Seguridade social no Brasil: conquistas e limites sua efetivao

Ivanete Boschetti
Professora do Departamento de Servio Social da UnB




1
Seguridade social no Brasil: conquistas e limites sua efetivao

Introduo

Nos marcos dos pases capitalistas da Europa ocidental e da Amrica Latina, a
Seguridade Social se estrutura tendo como referncia a organizao social do trabalho,
apesar de constituir-se de forma bastante diferenciada em cada pas, em decorrncia de
questes estruturais, como o grau de desenvolvimento do capitalismo e de questes
conjunturais, como a organizao da classe trabalhadora. A instituio da seguridade social,
como ncleo central do Estado social aps a Segunda Guerra Mundial, foi determinante na
regulao das relaes econmicas e sociais sob o padro keynesiano-fordista
1
. Os direitos
da seguridade social,sejam aqueles baseados no modelo alemo bismarckiano, como
aqueles influenciados pelo modelo beveridgiano ingls, tm como parmetro os direitos do
trabalho, visto que desde sua origem, esses assumem a funo de garantir benefcios
derivados do exerccio do trabalho para os trabalhadores que perderam, momentnea ou
permanentemente, sua capacidade laborativa. Historicamente, o acesso ao trabalho sempre
foi condio para garantir o acesso seguridade social. Por isso, muitos trabalhadores
desempregados no tm acesso a muitos direitos da seguridade social, sobretudo a
previdncia, visto que essa se move pela lgica do contrato, ou do seguro social. A
seguridade social brasileira, instituda com a Constituio brasileira de 1988, incorporou
princpios desses dois modelos, ao restringir a previdncia aos trabalhadores contribuintes,
universalizar a sade e limitar a assistncia social a quem dela necessitar. Em um contexto
de agudas desigualdades sociais, pobreza estrutural e fortes relaes informais de trabalho,
esse modelo, que fica entre o seguro e a assistncia, deixa sem acesso aos direitos da
seguridade social uma parcela enorme da populao.


1
Sobre o modelo keynesiano-fordista, ver o texto de Elaine Behring no mdulo 1 deste curso.


2
1 Princpios Estruturantes da Seguridade Social
2


As primeiras iniciativas de benefcios previdencirios que vieram a constituir a
seguridade social no sculo XX nasceram na Alemanha, no final do sculo XIX, mais
precisamente em 1883, durante o Governo do Chanceler Otto Von Bismarck, em resposta s
greves e presses dos trabalhadores. O chamado modelo bismarckiano considerado como
um sistema de seguros sociais, porque suas caractersticas assemelham-se s de seguros
privados: no que se refere aos direitos, os benefcios cobrem principalmente (e s vezes
exclusivamente) os trabalhadores, o acesso condicionado a uma contribuio direta
anterior e o montante das prestaes proporcional contribuio efetuada; quanto ao
financiamento, os recursos so provenientes, fundamentalmente, da contribuio direta de
empregados e empregadores, baseada na folha de salrios; em relao gesto,
teoricamente (e originalmente), cada benefcio organizado em Caixas, que so geridas
pelo Estado, com participao dos contribuintes, ou seja, empregadores e empregados
3

(BOSCHETTI, 2003). Esse modelo orientou e ainda sustenta muitos benefcios da
seguridade social, sobretudo, os benefcios previdencirios.

Em outro contexto econmico e poltico, durante a Segunda Guerra Mundial, mais
precisamente em 1942, formulado na Inglaterra o Plano Beveridge, que apresenta crticas
ao modelo bismarckiano vigente at ento, e prope a instituio do welfare state. No
sistema beveridgiano, os direitos tm carter universal, destinados a todos os cidados
incondicionalmente ou submetidos a condies de recursos, mas garantindo mnimos
sociais a todos em condies de necessidade. O financiamento proveniente dos impostos

2
Este item se fundamenta nas anlises da autora, desenvolvidas no captulo 1 do livro Assistncia Social no
Brasil: um Direito entre originalidade e Conservadorismo, Braslia, 2003.
3
Na Alemanha e na Frana ainda predomina este tipo de gesto, com Caixas por modalidade de seguros. As
centrais sindicais gerem as caixas, mas com forte interveno e regulao estatal. No Brasil, essa conformao
esteve na origem da previdncia social, com as caixas de aposentadorias e penses (CAPs), organizadas por
empresas. Essas foram substitudas pelos Institutos de Aposentadorias e Penses (IAPs), organizados por
ramo de atividades, durante o governo Vargas. Os IAPs foram unificados no INPS em 1966. Os trabalhadores e
empregadores foram sendo gradativamente excludos da gesto, que se tornou estatizada e centralizada,
embora continuem sendo os principais financiadores da previdncia social.


3
fiscais, e a gesto pblica, estatal. Os princpios fundamentais so a unificao
institucional e uniformizao dos benefcios (BEVERIDGE, 1943; CASTEL, 1998).

Enquanto os benefcios assegurados pelo modelo bismarckiano se destinam a manter
a renda dos trabalhadores em momentos de risco social decorrentes da ausncia de
trabalho, o modelo beveridgiano tem como principal objetivo a luta contra a pobreza
(BEVERIDGE, 1943). As diferenas desses princpios provocaram o surgimento e instituio
de diferentes modelos de seguridade social nos pases capitalistas, com variaes
determinadas pelas diferentes relaes estabelecidas entre o Estado e as classes sociais em
cada pas. Hoje, difcil encontrar um modelo puro. As polticas existentes e que
constituem os sistemas de seguridade social em diversos pases apresentam as
caractersticas dos dois modelos, com maior ou menor intensidade. No Brasil, os princpios
do modelo bismarckiano predominam na previdncia social, e os do modelo beveridgiano
orientam o atual sistema pblico de sade (com exceo do auxlio doena, tido como
seguro sade e regido pelas regras da previdncia) e de assistncia social, o que faz com
que a seguridade social brasileira se situe entre o seguro e a assistncia social (BOSCHETTI,
2006).

Assim, um dos pilares de estruturao da seguridade social sua organizao com
base na lgica do seguro social. Essa a lgica que estrutura os direitos da previdncia
social em praticamente todos os pases capitalistas. Em alguns pases como Frana,
Inglaterra e Alemanha, a lgica do seguro sustenta tambm a poltica de sade. No Brasil, a
lgica do seguro estruturou e estabeleceu os critrios de acesso da previdncia e da sade
desde a dcada de 1923 at a Constituio de 1988. O princpio dessa lgica garantir
proteo, s vezes exclusivamente, e s vezes prioritariamente, ao trabalhador e sua
famlia. um tipo de proteo limitada, que garante direitos apenas quele trabalhador que
est inserido no mercado de trabalho ou que contribui mensalmente como autnomo ou
segurado especial seguridade social.


4
Nesta lgica, s tem acesso aos direitos da seguridade social os chamados segurados
e seus dependentes, pois esses direitos so considerados como decorrentes do direito do
trabalho. Assim, se destinam a quem est inserido em relaes formais e estveis de
trabalho e possuem duas caractersticas centrais. Primeiro so condicionados a uma
contribuio prvia, ou seja, s tm acesso aqueles que contribuem mensalmente. Segundo,
o valor dos benefcios proporcional contribuio efetuada. Essa a caracterstica bsica
da previdncia social no Brasil, que assegura aposentadorias, penses, salrio-famlia,
auxlio doena e outros benefcios somente aos contribuintes e seus familiares.

Essa lgica impe um limite estrutural para a universalizao da seguridade social, em
todos os pases em que se efetivou. O acesso seguridade social pela via do trabalho pde
garantir uma proteo mais universalizada nos pases que garantiram uma situao de
quase pleno emprego entre as dcadas de 1940 e 1970. Sabe-se que nem os pases nrdicos
e nem os pases da Europa Central garantiram o pleno emprego para todos os seus
trabalhadores, de modo que esse padro de seguridade social, fundado na lgica do seguro,
s universaliza direitos se universalizar, igualmente, o direito ao trabalho, j que os
benefcios so condicionados ao acesso a um trabalho estvel que permita contribuir para a
seguridade social. Mas, alm dessa caracterstica securitria, que estruturante na
seguridade social, ela pode ter outra lgica, que a lgica da universalizao dos direitos
sem estabelecimento de contrato de seguro contributivo. Nessa perspectiva, os benefcios
podem romper com a lgica do seguro e assumir uma lgica social
4
. Romper de que forma?
Assegurando direitos com base nas necessidades sociais, que no sejam condicionados a
uma contribuio direta prvia, que no sejam proporcionais a uma contribuio efetuada
anteriormente. A introduo e expanso dessa lgica na seguridade social nos pases do
capitalismo central vm permitindo a ampliao de direitos e benefcios tambm para

4
Em trabalhos anteriores (BOSCHETTI, 2003 e BOSCHETTI, 2006), designei essas lgicas de lgica do seguro
e lgica da assistncia e de complexo previdencirio-assistencial, referindo-me relao existente entre
previdncia e assistncia no mbito da seguridade social. Mas, tendo em vista que o que designei como lgica
da assistncia pode ser confundida com a poltica de assistncia social implementada no Brasil a partir de
2004, passo a designar a lgica da assistncia como lgica social, para evitar essa confuso, pois no se trata
do mesmo fenmeno.


5
aqueles trabalhadores que no esto inseridos no mercado de trabalho estvel, ou que no
contribuem diretamente para a seguridade social, em decorrncia de desemprego ou de
impossibilidade de trabalhar.

A seguridade social pode garantir mais, ou menos, acesso a direitos, quanto mais se
desvencilhar da lgica do seguro e quanto mais assumir a lgica social. De todo modo,
ambas so profundamente dependentes da organizao social do trabalho. Nos pases em
que as duas lgicas convivem no mbito da seguridade social, elas estabelecem entre si uma
relao que venho designando como sendo de atrao e rejeio. a ausncia de uma
dessas lgicas que leva necessidade e instaurao da outra lgica. Por exemplo, aqueles
trabalhadores que no esto inseridos no mercado de trabalho, que no tm acesso ao
seguro, ou previdncia social, acabam caindo em uma situao de ausncia dos direitos
derivados do trabalho. Muitos deles, por no terem contribudo para a seguridade social,
chegam aos 65 anos (essa idade varia de pas para pas) e no tm direito aposentadoria.
A exigncia da lgica do seguro e a impossibilidade de sua manuteno para todos os
trabalhadores, sobretudo para os desempregados, empurram esse trabalhador para
demandar a outra lgica, a lgica social, do direito no contributivo. Assim, aqueles que no
contribuem, que no esto inseridos em uma relao de trabalho estvel e que no tm
direito ao benefcio contributivo, tornam-se potenciais demandantes da lgica social, do
benefcio no contributivo.

Essa relao de atrao e rejeio intrnseca concepo de seguridade social que se
instituiu e se desenvolveu nos pases capitalistas centrais e perifricos. Basta observar para
constatar que essa mesma lgica est presente na seguridade social brasileira, nos pases da
Amrica Latina e nos pases europeus. Por outro lado, a primazia da lgica do seguro,
sobretudo nos pases que no instituram uma situao de pleno emprego, ou de quase
pleno emprego, limita a lgica social e restringe a universalizao da seguridade social,
instituindo, muitas vezes, uma incompatibilidade entre trabalho e direitos sociais, em
especial o direito assistncia social.


6
Conforme j apontado em trabalhos anteriores (BOSCHETTI, 2003), existe uma antiga
tenso entre assistncia social e trabalho, que no deve ser compreendida como
incompatvel ou excludente. Esse debate importante para balizar o sentido de trabalho e
de assistncia social que referencia as anlises aqui desenvolvidas. Isso porque o trabalho
no capitalismo no , em si, um bem. Ao contrrio, o trabalho, sob relaes capitalistas de
explorao, produz alienao, destitui o homem da propriedade de sua fora de trabalho,
obriga o trabalhador a submeter-se a atividades ignbeis a qualquer preo (MARX, 1984).

preciso, assim, discutir a relao entre trabalho, assistncia social e previdncia,
para entender, inclusive, se o padro de seguridade social institudo em determinado pas
(ou no) capaz de impor limites desigualdade social no capitalismo. Reconhecer o direito
assistncia social no mbito da seguridade social no significa defender ou desejar que
essa poltica seja a referncia para assegurar o bem-estar ou satisfazer s necessidades
sociais no capitalismo, pois adotar essa posio seria ter como horizonte uma sociedade de
assistidos. No esse o projeto de sociedade e de direitos que orienta nossa anlise
5
.
Reconhecer o papel do trabalho e do emprego estvel na estruturao da vida e na
construo das identidades profissionais e sociais tambm no significa defender qualquer
tipo de trabalho. Nesse sentido, a mera contraposio de trabalho e assistncia pode ser
simplificadora dos complexos processos sociais. Defender a seguridade social em sentido
amplo, onde a lgica social se sobreponha lgica securitria, requer reconhecer o espao
da assistncia social em seu mbito, sem superestim-la e tampouco sem discrimin-la
como um direito incompatvel com o trabalho.

A ttulo de exemplo, nos pases capitalistas do norte e centro da Europa, a situao de
quase pleno emprego vivida aps a Segunda Guerra Mundial, at os anos 1970, garantiu

5
A anlise aqui realizada se refere s possibilidades de reduzir as desigualdades nos marcos da sociedade
capitalista, que existem, mas so limitadas. Nos pases capitalistas europeus, a expanso de direitos e polticas
sociais, entre as dcadas de 1940 e 1970, teve a funo de atendimento s necessidades bsicas e reduo de
desigualdades, mas no significou sua extino. Para aprofundar essa perspectiva, ver Behring e Boschetti,
2006.


7
direito ao trabalho para a maioria dos trabalhadores. A seguridade social ampliada, alm de
garantir os direitos derivados do trabalho, como seguro desemprego, aposentadorias,
penses e seguro sade, tambm instituiu diversos benefcios assistenciais, com intuito de
reduzir desigualdades e responder satisfao de necessidades bsicas e especficas, como
por exemplo: prestaes assistenciais mensais para famlias monoparentais, para pessoas
com deficincia, para idosos de baixa renda, para pagamento de aluguel a famlias de baixa
renda, entre outras. Nesse caso, os sistemas de seguridade social foram introduzindo a
lgica social de direitos no contributivos, que a lgica da assistncia. A seguridade social
passa a ter outra lgica de funcionamento: os trabalhadores que recebem rendimentos
abaixo de um determinado teto tm direito a receber, mensalmente, benefcios da
seguridade social (mesmo aqueles que no contriburam diretamente), destinados a reduzir
o seu gasto com moradia, sade, educao. O trabalhador desempregado, ou mesmo aquele
que tem emprego e salrio, mas precisa pagar aluguel, recebe da seguridade social, como
direito assistncia social, uma prestao mensal na forma auxlio moradia, calculado em
funo de seu salrio, do valor do aluguel e da composio familiar. Nesse caso, a
seguridade social possui uma lgica social no securitria que torna seus benefcios
compatveis com o trabalho/emprego. Trata-se de um direito complementar que contribui
para a reduo da desigualdade social, no sendo incompatvel com o trabalho, e que no
deve substituir o trabalho.

Com a crise vivida pelo capitalismo no incio da dcada de 1970, a implementao de
medidas neoliberais e a incapacidade estrutural de garantir trabalho para todos, esses
pases passaram a abrandar a lgica do seguro no mbito da seguridade social e passaram a
instituir benefcios desprovidos da exigncia de prvia contribuio, sobretudo na
modalidade de programas de transferncia de renda. Na situao predominante at a
dcada de 1970, os benefcios assistenciais no so incompatveis com o trabalho,
caracterizando-se como complemento importante na reduo das desigualdades sociais e
satisfao de necessidades especficas. Por outro lado, na situao contempornea, os
benefcios assistenciais, sob a forma de programas de transferncia de renda permanentes,


8
passam a ter um papel de substitutos dos rendimentos dos empregos inexistentes. Essa
situao atual no resolve, ao contrrio, agudiza a histrica tenso entre trabalho e
assistncia social, pois a ausncia de trabalho/emprego que provoca a demanda pela
expanso da assistncia, sem que essa seja capaz de resolver a questo do direito ao
trabalho e o direito a ter direitos, nos marcos do capitalismo. Assim, a assistncia social
no pode e no deve substituir o trabalho, mas pode ser um elemento intrnseco de um
sistema maior de proteo social, complementar aos direitos do trabalho, podendo
contribuir para transferir renda do capital para o trabalho.

2 A Seguridade Social (no) Implementada no Brasil

No Brasil, estamos longe desse padro de seguridade social. O capitalismo brasileiro
implantou um modelo de seguridade social sustentado predominantemente na lgica do
seguro. Desde o reconhecimento legal dos tmidos e incipientes benefcios previdencirios
com a Lei Ely Chaves em 1923, predominou o acesso s polticas de previdncia e de sade
apenas para os contribuintes da previdncia social. A assistncia social manteve-se, ao
longo da histria, como uma ao pblica desprovida de reconhecimento legal como direito,
mas associada institucionalmente e financeiramente previdncia social.

Foi somente com a Constituio de 1988 que as polticas de previdncia, sade e
assistncia social foram reorganizadas e re-estruturadas com novos princpios e diretrizes e
passaram a compor o sistema de seguridade social brasileiro. Apesar de ter um carter
inovador e intencionar compor um sistema amplo de proteo social, a seguridade social
acabou se caracterizando como um sistema hbrido, que conjuga direitos derivados e
dependentes do trabalho (previdncia) com direitos de carter universal (sade) e direitos
seletivos (assistncia). Conforme j indicado anteriormente (BOSCHETTI, 2004), aquelas
diretrizes constitucionais, como universalidade na cobertura, uniformidade e equivalncia
dos benefcios, seletividade e distributividade nos benefcios, irredutibilidade do valor dos
benefcios, equidade no custeio, diversidade do financiamento e carter democrtico e


9
descentralizado da administrao (C.F, artigo 194)
6
, no foram totalmente materializadas e
outras orientaram as polticas sociais de forma bastante diferenciada, de modo que no se
instituiu um padro de seguridade social homogneo, integrado e articulado.

Esses princpios poderiam redirecionar as polticas de sade, previdncia e
assistncia social, no sentido de articul-las e formar um sistema de seguridade social
amplo, coerente e consistente, com predomnio da lgica social e no da lgica contratual
do seguro. Isso, contudo, no ocorreu, em funo de uma srie de elementos conjunturais e
estruturais. A onda neoliberal que assolou o pas a partir da dcada de 1990 foi
determinante para o desenvolvimento de uma poltica econmica voltada para a
rentabilidade econmica em detrimento dos avanos sociais. A crise econmica vivida no
pas foi conduzida por um Estado que no assumiu compromissos redistributivos e o
conceito retardatrio, hbrido, distorcido ou inconcluso da seguridade social brasileira,
conforme apontam importantes pesquisadores do tema
7
, encontrou dificuldades antigas e
novas ainda maiores para se consolidar (BEHRING e BOSCHETTI, 2006, p. 158).

Os direitos conquistados pela classe trabalhadora e inseridos na carta constitucional
foram submetidos ao ajuste fiscal, provocando um quadro de retrocesso social com
aumento da extrema e da nova pobreza, conforme apontou Soares (2000). Na anlise da
autora, em toda a Amrica Latina, ocorre um aumento de demanda por benefcios e
servios, o que se explica pela permanncia de Estado de mal-estar, em funo da no
implantao ou mesmo destruio dos incipientes sistemas de seguridade social, que vivem
um processo de conteno, limitao ou desintegrao (SOARES, 2000).


6
Para detalhamento destes princpios, consultar Boschetti, 2003; Vianna, 1998 e 1999, entre outros.
7
Sobre o nosso conceito tmido de Seguridade Social em comparao com o de Beveridge, consultar o texto de
Boschetti (2000 e 2006). Na mesma direo, conferir Pereira, 1996, e tambm a ideia de seguridade social
hbrida que est presente em nosso conceito de seguridade, segundo Fleury, 2004. J a caracterizao de uma
seguridade social tardia ou retardatria pode ser encontrada em Soares (2000) e a de sua inconcluso
encontra-se em Teixeira (1990) e Fleury (2004).


10
Assim, estabeleceu-se um sistema de seguridade social que, teoricamente, manteve o
princpio de universalidade e integralidade no mbito da sade com Sistema nico de
Sade (SUS), que passou a re-estruturar, a partir de 2004, a poltica de assistncia social,
com base no Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), e que fortaleceu a lgica do seguro
no mbito da previdncia, sobretudo com as reformas de 1998 e 2003. A seguridade social
brasileira, desse modo, no avanou no sentido de fortalecer a lgica social. Ao contrrio,
caminhou na direo do fortalecimento da lgica do contrato, o que levou Vianna (1998) a
caracteriz-la como americanizao perversa, visto que, em sua anlise, o sistema pblico
foi se especializando cada vez mais no (mau) atendimento dos muito pobres, ao mesmo
tempo em que o mercado de servios mdicos, assim como o de previdncia, conquista
adeptos entre a classe mdia e o operariado (VIANNA, 1998, p. 142)
8
.

Essa imbricao histrica entre elementos prprios assistncia e elementos prprios
ao seguro social poderia ter provocado a instituio de uma ousada seguridade social, de
carter universal, redistributiva, pblica, com direitos amplos fundados na cidadania. No
foi, entretanto, o que ocorreu, e a seguridade social brasileira, ao incorporar uma tendncia
de separao entre a lgica do seguro (bismarckiana) e a lgica da assistncia
(beveridgiana), e no de reforo clssica justaposio existente, acabou materializando
polticas com caractersticas prprias e especficas que mais se excluem do que se
complementam, fazendo com que, na prtica, o conceito de seguridade fique no meio do
caminho, entre o seguro e a assistncia.

A no instituio de uma sociedade salarial no Brasil, que se caracterizaria pela
generalizao de empregos assalariados estveis e garantidores de direitos, faz com que
aproximadamente metade da populao economicamente ativa permanea fora do mercado
formal de trabalho e, portanto, sem garantia de acesso aos direitos decorrentes do trabalho,
tais como salrio regular, seguro-desemprego e seguro acidente de trabalho, e tambm

8
Sobre o sistema norte-americano, consultar Vianna (1998), p. 143 e 144.


11
daqueles da seguridade social condicionados a um emprego ou a uma contribuio como
autnomos, tais como aposentadorias e penses, 13
o
salrio, salrio-famlia e auxlio-
sade
9
. De acordo com a PNAD/IBGE, em 2002, entre os 40,6 milhes de no contribuintes
para a Seguridade Social, que no tm e no tero acesso aos direitos previdencirios, o
correspondente a 20,4 milhes (50,12%) no possua rendimentos ou recebia menos de um
salrio mnimo. Esses dados expressam a dramtica condio de desigualdade e pobreza,
bem como o limite desse modelo de seguridade social, e a perversidade da estrutura
econmico-social que produz e concentra riqueza, ao mesmo tempo em que exclui os
trabalhadores pobres de seu acesso e os confina a relaes de trabalho precrias, incertas,
eventuais, de baixo rendimento e no garantidoras de direitos.

Apesar de reconhecer as conquistas da Constituio no campo da seguridade social,
impossvel deixar de sinalizar seus limites estruturais na ordem capitalista. Esses se
agravam em pases com condies socioeconmicas como as do Brasil, de frgil
assalariamento, baixos salrios e desigualdades sociais agudas. A situao do mercado de
trabalho brasileiro, em que metade da populao economicamente ativa possui relaes
informais de trabalho, faz com que a seguridade social, alm de contribuir para a produo
e reproduo da fora de trabalho, deixe fora do acesso previdncia a populao no
contribuinte e, ainda, exclui do acesso aos direitos assistenciais aqueles que podem
trabalhar. O programa de transferncia de renda, que abrange trabalhadores adultos
(bolsa-famlia), no possui carter de direito e seus valores, condicionalidades e forma de
gesto o colocam na rbita das polticas compensatrias.

A assistncia social e a previdncia, no mbito da seguridade social, constituem um
campo de proteo que no restringem e nem limitam a lgica de produo e reproduo
do capitalismo. No Brasil, sua lgica securitria determinante a aprisiona no rol das

9
Os dados aqui apresentados e sua anlise foram desenvolvidos em Boschetti, Assistncia Social no Brasil:
um Direito entre Originalidade e Conservadorismo, 2003a, p. 65-68. Essa condio no se modificou. Como
mostra o trabalho de Dias (2006).


12
polticas, que agem mais na reiterao das desigualdades sociais que na sua reduo. E
mesmo essa parca conquista vem sofrendo duros golpes, que esto provocando seu
desmonte, e no sua ampliao.

3 O Permanente e Gradual Desmonte da Seguridade Social

Praticamente todos os princpios constitucionais esto sendo desconsiderados
profundamente: a universalidade dos direitos, a uniformidade e equivalncia dos direitos, a
diversidade de financiamento no sentido de transferir recursos do capital para o trabalho e
a gesto democrtica e descentralizada. Todos esses princpios esto sendo gradualmente
diludos em sucessivas contrarreformas ou medidas tidas como de natureza tcnica, mas
que, na verdade, tm um ntido sentido poltico de desestruturao da seguridade social. O
princpio de seletividade e distributividade o nico que no est sendo derrudo, ao
contrrio, est sendo colocado em prtica com bastante rigor. Os caminhos desse desmonte
seguem diferentes tendncias.

O primeiro caminho do desmonte o da desconfigurao dos direitos previstos
constitucionalmente. Estes no foram nem uniformizados e nem universalizados. Diversas
contrarreformas, como a da previdncia de 1998, 2002 e 2003, sendo as primeiras no
Governo Fernando Henrique Cardoso e outra no Governo Lula, restringiram direitos,
reforaram a lgica do seguro, reduziram valor de benefcios, abriram caminho para a
privatizao e para a expanso dos planos privados, para os fundos de penso, ampliaram o
tempo de trabalho e contribuio para obter a aposentadoria (BOSCHETTI e SALVADOR,
2003). A tendncia mais recente na previdncia a proposta de desvinculao dos
benefcios previdencirios do salrio mnimo, o que permitiria reduzir seus valores
progressivamente
10
. No mbito da poltica de sade, os princpios do SUS, como

10
No momento de finalizao deste texto, em agosto de 2007, essa proposta estava em discusso, com
posicionamento favorvel de diversos setores conservadores, entre eles o do Ministro da Previdncia, Lus
Marinho, que quando estava na presidncia da CUT era contrrio a tal proposio.


13
descentralizao e participao democrtica, universalizao e integralidade das aes,
esto sendo diludos pela manuteno cotidiana, apenas de uma cesta bsica, que no
assegura nem os atendimentos de urgncia. notria a falta de medicamento, ausncia de
condies de trabalho, de oramento e de capacidade de absoro das demandas, o que se
evidencia nas longas filas de espera por uma consulta ou internao. A poltica de
assistncia social, por sua vez, no conseguiu superar a histrica focalizao em segmentos
ditos hoje vulnerveis ou nas chamadas situaes de risco. Sua abrangncia restritiva e
os benefcios, servios e programas no atingem mais do que 25% da populao que teria
direito, com exceo do Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e do bolsa-famlia, que
vm crescendo rapidamente nos ltimos anos, revelando sua tendncia de poltica de
transferncia de renda. O Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) tem se caracterizado
como gesto da escassez, decorrente de uma poltica econmica que prioriza o pagamento
dos juros da dvida Os recursos federais repassados aos municpios para realizao dos
servios socioassistenciais (e que excluem BPC, RMV Renda Mensal Vitalcia e Bolsa
Famlia) so reduzidos e apresentam tendncia decrescente no Fundo Nacional de
Assistncia Social
11
.

O segundo caminho do desmonte a fragilizao dos espaos de participao e
controle democrtico previstos na Constituio, como Conselhos e Conferncias. Enquanto
instncias deliberativas e participativas, os Conselhos no esto sendo consolidados.
Primeiro, pela extino do Conselho Nacional de Seguridade Social, que tinha a funo de
articular as trs polticas e atribuir unidade ao sistema. Em seguida, pela extino dos
Conselhos locais de Previdncia Social
12
, o que denota a inteno de centralizao no
Conselho Nacional de Previdncia Social. E, sobretudo, pelo movimento de
institucionalizao dos conselhos, quase como um setor do estado. Essas iniciativas

11
Para uma anlise detalhada do oramento da seguridade social entre 1995 e 2005, consultar Boschetti e
Salvador, 2006.
12
Os Conselhos de Previdncia foram reinstitudos em 2004, em mbito regional, mas com natureza mais
tcnica e menos poltica.


14
dificultam a consolidao dos conselhos como espao autnomo de participao, controle
democrtico e fiscalizao.

A terceira, e talvez mais destrutiva forma de desmonte, a via do oramento. As fontes
de recurso no foram diversificadas, contrariando o dispositivo constitucional, e permanece
a arrecadao predominantemente sobre folha de salrios. Ocorre uma usurpao de 20%
dos recursos da seguridade social para o pagamento da dvida pblica por meio da
Desvinculao das Receitas da Unio. Em relao ao financiamento, quem paga a conta da
seguridade social , majoritariamente, a contribuio dos empregadores e dos
trabalhadores sobre folha de salrio, o que torna o financiamento regressivo, j que
sustentado nos rendimentos do trabalho. Assim, quem paga a maior parte da conta da
seguridade social so os trabalhadores, com o desconto em folha, sendo que as
contribuies sociais baseadas no lucro (CSLL) e faturamento das empresas (Cofins)
acabam sendo transferidas para as mercadorias onerando os consumidores. Do ponto de
vista das fontes de financiamento, podemos afirmar que a seguridade tem carter
regressivo, pois no transfere renda do capital para o trabalho.

Ainda no mbito do oramento, outro elemento importante para compreendermos
esse processo de desmonte conhecer o destino dos recursos. Historicamente, a maior fatia
de recurso do oramento da seguridade social fica com previdncia social (mdia de 60%),
seguida pela poltica de sade (mdia de 14%), e, finalmente, a poltica de assistncia, com
mdia de aproximadamente 6%. As anlises histricas mostram o crescimento da
participao percentual da assistncia social e a reduo da participao da sade, o que
refora as tendncias das polticas de seguridade social, j apontadas acima. Outra
tendncia revelada na anlise oramentria que as trs polticas reconhecidas
constitucionalmente como polticas da seguridade social absorvem em mdia 80% dos
recursos, enquanto 20% so utilizados em outras polticas sociais.



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No se pode compreender a seguridade social em sua totalidade sem entender sua
relao com a poltica econmica. A reduo dos direitos, a restrio dos espaos
democrticos de controle democrtico e as contenes dos recursos tm ntima relao com
a poltica econmica, que engole parte significativa do oramento da seguridade social. Os
recursos que compem as fontes de financiamento da Seguridade Social desempenham um
papel relevante na sustentao da poltica econmica e social, e, desde 1994, vem
ocorrendo apropriao indevida desses recursos do Oramento da Seguridade Social por
meio da Desvinculao das Receitas da Unio, que so retidos pelo Oramento Fiscal da
Unio e canalizados para a esfera financeira e gerao do superavit primrio. Esse
movimento constitui uma perversa alquimia (BOSCHETTI e SALVADOR, 2006), que
transforma recursos destinados aos direitos sociais em fonte de sustentao da poltica
monetarista de juros altos, estmulo ciranda financeira.

Os caminhos do desmonte da seguridade social, apontados acima, desdobram-se em
vrias trilhas. Uma a realocao das receitas do oramento da seguridade social pelo
Tesouro Nacional, por meio da DRU, que vem crescendo anualmente. Alm do pagamento
dos encargos da dvida, os recursos desvinculados pela DRU so utilizados para cobrir
aposentadorias do setor pblico, investimento em infraestrutura nos Estados e vale-
transporte e auxlio alimentao de servidores pblicos. Outra a baixa participao do
oramento fiscal no oramento da seguridade social. O repasse de receitas do Tesouro
Nacional (oramento fiscal) para a seguridade social vem sendo reduzido
progressivamente, ou seja, o recurso do oramento fiscal, que deveria ir para a seguridade
social, conforme determinao constitucional, est sendo utilizado para outras destinaes.
Uma terceira o mecanismo da iseno fiscal, que faz com que a seguridade social tenha
enormes perdas de arrecadao. Calcula-se que seguridade social deixa de arrecadar
anualmente em torno de R$ 13 bilhes devido s renncias previdencirias s entidades
filantrpicas (assistncia, sade e educao), micro e pequenas empresas e clubes de
futebol, segundo dados da ANFIP (2005). Ainda que legais, pois previstas em leis, essas
isenes poderiam ser limitadas de modo a assegurar maior arrecadao para a seguridade


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social. Outra trilha de desmonte a sonegao fiscal. Dados da ANASPS (Associao
Nacional dos Servidores da Previdncia Social) revelam que, entre 2003 e 2005, o governo
acumulou R$ 100 bilhes de deficit de caixa no INSS por motivo de uso indevido do
oramento da seguridade social, sendo R$ 90 bilhes em funo de sonegao, evaso e
eliso contributiva e R$ 35 bilhes em funo de renncias contributivas. O favorecimento
de planos privados de aposentadoria, que proliferaram aps a contrarreforma da
previdncia social, outro caminho de desmonte, pois provoca uma privatizao passiva, ao
estimular a demanda ao setor privado, em detrimento do setor pblico. Em 2004, mais de
seis milhes de brasileiros(as) j haviam se associado a planos privados, o que reduz e
fragiliza a seguridade social pblica.

Outras medidas de desmonte esto acontecendo intempestivamente. Uma a reforma
tributria, antecipada pela Emenda Constitucional n. 24, que abre a possibilidade para que
as contribuies sobre folha de pagamento sejam substitudas por contribuies sobre o
faturamento. Isso significa que a nica fonte da seguridade social que no est sujeita
DRU, que a contribuio sobre a folha de salrios (no s do trabalhador, mas do
empregador), pode ser substituda por outras fontes como a Cofins, o que pode provocar
reduo do oramento da seguridade social, j que essa fonte est sujeita DRU. Outra
publicao da Medida Provisria n. 258 de 16 de agosto de 2005 (aprovada no Congresso),
que provoca a fuso da Receita Federal e Previdenciria e concretiza o caixa nico entre
oramento fiscal e da seguridade social. Tal medida submete a aprovao e execuo do
oramento da seguridade social autorizao e liberao do Ministro da Fazenda,
subordinando ainda mais a Seguridade Social austera e regressiva poltica fiscal em curso.

Esse quadro revela que a seguridade social brasileira, fruto das lutas e conquistas da
classe trabalhadora, espao de fortes disputas de recurso e de poder, constituindo-se em
uma arena de conflitos. A defesa e ampliao dessas conquistas e o posicionamento
contrrio s reformas neoliberais regressivas so desafios permanentes e condies para
consolidao da seguridade social pblica e universal.


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