Resumo do artigo de OLIVEIRA, Juliana de, intitulado “Evolução Histórica da

Previdência Social: o sistema previdenciário brasileiro é estável?” publicado na Revista

Brasileira de História do Direito em 2018.

1) Introdução.

A autora, visa, com o artigo, analisar a evolução histórica da proteção social, da

seguridade social e da previdência social. O problema da pesquisa foi, assim,
demonstrar a existência ou não de estabilidade no sistema previdenciário brasileiro,
embasando-se na constante mutabilidade demográfica da sociedade e na consequente
alteração do equilíbrio atuarial do Estado, na modificação do risco social presente em
direitos fundamentais sociais, levando à constante modificação da legislação associada.
A autora tem como onjetivos: 1- demonstrar como surgiu a proteção social; 2- a
evolução histórica da seguridade social e da previdência social, além de seus aspectos
básicos funcionais e 3- como os fatores socioeconômicos influenciam de maneira direta
nas alterações realizadas pela legislação previdenciária.

2) A proteção social

A proteção social é o fator gerador da seguridade social e da previdência social.

Desde os primórdios, o ser humano busca se adptar visando minorar os efeitos das
adversidades da vida, tais como fome, doença e velhice. Ainda que inexistentes
quaisquer legislações nesse sentido por parte do Estado.
A proteção social nasceu, de fato, na família, já que antigamente as pessoas
comumente viviam em largos aglomerados familiares, cabendo aos jovens cuidar dos
idosos e incapacitados ao trabalho. O ser humano precisa de colaboração para garantir a
sua sobrevivência, sendo que tal instinto de sobrevivência é a causa da proteção social
que se originou inicialmente nas famílias, tendo em vista a existência eventual de
períodos de necessidade de recursos. Mas o conceito de proteção a partir da família não
pode ser visto como completo, pois nem todas as pessoas recebiam essa proteção
familiar e, ainda que houvesse, era por vezes precária, demandando auxílio externo, e
voluntário de terceiros, o que recebeu grande incentivo da Igreja, mesmo que
tardiamente, com o Estado somente assumindo alguma ação por volta do Século XVII
com a edição da Lei dos Pobres.
 Não obstante o desenvolvimento de inúmeros modelos de proteção individual e
social, o seguro social surge apenas após a revolução industrial e a seguridade social,
que se constitui em um comceito mais amplo, envolve medidas que foram surgir
somente em momento posterior.
Podemos sintetizar, assim, nos seguintes pontos a evolução ocorrida:
1- A primeira etapa da proteção social foi a da assistência pública, fundada na
caridade e em sua maior parte, conduzida pela Igreja de forma filantrópica direcionada a
órfãos, anciãos, inválidos e doentes, divergindo do conceito de assistência privada como
uma verdadeira profilaxia social. São adotadas novas formas de proteção familiar, por
conta da desagregação social, como o auxílio voluntário, e o surgimento dos primeiros
grupos de mútuo, de origem livre, sem intervenção estatal, nos quais um conjunto de
pessoas com interesse comum se agregava, com o objetivo da cotização de valor certo
para o resguardo de todos os membros caso ocorressem infortúnios.
2- Em momento posterior, essa proteção social passa a ser substituída pelas
Instituições Públicas, onde o indivíduo em situação de necessidade – desemprego,
doença e invalidez – socorria-se da caridade dos demais membros da comunidade, onde
não havia um direito subjetivo do necessitado à proteção social e sim de mera
expectativa de direito, visto que o auxílio da comunidade ficava condicionado à
existência de recursos destinados à caridade.
3- A criação dos primeiros seguros marítimos é importante no estudo dessa
evolução social, ainda que seu ojetivo tenha sido muito mais voltado à proteção da
carga. Posteriormente, o Estado foi assumindo certa parcela de responsabilidade pela
assistência dos desprovidos de renda culminando na criação de um sistema estatal
securitário, coletivo e compulsório.
4- A evolução do conceito de proteção social progride com a participação
Estatal, sendo um passo inicial importante na sociedade industrial a criação do seguro
social em decorrência da revolução social, criando a figura do trabalhador assalariado,
sendo que este necessitava de proteção contra acidente do trabalho, doença, invalidez e
morte, mas sem a exclusão dos não trabalhadores.
5- Já no começo do século XVII, em 1601, na Inglaterra, fora editada a Lei dos
Pobres (Poor Law Act) pela Rainha Isabel, sendo considerada a primeira lei que voltada
para a assistência social ao encarregar as paróquias de desenvolver programas para
alívio da miséria, financiados por uma taxa obrigatória criada por essa Lei. Ainda em
1662 foi implantado na Inglaterra o Decreto de Domicílio (Act of settlement),
regulamentando a assistência das paróquias aos pobres.
6- Com a Revolução Francesa de 1789 surgiu a Declaração dos Direitos do
Homem e do Cidadão contendo a pevisão de um modelo de proteção social de caráter
público e contributivo. A proteção social se direcionava para o plano de fundamento
estatal e surgiam os primeiros indícios de contribuição social. O princípio da seguridade
social surge como direito subjetivo assegurado a todos, impulsionando a ideia de
previdência social, pública, gerida pelo Estado, com participação de toda a sociedade.
7- Com o constante desenvolvimento da Sociedade Industrial e do progresso
social, bem como da necessidade de melhoria das condições de trabalho, surge em 1795,
na Inglaterra, o Speengamland Law, diferente da Poor Law, de forma que o indivíduo
recebia assistência mesmo quando empregado, se seu salário fosse menor do que a
renda familiar estabelecida pela tabela vigente.
8- A Revolução Industrial é, assim, o principal fator para o surgimento do
Estado Contemporâneo impactando sobre a sociedade, em função do ideário liberal do
Estado Moderno, fundado no individualismo e liberdade contratual, os problemas
gerados pelo trabalho assalariado, concentração de renda e o anseio por uma ruptura
com aquele modelo marcado pela exploração do trabalho sem salvaguarda de espécie
alguma. Com o tempo, o Estado passa a assumir parcelas de responsabilidade pela
assistência aos desprovidos de renda até a criação de um sistema estatal securitário,
coletivo e compulsório, evidenciando-se de forma gradativa a partir da evolução do
próprio conceito de Estado com redução de conceitos liberais do mesmo, com a adoção
de conceitos mais intervencionistas, sociais-democratas, responsáveis pela construção
do Wellfare State, ou Estado do Bem-Estar Social, que visa justamente a atender outras
demandas da sociedade, como a previdência social.
9- Embora a busca pela consolidação do “Estado de tamanho certo”,
propiciando uma igualdade de oportunidade para todos, mesmo afastado da ideologia
comunista. Tais conflitos de ideais foram necessários para a construção dos mecanismos
de proteção social, pois a pressão exercida pelos ideais comunistas levou os liberais
capitalistas a adotarem medidas políticas, econômicas e sociais a fim de amenizar os
ânimos revolucionários e assegurar a manutenção da ordem vigente.
10- O intervencionismo estatal se consolida no período que vai da quebra da
Bolsa de Valores de Nova Iorque, em 1929, ao período imediatamente posterior à
Segunda Guerra Mundial, surgindo teorias econômicas aliadas a políticas estatais,
como o New Deal que moldou o Estado Contemporâneo, cunhando a expressão “Estado
do Bem-Estar Social”.
Assim, a autora conclui nessa parte inicial que a proteção social foi evoluindo
lentamente e de maneira constante até alcançar o patamar atual, sendo sempre
necessário observar o contexto histórico para compreender os reais motivos para o
desenvolvimento deste conceito, onde, salvo poucas exceções, a proteção de
determinados grupos de indivíduos, como os trabalhadores, surgiu após o reflexo
negativo na economia das condições precárias às quais estavam submetidos.

3) Evolução histórica mundial

A seguridade social, que engloba a saúde, previdência social e assistência social

teve a proteção social como o seu fundamento propulsor. O primeiro sistema de seguro
social surgiu na Prússia, sendo idealizado pelo chanceler Otto Von Bismarck. Esse foi
implantado progressivamente pelo Parlamento entre os anos de 1883 a 1911, surgindo
neste ano o Código de Seguro Social Alemão como um compilado de todas as leis
desenvovlvidas nesse intuito. Esta obra de Otto Von Bismack envolvia seguro-doença,
seguro de acidentes do trabalho, seguro de invalidez e proteção à velhice, mediante
contribuição do Estado, dos empregados e dos empregadores, sendo o início dessa
tríplice forma de custeio, que permanece até a atualidade em prática.
Em 1919 criou-se a Organização Internacional do Trabalho (OIT), com
característica de órgão internacional, do tipo geral especializada, tendo assim a
finalidade de atuar no âmbito de todos os países em sentido geral, fixando princípios
programáticos ou regras imperativas voltadas para a organização do trabalho. Com a
crise da bolsa de valores de Nova York, em 1929, gerando a grande depressão
econômica, o presidente estadunidense Franklin Roosevelt adotou novas políticas sociais
como resposta, culminando na doutrina do Welfare State (Estado do Bem-Estar Social),
conhecidas como New Deal, constituindo-se em um concjunto de medidas nas áreas de
saúde, assistência e previdência social, destacando-se o combate ao desemprego. Uma
das medidas tomadas foi o Social Security Act que auxiliava idosos para o estímulo ao
consumo, e também intituia o auxílio-desemprego para trabalhadores temporariamente
desempregados.
Ressalte-se que até então os planos previdenciários (de seguro social), em regra,
obedeciam ao sistema chamado bismarckiano (ou de capitalização), com a contribuição
somente dos empregadores e d os próprios trabalhadores empregados.
Caracterizava-se como uma poupança compulsória, que protegia apenas tais
assalariados contribuintes, carecendo da noção de solidariedade social, já que não havia
a participação de todos os indivíduos.
Na Inglaterra, no ano de 1941, foi criado por Lord Beveridge e instituído o Plano
Beveridge, que se afirmou em 1944. Este plano apresentava como principais pontos: 1- a
extensão da proteção do indivíduo durante toda a sua vida; 2- a proteção não apenas dos
trabalhadores, mas de toda a sociedade, abrangendo a todos, como um avanço na ideia
de universalização da seguridade social; 3- a manutenção da tríplice forma de custeio,
preocupando-se com o equilíbrio atuarial do sistema e com a manutenção dos planos de
seguridade social. No regime beveridgeano, ou de repartição, a sociedade inteira
contribui para um fundo previdenciário, a partir do qual são retiradas as prestações para
aqueles que venham a se enquadrar nos eventos previsto na legislação de amparo social.
As prestações pagas pelo sistema são desvinculadas da real remuneração do trabalhador,
ao contrário do sistema de Bismarck, onde a prestação é relacionada à cotização. Após a
Segunda Grande Guerra, ou seja, a partir de 1945, surge a tendência universalizadora do
seguro social, tendo como base o ideal do Plano Beveridge. Ainda nessa época, a
Declaração Universal dos Direitos do Homem, em 1948, inscreveu, no sue artigo 25,
entre outros direitos fundamentais da pessoa humana, a proteção previdenciária,
contemplando, assim, a seguridade social como um direito de qualquer pessoa.
Por fim, há uma tendência atual, em diversos países, da substituição do modelo
previdenciário da política do bem-estar social (Welfare State), por um modelo distinto,
fundamentado principalmente na poupança individual, na privatização, sem a
centralização dos recursos de contribuições em órgãos estatais, desde a total exclusão do
Estado em relação à poupança previdenciária, até, em alguns casos, mantendo-se a
presença estatal em níveis mínimos.

4) Evolução histórica no Brasil

No Brasil, a proteção social seguiu a mesma lógica do plano internacional, ou

seja, uma origem privada e voluntária, com a formação dos primeiros planos
mutualistas, e a intervenção cada vez maior do Estado.
Podemos deatacar os seguintes marcos:
a) Origem da previdência privada no Brasil em 1543, quando Braz Cubas criou
um plano de pensão para os empregados da Santa Casa de Misericórdia de Santos,
abrangendo também os empregados das Ordens Terceiras e de outras que mantinham
hospitais, asilos, orfanatos e casas de amparo a seus associados e a desvalidos.
b) Em 1793, o Príncipe D. João VI aprovou, em 23 de setembro, o Plano dos
Oficiais da Marinha, que vigorou por mais de cem anos, assegurando o pagamento de
pensão de meio soldo às viúvas e filhas dos oficiais falecidos.
c) Expedição do primeiro texto em matéria de previdência social no país, em
1821, pelo então Príncipe Regente, Dom Pedro de Alcântara, um Decreto concedendo
aposentadoria aos mestres e professores após 30 anos de serviço, sendo assegurado um
abono de um quarto dos ganhos aos que continuassem em atividade.
d) A Constituição Imperial, em 1824, assegurou socorros públicos, assistência à
população carente, em caráter mais teórico do que prático.
e) Em 1835, foi fundado o Montepio Geral dos Servidores do Estado, o
MONGERAL, sendo esta a primeira entidade privada organizada de previdência do
país.
f) O Decreto n. 9.912-A, em 1888, dispôs sobre a concessão de aposentadoria
aos empregados dos correios, tendo como requisitos trinta anos de serviço e idade
mínima de 60 anos. No mesmo ano, a Lei n. 3.397 criou uma Caixa de Socorros em
cada uma das Estradas de Ferro do Império. Logo a seguir, o Decreto n. 221, em 1890,
intituiu a aposentadoria para os empregados da Estrada de Ferro Central do Brasil,
posteriormente estendida aos demais ferroviários do Estado.
g) Edição do Decreto n. 10.269, em 1889, com a criação do Fundo Especial de
Pensões para os trabalhadores das oficinas da Imprensa Régia. No ano de 1890, criação
do Montepio obrigatório dos empregados do Ministério da Fazenda por meio do
Decreto nº. 942-A.
h) A promulgação, em 1891, da primeira Constituição Federal Brasileira que
conteve a expressão “aposentadoria”, a qual era então concedida a funcionários públicos
em caso de invalidez, no seu artigo 75.
i) Instituição, em 1892, através do Decreto nº. 127, de aposentadoria por idade
ou invalidez, além dr pensão por morte para os operários do Arsenal da Marinha.
j) Em 1919, pelo Decreto Legislativo nº 3.724, criação do seguro de acidente de
trabalho no Brasil, sendo este da responsabilidade do empregador.
k) Criação da caixa de Pensões dos Empregados Jornaleiros da Estrada de Ferro
Central do Brasil em 1922.
l) Surgimento, em termos de legislação nacional, do marco inicial da Previdência
Social no Brasil, conforme considera a doutrina majoritária, com a publicação do
Decreto Legislativo nº. 4.682, de 24 de janeiro de 1923, mais conhecido como Lei Eloy
Chaves, que criou as Caixas de Aposentadoria e Pensões nas empresas de estradas de
ferro existentes, com contribuições dos trabalhadores, das empresas do ramo e do
Estado, ou seja, através da forma tríplice de custeio, assegurando aposentadoria aos
trabalhadores e pensão a seus dependentes em caso de morte do segurado, além de
assistência médica e diminuição do custo de medicamentos. A Lei Eloy Chaves fainda
foi ampliada pelo Decreto Legislativo nº. 5.109/26, com extensão dos benefícios das
Caixas às empresas de navegação marítima e fluvial e às de exploração de portos.
m) Publicação do Decreto nº. 16.037, ainda em 1923, que criou o Conselho
Nacional do Trabalho, com atribuições de decidir sobre questões relativas à Previdência
Social, aproximando o Direito do Trabalho com o Direito Previdenciário que se
desnvolvia. Mais tarde, essa associação seria finalizada com a Constituição de 1988,
consolidando-se a sepração do Ministério da Previdência Social do Ministério do
Trabalho em 1992.
n) Em 1930, através do Decreto 19.554, há a suspensão por prazo indeterminado
da concessão de aposentadorias ordinárias até que uma nova legislação corrigisse as
falhas apresentadas pela criação desregrada de caixas de pensões. Em 1931, o
Presidente Getúlio Vargas estabeleceu através do Decreto nº. 120.465 que as caixas de
aposentadoria e pensões fossem agrupadas em institutos profissionais, dando início à
proteção previdenciária por categorias. Ainda em outubro de 1931, o Decreto lei nº
20.465 estendeu a todas as classes de empregados em serviço público a proteção
previdenciária, assegurando ainda a estabilidade de emprego desde que contasse com
mais de dez anos de serviço. Entre os anos de 1930 a 1940 as caixas de pensões foram
modificadas em Institutos de Aposentadoria e Pensões (IAP), com forma jurídica de
autarquia federal e função de efetivar o controle financeiro, administrativo e diretivo.
Isso ocorreu por conta da primeira crise do sistema previdenciário, decorrente de várias
fraudes e denúncias de corrupção, o que forçou o governo Vargas a suspender pelo
prazo de seis meses a concessão de qualquer aposentadoria (Decreto nº. 19.540/30),
requerendo revisão geral nos benefícios até ali concedidos.
o) Em 1933, foi cirada a primeira instituição brasileira de previdências social de
âmbito nacional, com base na atividade econômica: o Instituto de Aposentadoria e
Pensões dos Marítimos.
p) Introdução de novas regras em termos de proteção social, pela Constituição
Federal de 1934, prevendo direitos trabalhistas e previdenciários, tendo estes custeio
tripartite. Já a Constituição de 1937 não trouxe evoluções besse sentido, tendo somente
como digna de citação, a utilização pela primeira vez da expressão “seguro social”.
q) Reorganização do Conselho Nacional do Trabalho em 1939, com criação da
Câmara e do Departamento de Previdência Social. A seguir, em 1943, ocorreu a
publicação do Decreto nº. 5.452, aprovando a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT)
e, elaborando, também, o primeiro projeto de Consolidação das Leis da Previdência
Social. Já em 1945, o Decreto-Lei de nº. 7.835 estabelece que as aposentadorias e
pensões não poderiam ser inferiores a 70% e 35% do salário-mínimo nacional vigente.
r) Já na Constituição de 1946 há a previsão de normas sobre previdência
versando sobre Direitos Sociais, obrigando o empregador a manter seguro de acidentes
de trabalho, de forma que esta é considerada a primeira tentativa de sistematização
constitucional de normas de âmbito social. Ainda esta Constituição substituiu a
expressão “seguro social” por “previdência social”, avançando na organização do
sistema e mantendo, ainda, a tríplice contribuição.
s) Criação, em 1960, do Ministério do Trabalho e Previdência Social e
promulgação da Lei nº. 3.807, denominada de Lei Orgânica da Previdência Social –
LOPS. Em 1963, há a criação do salário-família, por meio da Lei nº. 4.296. Ainda foi
criado o décimo terceiro salário e, pela Lei nº. 4.281, o abono anual, bem como, por
meio da Lei nº. 4.214, o Fundo de Assistência ao Trabalhador Rural (FUNRURAL).
t) Com o tempo, os Institutos de Aposentadoria e Pensões foram unificados pelo
Decreto-Lei nº. 72, em 1966, o qual criou o INPS – Instituto Nacional de Previdência
Social (HORVARTH JR., 2014). A Constituição de 1967 implementou a redução no
tempo de serviço da mulher para trinta anos (no caso de aposentadoria integral), o
salário-família e previu a criação do seguro-desemprego.
u) A seguir, em 1971, pela Lei Complementar n. 11, há a instituição do
Programa de Assistência ao Trabalhador Rural – PRORURAL, com natureza
assistencial. Em 1972, pela Lei nº. 5.859, os empregados domésticos são incluídos
como segurados obrigatórios.
v) Em 1974 há a criação do Ministério da Previdência e Assistência Social,
desmembrado do Ministério do Trabalho e Previdência Social, pela Lei nº. 6.036, e a
constituição da Empresa de Processamento de Dados da Previdência Social –
DATAPREV, pela Lei nº. 6.125. Já em 1977 é instituído o SINPAS (Sistema Nacional
de Previdência Social), pela Lei nº. 6.439, visando a reorganização da Previdência
Social, agregando as entidades como o INPS, o Instituto Nacional de Assistência
Médica – INAMPS, DATAPREV, Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor –
FUNABEM, Fundação Legião Brasileira de Assistência – LBA, Instituto de
Administração Financeira da Previdência Social – IAPAS e Central de Medicamentos –
CEME (IBRAHIM, 2015). Também em 1974, pela Lei nº. 6.179, surge o amparo
previdenciário para maiores de 70 anos ou inválidos (conhecido como a renda mensal
vitalícia).
x) Em 1976 o Executivo foi encarregado de reunir as legislações previdenciárias
por meio de decreto (nº. 77.077), em um mesmo corpo legislativo, o que seria algo
próximo a criação de um Código Previdenciário, sendo feita a primeira CLPS. Uma
nova foi publicada em 1984 pelo Decreto nº. 89.312, deixando esta última de ser
aplicada apenas em 1991 com a Lei nº. 8.213. Já em 1992, há a criação do Ministério da
Previdência Social. Em 1995, através da Medida Provisória nº. 813 ocorre a criação do
Ministério da Previdência e Assistência Social, e, em 1993, a Lei nº. 8.742, dispõe sobre
a organização da Assistência Social, também conhecida como LOAS (Lei Orgânica da
Assistência Social).
y) A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 trata, pela
primeira vez, da Seguridade Social, entendida esta como um conjunto de ações nas
áreas de Saúde, Previdência e Assistência Social. Posteriormente, como pontos
importantes a frisar, a Lei nº. 10.421 de 2002 estende à mãe adotiva o direito à licença-
maternidade e ao salário-maternidade, a Lei nº. 10.683 de 2003 cria o Ministério da
Assistência Social, retirando tal atividade do Ministério da Previdência Social, e em
2005, a Lei nº. 11.098 cria a Secretaria da Receita Previdenciária no Âmbito do
Ministério da Previdência Social. Ainda em 1990 é criado o Instituto Nacional do
Seguro Social (INSS), autarquia que substitui o INPS e o IAPAS nas funções de
arrecadação, bem como pagamento de benefícios e prestação de serviços aos segurados
e dependentes do RGPS.
Não obstante, em 1999 foi publicada a Lei de nº 9.876, momento em que ao
invés de adotar-se a idade mínima para aposentadoria voluntária no Regime Geral de
Previdência Social, foi adotada uma forma de cálculo que leva em consideração a idade
do segurado, o tempo de contribuição deste e a expectativa de sobrevida da população
brasileira, sendo este cálculo chamado de “fator previdenciário”. Também foi instituída
nova forma de cálculo dos benefícios de prestação continuada sendo apurados com base
na noção de salário benefício (aposentadorias, pensões, auxílios-doença, e auxílios-
acidente).
Por fim, ainda é importante frisar que outras alterações continuam ocorrendo. O
sistema previdenciário brasileiro sofre constantes mudanças visando a garantia do
equilíbrio atuarial e da solidariedade social. Nessa direção ocorreu o Projeto de Emenda
Constitucional n. 287/2016 visando reformar o sistema previdenciário, o que ocorreu
em 2019, com inúmeras mudanças, propondo a alteração da idade mínima para
aposentadoria por idade, extinção da aposentadoria por tempo de contribuição,
alteração do período de carência, alterações no benefício da pensão por morte, alteração
dos requisitos da aposentadoria do segurado especial, fim do fator previdenciário e
criação de uma regra de transição.

5) Conclusão

A autora conclui ressaltando o seu objetivo em descrever a evolução histórica do

direito social à previdência tanto em âmbito global, quanto em âmbito nacional.
Também frisa que: “A existência de alterações nos textos constitucionais e legais
relacionados à previdência social correspondem a uma violação irrisória do princípio da
vedação ao retrocesso social, que faz-se necessária a partir da ponderação entre
princípios constitucionais e previdenciários, valendo-se da relativização daquele em
detrimento de outros como a reserva do possível e o equilíbrio atuarial e financeiro do
Estado, além do mínimo existencial.” E também que: “Os preceitos fundamentais não
são absolutos e é possível relativizar o princípio da vedação ao retrocesso, fazendo
com que o Estado consiga resguardar não apenas a tutela das garantias individuais, mas
sim, os direitos sociais no âmbito da sociedade. O direito não pode ser imutável, visto
que para o futuro da sociedade e do Estado, não podem ser ignoradas as questões
demográficas e econômicas.”