.
2. 4. I NSTI TUI ES E ORGANI ZAES
Os complexos agroindusriais so o nosso objeto de anlise e para tanto
necessitamos de um referencial terico e um mtodo de pesquisa que possa
nos auxiliar no seu esudo. North (i,,c) ajuda nesse a_eco porque, ao
examinar o papel esratgico das insituies no desenvolvimento hisrico,
ofereceu uma esrutura analtica que permite integrar a anlise insitucional
economia e hisria econmica. Seu ponto de partida a diferena
conceitual entre organizaes e insituies. As organizaes so consitudas
por grupos de indivduos limitados por algum propsito comum para realizar
objetivos (quaisquer que sejam). Conforme North (i,,c:,):
As organizaes incluem corpos polticos (partidos polticos, o Senado, a Cmara
Municipal, agncias regulatrias), corpos econmicos (as rmas, os sindicatos, as
fazendas, as cooperativas), corpos sociais (igrejas, clubes, associaes atlticas) e corpos
educacionais (escolas, Universidades, centros de treinamento vocacionais).
Ior sua vez, as insituies so as regras do jogo em uma sociedade ou,
mais formalmente, so os consrangimentos humanamente planejados que
formam a interao humana. Essa disino conceitual crucial. De fato,
as insituies abrangem um conjunto basante amplo e heterogneo de
esruturas de interao humanas. As organizaes, por seu lado, representam
um subconjunto basante preciso, envolvido e inuenciado/inuente pelo/
sobre o ambiente insitucional mais amplo.
De um modo mais explcito, e recorrendo metfora do jogo, as insitui-
es e a esrutura insitucional que emergem na sociedade funcionam como a
regra do jogo que dene o modo como o jogo jogado. As organizaes so
equiparadas, na metfora, s equipes que participando do jogo buscam
(combinando habilidades, esratgias e coordenao) ganh-lo. Ademais,
a disino entre organizao e insituio consituir a base da explicao
do desempenho econmico diferenciado das economias ao longo do tempo.
Ou, como arma North (i,,c:;),
a re_osa depende da diferena entre insituies e organizaes e a interao entre
elas, que formam a direo da mudana insitucional. As insituies, junto com os
consrangimentos padres da teoria econmica, determinam as oportunidades numa
sociedade. As organizaes so criadas para tomar vantagens daquelas oportunidades
e, medida que as insituies evoluem, elas alteram as insituies.
De acordo com North (i,,c), as insituies podem ser formais (as leis
da sociedade) ou informais (as convenes e cdigos de comportamento da
s \er North (i,,c).
Nead Estudos 15 122
sociedade). As informais originam-se do legado cultural transmitido por
geraes sucessivas e so predominantes em sociedades menos complexas.
Nesse caso, a cultura entendida como a transmisso, de uma gerao a
outra, via ensino e imitao, do conhecimento, valores, e outros fatores
que inuenciam o comportamento o veculo fundamental que explica o
carter esvel e incremental das mudanas insitucionais. De fato, o fator
de inrcia e continuidade das insituies es vinculado, em grande medida,
dimenso cultural que consubsancia as insituies informais.
North mosra que as insituies formais predominam em sociedades
complexas, pois o avano, extenso e desigual, de tradies e cosumes
no-escritos para leis escritas tem sido unidirecional e tem avanado das
sociedades menos para as mais complexas e es claramente relacionado
ao aumento na diviso e e_ecializao do trabalho associado a sociedades
mais complexas (i,,c:o).
As insituies formais interagem com as informais na medida em que
podem complementar ou aumentar a eccia dessas ltimas ou, ainda,
modic-las, rev-las ou subsitu-las. A formulao de North, como
possvel perceber, no se resringe a invesigar a relao entre insituies e
desempenho econmico. Ela oferece ainda uma teoria da mudana insituci-
onal. As mudanas insitucionais so alteraes subsanciais nas regras e leis
(formais) e nas convenes e hbitos (informais). Elas so essencialmente
contnuas e incrementais, em decorrncia, como se procurou mosrar,
dos efeitos de inrcia e permanncia dos consrangimentos informais na
sociedade. De acordo com North (i,,c:s,) a mudana tipicamente consise
de ajusamentos marginais ao complexo de regras, normas e imposio que
consituem a esrutura insitucional. Desse modo, as mudanas insitucionais
disruptivas e descontnuas tais como as revolues e invases so casos
particulares que, mesmo elas, no eso isentas dos efeitos de inrcia dos
consrangimentos informais.
Um esquema (Figura :) que permite sintetizar o que foi comentado at
aqui foi oferecido por Villiamson em seu livro lc Mcc|or:sms oj Go:cr-
rorcc (i,,o). Nesse esquema, as echas cheias expressam fortes relaes
causais entre as variveis, ao passo que as echas pontilhadas expressam
relaes causais secundrias. Assim, as formas de coordenao econmicas
(governana) so explicadas pela interao entre o ambiente insitucional e o
comportamento individual dos agentes na rma. Conforme ilusra a Figura
:, uma mudana nesse ambiente insitucional altera os cusos comparativos
de governana e impem uma recongurao da organizao econmica.
De outro lado, como se viu, no tpico i.,.i, as hipteses comportamentais
assumidas por Villiamson racionalidade limitada e oportunismo so
a fonte dos cusos de transao observados nas relaes interrmas. Ior
essa razo, a echa cheia saindo dos indivduos e indo para a governana
indica a forte determinao do comportamento humano na escolha das
formas de governana.
Ressalte-se que a fora que as esruturas de governana exercem na
determinao do ambiente insitucional e no comportamento individual
so representadas de por echas pontilhadas, ou seja: so basante tnues.
Esa uma diculdade que emerge dos modelos de North e Villiamson.
Iarticularmente quando, no caso da agricultura, busca-se compreender a
lgica que norteia as polticas agrcolas e determina a alocao de recursos
pblicos para ela. Uma possibilidade de complementaridade pode ser
buscada na abordagem neocorporativisa.
FIGURA 2 ESQUEMA EM TRS N VEI S DAS RELAES
ENTRE OS AMBI ENTES MACRO E MI CROI NSTI TUCI ONAL

Fonte: Williamson (1996:223).
Ambiente
institucional
Mudana
paramtrica
Atributos
comportamentais
Governana
Indivduo
Preferncias
endgenas
Nead Estudos 15 124
3. O PAPEL DAS INSTITUIES NO PLANEJAMENTO DA AGRICULTURA
3. 1 . COORDENAO DOS COMPLEXOS E POL TI CAS SETORI AI S
Iartindo dos modelos dos autores insitucionalisas anteriormente citados,
as polticas agrcolas derivariam ou de uma alterao no ambiente insi-
tucional (por exemplo, na legislao agrcola), que afetaria as esruturas
de governana: ou da ao dos indivduos, que provocaria reao nas
esruturas de governana objetivando a reduo dos cusos de transao.
Essa reduo nos Cusos de Transao seria condicionada assim pela lgica
geral das insituies (particularmente do Esado) ou das aes autnomas
dos indivduos. Ocorre que: i) as polticas econmicas (e em particular as
agrcolas) no dependem da vontade dos indivduos e: :) o Esado (uma
insituio) pode denir as polticas, mas nem sempre consegue implement-
las sozinho. Se isso verdade, cabe um papel ativo e relevante s esruturas
de governana na denio e implementao das polticas econmicas (e
das polticas agrcolas em particular).
Um ponto de partida interessante para trabalhar essa queso a obser-
vao de Iodgson (i,,o)' de que as insituies no apenas coagem, mas
moldam as aes individuais. A proposa neocorporativa aplicada ao esudo
das insituies agrcolas incorpora essa sugeso e oferece uma alternativa
terica basante interessante para interpretar certos a_ecos da relao
Esado/sociedade civil. Uma das interrogaes de crucial importncia a
de saber de que forma se organizam os interesses. A re_osa neocorporativa
introduz a noo de grupos de interesse, que so insituies formadas pelos
interesses individuais, ao mesmo tempo que os interesses de grupo moldam
e disciplinam os interesses individuais. Assim, as organizaes corporativas
aparecem como insrumentos de controle social (sobre seus membros). Nas
, Iara alguns autores, contudo, esse no o nico nem o mais importante objetivo das
insituies. Conforme \ieira (:cc,: :,), as empresas buscam a obteno do satus pblico
para inuenciar ou elaborar polticas, modicar regras e normas, compartilhar informaes,
etc.
ic A caracerizao de insituio desse autor mais ampla e atribui, alm da funo coercitiva,
um papel criativo s insituies.
palavras de um importante autor neocorporativisa, o grupo de interesse
uma capacidade de organizao tanto para representar os interesses dos
seus membros como para disciplin-los como parte da interao negociada
com outros grupos (C.wso:, i,s,:,). O neocorporativismo sugere que
os grupos de interesse se consituem majoritariamente com base na funo
de seus membros na diviso social do trabalho, e no a partir da posio
individual na classe social. Isso permite ao neocorporativismo analisar a
interao de agncias pblicas e interesses organizados em base setorial.
Nesse enfoque as organizaes de interesse no agregam amplos interesses
de classe, mas interesses mais e_eccos de categorias funcionais.
Outro a_eco tratado de maneira interessante por essa abordagem
relaciona-se com a seguinte interrogao: como os interesses se fazem
representar no Esado. A re_osa passa pela noo de trocas polticas.
Ou seja, pela relao Esado/grupos de interesse na qual nem o Esado
dirige os grupos nem eses capturam as agncias pblicas. O Esado
forte o suciente para barganhar numa situao na qual seus interlocutores
reconhecem que a alternativa a um acordo a coero esatal. Todavia, o
Esado no forte o suciente para formular e implementar polticas sem
o acordo dos parceiros. Sendo assim, as organizaes corporativas no so
apenas representativas de interesses, mas elementos ativos na implementao
de polticas pblicas. O Esado reconhece (atribui satus ao grupo de
interesse) certas organizaes de representao corporativa (e exclui outras),
delega-lhes poder cobrando-lhes o controle no sentido de exigir dos seus
membros a aceitao dos acordos negociados''.
Ao esudar o corporativismo na agricultura, Moyano (i,s,) observa
que ele no um fenmeno e_ecco da agricultura. Na realidade, o
corporativismo agrcola apenas prece temporalmente sua manifesao em
outros setores. Iara esse autor, preciso diferenciar na agricultura entre
ii Na denio de Soto (i,,:), o corporativismo um processo scio-poltico e_ecco no
qual organizaes que representam monopolisicamente interesses funcionais empenham-se
em trocas polticas com agncias esatais sobre produtos de polticas pblicas que envolvem
esa organizao em um papel que combina representao de interesses e implementao
de polticas por meio de delegao de autocumprimento.
Nead Estudos 15 126
o velho e o novo corporativismo. O primeiro um padro de geso de
polticas que:
difunde entre os agricultores uma ideologia que se apresenta de forma
defensiva e unitria:
advoga a necessidade de protecionismo esatal para reproduzir os modelos
dominantes na agricultura:
seus grupos de interesse nutrem desconana para com o Esado e os
poderes pblicos:
alimentam o sentimento utpico de poder autogesionar as polticas que
lhes dizem re_eito, acreditando ser desnecessria qualquer outra forma
de regulao/coordenao que no a do mercado.
O neocorporativismo, conforme analisado anteriormente, aparece
na agricultura como uma nova forma de relacionamento entre Esado e
agricultores e de fazer polticas pblicas setoriais cuja origem es ligada
ruptura denitiva da ordem tradicional e penetrao na agricultura e no
meio rural de relaes mercantis e de sisemas de valores tpicos das socie-
dades indusriais e urbanas. Como conseqncia, aumenta a diferenciao
social na esrutura social rural. Causa da transformao do corporativismo
tambm o m do ruralismo, na medida em que os novos agricultores se
converteram em empresrios cujos desinos se relacionam com os mercados
e com os setores agroindusriais.
Apesar disso, h fatores inuentes que, ligados particularidade da
atividade agrcola, criam consrangimentos para a exclusividade do novo
corporativismo. A diversidade e_acial da agricultura, a heterogeneidade
das esruturas das unidades produtivas, as diferentes formas de posse da
terra e a persisncia do sisema de patronato e clientelismo. O resultado
que se tm crisalizado dois discursos concomitantes na agricultura: o do
velho e o do novo corporativismo.
Avanos recentes na teoria tm indicado a necessidade de caminhar
mais alguns passos no entendimento dos determinantes da ao poltica
na agricultura. Argumenta-se por exemplo que, uma vez que o enfoque do
neocorporativismo opera apesar da preferncia pelo recorte meso ainda
num nvel elevado de agregao, os seus esudos no conseguem explicar
a.
b.
c.
d.
diferenas locais nas formas de governana dos complexos agroindusriais.
Nas palavras de Iaulilllo (:cci:):
Schimitter (i,s,) buscou no corporativismo um modelo de anlise da organizao
da sociedade brasileira e de seus atores privados e pblicos. Acreditava que o Brasil
era um caso atpico, com novas formas corporativisas de organizao social, o que
implicava a denio de um novo corporativismo, adaptado para as insituies
sociais e polticas brasileiras, seus atores pblicos e privados e suas relaes de
poder. No entanto, o modelo neocorporativisa no atingiu todas as regies do pas,
mesmo para os casos dos complexos agroindusriais. Alguns exemplos ajudam a
explicar o problema em queso: o complexo sucroalcooleiro paulisa foi um caso
tpico de neocorporativismo no nal dos anos sc e incio dos anos ,c, mas isso
no se repetiu para o caso agroindusrial sucroalcooleiro de Alagoas. E possvel
dizer o mesmo dos casos avcolas catarinense e paulisa e de outros subsetores
agroindusriais ou agrupamentos mais complexos. ()
Entretanto, segundo esse autor, a abordagem neocorporatisa tambm
uma alternativa ao pluralismo porque:
No possvel enxergar o pluralismo nas sociedades ocidentais atuais, em que todos
os grupos de presso tm a mesma inuncia e o Esado, alm de esar sempre aberto,
adota uma posura neutra junto a esses grupos. I uma maior complexidade das relaes
entre os grupos de presso e o Esado. Essa complexidade bem visa nos processos
de tomada de deciso dos atores de um sisema de mercado, porque muitas decises
so excludas da agenda governamental e no passam pelo controle democrtico. Isso
signica que o consenso no necessariamente resultado de um acordo, como ocorre
no modelo pluralisa, mas da manipulao dos desejos dos homens. Ou seja, a forma
organizacional pluralisa es ausente em algumas reas do processo poltico, a partir
da separao entre assuntos muito importantes (que afetam demais os interesses das
grandes empresas ou grupos e no entram na agenda poltica) e menos importantes
(que podem envolver a participao dos demais grupos de presso e, dessa forma,
entrar na agenda.) (:acm, :o:acm)
Desse modo, a abordagem que denominamos redes de poder prope-
se analisar as transformaes nas formas de governana no interior dos
Nead Estudos 15 128
complexos agroindusriais, recortando seu nvel meso e delimitando-o
e_acialmente, uma vez que () essas redes podem se formar localmente, j
que uma esrutura de poder agroindusrial pode apresentar uma delimitao
territorial (I.uiiiio, :ccc:). As redes de poder so uma abordagem
interessante porque os encadeamentos tpicos dos complexos agroindusriais
possuem como caracersicas a interdependncia e a complementaridade,
ambas essenciais para que aes coletivas ou individuais de coordenao/
governana tenham lugar. A interdependncia refere-se ao fato de que
as vrias etapas do processo produtivo e disributivo que caracerizam
um encadeamento, embora dissociveis, eso conecadas, tornando uma
dependente da outra. A complementaridade ocorre quando o desempenho
de um inui positivamente sobre o desempenho do outro (I.uiiiio,
:ccc:,), consituindo o qualicativo pos::::omcr:c toda a diferena.
\ieira (:cc,::c) nos apresenta outra denio interessante, as redes
de poder
seriam o resultado de uma cooperao mais ou menos esvel, no-hierrquica,
entre as organizaes que se conhecem e se reconhecem, negociam, trocam
recursos e partilham, em medida varivel, de normas e interesses. Formadas por
laos insitucionais e tambm por relaes interpessoais, essas redes tm um
papel importante na elaborao da agenda, no processo de deciso e na prtica
da ao pblica.
Elas abrangeriam vrios tipos, cujos extremos so as redes polticas e as
redes difusas. De acordo com \ieira (:cc,::i), para as primeiras,
h um consenso quanto aos interesses, a interdependncia elevada, o nmero de
participantes limitado e os atores inuenciam no processo de regulao. Esse tipo
de rede, por ser mais fechada, esvel e integrada, consitui uma forma mais forte
de coao para a denio e a implementao de polticas. Nas redes difusas, as
relaes de poder so insveis, h um amplo nmero de participantes, interesses
conitantes e poder desigual reetido por recursos desiguais. As regras no so
consolidadas e mudam conforme a necessidade ou presso.
O Quadro I procura apresentar as principais abordagens e suas dife-
renas na explicao dos determinantes da elaborao e implementao
das polticas na agricultura.
Quadro I. Abordagens sobre os grupos de interesse e a determinao
das Iolticas Agrcolas
PLURALISMO
(NEO)CORPO-
RATIVISMO
REDES DE PODER
Nmero de
participantes
Amplo Restrito Depende do tipo
de rede de poder
Representao
de interesses
Competitiva No
competitiva
Depende do tipo
de rede de poder
Ordenao
dos grupos
No hierrquica Hierrquica Depende do tipo
de rede de poder
Acesso ao Estado Amplo Restrito Restrito
Papel do Estado neutro ativo ativo
Nvel de Agregao micro meso meso
Elaborao dos autores.
3. 2. AS I NSTI TUI ES DA AGROPECURI A
BRASI LEI RA: ALGUNS EXEMPLOS
Iara ns didticos e tambm ilusrativos do potencial de aplicao do
insrumental insitucionalisa pesquisa na agricultura, nese tpico apre-
sentamos alguns resultados de pesquisas que ilusram a importncia e os
efeitos das insituies na regulao da terra. Adicionalmente, a idia
demonsrar que a diversidade no enfoque da abordagem insitucionalisa
permite vrias entradas (direitos de propriedade, cadeias agroindusriais,
meio ambiente integrando com diferentes abordagens tericas: marxisa,
esruturalisa, ps-keynesiana, neo-schumpeteriana, economia ecolgica,
etc.) para uma mesma queso (por exemplo, a terra), com resultados que
podem ser comprovados empiricamente.
,.:... |ropr:caoac ao :crro
Irovavelmente, a insituio mais importante da agropecuria brasileira
e do sisema econmico vigente o conjunto de regras e insituies que
Nead Estudos 15 130
regulam a propriedade privada da terra. A sua regulao se d atravs de
inmeros mecanismos, que vo das tradies, passando pela Consituio,
pelas normas e decretos federais chegando at o zoneamento municipal.
O objetivo dessa regulao denir, proteger e regulamentar os direitos de
propriedade da terra, garantir seu uso ambientalmente susentvel e dos seus
produtos/renda. Em ltima anlise, as insituies podem esabelecer os
direitos formais atravs dos quais os agentes (individuais e coletivos) acessam
e utilizam a terra. Dados a e_ecicidade da atividade agropecuria e o
carter dual da terra (ser ativo lquido e de capital), a regulao insitucional
inuencia tanto a ecincia com a qual se usa a terra, quanto a eqidade
com que seus produtos so disribudos.
\rios esudos principalmente Reydon (i,,:) e Reydon s La Ilata
(:ccc) tm mosrado como a legislao e as insituies encarregadas
de regular o mercado de terras acabam por determinar sua esrutura e
dinmica. Um exemplo claro pode ser extrado da anlise do caso do Esado
do Acre. \ericou-se nos levantamentos que a relativa indeterminao da
propriedade da terra em funo da preponderncia da posse como principal
mecanismo de acesso (dado que as atividades extrativas no requisitavam a
propriedade) tem dicultado sobremaneira o dinamismo econmico. Nesse
caso, os invesimentos produtivos esbarram na ausncia de horizontes e os
retornos passam a no ser mais garantidos.
Outro exemplo do uso da abordagem insitucionalisa em esudos
comparativos para a propriedade da terra foi dado por Cuedes, ao esudar
o papel e as conseqncias econmicas e sociais dos controles insitucionais
sobre a terra nas agroindsrias canavieiras no Brasil e na Ausrlia. Iara
esse autor,
Enquanto na Ausrlia a forma de coordenao entre as partes agrcola e indusrial
desverticalizada, iso , feita atravs de formas hbridas, no Brasil, a coordenao sempre
se realizou via hierarquia, iso , atravs de procedimentos adminisrativos dentro
da unidade produtiva integrada. No que diz re_eito ao uso da terra, na Ausrlia
exisem mecanismos insitucionais que controlam, atravs de um severo zoneamento
agrcola, seu uso e di_osio impedindo, assim, que as usinas possam adquirir terras e
produzir cana para seu auto-abasecimento. Os controles insitucionais sobre a oferta
de terra contiveram essa agroindsria a uma faixa coseira de terras e induziram os
fornecedores e usineiros a compensarem essa resrio utilizando intensivamente
o progresso tcnico. No Brasil, ao contrrio, o acesso terra para produzir cana
livre, no sentido de que, inexisindo controles insitucionais ecientes sobre o uso e
propriedade, os usineiros podem avanar para trs, plantando eles prprios parte da
cana esmagada em suas usinas. Disso resultou uma trajetria de crescimento extensivo,
lasreada na expanso da rea plantada em detrimento da intensicao do uso do
progresso tcnico. (:ccc:;)
\ieira (:cc,::c), em seu trabalho sobre o Complexo Agroindusrial
da laranja, mosra de forma clara a integrao entre o quadro insitucional
associado a essa cadeia produtiva e a problemtica da propriedade da terra.
O autor analisa, dentro do marco da Nova Economia Insitucional, como os
processos de negociao entre os produtores agrcolas e agroindusriais so,
em ltima insncia, determinados pelos arranjos insitucionais associados
propriedade da terra e ao poder econmico e poltico que esa proporciona, no
necessariamente maior ecincia e eccia econmica de curto prazo.
Um outro exemplo do papel das insituies sobre a ecincia no
uso da terra foi dado por Azevedo e Bialoskorsky (i,,s) quando, ao
esudarem a regio do Iontal do Iaranapanema, no Esado de So Iaulo,
identicaram que a indenio sobre os direitos de propriedade a razo
principal no apenas dos conitos fundirios caracersicos dessa regio,
mas tambm da baixa ecincia potencial das atividades econmicas ali
predominantes. Os conitos surgem porque a ocupao privada da terra
foi feita hisoricamente sobre terras pblicas e o regisro de inmeras pro-
priedades falsicado, caracerizando uma inadequada denio formal dos
direitos e contnuas contesaes judiciais. Segundo os autores (Azr\rro
e Bi.iosos., i,,s:i).
Uma primeira conseqncia dese problema o baixo nvel de invesimentos na
atividade agrcola, conforme se aprofunda o problema fundirio. No rr (Regional)
de Dracena, i,,, das terras so utilizadas para as culturas perenes, semi-perenes e
anuais, no rr de Iresidente Irudente esa percentagem cai para ii,s, enquanto
no rr de Iresidente \enceslau apenas ;,o das terras so utilizadas para culturas
Mesmo a atividade pecuria, cujo volume de invesimentos incorporados terra
relativamente menor, apresenta disores no perl desses di_ndios. O maior risco
Nead Estudos 15 132
de expropriao da terra deve afetar relativamente mais os invesimentos que so
incorporados propriedade, tais como insalaes, currais e magueiros. Ior outro
lado, o nvel de invesimentos que incorporado ao rebanho gasos em vermfugos
e sais minerais no deve ser afetado, uma vez que no so expropriveis juntamente
com a terra Uma segunda conseqncia da indenio de direitos de propriedade
e dos conitos dela decorrentes a utilizao inadequada do solo. Embora as
condies edafo-climticas recomendem o uso de culturas permanentes, observa-se
um predomnio de culturas temporrias, particularmente nos rrs de Iresidente
Irudente e Iresidente \enceslau. Uma vez que no h denio precisa dos direitos
de propriedade na regio, h uma considervel incerteza quanto apropriao do
retorno de invesimentos de longo prazo (culturas permanentes). Em outras palavras,
como um agricultor pode perder a posse da terra, sua opo por culturas temporrias,
cujo retorno obtido em um curto e_ao de tempo.
Da mesma maneira, Monteiro (:cc:), analisando o caso da recente
ocupao do sudoese do Iiau, mosra que esa decorre dos arranjos
insitucionais esabelecidos pelas foras polticas do Esado do Iiau com
o objetivo preciso de ocupar essa regio. Desde os anos i,;c, um conjunto
de insituies criou as condies de ocupao da regio de fronteira
agrcola, visando fundamentalmente e_eculao. Entre os insrumentos
utilizados eso as polticas de crdito e incentivos scais (Finor e Fiset)
para o reoresamento com caju, no scalizado. Na dcada de i,sc, aps a
consolidao do plantio de soja no cerrado brasileiro e nos esados vizinhos
da Bahia e Maranho, criou-se um outro conjunto de arranjos insitucionais,
que se materializaram em um novo Fundo de Incentivos (r:r). Esses
incentivos combinados com a elevada demanda de soja propiciaram a
ocupao altamente produtiva da regio.
,.:.:. Nos coac:os ogro:raus:r:o:s
Em que pesem alguns reparos na utilizao da Nova Economia Insitucional
como insrumental para analisar os fatores que contam na integrao de
empresas indusriais, a Nei representou um grande avano nos esudos
relativos agricultura e agroindsria. Assim como nas demais atividades,
podemos armar que os atores envolvidos nas cadeias agroindusriais visam
minimizar os seus cusos de transao. Todavia, na produo agrcola as
caracersicas fsicas do produto e dos ativos envolvidos na produo se
apresentam com grande desaque. Nesse caso, podemos explicar o sucesso
no desenvolvimento de algumas cadeias por fatores ligados consruo de
uma verdadeira solidariedade produtiva entre os atores com visas reduo
dos cusos de produo e transao. O insucesso em outras cadeias tambm
se explica por esses mesmos fatores levando-se em conta sempre o papel
do Esado na conduo ou coordenao desses movimentos.
\ale desacar nesse particular o pioneirismo dos autores franceses que
utilizaram amplo material emprico para analisar o desempenho das ca-
deias agroindusriais. \alceschini (i,,,) analisou o papel das insituies
de regulao das regies agrcolas demarcadas, Creen (i,,:) trabalhou o
papel da disribuio, Creen e Schaller (i,,) esudaram em profundidade
a organizao da cadeia do frango e dos produtos |ooc| rougc, Menard (i,,,)
aplicou os princpios da rcr e da Teoria dos Contratos na organizao do
sisema de produo de aves na Frana, Allaire e Boyer (i,,,) esudaram as
formas de integrao da agricultura na produo indusrial modernizada dos
anos i,oc, para carmos nesses autores. Merecem referncia tambm alguns
outros importantes grupos de pesquisadores europeus como Vageningen e
Erasmus na Iolanda, Iiasa na Ausria, Iisa na Itlia e Cambridge na Inglaterra,
alm do enorme conjunto de autores e centros de pesquisa norte-americanos.
A aplicao da rcr e da anlise das insituies nas cadeias agroindus-
triais ganhou maior relevncia e aplicao ao longo dos ltimos anos no
Brasil. Concorreu positivamente para isso e os esudos empreendidos por
Zylbersztajn e Farina, no mbito do Iensausr, para o entendimento da
concorrncia e da dinmica das empresas da agricultura, agroindsria e
disribuio. Uma boa consolidao desses trabalhos se encontra no esudo
Farina, Azevedo e Saes (i,,;) que, alm de apresentar uma didtica interpre-
tao terica, analisa em detalhes o impaco da abertura comercial brasileira
e a desregulamentao setorial sobre a dinmica concorrencial dos setores
agroindusriais do caf, leite e trigo. Mosrou que ambas desesruturaram
basante as cadeias e criaram uma pulverizao de insituies e arranjos
insitucionais, nem sempre to ecientes como as anteriores. Nas palavras
de Farina c: o| (i,,;::oi): Aos poucos os empresrios () foram se dando
conta que o mercado no uma organizao onipotente e, conforme ensinado
Nead Estudos 15 134
por Coase, h que se escolher entre arranjos sociais que so todos mais ou
menos falveis na busca de organizao facvel ().
Takagi (:cc) buscou identicar novas relaes entre Esado e grupos
de interesses vinculados ao setor agroindusrial, a partir da literatura da
economia insitucional. Analisou as mudanas ocorridas na representao
dos interesses produtivos que passaram pelo predomnio de grandes grupos
organizados e unicados, como sindicatos e associaes, inuenciando na
poltica econmica nacional, perdendo e_ao para grupos e_ecializados
em torno de articulaes mais prximas dos membros das organizaes
(no nvel local, por produto, por cadeia produtiva, etc.), mudana que
reetiu a prpria evoluo das relaes sociais e econmicas da sociedade,
com a sua crescente e_ecializao e diferenciao social e econmica,
gerando uma maior complexidade das suas reivindicaes, que tendem
a se tornar mais prximas de suas necessidades. Ao mesmo tempo, tais
transformaes resultaram em uma relao diferenciada com o Esado, em
que essas organizaes passam a assumir, cada vez mais, um papel mais
ativo na regulao dos diversos setores que representam, caminhando para
a intensicao da regulao privada do e_ao pblico. O esudo buscou
avaliar os limites e potencialidades para formulao de polticas para o setor
agroalimentar de forma mais includente.
Da mesma maneira, Iaulillo (:ccc) trouxe uma contribuio te-
rica importante ao incorporar elementos de anlise do insitucionalismo
normativo e poltico para esudos de casos agro-indusriais no pas. Ou
seja, a rede de poder como objeto de anlise, a negociao como unidade
analtica relevante e os recursos de poder consitucionais, nanceiros,
organizacionais, jurdicos e polticos como variveis explicativas para os
processos de reesruturao agro-indusrial. O caso prtico analisado foi
o do cinturo citrcola paulisa.
Oesudo de Iaulillo (:ccc) mosrou que num primeiro momento (entre
i,s, e i,,i), as relaes dos atores citrcolas se esabeleceram em torno de
um contrato padronizado de compra e venda de laranja (matria-prima
indusrial). Num segundo momento (de i,,i em diante), a relao contratual
padronizada entrou em crise e o mecanismo de governana se modicou
lentamente, j que os contratos entre empresas de processamento indusrial
e citricultores foram se tornando individuais. A mudana contratual foi o
primeiro reexo do processo de reesruturao insitucional que o setor
citrcola atravessou resultando no crescimento do poder de negociao
indusrial. A verticalizao da produo de laranja pela indsria, atravs da
compra de terras e plantio prprio, a reduo de seus cusos de transao,
o controle de esoques elevados de suco concentrado e o achatamento que
tudo isso provoca no preo da caixa de laranja do citricultor favoreceram
a capacidade indusrial de negociao no territrio citrcola brasileiro e a
manuteno de vantagens competitivas no comrcio internacional.
A pesquisa de \ian (:cc:) identicou os novos arranjos ocorridos no setor
sucroalcooleiro aps o perodo de liberalizao iniciado nos anos i,,c no
Brasil. O trabalho refora a necessidade de se introduzir a queso dos arranjos
insitucionais e mosra como eses so importantes para o entendimento da
sua dinmica competitiva. Iartindo da anlise do Complexo Agroindusrial
Canavieiro, o trabalho demonsra como o Esado molda as esratgias das
empresas, mas ao mesmo tempo faz isso re_ondendo a demandas do setor
privado organizado. Surge dessa consatao a anlise sobre os Campos
Organizacionais como formas mais depuradas de representao de interesses
e de articulao esratgica entre interesses pblicos e privados.
Finalmente, o interessante trabalho de Dias (:cc) mapeou os contratos
normalmente utilizados pela agroindsria do tomate junto aos seus
fornecedores desacando os obsculos para a integrao vertical. O esudo
mosrou que se, por um lado, a e_ecicidade do produto es presente em
todo o mundo devido ao carter itinerante da cultura e aos problemas de
logsica do fornecimento, por outro lado, exisem conitos que podem
inviabilizar a expanso da produo. A autora da pesquisa demonsra que,
na ausncia de uma regulao governamental para o setor nas novas reas
de produo, os benefcios econmicos e sociais da produo podero se
reduzir dadas as diculdades na organizao dos atores do desgase do seu
relacionamento contratual.
4. SNTESE E CONCLUSO
Iarece cada vez menos preciso o diagnsico de Iagedorn (i,,,) acerca
da resisncia dos economisas agrcolas a incorporar as insituies e o
processo poltico de tomada de decises aos seus programas de pesquisa. Na
Nead Estudos 15 136
verdade, conforme se procurou regisrar em vrios momentos nese artigo,
as pesquisas com recorte insitucionalisa orientadas para a agropecuria
vm aumentando sensivelmente em praticamente todas as reas de conheci-
mento em Cincias Sociais, inclusive em Economia. Isso acontece porque a
abordagem insitucionalisa permite analisar, conforme se procurou mosrar,
de forma articulada e holsica, a realidade econmica contempornea, no
sentido que permite uma integrao entre os vrios nveis e diferentes formas
como as relaes sociais de produo se expressam. Esse caminho terico
pluralisa no se apresenta apenas como uma contingncia de um momento,
conforme deseja Villiamson, mas como o nico princpio metodolgico
capaz de permitir o dilogo e o avano das pesquisas econmicas, sociais,
polticas e ambientais. So as insituies, nas suas mais diferentes formas
(desde acordos, passando por contratos, chegando a legislaes, entre outros),
que efetivamente regem e determinam a dinmica do todo econmico. Isso
signica ver que o mercado socialmente consrudo apresentando-se
portanto como um privilegiado objeto de esudo da corrente insitucionalisa,
cujo leque temtico inclui o esudo das organizaes, do Esado, das leis e
normas, dos contratos, dos hbitos, etc.
No que se refere e_ecicamente agropecuria, a presena de incerteza,
barganha, atrasos, oportunismo, ativos e_eccos, etc. abre possibilidades
enormes para a pesquisa e para a reexo terica do arcabouo insituci-
onalisa. Os avanos nesses dois a_ecos revelaro, certamente, imensas
variaes nos contratos, nos arranjos insitucionais e no desempenho
econmico em muitas atividades agropecurias, regies de um mesmo pas
e entre pases. Em qualquer dos nveis em que a pesquisa insitucionalisa
vem se desenvolvendo (cmocaacarcss, ambiente insitucional, governana
e cusos de transao), a consatao a que se pode chegar que ela tem
contribudo decididamente para uma melhor compreenso do papel das
insituies na esruturao (e tambm na mudana) das prticas econmicas
e das relaes sociais em economias capitalisas.
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4
AGROINDSTRIA E
POLTICA AGROINDUSTRIAL
NO BRASIL
Walter Belik
APRESENTAO
Neste captulo vamos analisar os principais instrumentos e
a evoluo da poltica agroindustrial no Brasil. Normalmente
esquecida nos textos de economia agrcola, a poltica agroin-
dustrial um importante fator de desenvolvimento econmico
e que provoca impactos ao longo de toda a cadeia produtiva,
inuenciando diretamente o desempenho do agricultor ou
pecuarista. Atualmente, as polticas voltadas para a agroin-
dstria se confundem com a poltica agrcola como um todo,
pois, dado o nvel de integrao dos produtores com as
indstrias a montante ou a jusante, os efeitos decorrentes
desses incentivos se acumulam beneciando todos os elos
da cadeia produtiva. Assim, o objetivo deste captulo o de
detalhar o funcionamento da poltica agroindustrial chamando
a ateno para os pontos de contato e os efeitos que decor-
rem da sua aplicao na agricultura.
O texto se divide em trs partes, a saber: no primeiro segmento, vamos
descrever os diversos conceitos de agroindsria de modo a renar o nosso
objeto de anlise e enfocar com mais propriedade o tema proposo. Na parte
seguinte vamos nos aprofundar no esudo das polticas pblicas voltadas
para a agroindsria a partir de meados do sculo passado perodo de
conformao da moderna agroindsria no Brasil. Finalmente vamos analisar
Nead Estudos 15 142
os movimentos mais recentes observados na agroindsria, em e_ecial
na indsria de alimentos, dando nfase na queso da concentrao e
centralizao de capitais, abertura comercial e reduo da importncia do
Esado na determinao das polticas.
O CONCEITO DE AGROINDSTRIA
Ao contrrio do que o senso comum indica, o conceito de agroindsria no
se coloca por si mesmo. Diversa interpretao tem levado a comparaes
indevidas e, ao contrrio de ajudar, o conceito de agroindsria tem criado
muitos problemas quando tratamos de fazer comparaes setoriais.
Tradicionalmente, a macroeconomia trabalha com cortes horizontais a
partir das caracersicas do processo produtivo. Assim, a agropecuria se
dene a partir da produo de matrias-primas dirigidas ao processamento
ou ao consumo in natura. A indsria, por sua vez, realiza as diversas etapas
do processamento dessa matria-prima. Finalmente, os servios deveriam
abranger todas as atividades auxiliares necessrias para a colocao desse
produto no mercado.
Evidentemente, essa diviso das atividades econmicas promove uma
enorme simplicao do sisema econmico. Mas para efeito da Contabili-
dade Social de um determinado pas ela atinge os seus objetivos e permite
uma relativa aproximao com a realidade. No entanto, desaca Figueiredo
(i,sc:i:,), as caracersicas de e_ecicidade de oferta, nese tipo de
subdiviso, so esritamente formais: bens e servios discriminados de
acordo com a forma em que se apresentam. No se permite a nenhum tipo
de anlise quanto s variveis nanceiras ou quanto s queses relativas
concentrao ou centralizao do capital. Qualquer esudo que incorporasse
essas variveis demonsraria que o limite imposo pela agregao de dados
em grandes setores absolutamente articial.
Tomando-se em conta essas limitaes, a consruo de um agregado
com delimitaes ainda horizontais, porm com fronteiras ainda mais
reduzidas, corre ainda mais risco de impreciso, porm tem o poder expli-
cativo um tanto maior. Em outras palavras, ao reduzirmos a abrangncia
da tradicional diviso trissetorial, torna-se possvel vericar a esrutura e
determinadas relaes que teriam desaparecido em uma anlise dos grandes
agregados. Nesse caso, a anlise do recorte e_ecco funciona como uma
lente de aumento sobre o setor, facilitando a identicao de determinadas
caracersicas.
Iisoricamente a agroindsria nasceu a partir das atividades agrcolas.
J nos antigos complexos rurais, a agroindsria esava presente com o
beneciamento de matrias-primas e a sua conservao. Mais modernamente,
as atividades indusriais realizadas no interior das fazendas passaram a ser
denominadas como indsria rural, um complemento das atividades agrrias.
Mas, no passado, era muito difcil separar as chamadas indsrias rurais
da indsria propriamente dita. As atividades indusriais complementares
agricultura se confundiam com a prpria agricultura.
A medida que a demanda por produtos beneciados ia crescendo,
essas atividades tpicas da indsria rural tornaram-se independentes das
suas ligaes agrrias, deslocando-se para as reas urbanas. \ale lembrar,
no entanto, que o que se congura como agroindsria moderna guarda
pouca relao com os velhos capitais agrrios. A agroindsria moderna
no uma extenso da fazenda. Ielo contrrio, esamos tratando de uma
agroindsria consituda a partir de capitais provenientes tambm de
outras rbitas que passam a se articular com a agricultura atravs de uma
relao direta. Em outras palavras, a agroindsria moderna no fruto da
integrao para frente dos capitais agrrios, mas sim atravs da integrao
para trs principalmente do capital nanceiro, comercial ou indusrial.
Devido a essa diculdade na separao das atividades entre a produo
agrcola, a sua transformao e a disribuio foram consrudas ao longo do
tempo diversas unidades de anlise com maior ou menor poder explicativo.
Entre as mais importantes, podemos mencionar o Complexo Agroindusrial
(c.i), o Sisema Agroalimentar (s..) e o Agribusiness. No cabe aqui
utilizarmos mais e_ao para descrever as caracersicas de cada um desses
conceitos: pretendemos apenas comentar sobre as suas origens e sobre a
posio da agroindsria em cada um deles.
O Agribusiness surge a partir do conceito criado por Davis e Coldberg
na Universidade de Iarvard. Com a publicao do livro A Concept of
Agribusiness, em i,,;, os autores esabeleceram um divisor de guas nos
esudos da agricultura norte-americana. Com a assessoria do prprio
Vassily V. Leontief, o criador da moderna matriz insumo-produto, os
Nead Estudos 15 144
norte-americanos desenvolveram uma srie de quadros a partir das contas
nacionais dos anos de i,; e i,, mosrando que podemos ver o agribusiness
como o principal componente da nossa economia compreendendo ,, a ,c
do total nacional, dependendo do tipo de medida que se emprega (D.\is
s Coirrc, i,,;:;).
Dentro desse conceito, os autores identicavam dois nveis de agregados.
No primeiro triagregado temos a indsria de insumos para a agricultura, a
agricultura em si e o processamento e disribuio. O segundo triagregado,
mais amplo, representa um outro corte mais largo que inclui servios para a
agropecuria, gasos do governo e o processamento de bras e de alimentos
em separado. Tomando-se o primeiro triagregado, os autores observam que,
em i,,, o peso das atividades agrcolas era reduzido somando apenas i;
do valor adicionado contra :i da indsria para a agricultura e o: do
processamento e disribuio. Curiosamente, o peso da agricultura como
valor adicionado no agribusiness representava :o, superando o peso da
indsria para a agricultura em i,;. Iara efeito de comparao, tomando-
se ainda os dados de i,ic para a economia norte-americana, vai se vericar
que a agricultura isoladamente era a principal atividade do triagregado
somando , do valor agregado total.
O conceito de Sisema Agroalimentar, por sua vez, foi moldado a partir
dos trabalhos de Ierroux sobre a queso do encadeamento e a identicao
de indsrias-motriz, realizados na dcada de i,,c. Iara o pensador francs,
as relaes setoriais traduziriam algo mais que as transaes entre rmas.
Iaveria um importante componente de dominao setorial que deveria ser
levado em conta. Na interpretao de Irado (i,si:,,), Ierroux encarava o
efeito de dominao como cumulativo, surgindo do desenvolvimento inerente
do mercado ou mesmo acidentalmente, mas reproduzindo-se e reforando-
se continuamente. Observa-se, portanto, que havia uma preocupao com
a dinmica e, sobretudo, com a direo desse processo de trocas de bens
e servios. Tal preocupao vai permear a idia de complexo de indsrias
desenvolvida pelos autores franceses.
No incio dos anos i,;c, Louis Malassis aprofunda essa abordagem
acrescentando elementos hisricos e desenvolvendo um conceito original
de Sisema Agroalimentar, que em partes de sua obra Economie Agro-
alimentaire aparece com a denominao de Complexo Agroalimentar.
Iara o autor, o s.. seria dividido em trs subsisemas: Agroindusrial
(agricultura+indsria), Disribuio (comrcio+resaurao) e Transfor-
mao-Disribuio (indsria+comrcio+resaurao). No interior desses
trs subsisemas transitariam as lires, que so cortes verticais referentes
s linhas de produtos utilizadas. Segundo Malassis (i,;,), o esudo das
lires comportaria dois a_ecos fundamentais: sua identicao (produtos,
itinerrios, agentes e operao) e a anlise dos seus mecanismos de regu-
lao (esrutura e funcionamento dos mercados, interveno do Esado e
planicao)'. A identicao desses a_ecos reporta os itinerrios seguidos
pelos produtos agroalimentares dentro do aparelho de produo-transfor-
mao-disribuio. Malassis aponta tambm o declnio da agricultura no
contexto da produo agroalimentar e isso se explica pela modernizao e
pela mercantilizao das atividades agrrias. Ao mesmo tempo em que se
indusrializa, a agricultura se concentra e se internacionaliza.
Como se observa, uma lire uma absrao, uma representao de uma
parte da realidade econmica que visa medir, comparar e explicar a esrutura
e o funcionamento de um certo campo (L.urr, i,s,:;,:). Esse campo
a decupagem de um sisema de produo atravs do itinerrio de cada um
dos produtos. O conjunto de lires formaria o sisema agroalimentar que,
na realidade, um sisema de sisemas, com vrios pontos de interseo.
Nesse esquema, o processamento agroindusrial, isoladamente, no tem
sentido sem o acompanhamento das variveis sociais e de dominao j
mencionadas anteriormente.
Finalmente temos o Complexo Agroindusrial (c.i), muito utilizado
na literatura brasileira. O termo complexo tem sido trabalhado por vrios
autores. Inclusive nos trabalhos de Malassis muito comum encontrarmos
menes ao c.i misuradas com o s.. ou com as lires. O pioneiro na
utilizao do termo no Brasil foi Alberto Iassos Cuimares que identica
i Uma boa descrio dos elementos consitutivos das lires de produo pode ser encontrada
em Morvan (i,s,) Filire de producion Ir: Fondaments dEconomia Indusrielle. Iaris:
Economica, p. i,,-,,i. \er tambm Ierez (i,s,) Introducion mthodologique sur larticu-
lation de lires esrategiques Ir: Economie Indusrielle: problematique et methodologie,
Iaris: Economica, p. o,-;.
: Cuimares, A I (i,s:) A crise agrria. Rio de janeiro: Iaz e Terra.
Nead Estudos 15 146
a formao do complexo a partir da perda de independncia da agricultura
camponesa perante a indsria e das presses imposas pela indsria a
montante e a jusante. In_irado em Kautsky, o autor trabalha com a idia
de unicao da indsria e agricultura. Com uma profunda noo de
movimento, Cuimares demonsra que no apenas a agricultura se indus-
trializa como a indsria indusrializa a agricultura. Tanto a agricultura
camponesa como a agricultura moderna se integra ao c.i deixando de
se comportar como setores isolados. Nesse movimento de integrao, a
agricultura perde e_ao.
Na realidade, a preocupao de Cuimares a de demonsrar que
o sufocamento da agricultura carrega em si a per_eciva de crise. Ao
diminuir o poder de consumo da agricultura, subordinando-a lgica
indusrial, esariam se reduzindo as possibilidades de desenvolvimento da
economia. A partir de ento, esa s poderia se desenvolver pela expanso
dos mercados. Essa linha de raciocnio nos remete queso do subconsumo
nas sociedades capitalisas.
A partir dos trabalhos de Cuimares surgiram muitos outros tratando
da modernizao da agricultura e de seu processo de indusrializao: entre
os mais importantes eso Cuilherme Cosa Delgado, Ceraldo Muller,
Bernardo Sorj e Jos Craziano da Silva no incio dos anos i,sc. Mais tarde,
o tema voltou a ser tratado de forma abrangente pela equipe docente do
Ncleo de Economia Agrcola do Insituto de Economia da Unicamp.
A novidade introduzida por todos esses autores a utilizao de uma
nova unidade de anlise situada em um nvel mesoeconmico dando conta
da dinmica da transformao da agricultura que tem incio no perodo
desenvolvimentisa. Outra diferena marcada com Cuimares que esses
autores no eso se referindo apenas a uma integrao tcnico-produtiva,
mas tambm a uma integrao de capitais.
, Os trabalhos marxisas clssicos de Kautsky, Lenin e Luxembourg tentam demonsrar
que a desruio da economia natural e a subordinao do campons ou produtor rural
de modo geral agroindsria seria uma contradio importante mas no difcil de ser
superada pelo capitalismo.
\er Kageyama c: o|:: (i,,c).
Iara esses autores, tanto os cortes horizontais por setor de atividade
como tambm a idia de um macrocomplexo tem pouco poder explicativo
e, portanto, retorna-se operacionalizao dos c.is, com os recortes ver-
ticais e_eccos do grande Complexo Agroindusrial. A partir de ento,
tornam-se correntes as anlises que procuram incorporar mais elementos
s relaes tcnicas colocadas pela matriz insumo-produto, como, por
exemplo, o papel das polticas pblicas e das organizaes de interesses
(sejam as de cunho empresarial, sejam as dos sindicatos de trabalhadores)
e o processo hisrico de consituio de cada complexo.
Embora tenha havido crticas caicao das anlises e tambm
queso da recncia do c.i, o conceito passou a ser utilizado moldando
esudos no apenas da rea econmica como de todas as cincias sociais.
Mais tarde, no incio dos anos i,,c, Coodman, Sorj s Vilkinson assumem
uma per_eciva radical: procuram demonsrar atravs dos conceitos de
apropriacionismo e subsitucionismo que, dentro do c.i, a agricultura
passa a ser apenas um resduo. Em resumo, a agricultura tudo aquilo que
no se transformou em indsria.
Quando se utiliza o termo Complexo Agroindusrial logo se faz a
associao entre ese e os demais complexos indusriais. Ior esse motivo, vale
mencionar que uma utilizao do conceito de c.i mais ampla vai um pouco
mais alm das relaes de compra e venda determinadas pela matriz insumo-
produto. Os complexos indusriais entre eles o complexo agroindusrial
podem ser considerados como datados, iso : referindo-se a uma base
tecnolgica e a padres de concorrncia determinados. Embora possamos
identicar relaes de interdependncia entre as diversas indsrias do c.i,
o conceito mais amplo e se sobrepe interao tcnico-produtiva, pois
, Martine (i,s,).
o Szmerecsnyi (i,,,). Sobre essa polmica, vale mencionar, conforme Kageyama (i,s:)
que muito comum se confundir o recente processo de aprofundamento da integrao
da agricultura com os setores indusriais a plena consituio do c.i, que passa a
comandar a indusrializao da agricultura, com o prprio processo de indusrializao
da agricultura. Ese ltimo, que pode ser exemplicado pela diferenciao e e_ecializao
das atividades, secular, mas o seu coroamento deu-se apenas na dcada de i,;c, com a
plena consituio do c.i.
; \er Iaguenauer (i,s) a esse re_eito.
Nead Estudos 15 148
incorpora a_ecos ligados s relaes nanceiras e de poder econmico
e poltico exisentes entre os diferentes elos. Com isso procura-se sair das
limitaes colocadas pela anlise estica da matriz insumo-produto. O c.i
tratado como um conceito uma consruo idealizada derivada do saber
virtual, diferenciando-o do seu tratamento como insrumento de trabalho
para identicar atividades-chave ou trajetrias tecnolgicas.
O conceito de c.i tambm muito confundido com o ogr:ous:rcss, ou
ogrorcgc:o, em portugus. Dependendo do recorte que se pretende fazer
pode-se tornar as esimativas do seu peso na economia mais ou menos
abrangentes. Em i,,,, a Abag Associao Brasileira de Agribusiness
esimou o peso desse segmento na economia brasileira como sendo da
ordem de ,: do rir. Essa esimativa foi realizada tendo como base os
Censos Agropecurio, Indusrial e Comercial de i,sc e levou em conta
toda a agropecuria, a indsria processadora de bens e matrias-primas
agrcolas (at o segundo processamento) e a disribuio de alimentos.
Mais tarde, em trabalho recente, Nunes s Contini (:cci) desenvolve-
ram para a Abag uma nova metodologia a partir da qual retiraram novas
esimativas para a o rir do agribusiness. Trabalhando com os dados dos
Censos de i,,o, os autores deduziram que a participao do agribusiness
no rir no passava de :c,o, considerando inclusive as atividades de
disribuio. Na Tabela i possvel observar a comparao das esimativas
da Abag para i,sc e i,,o.
Essas esimativas recentes do desempenho do ogr:ous:rcss na economia
brasileira mosram que uma participao maiscula talvez tenha sido
superesimada ou ocorreu uma reduo nos ltimos anos. Como vimos, a
participao do ogr:ous:rcss no rir esaria em :c,o, tomando-se como
base os dados do ano i,,o. Essa cifra inclui todas as atividades relacionadas
produo agropecuria. Nesse caso, mesmo a produo indusrial no
proveniente da agropecuria, mas que conta com parcelas de matrias-
primas da agropecuria, foi levada em conta. Somaram-se tambm, nesse
caso, imputaes provenientes do setor servios e at mesmo a parcela de
imposos recolhidos pelo governo se onde se subtraram os subsdios.
s \er, sobre esse ponto, Belik (i,,:::,).
\ale desacar a participao de cada um dos segmentos no Complexo
Agroindusrial. \erica-se, por exemplo, que, para o ano de i,,o, cresce a
participao da Agropecuria (denominada de Ncleo do c.i pelos auto-
res) ao mesmo tempo em que se reduz o peso do setor a montante do c.i
e da disribuio. Sobre a representao dessas esimativas em dlares seria
importante levar em conta que os nmeros foram produzidos no perodo
de i,,o no qual o cmbio da moeda brasileira esava claramente apreciado,
causando enormes disores quando comparadas com o ano de i,sc.
Essas informaes se encontram detalhadas no quadro abaixo.
TABELA 1 PANORAMA DO AGRI BUSI NESS
BRASI LEI RO EM 1980 E 1996 (EM US$ BI )
SETORES
VALOR DA
PRODUO
VALOR
ADICIONADO
PARTICIPAO (%)
1980 1996 1980 1996 1980 1996
Insumos 8,5 14,3 8,5 6,2 11,4 4,5
Agropecuria 29,3 95,7 20,8 57,6 27,8 42,3
Processamento 52,1 175,2 22,8 49,4 30,5 36,9
Distribuio 74,7 50,2 22,6 22,9 30,3 16,6
TOTAL 74,7 136,1 100,0 100,0
Fontes: Bittencourt de Arajo et alli (1990:37) e a partir dos
dados brutos de Nunes & Contini (2001).
Como se observa pela Tabela i, a participao do ogr:ous:rcss na economia
brasileira em i,sc esava muito prxima do peso atribudo por Davis s
Coldberg para os Esados Unidos em i,,, considerando-se o triagregado
bsico: os dados de i,,o, por sua vez, j no apresentam a mesma proporo
do que foi aferido nos esudos de Davis s Coldberg.
, Esimativa realizada por Muller (i,s:) com base na Matriz InsumoIroduto de i,;c para
o Brasil demonsra que os trs subsetores do c.i se dividiam da seguinte forma: indsria
para a agricultura i:, agricultura ,s e indsria da agricultura ,c. Essa participao
de ,s no c.i em i,;c se reduz para apenas :;,s em i,sc.
Nead Estudos 15 150
Utilizando-se da mesma metodologia, mas levando em conta tambm
as disores causadas pelos subsdios governamentais, por um lado, e os
imposos, por outro, Montoya s Cuilhoto (:ccc) apresentam esimativas
para o ogr:ous:rcss calculadas a cuso de fatores, deacionadas pela taxa
mdia de cmbio. Com isso, a participao relativa do agronegcio em relao
ao rir de i,sc calculada pelos autores atinge ,:,, do rir, reduzindo-se
para :s,, do rir na esimativa de i,,,. No que se refere disribuio
interna dessa participao entre os diversos segmentos, o processamento
agroindusrial e a disribuio apresentam em i,sc os mesmos oc obser-
vados pelo esudo da Abag reduzindo-se poseriormente para ,o, em
i,,,. No entanto, nesse perodo analisado, o processamento agroindusrial
reduz a sua participao (de :,, para i,,,) enquanto a disribuio nal
amplia a sua participao no rir (de ,,,, para ,o,,).
Apesar da exatido dos nmeros levantados, ainda h muitas dvidas
quando se impe a tarefa de medir a movimentao econmica na cadeia
produtiva que vai da fazenda ao consumidor nal, dada a sosicao das
operaes envolvidas.
Uma esimativa mais realisa do peso do ogr:ous:rcss na economia deveria
levar em conta algumas das novas atividades vitais para o seu desenvolvi-
mento como a logsica de disribuio, os servios urbanos realizados para
a agricultura (informtica, sensoreamento remoto, informaes de mercado,
servios nanceiros, etc.) assim como os segmentos da disribuio que
emergiram recentemente com as mudanas no padro de consumo (o
supermercado, o fas-food e a resaurao coletiva).
Ior outro lado, essas anlises de carter mais abrangente so um evidente
exagero e colocam em risco todo o seu poder explicativo. Quando trabalhamos
com esudos de casos e a dinmica competitiva das empresas, sempre
conveniente examinarmos os a_ecos mais amplos das cadeias de produo,
mas todo tipo de anlise tem uma limitao de ordem prtica e o pesquisador
torna-se obrigado a realizar algum tipo de corte, ainda que arbitrrio.
Uma forma tambm interessante de analisar o complexo tomar como
base as relaes contratuais' em lugar das conhecidas relaes esabelecidas
na matriz insumoproduto. Essa a proposa colocada pela abordagem do
Agri Chain Management. Segundo a Agri Chain Competence Foundation,
conhecido rgo holands de pesquisa do agribusiness, a cadeia agroin-
dusrial exise onde o valor adicionado aos produtos agrcolas por um
nmero de companhias em sucesso (i,,;::) referindo-se a consumidores,
varejisas, processadores de alimentos, arrematadores e atacadisas, fazendei-
ros e fornecedores de produtos e servios (idem, ibidem). Considerando-se
as relaes contratuais entre os diferentes agentes envolvidos na produo
agroindusrial, pode-se esabelecer as diferentes formas de coordenao
das transaes por parte da rma. De acordo com Zylbersajn s Farina
(i,,;), a coordenao pode ser exercida de forma hierrquica atravs de
relaes diretas entre compradores e fornecedores ou atravs do mercado,
via mecanismos de preos.
Iara efeito dese captulo, vamos nos ater a um segmento e_ecco
do Complexo Agroindusrial, que o processamento. Evidentemente, o
corte vertical em cada complexo do c.i seria o ideal para o entendimento
da dinmica das empresas como tambm as suas formas de coordenao.
Ocorre que as esatsicas econmicas so consrudas a partir dos cortes
horizontais. O que deveremos fazer ento segmentar essa informao em
pequenos recortes verticais que tenham como base a autoclassicao das
empresas indusriais pesquisadas.
Merece uma meno o fato de no Brasil, assim como em outros pases,
procurar-se diferenciar a agroindsria da indsria rural, categoria que
muitas vezes confundida com a anterior. \ejamos algumas denies
para o caso brasileiro.
O Insituto de Economia Agrcola (ir.), no seu levantamento de junho
de :cc: sobre Indsria Rural, dene essa atividade como o beneciamento
ou transformao, em bases artesanais, de matrias-primas vegetais ou
animais, prprias ou adquiridas de outros produtores, nas propriedades
ic Ior relao contratual entendemos as relaes fortuitas de compra e venda ou de tomadores
e empresadores de recursos nanceiros, assim como as relaes de mais longo prazo
embutidas nos contratos de integrao ou fornecimento.
Nead Estudos 15 152
rurais para a venda externa. Iortanto, na pesquisa desenvolvida pelo IEA,
no se considera como Indsria Rural algumas agroindsrias de grande
porte como as usinas de acar, desilarias de lcool, extratoras de suco de
laranja, fbricas de laticnios e outras grandes insalaes.
J o Insituto Brasileiro de Ceograa e Esatsica (ircr) considera a
Indsria Rural como sendo composa por aquelas atividades de transfor-
mao e beneciamento de produtos agropecurios (animais e vegetais)
realizadas em insalaes exisentes nos esabelecimentos ou em insalaes
de terceiros (moinhos, moendas, casa de farinha, etc.). O Censo Agrope-
curio, por exemplo, no considera como produo da Indsria Rural
aquela obtida nas unidades de produo que tm licena para funcionar,
subesimando a contribuio dessa atividade para a gerao de renda e
emprego no e_ao rural.
Mesmo assim, h uma grande presena de atividades da indsria rural
nos esabelecimentos. Fernandes s Campos (i,,,), analisando os dados
do Censo Agropecurio de i,,,-i,,o, armam que pelo menos is dos
esabelecimentos rurais brasileiros realizam atividades ligadas Indsria
Rural, o que atesa a importncia dessas atividades para os mesmos.
Deixando de lado a Indsria Rural e apoiando-nos na metodologia
desenvolvida pelas Naes Unidas e aplicada pela Fao (Food and Agriculture
Organization) e pela Cepal (Comisso Econmica para a Amrica Latina
e Caribe), vamos considerar a agroindsria como sendo composa pelas
atividades de transformao de matrias-primas provenientes da agropecuria,
em seu primeiro processamento. Ocorre que, em muitos casos, o primeiro
nvel de processamento corre_onde no corre_onde primeira esfera de
transformao. Ou seja, a primeira esfera de transformao, seja ela realizada
por uma empresa ou por um conjunto de agentes em uma mesma plataforma
de produo, poder realizar algo maior que o primeiro processamento. As
decises sobre como produzir, podero variar segundo as caracersicas
locais, perodo analisado, tecnologia envolvida e ambiente insitucional. Ou
seja ese conjunto de fatores que ir determinar a esratgia dos agentes
e at que nvel de processamento se realizar em cada uma das esferas
produtivas. O quadro a seguir ilusra esas consideraes:
QUADRO 2: CARACTERI ZAO DAS ATI VI DADES AGROI NDUSTRI AI S
Nvel de Processamento
NVEL OPERAO EXEMPLO
(I)
Limpeza
Desmonte
Classicao
Embalagem
Armazenagem
Gros, Ovos, Ch, Caf, Tabaco, Mel,
Algodo, Juta, Sementes Oleaginosas
(II)
Corte
Mescla
Seleo
Resfriamento
Aerao
Farinhas, Carnes, Nozes, Frutas Frescas, Vegetais
Frescos, Madeiras, Mariscos Frescos
(III)
Congelamento
Renamento
Secagem
Desidratao
Renao
Enlatamento
Pasteurizao
Carnes Preparadas, Acar, Produtos
em Conserva, Lcteos e Queijos, Molho
de Tomate, Sucos de Frutas
Fonte: CEPAL (1994:4).
Observa-se pelo Quadro : que os nveis de processamento no so
facilmente separveis segundo a esfera produtiva. E basante comum uma
mesma empresa se encarregar de mais de um nvel de processamento. Ior
esse motivo, a denio da agroindsria processadora como sendo aquela
que se encarrega do primeiro nvel de processamento encontra problemas
quando tran_ortada para o campo real. Nas palavras de Kageyama (i,s:
ii), a formulao de um conceito puro de agroindsria pode ser facvel
apenas em um plano terico, porm sem possibilidade de operacionalizao
no esudo de casos concretos, e_ecialmente quando se trata de um esudo
abrangente baseado em dados secundrios e abarcando um longo perodo.
Outro problema basante comum a incluso de atividades que no tm
uma base natural juntamente com o processamento agroindusrial naquilo
Nead Estudos 15 154
que se cosuma denominar de agroindsria. Isso ocorre porque certas
indsrias trabalham com matrias-primas articiais em complementao
quelas extradas da agropecuria. Em alguns casos, a base no natural at
maior que aquela derivada da agropecuria, mas mesmo assim a atividade
aparece classicada como agroindsria.
Na classicao de agroindsria adotada pela FaoOnu aparecem
as disores acima. Tendo como modelo a isic Ir:crro::oro| S:oraora
Irausr:o| C|oss:co::or , utilizada pelas Naes Unidas, a Fao chega a
apresentar ic setores de atividades agroindusriais, a saber: Alimentos, Be-
bidas, Tabaco, Txteis, Confeces, Couros, Calados, Irodutos da Madeira,
Iapel e Irodutos de Iapel e Borracha. Evidentemente, essa classicao
misura atividades ligadas ao primeiro, ao segundo processamento e tambm
fabricao de produtos que tenham uma base natural com outros que
trabalham a partir de matrias-primas articiais''.
Na prtica, o que vai determinar se uma atividade uma agroindsria
genuna ou no o grau de desenvolvimento econmico do pas ou regio
em anlise. A natureza da produo es relacionada forma como esa
se apresenta e no ao tipo de produto em si. Iara a Fao, hoje em dia
cada vez mais difcil chegar a uma demarcao precisa sobre o que poderia
ser considerada uma atividade agroindusrial: o impaco dos processos de
inovao e as novas tecnologias sugerem um amplo e_ecro de agroindsrias
cuja matria-prima pode ser proveniente da biotecnologia ou de bases
sintticas, por exemplo (i,,;: ::,).
Observa-se, portanto, que a classicao da Fao misura o primeiro e o
segundo processamento, como o caso da indsria de vesurio e calados,
assim como atividades que se utilizam de matrias-primas no agrcolas,
como o caso de certos tipos de produtos fabricados pela indsria de bebidas
(refrigerantes por exemplo), borracha, txteis, etc. Iara as nalidades gerais
proposas pela Fao, essa diviso basante til, pois permite conciliar o nvel
tecnolgico de pases desenvolvidos com outros em desenvolvimento. Nos
pases desenvolvidos, muitas atividades que ocorriam de forma integrada,
em processamentos subseqentes, se e_ecializaram e passaram a se realizar
ii O citado trabalho de Nunes e Contini (:ccc) chega a incluir a siderurgia e a indsria
qumica como atividades pertencentes parcialmente ao c.i.
em esferas tecnolgicas disintas. No entanto, para efeito de comparao, a
m de reunir todas as situaes produtivas, essas atividades se apresentam
de forma conjunta.
Trabalhando-se com esses ic setores de atividade, a Fao esima que a
agroindsria processadora re_onda por ,i, do valor adicionado da
manufatura nos pases desenvolvidos em i,,. Iara os pases em desenvolvi-
mento, essa participao atinge c,, do total da indsria. Em comparao
com i,sc houve uma queda na participao da agroindsria no total da
indsria. Nese ano a participao dos pases indusrializados e dos em
desenvolvimento era, re_ecivamente, de ,,, e :,c'.
POLTICA AGROINDUSTRIAL NO BRASIL
As consideraes apresentadas na seo anterior so de grande importn-
cia, pois as aes voltadas para as polticas pblicas devem ser focadas e
delimitadas a partir do objeto que se pretende atingir. Dentre o arsenal
de polticas di_osio do governo exisem os insrumentos de polticas
macroeconmicas, como a taxa de juros, o cmbio, o controle de preos,
etc., que afetam a todas as empresas e cidados: as polticas regionais, como
os incentivos e subsdios, que tm um efeito horizontal de carter local: e
as polticas setoriais, que fazem um corte vertical atendendo aglomerados
de unidades produtivas como fazendas, indsrias e esabelecimentos
comerciais ao mesmo tempo.
As polticas setoriais se colocam dentro da tradio de foco e segmen-
tao nos programas de governo. Atravs das polticas setoriais elegem-se
prioridades de governo e selecionam-se mecanismos de apoio voltados
para o sucesso dos setores escolhidos. Essa tradio teve incio no Brasil no
perodo do ps-guerra com a preparao de Ilanos de Desenvolvimento,
traduzindo as prioridades colocadas em cada novo governo em relao
economia. Na dcada de i,,c, com a desregulamentao' e liberalizao
da economia, os governos deixaram de lado o planejamento e passaram a
i: FaoOnu Te State of Food and Agriculture i,,;. Fao Agriculture Series n. ,c. Roma, i,,;.
i, Muito mais que uma desregulamentao, podemos falar em uma crise de regulao por
parte do Esado ou uma desregulao.
Nead Estudos 15 156
adminisrar apenas as variveis bsicas da poltica macroeconmica. Dentro
dessa per_eciva, os ganhos na competitividade setorial teriam que passar
apenas por decises empresariais e no poderiam ser criados articialmente
por polticas de governo. Mais recentemente, essa viso tem se alterado e
os governos, de forma geral, eso criando polticas e incentivos necessrios
para o enfrentamento da competio internacional e gerao de emprego
e renda em setores-chave.
No Brasil, a agroindusrializao como esratgia de poltica pblica
relativamente recente. Analisando-se documentos ociais, observamos que
a poltica de elevar o valor agregado atravs do processamento de produtos
agrcolas comea a fazer parte do discurso governamental somente ao nal
dos anos i,oc. Antes disso, a agricultura era visa como um setor voltado
para si mesmo com a nalidade de produzir bens nais para exportao
ou para o consumo interno de alimentos.
Antes disso, tivemos apenas algumas intervenes pontuais que buscavam
atender as demandas da agroindsria, e por tabela da agricultura, ao mesmo
tempo em que se tocava em setores fundamentais para o nosso desempenho
macroeconmico. O exemplo mais acabado dessas intervenes foi a poltica
para o setor sucroalcooleiro que contava com uma alta dose de interveno e
regulao esatal por intermdio do i.. Insituto do Acar e do Alcool,
criado em i,,,. Nesse mesmo perodo, durante o governo \argas, foram
criados o Conselho Nacional do Caf, o Insituto do Iinho, do Mate e do
Sal. Todos esses rgos tinham como funo regular a produo, incentivar
as exportaes, aprovar e controlar emprsimos.
Naquele tempo, o i.. era o rgo de atuao mais complexa pois
tinha poderes para esabelecer preos e margens de lucro, inuenciando
diretamente o desempenho e as rendas de trabalhadores, fornecedores
de cana-de-acar (agricultores) e usineiros (indusriais). Com a criao
do Esatuto da Lavoura Canavieira em i,i, o i.. passou a gerir uma
avanada poltica para o setor que, do ponto de visa social, foi at mesmo
precursora da cir Consolidao das Leis do Trabalho que iria surgir
somente em i,:.
Em i,,;, com o surgimento da Creai Carteira de Crdito Agrcola e
Indusrial do Banco do Brasil , consolida-se o primeiro insrumento de
atuao direta do Esado no nanciamento agrcola ou agroindusrial. No
entanto, mais do que os prprios insrumentos inovadores de poltica agrcola
introduzidos pela Creai, emerge uma nova mentalidade de planejamento,
desa vez mais ligada aos grupos de presso insalados junto ao setor
indusrial. Segundo \iana (i,si), a Creai foi o embrio do r:rr depois
r:rrs (Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social) que
iria surgir i, anos depois funcionando como nanciador para invesimentos
agroindusriais e at mesmo para emprsimos de longo prazo para indsrias
bsicas ou durante toda a dcada de i,c.
O primeiro plano global de desenvolvimento para a economia brasileira
surgiu apenas no governo Dutra, prevendo invesimentos para o perodo
i,,-i,,,, e cou conhecido como Ilano Salte. Esse plano, cuja sigla signica
Sade, Alimentao, Tran_orte e Energia, encara a agricultura como
um setor cuja meta deveria ser a alimentao da crescente populao que
aua s cidades. O Ilano Salte teve uma exisncia efmera, com durao
de apenas um ano, e a sua preocupao com a produo de alimentos era
apenas retrica, pois o seu foco esava mais voltado para as aes assisenciais
visando a atender a massa de necessitados das cidades.
Um conjunto de insrumentos mais acabado visando ao desenvolvimento
agrcola e agroindusrial vai surgir apenas no Ilano de Metas do governo
Juscelino Kubitscheck (i,,;-i,oi). A preocupao com a produo agrcola
se inseria nesse plano em uma per_eciva muito mais no sentido de conter
as presses populares decorrentes da alta do cuso de vida que uma opo
de poltica de desenvolvimento. As metas ligadas ao plano de JK que
diziam re_eito agricultura eram em nmero de cinco: trigo, armazns e
silos, frigorcos e matadouros, mecanizao da agricultura e fertilizantes.
No entanto, devido ao grande volume de invesimentos, articulado com o
pacote previso para outros setores, foi possvel desencadear uma verdadeira
cruzada modernizadora no campo.
Apesar do esforo manifeso no Ilano de Metas de resolver o problema
da caresia, a alta do cuso de vida na cidade do Rio de Janeiro atingiu, em
i,,,, o nvel recorde de ,,,:. Dentre as inmeras causas apontadas, havia
quase unanimidade quanto inadequabilidade da esrutura de produo
e comercializao agrcola e do padro de nanciamento, ensejando a
necessidade das famosas reformas de base preconizadas pelo presidente
Joo Coulart. Mas, mais do que isso, a agricultura por si s no teria
Nead Estudos 15 158
capacidade de garantir as divisas necessrias para o processo de subsituio
das importaes que se aprofundava no perodo JK.
A grande mudana de orientao vai ocorrer em i,o, aps o golpe
militar. Nesse ano era divulgado o Iaeg Ilano de Ao Econmica do
Coverno cujo objetivo principal para o setor agropecurio era o de tirar a
agricultura do atraso. Iara resolver esse problema, o governo se propunha
a uma poltica de produo e uma poltica de mercados. As polticas de
produo j so por demais conhecidas e se resumem ao fornecimento de
insumos modernos agricultura. A poltica de mercados, por sua vez, foi
pouco analisada dada a sua importncia. Ela inclua um esforo maior na
abertura de mercados externos com incentivos a ramos de produo onde os
coecientes de mo-de-obra fossem relativamente altos. O Iaeg criava um
verdadeiro pacote exportador prevendo medidas que iam desde a rea de
cmbio, at isenes scais e nanciamentos, passando pela racionalizao
do processo burocrtico de exportao.
Em i,o,, atravs da Lei n. .s:,, foi criado o s:c Sisema Nacional
de Crdito Rural , que viria a ter uma grande importncia na agroindsria.
Juntamente com a criao desse aparato nanceiro que re_aldava a moder-
nizao na agricultura, surgiram insrues normativas criando um fundo
e_ecco para a agroindsria o Funagri (Fundo Ceral para a Indsria e
Agricultura) , ao mesmo tempo em que vinculavam a aplicao de recursos
esabelecidos pelas exigibilidades do crdito rural no utilizadas pelos bancos
a esse mesmo fundo. Ou seja, os bancos que tivessem interesse ou no
conseguissem aplicar os recursos previsos pelas exigibilidades esabelecidas
sobre depsitos visa pelo s:c teriam que deposit-los junto ao Banco
Central que iria redirecion-los para invesimentos na agroindsria. Iara
tanto, os bancos seriam remunerados com taxas equivalentes metade da
menor taxa de juros praticada para o crdito rural.
Alm do Funagri foram criados vrios outros fundos de nanciamento
junto ao r:rr, visando ao nanciamento indusrial, passando pela agro-
indsria. Entre esses fundos temos Fipeme, Iagri, Ironagri e todo o tipo
de combinao de letras envolvendo o apoio nanceiro agroindsria.
Embora o planejamento esivesse presente desde i,o, o Iaeg passa a ser
criticado diretamente por dissidncias dos militares e por vozes dentro da
academia que viam o reformismo do governo como muito tmido.
Com a ascenso do governo Cosa e Silva e seu minisro Delm Neto,
os planos do governo anterior so deixados de lado e com ele o seu laissez-
faire. Em seu lugar surge um plano claramente intervencionisa com
um programa de ocupao de e_aos por parte do Esado e de apoio
nanceiro pesado ao incipiente empresariado. Em i,os divulgado o rrr
Irograma Esratgico de Desenvolvimento para os anos i,os-i,;c.
O rrr vai concentrar seus projetos na rea agrcola e numa poltica massiva
de disribuio e abasecimento. E nessa poca que se insala a rede de
centrais atacadisas, as Ceasas, por todo territrio o nacional.
No que se refere agroindsria, o novo governo militar aciona uma
srie de recursos e_eccos com o objetivo de reduzir a subutilizao
da capacidade insalada da indsria e aproveitar as oportunidades que
surgiam para a exportao. Todavia, a esratgia do rrr esava fundada
principalmente no mercado interno. Os planejadores do governo acreditavam
na necessidade de se criar um mercado de massa para o setor indusrial'.
Em i,;c, com o governo Mdici, lanado o documento Metas e Bases
para a Ao do Coverno (i,;c-i,;i) que precedeu o I r:r Ilano
Nacional de Desenvolvimento. O Irograma Metas e Bases propunha uma
revoluo na agricultura e abasecimento tendo como objetivo transformar
o Brasil em importante exportador de carne e outros produtos agrcolas
no tradicionais, modernizando tambm o abasecimento interno. Essas
tarefas faziam parte das Crandes Irioridades de Coverno e ocupavam
o segundo lugar em uma escala de quatro grandes prioridades (ver Brasil,
Iresidncia da Repblica, i,;c).
O Irograma Metas e Bases colocou uma marca na poltica agropecuria
do governo e essa marca era a nfase na poltica de exportao. Com o
programa se propunha a denio de ramos prioritrios para expanso do
mercado interno, subsituio de importaes e promoo das exportaes.
Essas proposas foram aprofundadas depois no I r:r, que pretendia asse-
gurar um crescimento das exportaes em ic a.a. praticamente rompendo
com as preocupaes anteriores de disribuir renda. Segundo Macarini
(i,s), anteriormente a promoo s exportaes esava presente no discurso
ocial mas era apenas uma pea subsidiria. Com o I r:r, a esratgia
i Macarini (i,s).
Nead Estudos 15 160
exportadora passa a ncleo central de desenvolvimento, transformando o
Brasil em uma potncia agrrio-exportadora.
Em i,;,, sob o governo Ceisel, lana-se o ii r:r (i,;,-i,;,) que pode
ser viso como o documento mais acabado no que se refere ao esforo de
integrao agricultura-indsria. Divulgado juntamente com o ii Ilano de
Desenvolvimento da Cincia e Tecnologia, cria um aparato insitucional de
crdito, incentivos e ncleos visando ao aperfeioamento do pacote tecno-
lgico agroindusrial com suas ramicaes na fabricao de produtos de
origem animal e vegetal. Devido comoo causada pela crise do petrleo e
pelo surgimento de elevadas resries externas, o ii r:r assume a esratgia
de crescimento-a-qualquer-cuso, o que desencadeava uma enorme carga
de incentivos e subsdios para as indsrias com potencial exportador.
O governo partia da premissa de que haveria mercado para absorver
os produtos nacionais no exterior e que o Brasil tinha competitividade
garantida pela sua imensa fronteira agrcola, terras frteis, di_onibilidade
de mo-de-obra e de sisemas virios. Todavia esava claro que a economia
passava por uma fase de declnio cclico e, em meados dos anos i,;c, no
havia muito incentivo aos novos invesimentos. A soluo foi a de garantir
o invesimento em certos setores no prioritrios que tinham projetos.
Eram reas no esratgicas porm importantes, sendo que a principal era o
complexo agroindusrial onde se incentivou a entrada de capital esrangeiro
atravs de joint ventures.
Como resultado da poltica agroindusrial do perodo, temos o de-
senvolvimento acelerado dos setores de celulose e papel, lcool, carne de
aves, suco de laranja e derivados de soja. Duas modalidades de crdito se
desacaram: o crdito para novos invesimentos inclusive de infra-esrutura
e escoamento da produo e o crdito para capital de giro. Sobre ese
ltimo valeria fazer algumas observaes importantes.
Tendo em visa a necessidade natural de di_or de matrias-primas
durante o ano todo, embora esas s sejam produzidas pela agricultura em
perodos resritos, a agroindsria trabalha com a imobilizao de grandes
quantidades de capital. Iode-se dizer que, por se tratar de modo geral de
uma indsria leve os invesimentos em capital xo assumem uma proporo
mais modesa quando comparados ao capital de giro.
Iara atender a essas e_ecicidades foram desenvolvidas nessa poca
algumas linhas de crdito que, direta ou indiretamente, beneciavam a
agroindsria, a saber:
Ireos Mnimos a agroindsria poderia se beneciar da poltica de preos
mnimos para a agricultura. Os nanciamentos esariam di_onveis para
a agroindsria mediante o compromisso de compra atravs de pagamento
do preo mnimo aos produtores. Esses recursos muitas vezes serviam para
realizar a compra antecipada da safra de agricultores. Outra modalidade
praticada era o nanciamento direto de produtos processados atravs da
poltica de preos mnimos, como era o caso da seda e do vinho.
Aval agroindusrial no incio dos anos i,sc surgem algumas modalidades
de aval nanciado que permitiam liberar capital imobilizado ou ativos que
eram utilizados na concesso de garantias para outras aplicaes. O caso
mais conhecido era o do Iroasal Irograma de Apoio Agroindsria do
Setor Sucro-Alcooleiro. Esse programa permitia a susentao de subsdios
de equalizao para o acar e o lcool, tarefa que antes era feita diretamente
pelo i.. Insituto do Acar e do Alcool.
Com o esgotamento do padro de nanciamento da agroindsria
baseada em recursos do Tesouro, o nanciamento agroindusrial entrou
em uma nova fase. Com o Esado em crise, inicia-se o desmonte dos
mecanismos e insituies que permitiram a decolagem da agroindsria
brasileira. Coerente com esse processo de ajuses nos oramentos pblicos,
a economia passa por um grande movimento de desregulamentao.
A retirada da forte presena do Esado cria um impasse para a maior
parte dos setores agroindusriais consitudos. Ior um lado, muitos desses
setores ou cadeias agroindusriais no esavam em plena maturidade no
sentido de poderem assumir plenamente a esratgia e o planejamento
inerente ao desenvolvimento de seus negcios. Ior outro lado, a economia
brasileira enfrentava um momento particularmente difcil, com concorrncia
derivada da abertura comercial e a demanda por melhores produtos a
cusos mais baixos.
Assim, a virada da dcada de i,,c comprova que os setores que lograram
criar um consenso em torno de objetivos nicos e conseguiram iniciar
um processo de reesruturao do seu sisema de produo foram bem-
a.
b.
Nead Estudos 15 162
sucedidos. De outra parte, setores nascentes ou mesmo aqueles que no
contaram com o apoio do Esado passaram a conviver com diculdades
para o desenvolvimento dos seus negcios.
Nesse ambiente de mudana, o poder de coordenao da cadeia agro-
indusrial passa a transitar da agroindsria para os setores de disribuio.
Na realidade, em muitos casos, a disribuio organiza a produo, impe
padres de qualidade e dene margens para a agroindsria. Iara o setor
processador, ou mesmo para a agropecuria, essa funo de grande
complexidade pois, na maioria dos casos, esses elos da cadeia eso disantes
do mercado dicultando o ajuse em relao s mudanas do consumo e
necessria segmentao de mercado.
Esse novo quadro remete a uma nova di_uta entre capitais pelo controle
da informao, acesso aos mercados e, conseqentemente, melhores margens
de lucro. Iara tanto contribui a adoo de novas tecnologias impulsionadas
pela informtica e as telecomunicaes, como o caso do rri L|c:ror:c
Do:o Ir:crc|orgc e do gerenciamento conjunto dos uxos de produo
na cadeia de suprimentos. Os resultados dessa mudana nas relaes da
agroindsria com os demais elos da cadeia se reetem no crescimento das
fuses e aquisies e na emergncia de novas formas de relacionamento
atravs de parcerias e contratos de longo prazo com fornecedores e disri-
buidores.
Dos insrumentos de incentivo pblico ao desenvolvimento da agro-
indsria sobrou muito pouco nos anos i,,c. O crdito rural, que uiu
em grande quantidade no perodo de modernizao da agroindsria,
praticamente deixou de exisir. A principal fonte de nanciamento para
invesimento de capital de origem pblica a partir de meados da dcada
passou a ser o r:rrs, operando atravs de repasses de recursos obtidos
no exterior. Esses recursos, tomados junto ao sisema nanceiro a taxas
de juros reduzidas, permitiram a relocalizao e modernizao de plantas
indusriais, como foi o caso dos crditos obtidos pelos frigorcos (aves,
sunos e bovinos), conservas e leos vegetais. \ale ressaltar tambm que
o r:rrs continuou a nanciar com toda fora as insalaes de papel e
celulose e tambm a modernizao da indusria txtil, setor esse correlato
da agroindsria processadora.
Iara o nanciamento do capital de giro, que como vimos teve um papel
decisivo nas dcadas anteriores, as empresas mais slidas principalmente
as transnacionais, lanaram mo da sua capacidade de captao de recursos
no mercado internacional para o nanciamento das suas atividades. As
empresas exportadoras, por exemplo, podiam tomar emprsimos em mo-
eda nacional atravs de .ccs Adiantamento de Contratos de Cmbio ,
aplicando esses recursos no mercado nanceiro para poseriormente pagar
ao Banco Central as suas dvidas em dlares com reais supervalorizados
acrescidos dos altos juros obtidos com o rendimento das aplicaes.
Um exame supercial dos recentes movimentos de fuses e associaes
na rea alimentar no Brasil sugere a exisncia de um processo de reesru-
turao nos moldes observados nos pases desenvolvidos. De fato, desde
meados dos anos i,sc o ambiente empresarial brasileiro tem sido sacudido
pela entrada de novos competidores esrangeiros e tambm pela sada
de importantes empresas, nacionais e esrangeiras, da atividade (Brii,
i,,). Com certeza podemos armar que ese novo panorama competitivo
observado no Brasil a partir de ento guarda uma relao direta com as
mudanas observadas mo exterior e tambm com as novas oportunidades
emergentes no e_ao nacional.
Nos pases centrais, o processo de reesruturao na indsria de ali-
mentos teve incio j na dcada de i,;c. A crise nanceira internacional e a
reduo no crescimento das economias dos pases desenvolvidos, ao lado da
introduo de novas trajetrias tecnolgicas e novas formas organizativas e
gerenciais, levaram a uma acelerada reesruturao indusrial. Uma avalanche
de fuses e aquisies levou a uma nova geograa das empresas e a uma
mudana radical na forma de produzir e comercializar.
Creen (i,s,) denomina as mudanas ocorridas na indsria agroalimentar
internacional a partir dos anos i,;c de processo de rcccr:rogcm. Iara o autor,
trata-se de uma volta das empresas ao negcio principal (corc ous:rcss) e a sua
rea geopoltica de maior inuncia. A rcccr:rogcm passou a ser a esratgia
dominante junto s empresas transnacionais dados o baixo crescimento dos
mercados nos pases desenvolvidos e a consolidao dos blocos econmicos
ao nvel das economias nacionais. De fato, observa-se que as esratgias de
crescimento das empresas baseadas no velho paradigma jora:so do ps-guerra
se esgotaram com a elevao da renda nos pases desenvolvidos. Formas
Nead Estudos 15 164
de produzir que antes eram apenas de grande escala agora permitem mais
exibilidade tendo em visa a introduo de novas tecnologias.
Emerge, assim, um novo padro competitivo que incorpora as vantagens
da produo em massa, mas ao mesmo tempo privilegia a segmentao
de produtos e de mercados. Essa nova fase produtiva revela tambm a
falncia das polticas macroeconmicas dos esados nacionais abrindo
e_ao s novas formas de regulao econmica e social. Nesse contexto
h um reposicionamento intra-setorial e ao mesmo tempo inter-regional.
No primeiro caso, ele ocorre entre grandes e pequenas empresas: entre
produtores de matrias-primas, fabricantes e disribuio. No caso do
reposicionamento inter-regional, ese se d com o ressurgimento ou recon-
verso de atividades regionais, por um lado, e o desaparecimento de antigas
vantagens comparativas regionais por outro.
Como foi mencionado, o movimento observado no Brasil nesse setor
indusrial guarda uma relao direta com o novo ambiente competitivo
internacional. Resa saber apenas se esses movimentos apontam para a
reesruturao da indsria nos moldes internacionais ou so apenas reexos
da desordem competitiva causada pelos novos tempos. Nesse sentido, pode-
se armar que as antigas vantagens comparativas brasileiras so passveis
de reavaliao diante dessa nova realidade.
\antagens comparativas baseadas no baixo cuso da mo-de-obra e no
acesso a fontes de matrias-primas devem ser visas com reservas. Com a
mudana dos processos indusriais proporcionada pela introduo de um
novo paradigma tecnolgico, o peso dos cusos da fora de trabalho tende a
se reduzir. Nos Esados Unidos, por exemplo, o cuso da mo-de-obra nessa
indsria representa apenas i: do cuso indusrial (R.., i,,::,s) e tende
a se reduzir podendo se equiparar aos competidores que atuam em pases
de cuso de mo-de-obra reduzido'. Quanto proximidade das fontes de
matrias-primas, essa vantagem comparativa vem se reduzindo rapidamente
devido s sinergias proporcionadas pela formao de blocos econmicos e
i, \ale lembrar que, apesar de o trabalhador receber um salrio relativamente baixo no
Brasil, o cuso dessa mo-de-obra se eleva signicativamente devido aos encargos sociais
incidentes sobre o salrio e as pesadas de_esas de treinamento decorrentes do emprego
de trabalhadores pouco e_ecializados.
pela emergncia das biotecnologias. Em que pese a lentido dos processos
de suos::uc:or:smo e opropr:oc:or:smo (Coor.:, So, s Viii:so:,
i,,c), muitos pases do Terceiro Mundo, produtores de e_ecialidades, es-
to sendo deslocados do mercado pela utilizao crescente de sucedneos
desses produtos ou matrias-primas a preos competitivos.
Ior outro lado, o Brasil tem atrado empresas esrangeiras para a
produo de alimentos dado o seu enorme e emergente mercado. Apesar da
grande massa de miserveis que soma s milhes de indivduos abaixo da
linha da pobreza (I:sriruro Cir.r.:i., :cci) exise um contingente
enorme de famlias consumidoras de classe baixa alm de uma classe
mdia baixa vigorosa que gasa aproximadamente c de sua renda em
alimentao (Brii, i,,). Lado a lado com esses consumidores, convive
um esrato sosicado de classe mdia-alta e alta que detm o grosso da
renda nacional. Ademais, tanto o mercado de baixa como o de alta renda se
situam prioritariamente em uma rea geogrca denida, a regio Sudese,
que concentra ,,,, da renda nacional.
Esse talvez seja o diferencial competitivo mais relevante que poderia
explicar as importantes mudanas observadas na indsria agroalimentar em
geral nos anos i,,c. Apesar da desregulamentao e da retirada do Esado do
nanciamento, controle de preos e manuteno do sisema de abasecimento,
ocorreram importantes mudanas no segmento processador de alimentos
no rumo de uma maior competitividade com concentrao da oferta.
CONCLUSES
\imos nese captulo alguns importantes elementos que nos permitem avaliar
as proposas de poltica agroindusrial para o Brasil. Aps analisarmos o
alcance dos conceitos mais utilizados como Complexo Agroindusrial,
Agr:ous:rcss (ou agronegcio), Sisema Agroindusrial e outros, observamos
que a diferena no apenas semntica. Dependendo de como fazemos a
abordagem e como inclumos a agroindsria nos nossos clculos teremos
que analisar e propor diferentes movimentos para a poltica agroindusrial'.
io \ale lembrar ainda que no esamos sequer mencionando a polmica que exise com relao
importncia da Indsria Rural.
Nead Estudos 15 166
Nesse particular, o texto procurou reforar a necessidade de analisar os
grupos de presso e a sua inter-relao com o aparelho de esado de forma
a entender os limites colocados pelo planejamento que tem como base as
relaes de compra e venda entre segmentos da economia expressas na
matriz insumo-produto.
Demonsramos que nos anos i,oc e i,;c houve claramente uma Ioltica
Agroindusrial no Brasil. Essa poltica foi baseada na necessidade de integrar
a agropecuria no seu movimento a jusante com a indsria processadora.
Assim como o Esado se empenhou diretamente em fazer as ligaes da
agropecuria com os segmentos fornecedores de insumos modernos, houve
uma poltica e_ecca visando a agregar valor aos produtos agrcolas ex-
portados e promover a adaptao dos chamados bens salrios ao padro de
consumo urbano das camadas mdias da populao. Essa poltica teve como
expresso maior a criao e expanso do Funagri cujo papel foi fundamental
na indsria de carnes, leos vegetais, acar e lcool e outras.
Nos anos i,,c ocorreu o desmonte geral de toda a esrutura de nanci-
amento da agroindsria brasileira. Os setores mais bem organizados e que
conseguiram potencializar os incentivos e privilgios obtidos nas dcadas
anteriores lograram crescer e se ajusar abertura de mercado e desregulao
imposa pela crise scal do Esado. Os demais setores agroindusriais ainda
convivem com a falta de organizao, baixa capacidade de invesimento e
presses por parte de competidores externos.
Muito embora a poltica agroindusrial tenha deixado de exisir sob o
a_eco de interveno e regulao direta por parte do Esado, a dcada de
i,,c e o perodo imediatamente poserior caram conhecidos como uma
fase de grande crescimento da agropecuria e tambm dos produtos pro-
cessados de base agrcola. A explicao para esse fenmeno dupla: por um
lado, o Brasil parece ter aproveitado algumas boas oportunidades surgidas
no mercado internacional, como as crises de contaminao de produtos, a
epidemia da s:raromc ao :oco |ouco e da gr:pc ac o:cs e, por outro lado, houve
uma reesruturao indusrial pesada em alguns setores, movimento esse
decorrente da entrada de novos capitais e de um esreitamento das relaes
(tcnicas e nanceiras) com os setores a jusante da disribuio.
Evidentemente essas oportunidades, que foram potencializadas pela
elevao de preos nos mercados internacionais (e pelo real desvalorizado
a partir de i,,,) s puderam ser bem aproveitadas em setores organizados,
com alto grau de concentrao e, talvez por esse motivo, auto-regulados.
De todo modo, o setor agroindusrial brasileiro que emerge no incio do
sculo :i muito disinto das dcadas anteriores. Em seu favor ele conta
com um dinmico mercado interno com caracersicas muito semelhantes
aos mercados para os quais o pas exporta e um ncleo de empresas muito
capitalizadas e atuantes no cenrio nacional e internacional.
Olhando em retro_eco a agroindsria brasileira luz dos conceitos
apresentados, podemos apontar alguns elementos que sero determinantes
para os prximos anos.
Em primeiro lugar, teremos o reforo de um padro tecnolgico e
produtivo muito semelhante ao que se observa no reso do mundo, inclusive
pases desenvolvidos. Ou seja, no se pode dizer que a dicotomia entre
alimentos para a classe de maior renda ser signicativa no futuro dada a
disseminao de um padro de consumo comum para todo o mercado.
Iara re_onder s necessidades de segmentao de mercado, diferenciao
de produto e atender a agilidade imposa pela disribuio, a agroindsria
brasileira deve continuar o seu processo de modernizao. No passado, a
indsria de alimentos era considerada tradicional e tecnologicamente fria.
Ioje esse segmento da indsria combina as tecnologias de ponta desen-
volvidas em outros setores com um monitoramento consante da qualidade.
Essas caracersicas permitem apontar o processamento agroindusrial
como um setor de grande dinamismo na esrutura indusrial brasileira.
Finalmente, h uma clara tendncia concentrao na indsria de
alimentos, bebidas, papel e celulose e tecelagem, que so os principais
segmentos da agroindsria. Com o aumento da concentrao h um
evidente esreitamento da cadeia produtiva, deixando de lado um grande
nmero de pequenos fornecedores de matrias-primas e servios que no
puderam rebaixar cusos e elevar a qualidade dos produtos fornecidos. Essa
concentrao se torna mais evidente na medida em que os setores frente
da agroindsria se concentram, como os supermercados e companhias
exportadoras.
O grande desao para uma futura poltica agroindusrial conseguir
retomar minimamente alguns insrumentos de regulao de modo a no
permitir que a concentrao econmica e a enorme expanso da base
Nead Estudos 15 168
produtiva provoquem insabilidade em um setor como o de alimentos, que
de grande importncia para todos os cidados.
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S E G U N D A P A R T E
SITUAO ATUAL,
POLTICAS PBLICAS
RECENTES E
PERSPECTIVAS
5
DISTRIBUIO DA
RENDA E DA POSSE DA
TERRA NO BRASIL
Rodolfo Hoffmann
1. INTRODUO
Neste captulo ser analisada a distribuio da renda e da
posse da terra no Brasil, mostrando que a elevada concentra-
o da posse da terra foi um dos condicionantes bsicos da
desigualdade da distribuio da renda no pas. Inicia-se com
a descrio da distribuio da renda com base nos dados da
PNAD (Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios) de 2002.
Nas sees seguintes sero examinados os seguintes temas:
as poucas mudanas na desigualdade nas ltimas dcadas,
a distribuio da posse da terra, os determinantes do rendi-
mento e a importncia da distribuio da posse da terra como
condicionante das condies de vida da populao.
2. DISTRIBUIO DA RENDA EM 2002
Nesa seo so analisados, sob vrios ngulos, os dados sobre disribuio
da renda no Brasil obtidos na Iesquisa Nacional por Amosra de Domiclios
(r:.r) de :cc:. Inicialmente analisada a disribuio do rendimento
domiciliar pcr cop::o, considerando toda a populao e dividindo o pas
em o regies: Norte, Nordese, MC+ES+RJ, SI, Sul e Centro-Oese. A
mesma anlise repetida considerando apenas os domiclios da rea rural e
apenas os domiclios agrcolas, iso , domiclios com pessoas com atividade
principal na agricultura. Em seguida examinada a disribuio da renda
entre pessoas economicamente ativas com rendimento positivo.
A r:.r de :cc: no abrange a rea rural da antiga Regio Norte'.
Conseqentemente, a expresso Regio Norte, nesa seo, refere-se
populao de Tocantins e das reas urbanas de Rondnia, Acre, Amazonas,
Roraima, Iar e Amap.
O ms de referncia da pesquisa foi setembro de :cc:, quando o salrio
mnimo era s :cc,cc.
E importante ter em mente as limitaes dos dados sobre renda nas
r:.rs. O quesionrio procura captar tanto os rendimentos em dinheiro
como os pagamentos em e_cie, mas no considera o valor da produo
para autoconsumo, que pode ser um componente importante da renda real
de pequenos agricultores. Tambm no se considera um outro rendimento
implcito que o valor de aluguel da casa prpria usada pela famlia. Mas
a principal causa de subesimao das rendas a subdeclarao dos rendi-
mentos, e_ecialmente dos mais elevados. Ao examinar as vrias medidas de
posio da disribuio da renda no Brasil, apresentadas adiante, necessrio
admitir que o valor verdadeiro possa ser ,c ou icc maior. Como regra
prtica, rendimentos mdios e percentis obtidos diretamente da r:.r
devem ser divididos por c,o para obter uma esimativa do valor verdadeiro.
Dada a tendncia de subdeclarao maior no caso dos rendimentos mais
elevados, os dados das r:.rs devem subesimar as diferenas regionais
do pas e as medidas de desigualdade da disribuio da renda.
2. 1 . A DI STRI BUI O DO RENDI MENTO DOMI CI LI AR PER CAPI TA
Na amosra da r:.r de :cc: h ,s,.,i pessoas. Iara cada uma delas o
ircr fornece um fator de expanso, que o corre_ondente nmero de
pessoas na populao. Iode-se vericar, ento, que aquela amosra representa
uma populao de i;i.oo;.,,o pessoas.
Iara analisar a disribuio do rendimento domiciliar pcr cop::o vamos
nos resringir aos domiclios particulares permanentes e com declarao do
rendimento domiciliar, formando uma populao de o.,,s.;i: domiclios
i A partir de :cc a r:.r realizada em todo o territrio nacional.
Nead Estudos 15 174
com io;,:o milhes de pessoas. Como pessoas do domiclio so includas
a pessoa de referncia, o cnjuge, lhos, outros parentes e agregados, mas
no so includos moradores do domiclio classicados como pensionisas,
empregados domsicos ou parentes de empregado domsico. O rendimento
pcr cop::o obtido dividindo o rendimento domiciliar mensal pelo nmero
de pessoas do domiclio.
A Tabela i mosra as principais caracersicas da disribuio do rendi-
mento domiciliar pcr cop::o no Brasil e nas o regies consideradas.
TABELA 1 PRI NCI PAI S CARACTER STI CAS DA DI STRI BUI O
DO RENDI MENTO DOMI CI LI AR PER CAPI TA NO BRASI L E EM 6
REGI ES, DE ACORDO COM DADOS DA PNAD DE 2002.
ESTATSTICA BRASIL NORTE
(1)
NOR-
DESTE
MG,
ES
E RJ
SP SUL CENTRO-
OESTE
Domiclios
(1.000)
46.599 2.386 12.030 10.446 10.716 7.622 3.400
Pessoas
(1.000)
167.261 9.890 47.865 35.342 36.951 25.311 11.903
Pessoas/domiclio 3,59 4,15 3,98 3,38 3,45 3,32 3,50
Rdmto/
pessoa (R$)
327,5 236,1 181,0 356,9 464,6 377,6 373,5
Percentil 10 45,0 40,0 27,5 57,5 80,0 68,7 57,5
20 70,0 60,0 42,8 90,0 121,7 103,7 85,7
25 83,3 68,7 50,0 100,0 140,0 125,0 100,0
30 100,0 80,0 56,4 120,0 162,5 141,4 112,5
40 130,0 100,0 71,4 150,0 200,0 182,5 147,5
50 168,0 125,0 91,0 200,0 255,0 222,5 183,3
60 214,8 160,0 113,2 242,0 326,7 280,0 226,7
70 290,0 200,0 150,0 312,0 425,0 360,0 302,5
CON T I N U A
CONTINUAO
(1)
NOR-
DESTE
MG,
ES
E RJ
SP SUL CENTRO-
OESTE
75 340,0 240,0 175,0 368,4 500,0 411,7 370,0
80 405,0 286,2 200,0 443,7 599,3 500,0 460,0
90 700,0 493,3 350,0 750,0 1.000,0 783,3 800,0
95 1.125,0 783,3 585,0 1.225,0 1.500,0 1.200,0 1.333,3
99 2.666,7 1.942,5 1.700,0 2.833,3 3.300,0 2.570,0 3.275,0
% da renda
total dos
40% mais pobres 8,6 10,0 9,1 9,8 10,2 11,0 8,9
50% mais pobres 13,1 14,7 13,6 14,7 15,1 16,4 13,3
20% mais ricos 63,0 61,4 63,8 61,2 59,8 57,5 64,2
10% mais ricos 46,8 45,9 49,4 45,2 43,7 41,4 48,2
5% mais ricos 33,4 33,0 37,3 31,8 30,8 28,7 34,6
1% mais ricos 13,3 13,8 16,3 11,9 12,4 11,0 13,4
Relao mdias
10+/40
21,9 18,3 21,6 18,5 17,1 15,0 21,6
ndice de Gini 0,587 0,565 0,594 0,563 0,551 0,527 0,592
T de Theil 0,705 0,667 0,778 0,631 0,629 0,546 0,722
(1) Exclusive rea rural de RO, AC, AM, RR, PA e AP.
O valor declarado do rendimento mensal pcr cop::o no pas s ,:;,,c
de setembro de :cc:. Fazendo uma correo para a subdeclarao dos ren-
dimentos, esima-se que o rendimento pcr cop::o mdio aproximadamente
s ,,c,cc de setembro de :cc:.
I subsanciais variaes regionais no rendimento mdio, sendo o de
So Iaulo :,o vezes maior do que o do Nordese. A diferena ainda maior
para o rendimento mediano, vericando-se que o valor para So Iaulo (s
:,,) :,s vezes maior do que o do Nordese (s ,i). \erica-se que apenas
Nead Estudos 15 176
as regies Norte e Nordese tm rendimentos mdios e medianos menores
do que o Brasil como um todo.
A forte assimetria da disribuio da renda se reete no fato de o ren-
dimento mdio ser cerca de duas vezes maior do que o mediano. A relao
mdia/mediana supera : no Centro-Oese e ca em i,; na Regio Sul.
A Tabela i tambm mosra os valores dos decis, dos quartis e do ,,
o
e
,,
o
percentis. No Brasil o ,
o
quartil (ou ;,
o
percentil) um pouco maior do
que a mdia, indicando que pouco mais de um quarto da populao tem
rendimento acima da mdia. Na realidade, pode-se vericar que apenas :o
da populao tem rendimento domiciliar pcr cop::o superior ao mdio. No
Nordese e no Centro-Oese o ,
o
quartil mcror do que a mdia, indicando
que nessas regies menos de um quarto da populao tem rendimento pcr
cop::o superior ao mdio.
De acordo com os dados, pessoas com rendimento domiciliar pcr cop::o
maior ou igual a s i.i:, fazem parte do vigsimo mais rico da populao
brasileira, que se apropria de ,,, da renda total. Tendo em visa a subde-
clarao dos rendimentos, podemos armar que pessoas com rendimento
domiciliar pcr cop::o acima de s : mil (em setembro de :cc:) faziam
parte do vigsimo mais rico, que se apropriava de um tero da renda total.
E notrio que pessoas nessa faixa de renda geralmente no se consideram
ricas, sendo usualmente includas na classe mdia.
O nmero mdio de pessoas por domiclio maior (perto de ) nas duas
regies mais pobres. Nas demais regies, esse nmero no ultrapassa ,,,.
Se a curva de quantis de uma disribuio x nunca ca abaixo e ca,
pelo menos em algum intervalo, acima da curva de quantis da disribuio
y, diz-se que a disribuio x domina, em primeira ordem, a disribuio
y. Iode-se vericar, na Tabela i, que a disribuio do rendimento familiar
pcr cop::o no Nordese dominada pelas disribuies nas outras , regies.
O Norte domina o Nordese, mas dominado pelas outras regies. So
Iaulo domina as demais regies. Ocorrem cruzamentos entre as curvas de
quantis para as regies Centro-Oese, Sul e MC+ES+RJ.
Observa-se, na Tabela i, que o Nordese a regio com maior desi-
gualdade e que o Sul a regio com menor desigualdade. No Nordese o
rendimento mdio dos ic mais ricos :i,o vezes maior do que o rendimento
mdio dos c mais pobres, e no Sul essa relao igual a i,,c.
2. 2. RENDI MENTO DOMI CI LI AR PER CAPI TA PARA DOMI C LI OS RURAI S
Do total de pessoas consideradas na Tabela i, ic.oss mil (s,i) residem
em reas urbanas e :o.,;, mil (i,,,) residem em reas rurais, conforme
delimitao xada por ocasio do Censo Demogrco de :ccc. Uma vez
que o rendimento mdio das pessoas residentes em reas rurais (s i,,,cc)
muito mais baixo do que o das residentes em reas urbanas (s ,o,,c),
as primeiras cam com apenas o,, do rendimento total declarado.
A Tabela : apresenta as principais caracersicas da disribuio do
rendimento domiciliar pcr cop::o para os residentes em reas rurais, no
Brasil e nas regies analisadas. \erica-se, novamente, que o Nordese
a regio mais pobre, pois sua disribuio de rendimento domiciliar pcr
cop::o na rea rural dominada, em primeira ordem, pelas disribuies das
outras , regies. Os percentis da disribuio de Tocantins so sempre um
pouco mais altos do que os do Nordese, mas so superados pelos percentis
de MC+ES+RJ que, por sua vez, cam sempre abaixo dos percentis das
demais , regies. Mas no podemos ordenar, pelo critrio de dominncia
de primeira ordem, as disribuies de SI, Sul e Centro-Oese, pois as suas
curvas de quantis se cruzam.
TABELA 2 PRI NCI PAI S CARACTER STI CAS DA DI STRI BUI O DO
RENDI MENTO DOMI CI LI AR PER CAPI TA NA REA RURAL DO BRASI L E
EM 6 REGI ES, DE ACORDO COM DADOS DA PNAD DE 2002.
ESTATSTICA BRASIL TO(1) NOR-
DESTE
MG, ES
E RJ
SP SUL CENTRO-
OESTE
Domiclios (1.000) 6.720 81 3.268 1.023 579 1.324 444
Pessoas (1.000) 26.573 324 14.064 3.843 2.134 4.707 1.501
Rdmto/pessoa
(R$)
133,0 96,7 84,8 145,3 210,9 214,2 195,2
Percentil 10 25,0 28,7 20,0 33,3 50,0 49,2 39,0
20 40,0 40,8 30,0 50,0 70,0 66,7 60,0
CON T I N U A
Nead Estudos 15 178
CONTINUAO
ESTATSTICA BRASIL TO(1) NOR-
DESTE
MG,
ES
E RJ
SP SUL CENTRO-
OESTE
25 45,8 48,3 35,7 56,0 82,5 80,0 70,0
30 50,8 50,0 40,0 65,0 94,4 92,5 78,7
40 66,7 61,7 50,0 81,5 112,5 117,1 100,0
50 83,3 75,0 60,0 100,0 135,0 150,0 120,0
60 101,2 92,9 73,3 121,2 166,7 187,5 147,5
70 133,3 106,8 91,4 150,0 200,0 225,0 188,3
75 150,0 120,0 100,0 171,5 237,5 253,0 200,0
80 183,2 128,6 116,7 193,7 266,7 296,7 240,0
90 262,5 175,0 170,0 261,2 416,7 412,5 383,3
95 381,9 230,0 217,5 355,3 600,0 575,0 566,7
99 846,5 550,0 409,7 913,2 1253,5 1200,0 1500,0
% da renda
total dos
40% mais pobres 11,4 15,9 13,9 13,2 12,8 12,7 11,8
50% mais pobres 17,0 22,8 20,3 19,5 18,8 18,9 17,2
20% mais ricos 55,5 46,1 50,3 51,9 54,4 51,7 57,0
10% mais ricos 39,4 30,8 33,9 37,0 38,6 35,5 41,8
5% mais ricos 27,6 20,7 22,3 26,7 26,8 24,2 30,2
1% mais ricos 11,9 8,0 9,0 12,7 11,1 9,9 13,1
Relao mdias
10+/40
13,8 7,7 9,8 11,2 12,0 11,2 14,2
ndice de Gini 0,512 0,407 0,452 0,474 0,490 0,472 0,521
T de Theil 0,535 0,317 0,393 0,500 0,498 0,435 0,569
(1) Na PNAD de 2002, Tocantins o nico estado da Regio
Norte no qual foram coletados dados na rea rural.
Embora no seja apresentada uma tabela e_ecca para a disribuio
do rendimento domiciliar pcr cop::o na rea urbana, verica-se que o ndice
de Cini (G) e o T de Teil (l) para a rea urbana so, em todas as regies,
maiores do que os valores corre_ondentes para a rea rural. Alm disso, o
valor dessas medidas de desigualdade para o total de cada regio (apresentado
na Tabela i), que incorpora a desigualdade de rendimento cr:rc a rea rural
e a urbana, maior ou igual ao ndice corre_ondente para a rea urbana da
regio. Iara o Brasil temos G = c,,i: e l = c,,,, na rea rural, G = c,,;o
e l = c,o;: na rea urbana e G = c,,s; e l = c,;c, para o total.
Comparando as medidas de desigualdade nas Tabelas i e : interessante
notar a drsica mudana na posio relativa do Nordese. Na Tabela i,
incluindo tanto a rea rural como a rea urbana, o Nordese a regio
mais desigual, com G = c,,, e l = c,;;s, enquanto na Tabela :, resrita
s reas rurais, se desconsiderarmos o caso de Tocantins, o Nordese
a regio menos desigual, com G = c,,: e l = c,,,,. J para o caso do
Centro-Oese, verica-se que sua desigualdade relativamente elevada
tanto na Tabela i como na Tabela :.
2. 3. RENDI MENTO PER CAPI TA NA AGRI CULTURA
Nesa seo vamos examinar a disribuio do rendimento pcr cop::o para
pessoas de domiclios agrcolas. So considerados agrcolas os domiclios
onde h pelo menos uma pessoa ocupada cuja atividade principal seja
trabalho com rendimento na agricultura ou pelo menos i, horas semanais
de trabalho no remunerado (incluindo a produo para o prprio consumo
e a consruo para o prprio uso).
De acordo com a r:.r de :cc:, havia no Brasil ;.si,.,; domiclios
agrcolas. Trata-se de uma parcela da populao considerada na Tabela i,
mas roo se trata de um subconjunto da populao considerada na Tabela
:, pois h muitas famlias agrcolas em reas urbanas. Ao mesmo tempo,
h muitas famlias residentes na rea rural sem atividade agrcola relevante.
I .soc.c:i domiclios que so simultaneamente agrcolas e rurais e que
consituem um subconjunto tanto da populao considerada na Tabela
: como da populao considerada na Tabela ,, que mosra as principais
Nead Estudos 15 180
caracersicas da disribuio do rendimento domiciliar pcr cop::o para
pessoas de domiclios agrcolas.
O rendimento pcr cop::o mdio nos domiclios agrcolas (s i,i,ic)
pouco maior do que o rendimento mdio nos domiclios rurais (s i,,,cc).
Esse valor mais baixo para o subconjunto dos domiclios simultaneamente
agrcolas e rurais (s i:i,:c pcr cop::o).
Nota-se, na Tabela ,, que o Nordese a nica regio com rendimentos
mdio e mediano inferiores ao valor corre_ondente ao pas todo. \erica-
se, tambm, que no Brasil e nas regies Norte e Nordese o rendimento
mediano no chega a meio salrio mnimo (que em setembro de :cc: era
s :cc,cc). O rendimento mdio no Centro-Oese quase trs vezes maior
do que o valor corre_ondente no Nordese.
RENDI MENTO DOMI CI LI AR PER CAPI TA PARA DOMI C LI OS AGR COLAS NO
BRASI L E EM 6 REGI ES, DE ACORDO COM DADOS DA PNAD DE 2002.
(1)
NOR-
DESTE
MG, ES
E RJ
SP SUL CENTRO-
OESTE
Domiclios (1.000) 7.814 294 3.608 1.229 665 1.411 608
Pessoas (1.000) 32.956 1.453 16.513 4.940 2.588 5.232 2.230
Rdmto/pessoa
(R$)
151,1 152,2 89,0 166,8 251,0 237,3 257,1
Percentil 10 26,9 34,0 20,0 36,4 61,7 49,1 46,0
20 40,8 50,0 31,2 50,0 80,0 68,3 66,7
25 48,0 52,5 36,2 60,0 93,3 80,0 75,0
30 53,3 60,0 40,0 66,7 100,0 92,1 85,0
40 66,7 76,0 50,0 83,3 124,3 117,1 101,2
50 85,0 90,6 60,0 102,0 147,0 150,0 131,2
60 106,0 106,4 73,0 126,0 175,0 187,5 160,0
CON T I N U A
CONTINUAO
(1)
NOR-
DESTE
MG,
ES
E RJ
SP SUL CENTRO-
OESTE
70 136,0 128,6 90,9 152,5 210,0 225,0 200,0
75 157,5 148,0 100,0 176,0 240,0 256,0 230,0
80 186,0 170,0 116,0 200,0 290,0 300,0 275,0
90 280,0 250,0 170,0 290,0 435,0 440,0 483,3
95 416,7 366,7 230,0 450,0 650,0 666,7 750,0
99 1.225,0 1.248,0 530,0 1.300,0 2.070,0 1.598,7 2.450,0
% da renda total dos
40% mais pobres 10,6 12,1 13,5 12,1 12,7 11,6 10,0
50% mais pobres 15,6 17,5 19,7 17,7 18,0 17,2 14,5
20% mais ricos 59,5 58,7 52,3 56,5 58,3 56,2 63,8
10% mais ricos 44,7 45,3 36,6 42,3 44,4 41,1 50,1
5% mais ricos 33,5 35,6 25,6 32,0 34,0 30,1 38,8
1% mais ricos 16,4 18,6 11,6 14,7 16,2 13,4 18,4
Relao mdias
10+/40
16,9 15,0 10,8 14,0 14,0 14,2 20,1
ndice de Gini 0,551 0,535 0,471 0,517 0,524 0,516 0,587
T de Theil 0,697 0,733 0,464 0,600 0,662 0,580 0,843
(1) Exclusive rea rural de RO, AC, AM, RR, PA e AP.
Considerando os percentis apresentados na Tabela ,, verica-se que a
disribuio do rendimento pcr cop::o nos domiclios agrcolas da Regio
MC+ES+RJ domina, em primeira ordem, a disribuio no Norte, que,
por sua vez, domina a disribuio no Nordese. As disribuies dessas
, regies so dominadas pelas disribuies de SI, Sul ou Centro-Oese.
O critrio de dominncia de primeira ordem no permite ordenar as dis-
tribuies em SI, Sul e Centro-Oese, pois h cruzamentos das re_ecivas
curvas de quantis.
Nead Estudos 15 182
E interessante notar que a desigualdade sempre maior entre os domi-
clios agrcolas (Tabela ,) do que entre os domiclios rurais (Tabela :).
\erica-se, na Tabela ,, que a regio com maior desigualdade entre
pessoas de domiclios agrcolas o Centro-Oese, e a regio com menor
desigualdade o Nordese, da mesma maneira que ocorre na Tabela : (para
domiclios rurais). Ressalte-se a mudana radical de posio do Nordese,
que na Tabela i a regio mais desigual.
2. 4. O RENDI MENTO DAS PESSOAS ECONOMI CAMENTE ATI VAS
A Tabela mosra as principais caracersicas da disribuio do rendimento
de todas as fontes de pessoas economicamente ativas, no Brasil e nas o regies
analisadas, em :cc:. So consideradas apenas as pessoas economicamente
ativas com valor positivo para aquele rendimento, totalizando cerca de ;i,,
milhes de pessoas.
Como em setembro de :cc: o salrio mnimo era s :cc,cc por
ms, verica-se que os rendimentos mdio e mediano por pessoa eco-
nomicamente ativa no pas corre_ondiam a ,,,, e i,;, salrios mnimos,
re_ecivamente.
Crande nmero de pessoas declarou rendimento igual ao salrio mnimo.
Essa freqncia e_ecialmente elevada em :cc: pelo fato de o salrio
mnimo ser um nmero redondo. Note-se que, no Nordese, tanto o c
o

percentil como a mediana (,c
o
percentil) so iguais a s :cc,cc.
Como o terceiro quartil (;,
o
percentil) um pouco menor do que a
mdia, conclui-se que menos de :, da populao economicamente ativa
com rendimento do pas tinha rendimento superior mdia (s oo,,;c).
De acordo com os dados, quem ganha mais de s :.:cc,cc pertence
ao vigsimo mais rico. Fazendo uma correo para a subesimao dos
rendimentos, pode-se armar que quem ganhava mais de s .ccc,cc em
setembro de :cc: esava entre os , mais ricos, que se apropriavam de um
tero da renda total. E quem ganhava mais de s :.,cc,cc pertencia ao
dcimo mais rico, que cava com quase metade da renda total.
Observa-se, na Tabela , que a desigualdade do rendimento por pessoa
economicamente ativa maior no Nordese e no Centro-Oese, e relati-
vamente baixa no Sul e no Esado de So Iaulo, de maneira semelhante
ao que foi consatado na Tabela i, quando examinamos a disribuio do
rendimento domiciliar pcr cop::o.
E interessante observar, na Tabela , que nem sempre as diferentes
medidas de desigualdade ordenam as regies da mesma maneira. Uma
comparao entre o Norte e o conjunto MC+ES+RJ indica que o Norte
mais desigual conforme o T de Teil, mas menos desigual conforme o
L de Teil: isso ocorre porque o T de Teil mais sensvel a modicaes
na cauda direita da disribuio (note que os i mais ricos cam com i,,
da renda no Norte e com apenas i:,c em MC+ES+RJ), ao passo que
o L de Teil reete mais o que ocorre com os relativamente pobres (note
que a proporo da renda apropriada pelos ,c mais pobres io, no
Norte e i,,; em MC+ES+RJ).
RENDI MENTO DAS PESSOAS ECONOMI CAMENTE ATI VAS COM RENDI MENTO,
NO BRASI L E EM 6 REGI ES, DE ACORDO COM DADOS DA PNAD DE 2002.
(1)
NOR-
DESTE
MG, ES
E RJ
SP SUL CENTRO-
OESTE
Pessoas (1.000) 71.488 3.838 18.295 15.451 16.635 11.923 5.346
Rdmto. mdio 665,7 551,5 396,4 673,8 921,6 707,8 755,2
Percentil 10 100 100 55 150 200 170 150
20 200 200 100 200 290 200 200
25 200 200 120 200 300 250 200
30 210 200 150 236 350 280 245
40 280 240 200 300 400 320 300
50 350 300 200 350 500 400 360
60 405 360 250 430 600 500 450
70 560 450 300 600 800 600 600
75 650 500 366 676 1.000 744 700
CON T I N U A
Nead Estudos 15 184
CONTINUAO
(1)
NOR-
DESTE
MG,
ES
E RJ
SP SUL CENTRO-
OESTE
80 800 600 400 800 1.200 900 804
90 1.442 1.100 750 1.500 2.000 1.500 1.600
95 2.200 1.800 1.225 2.300 3.000 2.300 2.800
99 5.420 4.800 4.000 5.300 6.800 5.200 6.500
% da renda total dos
40% mais pobres 10,1 11,5 10,5 11,0 11,6 11,7 10,2
50% mais pobres 14,7 16,4 15,6 15,7 16,5 16,9 14,4
20% mais ricos 62,2 60,9 62,6 61,0 59,3 58,8 64,4
10% mais ricos 46,6 45,9 48,9 45,3 43,2 43,1 49,2
5% mais ricos 33,3 33,4 36,9 31,9 30,3 30,4 35,4
1% mais ricos 13,2 14,3 16,3 12,0 11,9 11,8 14,1
Relao mdias
10+/40
18,5 16,0 18,6 16,5 14,9 14,7 19,4
ndice de Gini 0,569 0,548 0,575 0,551 0,534 0,530 0,583
T de Theil 0,670 0,654 0,753 0,618 0,580 0,573 0,724
L de Theil 0,600 0,536 0,628 0,546 0,505 0,508 0,609
(1) Exclus\ive rea rural de RO, AC, AM, RR, PA e AP.
Do total de pessoas economicamente ativas consideradas na Tabela ,
apenas i,, (ic.,s, mil pessoas) tm atividade principal na agricultura.
Uma vez que seu rendimento mdio declarado (s ,,,c de setembro de
:cc:) quase s mais baixo do que a mdia geral, as pessoas ocupadas
na agricultura cam com apenas s,i do rendimento total (considerando o
rendimento de todas as fontes). Esse o resultado de um processo persisente
de perda da importncia relativa da agropecuria na economia brasileira.
3. CRESCIMENTO E INRCIA DA DESIGUALDADE
De i,oc a i,;c ocorreu um extraordinrio aumento da desigualdade da
disribuio da renda no Brasil. Esse aumento foi muito menos intenso
no setor primrio do que no setor urbano (denido como o conjunto dos
setores secundrio e tercirio). De acordo com Langoni (i,;,, p. si), entre
i,oc e i,;c, o ndice de Cini da disribuio do rendimento das pessoas
economicamente ativas (rr.) com rendimento cresce de c,,c para c,,;:
para pessoas ocupadas no setor primrio o ndice de Cini passa de c,,
para c,, enquanto no setor urbano esse ndice salta de c,s para c,,,.
O crescimento do rendimento mdio maior no setor urbano (+,s) do
que no setor primrio (+i), aumentando a desigualdade intersetorial.
Cabe ressaltar que a participao do setor primrio na rr. com rendimento
cai de ; em i,oc para c em i,;c.
De i,;c a i,sc ocorreu o inverso: a desigualdade e o rendimento mdio
crescem mais para a populao economicamente ativa (rr.) na agricultura
(incluindo pecuria, extrao vegetal e pesca) do que para a rr. no setor
urbano. O crescimento mais rpido do rendimento mdio na agricultura faz
com que diminua a desigualdade intersetorial. Uma anlise da disribuio
da renda na rr. agrcola com rendimento e classicada como empregado,
autnomo ou empregador, em i,;c e i,sc, mosra que o rendimento mdio
real dessas pessoas cresceu mais de icc na dcada, enquanto o rendimento
mediano aumentou ,s. Todos os indicadores mosram que ocorreu
fortssimo crescimento da desigualdade nessa parcela da rr. (Iomann,
i,,cb). Nessa dcada a proporo da rr. ocupada no setor agrcola caiu
de ,, para :,,,.
Iara o Brasil como um todo, verica-se que entre i,;c e i,sc a desi-
gualdade cresce quando se considera a disribuio da renda entre pessoas
economicamente ativas, mas permanece praticamente inalterada quando
se considera a disribuio da renda entre famlias. Isso se deve, essencial-
mente, ao crescimento do nmero de pessoas economicamente ativas por
famlia, devido crescente participao das mulheres na fora de trabalho
(Iomann e Kageyama, i,so).
No perodo i,oc-i,sc houve subsancial diminuio da pobreza
absoluta. A proporo de pessoas economicamente ativas com rendimento
Nead Estudos 15 186
real inferior a um salrio mnimo (SM) de agoso de i,sc diminui de ,s
em i,oc para , em i,sc. Cabe ressaltar que essa reduo da pobreza
absoluta seria subsancialmente maior se no houvesse ocorrido aumento
na desigualdade da disribuio da renda. Se a renda de todos tivesse
crescido tanto quanto cresceu a mdia, sem alterar a desigualdade da
disribuio, a proporo de pessoas com menos de i SM em i,sc seria
apenas :o.
Aps i,sc houve, sem dvida, vrias alteraes na disribuio da
renda no Brasil. Algumas foram temporrias, como os efmeros efeitos
bencos do Ilano Cruzado, captados pela r:.r de i,so, ou o pico de
desigualdade alcanado em i,s,, associado ao descontrole inacionrio
do nal do governo do presidente Sarney (Iorr.::, :ccc). Outras
so associadas com modicaes de longo prazo na esrutura demogrca
ou econmica, como a diminuio do nmero de pessoas por famlia, a
reduo na participao dos jovens e o crescimento do nmero de idosos
(associados reduo da taxa de natalidade e crescimento da e_erana de
vida), a crescente participao das mulheres no mercado de trabalho e o
crescimento da importncia relativa do setor de servios. Apesar disso, a
desigualdade da disribuio da renda no Brasil tem mosrado extraordinria
esabilidade nas duas ltimas dcadas. Analisando o perodo de i,;; a i,,,,
Barros, Ienriques e Mendona (:ccc) mosram que o ndice de Cini da
disribuio do rendimento domiciliar pcr cop::o permanece prximo de
c,oc, os ic mais ricos cando com cerca de s da renda total e os ,c
mais pobres cando com aproximadamente i:.
4. A DISTRIBUIO DA POSSE DA TERRA
Nesa seo ser examinada a concentrao da posse da terra no Brasil.
Inicialmente so lembrados os fundamentos hisricos dessa concentrao,
citando os trabalhos que permitem um aprofundamento do tema. Em
: Cabe ressaltar que a linha de pobreza xada no valor real do maior salrio mnimo vigente
em agoso de i,sc, e no no salrio mnimo corrente.
, De :cci a :cc as r:.rs indicam que houve reduo sisemtica da desigualdade da
disribuio no rendimento domiciliar per capita. \er Ipea (:cco).
seguida so analisados os dados sobre a esrutura fundiria dos ltimos
Censos Agropecurios. Finalmente sero sumariamente comentadas outras
fontes de dados sobre a esrutura fundiria.
4. 1 . HI STRI A
O trabalho clssico sobre a concentrao da propriedade fundiria no Brasil,
desde a disribuio das sesmarias, o livro de Alberto Iassos Cuimares
intitulado Quatro sculos de latifndio.
Embora a forma legal bsica de consituio da propriedade rural no
Brasil, at is::, fosse a sesmaria, essa no era a nica via de acesso posse
da terra, pois multiplicavam-se as posses e, com elas, ganhava largas
dimenses e consisncia a nova classe dos pequenos cultivadores de terra
(Cuimares, i,os, p. iis). A Resoluo de i; de julho de is::, extinguindo
o regime de sesmarias, apenas sancionava um fato consumado.
A partir de is::, sucedem-se as doaes das terras pblicas que se iriam
converter em imensos latifndios, mas tambm prosseguem as ocupaes
de lotes menores, por parte dos pequenos cultivadores, intensicando-se os
litgios, as contendas entre sesmeiros e posseiros connantes, os esbulhos
dos lavradores sem recursos pelos senhores dos latifndios (Cuimares,
i,os, p. iis-ii,).
Um marco importante a Lei de Terras de is,c, que representa uma
ntida opo da classe que detinha o poder poltico em favor da consolidao
da grande propriedade rural. De acordo com Cuimares (i,os, p. i,) a Lei
de Terras visava a trs objetivos: proibir as aquisies de terras por outro
meio que no a compra, elevar os preos das terras e dicultar sua aquisio
e desinar o produto das vendas de terras importao de colonos.
E interessante contrasar a legislao fundiria brasileira com a corre_on-
dente legislao norte-americana no sculo i. Enquanto a Lei brasileira
de is,c dicultava o acesso terra pelo trabalhador livre, o Homcscoa A:,
de iso:, nos Esados Unidos, esabelecia a disribuio gratuita de terras
razo de ioc acres (cerca de o, ha) por famlia [\er Cui.\rs (i,os,
p. i,,) e Iurr.: (i,oo, p. ,, ,,, i:, e i;o)]. Cosa (i,;;) faz uma
comparao entre a poltica de terras no Brasil e nos Esados Unidos naquela
poca, armando que os membros da elite brasileira assemelhavam-se, em
Nead Estudos 15 188
alguns a_ecos, aos fazendeiros sulisas do \elho Sul norte-americano, com
a diferena essencial de que controlavam a nao (p. i,).
A abolio da escravatura no alterou a esrutura fundiria. Abolido
o trabalho escravo, praticamente em nenhuma parte houve modicaes
de real signicao na forma de organizao da produo e mesmo na
disribuio da renda (Fur.ro, i,o;, p. i,).
Assim, o Brasil chegou ao sculo com uma esrutura fundiria
altamente concentrada, caracerizada pela coexisncia de latifndios e
minifndios. As excees mais desacadas so as reas onde houve um
processo de colonizao baseado em propriedades familiares, com imigrantes
europeus. Esse sisema de colonizao teve relativo sucesso e importncia
apenas em algumas regies do E_rito Santo, do Iaran, de Santa Catarina
e do Rio Crande do Sul.
4. 2. A DI STRI BUI O DA POSSE DA TERRA NO BRASI L
DE ACORDO COM OS CENSOS AGROPECURI OS
Nese item ser analisada a disribuio da posse da terra no Brasil utilizando
os dados dos Censos Agropecurios de i,;,, i,sc, i,s, e i,,,-i,,o.
,.:... O corcc::o ac cs:ooc|cc:mcr:o ogropccur:o
O ircr dene como esabelecimento agropecurio todo terreno de rea
contnua, independente do tamanho ou situao (urbana ou rural), formado
de uma ou mais parcelas, subordinado a um nico produtor, onde se
processasse uma explorao agropecuria,. Excluram-se da invesigao
os quintais de residncias e hortas domsicas (ircr, i,,sa, p. :,).
A partir do Censo Agropecurio de i,;,, as parcelas no-connantes
exploradas em conjunto, por um mesmo Irodutor, foram consideradas
como um nico esabelecimento desde que esivessem situadas no mesmo
Setor e utilizassem os mesmos recursos tcnicos (mquinas, implementos
e insrumentos agrrios, animais de trabalho, etc.) e os mesmos recursos
humanos (o mesmo pessoal), esando subordinadas a uma nica adminis-
trao (do Irodutor ou de um Adminisrador) (ircr, i,;,, p. iii).
So transcritas partes do trabalho de Iomann e Craziano da Silva (i,,,).
Uma das novidades do Censo Agropecurio de i,,,-i,,o foi a mudana
no perodo de referncia, que passou a ser o ano agrcola, em lugar do ano
civil: outra foi a mudana na poca de coleta dos dados, que foi feita no
segundo semesre, a partir de agoso de i,,o. O ircr adverte que, por
causa disso, os resultados do Censo de i,,,-i,,o no so esritamente
comparveis aos dos Censos Agropecurios anteriores. (ircr, i,,sa, p. :,).
Assinala que h, no Brasil, um nmero no de_rezvel de esabelecimentos
agropecurios com natureza precria e transitria, sendo facilmente
identicveis apenas durante o perodo entre o plantio e a colheita da safra.
Na entressafra, muitas vezes so poucos os vesgios da atividade agrcola
que se desenvolveu na rea na safra anterior, e freqentemente o re_onsvel
pela produo no pode ser encontrado na regio em que se localiza o
esabelecimento, pois terminou seus trabalhos e deixou o local. Isso pode
acontecer, por exemplo, com esabelecimentos operados por parceiros e
arrendatrios, que recebem um pedao de terra para cultivar mas que, depois
da colheita, devolvem essa terra ao dono, desfazendo seu vnculo com a
mesma. Em zonas mais remotas, at proprietrios que exploram a terra
muitas vezes residem longe do esabelecimento e regisram presena apenas
ocasional no perodo da entressafra Em suma, embora a coleta de dados
feita a partir de agoso de i,,o tenha captado informaes referentes a uma
nica safra, o que por si s representa um avano em relao ao que ocorreu
nos censos anteriores, o perodo de coleta corre_ondeu poca em que
aqueles esabelecimentos de exisncia temporria, que tiveram produo
na safra de i,,,-i,,o, no mais exisiam (ircr, i,,sa, p. ,c).
Ao comparar o Censo Agropecurio de i,,,-i,,o com os anteriores,
necessrio sempre ter em mente a possibilidade de mudanas nos resultados
serem devidas, no todo ou em parte, alterao no perodo de coleta
dos dados. Uma maneira de obter concluses mais seguras examinar a
seqncia dos censos de i,;,, i,sc, i,s, e i,,,-i,,o. Se a srie de dados
mosrar uma tendncia de variao sempre com o mesmo sentido, podemos
, Tambm no Censo de i,,c o perodo de coleta foi alterado de setembro para julho, tendo
causado disoro nos resultados obtidos do nmero de esabelecimentos, pessoal ocupado
e rea cultivada. (Informao verbal de Manoel Antonio S. da Cunha, tcnico aposentado
do ircr).
Nead Estudos 15 190
car mais conantes de esar captando um fenmeno real. Ior outro lado,
mudanas bruscas no ltimo censo, particularmente quando possam ser
associadas com a no-captao de esabelecimentos de natureza precria,
provavelmente so devidas alterao no perodo de coleta dos dados.
Cabe esclarecer que as medidas de desigualdade da disribuio da posse
da terra apresentadas a seguir foram calculadas a partir das tabelas divulgadas
pelo ircr com o nmero e a rea total dos esabelecimentos agropecurios
em i, esratos de rea, mas incluem esimativas da desigualdade acr:ro desses
esratos. Essas esimativas so obtidas admitindo que a disribuio dentro
dos esratos com limite superior nito tem funo de densidade linear e
que a disribuio no esrato sem limite superior denido (icc.ccc ha ou
mais) a de Iareto com dois parmetros. Essas mesmas pressuposies
so utilizadas para interpolar os percentis (inclusive a mediana).
,.:.:. A a:s:r:ou:oo ao possc ao :crro corjormc o cora:oo ao proau:or
Uma maneira de avaliar os efeitos da mudana no perodo de coleta dos dados
do Censo Agropecurio analisar o que ocorre para cada uma das quatro
condies do produtor (proprietrio, arrendatrio, parceiro e ocupante).
E_era-se que os dados sejam mais afetados no caso de arrendatrios e
parceiros, pois nesses casos seriam mais freqentes os esabelecimentos de
natureza precria, que deixam de exisir na entressafra.
A Tabela , mosra a evoluo do nmero de esabelecimentos (em
milhares) por condio do produtor, com base nos dados dos Censos
Agropecurios de i,;,, i,sc, i,s, e i,,,-i,,o. Observa-se que o nmero
de arrendatrios se mantm prximo de ,sc milhares nos Censos de
i,;,, i,sc e i,s, e cai, bruscamente, para menos da metade em i,,,-i,,o.
O nmero de parceiros, que nunca foi inferior a :,, milhares no perodo
i,;,-i,s,, e que inclusive mosra tendncia crescente, cai para :;; milhares
em i,,,-i,,o: a reduo de i,s, para i,,,-i,,o de ,;,o. O nmero
de ocupantes se reduz de i/, entre i,s, e i,,,-i,,o, assumindo em i,,,-
i,,o um valor subsancialmente menor do que em qualquer um dos trs
censos anteriores. O comportamento do nmero de esabelecimentos de
proprietrios muito diferente. Embora haja uma pequena reduo entre
i,s, e i,,,-i,,o (,,s), o nmero de esabelecimentos no ltimo censo
supera subsancialmente os valores observados em i,;, e i,sc.
O contrase entre a evoluo dos esabelecimentos controlados pelos
prprios proprietrios e dos esabelecimentos adminisrados por arrenda-
trios e parceiros ca claro na Tabela o. A participao dos primeiros no
nmero total de esabelecimentos agropecurios do pas permanece entre
o e oo de i,;, a i,s, e salta para ;,, em i,,,-i,,o. Ior outro lado, a
participao de parceiros e arrendatrios no nmero total de esabelecimentos
permanece acima de i; de i,;, a i,s, e cai para ii,: em i,,,-i,,o.
Iode-se vericar que os esabelecimentos que deixam de exisir (ou
no so captados) no Censo Agropecurio de i,,,-i,,o no so uma
parcela aleatria da populao. \amos considerar, particularmente, os
esabelecimentos de arrendatrios. A Tabela ; mosra que a rea mdia
para essa condio do produtor permanece entre i; e :: hecares de i,;,
a i,s,, mas de ,:,, hecares em i,,,-i,,o.
TABELA 5 NMERO E REA TOTAL DOS ESTABELECI MENTOS
AGROPECURI OS COM DECLARAO DE REA, CONFORME CONDI O
DO PRODUTOR E TRS ESTRATOS DE REA. BRASI L, 1975 A 1995-1996.
CONDI-
O
PRO-
DUTOR
E ANO
MENOS DE 10 HA 10 A MENOS
DE 100 HA
100 HA E MAIS TOTAL
N
O
REA
TOTAL
(1.000
HA)
N
O
REA
TOTAL
(1.000
HA)
N
O
REA
TOTAL
(1.000
HA)
N
O
REA
TOTAL
(1.000
HA)
Proprietrio
1975 1.181.651 5.024 1.592.798 51.760 424.630 231.992 3.199.079 288.777
1980 1.241.209 5.246 1.682.147 55.136 466.415 264.252 3.389.771 324.633
1985 1.431.270 5.773 1.813.879 59.790 500.913 274.785 3.746.062 340.348
1995-96 1.396.271 5.577 1.722.972 57.119 484.388 268.958 3.603.631 331.655
Arrendatrio
1975 481.839 1.120 68.132 1.968 19.911 6.610 569.882 9.698
1980 475.057 1.114 86.816 2.497 23.520 9.226 585.393 12.837
1985 466.777 1.039 85.049 2.651 22.683 8.067 574.509 11.758
1995-96 200.245 448 52.827 1.657 14.864 6.544 267.936 8.649
CONTINUA
Nead Estudos 15 192
CONTINUAO
CONDI-
O
PRO-
DUTOR
E ANO
MENOS DE 10 HA 10 A MENOS
DE 100 HA
100 HA E MAIS TOTAL
N
O
REA
TOTAL
(1.000
HA)
N
O
REA
TOTAL
(1.000
HA)
N
O
REA
TOTAL
(1.000
HA)
N
O
REA
TOTAL
(1.000
HA)
Parceiro
1975 232.606 924 63.871 1.307 2.581 886 299.058 3.118
1980 247.288 908 67.650 1.431 3.466 1.492 318.404 3.831
1985 365.262 1.187 73.056 1.570 5.549 2.163 443.867 4.920
1995-96 238.912 585 34.240 836 3.879 1.753 277.031 3.175
Ocupante
1975 705.769 1.914 174.148 5.136 40.516 15.254 920.433 22.304
1980 634.465 1.736 180.161 5.431 42.961 16.386 857.587 23.553
1985 801.513 1.987 188.356 5.554 38.697 10.358 1.028.566 17.899
1995-96 566.946 1.271 106.448 3.081 16.191 5.781 689.585 10.133
Total
1975 2.601.860 8.983 1.898.949 60.172 487.638 254.742 4.988.447 323.896
1980 2.598.019 9.004 2.016.774 64.494 536.362 291.356 5.151.155 364.854
1985 3.064.822 9.987 2.160.340 69.565 567.842 295.373 5.793.004 374.925
1995/96 2.402.374 7.882 1.916.487 62.694 519.322 283.035 4.838.183 353.611
Fonte: IBGE, Censos Agropecurios.
TABELA 6 DI STRI BUI O PORCENTUAL DO NMERO DE
ESTABELECI MENTOS AGROPECURI OS E DA SUA REA TOTAL PELAS
QUATRO CONDI ES DO PRODUTOR. BRASI L, 1975 A 1995-1996.
CONDIO
DO
PRODUTOR
1975 1980 1985 1995-1996
N
O
REA N
O
REA N
O
REA N
O
REA
Proprietrio 64,1 89,2 65,8 89,0 64,7 90,8 74,5 93,8
Arrendatrio 11,4 3,0 11,4 3,5 9,9 3,1 5,5 2,4
Parceiro 6,0 1,0 6,2 1,0 7,7 1,3 5,7 0,9
Ocupante 18,5 6,9 16,6 6,5 17,8 4,8 14,3 2,9
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
TABELA 7 REAS MDI A E MEDI ANA POR ESTABELECI MENTO AGROPECURI O,
CONFORME A CONDI O DO PRODUTOR. BRASI L, 1975 A 1985.
CONDIO
DO
PRODUTOR
REA MDIA (HA) REA MEDIANA (HA)
1975 1980 1985 1995-
96
1975 1980 1985 1995-
96
Proprietrio 90,3 95,8 90,9 92,0 15,9 16,1 15,3 15,2
Arrendatrio 17,0 21,9 20,5 32,3 1,9 2,1 1,9 2,3
Parceiro 10,4 12,0 11,1 11,5 4,7 4,3 3,4 2,2
Ocupante 24,2 27,5 17,4 14,7 2,9 3,2 2,6 2,1
Total 64,9 70,8 64,7 73,1 8,9 9,7 8,4 10,1
Os resultados apresentados at aqui sugerem que vrias modicaes
observadas entre os Censos Agropecurios de i,s, e i,,,-i,,o eso
associadas a esabelecimentos de parceiros e arrendatrios, no havendo,
previamente, uma tendncia de variao no sentido e com a dimenso em
Nead Estudos 15 194
que ela ocorreu. Tudo indica, portanto, que aquelas modicaes se devem,
essencialmente, modicao no perodo de coleta dos dados do Censo. E
provvel que a maior parte da reduo no nmero de esabelecimentos de
arrendatrios e parceiros se deva ao fato de que eles no foram captados
na coleta de dados do Censo Agropecurio de i,,,-i,,o. Os dados no
permitem armar que tenha ocorrido, efetivamente, uma diminuio no
nmero desses esabelecimentos.
Como conseqncia, necessrio analisar com cuidado todas as modi-
caes nas caracersicas da disribuio da posse da terra no Brasil entre
i,s, e i,,,-i,,o, tentando avaliar at que ponto as mudanas podem ser
devidas no-captao de esabelecimentos de natureza precria no ltimo
Censo Agropecurio.
A Tabela ; mosra que a rea mdia dos esabelecimentos agropecurios
recenseados aumentou de o,; hecares em i,s, para ;,,i hecares em
i,,,-i,,o, um crescimento de i,. Mas a rea mdia dos esabelecimentos
de proprietrios (para os quais a no-captao , certamente, menos fre-
qente) cresceu pouco mais de i (de ,c,, para ,:,c ha). A maior parte do
crescimento da mdia geral pode ser explicada pela mudana no perodo
de coleta dos dados. Note-se que enquanto a rea mediana de todos os
esabelecimentos recenseados oumcr:o de s, para ic,i hecares, a rea
mediana dos esabelecimentos de proprietrios mosra |:gc:ro rcauoo.
E importante ressaltar, por outro lado, que pode ter havido, tambm, uma
efetiva reduo no nmero de arrendatrios e parceiros, e aumento da sua
rea mdia, pelo menos em algumas regies do pas. No Esado de So Iaulo,
por exemplo, tanto para parceiros como para arrendatrios, a rea mdia por
esabelecimento tem crescido continuamente desde o Censo Agropecurio
de i,;,. Os dados referentes a esse esado sero analisados poseriormente.
A Tabela s apresenta o ndice de Cini da disribuio da posse da terra
no Brasil e para cada uma das quatro condies do produtor. Iara toda
a populao recenseada, o ndice es prximo a c,so desde i,;,. Iara os
proprietrios, o ndice de Cini permanece prximo de c,s,, nos ltimos
trs censos agropecurios. Nesses casos, parece que a mudana no perodo
de coleta dos dados no tem nenhum efeito relevante, no afetando a
esabilidade, em nvel elevado, da desigualdade da disribuio da posse
da terra no pas.
TABELA 8 NDI CE DE GI NI E NDI CE DE ATKI NSON (TRANSFORMAO
DO L DE THEI L) DA DI STRI BUI O DA POSSE DA TERRA CONFORME
A CONDI O DO PRODUTOR. BRASI L, 1975 A 1995-1996.
CONDIO
DO
PRODUTOR
NDICE DE GINI NDICE DE ATKINSON
1975 1980 1985 1995-
96
1975 1980 1985 1995-
96
Proprietrio 0,830 0,835 0,834 0,836 0,818 0,826 0,830 0,834
Arrendatrio 0,871 0,882 0,878 0,890 0,850 0,870 0,869 0,897
Parceiro 0,651 0,718 0,752 0,830 0,566 0,654 0,694 0,792
Ocupante 0,861 0,863 0,833 0,850 0,844 0,853 0,818 0,831
Total 0,855 0,857 0,858 0,857 0,856 0,860 0,865 0,867
As maiores alteraes no valor do ndice de Cini, na Tabela s, so
observadas para os parceiros. Entre i,;, e i,,,-i,,o, o ndice dessa categoria
aumenta consantemente de c,o,i para c,s,c. Mas sabemos, da Tabela ,,
que o nmero de parceiros recenseados cresceu de i,;, at i,s,, e depois
diminuiu ,;,o. No se trata, portanto, de um fenmeno homogneo ao
longo dos :c anos. Entre os dois ltimos censos, ocorre reduo drsica no
nmero de parceiros com reas intermedirias (entre : e ,c ha) e aumento
nas caudas da disribuio (menos de i ha e mais de :ccc ha), de maneira que
a desigualdade aumenta basante quase sem alterar a rea mdia (ver Tabela ;).
Sabemos que o ndice de Cini uma medida de desigualdade mais
sensvel a alteraes na disribuio nas vizinhanas da sua mediana. A
relativa esabilidade do ndice de Cini da disribuio da posse da terra entre
proprietrios pode esar deixando de revelar modicaes em outras partes
da disribuio, sendo aconselhvel o uso de outras medidas de desigual-
dade. A Tabela , mosra que, para os esabelecimentos de proprietrios, a
proporo da rea total corre_ondente aos , maiores permanece prxima
de oo desde i,;,, mas a proporo da rea total corre_ondente aos ,c
menores mosra uma persisente tendncia de diminuio. Ior isso, o ndice
de Atkinson, que uma medida de desigualdade particularmente sensvel
Nead Estudos 15 196
a modicaes na cauda inferior da disribuio, mosra uma tendncia
persisente de crescimento no caso dos esabelecimentos explorados pelos
proprietrios (e tambm para o total de esabelecimentos agropecurios),
como mosra a Tabela s. E verdade que o ndice muda muito pouco nos
trs ltimos Censos, permanecendo igual a c,s, se considerarmos um valor
arredondado na segunda decimal. De qualquer maneira, no h nenhuma
indicao de tendncia de reduo da desigualdade da disribuio da posse
da terra nesse perodo.
TABELA 9 PORCENTAGEM DA REA TOTAL CORRESPONDENTE AOS
50% MENORES (50) E AOS 5% MAI ORES (5+) ESTABELECI MENTOS,
CONFORME A CONDI O DO PRODUTOR. BRASI L, 1975 A 1995-1996.
CONDIO
DO
PRODUTOR
50 5+
1975 1980 1985 1995-
96
1975 1980 1985 1995-
96
Proprietrio 3,6 3,4 3,3 3,2 65,7 66,5 66,2 66,3
Arrendatrio 2,8 2,3 2,3 1,6 74,9 75,7 73,0 73,8
Parceiro 11,3 8,4 7,3 4,5 45,3 53,8 58,7 69,7
Ocupante 2,9 2,6 3,4 3,3 70,7 69,5 63,5 69,0
Total 2,5 2,4 2,3 2,3 68,7 69,3 69,0 68,8
Note-se que as medidas de desigualdade apresentadas se referem
disribuio dos esabelecimentos agropecurios de acordo com sua rea,
roo levando em considerao as famlias ocupadas na agropecuria que no
possuem qualquer rea de terra. Atribuindo a essas famlias esabelecimentos
com rea igual a zero, verica-se que o ndice de Cini da disribuio da posse
da terra no Brasil se torna praticamente igual a c,, (Iomann, i,s:).
,.:.,. O coso ao Mo:o Grosso
Sabemos que a disribuio da posse da terra no Brasil mosra diferenciaes
regionais muito importantes. Como no h e_ao, nese texto, para uma
anlise pormenorizada por Unidade da Federao, vamos analisar apenas
dois esados, comeando com o Mato Crosso, que um caso onde o efeito
da mudana no perodo de coleta dos dados notrio.
A Tabela ic mosra que no Mato Crosso o nmero de esabelecimentos
agropecurios cujo re_onsvel proprietrio quase triplica entre i,;, e
i,,,-i,,o. Esse nmero aumenta ic entre i,;, e i,s, e ocorre novo
aumento de c entre i,s, e i,,,-i,,o. O comportamento do nmero
de esabelecimentos de arrendatrios e parceiros radicalmente diferente.
O nmero de esabelecimentos de arrendatrios es prximo de ic mil
em i,sc e i,s,, crescendo nesse perodo: em i,,,-i,,o esse nmero se
reduz a menos de um sexto do valor observado em i,s,. O nmero de
esabelecimentos de parceiros cresce :, entre i,sc e i,s, e em i,,,-i,,o
se reduz a menos de um quinto do valor observado em i,s,.
A Tabela ii mosra que a natureza dos esabelecimentos de arrendatrios
e parceiros regisrados no Censo Agropecurio de i,,,-i,,o muito
diferente do tipo mdio observado nos Censos anteriores. Note-se, por
exemplo, que a rea mdia por arrendatrio em i,,,-i,,o mais do que
dez vezes maior que em i,s,.
Em uma anlise cuidadosa e competente de uma verso anterior dese
texto, Antonio Florido, gerente do Censo Agropecurio do ircr, chamou
nossa ateno para o fato de que a interpretao das mudanas observadas
nos dados do Mato Crosso dicultada pelo fato de se tratar de um esado
que em i,s, ainda tinha caracersicas de fronteira agrcola. Mas, mesmo
com essa ressalva, nos parece que a causa principal das mudanas drsicas
observadas no nmero e na natureza de arrendatrios e parceiros entre i,s,
e i,,,-i,,o a mudana no perodo de coleta.
o Dados referentes a outros esados podem ser encontrados em trabalho di_onvel na |omc pogc
do Insituto de Economia: :::.cco.ur:comp.or, clicando, em seqncia, Nuc|co ac Lcorom:o
Agr:co|o, |roc:o Rurr.no, lcx:os, lcx:os poro Do:r|ooa, D:sr:ou:oo ao |ossc ao lcrro ro
Bros:| c ros Ur:aoacs ao Icacrooo, corjormc o Cora:oo ao |roau:or, .,;o o .,,,-,.
Nead Estudos 15 198
TABELA 10 NMERO DE ESTABELECI MENTOS AGROPECURI OS
COM DECLARAO DE REA E SUA DI STRI BUI O PELAS QUATRO
CONDI ES DO PRODUTOR. MATO GROSSO, 1975 A 1995-1996.
CONDIO
DO
PRODUTOR
1975 1980 1985 1995-1996
N
O
% N
O
% N
O
% N
O
%
Proprietrio 23.980 42,8 35.725 56,4 48.832 62,7 68.213 86,6
Arrendatrio 13.158 23,5 9.820 15,5 10.328 13,3 1.641 2,1
Parceiro 2.066 3,7 3.887 6,1 5.001 6,4 968 1,2
Ocupante 16.839 30,0 13.886 21,9 13.753 17,7 7.927 10,1
Total 56.043 100,0 63.318 100,0 77.914 100,0 78.749 100,0
Na seo .:.i dese trabalho reproduzimos as advertncias do ircr
para as limitaes decorrentes da mudana no perodo de coleta. Entretanto,
ao comentar os resultados observados e comparar dados do Censo de
i,,,-i,,o com Censos anteriores, o prprio ircr parece esquecer aquelas
advertncias. No volume do Censo Agropecurio referente a Mato Crosso,
por exemplo, no se faz nenhuma meno ao problema da mudana no
perodo de coleta dos dados ao comentar a drsica reduo na proporo
de esabelecimentos de arrendatrios (ircr, i,,sb, p. ,i).
TABELA 11 REAS MDI A E MEDI ANA DOS ESTABELECI MENTOS
AGROPECURI OS DO MATO GROSSO, CONFORME A
CONDI O DO PRODUTOR, DE 1975 A 1995-1996.
CONDIO
DO
PRODUTOR
1975 1980 1985 1995-
96
1975 1980 1985 1995-
96
Proprietrio 874,7 899,2 746,6 707,5 46,8 69,9 60,5 67,9
Arrendatrio 15,3 43,5 40,1 456,9 4,1 4,7 5,1 41,7
Parceiro 10,6 44,8 30,3 162,6 4,0 5,0 5,4 7,8
Ocupante 44,6 131,8 59,0 85,8 5,1 7,4 7,3 55,3
Total 391,6 545,7 485,6 633,0 9,1 21,8 28,4 64,0
O ndice de Cini da disribuio da posse da terra de Mato Crosso c,,ic
em i,s, e c,s;i em i,,,-i,,o. Como a rea mdia cresce de s,,o para o,,,c
hecares, poderamos dizer que os esabelecimentos desse esado se tornaram
maiores e menos desiguais. Mas grande parte dessa aparente mudana se
deve, certamente, ao fato de que o ltimo Censo Agropecurio no captou
grande nmero de pequenos esabelecimentos de natureza precria.
,.:.,. O coso ao Ls:oao ac Soo |ou|o
No caso do Esado de So Iaulo no ocorrem mudanas to bruscas como
no Mato Crosso, mas h uma diminuio muito intensa no nmero de
esabelecimentos de arrendatrios e parceiros entre i,s, e i,,,-i,,o, que
certamente tambm es associada mudana no perodo de coleta de dados.
Note-se, na Tabela i:, que o nmero de esabelecimentos de arrendatrios
es prximo de ,c mil em i,;,, i,sc e i,s, e em i,,,-i,,o esse nmero
cai para is.oc,. O nmero de esabelecimentos de parceiros, que foi sempre
superior a ,: mil nos Censos Agropecurios de i,;, a i,s,, cai para ic.;o:
em i,,,-i,,o.
TABELA 12 NMERO DE ESTABELECI MENTOS AGROPECURI OS
COM DECLARAO DE REA, CONFORME A CONDI O DO
PRODUTOR. ESTADO DE SO PAULO, 1975 A 1995-1996.
CONDIO DO
PRODUTOR
ANO
1975 1980 1985 1995-1996
Proprietrio 199.152 187.005 195.854 179.022
Arrendatrio 29.408 29.143 30.469 18.609
Parceiro 32.273 40.227 37.227 10.762
Ocupante 17.298 16.670 18.308 9.367
Total 278.131 273.045 281.858 217.760
A intensa reduo no nmero de esabelecimentos cujo produtor
arrendatrio, parceiro ou ocupante, no perodo de i,s, a i,,,-i,,o, faz
com que a participao dos esabelecimentos de proprietrios no Esado de
Nead Estudos 15 200
So Iaulo atinja s:,: em i,,,-i,,o, embora nos Censos Agropecurios
anteriores analisados tenha se situado ao redor de ;c, como se pode
vericar na Tabela i,.
TABELA 13 DI STRI BUI O PORCENTUAL DO NMERO DE
ESTABELECI MENTOS AGROPECURI OS E DA SUA REA TOTAL PELAS QUATRO
CONDI ES DO PRODUTOR. ESTADO DE SO PAULO, 1975 A 1995-1996.
CONDIO
DO
PRODUTOR
1975 1980 1985 1995-1996
N
O
REA N
O
REA N
O
REA N
O
REA
Proprietrio 71,6 91,6 68,5 89,6 69,5 86,9 82,2 90,2
Arrendatrio 10,6 4,6 10,7 5,8 10,8 7,4 8,5 6,7
Parceiro 11,6 1,8 14,7 2,7 13,2 3,4 4,9 2,1
Ocupante 6,2 2,0 6,1 2,0 6,5 2,3 4,3 1,0
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
A Tabela i mosra que a rea mdia dos esabelecimentos de arrendat-
rios e parceiros no Esado de So Iaulo cresce monotonicamente desde i,;,.
E pouco provvel, nesse caso, que o crescimento dessas reas mdias de i,s,
a i,,,-i,,o seja devido opcros mudana no perodo de coleta de dados
do Censo Agropecurio. Note-se que a rea mediana dos esabelecimentos
de arrendatrios tambm cresce monotonicamente desde i,;,. Quando
se examinam as reas mdia e mediana de todos os esabelecimentos
agropecurios paulisas, observa-se que elas so basante esveis no perodo
i,;,-i,s, e apresentam subsancial acrscimo em i,,,-i,,o. Isso causado,
essencialmente, pelo aumento da participao dos proprietrios no total
de esabelecimentos, j que a rea mdia dessa categoria bem maior que
a rea mdia de arrendatrios, parceiros ou ocupantes. Nota-se que tanto
a rea mdia como a rea mediana dos esabelecimentos de proprietrios
a:m:rucm de i,s, a i,,,-i,,o. Assim, o crescimento da rea mdia geral
pode ser explicado pela no-captao de esabelecimentos de arrendatrios
e parceiros no ltimo Censo Agropecurio.
TABELA 14 REAS MDI A E MEDI ANA POR ESTABELECI MENTO
AGROPECURI O, CONFORME A CONDI O DO PRODUTOR.
ESTADO DE SO PAULO, 1975 A 1995-1996.
CONDIO
DO
PRODUTOR 1975 1980 1985 1995-
96
1975 1980 1985 1995-
96
Proprietrio 94,5 96,6 89,8 87,5 25,7 26,4 24,5 23,9
Arrendatrio 32,3 39,9 49,2 62,9 8,7 10,6 13,9 17,6
Parceiro 11,7 13,4 18,3 33,7 7,6 7,3 7,0 4,5
Ocupante 23,6 23,7 25,6 18,2 6,3 5,4 5,3 4,8
Total 73,9 73,8 71,8 79,8 17,4 17,3 17,3 20,7
O ndice de Cini da disribuio da posse da terra no Esado de So
Iaulo na ltima linha da Tabela i, pode sugerir uma ligeira diminuio
da desigualdade em i,,,-i,,o. Entretanto, da mesma maneira que no
Mato Crosso, essa aparente reduo da desigualdade pode ser devida
no-captao de esabelecimentos de natureza precria no ltimo Censo
Agropecurio. Nota-se que o ndice de Cini de disribuio da terra entre
esabelecimentos de proprietrios, quando arredondado na segunda decimal,
permanece igual a c,;, nos ltimos trs Censos.
; Informaes adicionais obtidas junto Secretaria da Agricultura de So Iaulo do conta
de problemas de cobertura geogrca no Censo de i,,,-i,,o em algumas regies do
esado (como a de Campinas, por exemplo) em funo do desesmulo dos recenseado-
res recrutados pelo ircr decorrente da baixa remunerao do trabalho de coleta dos
quesionrios em campo.
Nead Estudos 15 202
TABELA 15 NDI CE DE GI NI DA DI STRI BUI O DA POSSE DA TERRA CONFORME
A CONDI O DO PRODUTOR. ESTADO DE SO PAULO, 1975 A 1995-1996.
CONDIO DO
PRODUTOR
ANO
1975 1980 1985 1995/96
Proprietrio 0,755 0,751 0,752 0,749
Arrendatrio 0,754 0,741 0,744 0,752
Parceiro 0,512 0,591 0,703 0,841
Ocupante 0,752 0,786 0,799 0,764
Total 0,775 0,774 0,772 0,760
,.:.,. D:s:r:ou:oo ao possc ao :crro ros Rcg:ocs c
ros Ur:aoacs ao Icacrooo cm .,,,-.,,
A Tabela io mosra as principais caracersicas da disribuio da posse da
terra em i,,,-i,,o nas Crandes Regies e nas Unidades da Federao.
A rea mdia por esabelecimento relativamente baixa no Nordese e
no Sul e extraordinariamente elevada no Centro-Oese. Alagoas e Sergipe
so as Unidades da Federao com menores reas mdias. As reas medianas
so baixas em todos os esados do Nordese e superam os oc ha apenas no
Mato Crosso do Sul, Mato Crosso, Cois, Tocantins e Roraima.
Santa Catarina e E_rito Santo so as nicas Unidades da Federao
com ndice de Cini abaixo de c,;, ndice de Atkinson abaixo de c,o e
mais de s da rea total corre_ondendo aos esabelecimentos abaixo da
mediana da disribuio. J o dual do T de Teil, que uma medida de
desigualdade relativamente mais sensvel ao que ocorre na cauda direita
da disribuio, apresenta valores relativamente baixos (abaixo de c,;,) em
Tocantins, Cois, Santa Catarina e E_rito Santo.
TABELA 16 PRI NCI PAI S CARACTER STI CAS DA DI STRI BUI O
DA POSSE DA TERRA NAS GRANDES REGI ES E NAS UNI DADES DA
FEDERAO, CONFORME DADOS DO CENSO AGROPECURI O DE 1995-
1996: NMERO DE ESTABELECI MENTOS E SUA REA, NDI CE DE GI NI (G),
DUAL DO T DE THEI L (U) E DE ATKI NSON (A) E PORCENTAGEM DA REA
CORRESPONDENTE AOS 50% MENORES (50
) E AOS 5% MAI ORES (5

+
).
UNIDADE
GEOGRFICA
NMERO
ESTABEL.
REA
(1.000
HA)
REA (HA) G U A 50 5+
MDIA MEDIANA
Brasil 4.838.183 353.611 73,1 10,1 0,857 0,905 0,867 2,3 68,8
Norte 443.570 58.359 131,6 28,8 0,821 0,892 0,830 3,6 65,6
Nordeste 2.309.085 78.296 33,9 3,4 0,859 0,895 0,866 2,1 67,6
Sudeste 840.881 64.086 76,2 19,0 0,768 0,783 0,757 4,9 53,2
Sul 1.002.427 44.360 44,3 13,4 0,744 0,781 0,686 7,5 56,8
Centro-Oeste 242.220 108.510 448,0 64,9 0,832 0,855 0,840 2,8 62,4
RO 76.954 8.890 115,5 39,1 0,766 0,893 0,735 6,4 61,6
AC 23.788 3.183 133,8 56,4 0,723 0,804 0,715 8,4 54,6
AM 83.022 3.323 40,0 7,7 0,809 0,909 0,789 4,2 62,4
RR 7.395 2.977 402,5 76,7 0,815 0,840 0,830 5,1 65,0
PA 206.199 22.520 109,2 26,6 0,815 0,926 0,828 3,9 65,8
AP 3.275 700 213,8 52,6 0,835 0,927 0,857 3,3 68,3
TO 42.937 16.766 390,5 114,2 0,728 0,710 0,701 6,4 47,2
MA 353.937 12.561 35,5 1,4 0,904 0,926 0,929 1,0 73,5
PI 206.998 9.660 46,7 3,0 0,874 0,910 0,898 1,3 68,1
CE 339.217 8.964 26,4 3,0 0,846 0,860 0,843 2,7 64,4
RN 90.976 3.734 41,0 4,2 0,853 0,868 0,868 2,0 66,2
PB 146.455 4.109 28,1 3,6 0,835 0,846 0,829 3,0 64,0
PE 258.483 5.581 21,6 3,4 0,822 0,845 0,809 3,6 62,6
CONTINUA
Nead Estudos 15 204
CONTINUAO
UNIDADE
GEOGRFICA
NMERO
ESTABEL.
REA
(1.000
HA)
REA (HA) G U A 50 5+
MDIA MEDIANA
AL 115.038 2.142 18,6 2,1 0,865 0,899 0,853 2,6 71,7
SE 99.058 1.703 17,2 2,0 0,848 0,858 0,856 2,3 65,4
BA 698.923 29.843 42,7 6,7 0,835 0,889 0,823 3,2 66,2
MG 496.258 40.812 82,2 19,8 0,773 0,789 0,763 4,6 53,3
ES 73.208 3.489 47,7 18,0 0,692 0,725 0,632 8,6 46,6
RJ 53.655 2.416 45,0 9,0 0,791 0,775 0,818 3,4 53,4
SP 217.760 17.369 79,8 20,7 0,760 0,765 0,741 5,6 52,7
PR 369.807 15.947 43,1 12,8 0,743 0,780 0,687 7,1 54,7
SC 203.237 6.613 32,5 13,4 0,673 0,719 0,597 10,6 49,1
RS 429.383 21.801 50,8 13,8 0,763 0,793 0,712 6,9 59,7
MS 49.248 30.943 628,3 67,3 0,823 0,798 0,878 1,6 55,3
MT 78.749 49.850 633,0 64,0 0,871 0,899 0,880 2,1 70,0
GO 111.764 27.473 245,8 66,6 0,741 0,717 0,721 5,6 47,7
DF 2.459 245 99,6 17,5 0,802 0,818 0,799 3,3 55,8
4. 3. OUTRAS FONTES DE DADOS SOBRE A ESTRUTURA FUNDI RI A
O cadasro de imveis rurais do Incra outra fonte importante de dados
sobre a esrutura fundiria no pas.
Enquanto o csooc|cc:mcr:o ogropccur:o do ircr uma unidade de
produo agropecuria com uma nica adminisrao, o :m:c| ruro|
uma unidade de propr:caoac. Imvel rural, para os ns de cadasro, o
prdio rsico, de rea contnua, formada de uma ou mais parcelas de terra,
pcr:crccr:c o um mcsmo aoro, quc sco ou posso scr u::|:zoao em explorao
agrcola, pecuria, extrativa vegetal ou agro-indusrial, independente de sua
localizao na zona rural ou urbana do Municpio, com as seguintes resries:
i. Os imveis localizados na zona rural do municpio cuja rea total for inferior
a ,.ccc m
:
no so abrangidos pela classicao de Imvel Rural e no so
objeto de cadasro.
:. Os imveis rurais localizados na zona urbana do municpio somente sero
cadasrados quando tiverem rea total igual ou superior a : ha e tiverem
produo comercializada (Incra, i,;).
O primeiro cadasro de imveis rurais do Brasil foi feito em i,o;
pelo Ibra (Insituto Brasileiro de Reforma Agrria). Depois vieram os
recadasramentos realizados pelo Incra (Insituto Nacional de Colonizao
e Reforma Agrria) em i,;:, i,;s e i,,:.
As Tabelas i; e is mosram alguns indicadores bsicos da esrutura
fundiria no pas de acordo com os dados do cadasro de i,o; e dos recadas-
tramentos de i,;:, i,;s e i,,:, e tambm os dados da situao do cadasro
em c,/c/i,,s. Iara i,,: so apresentados tanto os indicadores obtidos
a partir dos dados publicados em Esatsicas Cadasrais Emergenciais
Recadasramento i,,: como os resultados baseados nas novas tabelas
obtidas na Unicamp.
TABELA 17 NMERO DE I MVEI S RURAI S COM I NFORMAO DE
REA, REA TOTAL, REA MDI A E REA MEDI ANA. BRASI L, 1967-1998.
ANO NMERO DE
IMVEIS
REA TOTAL
(1.000 HA)
REA MDIA
(HA)
REA MEDIANA
(HA)
1967 3.638.931 360.104 99,0 17,3
1972 3.387.173 370.275 109,3 18,7
1978 3.071.085 419.902 136,7 20,6
1992(1) 3.066.390 331.364 108,1 18,6
1992(2) 2.924.204 310.031 106,0 18,5
1998(3) 3.587.967 415.571 115,8 18,5
Fonte dos dados bsicos: IBGE (1969) e Incra.
(1) Conforme Estatsticas Cadastrais Emergenciais Recadastramento 1992.
(2) Conforme tabelas elaboradas na Unicamp.
(3) Conforme tabelas elaboradas na Unicamp considerando
a situao do Cadastro em 03/04/1998.
Nead Estudos 15 206
\erica-se que h muita semelhana entre os indicadores em i,;: e i,,:,
mosrando a grande esabilidade na esrutura fundiria do Brasil nesses :c
anos. A rea mdia por imvel rural diminui apenas ,, passando de ic,,,
ha em i,;: para ico,c ha em i,,:. A rea mediana apresenta mudana
insignicante, caindo de is,; ha para is,, ha. O ndice de Cini permanece
um pouco acima de c,s, e a porcentagem da rea total ocupada pelos ic
maiores imveis permanece entre ;; e ;s. Um dos motivos para a grande
esabilidade da esrutura agrria brasileira , certamente, a imensido do pas,
que faz com que mudanas localizadas tenham pouco efeito no total. E claro,
por outro lado, que no houve, nesse perodo, interveno governamental
ou movimento econmico-social que tenha alterado de forma notria a
esrutura agrria em qualquer Unidade da Federao.
Quase todos os indicadores mosram que h um crescimento da desigual-
dade entre i,,: e i,,s. Nota-se, entretanto, que a desigualdade observada
em i,,s menor do que em i,;s. Ao fazer essas comparaes importante
lembrar que os dados de i,,s no se referem a um novo recadasramento,
mas sim situao atualizada do cadasro em abril de i,,s, com base no
recadasramento de i,,:.
TABELA 18 DESI GUALDADE DA DI STRI BUI O DA TERRA
ENTRE OS I MVEI S RURAI S DO BRASI L, 1967-1998.
ANO NDICE
DE
GINI
DUAL
DO
T DE
THEIL
NDICE
DE
ATKINSON
PORCENTAGEM DA REA PERTENCENTE AOS
50%
MENORES
10%
MAIORES
5%
MAIORES
2%
MAIORES
1%
MAIORES
1967 0,836 0,894 0,827 3,5 77,8 65,3 52,7 44,6
1972 0,837 0,906 0,814 3,8 77,9 68,1 55,3 46,0
1978 0,854 0,933 0,837 3,3 80,3 71,6 59,7 50,4
1992(1) 0,833 0,917 0,810 3,9 77,4 67,5 54,5 45,3
1992(2) 0,831 0,909 0,807 3,9 77,1 67,1 53,9 44,6
1998(3) 0,843 0,918 0,825 3,5 78,6 68,9 55,9 46,3
Fonte dos dados bsicos: IBGE (1969) e Incra. Notas: ver Tabela 17.
Nota-se, na Tabela i;, que o recadasramento de i,;s se desaca pelo
valor relativamente elevado da rea total e das reas mdia e mediana. Iode
ser que isso seja reexo da poltica fundiria do governo militar no perodo
i,;:-i,;s, mas necessrio considerar, tambm, a possibilidade de que
naquele recadasramento tenha ocorrido maior superdeclarao de reas
(incluindo declarao duplicada de reas em di_uta).
Cabe ressaltar que a rea do imvel uma medida muito imperfeita da
riqueza corre_ondente, que varia muito com sua localizao e caracers-
ticas do solo e do clima. Uma maneira de avaliar essa queso analisar a
disribuio dos imveis conforme o re_ecivo nmero de mdulos rurais,
como feito em Iomann (i,sc), usando dados do Cadasro do Incra em
i,;,. Enquanto o ndice de Cini da disribuio dos imveis conforme sua
rea total era c,s,c, o ndice de Cini da disribuio dos imveis conforme
o nmero de mdulos era c,;,o, subsancialmente menor, mas conrmando
a exisncia de grande desigualdade.
Uma terceira fonte de dados sobre a esrutura fundiria no Brasil
so as reas dos empreendimentos agrcolas obtidas na r:.r (Iesquisa
Nacional por Amosra de Domiclios) a partir de i,,:. A pergunta sobre
rea do empreendimento foi feita para toda pessoa da amosra que esivesse
ocupada na semana de referncia da pesquisa e que na atividade principal
fosse empregador ou conta-prpria na agricultura, silvicultura ou criao
de bovinos, bubalinos, caprinos, ovinos ou sunos. A anlise desses dados
para o perodo i,,: a i,,, pode ser encontrada em Iomann (:ccib).
s Iara uma anlise dos dados do Cadasro no perodo i,o;-i,;s, ver Craziano da Silva e
Iomann (i,sc). Resultados por regio e Unidade da Federao no perodo i,o;-i,ss
podem ser encontrados em Iomann (i,,s).
Nead Estudos 15 208
5. OS DETERMINANTES DO RENDIMENTO
5. 1 . DI STRI BUI O DA RENDA E
DI STRI BUI O DA POSSE DA TERRA
Na agricultura brasileira, a terra , em geral, o principal componente do
capital agrrio. Assim, e_erava-se encontrar uma associao positiva entre
a desigualdade da disribuio da renda na agricultura de cada Unidade
da Federao e a corre_ondente desigualdade da disribuio da posse da
terra. Entretanto, no se obteve uma relao esatisicamente signicativa
entre o ndice de Cini da disribuio da renda familiar pcr cop::o para
famlias cujo chefe tem atividade principal na agropecuria (dados do Censo
Demogrco de i,sc) e o ndice de Cini da disribuio da posse da terra
(dados do Censo Agropecurio do mesmo ano) (ver Iorr.::, i,,cb, p.
s-,). A diculdade de comprovar esatisicamente a relao entre as duas
desigualdades utilizando os esados como unidades de anlise se deve, em
parte, pouca variao da desigualdade da posse da terra, que sempre elevada.
Uma maior variabilidade do grau de desigualdade da disribuio da
posse da terra pode ser conseguida utilizando dados para as Microrregies
Iomogneas (n) denidas pelo ircr. Utilizando dados do Censo
Agropecurio de i,sc foram calculadas medidas de tendncia central e
desigualdade da disribuio da posse da terra em io n da Bahia, So
Iaulo, Iaran, Santa Catarina, Rio Crande do Sul, Mato Crosso do Sul e
Mato Crosso. Com base em tabulaes e_eciais do Censo Demogrco
de i,sc, foram calculadas, para as mesmas io n, medidas de tendncia
central e desigualdade da disribuio da renda entre pessoas de famlias
cujo chefe tem atividade principal na agropecuria, classicadas de acordo
com seu rendimento familiar pcr cop::o. Sejam m e G a mdia e o ndice de
Cini da disribuio da renda. E seja Gr

o ndice de Cini da disribuio da
posse da terra em cada n. Adotando o nmero total de pessoas daquelas
famlias em cada n como fator de ponderao, e aplicando o mtodo de
mnimos quadrados ponderados, foi esimada a seguinte equao (valores
do tese : entre parnteses) (Iorr.::, i,,cb, p. ,c).
, Usando a palavra capital no sentido usual em adminisrao de empresas.

T
G m m G
) 62 , 3 ( ) 54 , 4 ( ) 17 , 9 ( ) 36 , 7 (
143 , 0 0777 , 0 322 , 0 265 , 0
2
+ + =
com R
:
= c,ocs e todos os valores de : signicativos ao nvel de i.
Iomann (i,,cb) experimentou ajusar vrios modelos diferentes,
mudando a medida de desigualdade e introduzindo variveis binrias para
captar diferenas regionais. Os resultados obtidos conrmam que a desigual-
dade da disribuio da posse da terra , no Brasil, um dos condicionantes
bsicos da desigualdade da disribuio da renda na agropecuria.
5. 2. EQUAES DE RENDI MENTO
O problema discutido na seo anterior se insere em uma queso mais
geral: o que determina o rendimento de uma pessoa. Uma metodologia
bsica para analisar essa queso a esimao de cquoocs ac rcra:mcr:o,
iso , equaes de regresso onde se procura explicar o nvel de rendimento
pessoal em funo de caracersicas da pessoa (educao, idade, sexo) e da
sua insero na economia (setor de ocupao, regio).
Tendo em visa esimar equaes de rendimento no Brasil, vamos utilizar
os dados da r:.r de :cci, considerando agora as pessoas ocupadas com
informao de valor positivo para o rendimento de todos os trabalhos,
excluindo as pessoas sem informao de idade, escolaridade, posio na
ocupao, cor ou tempo semanal de trabalho. So excludas, tambm, as
pessoas com tempo semanal de trabalho inferior a i, horas ou superior
a ,s horas, aquelas cujo ramo de atividade foi classicado como outras
atividades, atividades mal denidas ou no declaradas e aquelas cuja
posio na ocupao trabalhador na produo para o prprio consumo,
trabalhador na consruo para o prprio uso e no remunerado. No
foram excludas pessoas cujo rendimento na ocupao principal nulo, desde
que o rendimento de todos os trabalhos seja positivo. Na amosra da r:.r
de :cci h i,;.:,; pessoas satisfazendo essas resries, corre_ondendo a
uma populao de oi.,s.c: pessoas.
\erica-se que para essas pessoas o rendimento do trabalho principal
corre_onde a ,,,, do rendimento de todos os trabalhos. Ese, por sua
Nead Estudos 15 210
vez, representa ,,,c do rendimento de todas as fontes (para pessoas com
declarao do rendimento de todas as fontes).
A disribuio do rendimento de todos os trabalhos entre aquelas
pessoas tambm fortemente desigual, com ndice de Cini (G) igual a c,,,;
e os ic mais ricos cando com ,,o do total desse tipo de rendimento.
Trata-se de uma disribuio apenas um pouco menos desigual que a
disribuio do rendimento de todas as fontes por pessoa economicamente
ativa (considerando apenas pessoas com rendimento positivo), que em
:cci tinha G = c,,;i.
Classicando aquelas pessoas ocupadas conforme o setor de ocupao,
verica-se que apenas i,, tm atividade principal agrcola, ::,s trabalham
na indsria e o,,s eso no setor de servios. Atribuindo um ndice icc
mdia geral do rendimento de todos os trabalhos, os ndices corre_ondentes
aos setores agrcola, indusrial e de servios so, re_ecivamente, ,c,,
,;,s e iii,:. O setor indusrial o que apresenta menor desigualdade, com
G = c,,ci e a porcentagem da renda apropriada pelos ic mais ricos igual
a :,i. Iara o setor agrcola, essas medidas de desigualdade so G = c,,,
e ;,,, e para o setor de servios so G = c,,,s e ,,:. Note-se que o
setor agrcola o mais pobre, com rendimento mdio inferior metade
do rendimento mdio no setor de servios, e com maior concentrao da
renda em favor dos relativamente ricos do setor.
A varivel dependente (Y) nas equaes de rendimento o logaritmo
neperiano do rendimento de todos os trabalhos das pessoas ocupadas. O
ajusamento das equaes feito por mnimos quadrados ponderados,
usando o peso ou fator de expanso associado a cada pessoa da amosra
como fator de ponderao. Em todos os modelos so consideradas as
seguintes variveis explanatrias:
Uma varivel binria para sexo, que assume valor i para mulheres.
A idade da pessoa medida em dezenas de anos, e tambm o quadrado dessa
varivel, tendo em visa que Y no varia linearmente com a idade. A idade
medida em dezenas de anos apenas para evitar que os coecientes sejam
muito pequenos. Se os parmetros para idade e idade ao quadrado forem
indicados por e re_ecivamente, deve-se ter : c e < c e ento
o valor e_erado de Y (e do rendimento) ser mximo quando a idade da
pessoa for igual a (: ).
a.
b.
Escolaridade, variando de c (no caso de pessoa sem insruo ou com
menos de um ano de esudo) a i anos de esudo e com valor i; no caso de
pessoas com i, anos ou mais de esudo. Ao ajusar a equao apenas para o
setor agrcola atribui-se valor io para essa varivel no caso de pessoas com
i, anos ou mais de esudo.
O logaritmo neperiano do nmero de horas trabalhadas por semana em
todos os trabalhos. O coeciente dessa varivel a elasicidade do rendimento
em relao ao tempo semanal de trabalho.
Quatro variveis binrias para disinguir cinco posies na ocupao:
empregado que no seja funcionrio pblico ou domsico (tomado como
base), trabalhador domsico, funcionrio pblico esatutrio (incluindo
militar), conta-prpria e empregador.
Quatro variveis binrias para disinguir cor: branca (tomada como base),
indgena, preta, amarela e parda.
Uma varivel binria que igual a i quando a observao se refere pessoa
de referncia da famlia e igual a zero nos demais casos.
Cinco variveis binrias para disinguir seis regies: Nordese (tomado como
base), Norte, MC+ES+RJ, Esado de So Iaulo, Sul e Centro-Oese.
Uma varivel binria para disinguir reas urbanas (base) e reas rurais.
Duas variveis binrias para disinguir os setores de atividade (agricultura,
indsria e servios). O setor agrcola tomado como base.
Alm disso, em vrios modelos introduzida uma varivel para captar a
mudana na taxa de retorno da escolaridade quando essa varivel supera ,
anos. Indicando a escolaridade por L e sendo Z uma varivel binria que
igual a c para L , e igual a i para L : ,, denimos a nova varivel como
I = Z (L,). Dessa maneira esaremos admitindo que a varivel dependente
Y cresce com L conforme uma poligonal com vrtice no ponto de abscissa
L = ,: para escolaridade abaixo de ,, a inclinao da relao entre Y e L
o coeciente de L na equao de regresso, mas a partir da escolaridade ,
a inclinao passa a ser a soma dos coecientes de L e I.
Na ltima equao para o setor agrcola introduzida uma varivel
desinada a captar o efeito da rea do empreendimento onde a pessoa
trabalha. Essa rea s informada, na r:.r, para pessoas cuja posio na
ocupao empregador ou conta-prpria. Assim, essa varivel denida
c.
d.
e.
f.
g.
h.
i.
j.
Nead Estudos 15 212
como sendo igual a zero para os empregados e igual ao logaritmo da
rea do empreendimento para empregadores e conta-prpria. Tendo em
visa o uso dessa varivel, ao ajusar equaes de rendimento para o setor
agrcola foi necessrio eliminar as observaes sem declarao de rea de
empreendimento. Alm disso, devido exisncia de reas inverossmeis,
optamos por manter apenas as observaes com rea entre c,c, e ic.ccc
hecares.
A partir do coeciente esimado de uma varivel explanatria binria
podemos obter a diferena porcentual entre o rendimento e_erado na
categoria tomada como base e o rendimento da categoria para a qual aquela
varivel binria assume valor i. Se, por exemplo, o coeciente para a binria
de Regio Sul for o, ento o rendimento e_erado das pessoas desa regio
supera o rendimento e_erado das pessoas do Nordese em icc[exp(o) i],
j descontados os efeitos das demais variveis explanatrias includas na
equao de regresso.
A Tabela i, mosra duas equaes esimadas para todas as pessoas
ocupadas da amosra da r:.r com as informaes necessrias e tambm
duas equaes apenas para o setor agrcola. Craas ao grande nmero
de observaes nas amosras utilizadas, quase todos os coecientes so
esatisicamente diferentes de zero ao nvel de signicncia de i.
Os coecientes de determinao (R
:
) eso sempre abaixo de oc, mas
podem ser considerados bons em comparao com os resultados normal-
mente obtidos no ajusamento de equaes de rendimento. E importante
lembrar que o rendimento das pessoas condicionado por caracersicas
pessoais de mensurao muito difcil (como ambio, tino comercial, etc.)
e tambm tem um grande componente aleatrio. E usual, tambm, que
o coeciente de determinao de equaes de rendimento para o setor
agrcola seja subsancialmente mais baixo do que para os setores secundrio
e tercirio ou para a economia como um todo.
TABELA 19 EQUAES DE RENDI MENTO PARA PESSOAS OCUPADAS NO
BRASI L, CONSI DERANDO O SEU RENDI MENTO DE TODOS OS TRABALHOS,
PARA TODA A ECONOMI A (MODELOS I E I I ) OU APENAS PARA O SETOR
AGR COLA (MODELOS I I I E I V), DE ACORDO COM A PNAD DE 2001.
VARIVEL COEFICIENTE NO
MODELO I MODELO II MODELO III MODELO IV
Constante 1,2317 1,3916 1,5084 1,6482
Sexo feminino 0,2997 0,3008 0,1744 0,1410
Idade/10 0,6822 0,6407 0,2945 0,2900
(Idade/10) 0,0665 0,0641 0,0282 0,0301
Escolaridade (E) 0,0964 0,0627 0,0595 0,0522
Z (E 9) (1) 0,0811 0,0791 0,0571
ln (horas trab./sem.) 0,5298 0,5400 0,6723 0,6627
Posio na ocupao
trab. domstico 0,2393 0,2483
conta-prpria 0,0764 0,0759 0,0801 0,3728
militar e func. pbl. 0,2629 0,2284
empregador 0,6538 0,6473 0,8874 0,2966
Cor
indgena 0,0699ns 0,0642ns 0,0711ns 0,0022ns
preta 0,1175 0,1150 0,1187 0,0808
parda 0,1311 0,1282 0,1314 0,1006
amarela 0,2460 0,1999 0,5667 0,5613
Pessoa de refer. na fam. 0,1681 0,1701 0,1871 0,1875
CONTINUA
Nead Estudos 15 214
CONTINUAO
VARIVEL COEFICIENTE NO
MODELO I MODELO II MODELO III MODELO IV
Regio
Norte 0,2208 0,2416 0,3985 0,2358
MG+ES+RJ 0,2631 0,2873 0,2376 0,1811
SP 0,5094 0,5317 0,5883 0,5457
Sul 0,3074 0,3369 0,4007 0,3189
Centro-Oeste 0,3503 0,3684 0,5674 0,4415
rea rural. 0,1283 0,1406 0,0653 0,0930
Setor
Indstria 0,2820 0,3316
servios 0,2819 0,3351
ln (rea) (2) 0,1787
R 0,5745 0,5837 0,3746 0,4161
n 137.297 137.297 15.923 15.923
Nota:A sigla ns assinala os coeficientes que no so estatisticamente diferentes de
zero ao nvel de significncia de 10%. Todos os demais so significativos ao nvel de 1%.
(1) Essa varivel capta o aumento do retorno da escolaridade (E) a partir de
9 anos. A varivel Z igual a zero para E 9 e igual a 1 para Z > 9.
(2) Essa varivel definida como igual a zero para os empregados.
\amos nos limitar a comentar apenas alguns dos coecientes apresen-
tados na Tabela i,
O coeciente para sexo feminino no Modelo ii indica que, depois de
considerados os efeitos das demais variveis explanatrias, o rendimento
e_erado das mulheres :o,c mais baixo do que o dos homens. A dife-
rena da mesma ordem de grandeza quando no se desconta o efeito das
demais variveis: a mdia geomtrica dos rendimentos das mulheres :,:
menor do que a mdia geomtrica dos rendimentos dos homens ocupados.
A introduo da escolaridade contribui para aumentar o efeito de sexo,
pois as mulheres tm, em mdia, i,; ano a mais de escolaridade. Entre os
homens ocupados, considerados na anlise, s,, tm escolaridade igual ou
maior do que i: anos, enquanto entre as mulheres ocupadas essa proporo
atinge io,o. Ior outro lado, a introduo da varivel pessoa de referncia
da famlia contribui para reduzir o efeito de sexo, uma vez que ;,c dos
homens e apenas :s,c das mulheres pertencem a essa categoria.
Ainda de acordo com o Modelo ii, funcionrios pblicos esatutrios
e militares tendem a ganhar :,,; a mais do que a categoria de em-
pregados tomada como base, depois de descontado o efeito das demais
variveis includas na regresso. Como seria de e_erar, a diferena a favor
dos empregadores muito maior: ,i,c. As diferenas so bem maiores
quando no se desconta o efeito das outras variveis. A mdia geomtrica
do rendimento de funcionrios pblicos esatutrios e militares ici,c
maior do que na categoria-base. No caso dos empregadores a diferena
de :,c,c. Uma das razes para isso , certamente, o nvel mdio de anos
de esudo completos: ;,, para a categoria-base de empregados, ii,, para
funcionrios pblicos esatutrios e militares e ,, para empregadores. A
escolaridade mdia mais baixa para empregados domsicos (,, anos) e
para os conta-prpria (,,, anos).
A esimativa da elasicidade do rendimento do trabalho em relao ao
tempo semanal de trabalho c,,, no Modelo I e c,, no Modelo ii.
As equaes esimadas indicam que o rendimento e_erado atinge
um mximo em torno dos ,c anos de idade. Mais precisamente, pode-se
vericar que, para os Modelos I, ii, iii e i\ essa idade , re_ecivamente,
,i,,, ,c,c, ,:,: e s,i anos.
A nica diferena do Modelo ii, em comparao com o Modelo I, a
introduo da varivel desinada a captar o aumento da taxa de retorno
da escolaridade a partir de , anos. No Modelo I, essa taxa de retorno
nica: um acrscimo de ic,i no rendimento e_erado para cada ano
adicional de escolaridade. J no Modelo ii, a taxa menor at os , anos
de escolaridade (o,,), e passa a ser i,,, por ano a partir dos , anos de
escolaridade, pois
exp (0,0627 + 0,08JJ) J = 0,J55 ou J5,5
Nead Estudos 15 216
Como o aumento de c,csii no coeciente da escolaridade a partir dos
, anos esatisicamente signicativo e subsancial, parece inadequado
pressupor que a taxa de retorno da escolaridade seja nica. Os resultados
indicam que o acesso s atividades com melhor remunerao exige um nvel
de escolaridade mnimo que j supera o primeiro grau completo.
Os coecientes para o efeito de regies indicam que o rendimento
e_erado sempre maior fora do Nordese, que a regio tomada como
base. Cabe lembrar que na regio Norte a r:.r de :cci s coletou dados
na rea rural de Tocantins, fazendo com que o coeciente para essa regio
represente, essencialmente, o que ocorre na sua rea urbana. O coeciente
para o Esado de So Iaulo no Modelo ii indica que os residentes nessa
regio tendem a ganhar ;c,: mais do que os residentes no Nordese, mesmo
depois de descontados os efeitos das demais variveis includas na regresso.
Sem descontar esses efeitos a diferena muito maior, vericando-se que a
mdia geomtrica dos rendimentos em SI i,;,i maior do que no Nordese.
Uma das razes para isso , novamente, a diferena na escolaridade mdia,
que ,,, anos no Nordese e s,, anos em SI.
Os coecientes para cor no Modelo ii mosram que o rendimento
e_erado para uma pessoa que se declara preta ic,, menor do que o
rendimento e_erado de um branco, mesmo depois de descontados os
efeitos das demais variveis includas na regresso. Mas os efeitos das
demais variveis, inclusive o fato de a escolaridade mdia dos pretos ser :,
anos menor do que a dos brancos, contribuem para aumentar a diferena,
fazendo com que a mdia geomtrica dos rendimentos de pretos seja ,s,
menor do que a mesma mdia para brancos.
\erica-se, no Modelo ii, que pessoas que se declararam amarelas tm
rendimento e_erado ::,i maior do que os brancos, xadas as demais
variveis includas na regresso. A mdia geomtrica do rendimento dos
amarelos supera a dos brancos em i:c,o, entre outras razes, pelo fato
de a escolaridade mdia de amarelos e brancos ser de, re_ecivamente, ii,i
e s,, anos.
Uma interpretao simplisa dos coecientes de cor na equao de
rendimentos que eles representam o efeito da discriminao. Note-se
que para os resultados apresentados na Tabela i, essa interpretao implica
reconhecer a exisncia de uma discriminao positiva para os amarelos, em
comparao com os brancos. O coeciente negativo para pretos certamente
subesima a discriminao se incluirmos nesse conceito a maneira como
seus ascendentes foram inseridos na economia ao longo da hisria do pas.
Ior outro lado, aquele coeciente deve captar efeitos que no se limitam
discriminao sr::o scrsu, iso , ao fato de os pretos serem prejudicados
pelas atitudes e decises de seus atuais concidados.
O Modelo iii esimado considerando apenas as pessoas ocupadas
no setor agrcola, incluindo, sempre que possvel, as mesmas variveis
do Modelo ii. Note-se que os coecientes referentes escolaridade so
semelhantes nos dois modelos, sendo apenas ligeiramente menores na
equao para o setor agrcola.
A mudana do Modelo iii para o Modelo i\ consise apenas na introdu-
o da varivel referente rea do empreendimento (para os conta-prpria
e os empregadores). Note-se que a introduo dessa varivel causa um
subsancial aumento no coeciente de determinao da equao, mosrando
a importncia da rea na determinao do rendimento das pessoas ocupadas
na agropecuria. O coeciente dessa varivel a elasicidade do rendimento
em relao rea possuda por empregadores e conta-prpria: um aumento de
ic na rea es associado a um aumento de i,s no rendimento e_erado.
\erica-se que a introduo da varivel referente rea reduz a taxa de
retorno da escolaridade acima de , anos de i,, para ii,,, mosrando
que provavelmente ela es superesimada no Modelo iii (e tambm nos
Modelos i e ii).
Tambm se pode observar que, nas equaes para toda a economia
(Modelos i e ii), a varivel que mais contribui para explicar as variaes do
logaritmo do rendimento (Y) a escolaridade da pessoa. No Modelo ii, se
retirarmos as duas variveis relacionadas com a escolaridade, o coeciente
de determinao diminui :,.
Nos Modelos iii e i\, por outro lado, as variveis que mais contribuem
para explicar as variaes em Y so as referentes rea e posio na
ocupao. I vrias razes para essa diferena entre os modelos ajusados
para os trs setores e os ajusados apenas para o setor agrcola. Na agricultura,
as pessoas ocupadas eso concentradas nos nveis relativamente baixos
de escolaridade, reduzindo o poder explicativo dessa varivel no setor.
A proporo das pessoas ocupadas com escolaridade zero atinge ,,s na
Nead Estudos 15 218
agricultura. A proporo de pessoas com escolaridade at anos ,o,,
na indsria, :,,s nos servios e sc,c na agricultura.
A posio na ocupao uma varivel mais importante na equao de
rendimentos no setor agrcola porque nesse setor ela es mais associada
com a riqueza da pessoa. O fazendeiro, o empresrio tpico da agricultura,
provavelmente se declara empregador, ao passo que na indsria e nos servios
muitos dos grandes empresrios sero classicados como empregados
(executivos) das empresas.
Finalmente, necessrio reconhecer que ao esabelecer modelos de
equaes de rendimento esamos limitados pela di_onibilidade de dados.
A r:.r nos fornece, para os empregadores e conta-prpria na agricultura,
uma proxy (varivel representativa) razovel para o capital da pessoa, que
a rea do seu empreendimento. Infelizmente no se di_e de uma varivel
anloga para os outros setores. E provvel que, por causa disso, o efeito da
escolaridade eseja superesimado no Modelo ii.'
E importante assinalar que, apesar da eventual superesimao do efeito
da escolaridade em modelos que no incluem uma medida da riqueza das pes-
soas, ela , sem dvida, um dos determinantes fundamentais do rendimento
das pessoas. Alm disso, no podemos esquecer que uma boa escolaridade
condio importante at para o exerccio pleno da cidadania.
Os resultados apresentados nesa seo mosraram a importncia da
posse da terra como determinante do rendimento das pessoas ocupadas na
agricultura. Na prxima seo veremos que, alm disso, a disribuio da
posse da terra foi um condicionante do esilo de crescimento econmico, que
se reete no nvel de desenvolvimento humano nas microrregies do pas.
6. A DESIGUALDADE DA DISTRIBUIO DA POSSE
DA TERRA E O DESENVOLVIMENTO HUMANO
Nesa seo so analisadas relaes entre caracersicas da esrutura fundiria
e indicadores de desenvolvimento humano nas microrregies geogrcas
do Brasil. \erica-se que a desigualdade da disribuio da posse da terra
tem uma associao esatisicamente muito signicativa com a taxa de
ic Iara uma discusso mais aprofundada desse tema, ver Ney e Iomann (:cc,).
mortalidade infantil (relao positiva) e com a e_erana de vida ao nascer
(relao negativa).
6. 1 . TRABALHOS ANTECEDENTES
O boletim Reforma Agrria (da Abra, a Associao Brasileira de Reforma
Agrria) de nov./dez. de i,sc trouxe vrios trabalhos associando a qualidade
da vida da populao com o grau de desigualdade da esrutura fundiria.
O boletim reproduz o trabalho de Cesar Comes \icora e Nelson
Blank sobre Mortalidade infantil e esrutura agrria no Rio Crande do
Sul, publicado anteriormente na Revisa Cincia e Cultura de setembro de
i,sc. Em artigo intitulado Terra e qualidade da vida rural, Jos Comes da
Silva procura mosrar como um acesso mais amplo posse da terra favorece
a remunerao do trabalho, a produo de alimentos e, conseqentemente,
a qualidade da vida. No Editorial, Carlos Lorena comprova a correlao
negativa entre E_erana de \ida e desigualdade da esrutura fundiria,
considerando a diviso do Brasil em ic regies.
\icora e Blank utilizam dados sobre mortalidade infantil e vrias
caracersicas da esrutura fundiria nas : Microrregies Iomogneas
(n) do Rio Crande do Sul em i,;:. As relaes entre as variveis so
analisadas por meio do clculo de coecientes de correlao e ajusamento
de regresses mltiplas. Os autores concluem: Iode-se atribuir esrutura
agrria um papel fundamental na determinao das diferenas observadas
no coeciente de mortalidade infantil entre as vrias n do Esado do
Rio Crande do Sul (\icro. e Bi.:, i,sc, p. :).
Com in_irao nesse trabalho, foram analisadas as relaes entre a taxa
de mortalidade infantil, a e_erana de vida ao nascer e as caracersicas
da esrutura fundiria nas Microrregies Ceogrcas (c) do Brasil,
consatando-se, como veremos adiante, a forte relao entre a desigualdade
da disribuio da posse da terra e a taxa de mortalidade infantil ou a
e_erana de vida.''
ii Uma anlise limitada s c do Rio Crande do Sul, Iaran e Esado de So Iaulo pode
ser encontrada em Iomann (:ccia).
Nead Estudos 15 220
6. 2. ESTRUTURA FUNDI RI A E I NDI CADORES DE
DESENVOLVI MENTO HUMANO NAS MRG
O clculo das medidas de tendncia central e desigualdade da disribuio
da posse da terra nas c foi feito com base em dados do Censo Agrope-
curio de i,,,-i,,o. Trata-se de tabelas de disribuio de freqncias para
i, esratos de rea, di_onveis no Cd-Rom que acompanha o volume do
Censo Agropecurio referente a cada Unidade da Federao.
A esimao da desigualdade dentro de cada esrato e a interpolao de
percentis foram feitas admitindo que dentro dos i primeiros esratos a
disribuio tem funo de densidade linear e que no ltimo esrato (sem
limite superior) a disribuio a de Iareto com dois parmetros. Dessa
maneira foram calculadas medidas de desigualdade da disribuio da
posse da terra em ,,s c do Brasil, incluindo o ndice de Cini (G), o T
de Teil (l) e o L de Teil (L).
A populao de cada c e os indicadores de desenvolvimento humano
foram obtidos diretamente do Cd-Rom que acompanha a publicao
Desenvolvimento humano e condies de vida: indicadores brasileiros
(r:ur, i,,s, com colaborao do Ipea, da r,r e do ircr).
As variveis obtidas dessa fonte e utilizadas adiante so:
Iopulao da c (N):
ndice de desenvolvimento humano da c (irn), calculado com base na
e_erana de vida ao nascer, renda familiar pcr cop::o, taxa de analfabetismo
e nmero mdio de anos de esudo:
ndice de condies de vida (ic\), obtido a partir de is indicadores (ver
r:ur, i,,s, p. sc):
E_erana de vida ao nascer (r\:), em anos:
Taxa de mortalidade infantil (ri):
Taxa de analfabetismo entre pessoas com i, anos e mais de idade
(Analf ):
Nmero mdio de anos de esudo das pessoas com :, anos e mais de idade
(rsc):
Iorcentagem das pessoas com :, anos e mais de idade com menos de
anos de esudo (rsq).
a.
b.
c.
d.
e.
f.
g.
h.
Todos esses indicadores tm por base as informaes do Censo Demo-
grco de i,,i. Explicaes adicionais sobre a maneira como foram obtidos
podem ser encontradas em r:ur (i,,s).
Iara evitar a inuncia e_ria de reas metropolitanas onde a im-
portncia relativa da agricultura de_rezvel, optamos por excluir as
c com populao acima de ,cc mil pessoas, limitando a anlise a ,i,
Microrregies.
6. 3. A RELAO ENTRE ESTRUTURA FUNDI RI A
E DESENVOLVI MENTO HUMANO NAS MRG
Tendo em visa que o objetivo da anlise compreender os condicionantes
do desenvolvimento humano em cada microrregio, razovel fazer uma
anlise esatsica ponderada das ,i, observaes, levando em considerao
o tamanho da populao de cada c. A Tabela :c mosra os coecientes
de correlao (r) entre trs ndices de desigualdade da posse da terra (G,
l e L) e vrios indicadores de desenvolvimento humano nas ,i, c.
O programa de computador utilizado (s.s) fornece a probabilidade
caudal do tese da hiptese de que o verdadeiro coeciente de correlao
igual a zero, iso , a probabilidade de que, sob essa hiptese de nulidade,
o valor de r em uma amosra desse tamanho seja, em valor absoluto, maior
do que o calculado. Iara todas as correlaes apresentadas na Tabela :c a
probabilidade caudal inferior a c,ci.
Nead Estudos 15 222
TABELA 20 CORRELAES ENTRE MEDI DAS DE DESI GUALDADE
DA DI STRI BUI O DA POSSE DA TERRA E I NDI CADORES DE
DESENVOLVI MENTO HUMANO EM 515 MRG DO BRASI L, COM
PONDERAO PELA POPULAO DE CADA MRG.
INDICADORES
DE DESENVOLVIMENTO
HUMANO
DESIGUALDADE DA DISTRIBUIO DA POSSE DA TERRA
G T L
IDHM 0,500 0,487 0,468
ICV 0,517 0,525 0,499
EVN 0,552 0,489 0,498
TMI 0,550 0,505 0,506
ANALF 0,550 0,520 0,508
ESCM 0,458 0,461 0,421
ESMQ 0,527 0,494 0,467
Foram ajusadas regresses mltiplas ponderadas visando a explicar as
variaes da taxa de mortalidade infantil (ri) e da e_erana de vida ao
nascer (r\:), nas ,i, c, em funo de uma medida de desigualdade da
esrutura fundiria e uma medida da escolaridade das pessoas. Em seguida
so apresentadas duas das equaes esimadas (entre parnteses, abaixo do
coeciente, es o re_ecivo valor de :):
ESMQ 242 , 1 14 , 65 84 , 63 TMI
) 00 , 21 ( ) 23 , 6 ( ) 42 , 9 (
+ + =
G
com R
:
= c,o:o, e
com R
:
= c,oi:. A probabilidade caudal de todos os teses inferior a c,ci.
Os resultados mosram uma associao esatsica fortssima entre
as variveis. A literatura sobre sade pblica muito rica em referncias
sobre a inuncia da escolaridade na sade das pessoas. Assim, no causa
surpresa a consatao de que rsq (porcentagem das pessoas com :,
anos ou mais de idade que tm menos de anos de esudo) explica grande
parte das variaes de ri e r\:. Ior outro lado, parece surpreendente
a forte relao da desigualdade da esrutura fundiria com os indicadores
de sade, principalmente quando se considera que eses se referem a toda
a populao de cada c, e no e_ecicamente s pessoas diretamente
dependentes da agricultura ou residentes na rea rural.
Cabe ressaltar, tambm, que G uma medida basante imperfeita da
desigualdade ccorm:co no acesso terra, pois no leva em considerao
variaes na qualidade do solo ou na sua localizao.
Uma explicao razovel desses resultados que a atual desigualdade
da esrutura fundiria em cada c uma boa proxy para a desigualdade
dessa esrutura fundiria ao longo de muitas dcadas passadas, a qual
condicionou a formao de toda a esrutura socioeconmica na microrregio,
esabelecendo caracersicas (inclusive a qualidade e a disribuio da
educao) que at hoje tm forte inuncia na taxa de mortalidade infantil
e na e_erana de vida ao nascer.
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6
A REGULAO INSTITUCIONAL DA
PROPRIEDADE DA TERRA NO BRASIL:
UMA NECESSI DADE URGENTE
Bastiaan Philip Reydon
1. INTRODUO
Historicamente a realidade fundiria brasileira, quer rural
quer urbana, foi marcada pela existncia de regulao for-
mal, mas no aplicada integralmente, fazendo com que as
regras do acesso terra sejam bastante frgeis e incipientes.
A Lei de Terras aprovada em 1850 e regulamentada em 1854
teve os seguintes principais objetivos: ordenar a apropriao
territorial no Brasil; acabar com a posse; fazer um cadastro
de terras; nanciar a imigrao; criar um setor agrcola de
pequenos proprietrios; tornar a terra uma garantia convel
para emprstimos e funcionar como um chamariz para a
imigrao.
Contudo, no foi isso que aconteceu: a terra quer rural quer urbana per-
manece at o presente apenas com controles que garantem a propriedade,
mas que no regulam o seu uso. Se at o presente no h nem cadasro dos
imveis privados nem das terras pblicas (devolutas ou outras) quanto mais
alguma forma de regulao social adequada. Sendo a terra, portanto, passvel
de qualquer tipo de utilizao pelos proprietrios, desde a e_eculativa,
i Irofessor Assisente Doutor do :r./ir/Unicamp. Endereo eletrnico: basreyeco.
unicamp.br. Contou com contribuies em verses anteriores de Juliano Cosa Conalves
e de Ana Karina Bueno.
passando pela produtiva at a predatria. At hoje no se tem noo das terras
pertencentes ao Esado pelos vrios mecanismos exisentes: nem mesmo as
terras devolutas denidas na Lei de Terras no foram discriminadas.
Osrio Silva (i,,o) arma que partiu dos grandes proprietrios a maior
resisncia aplicao da Lei de Terras. Essa resisncia se explica porque
ao se recusarem a demarcar suas terras (denindo legalmente seus direitos
de propriedade) os fazendeiros cavam livres para manter reservas de
terra para apropriao futura (ou seja, o poder de fato sobre os direitos de
propriedade). Essa atitude denotava o quanto o processo de apropriao
fundirio predatrio era extenso e, ao mesmo tempo, quo fracos eram o
Esado e o ambiente insitucional para imporem resries obteno de
terras pblicas atravs da gura da posse.
As conseqncias desse processo so basante abrangentes, desde es-
tabelecer fronteiras entre ricos e pobres, determinar o desenvolvimento
tecnolgico setorial, a organizao da produo, at denir regies urbanas
mais ou menos valorizadas e/ou preservadas.
O principal objetivo dese artigo mosrar que parte signicativa dos
problemas crnicos de uso e ocupao do solo rural e urbano na realidade
brasileira decorre da falta de regulao adequada nesses mercados. E essa falta
de regulao, efetiva e no de regras, decorre e determinada pelas possibi-
lidades de se e_ecular com terras iso , ganhar dinheiro com a compra,
manuteno e poserior revenda de terras em qualquer de suas formas.
Tambm se mosra que as regras que visavam efetiva regulao desses
mercados atravs de legislaes acabaram sendo sempre burladas ou no
scalizadas, gerando condies mais propcias e_eculao para alguns.
Iortanto, a regulao ideal seria aquela na qual a sociedade pudesse denir o
uso adequado do solo quer do ponto de visa produtivo, quer para habitaes,
preservando simultaneamente o meio ambiente: no meio rural, seria atravs
: Em Reydon (i,,:) apresentamos que toda e qualquer deciso de invesir, quer na forma de
aquisio de ativos quer na produo, segundo Keynes (i,,o), leva em conta uma aposa
no retorno futuro dessa aquisio. Como o futuro incerto, o ambiente insitucional,
nas palavras de Keynes a conveno iso , as regras esabelecidas (explicitamente ou
implicitamente) , que d parmetros melhores para essa aposa. O que se verica que
o ambiente insitucional criado para a propriedade da terra no Brasil sempre gerou ganhos
elevados para os e_eculadores nesse mercado.
Nead Estudos 15 228
do efetivo controle da ocupao das terras devolutas e das transformaes
nelas operadas, assim como atravs de zoneamentos: no e_ao urbano,
criando e_aos de e_eculao, normalmente com loteamentos para classes
de renda elevada, para os capitais aplicados nessa esfera, e, simultaneamente,
preservando o meio ambiente e criando e_aos de formao de loteamentos
de classe mdia e baixa.
Esses assuntos sero tratados teoricamente nos itens dois e trs que,
re_ecivamente, mosram o papel das insituies na organizao econmica
e o processo de esruturao insitucional do mercado de terras rural e
urbano do Brasil. O item quatro mosra, a partir dos casos das dinmicas
dos mercados de terras urbanos (das cidades do Rio de Janeiro, So Iaulo e
Campinas) e rurais nos Esados de So Iaulo, Iiau e Amaznia, exemplos
de formas de e_ecular com terras mais presentes na realidade brasileira.
Nas concluses, alm de se procurar sintetizar o conjunto do esudo,
faz-se uma proposa de interveno nos mercados de terras brasileiros
para reduzir o seu uso e_eculativo atravs de uma efetiva regulao do
mercado de terras.
2. A ESPECULAO E A REGULAO INSTITUCIONAL
DA TERRA: ASPECTOS TERICOS
A terra um meio de produo essencial, na medida em que sobre ela
que os processos produtivos (agrcolas e no agrcolas) se desenvolvem e
que os assentamentos humanos (urbanos ou rurais) se esabelecem. Ela
tambm fonte de vida para uma enorme populao rural, cuja esrutura
de representao simblica garante a continuidade das tradies e valores.
A terra , ao m e ao cabo, a prpria natureza, ou seja, o ambiente natural
no qual os homens exisem.
A possibilidade de se utilizar a terra para ns e_eculativos decorre
do fato de os mercados de terras fazerem parte de economias de mercado,
como chamou Iolanyi. Iara ele, a economia de mercado o sisema eco-
nmico controlado, regulado e dirigido apenas por mercados: (). Uma
economia desse tipo se origina da expecativa de que os seres humanos
se comportem de maneira tal a atingir o mximo de ganhos monetrios
(Ioi.:.i, i,sc:si).
Nas economias de mercado, os proprietrios de riqueza adquirem dife-
rentes tipos de ativos, com diferentes nveis de liquidez para se protegerem
das incertezas exisentes nas economias. Eses procuram antever a psicologia
do mercado de diferentes ativos e decidem comprar aqueles que, segundo
as suas expecativas, lhes proporcionaro maior retorno lquido.
A terra como um ativo apresenta trs caracersicas importantes: a)
escassa, s exise em quantias xas e no pode ser facilmente criada: b)
no mvel: e c) durvel, j que no pode ser desruda facilmente. Essas
caracersicas fazem da terra um ativo atraente como fator produtivo, como
garantia para o crdito e como reserva de valor.
A terra, alm de possuir caracersicas gerais de um ativo, ainda conta
com as seguintes condies e_eccas:
tem um mercado secundrio consitudo: e
economicamente escassa. Assim, tanto a gerao de tecnologia para a
elevao do seu rendimento fsico quanto medidas adminisrativas, por
exemplo, regulao efetiva dos mercados de terras, podem alterar o grau
de escassez da terra.
Nesse contexto, o preo da terra enquanto ativo o resultado das nego-
ciaes entre compradores e vendedores no mercado de terras. O negcio
sempre feito quando o comprador tem expecativas mais elevadas sobre os
ganhos futuros daquela terra do que o vendedor. Mas h um poder diferenciado
nesse mercado: como os proprietrios e_eculam sobre os preos futuros dos
seus esoques de terras, vendendo-as quando pensam ser o melhor momento,
a terra pode ser tratada com sendo negociada num mercado de preos ex.
Isso signica que os proprietrios de terras, os ofertantes no mercado, apenas
a vendem quando h um demandante que oferea um preo que supere sua
expecativa de ganhos com a propriedade da terra.
, Qualquer bem adquirido com o m de produzir rendas ou para o qual exisa a expecativa
de que seu valor se eleve em relao ao seu preo de aquisio considerado um ativo. Nesse
sentido, todos os bens podem ser tratados como ativos.
O mercado pode se tornar _ot quando os proprietrios, normalmente por razes extra-
econmicas, necessitam de liquidez imediata (por exemplo, necessidade de saldar dvida).
Se essa circunsncia se torna generalizada, o preo da terra pode cair acentuadamente.
a.
b.
Nead Estudos 15 230
Os proprietrios tm, portanto, um grande poder nesse mercado, po-
dendo manter esoques de terras e vend-las quando entenderem ser o
momento adequado para maximizar seus ganhos. Iorm, quando por
qualquer razo o proprietrio se encontrar fragilizado, necessitando vender
sua propriedade, o seu preo de oferta poder ser relativamente mais baixo.
Aqui, por exemplo, a regulao esatal pode ter um papel preponderante
ao esabelecer limites ou organizar o mercado.
Um mercado de terras somente se forma a partir da aceitao generalizada
da propriedade da terra, independentemente de sua forma, assim como das
garantias da manuteno dessa forma. Iortanto, se ocorrem mudanas na
legislao ou nas garantias dadas propriedade da terra, a sua condio
de ativo se relativiza, fazendo com que o risco associado sua aquisio se
eleve, diminuindo a sua liquidez, reduzindo seu preo.
Iortanto, a regulao insitucional que, ao garantir a propriedade
da terra, tem um papel fundamental na determinao de seu preo e na
possibilidade de se exercer alguma e_eculao fundiria.
Iara compreender o papel da regulao insitucional no mercado de
terras pode-se recorrer a Iolanyi (i,sc) que observou que no capitalismo,
ao ocorrer a converso da terra numa mercadoria ccia, houve uma
tendncia de transferir a regulao sobre a terra (ou seja, a natureza) ao
mercado, subordinando a vida ao sisema econmico de mercado. E dele
, Internacionalmente, tambm h evidncias de que esse tipo de processo ocorre, mas
com algum tipo de regulao para que no se inviabilize a prpria e_eculao, conforme
Iobsbawm (i,,,::,;): Mesmo no ocidente, o velho lema do homem de negcios do
sculo i Onde tem lama, tem grana (ou seja, poluio quer dizer dinheiro) ainda era
convincente, sobretudo para consrutores de esradas e incorporadores imobilirios, que
descobriram os incrveis lucros a serem obtidos numa era de ooom secular de e_eculao
que no podia dar errado. Tudo o que se precisava fazer era e_erar que o valor do terreno
certo subisse at a esratosfera. Um nico prdio bem situado podia fazer do sujeito um
multimilionrio praticamente sem cuso, pois ele podia tomar emprsimos sob a garantia
da futura consruo, e mais emprsimos ainda quando o valor desa (consruda ou no,
ocupada ou no) continuasse a crescer. Acabou, como sempre, havendo um cros| a Era
de Ouro acabou, como os oooms anteriores, num colapso de imveis e bancos , mas at
ento os centros das cidades, grandes e pequenos, foram posos abaixo e incorporados
por todo o mundo, incidentalmente desruindo catedrais medievais em cidades tais como
Vorceser, na Cr-Bretanha ou capitais coloniais e_anholas como Lima, no Ieru.
a idia de que os trs mercados, do dinheiro, de trabalho e de terras, por
serem ccios, requerem uma regulao esatal esrita. So mercados que
jamais sero auto-regulados, como os mercados das demais mercadorias.
Conforme Iolanyi (i,sc:ss):
A hisria social do sculo dezenove foi, assim, o resultado de um duplo movimento:
a ampliao da organizao do mercado em relao s mercadorias genunas foi
acompanhada pela sua resrio em relao s mercadorias ccias. Enquanto, de
um lado, os mercados se difundiam sobre toda a face do globo e a quantidade de
bens envolvidos assumiu propores inacreditveis, de outro lado uma rede de
medidas e polticas se integravam em poderosas insituies desinadas a cercear
a ao do mercado relativa ao trabalho, terra e ao dinheiro A sociedade se
protegeu contra os perigos inerentes a um sisema de mercado auto-regulvel, e
ese foi o nico a_eco abrangente na hisria desse perodo.
O xito maior ou menor em resringir os determinantes de mercado no
uso da terra, bem como o modo como isso foi feito, parece diferenciar as
experincias internacionais em termos de bem-esar e ecincia na agricul-
tura e nas cidades. Na verdade, as insituies e o ambiente insitucional
consrudos para regular o mercado de terras procuram denir, regular
e limitar os direitos de propriedade sobre a terra, em favor de objetivos
socialmente denidos.
Ior direitos de propriedade entendem-se os direitos que os indivduos
tm sobre bens e servios. Esses direitos conformam o direito de vender (ou
alugar) um ativo: o direito de usar e derivar renda de um ativo e o direito
de legar (transferindo os direitos para os outros) um ativo. Conforme
Alson (i,,s:,):
Os direitos de propriedade so imposos de trs modos. Os prprios indiv-
duos impem seus direitos, por exemplo, ns colocamos travas em nos-
sas portas e protegemos nossa propriedade. Sanes sociais tais como o
osracismo podem impedir os indivduos de violar os direitos dos outros.
o Ior Amo:cr:c Irs::uc:oro| entendem-se as regras do jogo que denem o contexto no qual
a atividade econmica acontece (Villiamson, i,,o:,;s).
Nead Estudos 15 232
O poder coercitivo do Esado tambm usado para impor direitos de propriedade,
por exemplo quando a polcia expulsa invasores de propriedade.
A partir dos direitos de propriedade imposos, so North (i,,c) e Alson
(i,,s) que mosram que a forma e a natureza dos a:rc::os ac propr:caoac
inuenciam o desempenho econmico porque determinam os cusos de
transformao e transao. E que, portanto, jogam um papel preponderante
na denio das formas de coordenao econmica nas vrias esferas da
atividade humana.
Iode-se concluir do dito acima que:
i. Nas economias de mercado h a utilizao de ativos para e_ecular:
:. A terra, quer rural quer urbana, passvel de ser utilizada para ns e_e-
culativos:
,. I necessidade que o Esado regule o mercado de terras, pois ese no
um mercado auto-regulado:
. A forma, os insrumentos, enm, o padro da regulao dos mercados
de terras interferem diretamente nos processos e_eculativos, produtivos,
ambientais e sociais determinando suas dinmicas rurais e urbanas.
No caso brasileiro, o prximo captulo mosrar como foi gesada
a legislao e quais as suas principais caracersicas. E que, apesar de
exisirem legislao e atribuio de re_onsabilidades insitucionais, esas
ou so ambguas ou passveis de no-cumprimento sem maiores nus,
beneciando sempre os e_eculadores com terras em prejuzo das classes
menos favorecidas e do meio ambiente.
3. O PROBLEMA AGRRIO E A GNESE DOS
MERCADOS DE TERRAS: A NO-REGULAO
Desde a descoberta do Brasil, mas mais intensamente desde a ocupao nos
anos i,,c, at a Lei de Terras, as regras de ocupao do solo urbano e rural
; Eggertsson (i,,c: i,,,) argumenta que o ambiente insitucional inuencia o desempenho
econmico e o bem-esar social porque age sobre a esrutura de incentivos das rmas, esi-
mulando ou no a incorporao de progresso tcnico e uma melhor disribuio de renda.
eram denidas a partir do poder do rei, da Igreja e do poder poltico e fsico
dos ocupantes. Da fase de ocupao inicial, atravs do poder outorgado pelo
rei at o surgimento de agentes e_ecializados na e_eculao fundiria foi feita
grande parte da ocupao do e_ao urbano e rural prximo ao litoral.
A Lei de Terras brasileira (is,c), cuja regulamentao se deu apenas em
is,o, deve ser entendida num contexto mais geral de esabelecimento de leis
que colocavam resries ao acesso terra em todo o mundo colonial. No
caso brasileiro, as controvrsias e diferenas de interesses, principalmente
entre proprietrios do Centro-Sul do pas e do Nordese, dicultaram e
adiaram a sua regulamentao. Seus principais objetivos eram:
Organizar o acesso terra:
Inviabilizar o acesso terra no ocupada:
Esabelecer um cadasro de terras para denir reas devolutas (do Es-
tado):
Transformar a terra em um ativo convel para uso como garantia para
emprsimos (colateral).
Mas em funo dos interesses dos proprietrios do pas, a Lei de
Terras manteve a possibilidade de regularizao das posses, possibilitando
a ocupao de terras devolutas e inviabilizou o esabelecimento de um
cadasro. Iso , sempre h a possibilidade de serem regularizadas as posses
que eram fruto de ocupaes de terras devolutas. Alm do usucapio (que
esabelece que aps alguns anos o posseiro pode regularizar sua proprie-
dade), os prprios esados (ou provncias) em alguns momentos hisricos
concederam propriedades com ou sem ttulos. Esse o mecanismo bsico
que fez e faz com que nunca fosse esabelecido um cadasro efetivo que
inclusive permitiria denir as reas devolutas, passveis de utilizao por
outros tipos de polticas fundirias.
At a Lei de Terras, o regisro das propriedades era feito basicamente
junto aos Regisros Iaroquiais de Terra, sob re_onsabilidade do vigrio
local. Esse tipo de regisro foi utilizado por muito tempo aps a promulgao
da Lei de Terras. As mudanas insitucionais poseriores a is::, como, por
exemplo, a abolio da escravido (isss) e a Iroclamao da Repblica (iss,),
s Como na Ausrlia, por exemplo.
a.
b.
c.
d.
Nead Estudos 15 234
longe de quesionarem a dinmica de apropriao de terras do perodo
anterior, zeram esimul-la, principalmente no ambiente insitucional
erigido pela Repblica \elha.
Mas em iso uma nova obrigao insitucional acaba por esabelecer
uma tradio que perdura at os dias de hoje e que acaba gerando uma
maior indenio e incapacidade de se regular efetivamente o mercado
de terras: a necessidade de se regisrarem as posses e as propriedades nos
cartrios. De alguma forma o regisro no cartrio d ares de legal ao imvel
sem que haja qualquer mecanismo que garanta isso. Segundo Osrio Silva
(i,,o:io,), a partir de iso foi insituda a transcrio do ttulo de domnio
em cartrio, o que tornou mais difcil aos grileiros obterem uma ante-data
nos livros, por isso eles falsicavam documentos com data entre is,o e iso.
O processo de falsicao de posses e de propriedades pelo setor pblico e
dentro dos cartrios brasileiros comum e generalizado.'
A Iroclamao da Repblica em iss, e, com ela, a insituio da autono-
mia dos esados tambm geraram a possibilidade para que eses demarquem
suas terras devolutas e concedam ttulos. Isso ocorreu com mais intensi-
dade em alguns esados do que em outros, mas independentemente disso
, A irregularidade mais comum nos Cartrios de Regisro a superposio de vrias reas,
ou seja, vrios proprietrios se dizem donos da mesma terra. Quando isso ocorre, diz-se
que a terra possui andares, para cada proprietrio com ttulo irregular para aquela rea
acrescenta-se mais um andar. O governo federal es dando um passo decisivo na regulao
do mercado de terras rurais e urbanas ao conseguir aprovar a Lei ic.:o;/:cci, na qual os
cartrios so obrigados, quando houver qualquer mudana na propriedade, a repass-la
ao Incra numa planta com os seus limites em forma cartogrca (latitude e longitude).
ic No passado mais disante, isso verdadeiro para o Rio de Janeiro, segundo Friedman
(i,,,::,o): \imos que a grilagem fez parte da evoluo urbana carioca desde a poca
colonial, quando as ordens religiosas, nobres e funcionrios da Cmara j falsicavam
escrituras e documentos
criou mais uma ambigidade na concesso de ttulos e conseqentemente
incapacidade de regular o mercado de terras''.
A insitucionalizao do Regisro Iblico de Terras, em i,cc, , possivel-
mente, o principal passo para o sisema hoje vigente de regisro de imveis
em cartrios. Nessa regra, todos precisam demarcar e regisrar seus imveis,
quer rurais quer urbanos, mas sem qualquer scalizao, e sem que haja um
cadasro. O Esado, como tambm precisaria demarcar e regisrar as suas
terras (devolutas), o que impraticvel pois esas so denidas por excluso
, age, portanto, ilegalmente. Essa obrigatoriedade acaba por potencializar as
possibilidades de fraudes nos regisros nos cartrios pblicos.
Mas foi a promulgao do Cdigo Civil de i,io que gerou a incapacidade
de se regularem efetivamente os mercados de terras no Brasil, tanto por
rearmar o cartrio como a insituio de regisro como por possibilitar
que as terras pblicas fossem objeto de usucapio. Nas palavras de Osrio
Silva (i,,o:,:), com isso completava-se o quadro para a transformao
do Esado num proprietrio como os outros. E assim cava susentada a
doutrina da prescritibilidade das terras devolutas. Ou, em outras palavras,
a possibilidade do usucapio das terras devolutas.
Iortanto, o Cdigo Civil, por motivos no necessariamente atrelados
aos interesses dos proprietrios de terras, acabou por esabelecer os grandes
marcos da insitucionalidade do acesso terra no Brasil ao denir que o
regisro em cartrios de imveis era necessrio (s vezes tambm suci-
ente) para comprovar sua titularidade. Nas palavras de Iolson (i,,,:;i),
analisando a realidade atual dessa aberrao jurdica, todas as transaes
relacionadas com a propriedade devem ser regisradas a m de serem obtidos
os direitos legais relevantes. Atualmente esses regisros so regulados pela
Lei dos Regisros Iblicos (oci,/i,;,) a qual dene as formalidades que
consituem o sisema brasileiro de cartrios sisema privado, labirntico
ii Apesar disso h a preocupao de regular atesada na tentativa fracassada de regulao
da propriedade atravs do Regisro Torrens (is,i) na qual os posseiros e proprietrios
poderiam obter o ttulo denitivo atravs de petio no contesada. E, por outro lado, a
possibilidade de legalizao das posses em is,, e em i,:: (referentes s posses entre is,, e
i,:i) acaba por criar as condies para que as posses perdurem e se enfraquea a regulao
do mercado de terras como expresso na Lei de Terras de is,c.
Nead Estudos 15 236
e corrupto. Seu enorme poder burocrtico vem do Cdigo Civil (art. ,,,),
o qual arma que as transaes envolvendo bens imveis no transferem
o direito de propriedade, ou os direitos sobre ela, a no ser a partir da data
na qual so regisrados nos livros dos cartrios: ou seja, como diz o ditado,
quem no regisra, no possui .
Tentativas mais recentes de mudana insitucional objetivando resringir
os direitos de propriedade da terra, tais como a Consituio de i,o e o
Esatuto da Terra de i,o, mosraram-se incuas como insrumento de
interveno efetiva na dinmica de apropriao fundiria e na alterao
da esrutura de uso e posse da terra no Brasil, e portanto da regulao dos
mercados de terras (Os6io Sii\., i,,;).
A hisria da legislao agrria sobre os direitos de propriedade da terra no
Brasil tem se desenvolvido conforme duas tendncias. De um lado, o Esado,
legislando e procurando exercer (com mais ou menos veemncia) seu poder no
sentido de denir e resringir os direitos de propriedade no Brasil e, de outro,
os interesses da grande propriedade fundiria, resisindo a qualquer forma
de resrio ao direito de propriedade da terra, seja opondo-se legislao
fundiria, seja sabotando sua efetiva aplicao. Nesse confronto, reproduzido
ao longo de nossa hisria fundiria, os interesses privados levaram a melhor
e tornaram efetivamente plenos para si os direitos de propriedade privada
no re_eitando os seus usos sociais e/ou ambientais.
Isso no signicou a democratizao do acesso terra para a maioria.
Na verdade, a grande propriedade agrcola, itinerante e predatria, avana
sobre terras pblicas e ocupadas, expulsando, medida do seu avano, os
pequenos proprietrios, posseiros, etc., incapazes de resisir ao poder (poltico
e econmico) da grande propriedade. Nas cidades, apesar de o movimento
ser um pouco disinto, a lgica a mesma, iso , as classes proprietrias
mantm terras ociosas que vo se congurando como as reas de expanso
das cidades sobre as quais podem obter elevados ganhos e_eculativos, em
detrimento dos mais pobres e da preservao ambiental.
A dimenso econmica desse processo freqentemente meno_rezada,
os ganhos econmicos produzidos pela apropriao privada das terras
pblicas ou a transformao de terras agrcolas em urbanas sem que a
sociedade se benecie disso inconcebvel num pas com tanta pobreza,
em grande medida produzida por esse processo.
Assim, a terra livre por classe, iso , s es di_onvel para apropriao
para os grupos sociais que tm poder poltico e/ou econmico. Mesmo
quando se tenta esabelecer normas que regulem o acesso terra, por
exemplo o Zoneamento, quer rural quer urbano, o Esado no capaz de
fazer as regras valerem, pois sempre h outras regras que acabam permitindo
o direito ltimo do proprietrio.
O acesso primrio terra dicultado pela fora poltica que sempre
a controlou, gerando grande concentrao da propriedade e da posse da
terra. Essa concentrao viabiliza outro processo e_eculativo: na ilegalidade
dos assentamentos urbanos h os incorporadores que se beneciam da
combinao entre pobreza, excluso social e regulao da terra inadequada.
E esse mesmo conjunto de processos e de regras que criou, tanto no campo
quanto nas cidades, simultaneamente, concentrao fundiria, ociosidade
do uso das terras e dinamismo nos vrios mercados de terras.
Iortanto, em termos econmicos, a propriedade da terra permite ao
seu proprietrio alm da valorizao autnoma do seu preo', de maior
diculdade de regular, duas principais possibilidades de obter ganhos
e_eculativos' com a terra:
ocupao atravs de posse de terras pblicas ou privadas com possibilidade
de valorizao:
transformao no uso da terra: principalmente da rural urbana.
i: Em Reydon et alii (:cco) mosramos que, em alguns perodos, a terra se valoriza mais
que qualquer outro ativo. Mas que no conjunto de um portflio ela pode representar um
ganho basante signicativo para seu portador.
i, E_ecular aqui entendido como o processo no qual o agente econmico percebe a
possibilidade de obter ganhos no futuro com a aquisio ou obteno de um ativo. Deve-
se deixar claro que nem sempre a e_eculao gera os resultados e_erados. Iara o caso
da terra, importante frisar que como h poucos cusos associados sua manuteno no
portflio, essas perdas so mnimas pois com freqncia h ou a urbanizao ou surtos
de ganhos produtivos com a terra. Iortanto, a manuteno de terras no portflio depende
mais da liquidez do agente econmico. Esa decorre da capacidade de prescindir da riqueza
aplicada na terra ao longo do tempo. A necessidade de utilizar a riqueza aplicada na terra,
ou a real possibilidade de realizar os ganhos e_eculativos, que determina o momento
de venda e, conseqentemente, se a e_eculao foi bem-sucedida.
a.
b.
Nead Estudos 15 238
Aqui sero analisados apenas casos de ocupao e de transformao
no uso. Qualquer dos dois mecanismos pode gerar benefcios adicionais
se se conhece ou se participa da denio dos invesimentos pblicos
(ou at mesmo privados), que valorizem reas e_eccas. Iois, como os
interesses dos empreendedores da consruo civil eso articulados com
os imobilirios e com o poder consitudo, os benefcios das obras pblicas
ou privadas podem ser apropriados por esses conhecedores. O esquema da
Figura i procura sintetizar esse conjunto de inter-relaes.
FIGURA 1. I NTER-RELAO DO MERCADO DE TERRAS NO BRASI L
4. A ESPECULAO COMO FRUTO DA OCUPAO URBANA NO REGULADA
O processo de formao das cidades brasileiras um exemplo claro de
como a inexisncia de regulao, ou a regulao adequada aos processos
e_eculativos com a terra, presidem as caracersicas da ocupao e a
conformao dos e_aos. Irincipalmente nos processos de articulao
entre os grupos de e_eculadores imobilirios e o Esado, nas suas diferentes
formas: Executivo, Legislativo e Judicirio.
Especulao signica
estocar algo na esperana
de realizar uma transao
vantajosa no futuro.
Transformao no uso ou
se apossar de terras
pblicas ou privadas
regularizando ou no.
Regulao signica as
instituies que criam leis e
scalizam o uso da terra.
Transformao no uso
ou posse de terras
Regulao
Especulao
Conalves (:cc:), citando Kandir, mosra como as interfaces dos
interesses imobilirios com a participao no Esado, com ou sem regulao,
garantem obteno de ganhos econmicos importantes com a e_eculao
com terras: Iara Kandir, exisem dois elementos que reforam a e_eculao:
a taxao inadequada dos rendimentos advindos da e_eculao com terras
e a corrupo. Kandir (i,s,:iio) lembra que o acesso s informaes de
como e quando o invesimento esatal ser realizado um elemento-chave
na e_eculao com imveis, sendo assim,
a e_eculao imobiliria tem sido tambm a parteira da corrupo nos rgos
pblicos. Esa tem-se desenvolvido no s em funo do valor das informaes
referidas acima, mas tambm, e o que pior, com o objetivo de inuenciar as
prprias decises governamentais no sentido de invesir nas regies de interesse
dos e_eculadores, aniquilando qualquer iniciativa na direo de realizar um
planejamento racional dos invesimentos pblicos, devidamente ancorado nas
necessidades sociais.
Iortanto, pode-se aceitar que genericamente a criao ou expanso das
cidades parte do processo e_eculativo com terras e, portanto, sua con-
formao por ele determinada. Nos casos das cidades, no ca muito
clara a fronteira entre os processos de e_eculao com a ocupao de reas
desocupadas ou devolutas e as decorrentes de transformao no seu uso.
Alm disso, os invesimentos esatais para infra-esrutura urbana acabam
tendo um papel crucial para a denio do seu sentido, mas tambm
para os interesses dos e_eculadores. Iortanto, da combinao desses
interesses do poder (Executivo e Legislativo) e dos e_eculadores que
se consituem as cidades sem que a regulao consiga fazer prevalecer os
interesses coletivos (sociais, econmicos e ambientais).
4. 1 . UM EXEMPLO HI STRI CO NA CI DADE DO RI O DE JANEI RO
O exemplo do Rio de Janeiro, analisado por Friedman (i,,,:i,), ilusra bem
o processo de transformao da terra rural em urbana no regulada, como
fonte de e_eculao. Iso , desde a ocupao do pas e em particular da
cidade do Rio de Janeiro, a transformao de terras sem uso em urbanas
Nead Estudos 15 240
se fez esruturando e conformando a cidade e adequando as regras aos
interesses dos e_eculadores:
Ao descrever o patrimnio religioso, esabelecemos relaes com os marcos refe-
renciais citadinos, pois discutimos a hiptese da acumulao da propriedade santa
como um importante vetor de expanso e fator de valorizao do solo urbano.
Friedman (i,,,::,) refora a idia de que a e_eculao fundiria j
es presente no clero que vem ao Brasil e mosra sua importncia para o
caso do Rio de Janeiro para a prpria conformao do e_ao e o potencial
de expanso da cidade:
No Rio colonial vericamos, com o exemplo dos beneditinos e jesutas, que havia
e_eculao com a terra e a obteno de uma renda de aluguel. A esocagem de
terra, alm de uma herana feudal, fazia parte da esratgia de acumulao de
riqueza pelas ordens. () Seus patrimnios territoriais interferiram nas formas
de organizao do e_ao e na expanso urbana. Sua localizao, de acordo com
as leis eclesisicas e as necessidades de segurana, era um elemento fundamental
na formao do preo fundirio.
Os loteamentos, iniciados no sculo i, consolidaram a mercantilizao da
terra. Ainda hoje a interveno fsica mnima, entretanto seu valor multiplicado
e a renda, um ganho mercantil, apropriada pelos proprietrios das grandes glebas
se localizadas em reas di_utadas pelo mercado imobilirio.
Aps a promulgao da Lei de Terras, o seu carter capitalisa se inten-
sicou fortemente. Conforme mosra Friedman (i,,,::,;):
A promulgao da Lei de Terras em is,c consolidou legalmente a propriedade
privada da terra, o que implicou modicaes no uso e no desenho do e_ao urbano.
O acesso terra, que at ento ocorria atravs de doaes de terras devolutas da
Coroa e da compra do domnio til dos aforamentos, a partir desa lei passou a se
dar unicamente atravs da compra e venda da propriedade plena. () E a partir
dese perodo que foram organizados os loteamentos.
J no nal do sculo , segundo a autora, o determinante maior da
e_eculao passa a ser a capacidade de esocagem das terras aliada s cam-
panhas milionrias de marketing. Nas palavras de Friedman (i,,,::,c):
\ericamos tambm o aparecimento de novos proprietrios fundirios em-
presrios ou empresas no necessariamente do ramo imobilirio que passaram
a comprar terrenos e a e_ecular com seu preo. Na Barra da Tijuca, no havia
escassez de terra e, no entanto, seu preo sofreu uma intensa valorizao. Iara ese
mercado imobilirio, a terra tem preo de monoplio e de oligopsnio.
Mas essa regulao tambm no plena, os poderes Judicirio, Legislativo
e Executivo participam da regulao ilegal quer antes ou depois da Lei de
Terras como mosra Friedman (i,,,::co), nas suas concluses:
\imos que a grilagem faz parte da evoluo urbana desde a poca colonial, quando
as ordens religiosas, nobres, e funcionrios da Cmara j falsicavam escrituras e
documentos por falta de demarcao. \ericamos a perda gradativa do territrio
pblico que, por pertencer ao Rei sob jurisdio e_iritual da Igreja, foi doado em
sesmarias, nunca pertencendo ao povo.
No caso da formao da cidade do Rio de Janeiro, os dois processos, de
ocupao de terras devolutas e de transformao no uso de rural para
urbana , se deram de forma conjunta, como ocorre com freqncia nas
cidades em formao. Alm disso, importante ressaltar que nesse caso h
coincidncia nas guras do Esado regulador, do denidor dos invesimentos
pblicos e do e_eculador que so as vrias ordens da Igreja Catlica.
4. 2. O CASO DA CI DADE DE SO PAULO
Aqui so apresentados alguns esudos referentes cidade de So Iaulo
que mosram como o tipo de regulao exisente nessa cidade propiciou
uma e_eculao fundiria que normalmente apropriada pelos capitais
imobilirios, em vez de beneciar as classes menos favorecidas.
Nead Estudos 15 242
O esudo que melhor sintetiza a articulao entre os interesses e_e-
culadores e a regulao no mercado de terras para o caso de So Iaulo o
de Rolnik (i,,,:ici) quando arma que:
Alm de esabelecer fronteiras, demarcando e dissolvendo territrios, as normas
que regulam a consruo e o loteamento intervm diretamente na esruturao
do mercado imobilirio. Juntamente com os invesimentos em infra-esrutura, a
legislao congurou eixos de valorizao do solo hierarquizando e indexando
mercados.
Repetido innitas vezes ao longo da hisria da cidade de So Iaulo, esse
processo sintetiza o movimento de um mercado cuja rentabilidade e ritmo de
valorizao so denidos por uma dupla lgica. Ior um lado, so mais valorizadas
as localizaes capazes de gerar as maiores densidades e intensidades de ocupao:
por outro, valorizam-se os e_aos altamente diferenciados ou os exclusivos.
Outro autor que trata da problemtica fundiria urbana Iolson
(i,,,), ao analisar o loteamento do Jardim das Camlias, da periferia de So
Iaulo, objeto de longas di_utas judiciais entre dois proprietrios, que fez
com que os compradores de lotes no obtivessem os ttulos a que tinham
direito. Essa situao perdurou por muitos anos e nunca foi efetivamente
solucionada, apenas parcialmente aps inmeros acordos entre a associao
de moradores do bairro, novos moradores e grileiros. Iara ele, esse um
caso que permite concluses basante interessantes para compreender o
papel da lei e do legal no que se refere regulao da terra.
Na busca das origens da propriedade, o autor descobriu que na realidade
essa propriedade era um apossamento de uma reserva indgena (santurio
legalmente inviolvel esabelecido com sesmaria pelos jesutas em i,sc) e
que o fato de ter sido ocupada e legalizada por diferentes grileiros levou a
essa situao de irresoluo. Nas palavras de Iolson (i,,,:;;):
Apesar desa irresoluo jurdica certamente promover e beneciar a corrupo, creio
que traz conseqncias mais profundas para a sociedade brasileira: a irresoluo
tambm um insrumento de dominao atualizado pelo sisema jurdico: ou
seja, os princpios da lei no Brasil produzem, sisematicamente, irresolues para
uma sociedade na qual a irresoluo um princpio de ordem (). Todavia no
caso brasileiro, quanto mais importante a di_uta, e_ecialmente quando h
terras envolvidas, menor a possibilidade de tais solues. As classes dominantes
utilizam-se da lei para evitar as decises dos tribunais, sempre sujeitas s incertezas
da jusia.
A concluso a que chega Iolson (i,,,:;i) basante ilusrativa dos
processos anteriormente descritos, a partir da anlise da realidade do Jardim
das Camlias, que pode ser esendida para o conjunto do pas, de que
sempre possvel legalizar a posse de qualquer tipo que seja. Nas palavras
de Iolson (i,,,:;i):
E importante acrescentar que essa relao se crisalizou no comeo da colonizao
brasileira como uma esratgia das elites fundirias e dos e_eculadores imobilirios,
que dela se serviram para arrancar ganhos incalculveis. Durante sculos eles a
usaram no somente para ampliar seus negcios comerciais, mas tambm para
consolidar uma enorme concentrao de propriedades. Na verdade, um dos
objetivos dese ensaio demonsrar que a lei de terras brasileira foi montada para
ser cmplice dessa prtica, e no um obsculo a ela. Assim, por toda parte no
Brasil, e e_ecialmente entre as melhores famlias, encontramos propriedades que,
apesar de serem legalmente aceitas, so no fundo, usurpaes legalizadas.
As evidncias de Iolson (i,,,) para o e_rito e o carter da legislao
fundiria esabelecida devem se somar s de Rolnik (i,,,:is) de que
apenas com a organizao e a negociao so atendidas as necessidades
dos interesses pblicos. Nas palavras da autora:
Ao longo do tempo e diante dos vrios agenciamentos e_aciais e maneiras de
insero na cidade, as formas de moradias e bairros denidas pela ordem jurdica
como irregulares teceram formas de legitimao, resultado das negociaes entre
os atores envolvidos no processo da consruo das regras do jogo locais. Esa
e_cie de acordo coletivo esabelecido entre as partes foi sendo adotada tanto
pelos moradores/ocupantes como pelos funcionrios e polticos encarregados da
aplicao das normas aos assentamentos irregulares. Iassaram a funcionar como
direito local, inscrito nas relaes econmicas, sociais e polticas efetivamente
praticadas pelos atores que fabricam territrios. Dessa forma se esabeleceram
Nead Estudos 15 244
pacos territoriais paralelos prpria ordem jurdica-normativa ocial, sem no
entanto, parar de dialogar com ela.
Em nenhum momento ao longo de um sculo de legislao urbansica, esses
pacos deixaram de ser paralelos. Em virtude disso, uma e_cie de direito no
ocial foi criada para amparar a infrao da lei.
Nos casos da cidade de So Iaulo cam claros os dois tipos de e_e-
culao com ocupao de reas no ocupadas ou esatais (caso da reserva
indgena) e de transformao de uso agrcola em urbano (mananciais).
4. 3. O CASO DE CAMPI NAS
A tese de Santos (:cc:)' mosra de forma muita clara como se deram os
processos combinados de esruturao e desenvolvimento da cidade de
Campinas a partir da articulao dos interesses dos empreendedores da
consruo civil, articulados com os imobilirios presentes na prefeitura, a
partir de uma propriedade agrcola. Nas palavras de Santos (:cc:::):
Desa forma, o esudo de caso apresenta o mecanismo terico da valorizao
fundiria a ser observada, pois congrega capital pblico e privado invesido dentro
e fora da propriedade, capital ese contextualizado na evoluo das legislaes
municipais de controle urbansico da apropriao, produo e uso do solo naquele
determinado momento hisrico.
Santos (:cc::io,) mosra que o aparato insitucional associado ao
fundirio urbano e rural vai sempre sendo consrudo de forma a gerar os
maiores retornos para os fazendeiros/capitalisas/comerciantes/banqueiros
agrcolas e urbanos. Iara ele, a Lei de Terras de is,c fez com que apenas se
consolidasse a propriedade da terra rural e urbana nas mos dos grandes
fazendeiros. Nas suas palavras:
i Ese Toninho do IT, prefeito eleito de Campinas assassinado em ic de setembro de :cci.
O fazendeiro agora tambm poderia ser capitalisa, comerciante, banqueiro, e
manter suas grandes propriedades agrcolas orbitando ao redor do centro da cidade,
capitalizado materialmente por eles mesmos.
Ora, empresas privadas, dirigidas pela mesma frao da elite de parentelas,
baronato e coronelismo, concessionrias de privilgios para a realizao de obras
e servios de gua e saneamento, iluminao e tran_orte eltrico congurariam a
reforma da cidade de acordo com os interesses capitalisas de localizao de suas
prprias propriedades.
Ao longo de todo o sculo i esse processo perdura e os diferentes
prefeitos e secretrios de obras vo garantindo que esse esquema tambm
perdure. No apenas localmente, mas tambm articulado com os governos
da provncia e federal.
Santos (:cc:::;:) mosra um outro episdio no incio do sculo
que deixa claro como funcionam tais articulaes. Um acordo entre os
derrotados do Movimento Consitucionalisa de i,,:, contrrio a \argas,
fez com que um montante expressivo de recursos arrecadados na regio
de Campinas retornasse aos cofres pblicos. Com esses recursos, fez-se o
Ilano de Melhoramentos Urbanos (i,,-i,,s) que esabeleceu as diretrizes
bsicas de desenvolvimento da cidade at os dias de hoje. Esse Ilano era
uma proposa de reforma urbana para o redesenho da planta da cidade,
ampliao da rede de abasecimento e saneamento, esabelecendo nova
legislao para ampliar seu permetro urbano.
Iarte dessa reforma acabou, aps muita controvrsia, sendo desenvolvida
apenas na dcada de i,c, a partir de um projeto alternativo que no levava
em considerao o desenvolvimento hisrico da cidade e as necessidades
pblicas e coletivas. Ese manteve o municpio sem um planejamento global
e com lacunas na legislao que permitiram que os interesses dos grupos
imobilirios pudessem prevalecer com a intensicao da urbanizao,
atravs de, segundo Santos (:cc:::,,),
trocas polticas e negcios urbanos, interessantes s fraes de capital local
voltadas para a produo, apropriao e consumo do e_ao, notadamente aquelas
de carter e_eculativo imobilirio
Nead Estudos 15 246
Iartes importantes desse projeto inicial foram desenvolvidas nas dcadas
de i,c a i,;c com grandes obras de modernizao urbana' e do sisema
virio' onde as desapropriaes' tambm tiveram um papel importante.
Seu corolrio ocorre na dcada de i,;c, com uma poltica nacional de
habitao (srn e r:n), com grandes invesimentos na rea urbana.
Nessa fase, na qual tambm ocorre o milagre brasileiro, a expanso
urbana de Campinas muito grande com um adensamento populacional
e uma verticalizao das habitaes. Segundo Badar (i,so) apud Santos
(:cc::,c,), a prefeitura encontrava-se de_rovida de legislao adequada
que lhe permitisse controlar a ao da iniciativa privada, tanto no referente
ocupao vertical da rea central quanto no tocante expanso horizontal
da rea urbana.
Iara Santos (:cc::,co), nesse perodo ainda h a hegemonia dos
interesses imobilirios locais que valorizam seus capitais naquela articulao
previamente apresentada onde: A alavancagem do mecanismo de e_eculao
imobiliria em marcha passava pelo direcionamento desa urbanizao
atravs de alteraes legais na sua conduo insitucional e na prpria
reorganizao da esrutura funcional do poder pblico.
Iara Santos (:cc::,i), nas dcadas de i,sc e i,,c, as obras desenvolvidas
em Campinas se daro sob um novo jogo de interesses fundirios, baseadas
nos Ilanos dos anos i,,c, a execuo de um conjunto de obras pblicas
de saneamento, drenagem e articulao viria das bacias hidrogrcas,.
Santos deixa claro, portanto, que o capital imobilirio nas guras
dos fazendeiros e proprietrios de terras encontra uma combinao de
possibilidades de e_ecular com terras rurais e urbanas a partir de regras e
insituies a serem ou no cumpridas, de acordo com seus interesses, ainda
alavancados por invesimentos pblicos. No caso de Campinas, o principal
mecanismo de e_eculao foi decorrente do processo de transformao no
i, Introduo em alguns e_aos urbanos de normas provisrias de Zoneamento.
io Entre elas a avenida Aquidab.
i; Segundo Maricato (coord., :cci), a maior parte das desapropriaes urbanas ou rurais
decorrentes do uso social da terra tem, pelos mesmos caminhos jurdicos que privilegiam a
elite brasileira em outras reas, gerado indenizaes asronmicas, normalmente apropriadas
em ltima insncia por bancas de advogados. No h evidncias de que isso ocorre na
cidade de Campinas.
uso, inicialmente de rural para urbano e depois de gleba para lote e sempre
contando com o apoio do poder pblico e articulado com os invesimentos
pblicos.
Ainda sobre Campinas, a tese de Miranda (:cc::,) sobre o parcelamento
do solo no processo de incorporao de reas rurais s cidades mosra que
esa vem se dando como uma urbanizao ambientalmente insusentvel
e socioe_acialmente segregada, via ocupaes irregulares para abrigar as
populaes de baixa renda, e/ou via condomnios fechados para abrigar
populao de alta renda. Sua pergunta bsica era: por que esse processo
se deu dessa forma, na medida em que exise um aparato insitucional
e legal que possibilitaria um desenvolvimento urbano mais adequado e
equilibrado.
A principal re_osa da autora que a regulao pblica de certa forma
conivente com os processos e_eculativos com as terras e que acabam por
conformar o pior tipo de urbanizao. Nas palavras da autora Miranda
(:cc::i,o-i,;).
a regulao e o controle relativos ao parcelamento do solo sempre esiveram mais
centrados na queso de como parcelar, do que em a_ecos que digam re_eito
queso de quando e onde parcelar, problematizando o efetivo controle da expanso
urbana e da e_eculao imobiliria (). De um modo geral, a inecincia na
scalizao, a impunidade e as prticas de regularizao adotados pelo Ioder
Iblico acabaram favorecendo a ilegalidade.
Mas o prprio aparato normativo, alm de contar com uma innidade
de insrumentos para a regulao pblica, que com freqncia utiliza o
que melhor atende aos interesses do empreendedor. Mas tambm Miranda
(:cc::i,o) identica
que h decincias no conjunto desses insrumentos, deixando lacunas, como
as representadas pela total ausncia de insrumentos capazes de deter a ao
e_eculativa da terra.
Concluindo-se a anlise do processo de ocupao e formao das cidades
brasileiras, as regras e os mecanismos de controle para o mercado de terras
Nead Estudos 15 248
exisente so inadequados para a efetiva regulao nos mercados de terras
urbanas no impedindo a e_eculao fundiria nem o uso inadequado
do solo. A regulao, quando exisente, atendia em grande medida aos
interesses dos e_eculadores imobilirios atravs de:
inexisncia de cadasros, o que inviabiliza a regulao e propicia a contnua
apropriao de terras pblicas e devolutas:
legislao limitando o acesso e elevando os preos da terra e, portanto,
impedindo o acesso aos menos favorecidos:
quando a legislao colocava limites aos interesses e_eculadores esa era
sucientemente ambgua ou omissa no impedindo sua ao:
invesimentos pblicos e Zoneamento adequados para a ocupao das reas
pertencentes aos proprietrios do capital imobilirio:
scalizao pouco eciente associada ao Ioder Judicial muito moroso e
ambguo.
5. A OCUPAO ESPECULATIVA NO REGULADA DA TERRA RURAL
I uma conscincia basante generalizada de que h pouca regulao
dos mercados de terras rurais no Brasil. Apresentam-se inicialmente dois
autores, que, por caminhos diferentes, mosram isso de forma nua e crua.
A primeira, Iunebelle, uma francesa que escreve um artigo para dar um
quadro mais geral da situao brasileira para invesidores internacionais no
nal dos anos i,;c e acaba descrevendo como a falta de regulao viabiliza
a e_eculao no mercado de terras. Sua apresentao gira em torno da
ocupao de terras novas, mas tambm daquelas ocupadas precariamente
atesando uma vez mais a fragilidade da propriedade. Iunebelle (i,s::i;)
tambm mosra que h menor interesse em criar mecanismos para a regulao
do mercado de terras, pois as elites brasileiras tambm se beneciam da
e_eculao com terras:
Mas a e_eculao fundiria no um negcio para principiantes: preciso ter
apoio jurdico para superar os numerosos obsculos legais. Tudo um jogo em
torno da noo de ttulo de propriedade. Um ttulo de ,c anos tem muito mais
valor que um ttulo de ic anos, que pode ser anulado (sobretudo se os invasores/
posseiros podem adquirir ttulos). Certos e_eculadores prevenidos preferem
a.
b.
c.
d.
e.
comprar a terra ocupada, que eles pagaro no esado do Acre e de Rondnia
uns uss ic para ussicc num terreno livre. No outro extremo, os invesidores
requintados utilizam os advogados mais e_ecializados para adquirir terras. Mas
o golpe grande, utilizado por certas multinacionais como por pequenos grupos
privados, o seguinte: compra-se por qualquer bagatela a terra ocupada, logo
depois, como no Oese americano no sculo i, vm bandidos armados que
acossam (ou massacram.) os ocupantes. De repente a terra es valorizada em
icc at i.ccc
Outro autor que precisa ser citado com uma posio basante radical
Jones (:cc:), que em funo da particular forma de regular o acesso terra
no Brasil, atravs da aquisio ou da posse, assume que toda a propriedade
no pas foi adquirida ilicitamente apenas com o objetivo e_eculativo. Iara
Jones (:cc:::), todas as propriedades so quesionveis ao armar que:
O processo de saque de terras (pblicas e de pequenos posseiros e indgenas)
assumiu a feio radical da grilagem e_ecializada, conceito que esruturamos
para denir uma forma particular de assalto s terras e aos cofres pblicos, pra-
ticada sisematicamente e de forma organizada por grileiros e_ecializados. Iso
, apoiados em assessoramento jurdico e intimamente articulado s esruturas do
poder autoritrio e da sua burocracia, e_ecialmente, no Incra Insituto Nacional
de Colonizao e Reforma Agrria , nos Insitutos de Terras dos Esados, nas
Superintendncias de Desenvolvimento Regional, dos cartrios e nanciados por
Bancos ociais. A rea ilegalmente transferida para particulares, naquele perodo
(i,o-i,sc), segundo esimativas que zemos em nossa tese de Mesrado ( Jo:rs
i,s;) foi de aproximadamente ii, milhes de hecares ou o da rea agrcola do
Ias na poca. O Incra, em esimativas mais precisas que as nossas, admitia ser de
iis milhes, esa rea. Tratava-se de reas pblicas ou ocupadas legitimamente por
pequenos posseiros e indgenas. Observe-se que o objetivo dessa grilagem no era
apenas a ocupao das terras, como reserva de valor (que, efetivamente, no tinham na
poca), mas um meio fcil, e necessrio, para o acesso aos subsdios e nanciamentos
incentivados, o que explica as grandes fortunas que se consituram no perodo.
Ambos eso corretos, mas se o problema for encarado dessa forma, as
solues sero basante complexas. O que deve ser desacado que a ocupao
Nead Estudos 15 250
das terras no Brasil passou por diversos processos nos quais a ocupao
e_eculativa de terras cumpriu um papel decisivo. E que a sua recuperao
hisrica, que se far a partir de agora de forma analtica, possibilitar uma
compreenso mais adequada da problemtica, o que por sua vez criar as
condies de se proporem alternativas viveis reais.
No caso do Esado de So Iaulo, hisoricamente o processo de ocupao
fundiria sem regulao ocorreu a partir da produo cafeeira. O autor
que melhor descreve esse processo de ocupao combinado com a falta de
regulao , sem sombra de dvidas, Monbeig.
Monbeig (i,s:ics), em sua obra sobre a ocupao do oese de So
Iaulo, j colocava que: O movimento de conquisa do solo entre is,c e
i,cc foi uma vasa e_eculao nanceira. E importante perceber que os
processos de ocupao das terras, de formao das fazendas e de entrada
em regies novas ocorrem em funo da expecativa de valorizao dessas
terras a partir da expanso do caf.
Monbeig (i,s:ics) mosra que no nal do sculo i a inao, o
dinheiro fcil criava ambiente prprio e_eculao () uma fazenda
comprada por :,c contos de ris, revendida por ,cc e transferida a um
terceiro por iccc contos, tudo em alguns anos. Com os lucros de tais
e_eculaes, compravam-se terras virgens e plantavam-se milhes de ps
de caf. O rpido movimento de ocupao que vem da regio do \ale do
Iaraba, passando por Campinas, Ribeiro Ireto, So Jos do Rio Ireto,
e mais tarde adentrando as regies de Ourinhos e Araatuba, decorre do
desgase das terras antigas com a conseqente queda de sua produtividade,
mas viabilizado pelos ganhos com a e_eculao com terras.
A ocupao do norte paranaense foi uma outra fronteira onde a es-
peculao com terras se deu com grande intensidade desde os anos i,:c,
perdurando at os anos i,,c. Nesse caso, o processo e_eculativo ainda
se deu com base na expanso da cafeicultura. Iadis (i,si:ico) mosra que
diversas empresas colonizadoras se esabeleceram na regio e a entrada de
novos imigrantes viabilizava a revenda a preos acessveis, mas com elevados
ganhos para os colonizadores. A Companhia de Terras Norte do Iaran
adquiriu as suas glebas do governo do Esado razo de :c mil-ris por
alqueire paulisa, em i,:,. Quinze anos depois, ela os vendia razo de
,cc mil-ris.
A partir do golpe de i,o se inicia uma nova forma de se obterem ganhos
com as terras, alm da prpria e_eculao: os incentivos scais e a poltica
de crdito agrcola subsidiado'. Os primeiros consisiam na concesso
de reduo no pagamento de imposo de renda para os proprietrios de
terras que implementassem projetos agropecurios na regio da Sudam
(Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia). Numa primeira fase,
at nal dos anos i,;c, a maior intensidade dessa ocupao ocorre, como
mosra Ianni (i,;,:;;), no Mato Crosso e no Iar. A partir da ocupao
dessa regio h um deslocamento, primeiramente para o Maranho e o
Amazonas e, poseriormente, para Rondnia e Acre. A poltica de crdito
agrcola subsidiado que durou de aproximadamente i,o; a i,s,, ao ser pouco
scalizada permitia a apropriao de seus benefcios quer com uso produtivo
quer apenas e_eculando no mercado nanceiro. A propriedade da terra ao ser
a garantia ao crdito, possibilitava aos seus proprietrios ganhos expressivos.
Ianni (i,;,:;,) mosra como esse processo ocorreu: Sem esquecer a prtica,
muito corrente na Amaznia, por parte de grileiros, latifundirios, fazendeiros
e empresrios, de comprar terras para utiliz-las como reserva de valor, contra
a depreciao da moeda, para futuras atividades econmicas ou e_eculaes.
A literatura e_ecializada na problemtica ambiental da Amaznia iniciou
a crtica ocupao/devasao a partir da inecincia dos projetos que
tinham na pecuria a sua atividade principal. Em Iecht et alii (i,s,), que
um esudo da viabilidade econmica da pecuria de corte na Amaznia,
os autores concluem que os resultados econmicos da simulao das
fazendas de pecuria na Amaznia so lucrativos para as corporaes por
causa dos incentivos scais, emprsimos a juros baixos, benefcios scais,
hedges inacionrios e e_eculao com a terra. O conjunto das polticas
de esado para a regio, desde as apontadas acima at consruo de infra-
esrutura (rodovias, etc.), faz com que as expecativas dos agentes sejam de
possibilidades de ganhos com as terras'.
is Os impacos dessa poltica so apresentados, entre outros, por Rezende (i,s:) e Reydon
(i,s).
i, Aqui se evidencia como o Esado tem viabilizado elevados ganhos patrimoniais, com a
insalao de infra-esrutura e/ou concesso de incentivos e subsdios, apenas acessveis a
alguns, da forma apontada por Lessa e Dain.
Nead Estudos 15 252
Iall (i,s;:,,:), por outro lado, mosra que, nessa e_eculao, os
pequenos e mdios agricultores tm uma participao expressiva ao longo
de toda a hisria. D-se atravs da aquisio de lotes por parte de pequenos
e mdios agricultores, vindos do resante do pas, principalmente em
decorrncia da modernizao da agricultura e da crise econmica que o
pas atravessa. Essa ocorre com a revenda de parte das reas ocupadas pelos
grandes empreendimentos em pequenos lotes, semelhante quela ocorrida
no esado de So Iaulo e no norte do Iaran: Nos anos sc os esquemas
de colonizao privados tornaram-se crescentemente um veculo popular
para tornar grandes reas da Amaznia di_onveis a preos nominais para
empreendimentos comerciais do sul. Aps a colocao de infra-esrutura
bsica e da demarcao das terras, a rma vende lotes para qualquer pequeno
fazendeiro que tenha o capital para pagar preos de uss ,c a uss :cc por
hecare.() Em Tucum as terras compradas pela Companhia Consrutora
Andrade Cutierrez (Consag) por uma mdia de uss c,s; por hecare eram
revendidas a pequenos fazendeiros por montantes entre uss a uss s;
por hecare.
O que esses esudos tambm mosram que a devasao da oresa e a
ocupao com pecuria ocorrem em funo da necessidade de se sugerir que
os projetos agropecurios so produtivos e eso sendo implementados, e
que portanto no so passveis de desapropriao. Segundo Mahar (i,s,:,;),
em Rondnia os preos reais da terra tm se elevado em anos recentes
de forma assusadora, basicamente em re_osa contnua migrao e s
melhorias nas esradas e outras obras de infra-esrutura nanciadas atravs
do Iolonoroese. Mesmo nos projetos de colonizao, Mahar (i,s,) mosra
que possvel para os e_eculadores obter o equivalente a uss ,,ccc se
eles desmatarem i hecares da oresa e plantarem pasagem e culturas
de subsisncia por dois anos, e depois venderem os direitos de posse
adquiridos por esa prtica.
Apesar da inexisncia de incentivos scais para ocupao de novas reas
na Amaznia, como exisia nos anos i,;c e i,sc, hoje no Acre o potencial
de ganhos com a e_eculao com terras continua muito elevado. O prprio
desmatamento uma forma excepcional de se ganhar com a valorizao da
propriedade. A e_eculao com terras, primeiro no processo de apropriao
de terras devolutas e depois no processo de transformao de oresas em
pasos. Nesa alm dos ganhos com a extrao da madeira h uma grande
valorizao da terra na sua converso de oresa em paso como mosra
a tabela i. Na atualidade certamente esa no h atividade econmica
passvel de competir com a combinao de ocupao de terras devolutas, a
extrao de madeira e a insalao da pecuria de corte fundamentalmente
pela completa falta de regulao do acesso terra e ao seu uso. A Tabela
i, mosra inicialmente uma homogeneidade basante grande nos preos
da terra nos diferentes municpios para as seguintes categorias: mata sem
madeira de lei, paso no mecanizado e paso mecanizado. As maiores
diferenas aparecem para a mata com madeira de lei, certamente porque
os diferentes agentes econmicos tm diferentes expecativas quanto aos
ganhos futuros oriundos dessa atividade.
TABELA 1 PREO DA TERRA COM MATAS E SEM E PREOS DE PASTOS
COM DI FERENTES QUALI DADES. VARI AO PERCENTUAL DE SEU VALOR EM
FUNO DO DESMATAMENTO ANOS DE 2000 E 2001 ESTADO DO ACRE.
REGIES
ACRE
TERRAS E ATRIBUTOS R$/HA
V
A
R
I
A
O

%
V
A
R
I
A
O

%
V
A
R
I
A
O

%
MATA
COM
MADEIRA
DE LEI
MATA
SEM
MADEIRA
DE LEI
PASTO
NO
MECANI-
ZADO
PASTO
MECANI-
ZADO
(A) (B) (C) (D) (D/A) (C/A) (C/B)
RIO BRANCO 90 - 120 375 316,67 33,33 -
BRASILEIA 19 - 120 - - 531,58 -
SENA
MADUREIRA
82,5 - 120 350 324,24 45,45 -
TARAUAC 30 10 190 - - 533,33 1.800,00
ELVIRA 35 15 190 - - 442,86 1.116,67
JURU 65 20 200 400 515,38 207,69 900,00
Fonte: BASA vrios anos.
Nead Estudos 15 254
Mas a concluso mais importante que se tira da tabela,i que em todas
elas o desmatamento sempre valoriza a propriedade. Nos casos onde h
informao sobre mata sem madeira de lei (nas regies de Tarauac, Elvira
e Juru), a valorizao decorrente da transformao da mata em paso no
mecanizado da ordem de ,cc a i.scc por hecare de terra, segundo
os diferentes municpios.
Outra realidade que evidencia a falta de capacidade do Esado brasileiro
de regular a propriedade da terra observada no sudoese do Iiau. Segundo
Monteiro (:cc:), nesa regio vem ocorrendo nos ltimos anos um
intenso processo de ocupao ilegal de grandes reas de terras devolutas
por grandes proprietrios (com imveis de at ,,.ccc ha). Eses adquirem
pequenas posses adjacentes terras devolutas e as integram em grandes
imveis atravs da gura do uso-capio. A total incapacidade do Esado
em regular o acesso e o uso da terra tambm so percebidos nese processo
quando por um lado so feitos invesimentos imensos para desapropriar
fazendas improdutivas para assentar famlias de sem-terra e por outro se
esa permitindo a ocupao de vasas reas de terras devolutas como no
caso do sudoese do Iiau.
Talvez a evidncia mais clara da incapacidade que o Esado brasileiro vem
tendo de efetivamente regular o mercado de terras decorrente da Iortaria
,,s/,, do Incra que imps a todos os proprietrios de imveis com mais de
ic.ccc ha a necessidade de apresentar a documentao comprobatria de
seus imveis. Essa incapacidade se evidencia por dois a_ecos da Iortaria:
a) o prprio ato de ter que requerer a documentao, pois o Esado deveria
deter as informaes necessrias de todos os imveis: e b) o fato de i.,s
(o,,) dos ,.co, imveis no terem re_ondido, e que somam o milhes
de ha (conforme se observa na Tabela :).
Esses que no re_onderam, que so tratados como su_eitos de grilagem,
se apropriaram de ii da rea dos imveis do pas. Os dados da Tabela :
tambm evidenciam que, entre os imveis com rea total entre :cc.ccc e
,cc.ccc ha, mais de ,, deles no apresentaram a documentao necessria.
Ou seja, quanto maiores, mais ilegais. Deve-se ter claro que entre os que
re_onderam podem exisir outros que se apossaram de terras pblicas.
:c Alm dese vide Reydon e Monteiro (:cco) in: Reydon e Cornlio(:cco)
Isso mosra uma vez mais a necessidade de desenvolver polticas pblicas
que efetivamente controlem a terra no pas.
TABELA 2 I MVEI S RURAI S NOTI FI CADOS E OS QUE NO
RESPONDERAM (SUSPEI TOS DE GRI LAGEM). POR TAMANHO. BRASI L.
CLASSES DE
REA TOTAL
(1000 HA)
TOTAL
NOTIFICADOS
NO
RESPONDERAM
(SUSPEITOS DE
GRILAGEM)
NO RESP./
TOTAL NOT.
NO IMOV. REA
(1.000
HA)
NO IMOV. REA
(1.000
HA)
%
IMOV.
%
REA
NO INFORMADA 7 0,0 0 0,0 - -
MENOS DE 10 19 63,2 0 0,0 - -
10 A MENOS DE 20 1.846 25.270,3 863 11.780,4 46,7 46,6
20 A MENOS DE 50 882 25.854,0 413 12.158,1 46,8 47,0
50 A MENOS DE 100 184 12.616,8 94 6.400,0 51,1 50,7
100 A MENOS DE 200 85 11.786,5 46 6.343,2 54,1 53,8
200 A MENOS DE 500 34 9.964,5 19 5.757,0 55,9 57,8
500 A MENOS DE 1.000 6 4.996,2 2 1.667,7 33,3 33,4
1.000 E MAIS 2 3.251,9 1 2.050,0 50,0 63,0
TOTAL 3.065 93.803,3 1.438 46.156,6 46,9 49,2
Fontes: Incra, Banco de dados dos imveis abrangidos pela
Port. 558/99, de 08/01/2001 e Listagem dos imveis que no
atenderam notificao da Port. 558/99, de 21/12/2000.
6. CONCLUSES E UMA PROPOSTA INSTITUCIONALISTA
PARA REGULAR O MERCADO DE TERRAS
Mas deve-se ter em mente que os que e_eculam com terras atuam ou
dentro da lei ou no seu vcuo, iso , na incapacidade que o Esado vem
apresentando de efetivamente regular o seu mercado. Ou ainda na forma
Nead Estudos 15 256
como a regulao tem sido desenvolvida a m de propiciar uma maior
e_eculao com as terras. Com freqncia h evidncias de que as regras que
se tentou criar sempre o foram para beneciar os e_eculadores fundirios,
rurais ou urbanos.
No Brasil, mesmo com legislao e atribuio de re_onsabilidades
insitucionais regulando o acesso terra, esas ou so ambguas ou passveis
de no-cumprimento sem nus, beneciando sempre os e_eculadores com
terras em prejuzo do seu uso coletivo.
Como j evidenciado, h trs e_cies bsicas de e_eculao no mercado
de terras, que geram ganhos para seu proprietrio ou apropriador:
na apropriao privada de terras pblicas, devolutas e no ocupadas, urbanas
ou rurais: principalmente atravs da posse:
na transformao do uso e do tamanho da propriedade:
de rural para urbana (indusrial, comercial e habitacional):
de glebas em lotes (rurais ou urbanos):
da valorizao da terra por seu carter de ativo lquido.'
Normalmente, essas formas podem inclusive ser combinadas: o primeiro
tipo de e_eculao , sem sombra de dvidas, o mais rentvel, e tambm
o que mais facilmente pode ser controlado com uma regulao efetiva dos
mercados de terras na forma de cadasros e regisros dos imveis pblicos
e privados. Claro que isso implica mudanas efetivas no arcabouo legal
federal, esadual e municipal. Mas refere-se basicamente consruo e
di_onibilizao ao pblico de cadasros e regisros de imveis rurais e
urbanos e uma efetiva scalizao.
O tipo subsequente diretamente regulado pelos municpios (Ioderes
Executivo e Legislativo) e pelo governo federal (Incra), mas como bem
mosrado no se efetivou.
A terceira forma de ganhos e_eculativos pela incapacidade de se regular
a propriedade da terra a decorrente das caracersicas de ativo lquido
:i Na formulao de Reydon (i,,:), esses so os valores e_erados associados a sua liquidez
(l) que decorrem entre outros da liquidez geral da economia e de sua liquidez e_ecca
decorrentes: das garantias insitucionais da terra, do comportamento dos demais mercados
de ativos lquidos e de outros ativos reais.
a.
b.
c.
que a terra assume. Dado que impossvel coibir a e_eculao com terras
num pas como o Brasil, pois a maior parte dos que tm alguma riqueza a
mantm a terra entre outros ativos. Isso decorre do fato de que nese pas
a e_eculao com terras algo imanente tanto no setor rural quanto no
urbano, h toda uma economia que gira em torno dessa atividade e, por
outro lado, no h tradio nem meios para scalizar. Esa caracersica
apresenta um desao mais complexo e difcil. Mas certamente diminuiria
signicativamente se o Esado brasileiro implantasse um efetivo Imposo
Territorial Rural (ir). Ese imposo analisado em Reydon et al. (:cco),
se devidamente scalizado, cumprir em parte o papel de regulador do
uso e_eculativo da terra.
Da a necessidade de se pensar, de forma criativa, polticas que possi-
bilitem regular a forma de ocupao e o uso do solo, fazendo com que seu
motor deixe de ser prioritariamente decorrente da maior e_eculao, de
forma a buscar melhorias sociais, econmicas e ambientais.
Iortanto, o que se faz necessrio regular para orientar parte da e_ecu-
lao, pois esa sempre exisir, o que no pode ser permitido que, em nome
da no-interveno, apenas poucos se beneciem de seu uso e_eculativo e
alm disso criem problemas econmicos, sociais e ambientais.
A partir dessas consataes h necessidade de se regular efetivamente
o mercado para seu melhor funcionamento e para coibir os excessos nos
processos e_eculativos. Iara o Te Vorld Bank (:cc:) e para Burki e Ierry
(i,,s), a regulao dos mercados deveria ser o tema central da atuao de
todos as agencias de desenvolvimento do mundo. No ltimo esudo do
Banco Mundial, Te Vorld Bank (:cc::,;), prope-se que as insituies
formais do Mercado de Terras incluam o regisro dos imveis, servios de
:: Nese artigo, compara-se o comportamento do preo da terra de So Iaulo ao longo das
dcadas de i,sc e i,,c com o de outros ativos. \erica-se, entre outros, que a terra quando
parte de portflio terico composo de aes durante crises da BO\ESIA um ativo
comparvel poupana e que valoriza o portflio. Evidenciando que a terra pode ser um
importante ativo no portflio dos agentes econmicos, como proposo em Reydon (i,,:).
:, A sua no efetividade decorre da falta de scalizao por sua vez decorrente da baixa
capacidade dese imposo de gerar receitas para o Esado. Mas ese imposo em vrias
partes do mundo concebido no como um gerador de receitas, mas um regulador do
mercado de terras.
Nead Estudos 15 258
titulao e o mapeamento dos imveis. Na consruo desas insituies
so quatro as caracersicas que no podem ser deixadas de lado:
denio e adminisrao lmpida dos direitos de propriedade:
mecanismos simples para identicao e transferncia dos direitos de
propriedade:
compilao cuidadosa dos ttulos de propriedade e livre acesso a esas
informaes:
mapeamento dos imveis.
As insituies que regulam o mercado de terras atravs dese conjunto
de regras so fundamentais para implementao adequada das seguintes
polticas: reforma agrria, crdito fundirio, tributao efetiva at o plane-
jamento territorial rural, urbano e ambiental.
Nesse sentido, para viabilizar o efetivo controle sobre a terra, h que
se insitucionalizar de forma mais clara a propriedade da terra, atravs
de mudanas legais, criao de cadasro, entre outros, em suma, criar no
Esado brasileiro uma insituio que efetivamente tenha controle sobre a
propriedade da terra. Iortanto, uma das facetas da nova insituio passa
pela criao das condies para isso. O primeiro passo fundamental sem
sombra de dvidas o mapeamento da realidade agrria brasileira, com
indicaes de reas de terras devolutas, identicao dos imveis, cadasro
das dvidas do ir e outros. Iso requer mudanas efetivas de mentalidade
e do uso da tecnologia di_onvel. A maior parte das informaes exisem
em imagens de satlites, nos cadasros do Incra e em outros rgos pblicos.
Os passos a serem dados so:
organizar as informaes di_onveis:
mapear as informaes com a moderna tecnologia:
criar um mecanismo simplicado local de conrmao ou reticao das
informaes exisentes:
: Isso implica o aprimoramento da Lei ic.:o;/:cci, que um primeiro passo na criao
do Cadasro ao esabelecer que qualquer mudana efetivada no regisro dos imveis deve
ser acompanhada de memorial descritivo com coordenadas dos vrtices da propriedade.
Essa documentao deve ser encaminhada pelos cartrios ao Incra para a consolidao
das informaes.
a.
b.
c.
d.
a.
b.
c.
criar os mecanismos para convalidao legal das informaes:
criar mecanismos para atualizao e socializao das informaes.
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7
FOME ZERO
POL TI CA PBLI CA
E CI DADANI A
1
Jos Graziano da Silva
Maya Takagi
Rrsuo
O artigo expe as principais concepes e conceitos do Irograma Fome
Zero do governo federal, faz um balano de um ano de sua implantao e
conclui com uma avaliao de alguns desaos para sua consolidao como
Ioltica de Segurana Alimentar e Nutricional no Brasil.
Arsrr.cr
l:s popcr mo|cs c|cor :|c corccp::or ora :|c mo:r corccp:s oj :|c jcacro| Zcro
Hurgcr |rogrom, oro|yscs ::s :mp|cmcr:o::or :r :|c rs ycor ora :|c c|o||crgcs
:o :|c Iooa ora Nu:r:::oro| Sccur::y |o|:cy corso|:ao::or :r Broz:|.
INTRODUO
O governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva colocou o
problema da fome no centro da agenda poltica brasileira e
internacional, com um compromisso claro: pretende erradic-
la do cenrio nacional por meio de aes integradas que
estruturem uma poltica permanente de segurana alimentar
e nutricional.
i Texto apresentado no i Encontro Nacional de Economia Ioltica, em UberlndiaMC
em junho de :cc.
: Irof. Titular da Unicamp/IE, coordenador executivo do Irojeto Fome Zero do Insituto
Cidadania, minisro de segurana alimentar e nutricional do governo Lula em :cc,, assessor
e_ecial da Iresidncia da Repblica.
, Mesre em desenvolvimento econmico, e_ao e meio ambiente e doutoranda em Economia
Aplicada na Unicamp/IE.
Nead Estudos 15 264
A implantao do Irograma Fome Zero e a criao do Conselho Nacional
de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea) e de um rgo executivo
e articulador o Minisrio Extraordinrio de Segurana Alimentar e
Combate Fome , ambos vinculados Iresidncia da Repblica, j no
primeiro ato legislativo do governo ento recm-empossado explicitam
claramente que a segurana alimentar e nutricional retomou um e_ao
perdido ao longo da ltima dcada.
Esse um fato hisrico da maior relevncia, j que, tanto no Brasil
como fora dele, a exisncia da fome escamoteada, omitida, negligenciada
como um fato do qual os governantes se envergonham.
Se esse fato foi positivamente recebido pela sociedade civil em geral,
considerando-se os crescentes apoios recebidos, pela maioria dos formadores
de opinio e pelos pesquisadores e militantes do tema, no houve consenso
quanto s formas para realizao dessa meta ambiciosa, podendo-se iden-
ticar nesse debate dois grupos principais:
aqueles que consideram no serem necessrias polticas e_eccas voltadas
para o combate fome por diversos motivos, como: por ser uma situao
irrealizvel a erradicao plena da fome: por considerar que a fome es
vinculada fundamentalmente ao problema de geso da poltica macroe-
conmica, vinculando a sua exisncia ao problema do desemprego e do
subemprego: por considerar mais ecazes programas de combate pobreza
em geral e no fome e_ecicamente: por no conceber a importncia de
polticas pblicas federais, considerando que a mobilizao da sociedade
civil e a articulao das aes j exisentes nos governos federal, esadual e
municipal seriam sucientes.
Atualmente incorporado ao Minisrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome
rs.
, Medida Irovisria n
o
ic,, de i
o
de janeiro de :cc,, convertida na Lei n
o
ic.os,, de :s de
maio de :cc,.
o Ese perodo foi marcado pelo enfraquecimento da articulao das aes e do debate,
pelas diferentes esferas de governo com a sociedade, no que diz re_eito aos problemas de
insegurana alimentar. Em resumo, foi um perodo caracerizado pela ausncia de uma
poltica de segurana alimentar, ocasionada pela falta de prioridade poltica queso. \er,
a re_eito, Flvio \alente (texto no s::c www.fomezero.gov.br).
a.
aqueles que criticaram o programa pela sua concepo e formato de im-
plementao, que seria incompleto ou equivocado, incluindo vises como:
sua suposa concepo assisencialisa, resumindo o programa doao de
alimentos: aqueles que consideram que no se deu a devida importncia
para a poltica de segurana alimentar, no sentido que diz re_eito a todos
os cidados, resringindo-se s polticas que dizem re_eito apenas aos mais
pobres: e ainda aqueles que criticaram-no por no ser possvel entend-lo,
ou seja, considerando a sua formulao muito complexa.
I ainda aqueles que, includos ou no nos grupos a e b, consideraram
insuciente o que foi realizado no primeiro ano e, na nossa opinio, essa
posura es relacionada excessiva expecativa criada e muitas vezes
fabricada sobre o programa, que sempre foi colocado como de implantao
em mdio prazo, reetindo amide a di_uta poltico-partidria da qual
o programa foi objeto.
Essa falta de consenso no mbito nacional, por seu turno, no teve eco
no cenrio internacional. Organizaes multilaterais internacionais, como
Fao Organizao das Naes Unidas para a Alimentao e Agricultura ,
Unesco, Unicef, Banco Mundial e Bird tm elogiado no s a prioridade, mas
a concepo do programa. Isso no fortuito. As organizaes das Naes
Unidas eso promovendo uma esratgia de reduo da fome e da pobreza
em nvel mundial. Iara a reduo da fome, por exemplo, a meta, da qual o
Brasil signatrio, reduzi-la pela metade at o ano de :ci,. E a concluso
recente dessas organizaes a de que as metas no sero alcanadas se
as esatsicas continuarem no atual ritmo e sem uma ao planejada dos
governos nacionais, citando o Brasil como um exemplo a ser seguido pelos
outros pases.
Iassado mais de um ano de implantao do Irograma Fome Zero,
revese-se de grande importncia fazer um balano das suas concepes, do
que foi implantado e do que falta implantar em direo meta anunciada
pelo presidente.
Ese texto divide-se em trs partes: a primeira faz uma breve explanao
da concepo que norteou o programa desde a sua formulao, passando
pela transformao do projeto em um programa de governo. A segunda
faz um balano dos avanos obtidos no primeiro ano: e a terceira, uma
b.
Nead Estudos 15 266
avaliao dos caminhos necessrios para se trilhar frente na consolidao
do Irograma Fome Zero.
1 DIAGNSTICO E CONCEPO
E natural que a concepo de um programa ou projeto eseja esreitamente
relacionada com o diagnsico das causas do problema sobre o qual se quer
atuar. E o que se pretende expor a seguir.
1 . 1 I NSEGURANA ALI MENTAR NO SI NNI MO DE FOME
O primeiro a_eco a se ressaltar a importncia de disinguir insegurana
alimentar de fome. O conceito de segurana alimentar envolve pelo menos
quatro dimenses. A primeira, que mais visvel, a dimenso de quantidade.
E necessrio um consumo mnimo de calorias, protenas e vitaminas para
uma vida ativa e saudvel. A segunda, no menos visvel, a dimenso de
qualidade. A populao deve ter acesso a alimentos nutritivos. A terceira
dimenso de regularidade: comer pelo menos trs vezes por dia. E tomar
caf da manh, almoar e jantar todos os dias. E a quarta, no menos im-
portante, a dimenso de dignidade. Uma pessoa que se alimenta de resos
de resaurantes ou de lixes no possui segurana alimentar, embora possa
at no se enquadrar na categoria de subnutridos pelo critrio biolgico.
A insegurana alimentar possui diversas facetas, todas basante graves.
Engloba aqueles que comem pouco por falta de renda: os que comem
inadequadamente porque no ingerem os nutrientes necessrios para
uma vida saudvel, embora possam at ingerir a quantidade necessria de
calorias e protenas (muitos, e_ecialmente crianas, podem ter doenas
associadas que impedem a absoro dos nutrientes): e tambm os que
comem demasiadamente, necessitando de uma reeducao alimentar.
O problema da fome crnica o mais visvel, o mais premente. Afeta
biolgica e psicologicamente o indivduo e suas geraes. O conceito de
insegurana alimentar engloba-o, mas mais amplo e permite vislumbrar
polticas preventivas para evitar que as famlias cheguem a tal esado.
1 . 2 DI AGNSTI CO DA FOME
A fome a dimenso extrema dos desequilbrios esruturais do pas e
assim deve ser compreendida para que possa ser ecazmente enfrentada. A
concepo do programa tal como foi formulado de que no exise soluo
assisencial para esse desao. Ainda que medidas emergenciais sejam
necessrias para amenizar a herana dos graves problemas que nos cercam,
a fome s ser vencida com polticas pblicas esruturais e a incluso de
seus protagonisas no processo de desenvolvimento.
O programa reconhece que alcanar de fato a segurana alimentar no
Brasil exige um modelo de desenvolvimento econmico que privilegie o
crescimento com disribuio de renda, de modo a ampliar o mercado
interno do pas com gerao de empregos, melhoria dos salrios pagos e,
mais e_ecicamente, recuperao do poder aquisitivo do salrio mnimo
que funciona como uma e_cie de farol para as rendas desses segmentos
mais pobres da populao. Ese consitui o primeiro eixo de atuao da
Ioltica de Segurana Alimentar: a integrao das polticas esruturais para
gerao de emprego e renda.
No entanto, o diagnsico mais objetivo da queso da fome no Brasil
presente no programa o de que esa envolve pelo menos trs dimenses
Fome
Extrema
pobreza
Insegurana
alimentar Desnutrio
Obesidade
Nead Estudos 15 268
fundamentais: a insucincia de demanda, decorrente da hisrica concen-
trao de renda exisente no pas e do baixo poder aquisitivo de grande parte
da populao brasileira associado aos ainda elevados ndices de desemprego
e ao subemprego: a incompatibilidade dos preos dos alimentos com o
baixo poder aquisitivo da maioria da sua populao: e a terceira, mas no
menos importante, a excluso daquela parcela da populao mais pobre
do mercado e da rede de proteo social, muitos dos quais trabalhadores
desempregados ou subempregados, idosos, crianas e outros grupos carentes,
que necessitam de um atendimento emergencial.
Iara romper esse ciclo perverso necessria a interveno do Esado,
de modo a incorporar ao mercado de consumo de alimentos aqueles que
eso excludos do mercado de trabalho e/ou que tm renda insuciente
para garantir uma alimentao digna a suas famlias. Trata-se, em suma, de
criar mecanismos alguns emergenciais, outros permanentes no sentido
de facilitar o acesso alimentao por essa populao de mais baixa renda,
em situao de vulnerabilidade fome, de um lado: de outro, incentivar
o crescimento da oferta de alimentos baratos, mesmo que seja atravs do
autoconsumo e/ou da produo de subsisncia: e, nalmente, de incluir os
excludos, dado que o acesso alimentao bsica um direito inalienvel
de qualquer ser humano, para no se falar do direito de um cidado, que
deveria ser garantido a todos os brasileiros. Ese consitui o segundo eixo,
das polticas e_eccas de acesso alimentao de qualidade.
O terceiro eixo fundamental o a_eco educativo do programa, pois
no basa ter acesso alimentao em quantidade, mas necessrio ter
conscincia daquilo que se come, da sua qualidade e da sua origem. \rios
esudos evidenciam que o problema nutricional da populao brasileira
resultante da aquisio insuciente de alimentos, mas tambm da escolha
inadequada dos mesmos: portanto, o problema tanto quantitativo como
qualitativo.
Mas, tambm, mais evidente nas famlias de renda mais baixa, sendo,
portanto, conseqncia do baixo poder aquisitivo. E esse no um problema
resrito populao de baixa renda, mas a toda a populao.
; Monteiro, C.A. A Dimenso da pobreza, da desnutrio e da fome no Brasil: implicaes
para polticas pblicas, :cc,, mimeo.
1 . 3 POL TI CAS ESPEC FI CAS EMANCI PATRI AS
Ior que so necessrias polticas e_eccas de combate fome no Brasil.
A nosso ver, elas so necessrias por duas razes principais: em primeiro lugar,
programas e_eccos conseguem conscientizar a populao do Direito
Iumano Alimentao Adequada como parte dos direitos fundamentais do
ser humano. A alimentao deixa de ser considerada uma obra de caridade
ou ser utilizada por motivaes polticas, como ainda muito comum, e
passa a ser entendida como um dever do Esado de garantir esse direito.
No Iaco Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais das
Naes Unidas, conforme reproduzimos na primeira pagina da Introduo
do Irojeto Fome Zero, pode-se ler que:
O Direito a alimentar-se signica o direito a todo cidado de esar livre da fome,
o direito a um padro de vida adequado para assegurar alimentao, vesurio e
moradia adequados e o direito ao trabalho.
E tarefa do Esado assegurar esse direito, de forma que a alimentao
no seja fornecida apenas como fruto de caridade, de favores pessoais e
nem insrumento de uso poltico.
Esse direito s poder ser atendido a partir da criao de uma Ioltica
Nacional de Segurana Alimentar, consruda de forma participativa com os
diversos segmentos da sociedade. E essa poltica foi concebida para integrar
as polticas esruturais, voltadas para combater as causas da fome, com as
polticas de ampliao ao acesso alimentao, orientadas para atender
todos aqueles que no tm acesso a uma alimentao saudvel.
Iolticas e_eccas de combate fome so necessrias para quebrar o
crculo da pobreza e da fome. A fome conseqncia da pobreza, mas
tambm sua causadora, pois compromete a consruo da cidadania e das
geraes futuras, que sofrem as mazelas de um desenvolvimento humano
prejudicado. O combate fome, assim, traz resultados positivos para a
consruo da cidadania, e, por outro lado, para a dinamizao da economia,
pois mais alimentos sero consumidos e produzidos. Logo, os recursos
devem ser canalizados para favorecer a produo e o comrcio local de
alimentos, bem como a vinculao com aes esruturantes (incentivo
Nead Estudos 15 270
produo local de alimentos atravs de associao com polticas de compra
de alimentos e de consruo de canais de comercializao, consruo de
pequenas obras hdricas como cisernas para captao de gua da chuva
no semi-rido, consruo e reforma da habitao).
Iolticas diretas de segurana alimentar e combate fome e outras
polticas sociais devem ser adotadas de forma que forneam os meios
bsicos para a sobrevivncia das famlias sem condies econmicas, mas, ao
mesmo tempo, criem mecanismos dinmicos em outras reas da economia,
como a produo e a disribuio de alimentos, consituindo-se assim,
concomitantemente, em mecanismos para a liberao da dependncia
dessas polticas e_eccas.
Em outras palavras: o maior consumo de alimentos esimula uma maior
produo local de alimentos. Alm de dar garantias de uma populao bem
alimentada, j que gera trabalho e renda, essa nova concepo esimula a
agricultura e movimenta a economia local.
Essa concepo se diferencia muito da viso corrente, associada a
organizaes como o Banco Mundial, de que o acesso educao pelas
crianas a principal forma de superao da pobreza e que, associado a
programas de transferncia de renda, seria a melhor forma de disribuio
de renda. Ao contrrio, considera-se que o acesso educao de qualidade
um dos a_ecos de mdio e longo prazos para superao das condies de
pobreza, mas no suciente para gerar dinmicas emancipatrias junto s
localidades. Isso se jusica porque o diagnsico da pobreza no es resrito
aos limites exclusivos da famlia, mas es fortemente vinculado ao baixo
dinamismo da economia do municpio e do entorno regional. Iortanto,
imprescindvel a articulao com aes esruturantes de carter territorial.
A implantao de um amplo programa de transferncia de renda para
que a famlia compre alimentos, consubsanciada no Irograma Carto-
Alimentao, foi poseriormente unicada no Irograma Bolsa-Famlia. A
inteno que esses recursos adicionais possam ser utilizados nos super-
mercados, armazns e nas feiras para compra de alimentos, em subsituio
a programas de disribuio de cesas bsicas. Essa uma das diversas aes
previsas no Irograma Fome Zero, visando a garantir o acesso alimentao
e tambm dinamizar a economia local.
Em sntese, as polticas emergenciais de acesso alimentao devem
incluir em si mesmas condies para superao da sua dependncia, com
efeitos dinamizadores para a economia e para a organizao da comunidade
local. Ou seja, elas foram concebidas para ser:
educativas, em relao a hbitos e prticas alimentares:
organizativas, para a defesa dos direitos de cidadania:
emancipadoras, visando a promover a autonomia e no a dependncia dos
benecirios.
Isso implica superao da viso de que polticas que se limitam s
medidas emergenciais e as que admitem trabalhar medidas de natureza
esrutural se excluem mutuamente.
1 . 4 A NECESSRI A ARTI CULAO DE PROGRAMAS
DE SEGURANA ALI MENTAR E NUTRI CI ONAL
Como as causas da fome so esruturais, o desao da articulao das aes
governamentais remete a um processo mais amplo de iniciativas pblicas,
com esmulos ao desenvolvimento local, fomento produo familiar,
incentivos gerao de emprego e renda, etc.
E necessrio promover a articulao das polticas esruturais com as
polticas emergenciais de combate fome. Entre as polticas esruturais
prioritrias do governo desacam-se as polticas de gerao de emprego
e renda, como a expanso do microcrdito, a qualicao prossional, o
esmulo a microempreendimentos, a realizao de uma ampla reforma
agrria para tornar mais eqitativa a esrutura fundiria do pas, a expanso
da previdncia social para as pessoas em regime informal de trabalho, assim
como ocorrido para as famlias rurais, e uma poltica agrcola de incentivo
agricultura familiar. Tudo isso deve pressupor um modelo de desenvol-
vimento que favorea a gerao de emprego e o crescimento do pas.
Ior ser um conjunto amplo de aes, a Ioltica de Segurana Alimentar
e Nutricional no subsitui, mas engloba e integra muitos dos programas
exisentes, o que implica uma forte articulao interminiserial para a garantia
de seu sucesso. Essas aes envolvem desde polticas esruturais, como
programas de gerao de emprego e renda, at polticas e_eccas realizadas
a.
b.
c.
Nead Estudos 15 272
pelos minisrios setoriais e pelo prprio Minisrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome rs.
Essa uma e_ecicidade insitucional da Ioltica de Segurana Ali-
mentar e Nutricional. Trata-se, ao mesmo tempo:
de uma poltica de implementao de aes e polticas e_eccas de
segurana alimentar:
mas tambm de uma poltica articuladora de iniciativas de competncia
de outras pasas, de outras esferas de governo e insituies da sociedade
civil, na rea social.
Esse o maior desao, diante da fragmentao e da forte setorizao
das polticas do governo.
Dessa forma, ca claro que a meta do programa mais do que acabar
com a fome: como disse o presidente Lula, deve garantir aos brasileiros trs
refeies de qualidade em todos os dias do ano. Ior isso, o Fome Zero no
pode ser reduzido a um programa de transferncia de renda populao
carente, muito menos a um programa de combate pobreza. E um programa
universal, para toda a populao.
1 . 5 A I MPORTNCI A DA PARTI CI PAO E DA MOBI LI ZAO SOCI AL
A pobreza no apenas um fenmeno esatsico ou biolgico, mas tambm
poltico. No apenas um atraso no acesso aos bens de consumo, mas de
privao da cidadania. Ela a conseqncia esrutural de um modelo de
desenvolvimento perverso, que gera privilgios e privaes.
Em muitos lugares dese pas, trata-se literalmente de dar a luz soci-
edade civil. Sem ela, no se vence a luta contra a dramtica desigualdade
brasileira. Ior isso, o terceiro a_eco do programa a geso participativa.
Tornar a comunidade, e no apenas o indivduo, protagonisa de sua prpria
emancipao.
Ior isso, a primeira ao do governo, ao lanar as bases do Irograma
Fome Zero, foi a insalao do Consea. Como de conhecimento de todos,
acoplado ao MESA, foi criado, por Decreto de ,c de janeiro de :cc,, o
Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, o Consea.
a.
b.
Composo por ,s conselheiros designados pelo presidente da Repblica
mais i, minisros de Esado o Consea presidido por representante da
sociedade civil e secretariado pelo titular do rs. Cabe ao Consea, entre
outras atribuies:
propor e pronunciar-se sobre diretrizes da Ioltica Nacional de Segurana
Alimentar e Nutricional: e
ainda: mobilizar a sociedade civil e esimular a criao de conselhos esa-
duais e municipais de segurana alimentar e nutricional requisito para a
implantao do Irograma Fome Zero.
Tambm para dar voz comunidade, foram criados comits gesores
nos municpios do semi-rido, com ampla participao da sociedade civil
organizada e das famlias benecirias.
Outro a_eco notvel o de que, por meio do chamamento do pre-
sidente, a sociedade em geral, incluindo as empresas, tm contribudo
diretamente, como cidados do Mutiro contra a Fome, recriando uma
rede de solidariedade, tal como viso na campanha da Ao da Cidadania
contra a Fome e a Misria e pela \ida, conhecida como a Campanha do
Betinho, no incio da dcada de i,,c.
2 O PRIMEIRO ANO DE IMPLANTAO
A nfase das aes de segurana alimentar implementadas pelo Coverno
Federal, no seu incio, recaiu sobre um importante conjunto de programas:
a complementao de renda para o acesso alimentao: a ampliao
da merenda escolar: a disribuio emergencial de alimentos: o apoio a
programas criados por governos esaduais, municipais e pela sociedade
civil organizada que busquem combater a fome por meio de resaurantes
populares, bancos de alimentos, hortas comunitrias: e a implantao da
compra da agricultura familiar.
Dentro desse conjunto de aes, a maior nfase foi dada ampliao do
acesso alimentao das famlias situadas no Semi-Arido e na Regio Norte,
regies que concentram a carncia no pas, s crianas em idade escolar e
s comunidades e_eccas: acampados, quilombolas e indgenas.
s Iara mais detalhes, ver site: www.fomezero.gov.br
Nead Estudos 15 274

O Irograma Carto-Alimentao (rc.) transferiu s ,c,cc por ms s
famlias em situao de insegurana alimentar com renda familiar mensal
pcr cop::o inferior a meio salrio mnimo e que vivem em regies carentes
de todo o pas, visando a garantir-lhes o acesso alimentao diria, em
quantidade suciente e com a qualidade necessria.
Inicialmente, o programa foi implantado nos esados do Nordese e
no norte de Minas Cerais, antecipando a meta de atingir um milho de
famlias em :cc, nessa regio j no ms de outubro, e atingindo mais de ;c
da sua populao extremamente pobre. Logo se expandiu para as Regies
Norte, Sul e Sudese do pas. Iara acompanhar e scalizar a implantao
do programa, no ano de :cc,, foram implantados :.i,: Comits Cesores
em todo o pas.
O programa teve o mrito de promover a participao das comunidades
na validao das famlias benecirias, a movimentao das economias
locais atravs do comrcio, a reciclagem prossional e o acompanhamento
em sade dos seus benecirios.
No modelo dos pequenos municpios, foi possvel amarrar a ponta
do consumidor pobre (ou seja, com renda insuciente para comprar os
alimentos necessrios) outra ponta do agricultor familiar que es indo
falncia porque no tem quem compre sua produo. Em outras palavras,
esse programa de transferncia de renda permitiu direcionar o esforo
de combate fome para os dois plos mais graves hoje exisentes no
pas: a falta de poder aquisitivo dos pobres urbanos com a capacidade
ociosa da agricultura familiar. E promoveu mudanas signicativas nos
pequenos municpios esquecidos pelo poder pblico, tendo como maior
, Os comits foram insncias locais de controle social criadas nos municpios do semi-
rido e em outras localidades, com a participao de voluntrios da sociedade civil, das
famlias benecirias e do poder pblico local, visando ao acompanhamento das famlias
e scalizao do programa de transferncia de renda. Envolveram a mobilizao de mais
de i, mil voluntrios que tiveram a tarefa de mobilizar a sociedade para o Irograma Fome
Zero e avaliar a qualidade do cadasro de famlias preexisente.
emblema o municpio piloto de Cuaribas, que se autodenominou cidade
redescoberta'.
Embora os resultados no sejam os mesmos em todos os municpios,
o potencial transformador grande, considerando-se que mais da metade
dos muito pobres residem em pequenas e mdias cidades e outros :c
em reas rurais. Isso signica que quase ;c da populao que hoje es
fora, total ou parcialmente, do mercado de consumo de alimentos bsicos
mora fora das regies metropolitanas do pas e em municpios com menos
de ;, mil habitantes.
Desde outubro de :cc, ocorreu a migrao dos benecirios do
Carto-Alimentao para o programa unicado de transferncia de renda,
o Bolsa-Famlia. Ese beneciou, em dezembro, ,,o milhes de famlias
em ,.oi municpios, atingindo a meta esabelecida inicialmente pelo
governo. O Irograma Carto-Alimentao contribuiu para incorporar i,,
milho de famlias ou ,,; milhes de pessoas no Bolsa-Famlia, em :.,o,
municpios, e_ecialmente do Nordese e Norte do pas para recebimento
do piso de s ,c,cc.
Alm dessas famlias, foram atendidas tambm, de forma diferenciada e
emergencial, por meio de cesas de alimentos, populaes indgenas, famlias
acampadas que aguardam programa de reforma agrria e populaes rema-
nescentes de quilombos em esado de insegurana alimentar. Disriburam-se,
ao todo, i,, milho de cesas bsicas para :;c mil famlias.
Ao mesmo tempo, eso sendo desenvolvidas aes esruturantes para
esses grupos. Foram assinados dois convnios com esse propsito, um
com o governo do Mato Crosso do Sul para atender a grupos indgenas e
outro, em nvel nacional, atravs da articulao com a Fundao Cultural
Ialmares, do Minisrio da Cultura, com visas ao incentivo produo
para autoconsumo em i,c comunidades remanescentes de quilombos.
ic \ale regisrar um fato emblemtico dessa mudana. Alm da consruo do poo que
abasece a cidade com gua tratada pela primeira vez, uma mudana que marcou a cidade
foi a abertura do primeiro salo de beleza da cidade, aps a implantao do programa.
Ese passou a ser o smbolo da mudana e da melhoria das condies de vida na cidade,
fato que repercutiu, na poca, em vrias matrias de jornais.
Nead Estudos 15 276
O Irograma de Aquisio de Alimentos, criado pela Lei n
o
ic.o,o, de :
de julho de :cc,, em seu pargrafo i,, com o objetivo de incentivar a agri-
cultura familiar por meio da compra da produo de pequenos agricultores,
foi uma iniciativa inovadora. O produto comprado a preos de mercado
pode ser disribudo a pessoas em situao de insegurana alimentar ou
para formar esoques esratgicos. So trs subprogramas:
i. Compra Antecipada e Direta da produo para manuteno de esoques
de segurana:
:. Compra Local de alimentos pelas prefeituras para serem disribudos em
creches, asilos, ho_itais, etc.: e
,. Irograma de Incentivo Iroduo e ao Consumo de Leite, onde eso
sendo atendidos produtores que ordenham at icc litros de leite por dia.
Cada produtor recebe no mximo s :.,cc,cc por ano, para priorizar
efetivamente os agricultores de baixa renda que no tm acesso aos demais
programas ociais devido aos critrios dos mesmos.
Em :cc, foram beneciados i,: mil agricultores familiares, sendo
adquiridas o.,,, toneladas de alimentos de :.;,o produtores na modalidade
Compra Direta no valor total de s ,,, milhes. Foram beneciados,
tambm, ,s.s produtores na modalidade de Compra Antecipada, sendo
,, deles na Regio Nordese: foram invesidos s ;o,: milhes, de onde
foram adquiridos de forma indita produtos como casanha-do-par,
hortigranjeiros, sucos, doces e polpas de frutas, leite de cabra, carne de bode,
mel, queijo, rapadura, sementes crioulas, acar mascavo e vrios outros
produtos de valor regional, alm de produtos tradicionais como arroz, feijo,
milho e farinha de mandioca.
Os impacos diretos desse programa so: o esmulo produo de
alimentos nas localidades (j que agricultores que antes no tinham acesso
a recursos para plantio e tambm para venda o tiveram), com nfase em
produtos regionais: a elevao de esoques de alimentos que esavam
praticamente zerados no incio do ano: e, e_ecialmente, a melhoria da
renda de um nmero bem maior de agricultores devido recuperao dos
preos a patamares jusos, em funo apenas do anncio de que o Coverno
Federal esaria comprando a safra.
Quanto ao subprograma do leite, j foram assinados convnios e re-
passados os recursos para dez esados, totalizando s oi,, milhes. A
expecativa de que sejam comprados diariamente cerca de osc mil litros
de leite de vaca e de cabra at maio de :cc. Com isso, e_era-se a criao
de c mil posos de trabalho.
Como resultado do Crupo de Trabalho envolvendo as pasas de Educao,
Sade e de Segurana Alimentar (atual Minisrio do Desenvolvimento
Social), foram implementadas trs aes para melhoria da qualidade da
alimentao escolar: i) o aumento de ii; do valor do repasse para crianas
da pr-escola, de s c,co pcr cop::o dirios para s c,i,, beneciando ,,
milhes de crianas matriculadas: :) a elevao de ioi do valor pcr cop::o
dirio repassado para a alimentao dos esudantes de escolas indgenas,
de s c,i, para s c,,, alcanando iio.o,, esudantes em i.;ii escolas
indgenas: e ,) foi implementada a indita incluso das creches no programa,
que possibilitou o atendimento a todas as crianas de c a , anos matriculadas
em creches pblicas e lantrpicas (ssi mil). Ao todo, ,,, milhes de
crianas em idade escolar so hoje beneciadas por essas medidas. I que
se avanar ainda na capacitao dos municpios para melhoria da qualidade
da alimentao nas escolas.
O fenmeno da seca tem sido hisoricamente um insrumento de
dominao na regio do semi-rido brasileiro. O Coverno Federal, atravs
do Irograma Fome Zero, ao longo do exerccio de :cc,, desenvolveu um
importante conjunto de aes, cujo objetivo foi orientar e subsidiar as
famlias para conviverem com o fenmeno de forma susentvel. Entre
essas aes podem ser desacadas:
o apoio consruo de cisernas, que so reservatrios que captam e
armazenam a gua da chuva para um consumo suciente de uma famlia
por o meses, a partir de parceria com a Articulao do Semi-Arido (Asa) e
com o apoio da Febraban, totalizando recursos para a consruo de :: mil
cisernas, tendo sido o.i consrudas at dezembro e o resante previso
para o primeiro semesre de :cc:
a disribuio emergencial de gua por intermdio de carros-pipa fornecidos
pelo exrcito e a consruo/reparo de pequenas obras hdricas, em parceria
como os Minisrios da Defesa e da Integrao Nacional, numa ao que
Nead Estudos 15 278

at o nal do exerccio beneciou i.i,i.,, pessoas com a disribuio
emergencial de gua:
o Coverno Federal, atravs do Minisrio do Desenvolvimento Agrrio (r.),
tambm implementou o Irograma Carantia Safra, contemplando ,, mil
agricultores de ii municpios nordesinos, que tiveram perda da safra:
alm disso, para o atendimento emergencial de agricultores familiares que
perderam a safra por conta da seca e no haviam sido beneciados pelo
Irograma Carto-Alimentao ou pelo Irograma Carantia Safra, foi
fornecida a transferncia emergencial de renda de s ,c,cc mensais por
um perodo de o meses, numa ao que atendeu oc.,,i famlias.
Avanou-se no desenho para a implantao das polticas locais de
segurana alimentar, como a consruo de Sisemas Municipais (e Micror-
regionais) de Segurana Alimentar visando a fomentar e nanciar programas
integrados de abasecimento e segurana alimentar e nutricional nos planos
municipal, microrregional ou esadual por meio de aes que interferem nas
etapas do uxo de produo, disribuio, preparo e consumo de alimentos.
As diversas aes compem um conjunto integrado, com caracersicas
diferenciadas segundo o porte dos municpios. So aes de: incentivo
criao de resaurantes populares pblicos e privados e cozinhas comunitrias
nas grandes e mdias cidades: apoio consruo e ampliao de redes de
bancos de alimentos e colheita urbana, visando a combater o de_erdcio
de alimentos: programas de compra local de alimentos para fornecimento a
programas municipais de alimentao (merenda escolar, creches, ho_itais,
resaurantes populares e entidades benecentes e assisenciais): implantao
de hortas urbanas e viveiros, associados a programas de educao alimentar e
nutricional: implantao de rede de abasecimento de produtos alimentares a
preos acessveis, como varejes, sacoles, feiras do produtor: fortalecimento
do papel das centrais regionais de abasecimento nas aes de abasecimento
alimentar, compra da agricultura familiar e reduo do de_erdcio. Esse
arcabouo permitiu a realizao de :, convnios entre esados e municpios
para implantao desses projetos e servir de base para a expanso desses
sisemas nas grandes cidades.
Outra insitucionalidade criada a implantao de Consrcios Inter-
municipais de Segurana Alimentar e Desenvolvimento Local Consads

, que so arranjos microrregionais que renem, em mdia, :, municpios
situados em regies menos desenvolvidas dos esados onde so implantadas
aes esruturais interligadas para garantir a segurana alimentar e incentivar
o desenvolvimento local, como microcrdito, incluso digital, insituciona-
lidade da associao dos municpios, elaborao de diagnsico e do plano
de desenvolvimento regional e incentivo agricultura familiar. Foram
capacitados os Consads e sua implantao ser efetivada em :cc.
Enm, em um ano, foi possvel implantar aes diretamente ligadas a
pblicos basante diferenciados, e criar as bases para a expanso do programa
tanto nas pequenas quanto nas mdias e grandes cidades.
Quanto ao Mutiro Nacional contra a Fome, foi uma ao induzida
pelo Coverno Federal e encampada pela sociedade. Ao longo de :cc,, ,,
entidades esabeleceram parcerias com o Irograma Fome Zero, sendo
que todas apresentaram projetos de incluso social, a maioria deles com
as atividades j iniciadas em :cc,. Alm disso, mais de i.i: insituies
foram autorizadas a utilizar a logomarca do Fome Zero em apresentaes
artsicas, exposies, jogos de futebol e outros eventos que arrecadaram
alimentos ou recursos desinados ao programa. As doaes em dinheiro
chegaram a s ;.:,,.;::,:, em :cc,, e esse valor es sendo totalmente
desinado consruo de cisernas.
3 CONSTRUINDO O FUTURO
A prioridade no processo participativo e emancipatrio, a territorialidade
das aes e a combinao das aes esruturais com aes emergenciais so
as marcas inovadoras da esratgia de implantao do Fome Zero em relao
a outros programas anteriormente implantados. Consolidar e internalizar
o conceito de segurana alimentar e nutricional como um direito ainda
um processo em consruo na sociedade. Implantar efetivamente uma
poltica abrangente de Segurana Alimentar requer planejamento, polticas
pblicas e a determinao de reciclar a matriz do crescimento econmico
para subordin-lo ao combate excluso.
Foi jusamente isso que falhou nos ltimos anos. Sem esses requisitos, tudo
o que se consegue o simples atendimento pobreza, perpetuando-a. Algo
Nead Estudos 15 280
como enxugar o cho com a torneira aberta com recursos pblicos, com boa
inteno, com acertos localizados, etc. mas no se vai alm do pontual.
Caminhando para as consideraes nais dese artigo, levantam-se
alguns desaos que merecem uma reexo visando consolidao futura
do programa.
O primeiro desao colocado de que tal programa s ser possvel
atravs de uma forte articulao interminiserial e entre os trs nveis de
governo (federal, esadual e municipal) e da sua consolidao como o centro
do planejamento de governo nesses nveis.
Iara efetivar essa articulao, necessrio fazer da implantao de uma
poltica de segurana alimentar um eixo integrador da poltica pblica
brasileira. A segurana alimentar o ponto de convergncia de um leque
de aes esruturais e de natureza interminiserial. Seu objetivo garantir
que nenhum brasileiro passar mais necessidade para ter acesso dirio
a, pelo menos, trs refeies na quantidade necessria, com a qualidade
nutricional requerida, todos os dias do ano e tendo o direito de desfrut-las
num ambiente de dignidade e segurana.
Iara isso, fundamental uma insitucionalizao capaz de imprimir a ao
transversal do governo, de forma a que as aes de cada setor que tenham
forte impaco na superao esrutural e emergencial da vulnerabilidade
alimentar das famlias sejam articuladas, evitando a di_erso.
A criao do Crupo de Trabalho do Irograma Fome Zero, com a
participao de is minisrios e secretarias com aes fortemente vinculadas
aos objetivos do Irograma Fome Zero possibilitar a consolidao dessa
proposa de ao.
Tal proposa contar com uma maior integrao das aes e recursos de
cada minisrio, atuando de forma planejada e articulada. A sua implantao,
ao longo do mandato do governo, visa a garantir acesso alimentao,
cidadania, gerao de emprego e renda, expanso da produo e do consumo
de alimentos, melhoria dos padres educacionais e de sade, abasecimento
de gua, expanso da rede de proteo social, infra-esrutura municipal e
direitos humanos.
A di_erso e a concorrncia poltica no mbito dos municpios e esados
diculta essa possibilidade de integrao. Ior outro lado, a disseminao
dos Conselhos Esaduais e Municipais de Segurana Alimentar, com carter
articulador das polticas, pode fortalecer a integrao entre as trs esferas.
O segundo desao a expanso do modelo de implantao para as
grandes cidades, desao esse colocado desde o incio para o programa.
A criao dos Sisemas Municipais de Segurana Alimentar a forma
encontrada para essa expanso. A transferncia de renda s famlias, com
os mesmos valores dos benefcios das pequenas cidades, tem um impaco
innitamente inferior nas grandes cidades. O carter esrutural da excluso
muito mais dominante nas grandes cidades, onde prevalecem a_ecos
como o desemprego, o subemprego, as precrias condies de moradia e
saneamento, o esfacelamento do ncleo familiar, entre outros. Outro a_eco
limitante que, nos pequenos municpios, o controle social se realiza mais
diretamente pelo conhecimento efetivo das famlias mais necessitadas. O
anonimato da misria das grandes cidades diculta a identicao das famlias
mais carentes e diminui o carter disseminador e integrador das aes.
Alm disso, os bolses de pobreza das grandes metrpoles possuem
muitos vazamentos, a maioria dos quais impossveis de serem consertados
em curto e mdio prazos. Ior exemplo, o fato de residirem em um local e tra-
balharem em outro muito disante e em direes, muitas vezes, oposas.
Um terceiro desao ressaltado fortemente na ii Conferncia Nacional
de Segurana Alimentar e Nutricional, realizada em maro de :cc, o da
insitucionalizao da Lei Nacional de Segurana Alimentar, cujo objetivo
maior garantir o cumprimento do direito humano alimentao adequada
atravs da consituio de um Sisema Nacional de Segurana Alimentar. E
fundamental que todas essas iniciativas sejam consolidadas e garantidas na Lei,
cabendo ao Coverno Federal, juntamente com o Congresso Nacional, insitu-
la. Iara sua formatao, importante considerar os seguintes pontos:
Acesso alimentao: garantir mecanismos para que todas as pessoas
tenham acesso alimentao adequada, seja atravs da ao governamental
federal, esadual ou municipal (todas as insncias de governo devem ser
envolvidas) atravs, por exemplo, de programas de transferncia de renda,
disribuio de alimentos e outros de acesso alimentao, seja atravs da
sociedade civil organizada por meio dos comits do Irograma Fome Zero.
Iara isso, devem-se insituir mecanismos permanentes de identicao de
famlias elegveis, e de informao e capacitao dos conselhos e comits
a.
Nead Estudos 15 282
exisentes para garantir o controle social e evitar a manipulao poltica
dos programas.
Fortalecer o vnculo da expanso da demanda por alimentos para a agricultura
local, atravs de incentivos direcionados agricultura familiar, contribuindo
para a gerao de ocupao e renda e a diminuio da desigualdade na
disribuio da renda.
Esabelecer insrumentos de regulao sobre a segurana e qualidade
dos alimentos ofertados, atravs da correta rotulagem dos alimentos e
da orientao da sua publicidade, e_ecialmente para crianas e grupos
vulnerveis.
Incentivo s doaes de alimentos e outros bens para terceiros.
Todos esses a_ecos contribuem para uma leitura: o Irograma Fome
Zero uma marca inovadora do governo e mobilizadora na sociedade.
Trata-se de no perd-la sob o risco de no se ter outra oportunidade para
resgatar nossa imensa dvida social.
b.
c.
d.
8
PERSPECTIVAS
PARA POLTICAS
AGROAMBIENTAIS
Ademar Ribeiro Romeiro
1. INTRODUO
O objetivo geral do trabalho iluminar as alternativas de po-
lticas agroambientais a partir de uma anlise da situao do
setor agrcola face problemtica ambiental. Para comear,
necessrio no perder de perspectiva o fato de que os
caminhos seguidos pelo processo de modernizao agrcola
foram condicionados de modo decisivo pelas demandas dos
agricultores melhor colocados no sentido da simplicao do
sistema de cultivo a monocultura. A lgica econmica que
impulsiona este processo aquela da busca da maximizao
do ganho atravs da aposta na produo apenas do produto
mais rentvel e da minimizao dos custos de superviso e
controle do processo de trabalho atravs da simplicao
do sistema produtivo.
Outro ponto importante a ser considerado que, na agricultura, ao contrrio
do que ocorre nos demais setores produtivos, os impacos ambientais
provocados pelos processos produtivos adotados afetam sua prpria base
de produo, o ecossisema agrcola. A prtica da monocultura em si
mesma uma fonte maior de desequilbrios ambientais, cujos efeitos
sobre a produtividade agrcola tm que ser enfrentados. E possvel mesmo
i Irofessor Associado do Ncleo de Economia Agrcola do Insituto de Economia da Unicamp.
Nead Estudos 15 284
armar que a necessidade de se enfrentar os efeitos desses impacos sobre
a produtividade condicionou, em grande medida, o esforo da pesquisa
agropecuria. Nesse sentido, o padro tecnolgico moderno largamente
o fruto de um contnuo esforo para contornar os efeitos da degradao
do ecossisema agrcola sobre a produtividade.
Entretanto, a avaliao de alguns dos principais impacos ambientais
provocados pelas prticas agrcolas modernas mosra que, frequentemente,
esses impacos no so percebidos em sua plena extenso, em funo dos
subsdios s prticas compensatrias. Ior essa razo, medida em que esses
subsdios so retirados ou diminuem signicativamente, os agricultores
tornam-se mais atentos s alternativas, geralmente ecologicamente mais
equilibradas, que poupam o uso de insumos e equipamentos. A plena
incorporao dos cusos ambientais das prticas agrcolas ditas modernas
nos preos dos produtos revelaria uma agricultura bem menos eciente.
O texto foi esruturado em quatro sees, alm desa introduo e das
consideras nais. Na seo : feita uma breve avaliao dos principais
impacos ambientais causados pela chamada agricultura moderna, resal-
tando-se as e_ecicidades das situaes nas regies de clima temperado
comparadas com aquelas das regies de clima tropical. Na seo seguinte
so avaliados os principais condicionantes scio-econmicos do processo de
modernizao agrcola. A seo , por sua vez, examina os condicionantes
tecnico-ecolgicos dese proceso de modernizao, re_onsveis pelas
caracersicas tecnolgicas bsicas do padro de modernizao dominante.
Finalmente, na seo , so discutidas as per_ecivas mudana de padro
tecnolgico e o papel das polticas agro-ambientais em duas subsees: na
primeira so cotejados os mecanismos endgenos de mudana tecnolgica
e as necessrias polticas agro-ambientais complementares: na segunda
so avaliados os esmulos e obsculos a uma mudana radical de padro
tecnolgico em direo a sisemas agroecolgicos, cujo conceito brevemente
explicitado: so apresentados brevemente tambm dois casos de sisemas
alternativos de base agroecolgica.
2. OS IMPACTOS AMBIENTAIS DA AGRICULTURA MODERNA
Os impacos ambientais provocados pelas prticas agrcolas modernas,
e_ecialmente a mecanizao pesada e o uso intensivo de agroqumicos, so
conhecidos: perdas do solo devido eroso e degradao de sua esrutura
fsica, poluio qumica das guas, do solo e dos alimentos. So impacos que
transcendem o setor agrcola e afetam o conjunto da sociedade. Entretanto,
a percepo da extenso real da degradao dos ecossisemas agrcolas e seu
impaco econmico dicultada pelos subsdios de tcnicas desinadas a
recuperar ou manter at certo ponto as condies de produo. Alm disso,
um bom solo profundo pode suportar durantes anos a eroso sem que seus
efeitos se faam sentir nos rendimentos das culturas.
Entre os esudos mais importantes sobre a degradao dos solos agrcolas
visando a comparao internacional eso a Avaliao Clobal de Degradao
do Solo (Clasod) conduzido por Oldeman, Iakkeling e Sombroek (i,,c)
e o esudo comparativo sobre terras semi-ridas de Dregne e Chou (i,,:).
O esudo Clasod dene a degradao como um processo que reduz tanto
a atual como a futura capacidade do solo de produzir bens e servios. O
esudo de Dregne e Chou inclui a vegetao alm da degradao do solo.
O esudo Clasod esima que de cerca de s,; bilhes de hecares de terras
agrcolas, pasagens e oresas, cerca de ::,, (: bilhes de hecares) foram
degradadas desde meados do sculo. Cerca de ,,, dese total foram to
severamente degradados que sua recuperao, se possvel, teria que ser
tentada atravs de cusosos mtodos de engenharia. Em torno de ic a
esimativa para a quantidade de terras moderadamente degradadas, passveis
de recuperao mas a cusos signicativos para os agricultores. Os resantes
, foram levemente degradados e seriam facilmente recuperadas atravs
de boas prticas agrcolas.
O esudo de Dregne e Chou mosra que do total global de terras semi-
ridas cerca de s, so pasagens (das quais ;, se encontram degradadas):
s so reas cultivadas que dependem das chuvas (das quais , eso
degradadas): e , so reas irrigadas (das quais ,c eso degradadas).
: Esa seo e a prxima foram baseadas em texto preparado para manual da Fao.
, Citados por Scherr,S.J. and Yadav,S. (i,,o).
Nead Estudos 15 286
\rias outras fontes esimam que entre , e ic milhes de hecares so
perdidos anualmente devido a severa degradao. Entre as regies mais
afetadas eso a Africa com cerca de o, da rea agrcola afetada e a Amrica
Latina com ,i. Eses dados, entretanto, no permitem esimar a proporo
das terras que foram degradadas pelas prticas agrcolas modernas. Esa
degradao se concentra nas regies onde os fatores erosivos so mais
fortes, como as grandes plancies norte-americanas, sujeitas a fortes ventos,
e nos trpicos.
Nas regies tropicais os problemas so mais graves do que nas regies
temperadas devido s chuvas torrnciais e o sol forte que as caracerizam, o
que requer o emprego de tcnicas disintas, algumas vezes diametralmente
oposas quelas recomendadas para as regies frias. Ese o caso, por
exemplo, da tcnica de preparo do solo. Nas regies frias a exposio do solo
arado e desnudo ao sol na primavera necessria para acelerar o processo
de descongelamento, ativando sua micro vida interna. O risco de eroso
praticamente no exise, pois as chuvas so amenas e bem disribuidas ao
longo do calendario agricola.
Nos trpicos, ao contrrio, a exposio do solo desnudo alm de desneces-
saria extremamente prejudicial. O sol forte capaz de elevar a temperatura
do solo supercial at ;, graus centigrados, queimando toda a micro vida
exisente na camada supercial frtil (ver Ii.\rsi, A. i,sc). Alm disso,
a chuva forte tem um impaco devasador em termos de eroso. No Brasil,
pesquisas levadas a cabo pelo Insituto Agronmico de Campinas concluram
que as perdas por eroso ultrapassam :, ton/ha/ano, sendo que os limites
mximos de perda de solo aceitos internacionalmente se situam entre , a
i: ton/ha/ano. No Esado do Iaran, medidas efetuadas pela equipe do
projeto Noroese mosraram niveis de perda de solo variando entre :: e
at isc ton/ha/ano, dependendo do tipo de cultura, solo e declividade do
terreno. Na dcada de ;c, perodo de grande expanso das prticas modernas,
esimava-se que em grandes reas do esado as perdas anuais atingiam em
mdia cerca de icc ton/ha/ano, o que equivale a i cm de solo por ano. Ese
dado tanto mais impressionante quando se sabe que a profundidade da
camada frtil dos solos varia entre ic a icc cm (M.zucnowsi, J.Z. i,sc,
Fr:zri, A. i,sc e Scocc.o, J.L. i,sc).
Nese periodo, as sete das principais culturas comerciais (algodo, ar-
roz, cana-de-acucar, caf, milho, soja e trigo), foram re_onsveis por ;,
do total do consumo de fertilizantes no pas no periodo. O consumo de
fertilizantes por hecare em relao dcada anterior havia se multiplicado
por sete. No Esado de So Iaulo o consumo mdio de fertilizantes por
hecare atingiu um montante superior mdia americana. Embora muitos
sejam os fatores re_onsaveis pelo incremento do rendimento agricola, e a
inuncia de cada um seja dicil de ser medida isoladamente, normalmente,
segundo os e_ecialisas, a fertilizao qumica contribui com cerca de ,,
para o aumento dos rendimentos.
Entretanto, apesar dese forte aumento do consumo de fertilizantes por
hecare a partir da dcada de ;c, os rendimentos cresceram relativamente
pouco ou mesmo decresceram em alguns casos: algodo +,;: cana-de-
aucar +::: arroz i:: caf ,;: milho +i,: soja +,c: trigo +,c.
Se considerarmos apenas as regies agrcolas mais avanadas (So Iaulo,
Iarana, Rio Crande do Sul), o quadro se apresenta do seguinte modo:
algodo +,,: arroz +is: cana +:;: caf :: : milho +:,: soja +,,:
trigo +o:. Eses dados mosram que a re_osa, em termos de aumento
do rendimento, ao aumento da fertilizao qumica foi muito lenta, o que
pode ser atribuido em grande medida eroso que carreava boa parte dos
nutrientes qumicos adicionados ao solo atravs da aplicao de fertilizantes
(ver Rorio,A.R. e Ar.:rrs,F.J. i,si).
Nesa poca, portanto, esa forte degradao dos solos nas principais reas
de agricultura moderna do pas poderia ser apontada como um dos fatores
explicativos dos baixos rendimentos por hecare das principais culturas
comerciais quando comparados com os alcanados nos pases capitalisas
desenvolvidos, para nveis semelhantes de utilizao de agro-qumicos.
Do ponto de visa econmico esas perdas foram mascaradas pelos fortes
subsdios concedidos para a compra de insumos agrcolas. Nese sentido,
pode-se dizer que os subsdios excessivos prejudicaram a conscientizao
dos agricultores sobre o problema naquele momento. A eroso dos solos
agrcolas cusa, a nvel mundial, cerca de uss :s bilhes por ano, dos quais
uss i: bilhes nos pases em desenvolvimento (Scnr e Y.r.\, i,,o).
O outro problema ambiental que tende a ser mais grave nos trpicos
a poluio qumica por agrotxicos. Nas regies de clima frio, o inverno
Nead Estudos 15 288
gelado um fator importante na manuteno da esabilidade de ecossisemas
relativamente simplicados. Nos trpicos sempre quentes somente a diver-
sidade garante a esabilidade do ecossisema. Nesse sentido, a monocultura
nesas regies representa uma ruptura mais grave das condies naturais do
que nas regies frias. O uso mais intensivo de pesicidas, por sua vez, afeta
uma diversidade muito maior de e_cies vegetais e animais, necessrios
para o equilbrio do ecossisema. Desse modo, alm de contaminar os seres
humanos e o meio ambiente, o uso sisemtico de pesicidas qumicos tem
repercusses negativas sobre a prpria produtividade agrcola, pois afeta o
equilbrio do ecossisema desruindo inumeros elos da cadeia de presas e
predadores dando origem, portanto, ao surgimento de novas pragas.
De fato, desde o inicio do processo de modernizao agrcola vem sendo
consatado um aumento consante do nmero de pragas atacando as
principais culturas (I.scno.i,A. i,s, e Coirsirn,E. i,sc). Ese
crescimento coincide com a intensicao do consumo de pesicidas. Em
i,,, ese crescimento atingiu cerca de :oc mil toneladas de agrotxicos, o
que equivale a de_ejar na natureza cerca de oi mil toneladas de princpios
ativos cujas consequncias de longo prazo so imprevisveis. A curto
prazo, entretanto, seus efeitos so bem visveis. De acordo com o Sisema
Nacional de Informaes Txico-Farmacolgicas (Sinitox) o nmero de
casos de intoxicaes por agrotxicos vem crescendo na mesma proporo..
Entre i,,, e i,,, os : centros de assisncia toxicolgica que compem
a rede Sinitox regisraram i:.sso casos. Como apenas entre i e : dos
casos so noticados pode-se esimar em pelo menos :cc mil casos por
ano de intoxicao por agrotxicos (C.ci.,E. Fundacentro, MT, citado
Agrofolha ,/,/,s).
No entanto, ao longo da dcada de sc a baixa ecincia no uso de agro-
qumicos e a reduo dos subsdios levaram a certas mudanas na atitude dos
agricultores em relao conservao dos recursos fundirios. A elevao do
preo dos insumos qumicos de_ertou o interesse dos agricultores em adotar
tecnologias alternativas menos exigentes em insumos. A conservao do solo
passou a ter um signicado econmico claro, pois sua eroso traduzia-se em
prejuizos. A e_etacular expanso do plantio direto nos ultimo ic anos em
parte se explica por esa nova conscincia de que a eroso tambm implica
em perdas econmicas de curto prazo. Entretanto, as possibilidades de
uma mudana radical do padro de modernizao, no sentido da adoo de
prticas efetivamente equilibradas do ponto de visa ecolgico, so limitadas
pela ao de condicionantes scio-econmicos que continuam sinalizando
em outra direo. Na prxima seo so examinados os principais desses
condicionantes do processo de modernizao agrcola.
3. OS CONDICIONANTES SCIO-ECONMICOS DO
PROCESSO DE MODERNIZAO AGRCOLA
Na literatura as explicaes para o processo de modernizao agrcola em
geral se enquadram em duas abordagens dominantes: neoclssica e marxisa.
Iara a primeira o elemento indutor fundamental a modicao dos
preos relativos dos fatores de produo. As tecnologias que caracerizam a
agricultura moderna teriam teriam sido a re_osa mais eciente crescente
escassez de terra e trabalho. Iara a segunda o elemento indutor seriam as
exigncias do processo de acumulao de capital, que tem no setor agrcola
uma fonte de extrao de mais-valia e um mercado importante para os setores
de bens de capital e bens intermedirios. Em ambas a trajetria percorrida
visa como a mais eciente: a melhor re_osa escassez relativa dos
fatores de produo para a primeira: e a que melhor atendia aos interesses
do processo de acumulao de capital para a segunda.
A primeira abordagem no considera os condicionantes tcnicos e
econmicos que no apenas induziram o esforo cientco e tecnolgico
no sentido de poupar o uso dos fatores de produo que se tornaram mais
escassos (aumentando a produtividade da terra e do trabalho), mas que
explicam tambm as caracersicas e_eccas de um determinado padro
tecnolgico. A segunda, por sua vez, considera o agricultor um agente
passivo que mais ou menos obrigado a adotar um pacote tecnolgico
quando, na verdade, ese pacote foi desenvolvido precipuamente para
atender os interesses dos agricultores melhor posicionados. Eses interesses
que se conguram como os principais condicionantes scio-econmicos
do processo de modernizao agrcola contemporneo so dois: a busca da
maximizao do ganho atravs do cultivo apenas do produto com maiores
per_ecivas de retorno e a busca da simplicao do sisema produtivo de
modo a facilitar a organizao e o controle do processo de trabalho.
Nead Estudos 15 290
At o nal do sculo i na Europa, a monocultura s podia ser prati-
cada em solos excepcionais ou prximos a fontes abundantes fertilizantes
orgnicos (material orgnico das cidades com sisema de coleta de esgoto).
Na maioria dos casos os agricultores eram obrigados a criar animais para
a obteno de eserco, cuja alimentao era obtida atravs da rotao de
culturas de gros com culturas forrageiras (sisema de rotao Norfolk).
Embora apresentasse certa exibilidade na combinao de culturas, ese
sisema de rotaes contrariava a lgica que induz os agricultores em direo
monocultura: produzir apenas o produto mais rentvel, principalmente
os cereais. Ese passo exigia a eliminao da criao animal e do plantio de
forrageiras, o que comprometia seriamente a manuteno da fertilidade do
solo. Alm da escassez de fontes naturais de fertilizantes minerais (como
o salitre), a prpria idia de que se poderia di_ensar o uso dos orgnicos
e utilizar apenas os fertilizantes articiais chocava-se com a concepo
predominante sobre nutrio vegetal a teoria do hmus.
Apesar das resries, desde muito cedo se multiplicam os casos de
agricultores que abandonam a criao animal para se dedicar apenas ao
cultivo das culturas mais rentveis, utilizando somente o fertilizante arti-
Esa concepo, ancorada sobre uma tradio multisecular, permanece inclusive nos
trabalhos dos primeiros quimicos modernos, como Teodore De Saussure (i;o;-is,),
re_onsavel pela sisematizao dos principios de qumica formulados por Lavoisier. Do
mesmo modo Jean-Baptise Boussingault (isc:-iss;), outro dos gigantes do comeco da
qumica moderna, assumiu uma posio intermediaria no conito que opunha partidarios
e adversarios da teoria do humus. Cabera a Jusus von Liebig (isc,-is;,) dar o golpe nal
nesa teoria, apos vigorosa polemica com o principal defensor desa na poca, Cerardus
J. Mulder (isc:-issc).Na realidade Liebig foi antes aquele que unicou num conjunto
oerente as ideias e descobertas de outros, que se encontravam di_ersas. Liebig reconhecia
iso e aplicava sem modesia a ele proprio o que Macaulay havia dito a proposito de Francis
Bacon: Ie was not the maker of that road: he was not the discoverer of that road: he
was not the person who rs surveyed and mapped that road. But he was the person who
rs called the public attention to an inexhausible mine of wealth, which had been utterly
negleced, and which was accessible by that road alone. By doing so he caused that road,
which had previously been trodden only by peasants and higgless, to be frequented by a
higher order of travellers. Liebig, J.(is,o,p.,:o).
cial. As Esaes Experimentais, uma inovao insitucional que surge na
Alemanha em meados do sculo i, vo se encarregar de tesar a qualidade
das diferentes frmulas de fertilizantes, que comeavam a ser fabricados em
larga escala. Uma vez resolvidos os problemas, basaram apenas vinte anos,
como observa Malden (is,o), para por m ao secular sisema de rotao
de culturas de tipo Norfolk na Inglaterra. Uma nova lei (the Agricultural
Iolding Ac, january i,c,), ao tornar sem efeito efeito as antigas normas
sobre o mtodo de cultura contidas nos contratos de arrendamento, removeu
os ltimos empecilhos legais pratica da monocultura.
A formidvel acolhida dada as idias de Liebig, decorreu no somente de
sua notvel capacidade de convencer, com base em demonsraes cientcas
irrefutveis, mas tambm do seu erro em negar completamente qualquer
papel matria orgnica. Ele armava que os fertilizantes orgnicos eram
inteis e que os rendimentos das culturas aumentavam ou diminuam na
proporo exata da quantidade de nutrientes minerais adicionados sendo
possvel calcular a fertilidade dos solos atravs da anlise das cinzas, de
modo a manter indenidamente os nveis timos de fertilidade. Eses
propsitos, embora contesados vigorosamente por Lawes e Cilbert em
Rothamsed, soavam como um canto de liberdade para todos aqueles
, Na Inglaterra as experincias pioneiras sobre o cultivo continuo de cereais (continuous
corn growing), levadas a cabo desde is, por Lawes e Cilbert na Esao Experimental
de Rothamsed, tinham mosrado que era possivel praticar a monocultura de cereais
durante anos sobre a mesma terra empregando apenas fertilizantes qumicos. Resava
o problema da degradacao da esrutura fsica do solo. Examinando os resultado desas
desas experiencias de Rothamsed, Irout and \olcker (i,c,), concluem que para tornar
a monocultura viavel seria necessario quebrar de tempos em tempos as sequencias de
cereais com uma cultura de leguminosas. No entanto, segundo Vatson (i,,,) os solos
de Rothamsed eram excepcionais. McConnell (i,cs) lamenta o abandono das rotacoes
de culturas, prevendo que os solos iriam, como aconteceu, se degradar, apesar dos meios
mecanicos de reesruturacao que poderiam ser utilizados.
o Eram frequentes os problemas de qualidade provocados por fraudes perpretadas por
fabricantes, mas tambm decorrentes da insucincia de conhecimentos.
; Eles criticavam Liebig nao somente pelo fato de que a analise das cinzas nao revelavam o
nitrognio, mas tambem pelo fato de que ele nao considerava a acao de multiplos fatores no
solo, os quai tornavam impossivel a precisao pretendida do calculo dos elementos minerais
necessarios. \er Lawes,J.B. (is;) e Lawes,J.B. e Cilbert,J.B.(is,i).
Nead Estudos 15 292
agricultores, sobretudo na Amrica do Norte, para os quais os mtodos
tradicionais de fertilizao orgnica se consituam no obsculo maior
pratica da monocultura.
Nos ru., onde o peso da tradio camponesa era bem menor, as idias
de Liebig se popularizaram rapidamente. Tendo em conta as prticas
agrcolas predatrias que adotavam, a qumica agricola surgia como a nica
alternativa para resolver o problema do esgotamento dos solos de maneira
simples e ecaz sem fora-los a abandonar a monocultura. Como assinala,
Rosenberg (i,;i), eles tinham a iluso de que atravs de simples teses de
laboratrio seria possvel manter indenidamente a fertilidade da terra:
uma vez identicados no tubo de ensaio os nutrientes a serem reposos, o
fazendeiro tinha apenas que aplicar as dosagens prescritas e a terra esgotada
se tornaria novamente uma fonte de lucro.
Iara os imigrantes a agricultura na Amrica era menos um modo de
vida do que um meio de fazer dinheiro. Eles vinham di_osos a abandonar,
como o zeram, as relaes entre homem e terra, marcadas por um profundo
re_eito, tpicas da tradio camponesa europia. A caracersica maior
da agricultura americana, que a diferenciava fortemente da agricultura
camponesa europia, era seu carter altamente comercial e e_eculativo.
Isso incompatvel com prticas agrcolas que impliquem qualquer tipo
de rigidez do sisema de produo face as utuaes do mercado, tal como
o sisema de rotao de tipo Norfolk. Eu no sei o que uma rotao: eu
trabalho minha terra para fazer dinheiro, protesava M. Iall, um fazendeiro
americano entrevisado por Dumond (i,,,p.,o) num momento em que
os preos do milho esavam em alta.
A monocultura apresenta tambm outra vantagem importante, sobretudo
para os grandes agricultores que dependem de trabalhadores assalariados:
facilita a organizao e o controle do processo de trabalho. Na agricultura,
devido suas e_ecicidades naturais, no possvel dividir e parcelizar o
processo de trabalho de modo a simplicar as tarefas executadas por cada
s Daubeny (isi) comenta as noticias que chegavam sobre a enorme fertilidade das terras na
America e a capacidade desas em suportar a monocultura durante longos periodos, para
advertir que apesar diso esa fertilidade nao era inesgotavel, sendo perigoso abandonar a
pratica de rotacao de culturas.
trabalhador e com iso facilitar seu controle pela gerncia. A di_erso
do campo de trabalho, o carter sequencial das operaes agrcolas, a
dependncia da natureza, tudo iso impede um controle adequado do
processo de trabalho, cando com o trabalhador a re_onsabilidade maior
pela qualidade do trabalho executado. Assim, para o grande produtor que
depende de trabalhadores assalariados, quanto mais simplicado o processo
de trabalho, melhor. A monocultura colocava-se como praticamente a
nica alternativa para ter o processo de trabalho organizado e controlado
com cusos de superviso suportaveis. Essa anlise hisrica mosra que
os agricultores melhor situados (as elites agrcolas) ou mais dinmicos
foram ativos agentes de modernizao direcionando os esforos da indsria
nascente de mquinas e insumos agrcolas para resolver os problemas
ecolgicos que enfrentavam com a monocultura. Na seo seguinte sero
examinadas quais as consequncias da generalizao da monocultura sobre
as caracersicas tecnolgicas do processo de modernizao agrcola.
4. MEIO AMBIENTE E DINMICA DE INOVAES NA AGRICULTURA0
No inicio, a di_onibilidade de fertilizantes qumicos era condio necessria
e suciente para a difuso da monocultura. No entanto, os desequilbrios
ecolgicos que decorrem desa prtica vo exigir o desenvolvimento de novas
tcnicas e insumos desinados a contornar os impacos negativos deses
desequilbrios sobre a produtividade. E preciso ter claro que a monocultura
contraria uma regra bsica na natureza, segundo a qual diversidade
sinonimo de esabilidade.
, Uma terceira vantagem da monocultura a maior renda diferencial que ela propcia para
os agricultores com terras melhores. Iso se deve ao fato de que, por ser ecologicamente
agressiva, a monocultura exacerba as diferencas naturais entre os solos. O sisema de rotaes,
ao contrario, diminui esas diferencas. Na Europa, muitas regies com terras consideradas
fracas antes da difuso do sisema de rotaes de culturas (na Franca chamada tambm
de cultura melhoradora), acabaram por se tornar importantes produtoras agrcolas. Com
a difuso da monocultura, as rendas difernciais voltaram a aumentar beneciando os
grandes agricultores situados nas boas terras de gros.
ic \er Romeiro,A.R.(i,,s). Meio Ambiente e Dinmica de Inovaes na Agricultura.
Op.cit.
Nead Estudos 15 294
Quanto mais simplicado for um determinado ecossisema, maior
a necessidade de fontes exgenas de energia para manter o equilbrio''.
Um ecossisema agrcola implica forosamente a simplicao do ecos-
sisema original. Ior esa razo necessrio que o agricultor intervenha
permanentemente para mante-lo esvel. Contudo, esa interveno deve
ser feita de acordo com as prprias leis da natureza. Em primeiro lugar,
preciso evitar simplicaes extremas como no caso das monoculturas.
A monocultura provoca um profundo desequilibrio, tanto do ponto
de visa da cobertura vegetal (infesaes de pragas) como daquele da
atividade fsica, qumica e biolgica do solo.
Esa simplicao extrema pode ser evitada atravs da rotao de
culturas. Esa pratica um notvel meio de manuteno esabilidade do
ecossisema agricola. Alm de reduzir drasicamente o risco de infesao
de pragas na cobertura vegetal, as rotaes contribuem ecazmente para
a manuteno de uma boa esrutura fsica do solo. O esado do solo em
determinado momento resulta de sua hisria cultural. E as rotaes de
cultura tem por objetivo primordial modelar esa hisoria num sentido
favorvel, iso , no sentido de favorecer as condies de abasecimento de
gua e nutrientes para as plantas, bem como no de manter a fertilidade
do solo a longo prazo (ver Srriiiorrr, M. e Boucrois, A. i,;s).
Nos sisemas agrcolas simplicados, sobretudo a monocultura de cereais,
os fatores desesabilizadores ganham fora e obrigam o agricultor a recorrer
a tecnicas intensivas em energia para manter as condies favorveis ao
desenvolvimento dos vegetais. Entretanto, esas solues tcnicas no buscam
eliminar as causas do desequilbrio, mas apenas contornar seus efeitos sobre
os rendimentos. Iode-se dizer que as prticas agrcolas ditas modernas
repousam cada vez mais na capacidade de moldar uma determinada parcela
do solo, para em seguida refaze-la, atravs de uma diversicada panplia de
possantes meios mecanicos e quimicos, e implantar uma outra monocultura
sem se importar se o efeito da cultura precedente desfavorvel ou no (ver
ii Cabel (i,;,,p.,) tem razao quando arma que o trabalho realizado pela diversidade ou
complexidade do ecossisema e subsituido pelo combusivel fossil no moderno sisema
alimentar.
Srriiiorrr, M. i,s:). A eccia inicial deses meios qumicos e mecanicos
tornou a grande maioria dos e_ecialisas extremamente otimisa, levando-a
a supor que os agricultores modernos no mais teriam que se submeter aos
princpios bsicos da agricultura tradicional, e_ecialmente a rotao de
culturas. Muitos chegavem mesmo a recomendar a eliminao das culturas
forrageiras de raizes da rotao sob o argumento de que os efeitos nefasos
desa eliminao sobre o solo poderiam ser compensados sem problemas
com os novos meios mecanicos e qumicos di_osio dos agricultores,
tais como tratores mais possantes, novos equipamentos de trabalho de solo,
herbicidas, etc. (\er Mircnrii i,oc, p.,c).
A experincia mosrou, entretanto, que no correto falar propriamente
em compensao dos efeitos nefasos atravs de tcnicas e equipamentos. Ao
contrrio. Em i,;o Remy e MarinLaeche observavam que na Frana, devido
baixa geral da taxa de matria orgnica, a esrutura fsica dos solos tornara-se
cada vez mais suscetivel ao de fatores climticos, bem como a passagem
de maquinas e equipamentos pesados. Ior outro lado, devido a ese dese-
quilibrio esrutural dos solos, uma srie de procedimentos de reesruturao
mecanica haviam sido introduzidos, os quais exigiam a passagem cada vez
mais frequente de engenhos possantes e pesados: Ior exemplo, a baixa do teor
de materia orgnica torna necessario um esforo maior de trao (mquinas
mais possantes e pesadas) para trabalhos profundos de descompacao que,
por sua vez, tinham forte impaco negativo sobre o solo'.
Em outras palavras, a degradao da esrutura fsica do solo provoca
uma contradio permanente ao nivel das intervenes que visam modicar
favoravelmente as condies de abasecimento de gua e nutrientes para as
plantas: quanto mais o solo se degrada menos se pode contar com fatores
naturais para se obter as condies necessrias para o cultivo, as quais
tem que ser obtidas por meio de intervenes qumico-mecnicas que
tambm contribuem para a degradao. Toda uma srie de inovaes foram
introduzidas com o intuito de aumentar o numero de dias de trabalho
di_onveis, permitindo o agricultor enfrentar melhor a disribuio menos
equilibrada do trabalho ao longo do calendrio agrcola e diminuindo os
i: De acordo com Iimentel (i,si) a baixa do teor de materia orgnica no solo pode ate dobrar
a quantidade de energia necessaria para arar em profundidade.
Nead Estudos 15 296
riscos de trabalhar solos cujo esado esrutural cada vez pior (\er Rr.,
F. e M.i:L.rircnr i,;o, T.ri:, F. i,;; e Rrroui,C. i,;s). No
entanto, preciso ter claro que esas inovaes no resolvem esa contradio,
na medida em que se desinam a contornar os efeitos da degradao do
meio sobre os rendimentos, sem tocar nas causas dos problemas. Iapy (i,s:,
p.,;,), ilusra esa contradio:
As possibilidades de trabalho se ampliaram. Foi possivel adaptar melhor os itinerarios
tecnicos as aptides dos solos: assim, o aumento da rapidez do trabalho permitiu
acabar mais cedo as araes de inverno na argila e aumentar as areas trabalhadas
na primavera em solos mais arenosos. As enxadas rotativas, as grades alternadas
ou rotativas que permitem de iniciar logo o trabalho em solos argilosos humidos:
o rotovator e o croskill leve esboroam os torres secos. Se consegue mais rapida-
mente anar os horizontes superciais graas diminuio da disncia entre os
dentes dos cultivadores, as possibilidades de utilizao do efeito de fracionamento
provocado pela velocidade sem diminuir a profundidade do trabalho, enm aos
insrumentos animados e combinadosNo entanto, esas novas possibilidades no
so sem perigo. Elas podem esimular a anar o solo mais do que seria desejavel.
Mas, sobretudo, ao permitir trabalhar os horizontes superciais desde que o trator
possa passar, elas aumentam o risco de compacao provocada pela passagem de
maquinas cada vez mais pesadas. Antigamente a dupla Equipamento-Trao de
baixa potncia continha sua propria regulao face as condies de uso. Ioje em
dia no exisem eses limites, e os riscos so grandes. As exigncias de controle
de qualidade so maiores devido a eses antagonismos mais marcados do que
antes entre as possibilidades de transformar o horizonte supercial e os riscos de
degradar o horizonte mais profundo.
No que concerne os meios qumicos introduzidos para contornar os efeitos
nefasos da degradao do ecossisema agrcola, o problema da aquisio de
resisncia aos tratamentos pelos diversos agentes patognicos e pragas levou,
at recentemente, a uma trajetria de busca contnua por novos produtos'.
Na medida em que ese caminho vem sendo inviabilizado, seja pelos cusos
crescentes da pesquisa vis-a-vis os resultados obtidos, seja pela crescente
conscincia ambiental da populao, tem-se buscado novas solues: a
subsituio de pesicidas qumicos por biolgicos: o desenvolvimento de
e_cies vegetais resisentes maior parte das pragas e doenas, possibilitado
pelo avano da engenharia gentica: ou ainda, a evoluo do conhecimento
sobre a siologia e gentica dos insetos-praga e dos microrganismos to-
patognicos pode permitir manter o mtodo qumico de controle como a
principal ferramenta de combate s pragas, atravs da pesquisa de novas
drogas qumicas desenhadas ex ante (a exemplo do que se prope para a
gerao de frmacos) e que apresentem maior ecincia e menor risco.
So trajetrias tecnolgicas concorrentes, mas no necessariamente
excludentes, podendo, na prtica, chegar-se a uma situao onde elas co-
exisam. Iresentemente, as duas primeiras opes tm sido privilegiados,
com uma tendncia mais favorvel para o desenvolvimento de variedades
resisentes. Ese favoritismo se apia no maior potencial tecnolgico que
tal via apresenta (crescente, com a evoluo das tcnicas de manipulao
gentica de plantas) e pelo fato de muitas das rmas lderes da indsria
de pesicidas esarem inseridas na rsr desas novas variedades resisentes.
Todas esas alternativas, entretanto, so desenvolvidas de modo a atender os
interesses dos agricultores em termos de ecincia (e de reduo da poluio),
mas sem exigir-lhes uma mudana radical nas prticas culturais.
Alm de poluir e contaminar, as matrias ativas dos agrotxicos perturbam
enormemente a atividade biolgica no interior dos solos, em geral j afetada
pela baixa da taxa de materia orgnica e o excesso de trabalho mecanico o
i, Levou tambm a um intensicao no uso por parte dos agricultores. Lappe e Collins
(i,;,) esimam que h trinta anos atrs os agricultores americanos empregavam :o.ccc
toneladas de pesicidas e sofriam uma perda de ; em mdia antes da colheita. No nal
da decada de ;c o consumo de pesicidas havia se multiplicado por i: e as perdas quase
dobrado. Baseado em esudos realizados por pesquisadores da Universidade de Cornell
em i,;s/;,, Krummel e Iough (i,sc) armam que o m repentino do uso de pesicidas
provocaria um aumento de apenas , nas perdas por pragas, tal o nivel de ineccia dos
tratamentos quimicos.
Nead Estudos 15 298
que provoca, entre outros problemas, diculdades para a realizao de uma
fertilizao equilibrada, particularmente no que se refere ao nitrognio.
Ese elemento mineral por ser um anion no retido pelo poder ab-
sorvente do solo, de modo que seu emprego excessivo provoca vrios
problemas, entre os quais a poluio das guas. Sebillotte (i,;,) esima
que o agricultor, mesmo o mais cuidadoso, coloca mais nitrognio do
que seria necessario porque ele no tem como controlar as sobras de
nitrognio em m de inverno. Se ese agricultor zesse rotaes de culturas,
incorporasse os resos de cultura, cultivasse adubo verde e outras praticas
ecologicamente equilibradas, no haveria problemas, pois o nitrognio
sobrante seria capturado pela microvida. O paliativo qumico consise em
adicionar inibidores da desnitricao e, principalmente, o emprego de
composos nitrogenados protegidos, de modo a que sua liberao seja lenta
(fertilizantes a retardamento).
Alm deses paliativos a indusria de fertilizantes desenvolveu novas
frmulas e formulaes (amononitratos, fosfato de amonia, polifosfatos,
etc.), novas formas fsicas (granulados, lquidos, gaseicados, em su_enso,
etc.), bem como novas tcnicas de fertilizao (fracionamento das dosagens,
profundidade, etc.). Esas inovaes, como observa Bonasre (i,os), fazem
parte das esratgias de diferenciao de produtos desa indusria. Mais
recentemente, os progressos nas reas da informtica e de sisemas de
sensoriamento remoto atravs de satlites permitiram o desenvolvimento
do que convenciou-se chamar de agricultura de preciso: os tipos e
dosagens de nutrientes podem ser calculados para cada parcela de terra
por um computador insalado no trator, que processa os dados sobre o
solo enviados pelo satlite. Desse modo, o di_erdcio reduzido e com
ele a poluio.
Em resumo, pode-se dizer que a evoluo do padro tecnolgico que
caraceriza as prticas agrcolas modernas foi condicionada, em grande
medida, pela necessidade de contornar os impacos ecolgicos negativos
da monocultura. Nese sentido, as praticas agrcolas modernas no foram,
como tem sido armado por seus defensores, a re_osa mais eciente
para aumentar a produtividade da terra e do trabalho agricola. Foram sim,
a re_osa mais eciente para aumentar a produtividade em determinado
contexto socio-econmico e insitucional. Do ponto de visa esritamente
tecnologico teria sido possivel modernizar a agricultura com base em outro
padro, mais equilibrado do ponto de visa ecolgico.
E o que tem sido recomendado por cientisas agrcolas trabalhando
no interior das principais insituies de pesquisa agronmica no mundo
inteiro. A ideia bsica a de recuperar a racionalidade das praticas agrcolas
camponesas tradicionais a partir de outra base de conhecimento cientco e
tecnolgico. A aplicao da informtica e da biotecnologia permite organizar
e gerir sisemas de produo mais complexos sem reduo signicativa da
produtividade do trabalho. O que geraes de camponeses praticaram de
modo intuitivo e emprico se revela a luz da cincia um formidvel conjunto
de tcnicas ecologicamente balanceadas, desenhadas para fazer a natureza
trabalhar em benecio dos agricultores a partir do manejo inteligente das
complementaridades e simbioses a presentes.
5. PERSPECTIVAS DE POLTICAS AGROAMBIENTAIS
5. 1 . POL TI CAS AMBI ENTAI S E MECANI SMOS
ENDGENOS DE MUDANA TECNOLGI CA
No possvel uma mudana radical do modelo predominante de moder-
nizao agrcola sem uma forte presso da opinio pblica. A elevao dos
cusos de produo provocada pela degradao do ecossisema agrcola e uma
certa presso da opinio pblica j tem induzido algumas mudanas, mas
no uma ruptura da lgica da monocultura'. Crandes empresas do setor
agro-alimentar j oferecem linhas de produtos que so promovidos como
mais saudveis porque balanceados em termos de nutrientes e vitaminas
ou porque elaborados base de produtos integrais, contendo bras, etc.,
mas ainda no entraram para valer no mercado de produtos considerados
naturais porque no so elaborados com alimentos cultivados com tcnicas
i E verdade que, no que se refere opinio pblica, a queso ambiental na atualidade
assumiu uma abrangncia indita, no podendo mais ser eludida como j ocorreu em vrios
momentos da hisria recente. Mesmo de um ponto de visa da natureza apenas como
fornecedora de insumos h um consenso de que a era das commodities baratas terminou.
\er Revisa Economis, Set :cco.
Nead Estudos 15 300
alternativas que reduzam e/ou eliminem o uso de agroqumicos, e_ecial-
mente pesicidas. Mas nada impede que iso passe a ocorrer medida que
esas empresas sintam sua legitimidade contesada pela expanso dese
mercado alternativo.
Uma empresa pode se antecipar a qualquer legislao ou imposio
externa buscando incorporar uma inovao com a qual ela imagine que
v conquisar uma vantagem competitiva. Se h por parte da rma uma
expecativa de re_osa positiva de consumo a uma inovao que explore o
lado ecolgico da preferncia do consumidor, ento a rma pode desenvolver
uma certa trajetria tecnolgica, amigvel do ponto de visa ambiental,
por uma determinao essencialmente endgena. O aproveitamento das
demandas ambientais como oportunidade tecnolgica reforado pelo
momento de transformaes dos padres tecnolgico e de consumo. Novas
tecnologias ampliam o e_ecro das oportunidades, assim como novas
demandas alimentam ainda mais esse processo. A e_ecializao exvel que
hoje caraceriza a produo em alguns setores, cuja maior conseqncia a
diversicao dos mercados, abre e_ao para a internalizao da queso
ambiental como fonte de diversicao. De automveis a alimentos, passando
por papel e celulose e produtos de qumica na, demonsrar caracersicas
positivas em relao aos impacos ambientais passa a ser um elemento de
concorrncia cada vez mais importante.
No caso do setor agrcola sr::u scrsu, os efeitos cumulativos dos dese-
quilibrios ecolgicos causados pelas prticas modernas se tornaram progres-
sivamente mais evidentes, mobilizando a opinio pblica, ao mesmo tempo
em que reduziam a eccia econmica desas prticas. Eses fatos, por sua vez,
se compuseram com o m do ciclo de expanso econmica do ps-guerra
para levar a um quesionamento geral do que convencionou-se chamar de
paradigma produtivisa. Ese paradigma, voltado para ganhos de quantidade,
teria que ser subsitudo por um paradigma qualitativisa e diversicado. At
que ponto esas novas tendncias levariam a uma mudana radical do regime
tecnolgico atual, em direo ao esabelecimento de sisemas de produo
mais complexos, ecologicamente mais equilibrados (envolvendo rotaes
de cultura e integrao com a criao animal), dicil dizer. A presso dos
grupos de consumidores com maior sensibilidade ecolgica tem se traduzido
num crescente mercado alternativo, mas ainda de alcance limitado devido
a diversos fatores que examinaremos no prximo subitem.
Esse contexto geral tem induzido no somente uma busca e_ontnea
de alternativas ecologicamente mais amigveis por parte dos produtores,'
como tambm tem legitimado aes coercitivas mais incisivas por parte
das autoridades pblicas. Nesse sentido, muito importante que, alm de
um maior invesimento em pesquisa de sisemas alternativos de produo,
a ampliao e o aprofundamento das polticas ambientais que sinalizem e
esimulem a mudana. Os insrumentos de poltica ambiental podem ser
classicados em dois tipos bsicos: os baseados em incentivos econmicos
e aqueles, classicados como de comando e contrle, que so de carter
normativo, xando limites, impondo proibies de uso, etc.
Com relao aos primeiros, consata-se que muitas polticas governamen-
tais no somente no levam em conta os cusos de oportunidade do uso dos
recursos, como encorajam a degradao mais rpida dos solos, da gua, etc.,
do que o fariam as prprias foras de mercado operando livremente. Esas
polticas, que incluem subsdios, taxas e intervenes no mercado, aumentam
articialmente a lucratividade do uso de determinadas tcnicas que degradam
o ecossisema agrcola. Desse modo, muito importante comear por eliminar
esas disores do mercado provocadas por polticas pblicas equivocadas.
Os subsdios aos fertilizantes qumicos, por exemplo, foram durante
muito tempo jusicados como um meio de incentivar seu uso e com isso
elevar a produo de alimentos em pases em vias de desenvolvimento.
Entretanto, aps dcadas de experincia cou evidente que no necessrio
subsidiar pesadamente os fertilizantes qumicos para induzir seu uso pelos
agricultores. Ficou claro que quando a adoo era lenta isso se devia a
problemas de disribuio e/ou inexisncia de insumos complementares, e
no ao preo. Ior outro lado, o subsdios contribuiam no somente para seu
i, Embora em sua maior parte as alternativas selecionadas no impliquem a mudana radical
das prticas agrcolas, de certo modo elas lhe preparam o caminho. Assim, por exemplo,
tanto as novas tecnologias de tratamento e transmisso de informaes (telemtica), que
permitem a prtica da agricultura de preciso, como os avanos da biotecnologia, que
potenciam a capacidade de controle biolgico de pragas, podem ser empregados para
tornar econmicamente vivel a geso de sisemas mais complexos como o exigem as
regras de geso ecolgica.
Nead Estudos 15 302
uso ineciente prticas agrcolas descuidadas, desre_eito s prescries
tcnicas sobre a poca e o lugar de aplicao -, como serviu para mascarar os
efeitos da degradao do solo sobre os rendimentos das culturas retardando,
por conseguinte, a introduo de prticas de conservao.
No caso dos agrotxicos, devido aos riscos que oferecem, faz-se ne-
cessrio combinar o uso de insrumentos econmicos com insrumentos
de comando e controle mais incisivos. Segue abaixo algumas sugeses de
poltica contidas no documento preliminar preparado pelo Irotocolo \erde
tendo em visa a elaborao de um Irograma Nacional de Racionalizao
do Uso de Agrotxicos (r:u.):
acautelar os fabricantes da necessidade de assumir a re_onsabilidade por
seus produtos ao longo de todo o seu ciclo de vida, o que implica considerar
desde o problema das embalagens at aquele da persisncia dos resduos
no meio ambiente:
monitoramento e noticao sisemtica da presena de resduos de agro-
txicos nos alimentos:
fazer valer a legislao j exisente que probe o uso no pas de produtos j
condenados em outros pases:
limitar ou mesmo proibir o uso de agrotxicos em reas consideradas
sensveis:
elevar o imposo sobre os produtos em funo do nvel de periculosidade,
seguindo o princpio do poluidor-pagador, ao mesmo tempo em que se
isenta a produo de produtos alternativos:
esabelecer direitos de uso de agrotxicos (licenas), por rea ou por
produto, podendo ser negociados no mercado, e que seriam diminudos
progressivamente:
criar um seguro para a cobertura dos riscos a ser contratado pelo produtor:
reduzir os cusos de capital para invesimentos ligados a empreendimentos
conservacionisas:
criar mecanismos de compensao por perdas na produo que normal-
mente ocorrem quando da transio para alternativas ecologicamente
susentveis:
Em sntese, tanto polticas coercitivas, de comando e controle, quanto
polticas de incentivos econmicos, devem ser utilizadas na geso da proble-

mtica ambiental. E imprescindvel que esas polticas sejam acompanhadas
por polticas mais amplas que visem dar corpo insitucional ao problema,
sensibilizar (educar) o consumidor e apoiar a capacitao tecnolgica e a infra-
esrutura de pesquisa para tecnologias limpas e conservadoras dos recursos.
5. 2. EST MULOS E OBSTCULOS EXPANSO
DE PRTI CAS AGROECOLGI CAS 6
,.:... O Corcc::o ac Agrocco|og:o
E preciso, inicialmente, claricar o que se entende aqui por agroecologia. Esa
pode ser considerada uma cincia', que resulta do esforo para esabelecer
uma base terica para diferentes movimentos de agricultura alternativa que
ganharam fora a partir da segunda metade da dcada de oc'. E uma cincia
que busca o entendimento do funcionamento de agroecossisemas' complexos,
bem como das diferentes interaes presentes neses, tendo como princpio
a conservao e a ampliao da biodiversidade dos sisemas agrcolas como
base para produzir auto-regulao e conseqentemente susentabilidade.
Na busca de agroecossisemas susentveis, a agroecologia adota como
princpios bsicos a menor dependncia possvel de insumos externos e
a conservao dos recursos naturais. Iara iso os sisemas agroecolgicos
procuram maximizar a reciclagem de energia e nutrientes, como forma de
minimizar a perda deses recursos durante os processos produtivos. Esa
io Baseado em Assis,R. e Romeiro,A.R.(:cc:).
i; O uso contemporneo do termo agroecologia data dos anos ;c, mas a cincia e a prtica
da agroecologia tem a idade da prpria agricultura.(Ircnr, .,:, p.:,).
.: O maior contribuinte intelecual agroecologia foi o movimento em prol do meio ambiente
nas dcadas de oc e ;c. Assim como o ambientalismo foi absorvido pela agroecologia,
algumas partes do discurso agroecolgico com posies crticas sobre produo orientada
passou agronomia, aumentando a sensibilidade s altas taxas de exportao de recursos
(Ircnr, i,s, p.,,).
i, Um agroecossisema um local de produo agrcola uma propriedade agrcola por
exemplo compreendido como um ecossisema. O conceito de agroecossisema proporciona
uma esrutura com a qual podemos analisar os sisemas de produo de alimentos como
um todo, incluindo seus conjuntos complexos de insumos e produo e as interconexes
que os compem (Ciirss.:, :ccc p. oi).
Nead Estudos 15 304
esratgia viabilizada com o desenho de sisemas produtivos complexos
e diversicados que pressuponham a manuteno de policultivos anuais
e perenes associados com criaes. Com a diversicao, eses sisemas
tornam-se mais esveis por aumentarem a capacidade de absorver as
pertubaes inerentes ao processo produtivo da agricultura (sobretudo as
utuaes mercadolgicas e climticas), aumentando assim sua capacidade
de auto-reproduo.
A produo susentvel em um agroecossisema deriva do equilbrio entre plantas,
solos, nutrientes, luz solar, umidade e outros organismos coexisentes. O agroe-
cossisema produtivo e saudvel quando essas condies de crescimento ricas e
equilibradas prevalecem, e quando as plantas permanecem resilientes de modo a
tolerar esresses e adversidades. As vezes, as pertubaes podem ser superadas por
agroecossisemas vigorosos, que sejam adaptveis e diversicados o suciente para
se recuperarem passado o perodo de esresse. Ocasionalmente, os agricultores
que empregam mtodos alternativos podem ter de aplicar medidas mais drsicas
(iso , inseticidas botnicos, fertilizantes alternativos) para controlar pragas
e_eccas ou decincias do solo. A agroecologia engloba orientaes de como
fazer isso, cuidadosamente, sem provocar danos desnecessrios ou irreparveis.
Alm da luta contra as pragas, doenas ou problemas do solo, o agoecologisa
procura resaurar a resilincia e a fora do agroecossisema. Se a causa da doena,
das pragas, da degradao do solo, por exemplo, for entendida como desequilbrio,
ento o objetivo do tratamento agroecolgico resabelec-lo. O tratamento e a
recuperao so orientados por um conjunto de princpios e_eccos e diretrizes
tecnolgicas. (Airiri, i,,s p.is-i,)
Na dcada de i,:c, Rudolf Steiner, ao formular os posulados da
agricultura biodinmica, e Sir Albert Ioward ao esabelecer a concepo
terica que serviria de base para a agricultura orgnica, j mosravam a
importncia da conservao da fertilidade do solo para o crescimento
de plantas sadias e o desenvolvimento de uma agricultura permanente,
armando que para iso era fundamental o aprendizado dos princpios
bsicos de como ocorre na natureza, o manejo da fertilidade do solo. Em
outras palavras tratava-se de aprender com a prpria natureza a melhor
forma de intervir sobre ela ao aplicar os conhecimentos tcnico-cientcos
adquiridos ao longo da evoluo humana, minimizando o impaco da ao
antrpica sobre o meio ambiente com a atividade agrcola. A agroecologia
resgata esses conhecimentos de_rezados pela agricultura moderna com base
no que de mais avanado exise em matria de conhecimentos cientcos,
para criar modernos sisemas agroecolgicos onde se integram princpios
ecolgicos, agronmicos e scio-econmicos.
,.:.:. Os S:s:cmos A|:crro:::os
Os sisemas alternativos de produo de base agroecolgica caracerizam-
se pela utilizao de tecnologias que re_eitam os princpios ecolgicos
bsicos de reciclagem de nutrientes, de biodiversidade, etc. Com base neses
princpios foram desenvolvidas diversos mtodos de produo, entre os quais
a chamada agricultura orgnica. Entre as prticas alternativas, baseados em
princpios agroecolgicos, a agricultura orgnica tem sido a mais difundida,
sendo reconhecida junto ao mercado como sinnimo de todas as outras. A
agricultura orgnica tem por princpio esabelecer sisemas de produo com
base em tecnologias de processos, ou seja, um conjunto de procedimentos
que envolvam a planta, o solo e as condies climticas, produzindo um
alimento sadio e com suas caracersicas e sabor originais, que atenda as
expecativas do consumidor (Ir:rr.ro, :ccc).
Entretanto, do ponto de visa do mercado uma resrita denio de agricul-
tura orgnica utilizada para proteger tanto o agricultor quanto o consumidor,
incluindo a proibio do uso de alguns insumos e a imposio de uma gama
de prticas a serem seguidas (Fonseca, :ccc). As caracersicas de mercado
e as demandas dos consumidores inuenciam diretamente a tecnologia de
produo na agricultura orgnica. Irevalece a busca do produto limpo em
detrimento das demandas ambientais, da racionalidade ecolgica global. De
acordo com Lampkin (i,,,), mundialmente ese mercado atingia em i,,,
cerca de i: bilhes de dlares, projetando um crescimento de ic a ,c ao ano,
enquanto Viller s Yusse (:cci), a partir de dados de i,,, i,,, e :ccc,
apresentam uma esimativa mundial para o mercado de produtos orgnicos
em :cc de c,c bilhes de dlares (Figura i). So manejados organicamente
cerca de i,,s milhes de hecares, com desaque para Ausrlia (;,o milhes
de hecares), Argentina (, milhes de hecares), Itlia (,,c mil hecares) e
ru. (,cc mil hecares) (Viiir s Yussrri, :cci).
Nead Estudos 15 306
FIGURA 1: EVOLUO DO MERCADO MUNDI AL DE
PRODUTOS ORGNI COS (BI LHES DE DLARES).
O Brasil ocupa a dcima quinta posio em rea cultivada com produtos
orgnicos, com cerca de icc mil ha, que representam apenas c,c da rea
total cultivada do pas (Viiir s Yussrri, :cci). O mercado de produtos
agro-ecolgicos no Brasil apresenta um potencial de crescimento esimado
por Campos (i,,;) em ,c ao ano. Ese mecado formado por um pblico
no e_ecco do ponto de visa scio-econmico, sendo a motivao a
oportunidade que vm de favorecer sua sade pessoal e da famlia.
Entretanto, exisem obsculos impedindo que ese potencial seja
plenamente realizado, atravs da converso de sisemas convencionais
para sisemas orgnicos de produo: em e_ecial obsculos econmicos
e polticos que condicionam a adoo da agricultura orgnica junto a
diferentes esratos scio-econmicos de agricultores, e que precisam ser
considerados quando se pensa na difuso em larga escala desa forma de
produo. Diante de uma demanda crescente, considera-se que a exisncia
de barreiras entrada explica a defasagem que se observa na re_osa do
40
35
30
25
20
15
10
5
0
B
I
L
H
E
S

D
E

D
L
A
R
E
S
1994
Valor das vendas
5,5
12,5
20
40
1999 2000 2004*
sisema produtivo a esa demanda. Esas barreiras eso relacionados perda
inicial de produtividade devido ao tempo para recondicionamento do solo
e s incertezas geradas pela esrutura ainda precria de comercializao.
Como ilusrao desas diculdades, considera-se aqui dois casos de
mercados alternativos para produtos agroecolgicos: hortigranjeiros e caf
orgnico. No que concerne os hortigranjeiros, eses foram hisoricamente
os primeiros a serem produzidos organicamente. Ese segmento, tambm
chamado de ri\ (frutas, legumes e verduras) frescos, foi a alavanca das
iniciativas pioneiras. No que tange a comercializao de hortalias orgnicas,
esa teve origem em dois sisemas principais: as feiras livres e a entrega de
cesas a domiclio, os quais, apesar do sucesso inicial, tm representado
diculdades para a expanso da olericultura orgnica para um grande
nmero de agricultores (A..i, i,,o).
Diante dese quadro, j h algum tempo, os supermercados aparecem cada
vez mais como um caminho para uma efetiva expanso dese mercado. No
Brasil, seguindo uma tendncia mundial, grandes redes de supermercados
tm mosrado um interesse crescente na comercializao deses produtos,
apresentando-se para muitos agricultores orgnicos como importante
alternativa para comercializao de seus produtos (Mririirs, i,,;).
Em relao ao potencial de mercado para a produo de ri\ orgnicos,
Assis et al. (i,,,), analisando o mercado uminense, apontam para a exis-
tncia de uma demanda ainda em aberto nese sentido. Na cidade de So
Iaulo, pesquisa de opinio pblica realizada na zona sudoese (bairros de
classe mdia e alta), sobre o mercado de legumes e verduras (i\) orgnicos,
concluiu tambm sobre o potencial de crescimento dese mercado, na
medida que os compradores deses produtos j possuem conscincia dos
problemas de contaminao das hortalias produzidas com agrotxicos.
A mesma pesquisa coloca ainda que a grande maioria prefere i\ orgnicos,
admitindo pagar entre :c a ,c mais caro por iso, desde que a venda seja
feita em condies atraentes e garantidas (I:sriruro C.iiur, i,,o).
Um dos principais obsculos expanso corre_ondente da oferta o
tempo de converso das prticas convencionais para as prticas orgnicas.
Ese tempo, que tem um cuso, varia de acordo com situao e_ecca de
cada produtor, tanto em termos ambientais como scio-econmicos (nvel
de capitalizao do produtor). A esratgia adotada pelo produtor reetir
Nead Estudos 15 308
esas e_ecicidades. Esse tempo varia de o meses a :,, anos. Outro elemento
de cuso no processo de converso refere-se perda inicial de produtividade
durante o perodo de converso para a agricultura orgnica. Acrescente-se
a ese o aumento do cuso de mo-de-obra, que para alguns pprodutores
pode chegar a :cc. Finalmente, cabe mencionar os obsculos ligados
ausncia de assisncia tcnica pblica, que deixa os agricultores dependente
do que pode ser oferecido pelas associaes de agricultura orgnica e, mais
recentemente, grandes cadeias de supermercados.
No caso do caf orgnico, trata-se da segunda maior commodity agrcola
brasileira, e os cafs e_eciais, entre eles o orgnico, so os nicos produtos
que eso com crescimento expressivo em todos os principais pases consu-
midores mundiais (ru., Japo e Europa), sendo uma tima oportunidade
competitiva para o Brasil de melhorar sua imagem de cafs de qualidade
no mercado internacional (C.irr., :ccc). Iedini (:ccc), assinala que
a comercializao de caf orgnico brasileiro tem se resringido quase que
exclusivamente exportao, em funo de falta de demanda interna por ese
tipo de produto. Caixeta (:ccc), por outro lado, aponta para a necessidade
de uma atuao voltada tambm para o mercado interno, que considera
em condies de absorver quantidades expressivas de caf orgnico, pois
os valores so ainda muito pequenos diante de um mercado consumidor
de i: milhes de sacas de oc kg.
A converso do sisema convencional para o orgnico envolve as queses
tcnicas e educativas que a mudana tecnolgica de per si pressupe, mas
tambm queses normativas na medida que es intimamente ligada ao
processo de certicao. As queses tcnicas, segundo Khatounian (i,,,)
envolvem a_ecos biolgicos que consituem a parte mais agronmica da
converso, e incluem o reequilibro das populaes de pragas e doenas e das
condies do solo, enquanto que as queses educativas dizem re_eito ao
aprendizado, por parte dos agricultores, dos conceitos e tcnicas de manejo
que viabilizam a agricultura orgnica. Iara ese autor ento, o perodo
de converso no deve ser entendido apenas como uma quarentena para
:c Segundo Races (:cci), o mercado externo paga pelo caf orgnico pelo menos o dobro
da cotao de um caf tradicional, e que o mercado interno tambm no deixa de ser
interessante com uma remunerao c maior pelo orgnico.
eliminao de resduos de agrotxicos, mas como um perodo necessrio para
a reorganizao, sedimentao e maturao dos novos conhecimentos.
No que se refere as queses normativas, esas eso ligadas ao en-
quadramento nas normas de produo, sem o que o produto no esar
habilitado a receber o selo orgnico de qualidade. Ese selo se torna cada
vez mais importante medida que o mercado de produtos orgnicos se
amplia, e os vnculos entre produtores e consumidores de_ersonalizam-se
(Kn.rou:i.:, i,,,), surgindo a gura da certicao.
O tempo um fator importante para qualquer converso, sendo neces-
srio esabelecer limites de tempo para que sejam efetuados alguns ajuses
na rotina e no aprendizado de tcnicas utilizadas na agricultura orgnica
(\iroi, :ccc). A a forma como iso ir ocorrer no entanto, ir depender
da esratgia de converso a ser adotada. Esa, por sua vez, ser denida em
funo das caracersicas da rea, bem como das aptides e experincia do
agricultor, do tipo de mo-de-obra utilizada e do mercado.
No caso do caf, o sobre-preo praticado no mercado tem papel im-
portante na difuso da cafeicultura orgnica. I tambm outros fatores
favorecendo esa difuso, como a maior conscincia ecolgica dos produtores,
sobretudo entre aqueles com maior nvel de escolaridade. Alm diso,
problemas observados ao longo do processo de converso para a agricultura
orgnica, como perda inicial de produtividade e de insero no mercado de
produtos orgnicos, expressam-se de forma diferente em funo do esrato
scio-econmico que o produtor envolvido pertence, bem como do padro
tecnolgico no momento da mudana de sisema de produo.
Assim, agricultores familiares que no adotaram intensivamente tecno-
logias do pacote da Revoluo \erde, tendem a no observar perdas de
produtividade com a adoo da agricultura orgnica. Esses agricultores tm,
por outro lado, problemas de organizao e de obteno de informaes, que
dicultam o acesso a mercados de produtos orgnicos e resringem a difuso
de forma ampla da agricultura orgnica junto a eles. Ior sua vez, agricultores
que adotaram intensivamente tecnologias do pacote da Revoluo \erde,
caracerizam-se por no terem diculdades de organizao e obteno
de informaes, mas por apresentarem perdas iniciais de produtividade
com a mudana para a agricultura orgnica que representam importante
componente do cuso desa converso.
Nead Estudos 15 310
6. CONSIDERAES FINAIS
A trajetria tecnolgica seguida no processo de modernizao da agricultura
foi principalmente condicionada pela lgica comercial da monocultura, iso
, produzir apenas os produtos com melhor per_eciva de mercado sem
levar em conta as consequencias ambientais desas prticas monoculturais
para o ecossisema agrcola. A criao das condies agronmicas necessrias
para a viabilizao dessas prticas marcam todo o esforo da pesquisa
agropecuria. que tem que fazer face aos consantes problemas decorrentes
da degradao do ecossisema agrcolas provocados por esas prticas.
Criou-se um e_cie de circulo vicioso, onde as tcnicas de combate aos
desequilbrios provocados pela monocultura provocam novos desequilbrios,
cujos efeitos sobre a produtividade tem que ser contornados novamente,
e assim sucessivamente, uma vez que a causa primaria do praguejamento
excessivo, a monocultura, permanece. Um exemplo clssico dese circulo
vicioso o uso sisemntico de agrotxicos para controlar o praguejamento
provocado pela monocultura e o processo de aquisio de resisncia das
e_cies envolvidas.
A possibilidade de uso de controladores biolgicos, manipulados gene-
ticamente, em subsituio ao controladores qumicos, abre a per_eciva
enganosa de soluo de um problema sem atacar suas causas fundamentais,
decorrentes de desequilbrios sisemicos. No h sada para uma agricultura
mais equilibrada ecologicamente que no seja atravs de uma relativa
diversicao dos ecossisemas agrcolas, de modo a manter um mnimo de
biodiversidade capaz de assegurar a homeosase do sisema. A rotao de
culturas, o uso equilibrado de fertilizantes, a integrao com remanescentes
biticos (bosques e aguadas), permitem a reproduo controlada desas
condies mnimas de equilbrio ecolgico, que garantem uma produtivi-
dade elevada no longo prazo com um mnimo de intervees radicais para
controlar o praguejamento.
As polticas agroambientais devem sinalizar nese direo, procurando
progressivamente criar as condies de rentabilidade para a adoo de
prticas agroecolgicas compatvel com uma reduo progressiva de seus
preos, de modo a aproxim-los dos preos praticados pela agricultura
convencional. A esas polticas agroambientais, sobretudo de redireo do
esforo da pesquisa agropecuria, deve se somar um esforo de conscien-
tizao da populao sobre os benefcios para a sade de uma alimentao
baseada em produtos agroecolgicos, que certamente compensam a mdio
e longo prazo seus preos relativamente mais elevados.
No setor agrcola, por suas e_ecicidades, o papel do Esado tanto
na pesquisa como na difuso tecnolgica, tem um papel preponderante.
Entretanto, hisoricamente o Esado eseve a margem do processo de difuso
de prticas agrcolas alternativas no Brasil, que ocorreu inicialmente baseadas
em iniciativas de produtores, em e_ecial neo-rurais, com forte convico
ideolgica e esrutura nanceira que lhes permitiu suportar uma longa
fase inicial de experimentao baseada na tentativa e erro, e representou
mesmo o esabelecimento de uma cultura de independncia em relao ao
setor pblico, por parte dos movimentos de agricultura orgnica no Brasil.
Atualmente, apesar do progresso considervel que eses movimentos j
conseguiram alcanar, nota-se a necessidade de esmulos que permitam
avanos na difuso de prticas agroecolgicas. Entretanto, at agora as
iniciativas tm sido ainda muito limitadas e isoladas.
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9
BIOTECNOLOGIA E
DESENVOLVIMENTO DE MERCADOS:
NOVOS DESAFI OS, NOVOS CONCEI TOS?
Jos Maria F.J. da Silveira
Izaas de Carvalho Borges
Maria da Graa D. Fonseca
1. INTRODUO
H cerca de 50 anos, uma descoberta fundamental, com base
na Gentica, possibilitaria o surgimento de novo paradigma
tecnolgico: a formulao do modelo do cdigo gentico, por
Watson e Crick (DOSI, 1982). A idia de que seria possvel
trabalhar com o cdigo gentico dos seres vivos, a ponto
de obter novas combinaes, com novas caractersticas
algumas delas impossveis de serem obtidas por mtodos
tradicionais abriu as portas para inovaes radicais. Novos
campos de pesquisa foram criados, gerando uma ampla
gama de servios tecnolgicos, um ramo da indstria de
equipamentos, novos insumos e novos produtos, alm de
processos que passaram a competir com os processos
convencionais, principalmente nas reas de agricultura e
sade humana.
No incio dos anos noventa havia a crena arraigada, principalmente
por parte dos representantes das organizaes envolvidas em Iesquisa,
Desenvolvimento e Inovao (rsrsi) na Unio Europia (ru), de que
os avanos da biotecnologia se dariam fundamentalmente no campo da
sade humana, criando novos produtos, principalmente em segmentos
de classes teraputicas, em que a produo pela via de sntese qumica ou
mesmo semi-sntese fosse muito cara, caso de certos hormnios, cujas
9
molculas so complexas, como a insulina.' Todavia, o desenvolvimento na
agricultura no s ocorreu de forma vertiginosa, como trouxe baila novas
queses, para alm daquelas relacionadas complexidade do padro de
desenvolvimento da biotecnologia.
O objetivo do presente texto apresentar alguns enfoques relacionados
economia da biotecnologia, convergindo para a discusso sobre a
biotecnologia agrcola na atualidade, seu elevado grau de complexidade,
com desdobramento conceitual nos seguintes temas:
Relao entre complexidade e ambigidade, em biotecnologia:
O papel do esgotamento de trajetrias tecnolgicas no surgimento de um
novo paradigma e vice-versa:
A evoluo recente da biotecnologia agrcola e o desenvolvimento de
insituies.
Os dois primeiros pontos so tratados principalmente na seo , do
trabalho e, de certa forma, ilusram como a biotecnologia e e_ecicamente a
biotecnologia agrcola so tratadas por diferentes vises tericas em economia.
Antes de abordar esses pontos, cabe uma discusso mais ampla sobre a
evoluo recente da biotecnologia em geral e de algumas caracersicas da
rma biotecnolgica.
Na seo e nas observaes nais o foco colocado nos problemas
e caracersicas da biotecnologia agrcola. O Apndice apresenta um
resumo de um modelo de convivncia de tecnologias aplicado queso
da emergncia de novos paradigmas.
i Sem os avanos da moderna biotecnologia, tais produtos teriam que ser obtidos por extrao.
Ior exemplo, a insulina extrada do pncreas do porco, apresentando problemas para sua
puricao. Na verdade, a tecnologia de biofrmacos combina os avanos de clonagem de
clulas com os desenvolvimentos realizados no cultivo celular e de obteno de transgnicos.
Consegue-se com essa tecnologia fazer com que clulas de |omscr chins expressem Fator ,,
para tratamento de hemoflicos, evitando assim o risco de contaminao que surge quando
se tenta extrair esses fatores de sangue obtido de doadores.
a.
b.
c.
Nead Estudos 15 320
2. CARACTERIZAO DA MODERNA BIOTECNOLOGIA:
DA TECNOLOGIA ANLISE ECONMICA
A biotecnologia o campo em que se observa a importncia crescente
da interao entre os universos da cincia, da pesquisa tecnolgica e da
produo indusrial e agrcola. Mais do que em qualquer outra atividade
produtiva moderna, a natureza da pesquisa bsica em biotecnologia
orientada pela busca do tipo de inovao que faz erodir as fronteiras entre
cincia e tecnologia.
Devido sua esreita ligao com a atividade cientica, a biotecnologia
classicada pelos economisas como sc:crcc oosca sc:or (Brii e I.\irr,
i,,:). A diferena com outras indsrias intensivas em cincia, como a de
informtica, pode ser explicada pelo fato de que o cho da fbrica o prprio
laboratrio de pesquisa. Mais ainda, no caso da biotecnologia, a descoberta
e o desenvolvimento de processos, produtos e servios so resultado de
diferentes combinaes de blocos de conhecimentos cientcos puros
muitos ainda em esgio inicial com um conjunto de ferramentas derivadas
da biologia e gentica tradicionais. Nesse sentido, a biotecnologia pode
ser denida como um bloco de conhecimentos e informaes tecnolgicas
combinando protocolos e metodologias de pesquisa utilizadas no esudo
da biologia da clula, da gentica, da bioqumica, entre outras matrias,
com novos conceitos cientcos, derivados de disciplinas que no exisiam
h alguns anos atrs como biologia molecular, genmica funcional e
protemica e, tambm, com as cincias da computao e da informao
(Fo:src. et alii, i,,,).
Uma empresa de biotecnologia pode atuar como:
Iresadora de servios e_ecializados, como as empresas de diagnsicos:
: Essas ferramentas tradicionais tambm envolvem pesquisa e desenvolvimento de produtos
atravs da manipulao de organismos, sisemas e processos em humanos, animais e plantas
(modicao de genes, clulas de sangue, protenas e outras subsncias vivas).
, A biologia molecular a rea disciplinar em torno da qual se articula todo o grupo de
conhecimentos bsicos e tecnologias denominado como biotecnologia e que leva cientisas
a manipularem e replicarem os genes e clulas.
a.
uma rma que desenvolve produtos segundo a demanda do consumidor
(geralmente outra empresa, de outro setor ou tambm uma empresa de
biotecnologia), como as empresas de bioinformtica ou de diagnsicos:
rma inovadora que compete com produtos tradicionais, subsituindo total
ou parcialmente os preexisentes, como as vacinas de r:. recombinante: e
empresa radicalmente inovadora, que cria produtos e cria mercados, como a
produtora de novos frmacos, como antivirais ou produtos contra cncer.
A idia central que se segue que a combinao entre uma intensa
gama de oportunidades biotecnolgicas e a congurao de processos
competitivos engendra novas esruturas complexas de relacionamento de
rotinas de produo, invesimento e de busca das rmas, ampliando de
forma recorrente no s o e_ao de decises, mas o mbito dos so|c|o|acrs
(ou daqueles que se consideram como tal). Tal situao relevante tanto
para a denio de um ambiente de negcios quanto para a formulao de
polticas de incentivo ao desenvolvimento da biotecnologia.
BREVE HI STRI CO: DO CONHECI MENTO
FI RMA BI OTECNOLGI CA
A palavra biotecnologia no foi criada na esfera cientca. Foi inventada
em Vall Street, para expressar o conjunto de conhecimentos, tcnicas
e ferramentas que podem ser usados para produzir produtos teis ou
avanados experimentos cientcos desenvolvidos, em geral, por empresas
jovens e tecnologicamente dinmicas (Trirri.:, i,s,). Na sua origem
cientca, a biotecnologia es ligada a duas descobertas importantes:
r:. recombinante, pesquisa desenvolvida conjuntamente por Stanley
Cohen, da Universidade de Stanford, e Ierbert Boyer, da Universidade
da Califrnia, em i,;,:
Irocedimentos cientcos e tecnolgicos para produzir anticorpos
monoclonais, desenvolvidos por Csar Milsein e Ceorges Kohler, na
Universidade de Cambridge, em i,;,, poseriormente reconhecida como
tecnologia do Iybridoma.
Tambm chamadas de gcrc |:c:rg, engenharia gentica ou recombinao gentica.
b.
c.
d.
Nead Estudos 15 322

O potencial inovativo dessas duas descobertas no levou muito tempo
para ser reconhecido, o que acontece em i,;o, quando a Cenentech fundada
pelos mesmos descobridores do r:. recombinante. As duas invenes
forneceram o conhecimento bsico em torno do qual se desenvolveram
outras inovaes biotecnolgicas importantes, ao lado de atividades de
crg:rccr:rg de protenas.
O aparecimento da biotecnologia na academia simultneo ao
surgimento do chamado bionegcio, ou biobusiness. O potencial comercial
da biotecnologia se revela em meados da dcada de ;c e incios dos anos
sc, quando so fundadas as primeiras empresas privadas com o objetivo de
comercializar os produtos da engenharia gentica (Cetus, Cenetic Sysem,
Cenentech e a Biogen). As novas empresas, como ser discutido a frente,
so formadas por associaes entre cientisas e empresrios inovadores,
apoiados por capital de risco (venture capital) e, em geral, so re_aldadas
por polticas governamentais. Em alguns casos, e_ecialmente na Europa,
so abertamente subsidiadas. De modo geral, so consitudas por cientisas
oriundos de laboratrios de pesquisa pblicos ou de universidades.
A partir da dcada de i,;c, embries de empresas de biotecnologia
farmacutica e qumica so formados por cientisas de universidades e
laboratrios pblicos e com a ajuda de agentes e capitalisas de risco. Nos
Esados Unidos, milhares dessas empresas transformam-se em empresas de
capital aberto, atravs de ofertas pblicas, representando, elas prprias, uma
nova fora competitiva capaz, inclusive, de desaar o poder de mercado das
indsrias tradicionais, como indsria farmacutica e algumas indsrias
oriundas da qumica e qumica na. Outras so absorvidas por empresas
maiores do setor farmacutico ou do ramo de agronegcio.
Dessa forma, a primeira gerao de empresas de biotecnologia mosrou
ser capaz de mobilizar conhecimento cientco e tecnolgico gerado nas
universidades e que buscava transformar comercialmente tal conhecimento
em produtos e servios para a indsria farmacutica. No entanto, com
, A Cenentech foi fundada pelo prprio criador da engenharia recombinante, Irof. Boyer, para
atuar no desenvolvimento de produtos biotecnolgicos para o agronegcio e ferramentas
de diagnsico. S poseriormente passou a comercializar produtos para o mercado
farmacutico, o seu empreendimento mais bem-sucedido.
notveis excees, elas ainda no tinham a experincia necessria para
atuar sobre teses clnicos e em atividades de marketing ou no possuam
ativos complementares para desenvolver essas atividades (Aurrrscn
s Srrrn.:, i,,o).
Essa primeira gerao de empresas de biotecnologia farmacutica
desenvolveu importante conhecimento cientco para entender o processo
envolvido nos mecanismos da protena e para identicar os efeitos tera-
puticos associados sua produo. No entanto, depois de trs dcadas de
exisncia dessas empresas, pouco mais de io, inovaes, drogas, vacinas
e diagnsicos conseguiram ser aprovados pelos rgos reguladores norte-
americanos. Ior essa razo, um agente de invesimento da Bolsa de New York
disse que uma empresa de biotecnologia uma companhia farmacutica
sem vendas (Te Economis, :c/c,/:cc,).
TABELA 1. I NDI CADORES PARA CARACTERI ZAO
DE EMPRESAS DE BI OTECNOLOGI A (2004)
INDICADORES EUA CANAD EUROPA ASIA
Nmero de Companhias 1457.00 416.00 1879.00 532.00
Receita mdia por empresa (US$ mil) 25319.00 1021.00 7533.00 1001.00
Gasto em P&D por empresa (US$ mil) 11532.00 474.00 4244.00 175.00
Receita Lquida por empresa (US$ mil) -4799.00 -507.00 -608.00 -19.00
Empregos diretos 141 000.00 7005.00 341 80.00 6518.00
Gasto em P&D /Receita da Regio 0.46 0.46 0.56 0.17
Receita Lquida /Receita da Regio -0.19 -0.50 -0.08 -0.02
Receita mdia da regio/
receita mdia geral
2.90 0.12 0.86 0.11
Porcentagem do Total de empresas 0.34 0.10 0.44 0.12
Porcentagem dos Gastos de P&D 0.67 0.01 0.32 0.00
Fonte: Ernst&Young, 2004. Clculos dos autores.
Nead Estudos 15 324
Nota-se pela Tabela i que as Firmas E_ecializadas em Biotecnologia
(Frrs) so pequenas (a receita total em torno de uss s,; milhes) e
dependentes de recursos externos queles gerados pela comercializao de
seus produtos. Os gasos mdios em Iesquisa e Desenvolvimento (rsr) por
empresa foram de uss ,i milho em :cc e as receitas lquidas negativas.
Iortanto, so empresas cuja receita de vendas no capaz de cobrir seus
cusos e os gasos em rsr, resultando em receitas lquidas negativas.
Tanto os gasos em rsr como as receitas lquidas variam muito de
regio para regio. Os ru., Canad e Europa gasam elevadas porcentagens
da receita total com rsr, algo em torno de ,c. O padro asitico muito
inferior. Maior variabilidade encontrada na relao entre receita lquida
e receita da regio: as empresas dos ru., em mdia, tm que nanciar
cerca de i, dos seus gasos de rsr para alm do que arrecadam com
vendas de produtos e servios. No Canad, tal porcentagem chega a ,c
e na Asia essa cifra irrelevante. Tal indicador revela tanto que algumas
empresas fracassaram em comercializar seus produtos suas pesquisas
no tiveram sucesso em chegar ao mercado quanto o tipo de pesquisa
que es sendo realizada. No caso da Asia e mesmo da Europa, volta-se o
esforo de pesquisa para aplicaes, produtos que usam biotecnologia mais
prxima do mercado nal. Nos ru. e, talvez, no Canad, a pesquisa es
mais prxima de inovaes baseadas em descobertas cientcas recentes,
menos consolidadas.
Ao considerar-se a contribuio de cada regio no conjunto da
biotecnologia apresentada na Tabela i, percebe-se que, apesar de o nmero
de empresas dos ru. ser menor que na Europa, o; dos gasos em rsr so
realizados na primeira regio, contra apenas ,: na ltima. A di_aridade
es relacionada ao fato de que a empresa mdia dos ru. :,, vezes maior
que a empresa mdia de biotecnologia, mais bem representada pela empresa
da Europa. Tais cifras revelam o poder de alavancagem de empresas de
alta (bio)tecnologia, dentro do segmento de empresas de alta tecnologia
nas bolsas com a National Association Securities Dealers Automated
Quotation, Nasdaq.
Comprovando, portanto, a informao de que o termo biotecnologia
nasceu em Vall Street, a Tabela i permite observar as caracersicas
inusitadas das empresas de biotecnologia, em um perodo poserior ao
esouro da bolha Nasdaq (Fo:src., L.crs e Sii\ri., :cc): empresas
que podem ser consideradas de porte mdio em pases como o Brasil, com
faturamento prximo a s icc milhes por ano, so nanciadas de forma
recorrente pelo mercado nanceiro e, no caso dos ru., como foi colocado
acima, de forma centralizada, pelo mercado. Iara alguns analisas, trata-se
de um conjunto de invesimentos tpicos de uma fase pr-paradigmtica
(Ro:rr, i,,,). Todavia, como tal processo j dura mais de i, anos, e
alguns produtos j eso se tornando maduros ao mesmo tempo que novos
produtos gerados por outros enfoques tcnico-cientcos vo sendo
lanados, a idia de bionegcio como uma atividade que engendra novos
desaos demanda tentativas de interpretao que vo alm da idia de
trajetria biotecnolgica.
TRAJETRI A TECNOLGI CA OU A CONT NUA
RENOVAO DO PARADI GMA?
A ampliao do e_ao corre_ondente ao paradigma tecnolgico da
biotecnologia, ou seja, a contnua criao de novas oportunidades tecnolgicas
com baixo nvel de aprendizado produtivo (Cni.oo:rr, Dosi e
Osr:ico i,,,) contribuiria para aumentar a incerteza que, de partida,
caraceriza as atividades econmicas intensivas em rsr. A discusso que
o Iode ser denida como uma fase em que os elementos do paradigma tecnolgico aparecem
apenas sugeridos no esudo das relaes entre a aplicao do conhecimento cientco
e tecnolgico e a denio de reas-problema principalmente no relacionamento do
mercado. A crtica utilizao do termo pr-paradigmtico es jusamente na dvida
com relao aplicao do conceito de paradigma biotecnologia. Como ser discutido,
talvez a idia de blocos em consruo se ajuse melhor s caracersicas desse ramo da
tecnologia/indsria.
; I produtos da biotecnologia cuja insero competitiva nos mercados passa pela capacidade
de produo em escala, com qualidade e cusos compatveis, ou seja, como resultado de um
processo de cxp|o::o::or com base em competncias de manufatura. Um bom exemplo
dado pelo :r:crjcror e pela eritropoitina, protenas que passaro a ser produzidas no Brasil
pela Biomanguinhos/Fiocruz j no ano de :cc;, via transferncia de tecnologia de Cuba.
Ior outro lado, novas tcnicas de recombinao baseadas nos resultados da bioinformtica
permitem a obteno de genes programados por computador que aproveitam a proximidade
de certas e_cies, como, por exemplo, gramneas, como cana-de-acar e arroz.
Nead Estudos 15 326
se segue nesa seo do texto visa a fornecer uma primeira aproximao ao
problema. Sua relevncia se reete de forma clara na diculdade de denir
prioridades em biotecnologia, principalmente por parte dos programas
pblicos de pesquisa (ver Ass.r e Aucriio, :cc). Todavia, reete-se
tambm na idia de que o detentor do monoplio de uma determinada
tecnologia por um agente inovador teria pouca capacidade de aproveitar-se
dessa situao por um perodo prolongado, por meio da elevao de margens
de lucro combinadas com resrio na produo ou do acesso tecnologia:
sua inovao seria contesada pelos concorrentes inovadores, inclusive por
seus parceiros de atividades de rsr. O presente trabalho no trata dessa
queso, que merece um esudo detalhado parte.
Os enfoques com base na corrente neo-schumpeteriana ou evoluci-
onisa tratam principalmente das inovaes em curso, da caracerizao
e desdobramento das trajetrias tecnolgicas. Um esboo dos processos
esocsicos de alargamento das tipologias que fundam um paradigma
tecnolgico foi apresentado em Chiaromonte, Orsenigo e Dosi (i,,,),
enfatizando, todavia, a inadequao do novo ao processo de aprendizado
em curso pelas empresas inovadoras re_onsveis pelo avano da trajetria
tecnolgica. Como explicitamente menciona Ronde (i,,,), h pouco
conhecimento da situao em que emerge um paradigma, mas muito se
avanou no conhecimento dos processos em curso.
A falta de uma maior densidade no tratamento econmico dessa
queso resulta na diculdade em identicar em que ponto se encontraria
o desenvolvimento da biotecnologia, caso o conceito de trajetria tecnolgica
fosse utilizado como referncia. A leitura da seo anterior sugere que, no caso
da biotecnologia, uma vez identicadas as potencialidades do conhecimento
cientco, partiu-se para o desenvolvimento simultneo da cincia, da
tecnologia e, com atraso de pouco mais de ic anos, das aplicaes comerciais.
Esse paralelismo no mais se desfez, o que refora a idia da complexidade
da biotecnologia. Nessa linha de argumentao poderiam ser includas uma
ampla gama de vacinas recombinantes, inclusive a vacina contra tuberculose,
resultante da combinao de conhecimentos de biotecnologia avanada e
fracionamento de partculas com base na nanobiotecnologia. Como se pode
perceber, dese exemplo emerge a idia de blocos em consruo, ou seja,
de que desenvolver tecnologia signica ser capaz de combinar os blocos
de conhecimentos di_onveis gerando algo novo e que demanda novos
conhecimentos para a geso de mercado.
Um contra-argumento seria que j exisem produtos farmacuticos
consolidados obtidos pela biotecnologia, como o interferon ou a insulina
recombinante. No primeiro caso, o produto cumpriria uma funo nova,
ou seja, criaria um mercado novo, tornando mais segura a realizao de
tran_lantes de rgos e sua trajetria seguiria um padro clssico de ciclo
de produto: mais escala, menor cuso, menor preo, maior mercado. J a
insulina recombinante, tambm chamada de insulina humana, seu principal
papel seria o de subsituir a insulina de pncreas de suno, gerando um
produto de qualidade superior e com maior segurana produtiva. Nada
mais clssico e tradicional.
A de_eito do desao de formular uma economia da biotecnologia, que
evidencie os elementos de uma indsria em formao operando sobre
bases inusitadas de organizao empresarial e de nanciamento que ser
tratado mais adiante de forma detalhada , os desenvolvimentos tericos
em torno dos mais de ,c anos de exisncia da biotecnologia moderna
so pontuais, tratando de situaes ou arranjos insitucionais e_eccos
(Fo:src. e A\ii., :cc,).
NOVOS MERCADOS E UM NOVO AMBI ENTE I NSTI TUCI ONAL
A complexidade da biotecnologia e a diculdade de comercializao de boa
parte de seus produtos e servios levaram os empreendedores a buscarem
novas formas de organizao, cujo moaus opcrora: acabou por alterar os
prprios fundamentos de consituio das rmas, redesenhando seus limites
e o de seus mercados e reesruturando-os sobre novas bases econmicas
s Todavia, sabe-se da exisncia de outros tipos de produtos e de formas de liberao de
insulina que em poucos anos passaro a contesar o mercado de insulina recombinante
baseado na aplicao de injees peridicas.
, Ior exemplo, os trabalhos referentes aos impacos decorrentes da implantao de sisemas
de preservao de identidade na agricultura (Moscni:i e L.r.:,:cc,). Lazzarini e
Zylbertajn (:cci) tratam da esabilidade de contratos na indsria de sementes. Iara uma
exceo, ver Ihillips, Smyth and Kerr (:cco), que apresentam um enfoque mais prximo ao
do presente artigo, utilizando elementos da argumentao insitucionalisa e evolucionisa.
Nead Estudos 15 328
e insitucionais. De forma mais radical do que aconteceu na dcada de
i,oc, com a ento emergente indsria de informtica, as pesquisas bsica
e aplicada, o processo de fabricao e as atividades de desenvolvimento da
biotecnologia passaram a se encadear. Desenvolveu-se um processo em que
essas rmas se condicionam reciprocamente.
Essas novas formas de organizao conguram o que se pode chamar
de sisema setorial de inovaes biotecnolgicas, do qual fazem parte
as empresas de biotecnologia, seus fornecedores, clientes, o conjunto de
laboratrios de pesquisa governamentais e outros agentes individuais e
organizaes com os quais as rmas de biotecnologia mantm relaes
contratuais de longo prazo.' Esse sisema setorial de inovaes esruturado
de forma a possibilitar a transferncia de ativos nanceiros, capital humano
e de ativos complementares, em escala planetria e no apenas nacional.''
Alm de representar soluo insitucional s diculdades de realizao
de seus produtos e servios no mercado, o sisema setorial de inovaes
permite solucionar a complexa articulao do conhecimento cientco e
tecnolgico por blocos de competncia (Eii.sso s Eii.sso, i,,o).
So tambm elementos consitutivos desses sisemas a presena de redes
insitucionais de apoio mobilidade de recursos nanceiros e os ativos de
capital humano, bem como a infra-esrutura de laboratrios e equipamentos.
No entanto, fundamental para o desenvolvimento das atividades de
biotecnologia e a sua organizao insitucional e econmica a exisncia de
uma esrutura de direitos de propriedade relativa aos ativos transacionados
atravs dessas redes.
ic A idia de sisema setorial de inovaes desenvolvida basicamente por Malerba (:cc:).
ii A exisncia desse sisema no implica que ele seja claramente delimitado no mbito
nacional ou por outros setores que dele participam. A indsria eletroeletrnica, por
exemplo, fornecedora de equipamentos para esse sisema. Todavia, seus produtos so
desenvolvidos com base em conhecimentos aprofundados de biologia molecular e no
apenas nos conhecimentos e_eccos e tradicionais da rea. Ior outro lado, a bioinformtica
cada vez mais uma atividade de informtica e no apenas o resultado da aplicao de
conhecimentos de programao s necessidades de usurios da rea biolgica. Iortanto,
medidas convencionais de apoio a setores e_eccos, que caracerizam a poltica indusrial,
so pouco efetivas em impulsionar a biotecnologia.
Os dois desenhos insitucionais bsicos apresentados pela literatura
de sisemas setoriais de inovaes so: o sisema de mercados, do qual os
Esados Unidos e a Inglaterra so citados como exemplos, e o sisema de
mercados coordenados, onde se desacam Alemanha e Sucia. Nos sise-
mas de mercados coordenados, o Esado esabelece o suporte bsico para
o desenvolvimento tecnolgico, embora possam se esabelecer associaes
entre os negcios privados, universidades e fundos de nanciamento.
O nanciamento inovao basicamente ancorado no sisema de
crdito extramercado, embora tambm se desenvolvam modalidades de
nanciamento atravs de capital de risco, em geral amparadas pelo Es-
tado, como mosra o exemplo recente de alguns pases da Europa. Nessa
modalidade insitucional, o padro de desenvolvimento das inovaes
fortemente inuenciado pelos esados nacionais e por suas prioridades
(M.cKri\r., i,,o).
J as economias de mercado cujas caracersicas foram sintetizadas
na Tabela i, tendo os ru. e o Canad como representantes detm um
desenho insitucional mais exvel, baseado no apoio a empresas inovadoras
emergentes e na descontinuidade da inovao radical. Essa exibilidade , em
geral, complementada por um aparato de regulao, cuja importncia varia
de pas para pas.' Os seus padres de decises empresariais so baseados
em modelos avanados de governana corporativa e o nanciamento das
atividades empresariais se ancora em capital de risco, e_ecialmente em
:cr:urc cop::o|.
Alm disso, a esrutura de propriedade das empresas diversicada e
o seu controle pode ser negociado publicamente nos mercados de aes.
As decises esratgicas dessas companhias abertas so inuenciadas pela
necessidade de obteno de retornos rpidos. Na realidade, mais do que
a entrada, a capacidade dos pases de economia liberal em proporcionar
boas opes de sada para os invesidores, e_ecialmente em se tratando
de empreendimentos inovadores de alto risco, consitui uma precondio
i: Esa queso ser aprofundada na seo , do trabalho. \er Dal Ioz, Silveira e Fonseca
(:cc) para uma comparao entre os regimes de direitos de propriedade intelecual nos
ru. e nos pases da ru.
Nead Estudos 15 330
para a exisncia de formas de nanciamento de risco e do prprio capital
de risco (venture capital).
Apesar dessa suposa leveza participativa, observe-se a necessidade de
se ter uma bem denida esrutura de incentivos, baseada em direitos de
propriedade intelecual, de forma a garantir a remunerao do conhecimento
gerado, ajudando a criar ambiente favorvel obteno de capital de risco,
facilitando inclusive as transferncias de direitos de propriedade.
Coerentemente com anlise feita na Tabela i, nos Esados Unidos,
praticamente todas as empresas de biotecnologia farmacutica foram
fundadas atravs desse tipo de empreendimento. No caso dos pases
europeus, a oferta de recursos para a inovao direcionada para grandes
insituies pblicas de pesquisa, geralmente coordenadas pelo Esado e
em cooperao com grandes laboratrios privados, no tem se mosrado
competitiva. Os diagnsicos e relatrios de desempenho apontam, em geral,
para um hiato de dinamismo, quando comparado ao sisema de mercado,
como o norte-americano e o canadense, ainda que haja diferenas notveis
na dimenso e desempenho das empresas desses dois pases.
Iara alguns autores, o capital de risco desempenha o papel de amlgama
entre tecnologia, academia e nanas (Trirri.:, i,,c). Ele atua, antes
de tudo, fornecendo recursos nanceiros para os futuros empreendedores
acadmicos. \ale repetir, o :cr:urc cop::o| tem sido a forma preferida
de nanciamento dos empreendimentos inovadores de informtica e
biotecnologia, na Amrica do Norte e na Inglaterra, tendo se esendido
recentemente para a Alemanha, Frana, Nova Zelndia, Israel e Coria. Essa
forma de nanciamento tem cumprido o papel de, primariamente, atuar como
alavanca para a obteno de recursos e, secundariamente, fortalecer os novos
empreendimentos, trazendo apoio gerencial e capacidades organizacionais.
Nessas funes, os capitalisas nanceiros ajudam a esabelecer pontes entre
a cincia e os mercados e acabam, tambm, desenvolvendo seu conhecimento
sobre cincia e tecnologia.
Os variados arranjos que susentam a alavancagem nanceira das empresas
inovadoras em biotecnologia sugerem sua intensa ligao no somente com
o mercado acionrio (principalmente na forma de invesimentos de risco)
mas tambm com as corporaes, que, como foi colocado, monitoram
os avanos por meio de associaes em variados graus com essas novas
empresas (ver Silveira, i,ss, para uma discusso semelhante em outro
esgio da biotecnologia). O acesso ao mercado, portanto, em uma fase
e_ecca da vida dessas Firmas E_ecializadas em Biotecnologia, deve se dar
mais pela via das aquisies as rrrs seriam compradas por corporaes
e_ecializadas do que por um processo de crescimento prprio, por
lucros acumulados da venda de produtos inovadores. Como pano de fundo,
ressalte-se a importncia do :cc|ro|ogy jorcs:g|: (S.iirs Fiino et alii,
:cc), realizado no somente por empresas de consultoria e_ecializadas,
mas pelas prprias corporaes que suportam as empresas de biotecnologia.
O acesso informao torna-se fundamental para melhor controlar a gama
de oportunidades exisentes e que se anunciam para o futuro prximo (ver
Apndice I, para um modelo de antecipao em situaes de esgotamento
de trajetria tecnolgica).
Entretanto, h controvrsias sobre essa hiptese. Argyres e Liebeskind
(:cci), ao discutirem as empresas de biotecnologia que se fundam no
modelo das Bay and Boson Areas, apontam para as parcas evidncias
de integrao vertical e de aquisies das rrrs, pelo menos nos ru.. Sua
anlise se baseia em um conceito de inseparabilidade da governana, que em
resumo signica que quando uma rrr esabelece contratos em algum ponto
de sua vida, ela tem diculdade em redenir contratos que caracerizem
uma nova fase. Alm disso, uma rma bem-sucedida que vai ao mercado
por meio de uma oferta pblica (inicial ou follow up) corre o risco de ter
seu controle acionrio nas mos de uma grande corporao, que em vez de
assumir um claro comportamento desviante, prera monitorar empresas
de biotecnologia ao alcance do brao.
Segundo os autores, tal situao representaria um desconforto
para o corpo tcnico-cientco da empresa, incapaz de aceitar os novos
mecanismos de governana caracersicos do sisema de incentivos de
uma empresa de grande porte. Em muitos casos, a soluo encontrada
a de aumentar a independncia das rmas controladas, deixando para
seus dirigentes a denio dos mecanismos adequados de controle. Essas
divergncias dicultariam uma clara percepo do papel dos incentivos,
criando empecilhos s esratgias de integrao vertical. Mesmo que haja
um acordo bem-sucedido, a facilidade com que invesidores adquirem
suas participaes e, ao mesmo tempo, se desfazem delas, aumenta a
Nead Estudos 15 332
insabilidade que o fenmeno de inseparabilidade da governana indica
como caracersico desses arranjos.'
Resumindo, os pontos que susentam a hiptese de bionegcio (como
uma novidade) so:
A exisncia de empresas mantidas pelo sisema nanceiro com base
em uma avaliao de seu valor muito superior ao que seria seu cuso de
reposio, composo, em grande percentual, por gasos com rsr.' Tal
a e_ecicidade dessas empresas, que um dos indicadores de desempenho
utilizados para elas a chamada ourr:rg ro:c, que mede a parcela da renda
lquida nanciada pelo mercado a cada ano:
A presena de um processo de seleo de carter evolucionisa, cujas variveis
relevantes seriam o montante de invesimento em rsr e taxa de inovao
da empresa (ver Mrrc.irr, i,,;: Cni.oo:rr e Dosi, i,,,):
A exisncia de um padro variado de adoo que diculta a formulao de
planos de negcios e torna menos visvel o impaco da biotecnologia.'
Juntando esses pontos, tem-se um quebra-cabeas que no pode ser
montado apenas com o conhecimento que se tem sobre a convergncia
tecnolgica de setores inovadores no passado e tal caracersica manifesa-
se na diculdade em denir claramente uma poltica de incentivo ao
i, Tais diculdades se agravam em pases em que o ambiente insitucional mal denido. No
caso do Brasil, sabe-se que, apesar da esruturao em rede das atividades de pesquisa de
ponta em biotecnologia, e_ecialmente das redes de pesquisa genmica, h evidente falta
de oportunidades de negcios em funo da falta de recursos pblicos e privados. Alm
disso, faltam importantes peas insitucionais na denio das rcgros ao ogo de proteo
apropriao dos recursos invesidos em atividades cientcas e tecnolgicas. Apesar de
alguns esudos contabilizarem mais de ,cc empresas de biotecnologia no Brasil, sabe-se
que esse montante muito menor quando se computam empresas que no so apenas
usurias da tecnologia e sim inovadoras. Quando esse clculo feito, o nmero reduz-se a
menos de ,c, localizados em poucas regies e plos cientcos tecnolgicos, como em Belo
Iorizonte, Rio de Janeiro, So Iaulo, Campinas e Iorto Alegre (Fo:src. c: o|., :cc:
Sii\ri. c: o|., :cc).
i A empresa bem-sucedida, portanto, aquela que consegue recursos para dar continuidade
a suas atividades de pesquisa, ndo um perodo contratual, por vezes, superior a , anos.
i, O caso da biotecnologia agrcola, tratado na seo ,, todavia, contraria frontalmente esa
armao.
a.
b.
c.
desenvolvimento da biotecnologia (como ser comentado na seo nal
do texto).
No e_ao criado pelas variveis denidas no item b, pode-se representar
um e_ecro amplo de esratgias, desde aquelas que vislumbram retornos a
mais longo prazo at as esratgias de aplicao de ferramentas biotecnolgicas
desenvolvidas por outras empresas, obtidas por licenciamento ou pela
via de acordos de cooperao (por exemplo, para o desenvolvimento de
um |:: diagnsico). Com isso, o processo de seleo, que indica a cada
perodo o subconjunto de empresas sobreviventes, as novas entrantes e
as que saem do mercado, opera de forma complexa, condicionado pelo
ambiente de nanciamento (que foi descrito acima com um sisema), pela
di_onibilidade de recursos internos (principalmente, por certas formas
de capital humano) e pelo grau de insero conseguido pelas empresas
no biomercado.'
Nem sempre a rma de menor cusos a selecionada pelo processo, nem
mesmo aquela com o produto considerado mais inovador. Ainda assim, o
sucesso da inovao o fator principal para o desempenho dessas empresas,
que operam no mais elevado nvel de risco e incerteza no e_ecro de risco
das atividades econmicas da atualidade.' Alm dessa incerteza inerente
ao processo inovador, em vez de ocorrer uma convergncia, derivada de um
processo de seleo, amplia-se a variedade tecnolgica de forma recorrente,
io Rearma-se portanto, que a acumulao de uma rma funo da capacidade de renovar
contratos de nanciamento de pesquisa. Todavia, mesmo rmas cuja permanncia no
mercado se deve venda de produtos inovadores tm no esabelecimento de contratos de
variadas naturezas uma condio fundamental para sua sobrevivncia. Assim, o paradoxo
apresentado por Metcalfe (i,,;) em que o atrator em um e_ao representado por rmas
heterogneas em cusos e em sua capacidade de nanciamento (e de acumulao) no se
d em um ponto de menor cuso, torna-se ainda mais evidente nesse caso.
i; A criao de um e_ao para representar a dinmica de crescimento das empresas indicando
empresas que crescem, decrescem ou cam esagnadas envolve, em um modelo mais
simples, a exisncia de assimetrias de cuso e capacidade de acumulao das empresas,
ou seja, o impaco das inovaes tomado como parte das condies iniciais. No caso
do bionegcio, envolve empresas cujas assimetrias, de partida, referem-se capacidade de
inovar e de atrair invesidores.
Nead Estudos 15 334
o que diculta a denio de prioridades, o que grave em sisemas com
menor di_onibilidade de recursos.
I um elemento adicional, relacionado diculdade em denir
claramente um padro predominante de demanda por produtos e servios
biotecnolgicos: a demanda por biotecnologia pode ser desenvolvida por
meio de um padro semelhante ao que ocorre na qumica de e_ecialidades,
ou seja, pela relao prxima entre fornecedor (rma de biotecnologia) e
usurio: tambm se difunde pela criao de um produto que subsitui o
anterior, como uma vacina recombinante contra febre aftosa ou uma semente
de variedade transgnica, com impacos no apenas no segmento de usurios,
mas em um amplo e_ecro da cadeia produtiva: ou pela gerao de um
produto novo, ampliando o e_ao do paradigma biotecnolgico.'
Do ponto de visa do processo de desruio criadora, a difuso da
biotecnologia pode eliminar subsitutos tecnolgicos prximos, como parte
da produo de agroqumicos ou o uso de certos mtodos de preparo do
solo. Ela poder tambm reforar trajetrias e segmentos produtivos, como
o uso de dissecantes no combate s ervas daninhas, em geral produtos de
tecnologia madura, cujas patentes eso vencidas h muito.
Finalmente, h o surgimento de novas tipologias que renovam os
paradigmas da biotecnologia, como um fenmeno esrutural e no como
um evento ocasional. Um claro exemplo disso deu-se com o surgimento dos
chamados Cenoma (D.i Ioz, Sii\ri. e Fo:src., :cc). Apenas para
citar um exemplo envolvendo o Brasil, o resultado positivo da idia desses
projetos deu oportunidade para uma nova rodada de nanciamentos, como
o invesimento de risco realizado pelo grupo \otorantim em empresas de
biotecnologia agrcola, resultantes do projeto Onsa-Fape_ (:|| o:crs).
is Iode-se argumentar que o setor qumico-petroqumico padece da mesma indenio no que
tange congurao da demanda de seus produtos. Se do lado produtivo seus segmentos
so fortemente encadeados, no lado da demanda os padres variam e so desarticulados.
Tal situao em parte re_onsvel pelas mudanas nas conguraes de grandes grupos
e_ecializados na qumica e petroqumica. Na dcada de i,sc o ndice de diversicao dessas
empresas era elevado. Na dcada de i,,c passou a ocorrer um fenmeno de recentragem
em torno do corc ous:rcss das empresas, o que foi feito por meio de intensa troca de ativos
entre grupos do setor. Ainda assim, a variedade de comportamentos da demanda grande,
s que na atualidade mais forte cr:rc do que :r:rogrupos.
De maneira esilizada, a deciso de criar uma nova empresa e_ecializada
em biotecnologia depende da expecativa de sucesso acima do parmetro
mdio da indsria e do tamanho da inovao (ver Acnio: s Iowirr,
i,,s). Implica tambm a antecipao sobre os futuros acordos de cooperao,
associaes e contratos que a rma deve esabelecer ao longo de sua
trajetria, de forma a minimizar problemas como os apontados por Argyres
e Liebeskind (:cci). Aos seus tomadores de deciso cabe tambm se
antecipar s re_osas de rivais que passem a sofrer de forma discreta os
efeitos da desruio criadora, originada da biotecnologia e tambm, via
:cc|ro|ogy jorcs:g|:, mapear as inovaes ou blocos de inovaes que
lhes reduzam o tempo de vida, pela obsolescncia tecnolgica. Finalmente,
deve levar em considerao os problemas relacionados com os novos
so|c|o|acrs, como os representantes de movimentos sociais e consumidores,
que, como ser discutido adiante, trazem uma nova dimenso de incerteza
para a biotecnologia.
CONSTRUO SOCI AL DOS MERCADOS:
I NTRODUZI NDO A I DI A DE AMBI GI DADE
A complexidade da biotecnologia ampliada quando se introduz a
per_eciva dos chamados participantes tomadores de risco ou so|c|o|acrs.
A introduo dessa noo por Iall e Martin (:cc,), apesar de pouco
rigorosa, tem grande apelo, uma vez que condena o avano de uma tecnologia
permanente interferncia de um tipo de agente (ou ator) que, no jargo
evolucionisa, esaria racionalmente apoiado em meta-rotinas, visando a
reduzir a incerteza.
Ampliando o e_ao de incerteza como aponta Metcalfe (i,,;) a rma
no conhece sequer os cusos de seus concorrentes e talvez nem seja capaz
de formular expecativas sobre sua participao de mercado. Uma empresa
produtora de biotecnologia, alm de permanentemente inovadora, enfrentaria
a incerteza no mercado pelo prprio impaco inovador de seu produto, que
traz novos valores culturais e at simblicos, contrariando o ativismo de
certos grupos econmicos, sociais e at polticos, que dependem do processo
produtivo tradicional, que es sendo afetado pelas mudanas.
Nead Estudos 15 336
FIGURA 1. COMPLEXI DADE, AMBI GI DADE E I NCERTEZA EM BI OTECNOLOGI A
A Figura i, acima, mosra que ao se caminhar ao longo de um raio de
, a partir de sua origem, aumentam a complexidade e a ambigidade. Tal
situao seria adversa para a denio de esratgias pela rma e mesmo por
parte de outros tomadores de risco, cuja causa es jusamente na diculdade
de coordenao das aes entre agentes (ver Bowirs, :cc:). O conceito
de ambigidade esaria associado idia de incerteza radical, mas aceitando
que seria possvel denir situaes de maior ou menor grau de incerteza,
que atributo do processo atual (ps-moderno) de inovao.
Uma situao ambgua seria caracerizada pela diculdade em denir os
interesses e o qual seria o papel dos envolvidos na discusso, os tomadores
de risco em vrios graus. Normalmente, os so|c|o|acrs cosumam apresentar
objetivos claros e proposas assemelhadas a seus pares no que tange ao
aparato regulatrio.' I divergncias, no entanto, no que se refere
ao desenho organizacional, esrutura de governana de empresas, s
i, Tal situao envolve biodiversidade, biossegurana e direitos de propriedade intelecual.
\er Dal Ioz, Silveira e Fonseca (:cc).
Alta
complexidade
das cadeias
Baixa
Incerteza
organizacional
Muitos participantes
envolvidos, mas
grande parte deles da
cadeia de negcios
(baixa ambigidade)
Incerteza social
Vrios tipos de participantes
com diferentes vises potencial
disruptivo elevado
Fornecedores e
clientes industriais:
baseado no mrito;
baixa ambigidade
relativa
Consumidores
nais:
subjetivo e
baseado em
participantes
secundrios
Viabilidade comercial
Baixa ambigidade Alta ambigidade
Incerteza
tecnolgica
Poucos stakeholders
Ambigidade
localizada: estado do
paradigma tecnolgico
associaes e mesmo sobre os grupos de interesse. Envolve, portanto, um
nvel de complexidade e de incerteza maiores que aquele das atividades
tcnico-cientcas. Os corpos tcnico-cientcos das organizaes (no
s de pesquisa, mas tambm das rmas e quase-rmas) so capazes de
denir rotinas de busca que reduzem a complexidade, o que, entretanto,
no lhes garante o sucesso do esforo de pesquisa, que continua sujeito a
processos esocsicos.
Cabe mencionar alguns exemplos de ambigidade e complexidade.
B:oa::crs:aoac c o:o:ccro|og:o
Sabe-se que a biotecnologia moderna imprescindvel para a identicao,
catalogao e mesmo valorao da biodiversidade em um pas megadiverso
como o Brasil. Todavia, os mesmos grupos defensores da explorao da
biodiversidade posicionam-se por um regime regulatrio severo, com base
na Conveno de Diversidade Biolgica, que ampara essa explorao.' Tal
regime implica a reduo da rentabilidade e_erada corrente das inovaes
biotecnolgicas (que aumenta com a extenso com que a inovao difundida
na natureza). Essa situao introduziria o dilema de escolher entre esratgias
de exploitation/exploration, na medida em que a primeira abriria o e_ao
para o mundo dos negcios, gerando uma plataforma para nanciamento
da biotecnologia baseada no uso da biodiversidade, enquanto a segunda
sinalizaria para a consituio de sisemas de invesigao e mapeamento
das possibilidades de sua explorao.
:c Ior exemplo, o Irograma Recursos Iblicos para a Iropriedade Intelecual em Agricultura
(Iipra), organizao de :; universidades lideradas pela Universidade da Califrnia, capaz
de resolver os problemas colocados pela atribuio de direitos de propriedade s tecnologias
de base para a biotecnologia (croo|:rg :cc|ro|og:cs), deixando para o campo dos conitos
o que seria o core, baseado nos interesses que no podem ser atendidos pelo processo de
cooperao. Ior exemplo, o caso de uma rma de biotecnologia que detenha a patente de
um processo de transferncia de genes muito mais eciente que qualquer outro di_osio
dos pesquisadores.
:i \er Rejeb, Cuessoum s MIalla (:cco) para a discusso do dilema cxp|oro::or/cxp|o::o::or
em agentes que seguem um processo de racionalidade adaptativa. Iara a queso do uso
da biodiversidade, ver Assad e Auclio (:cc) e tambm Canhos e Mano (:cc).
Nead Estudos 15 338
Note-se que a ambigidade es no fato de que a consituio de empre-
sas de biotecnologia da biodiversidade criaria a base para o conhecimento
de como regular e como repartir os ganhos da atividade de cxp|o::o::or.
A atividade de cxp|oro::or das possibilidades da biotecnologia seria compatvel
com o regime regulatrio mais rgido, mas no geraria economias de
aprendizado que reduzissem a incerteza associada ao processo regulatrio
nesse tipo de atividade.
Nesse exemplo, a exisncia de ambigidade no implica que as duas
esratgias no possam ser adotadas por disintos agentes. Todavia, a
combinao de um regime regulatrio rgido criaria um vis na direo de
atividades de cxp|oro::or que teria duplo efeito: a) como foi mencionado,
reduziria a lucratividade e_erada das atividades econmicas possveis
de serem engendradas a partir do conhecimento e do esado-da-arte da
biotecnologia atual: b) ampliaria ainda mais o e_ecro de oportunidades
biotecnolgicas, o que demandaria mais conhecimento biotecnolgico
aplicado ao mapeamento da biodiversidade.
A opinio de que tal dilema seria resolvido pela caracerizao da atividade
de explorao da biodiversidade como um bem pblico seria contraditria
com o objetivo de transferncia de conhecimento tecnolgico/cientco
tendo como moeda de troca o acesso biodiversidade regulada. E fato que
at o momento no se logrou denir parmetros adequados para regular
essa queso de forma satisfatria para os so|c|o|acrs.
B:o:ccro|og:o c Comcrc:o
A preocupao com possveis efeitos da transgenia sobre a sade humana
e sua associao com os direitos do consumidor transforma uma simples
queso de difundir o uso de sementes melhoradas em um problema
carregado de incerteza social, de acordo com a Figura i, acima. Criam-se,
assim, assimetrias no padro de difuso das inovaes biotecnolgicas que
decorrem do elevado nvel de ambigidade envolvido. O desino da produo
para bras e no para consumo humano faz com que a taxa e_erada de
difuso da inovao em algodo seja mais rpida que a que se e_era para
:: As duas empresas mais importantes na rea so Maxigen e Diversa, ambas dos ru.: ver
www.bio.org.
os cultivos c voltados para o consumo humano, como parte da produo
de soja e milho, ou de frutas, como mamo papaya. No se trata de uma
queso de escolha do consumidor. I um complexo sisema de mediaes
envolvido, em que os hbitos alimentares so um dos componentes, com
relevo principalmente nos pases da ru.
Os efeitos no comrcio, portanto, dependem de um complexo (e em
permanente mutao) arranjo insitucional envolvendo mais partes que
aquelas que atuam diretamente no processo de gerao e difuso dessas
inovaes. A manifesao da ambigidade em alto nvel cria um paradoxo:
tem-se a percepo de que em muitos pases h mais recursos pblicos para
a pesquisa em biossegurana que para a gerao de inovaes biotecnolgicas.
No caso do Brasil, com apenas dois eventos aprovados (soja transgnica e
algodo resisente a insetos) h todo um debate e uma imensa mobilizao
em torno da queso de biossegurana, a ponto de tal problema interferir
nas preferncias dos eleitores por certos candidatos em funo de sua
posio em relao aos oc.
Um exemplo de arranjo insitucional complexo e carregado de ambi-
gidade dado pelo Irotocolo de Cartagena (rc). Sendo um protocolo
de biossegurana (amparado pela Conveno da Diversidade Biolgica),
seu objetivo precpuo evitar que o uxo transfronteirio (ou seja, as
exportaes) de variedades c possa afetar a biodiversidade e a biossegu-
rana do pas importador. Aplica-se difuso dessas variedades o mesmo
princpio utilizado para a doao de pesicidas: a imposio de sisemas de
identicao diferenciada de cargas, a criao de um sisema centralizado
de informaes (Biosafety Clearing Iouse, de acesso pela internet) e, para
alguns casos, sisemas de aviso prvio consentido.
:, Iara uma viso com foco sobre a importncia da queso regulatria, ver Ielaez (:cco).
A idia central do artigo que o sisema regulatrio vai sendo desenhado segundo um
processo de governana determinado principalmente pelo poder econmico do agente
inovador, que se apia na importncia palpvel, de curto prazo da tecnologia que
supera as possveis conseqncias de longo prazo de sua adoo. Assim, trs grupos seriam
re_onsveis por um consante embate: neoliberais, apoiando a difuso da biotecnologia:
reguladores, enfatizando o aparato tcnico-cientco exisente e ambientalisas, apoiados
em vises de longo prazo e objetivos mais amplos de defesa ambiental, no caso, em defesa
da implantao de princpios agroecolgicos.
Nead Estudos 15 340
Como mosram Silveira et al. (:cco), tal sisema cria assimetrias entre
pases, uma vez que seus cusos recaem mais fortemente sobre os pases e
regies produtoras de commoa:::cs agrcolas, como Brasil, ru., Argentina e
Ausrlia, ainda que s o primeiro deles tenha aderido ao rc. A ambigidade
es no fato de que quanto maior a rea produtora, maior o interesse na
adoo de cultivares c e maior a diculdade em atender aos requisitos
imposos pelo rc.
Outro fator determinante de ambigidade: quanto mais complexo o
oc (por exemplo, uma variedade com dois ou mais transgenes), maiores so
as diculdades para conciliar a viso esratgica de competio no mercado e
as exigncias do rc. Ao connar a biotecnologia a um padro mais simples, o
processo regulatrio relativo ao Irotocolo de Cartagena acentua o efeito da
queda de preos, processo denominado como :rcoam:|| na literatura e_ecializada
sobre inovao na agricultura. Com isso, o rc atua como uma barreira difuso
da biotecnologia, ou seja, supondo que os reguladores atuem como esabelecidos
em jogo do predador, certos nveis de exigncia por eles denidos corre_ondem
a aceitar a entrada (adoo e difuso de variedades oc), mas sem se
acomodar, o que pode, em certas situaes, resultar na sada dos inovadores.
Concluindo, o que se percebe na observao da Figura i que a am-
bigidade torna-se ativa em situaes de elevada complexidade, que no
so e no podem ser resolvidas no campo tcnico-cientco. No limite,
uma situao de elevada incerteza (elevada complexidade e ambigidade)
levaria paralisao (mesmo que temporria) do esforo de pesquisa e de
comercializao das inovaes, o que, de certa forma, caraceriza a situao
brasileira em relao aos oc.
Os problemas apontados at ese ponto no trabalho no so caracersicos
de nenhum tipo e_ecco de desenvolvimento ou aplicao da biotecnologia,
ou seja, ocorrem em todos. O desenvolvimento de frmacos a partir da
biodiversidade , como foi apontado, um dos campos em que complexidade/
ambigidade eso presentes de forma muito evidente. Todavia, no e_ao
do presente trabalho, optou-se por enfatizar a aplicao da biotecnologia
voltada para a agricultura, sabendo-se que a de_eito do conhecimento
comum exisente em vrias reas da moderna engenharia gentica, exisem
queses setoriais de relevo para a discusso microeconmica que es
sendo desenvolvida no texto.
3. BIOTECNOLOGIA AGRCOLA: DIFUSO ACELERADA
EM UM AMBIENTE DESFAVORVEL
I NTRODUO
Aceitando-se a hiptese de que a situao descrita na seo anterior no
transiente e que o binmio complexidade/ambigidade se impe de forma
persisente rma e ao aparato regulatrio, a pergunta que se segue refere-se
ao tipo de rma que se envolve em biotecnologia, principalmente nos campos
como agricultura e explorao da biodiversidade. Antes disso, cabe apresentar
de maneira breve o ambiente que condiciona a ao dessas organizaes.
CARACTERI ZAO DO AMBI ENTE QUE CONDI CI ONA
A DI FUSO DA BI OTECNOLOGI A AGR COLA
Desde o incio dos anos i,,c, algum ceticismo marcou a viso sobre as
possibilidades da biotecnologia aplicada agricultura, com base em vrios
motivos:
A nova tecnologia no se ajusaria aos padres de evoluo da poltica
agrcola da ru, baseada em fortes subsdios e em uma viso que privilegiaria
a inuncia do e_ao rural e se manifesaria no s na academia, como na
burocracia da ru:
Os ambientalisas fariam severas resries liberao em larga escala
de organismos manipulados pelo homem, alguns deles com potencial de
transferncia de genes para e_cies nativas, criando novos tipos de plantas,
at ento inexisentes na natureza. Suas resries envolveriam o fato de
que o uso de biotecnologia moderna poderia afetar o padro alimentar,
interferindo nas queses de sade e at nos valores culturais:
: Acredita-se, portanto, que a situao de complexidade/ambigidade descrita no resolvida
nem no campo cientco-tecnolgico, nem no campo dos acordos insitucionais.
:, E o caso do hormnio de crescimento bovino, obtido por tcnicas de r:. recombinante, ou
seja, por tcnicas da moderna biotecnologia. Seu maior defeito aumentar a produtividade
de um rebanho subsidiado, cujo principal objetivo no claramente a ecincia da produo,
mas auxiliar pequenos agricultores na tarefa de preservar as caracersicas do territrio.
a.
b.
Nead Estudos 15 342
Essas inovaes se originaram do sucesso de corporaes com base nos ru.,
propiciando o monoplio de uma tecnologia veiculada por um insumo
bsico da agricultura: as sementes melhoradas.
A essa lisa de argumentos contrrios difuso da biotecnologia agrcola
corre_ondeu um conjunto de aes regulatrias, com o deliberado intuito
de adiar decises, mais do que consruir um corpo de regras e normas
adequadas ao tratamento dos possveis impacos das inovaes. O chamado
Irincpio da Irecauo, parte da Conveno de Diversidade Biolgica
(crr), pode ser considerado o guia dessas aes, ao levar em conta que no
havendo certeza (sic) de no haver risco de uma nova tecnologia, devem-se
concentrar esforos para evitar seus possveis impacos negativos (verso
livre dos autores).
Opor-se ao desenvolvimento cientco e tecnolgico viso como
anacrnico, mas tambm como inconveniente e muito difcil, em pleno
sculo i (ver I.ii e M.ri:, :cc,). Ior isso, impor obsculos
tecnologia, usando aparatos regulatrios exisentes e prescrevendo a criao
de novas insituies, passou a fazer parte de uma esratgia chamada
popularmente de moratria branca, uma forma de ganhar tempo para
os mais cautelosos e/ou de inviabilizar a pesquisa para os opositores
mais aguerridos. Nesse processo aparecem tambm como protagonisas
:o Trata-se da explorao de uma idia muito simples: possvel fazer agricultura sem utilizar
pesicidas agrcolas e at mesmo sem aplicar adubos, o que em linhas gerais caracerizaria
o cultivo orgnico. Todavia, seria impossvel prescindir do uso de sementes. O monoplio,
segundo a viso de grupos sociais posicionados na queso, ocorreria em virtude da seleo
tecnolgica realizada pelas corporaes (vide Iessanha e Vilkinson, :cc,). A falha do
raciocnio querer que a empresa inovadora continue invesindo em rsr para gerar novas
variedades mais produtivas sem que esse esforo possa ser remunerado. Seria possvel
no comprar sementes, mas isso signicaria a dependncia integral da agricultura ora do
conhecimento tradicional, ora da pesquisa pblica.
:; O caso da biotecnologia agrcola ilusra bem o fato de que o processo de difuso de inovaes,
mesmo na agricultura, no depende apenas das decises individuais dos adotantes diante
do lucro e_erado, sua impacincia e os corre_ondentes cusos de adoo. Os processos
de gerao e difuso de inovaes, exceto em casos particulares, no devem ser tomados
como independentes. Caberia aos inovadores antecipar as resries e obsculos imposos
pela aceitao da tecnologia em vrios nveis (ver I.ii e M.ri:, :cc,).
c.
(so|c|o|acrs na linguagem atual) os representantes dos consumidores,
visando introduo de mecanismos de rotulagem que forneam a seus
protegidos uma garantia a mais de direito informao.
Iode-se apontar tambm para a dimenso foro social da oposio
difuso de oc, ou seja, para o fato de alguns movimentos sociais
aproveitarem da oportunidade para minar a competitividade das grandes
corporaes, principalmente aquelas identicadas com o agronegcio.
Muitas dessas organizaes do chamado movimento social conhecem
razoavelmente os movimentos esratgicos das corporaes e sabem que
essas, tendo realizado considerveis invesimentos em pesquisa, dependem
de forma crucial do regime regulatrio adotado para obterem um retorno
aceitvel por seus acionisas.
Finalmente, cabe apontar para a dimenso esratgica de longo prazo
envolvendo o processo de competio dos oligoplios que so e sero
re_onsveis pela congurao do mercado biotecnolgico, principalmente
na agricultura. Iara alm da oposio discutvel idia de monoplio das
sementes melhoradas por uma empresa queso que merece um trabalho
parte h a corrida de patentes e de mercado que permitem no o controle
das sementes, mas de genes que so introduzidos nas variedades de alto
rendimento utilizadas na agricultura moderna (D.i Ioz, Fo:src. e
Sii\ri., :cc).
Reforar as evidncias de problemas relacionados a possveis impacos
ambientais e na sade humana derivados da adoo de sementes
geneticamente modicadas tambm faz parte da esratgia de |o:c comcrs
cujos mercados maduros so diretamente afetados pelo processo de
:s No caso da Monsanto, a lder mundial, a esimativa de uss occ milhes em rsr/ano,
para um grupo cujo faturamento global no ultrapassa uss i, bilhes/ano.
:, \er o exemplo da Ecogen, um consrcio de universidades de pases da ru, liderados pela
Dinamarca, cujo foco invesigar os possveis efeitos do uso de oc em sisemas de cultivo
comerciais ::s-o-::s os sisemas convencionais. A motivao do esforo de pesquisa, a priori,
consatar problemas, ainda que at o momento nada de relevante tenha sido apontado.
\er www.ecogen.dk.
Nead Estudos 15 344
desruio criadora derivado da difuso e adoo de variedades c.
O Apndice i fornece algumas pisas sobre a posura desses agentes no que
tange ao desenvolvimento da biotecnologia agrcola ::s-o-::s as tecnologias
maduras do setor agroqumico.
A BI OTECNOLOGI A AGR COLA AVANA
Tal cenrio, descrito a partir da curta hisria da regulao, contrasa com
um fato evidente: apenas quatro inovaes relacionadas a organismos
geneticamente modicados (oc), lanados desde i,,o, lograram enorme
sucesso de difuso, alcanando, em pouqussimos anos, mais de sc milhes
de hecares cultivados, disribudos de forma basante desigual em is pases
(Silveira, Borges e Buainain :cc,).
A difuso dos cultivares transgnicos muito mais acelerada que aquela
ocorrida nos anos i,,c pelas variedades hbridas de milho, ocorridas no Meio
Oese dos ru. (comparao feita por Tico et al., :cc,). A Tabela : permite
observar as elevadas taxas de crescimento geomtrico anual (superiores a
, ao ano) da rea com transgnicos em vrias regies do globo. A rpida
difuso dos cultivos c es associada a fatores insitucionais, o que ca
evidente pelo fato de que pases exportadores de produtos agrcolas, com leis
adequadas de biossegurana, saram na frente. Os Esados Unidos maior
invesidor em biotecnologia moderna tambm criaram mecanismos
insitucionais adequados em relao s leis de propriedade intelecual e s
leis de biossegurana.'
,c A saber, os mercados de pesicidas agrcolas e de fertilizantes. Tambm so afetadas prticas
biolgicas como o uso de controle biolgico para combate infesao de lagartas, sendo
que, nesse caso, so afetadas pequenas empresas de base local, presadoras de servios e
no as lderes dos chamados setores agroqumicos, como Bayer, Syngenta, Dow, Dupont,
Millenia, Mosaic, entre outras
,i \er Zarrilli (:cc,) para um balano atualizado da legislao de biossegurana no mundo.
Os ru. se desacam jusamente pela aplicao do princpio da equivalncia subsancial,
que em sntese signica que um produto derivado de tcnicas de transgenia no tem suas
caracersicas alteradas: ele continua subsancialmente equivalente ao produto original. O
caso da soja transgnica um bom exemplo: a diferena se refere unicamente tolerncia
aos herbicidas.
Iercebe-se tambm um processo de convergncia das taxas de cresci-
mento: at o ano :ccc os ru. puxavam o processo de expanso das reas
com transgnicos. De :cci para c, as taxas anuais dos pases em desen-
volvimento superam a mdia, projetando um processo de expanso em
direo queles pases com competitividade agrcola que lograram superar
barreiras, principalmente de natureza insitucional: Brasil, China, ndia,
Africa do Sul. J nos Iases Desenvolvidos, a ur continua mantendo um
conjunto de resries ao cultivo, que variam de pas para pas: a E_anha,
por exemplo, em :cc, permitiu o cultivo de Milho Resisente a Insetos
(Bt), enquanto Sua e Blgica mantm a moratria que atrasa a difuso
desses produtos.
TABELA 2. EXPANSO DA REA PLANTADA COM CULTI VOS
TRANSGNI COS (MI LHES DE (HECTARES)
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 TAXA DE
CRESCIMENTO
GEOMTRICO
ATUAL
Total 2,8 12,8 27,8 39,9 44,2 52,6 58,7 67,7 46,42%
Pases
Desenvolvidos
1,6 9,5 23,4 32,8 33,5 39,1 42,7 47,3 47,7%
Estados Unidos 1,5 8,1 20,5 28,7 30,3 35,7 39 42,8 48,7%
Pases em
Desenvolvimento
1,2 3,3 4,4 7,1 10,7 13,5 16 20,4 45,5%
Argentina 0,1 1,4 4,3 6,7 10 11,8 13,5 13,9 80,0
Fonte: Elaborado a partir de James (vrias anos).
De qualquer forma, tal rapidez ganha relevo por trs motivos:
O melhoramento gentico convencional continua sendo alvo do esforo de
pesquisa dos Centros Internacionais de Iesquisa Agrcola e_alhados pelo
mundo, assim como nas Universidades e Insitutos de Iesquisa e tambm
das empresas produtoras de sementes e agroqumicos (isso refora a idia
do modelo a ser apresentado mais a frente, de esgotamento de trajetria):
a.
Nead Estudos 15 346
Os transgnicos so alvo de intensa campanha contrria sua liberao
no mercado e at para pesquisa por parte de ambientalisas, grupos
de defesa dos consumidores e grupos de interesse atuantes em vrias reas,
como do setor de varejo de alimentos (supermercados com marcas prprias),
assim como de empresas lderes do setor de alimentos:
A oferta tecnolgica limitada, seja em funo das limitaes tecnolgicas
de uma tecnologia em desenvolvimento, seja em funo das esratgias
das empresas lderes, multinacionais que lideram o processo de difuso
do produto.
Com o objetivo de ilusrar o leitor sobre o contedo das inovaes
re_onsveis por essas elevadas taxas de difuso, a Tabela , mosra a
predominncia da cultura da soja tolerante ao herbicida gliphosato (h
tambm a soja resisente a insetos, mas com menor importncia) e a
ampliao em importncia do milho Bt, tolerante a insetos (lagartas).
TABELA 3. PRI NCI PAI S CULTI VOS GM COMERCI ALI ZADOS AT 2003.
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Soja Tolerante a
Herbicida
0,5 5,1 15 21,6 25,8 33,3 36,5 41,4
Milho Bt 0,3 3 7 7,5 6,8 5,9 7,7 9,1
Milho TH 0 0,2 2 1,5 2,1 2,1 2,5 3,2
Milho TH/Bt 0 0 0 2,1 1,4 1,8 2,2 3,2
Algodo Bt 0,8 1,1 1 1,3 1,5 1,9 2,4 3,1
Algodo TH 0 0,3 0,9 1,6 2,1 2,4 2,2 1,5
Algodo TH/Bt 0 0 0,6 0,8 1,7 2,5 2,2 2,6
Total Cultivos GM 1,7 11 27,8 39,9 44,2 52,6 58,7 67,7
Fonte: Elaborado a partir de James (vrios anos).
,: Assim denominado por expressar uma toxina originalmente produzida pela bacria Boc:||us
lur:rg:crs:s, que tambm utilizada em formulaes para combate a lagartas que atacam
e_cies cultivadas de interesse econmico, como soja e milho.
b.
c.
Como explicar esse aparente paradoxo. A re_osa inicial es na
combinao vencedora entre o interesse de empresas que captaram a
fragilidade do processo de inovao anterior e os efetivos impacos observados
no curto perodo de adoo da tecnologia (ver Sii\ri., Bocrs e
Bu.i:.i:, :cc,).
Uma sntese dos esudos de impacos resume cinco tipos de impacos:
Reduo dos cusos de Iroduo:
Aumento da Irodutividade:
Expanso da Area Cultivada:
Expanso das Exportaes (Argentina) e:
Reduo do Uso de agroqumicos de nvel mais elevado de toxicidade.
Iortanto, at o presente momento, os principais impacos econmicos
desses cultivos para os produtores so as mudanas na esrutura de cusos
variveis e melhoria no menu de mtodos de controle de pragas, aumentando
a exibilidade dos agricultores.
Em linhas gerais, a reduo de cuso vem pelo menor nmero de aplicaes
de agroqumicos nos casos de variedades resisentes a insetos (algodo, milho,
soja e canola). Reduzem-se, portanto, problemas de sade dos trabalhadores
agrcolas (T.ir, :ccc). No caso dos cultivares resisentes a pragas, h
o impaco devido aos menores gasos com inseticidas e com mo-de-obra,
alm dos ganhos produtivos. Segundo Silveira, Borges s Buainain (:cc,),
a considerao das repercusses em toda a economia e a disribuio dos
benefcios causados pela introduo de variedades c deve incluir tambm
o fato de que os agricultores podem aumentar a produo devido reduo
de cusos provocada pela nova tecnologia com impacos na cadeia. A reduo
dos preos benecia tambm os consumidores de alimentos, fato conrmado
em vrias esudos de impacos, como o realizado por Traxler (:ccc).
A GRANDE CORPORAO COMO PROTAGONI STA
DA MUDANA DE PARADI GMA TECNOLGI CO
A biotecnologia aplicada agricultura apresenta algumas caracersicas que
condicionam seu desenvolvimento e a diferenciam dos demais campos de
aplicao da biotecnologia. Iarte dessas caracersicas fruto do desenvolvi-
a.
b.
c.
d.
e.
Nead Estudos 15 348
mento tecnolgico e das esratgias das rmas inovadoras e no um resultado
de algum tipo de determinismo biolgico. Esas caracersicas so:
A biotecnologia agrcola, at o presente momento, apresenta poucos produtos
novos que de_ertem imediatamente o interesse do consumidor: o seu
papel fundamental tem sido o de subsituir antigas tecnologias, afetando
os processos produtivos no interior da agricultura (Sii\ri., D.i Ioz
e Fo:src., :cc):
Seu principal insrumento de difuso so as sementes melhoradas cujas
caracersicas principais so divisibilidade, baixo cuso de produo e
disribuio e baixo cuso de adoo:
As empresas de biotecnologia adquirem empresas de sementes em funo
do poder de mercado da indsria de sementes em cada pas: pases mais
pobres poderiam importar sementes:
As tecnologias de ponta di_onveis, atravs da biotecnologia, eliminam
insumos qumicos, principalmente herbicidas e inseticidas, ainda que
parcialmente, o que inui no ritmo e extenso da trajetria, ou seja, h
um efeito de desruio criadora e tambm de reduo da clientela dos
segmentos tradicionais.
Iortanto, o modelo de rrr descrito na seo relativa caracerizao
da biotecnologia no se aplicaria biotecnologia agrcola, uma vez que as
grandes corporaes continuam a adquirir pequenssimas empresas de
semente, tornando-se, para seu infortnio, produtoras do insumo e no
caadoras e comercializadoras de genes e tecnologias ans. No h um
esudo aprofundado sobre ese ponto at o momento, mas algumas pisas
(ver T.ir, :ccc) apontam para a fragilidade dos mecanismos de
apropriabilidade, principalmente em pases como Brasil, que no reconhecem
patentes de genes (Fo:src., D.i Ioz e Sii\ri., :cc).
,, No sentido dado por Tirole (i,ss): um invesimento na produo de sementes oc
rouba o mercado de agroqumicos, pelo efeito direto sobre as compras de insumos dos
agricultores, mas tambm pelo efeito indireto da adoo biotecnolgica sobre as decises de
produo e de invesimento do setor tradicional. Iode-se dizer que as rmas inovadoras
de biotecnologia agrcola tm um tamanho grande o suciente para agirem como :op aog
sobre as esabelecidas do setor de agroqumicos: quanto mais invesirem, mais roubam
mercado dos oponentes, que, por seu turno, no tm outra alternativa que acomodar.
a.
b.
c.
d.
Ao contrrio das empresas de biotecnologia descritas pela Tabela i,
acima, a biotecnologia agrcola gerada por poucas empresas e_ecializadas
como a Monsanto (lder), Syngenta, Bayer, Basf, Dupont, alm do esforo
pblico de universidades (principalmente dos ru.), da China, ndia e
Brasil (em muito menor dimenso). As duas primeiras empresas j podem
ser tomadas como resultado do processo descrito na Figura i. Em vez de
esarem confortavelmente aninhadas em grandes corporaes diversicadas,
tornaram-se grandes empresas e_ecializadas, depois de processos de :r o
determinados pelo receio dos acionisas de que seus invesimentos fossem
confundidos com atividades de produo de oc.
Nesse caso, a percepo de risco de outros so|c|o|acrs, muito menos
diretamente envolvidos no uso, manipulao, difuso da biotecnologia
agrcola, afetou a percepo de invesidores, tomadores de risco. Dessa
forma, seria relevante entender no apenas o esforo dos invesidores em
biotecnologia, mas o processo de reconverso de invesimentos de uma
atividade a produo de insumos agrcolas tradicionais para outra, a
biotecnologia moderna (ver Apndice i).
A ruptura originada pelo uso de oc na agricultura tambm envolve a
redenio do marco regulatrio, gerando incertezas do tipo ilusrado pela
Figura i, acima. Na realidade, as funes dos oc na agricultura subsituem
a compra de pesicidas pela compra de sementes transgnicas, mais caras
que as sementes comuns (ao menos em tese) por terem embutidas novas
tecnologias poupadoras de insumos modernos.
Em resumo, apesar de exisir uma ampla pesquisa em biologia molecular
em vrios pases sendo o Brasil um deles, com desaque, como aponta
Traxler (:ccc) foram as empresas chamadas Life Sciences (divises
de Bayer, Basf, Dupont, Dow ou mesmo desmembramentos, :r os, de
grandes companhias farmacuticas, como Syngenta, Monsanto) aquelas
que tiveram sucesso no lanamento de cultivares comerciais transgnicos,
com impaco na produtividade agrcola e na reduo de risco da atividade
agrcola (principal impaco do progresso tecnolgico na rea de manejo e
controle de ervas daninhas, pragas e doenas).
Do ponto de visa da esratgia dessas empresas, relevante atuar
nos cultivos plataforma dentro da lgica de atuao globalizada que j
orientava a Revoluo \erde nos anos i,oc. Ior outro lado, mantendo a
Nead Estudos 15 350
lgica de Trajetria Tecnolgica na Agricultura (Ioss.s, S.iirs-Fiino
e Sii\ri., i,,o), os produtos de biotecnologia referem-se ao efeito de
um gene sobre o cultivar, sendo a manipulao gentica um caminho mais
curto, ainda que no exclusivo (por exemplo, o cultivar mutagnico de arroz
tolerante ao herbicida Only, produzido pela Basf e que combate a principal
praga de arroz irrigado, o arroz vermelho).
OBSERVAES FINAIS
O presente trabalho caracerizou a biotecnologia atual em termos econ-
micos e apresentou algumas formulaes tericas sobre alguns pontos de
interesse no assunto, alm de tratar com um pouco mais de detalhe o caso
da biotecnologia agrcola, de e_ecial interesse para o Brasil.
Mosra-se que da formulao mais geral, absrata, da percepo da
complexidade, ambigidade e incerteza que caracerizam a biotecnologia
para o efetivo tratamento analtico dos problemas h uma enorme disncia
a percorrer, principalmente pela diculdade de teorizar o bionegcio, cuja
dinmica tem se caracerizado por esourar os limites dos modelos voltados
para a emergncia e desdobramento das inovaes tecnolgicas.
O trabalho evidenciou a exisncia de vrias dimenses superposas que
interagem, comeando pela aproximao entre cincia e negcios, passando
pela discusso regulatria, novamente envolvendo as dimenses tcnicas,
econmicas, sociais e de poltica.
Todavia, h dois pontos de partida claros. O primeiro cientco-tecno-
lgico, centrado na biologia molecular: trata-se da apropriao econmica
e social desse conhecimento: o segundo, relacionado percepo do esgo-
tamento das trajetrias mais aguda em certos segmentos do agronegcio
do que na indsria farmacutica que susentaram a criao dos sisemas
de inovao em biotecnologia mencionados acima, dos quais participam
ativamente divises de corporaes, Firmas E_ecializadas em Biotecno-
logia, Organizaes Iblicas e Irivadas de Iesquisa e, mais recentemente,
Organizaes Irivadas de Interesse Iblico, buscando utilizar a tecnologia
para resolver problemas e_eccos de populaes carentes.
A de_eito da complexidade da biotecnologia e de seu sucesso de
mercado na rea da sade, no caso da biotecnologia agrcola, carregado
de incerteza que chamamos social, que a tecnologia dos oc parece ter
apontado para uma forte convergncia, ainda que na forma de quatro
eventos de enorme impaco econmico (Sii\ri., Bocrs e Bu.i:.i:
:cc,). Esse aparente paradoxo demanda a contribuio tanto dos enfoques
evolucionisas quanto as explicaes derivadas da Nova Economia Insi-
tucional. Trata-se de um setor esratgico que demanda aes articuladas
de forma conjunta. No sobrevive o pas que tratar a biotecnologia como
um segmento de interesse corporativo em oposio s possibilidades de
desenvolvimento do setor pblico. Caso seja denido como um setor a
ser desenvolvido, a articulao entre seus segmentos deve ser permanente
e contnua, comandada para um processo de regulao ao mesmo tempo
sbio, econmico (no sentido de parcimonioso) e calcado em incentivos
para o desenvolvimento susentvel.
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APNDICE 1. O MODELO DE ESGOTAMENTO
DE TRAJETRIA TECNOLGICA
Iara efeito de ilusrao, tomaremos alguns pontos enfatizados por Ronde
(i,,,), aqui diretamente adaptados queso da biotecnologia agrcola, a
saber. Tal modelo procura explicitar as condies para que as empresas
esabelecidas do setor agroqumico mudassem de paradigma tecnolgico,
direcionando suas atividades para a biotecnologia agrcola. Em linhas muito
gerais, o modelo pode ser descrito como a seguir:
Considerando o esforo de pesquisa de uma rma, representado por gasos
de pesquisa xi, que se acumulam por uma funo g(x
i
), bem-comportada
(derivada primeira positiva, derivada segunda negativa, limite quando x tende
a innito com valor denido e processo de crescimento no explosivo):
Dene-se uma funo de esforo acumulado z(t), em que
1
0
( ) [ ( )] z t g x s ds =
(i):
Com iso, tem-se uma funo de repartio que fornece a probabilidade que
uma inovao ocorra em t ou depois, corre_ondendo ao esforo acumulado
denido em ( i ). Tal funo permite o clculo de uma taxa de sucesso,
a.
b.
Nead Estudos 15 356

( )
( )
(1 ( )
dF
dz
h z
F z
=
que dene a probabilidade de sucesso de um pequeno esforo suplementar

dz. A funo apresentada em (i) permite captar o efeito da presena do
paradigma alternativo na deciso do esforo de pesquisa no setor corres-
pondente ao paradigma esabelecido.
No desenvolvimento do modelo, algumas situaes podem ser
antecipadas. Na ausncia de efeitos externos, :|| o:crs entre empresas
esabelecidas, a deciso de inovar assume trs possibilidades:
As rmas desisem de inovar. Nese caso, seria racional no recuperar jamais
o invesimento em pesquisa, o que implica uma obsolescncia progressiva
dos ativos das empresas (caso de rmas hoje com menor porte no setor de
pesicidas), que sobrevivem em funo da desigualdade exisente entre os
nveis tecnolgicos da agricultura:
As rmas inovam abaixo do nvel em que o gaso caria consante. Esa
trajetria convergiria para a parada do invesimento. \ale notar que o efeito
do gaso xi em z passa pelo vis da funo g(x
i
), de forma que mesmo um
gaso consante resulte em z=c, um ponto em que o conhecimento no
se acumula mais. Tal trajetria corre_onderia a uma situao em que o
esforo progressivamente perderia sua ecincia em termos de sucesso da
inovao:
Ioderia exisir uma situao em que, mesmo deixando de lado a rivalidade
entre os participantes do processo, em um perodo inicial, a antecipao
do esgotamento de trajetria motivasse uma corrida aos invesimentos de
pesquisa, como que acreditando que o ponto em que a taxa de sucesso
passasse a ser decrescente esivesse ainda por aparecer, mas conscientes
de que isso viria a ocorrer no futuro. Assim, o problema esaria resrito
identicao da melhor trajetria (de reduo) do invesimento em pesquisa
no setor tradicional.
, Tais hipteses podem ser tratadas pelo uso de tcnicas de controle timo, por exemplo.
a.
b.
c.
Todavia, a presena de efeitos de transbordamento (:|| o:crs) faria os
agentes descartarem a hiptese de parada de invesimento em pesquisa, j
no momento inicial da trajetria. A presena de efeitos externos faria com
que a varivel z, de esforo acumulado, passasse a ser afetada pelo tempo,
e no apenas fosse indexada temporalmente. Nesse caso, invesir em rsr
signicaria a possibilidade de aproveitar o efeito comum de transborda-
mento, gerado pelas rmas participantes da trajetria em esgotamento. Tal
percepo geraria gasos crescentes, o que conrmado pela experincia
atual da indsria de pesicidas, em que algumas corporaes de certa forma
levam em conta o elevado nvel de incerteza da biotecnologia agrcola para
jusicar invesimentos em pesquisas cujas taxas de sucesso diminuem
progressivamente.
Iortanto, a hiptese denidora do modelo que a perda de conana
no paradigma (no caso, da obteno de novos insumos de origem no
biotecnolgica, insumos qumicos) conduz os agentes previso de maiores
esforos necessrios para uma nova descoberta. Em vez de aceitar passiva-
mente tal situao em parte usando seu poder de mercado para repassar
esses cusos para os agricultores esa motiva comportamentos desviantes,
representados aqui pelo esforo gigantesco de pesquisa da Monsanto e sua
principal seguidora, Syngenta.
Infelizmente, o poder de previso de tal teoria extremamente limi-
tado, ainda que haja casos em que, caracerizando a convivncia das duas
tecnologias, o mesmo processo ocorra dentro da biotecnologia agrcola.
A percepo de que a taxa de inovar, em uma determinada subtrajetria
da biotecnologia, esaria perdendo flego, motivaria comportamentos
desviantes, ainda que nese caso, a mudana no fosse radical, propiciando
ao inovador usar grande parte do conhecimento comum originado da
trajetria prxima (o que corre_onderia ao resultado de invesimentos
crescentes, mencionado acima).
,, Na prtica, tal taxa pode ser medida pelo perodo mdio para obteno de um sucesso
na forma de um novo produto. A noo de efeitos externos materializa-se nas famlias
de produtos em torno das quais as empresas deniram suas classes toteraputicas. Tal
conveno rompida no perodo de nal de trajetria, como apontam Silveira, Dal Ioz
e Fonseca (:cc).
Um novo projeto de desenvolvimento para o pas passa pela transformao do
meio rural em um eqao com qualidade de vida, acesso a direitos, susentabili-
dade social e ambiental.
Ampliar e qualicar as aes de reforma agrria, as polticas de fortalecimento
da agricultura familiar, de promoo da igualdade e do etno-desenvolvimento das
comunidades rurais tradicionais. Esses so os desaos que orientam as aes do
Ncleoa de Esudos Agrrios e Desenvolvimento Rural (Nead), rgo do Minis-
trio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) voltado para a produo e a difuso
de conhecimento que subsidia as polticas de desenvolvimento rural.
Trata-se de um eqao de reexo, divulgao e articulao insitucional com
diferentes centros de produo de conhecimento sobre o meio rural, nacionais e
internacionais, como ncleos universitrios, insituies de pesquisa, organizaes
no-governamentais, centros de movimentos sociais, agncias de cooperao.
Em parceria com o Insituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura
(IICA), o Nead desenvolve um projeto de cooperao tcnica intitulado Apoio
s Iolticas e Iarticipao Social no Desenvolvimento Rural Susentvel, que
abrange um conjunto diversicado de aes de pesquisa, intercmbio e difuso.
EIXOS ARTICULADORES
Consruo de uma rede rural de cooperao tcnica e cientca para o desen-
volvimento
Democratizao ao acesso s informaes e ampliao do reconhecimento social
da reforma agrria e da agricultura familiar

O Nead busca tambm
Esimular o processo de autonomia social
Debater a promoo da igualdade
Analisar os impados dos acordos comerciais
Difundir a diversidade cultural dos diversos segmentos rurais
PROJETO EDITORIAL
O projeto editorial do Nead abrange publicaes das sries Esudos Nead, Nead
Debate, Nead Eqecial e Nead Experincias, o Iortal Nead e o boletim Nead
Notcias Agrrias.
PUBLICAES
Rene esudos elaborados pelo Nead , por outros rgos do
MDA e por organizaes parceiras sobre variados aqedos
relacionados ao desenvolvimento rural.
Inclui coletneas, tradues, reimpresses, textos clssicos,
compndios, anais de congressos e seminrios.
Apresenta temas atuais relacionados ao desenvolvimento
rural que eso na agenda dos diferentes atores sociais ou
que eso ainda pouco divulgados.
Difunde experincias e iniciativas de desenvolvimento
rural a partir de textos dos prprios protagonisas.
PORTAL
Um grande volume de dados atualizado diariamente na pgina eletrnica www.
nead.org.br, esabelecendo, assim, um canal de comunicao entre os vrios setores
Nead Estudos 15 360

interessados na temtica rural. Todas as informaes coletadas convergem para
o Iortal NEAD e so difundidas por meio de diferentes servios.
A difuso de informaes sobre o meio rural conta com uma biblioteca virtual
temtica integrada ao acervo de diversas insituies parceiras. Um catlogo on line
tambm es diqonvel no Iortal para consulta de textos, esudos, pesquisas, artigos
e outros documentos relevantes no debate nacional e internacional.
BOLETIM
Iara fortalecer o uxo de informaes entre os diversos setores que atuam no meio
rural, o NEAD publica semanalmente o boletim Nead Notcias Agrrias. O infor-
mativo disribudo para mais de dez mil usurios, entre pesquisadores, professores,
esudantes, universidades, centros de pesquisa, organizaes governamentais e
no-governamentais, movimentos sociais e sindicais, organismos internacionais e
rgos de imprensa.
Enviado todas as sextas-feiras, o boletim traz notcias atualizadas sobre esudos
e pesquisas, polticas de desenvolvimento rural, entrevisas, experincias, acompa-
nhamento do trabalho legislativo, cobertura de eventos, alm de dicas e sugeses
de textos para fomentar o debate sobre o mundo rural.
Visite o Iortal www.nead.org.br
Telefone: (oi) ,,as sooi
E-mail: neadnead.gov.br
Endereo: SCN, Quadra i, Bloco C, Ed. Braslia Trade Center, ,
o
andar, Sala ,oo
Braslia/DF CEI ;o;ii-,oi
O texto dese livro foi composo em Adobe Jenson Iro e
Ielvetica Neue Iro, e impresso sobre papel oset em julho de :cc;.
DIMENSES DO
AGRONEGCIO
BRASILEIRO
POL TI CAS,
I NSTI TUI ES E
PERSPECTI VAS
AUTORES:
PEDRO RAMOS ( ORG. )
ANTNI O MRCI O BUAI NAI N
WALTER BELI K
BASTI AAN PHI LI P REYDON
SEBASTI O NETO R. GUEDES
RODOLFO HOFFMANN
JOS GRAZI ANO DA SI LVA
MAYA TAKAGI
ADEMAR RI BEI RO ROMEI RO
JOS MARI A F. J. DA SI LVEI RA
I ZA AS DE CARVALHO BORGES
MARI A DA GRAA D. FONSECA
D
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A
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) E AOS 5% MAI ORES (5

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