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O ESTADO E A ECONOMIA
O MODELO ECONMICO
E SOCIAL EUROPEU
NO SCULO XXI
ndice
Prefcio ....................................................................................................................
PARTE I
O Estado Social
A reforma do modelo socioeconmico europeu: deve a Europa esforar-se
para emular o modelo europeu?
JOO CRAVINHO .....................................................................................................
Mudanas relacionais entre o Estado e o Governo: reformas recentes de
governos social-democratas em seis pases europeus
ALEXANDER PETRING ..............................................................................................
reas centrais para a interveno pblica na economia: mudanas na relao
entre Estado e mercado
JOO FERREIRA DO AMARAL .....................................................................................
71
Debate ......................................................................................................................
81
13
39
PARTE II
O Estado Regulador
O Estado regulador e o desenvolvimento das instituies autnomas de
governo do mercado
JACINT JORDANA ......................................................................................................
7
93
113
Debate ......................................................................................................................
131
143
Prefcio
JOO CRAVINHO
REINHARD NAUMANN
9
PARTE I
O Estado Social
Introduo
A seguir Segunda Guerra Mundial, os fundamentos do desempenho econmico e bem-estar social na Europa Ocidental, estavam
embebidos numa combinao de instituies estatais e de mercado,
genericamente conhecida como o modelo socioeconmico europeu. O seu objectivo era o de assegurar a produo conjunta de
crescimento, pleno emprego e padres largamente partilhados de
bem-estar e proteco social. O seu instrumento era a aliana da
empresa capitalista e do Estado Keynesiano e redistributivo, prolongado por polticas de investimento pblico promovendo ambas as
infra-estruturas, econmica e social. claro que no h um nico
modelo europeu. A construo geral, social, econmica e poltica
descrita acima, abrange diferentes realidades nacionais. No
entanto, a este nvel, no h necessidade de entrar em mais pormenores. Podemos considerar o modelo de uma forma genrica.
Este texto foi originalmente escrito em ingls.
Presidente do Instituto de Estudos para o Desenvolvimento e, na altura,
deputado Assembleia da Repblica.
1
2
13
20
21
23
24
26
27
O abrandamento da mobilidade
A mobilidade a pea central do Sonho Americano. A desigualdade flagrante foi sempre um facto na vida da sociedade
americana, especialmente no campo social e no mercado de trabalho. A adaptao poltica, social e tnica a esta situao assenta
na noo amplamente partilhada de que a mobilidade social
significativamente intensa e generalizada para tornar possvel
escapar do fundo e dos nveis sociais mais baixos atravs do mero
esforo e mrito individuais. Assim, a Amrica permanece a terra
das oportunidades e abundncia mesmo para o pior dos sonhadores.
Isto so boas notcias aos olhos dos leais defensores do modelo
socioeconmico americano, como ele . O futuro est sempre ao
alcance dos esforos individuais e do mrito.
A m notcia que a mobilidade est a diminuir a passo
acelerado. No relatrio The State of Working Amrica 2004-05 podemos encontrar a seguinte assero: Assim, existe agora bastante
mais desigualdade de rendimentos nos Estados Unidos do que
em perodos recentes. Alguns observadores subestimaram este
problema elogiando supostos nveis mais altos de mobilidade de
rendimentos, como aqueles que comeam no fundo da escala de
rendimentos e tm uma forte probabilidade de chegar ao topo.
A evidncia, contudo, contradiz este ponto de vista. Entre aqueles
que comearam no quintil mais baixo de rendimentos no final da
dcada de 1980, mais de metade (53%) ainda a permaneciam no
final da dcada de 1990, e outros 24% tinham subido apenas para
o quintil seguinte, o que significa que 77% dos que comearam
no nvel mais baixo de rendimentos permaneciam a uma dcada
depois. Alm disso, a taxa de mobilidade baixou levemente ao
longo do tempo. Na dcada de 1970, 49% das famlias que comearam no ltimo quintil, ainda permaneciam nesse nvel 10 anos
mais tarde.
28
Todos sabemos que na Amrica podemos encontrar abundantes e admirveis oportunidades cvicas, culturais, de cuidados e
de socializao, to boas como aquelas, s vezes melhores, que
podemos encontrar em qualquer outro stio do mundo. O problema o acesso excessivamente condicionado a essas oportunidades, em termos sociais concretos.
A necessidade de revitalizar as bases econmicas do modelo da UE
O problema-chave a resolver, num futuro prximo, o de como
revitalizar os fundamentos econmicos do modelo Europeu, sob
um duplo desafio. O primeiro desafio o de tirar vantagem da
globalizao face a uma competio crescente vinda simultaneamente dos EUA nos mercados mais inovadores e da abundante
mo-de-obra emergente, e tambm do rpido desenvolvimento tecnolgico das economias Asiticas, avanando em mercados de baixa
e mdia tecnologia. O segundo desafio negociar a mobilizao de
recursos extraordinrios necessrios para financiar o envelhecimento da populao e aproveitamento eficaz da despesa social.
A resposta a este duplo problema , em princpio, simples: o
sucesso continuado do modelo Europeu, adequadamente reformado, requer acima de tudo um salto significativo na longa corrida pelo aumento das taxas de crescimento da produtividade,
adicionando pelo menos 1,5 pontos percentuais tendncia dos
ltimos dez anos. Onde procurar as determinantes de tal crescimento sustentado da produtividade?
Determinantes do crescimento da produtividade
As recomendaes que prevalecem da poltica standard de
Bruxelas, como um eco Europeu do consenso de Washington,
30
31
Tabela I
Panorama dos efeitos a longo prazo
dos determinantes da produtividade do trabalho
EFEITO NA TAXA ANUAL
PRINCIPAIS DETERMINANTES
DE CRESCIMENTO DA PRODUTIVIDADE
DO TRABALHO
(PERCENTAGEM)
0,05
0,15
0,60
0,45
0,25
0,10
0,25
Tabela II
Produo e absoro de novas tecnologias
Produo e absoro de novas tecnologias:
chave para uma estratgia efectiva de produtividade a longo prazo
75% da taxa de crescimento da produtividade dos EUA
no perodo de 1950-2003 resultou de formas mais intensivas
de investimento em conhecimento (I&D + capital humano)
Os EUA tm um modelo de inovao superior ao da UE em termos
de criao de conhecimento + absoro
Mais recursos
(financeiros +
+ humanos)
Melhores condies
Melhores ligaes
de trabalho
entre os actores-chave
(healthier creative
no sector pblico +
destruction + processos
+ sector privado
de experimentao
do mercado)
37
Introduo
A relao entre Estado e mercado tem sido submetida a diversas mudanas ao longo dos sculos recentes, mudana essa que
nunca aconteceu sem tenses. A era de um Estado que controla
o mercado foi seguida por dcadas de capitalismo. A segunda
metade do sculo XX pareceu trazer a conciliao entre Estado e
mercado num nmero crescente de pases, especialmente na
Europa. E assim, sendo a domesticao das foras do mercado uma
das preocupaes centrais da social-democracia no seu incio, os
anos 50 e 60 foram conhecidos como a Idade de ouro da socialdemocracia. Nessa altura, a social-democracia no foi apenas bem
sucedida em termos eleitorais e de participao dos governos,
Este artigo baseado no projecto de pesquisa The Capacity to Reform:
Social Democracy in Power, financiado pela Fundao de Cincia alem (DFG).
O relatrio completo ser publicado em Janeiro 2006: Wolfgang Merkel, Christoph
Egle, Christian Henkes, Tobias Ostheim, Alexander Petring: Die Reformfhigkeit der
Sozialdemokratie. Herausforderungen und Bilanz der Regierungspolitik in Westeuropa, VS
Verlag 2006. Est a ser preparada uma verso inglesa.
17
Wissenschaftszentrum Berlin Social Science Research Centre Berlin.
16
39
durante a dcada de 1990 diversos pases europeus foram governados pelos social-democratas e portanto, possvel uma comparao entre pases, durante um perodo de tempo relativamente
determinado. Os pases sobre os quais esta investigao incidir
sero a Dinamarca, a Frana, a Alemanha, a Holanda, a Sucia e
o Reino Unido. Entre estes seis pases, sero comparadas as polticas fiscais, de emprego e sociais por se tratarem de campos
polticos que foram desde sempre cruciais na elaborao de polticas social-democratas. As principais reformas sero brevemente
descritas e a performance relacionada com os 3 campos polticos
ser avaliada. Depois disso, ser desenvolvida uma tipologia dos
partidos social-democratas.
Poltica social, fiscal e de emprego dos governos social-democratas
Poltica fiscal
Os dois assuntos mais importantes na poltica fiscal so as
polticas contributivas e oramentais. A situao oramental de
todos os governos no princpio da sua legislatura era, no mnimo,
desconfortvel. Como que os governos reagiram a esta situao?
Tabela III
Dvida pblica e dfices anuais em 2003 (mudanas comparadas com a
tomada de posse de diferentes governos)
GR-BRETANHA HOLANDA
ALEMANHA
FRANA
DINAMARCA
SUCIA
1,20%
(+4,9)
0,20%
(+9,5)
Figura 1
Comparao da performance nas polticas fiscais*
50
500
Status
Mudana
40
300
30
200
20
100
10
0
0
100
Dinamarca
Sucia
Holanda
Gr-Bretanha
Alemanha
Frana
Status standardizao
400
10
Gr-Bretanha
Alemanha
Alemanha
Sucia
Dinamarca
Holanda
TEMPO INTEIRO
TEMPO PARCIAL
PONTUAO FINAL
1,1(+0,2)
2,7(0,1)
2,5(+0,2)
2,9(0)
1,5(0)
3,1(0)
0,4(+0,1)
1,8(2,0)
3,6(+0,5)
1,6(2,5)
1,4(1,7)
1,2(1,2)
0,7(+0,1)
2,2(1,0)
3,0(+0,3)
2,2(1,3)
1,4(0,9)
2,1(0,6)
SUCIA
ALEMANHA
HOLANDA
Taxa de desemprego
4,60% 5,10% 8,60% 2,80% 8,70% 5,20%
Despesas com a educao
e formao (percentagem da despesa total
para a poltica do mercado de trabalho
14,97% 26,93% 13,04% 3,67% 8,72% 5 , 2 0 %
Mdia da despesa para
educao e formao
por desempregado
8409,43P 7288,39P 2548,07P 1879,17P 995,86P 299,16P
Fonte: Eurostat.
46
Figura 2
Comparao da performance das polticas de emprego19
18
200
Status
15
Mudana
12
9
100
50
0
6
50
Status standardizao
150
-100
Holanda
Dinamarca
Sucia
Gr-Bretanha
Alemanha
Frana
Fonte: Clculos prprios com base no Eurostat, Comisso Europeia (Janeiro 2004).
48
Poltica social
A forma mais fcil de medir o grau de interveno do Estado
na poltica social olhar para o rcio de despesa social. Quanto
mais baixo for o rcio de dinheiro gasto pelo Estado em assuntos
sociais, mais os cidados tm de recorrer a planos de seguros
privados. Mas um aumento da despesa social pode ter vrias
razes. Medida como uma percentagem do PIB, a despesa social
ir automaticamente aumentar se o desemprego crescer.
O mesmo se aplica a um aumento do nmero de pensionistas, ou
uma despesa social constante combinada com uma diminuio do
PIB. por esta razo, que tem sido desenvolvido, o chamado
rcio standardizado de despesa social20, que controla os dois
maiores agentes externos de despesa pblica: o rcio de pensionistas e a taxa de desemprego. (Siegel 2002)
Enquanto a diferena na despesa social no princpio da legislatura, em 2002 indica expanso das actividades do Estado na
Alemanha, mas retraco na Dinamarca e Sucia, os nmeros da
despesa social standardizada, indicam o oposto (ver tabela VI).
Obviamente, uma grande parte do crescimento das despesas na
Alemanha pode ser explicada pelo aumento das taxas de desemprego e pelo aumento do nmero de pensionistas. A Dinamarca
parece aderir a uma despesa Social massiva, apesar das taxas de
desemprego terem decrescido. Devido a estas concluses contraditrias devemos olhar mais de perto para a poltica social. Que
reformas foram implementadas na sade, penses e poltica da
famlia? Comparada com as polticas fiscais e de emprego, a heterogeneidade entre os seis pases muito maior neste campo
poltico. As mudanas polticas nos pases seguiram principalmente os passos dos seus respectivos sistemas sociais.
Cf. Nico A. Siegel 2002: Baustelle Sozialpolitik. Konsolidierung und Rckbau im
internationalen Vergleich, Campus, Frankfurt am Main.
20
49
Tabela VI
Despesa social e despesa social standardizada
DESPESA SOCIAL
INCIO
DA LEGISLATURA
Holanda
Dinamarca
Sucia
Gr-Bretanha
Frana
Alemanha
31,70%
31,90%
36,80%
27,50%
30,80%
29,30%
2002
VAR .
28,50%
30%,00
32,50%
27,60%
30,60%
30,50%
3,2
1,9
4,3
0,1
0,2
1,2
INCIO
DA LEGISLATURA
96,06
78,57
82,51
71,81
72,47
72,52
2002
VAR .
94,37
87,72
82,71
74,39
74,09
71,93
1,69
9,15
0,19
2,59
1,62
0,59
os abonos de famlia, e a possibilidade de reembolso das contribuies feitas para a reforma, ligaram as transferncias sociais aos
incentivos laborais, ou seja, foram utilizadas como um teste implcito de meios. Embora o nmero de funcionrios pblicos ligados
ao NHS (Sistema Nacional de Sade) tenha aumentado desde
2000, o New Labour (NPT) tambm recorreu a parcerias com o
sector privado (PPP Public Private Partnerships) e iniciativas de
financiamento Pblico (PFI Public Finance Initiative). Na poltica de penses tambm se pode constatar uma mistura de instrumentos pblicos e privados. Alm das despesas extra para pensionistas com baixos rendimentos, as penses ocupacionais e as
penses privadas controladas pelo Estado devem tornar-se a principal fonte de receita para os pensionistas, no futuro. Como resultado, no Reino Unido, as despesas extra em algumas reas da
poltica social (sade, educao) foram combinadas com o ainda
forte pilar privado ou de mercado (penses e sade).
As polticas dos governos social-democratas, em estados em
que a Segurana Social financiada pelas contribuies, como so
a Alemanha e a Frana, tinham por objectivo principal a estabilizao das despesas. Enquanto a Alemanha falhou, com excepo
da introduo de um pilar privado no sistema de penses, em
Frana as despesas tm de facto aumentado atravs da introduo
de um esquema de seguro de sade para quem tem baixos rendimentos. Em ambos os pases, os governos no foram capazes ou
no tiveram a vontade de implementar maiores reformas apesar
da necessidade bvia.
Na Holanda, onde a Segurana Social tambm financiada
pelas contribuies, ocorreram vrias reformas. O pagamento de
baixas mdicas e os seguros de incapacidade temporria ou definitiva foram privatizados. Desta feita o empregador e no o
empregado que tem de fazer face s despesas com o seguro. Alm
desta privatizao, as reformas estruturais mudaram a administrao da segurana social. Diversos rgos administrativos biparti51
dos ou tripartidos foram transformados em administraes independentes ou em rgos de superviso controlados pelo Estado.
A performance da poltica social mostra um retrato um tanto ou
quanto diferente, comparativamente com as polticas fiscais e de
emprego. Uma vez mais, os pases escandinavos tm uma melhor
performance. Apesar do desenvolvimento na Sucia ter sido negativo, o governo foi capaz de manter o nvel mais alto de despesas
sociais per capita e as taxas mais baixas de pobreza. Contrariamente
a isto, o New Labour (NPT) produziu mudanas positivas bvias,
mas, comparando com os outros cinco pases, a situao em 2002
ainda estava abaixo da mdia.
Concluso: trs estratgias diferentes
O ranking mais baixo da Gr-Bretanha e da Holanda na poltica
social comparativamente com as polticas fiscal e de emprego
sugere o investimento nestas duas reas, implicando isto, em termos econmicos, consequncias negativas na outra. As polticas
mais liberais e orientadas para o mercado produziram bons resultados nas polticas fiscais e de emprego, custa das polticas sociais.
A performance total demonstra isto em comparao com os pases
escandinavos. Apesar de o indicador da mudana descrever um
desenvolvimento positivo, a situao do Reino Unido e da Holanda
pior do que a da Sucia e Dinamarca em particular. A Dinamarca
e a Sucia demonstram que a soluo para a elevada dvida pblica,
para os dfices elevados no oramento e para um desemprego
tambm elevado, no significa necessariamente uma retraco
massiva do Estado social. A Frana e a Alemanha esto claramente
no fundo do ranking. Em ambos os pases, o aumento da dvida e
dos dfices oramentais no conduziram a melhores resultados no
emprego e na Segurana Social. A performance global mostra que a
utilizao de polticas tradicionais, da dcada de 1970, como o fez
52
30
Status
Mudana
20
10
10
10
10
20
20
30
Status standardizao
20
30
Sucia
Dinamarca
Alemanha
Holanda
Frana
Gr-Bretanha
53
Figura 4
Comparao global da performance dos governos social-democratas22
60
600
Status
50
Mudana
400
40
300
30
200
20
100
10
100
200
10
Dinamarca
Sucia
Holanda
Gr-Bretanha Alemanha
Frana
Status standardizao
500
20
54
Tabela VII
Uma tipologia de classificao dos seis partidos social-democratas
MUDANA
TIPO
DE POLTICAS
DE SOCIAL-
(GLOBAL)
- DEMOCRACIA
POLTICA
POLTICA
POLTICA
FISCAL
DE EMPREGO
SOCIAL
Objectivos
Estratgias
No
No
No
No
No
No
SocialPrimeira
-democracia
ordem
tradicional
SPD
Objectivos
(Alemanha) Estratgias
No
No
No
Sim
No
No
SocialPrimeira
-democracia
ordem
tradicional
SD
Objectivos
(Dinamarca) Estratgias
No
Sim
No
Sim
No
No
SocialSegunda
-democracia
ordem
modernizada
MUDANAS
PS
(Frana)
SAP
(Sucia)
Objectivos
Estratgias
No
Sim
No
Sim
No
Sim
SocialSegunda
-democracia
ordem
modernizada
PvdA
(Holanda)
Objectivos
Estratgias
Sim
Sim
No
Sim
Sim
Sim
SocialTerceira
-democracia
ordem
liberalizada
Sim
Sim
No
Sim
Sim
Sim
SocialTerceira
-democracia
ordem
liberalizada
56
57
Poltica social
Poltica de emprego
Poltica fiscal
MODERNIZADA
LIBERALIZADA
TRADICIONAL
Fixao de altos padres de segurana social; opes limitadas para fazer crescer os servios sociais devido s
elevadas
transferncias;
enfoque: proteco do status
Tabela VIII
Caractersticas formativas das polticas dos governos social-democratas
Para a manuteno dos objectivos tradicionais de justia, igualdade e solidariedade, as exigncias feitas ao Estado no esto a
reduzir, mas sim a aumentar. Confrontado com as mudanas
actuais, restam duas opes: modernizar os instrumentos ou abandonar os objectivos tradicionais.
59
A PNDICE
Panorama
das Medidas Polticas Centrais
62
(GR-BRETANHA)
PVDA
(HOLANDA)
PS (FRANA)
SD (DINAMARCA)
SAP (SUCIA)
Sem mudanas sig- Sem mudanas sig- Reduo das con- Reduo das contribuies;
nificativas
nificativas
tribuies para
aumento dos
trabalhadores;
pagamentos
aumento do
co-pri-vados
financiamento
com base nos
impostos
SPD (ALEMANHA)
Privatizao
Financiamento Penses para bene- Fundo estatal para Reduo dos nveis Penso de reforma Manuteno dos Sem mudanas
ficirios, rendiencerramento
modelos dos
de penses; eco(baseada na
mento mnimo
do buraco finantrs pilares
-taxa para estacontribuio)
garantido
ceiro de 2020
bilizar contripara diante
buies
Poltica
de sade
Poltica
de penses
Manteve co-paga- Manteve co-paga- Introduo de co- Manteve co-paga- Privatizao do Manteve co-pagamentos
mentos; introesquema de
-pagamentos
mentos; intromentos; benefduo de limites
pagamentos
duo de limites
cios para rendisuperiores
por doena ou
superiores
mentos mais
incapacidade
baixos
(entidades
empregadoras);
introduo de
co-pagamentos
LABOUR
Tabela IX
Panorama das reformas na poltica social
63
Abonos
de famlia
Poltica
da famlia
Sumrio
Privatizao
Poltica
de penses
Benefcios fiscais
para fundos de
penso privados
Aumento do con- Mais competio e Privatizao e cor- Aumento no finan- Estabilizao de Estabilizao de betrolo e extenso
privatizao
benefcios;
tes nos benefciamento de
nefcios; extencuidadosa de
extenso dos
cios; pequeno
impostos
e
so dos servios
benefcios
servios sociais
aumento no
pequeno
sociais; em parte
financiamento
aumento de
deslocados dos
de impostos
benefcios
impostos atravs
das contribuies
64
SD1 ( DINAMARCA)
Auto-compro- Compromisso de
missos forcriar
excemais ou indente ao longo
formais
do ciclo econmico
POLTICA ORAMENTAL
SPD2 (ALEMANHA )
PS3 (FRANA)
(GR-BRETANHA)
PVDA5 (HOLANDA)
SAP6 ( SUCIA)
LABOUR4
Apndice I
Panorama das reformas de poltica de impostos
65
Partido Trabalhista.
Partido Social-democrata.
Partido Social-democrata.
3
Partido Socialista.
4
NPT: Novo Partido Trabalhista.
5
Partido Trabalhista.
Consolidao
Consolidao
Resultado
Consolidao
Aumento de im- Reduo de im- Reduo de im- Aumentos de impos- Reduo de im- Maior carga fispostos indirecpostos
postos
cal para rendipostos depois
tos indirectos
tos (eco-imposmentos elevada consolidatos)
dos
o
Receitas
Programas de Percurso em Expanso mo- Adeso a uma postura Limites na des- Cortes temporinvestimento
zigue- zague
derada das
rios nos benepesa; aumento
conservadora no
financiados
despesas
fcios sociais;
mais reduzido
que concerne a plapelo dfice;
expanso
de despesas do
nos de despesa,
ausncia de
depois da conque de receitas
expanso aps concortes signifisolidao
solidao
cativos na despesa
Despesas
66
Reduo
SD (DINAMARCA)
Reduo
SPD (ALEMANHA)
(FRANA)
LABOUR
(GR-BRETANHA)
PVDA
(HOLANDA)
SAP (SUCIA)
PS
para 59%
vado: 40 %
Impostos sobre ren- Reduzido; (esp. ren- Reduzido, os rendi- Pequena reduo Reduo para famlias Reforma fiscal: Simpli- Quase nenhuma
dimento
mentos mais ele(esp. os rendidimentos mais
reduo;
aude baixos rendificao e reduo
vados beneficiamentos mais baibaixos), eliminamento da taxa do
mentos (benefcios
(baixos rendimenram mais; a taxa
xos); ligeira reduo de benefcios
ltimo escalo
fiscais; reduo das
tos beneficiam
do ltimo escalo
o na taxa do
fiscais, aumento
(55%)
taxas do escalo
mais); taxa do escaem 2005 era de
escalo mais alto
das taxas do escamais baixo); taxa
lo mais alto: 52%
42%
(52,5%)
lo mais elevado,
do escalo mais ele-
Imposto colectivos
POLTICA FISCAL
Apndice II
Panorama das reformas de poltica de impostos
67
Resultado
imveis, isenes
fiscais mais elevadas, reduo dos
impostos sobre
dividendos
parcial
Introduo de eco- Introduo de eco- Mantm impostos Introduo de eco- Introduo de eco- Mantm impostos
-taxas
sobre a propriesobre a proprie-taxas
-taxas; aumento
-taxas
dade, introduao
dade; aumento
de impostos indide eco-taxas, redueco-taxas
rectos
o dos imposto
indirectos
Impostos indirectos
68
DO MERCADO LABORAL
DO MERCADO DE TRABALHO
POLTICAS ACTIVADORAS
POLTICAS PASSIVAS
desemprego
No
No
Sim
No
Sim
No
Alta
Abrangente
Sim
(HOLANDA)
Alta
No
Sim
PVDA
LABOUR
(GR-BRETANHA)
Desde 2005
Desde 2005
Desde 2005
Alta
No
Rudimentar
SPD (ALEMANHA)
(FRANA)
Sim
SD (DINAMARCA)
Sim
SAP (SUCIA)
No
No
No
Baixa
Sim
Sim
No
Mdia
Sim
Sim
Temporariamente
Mdia
Rudimentar
PS
Apndice III
Panorama de reformas na poltica de emprego
69
Resumo
cado de trabalho
ALMP com um ALMP com um Pequena ALMP e Pequena ALMP e ALMP com um ALMP abranmercado de
mercado de
mercado de
gendo prograregulamentaq u a s e
trabalho desretrabalho flextrabalho flexmas de educao do mernenhuma
gulamentado
vel
vel
o e formao
cado de tramudana na
balho no
regulamentamodificada
o do mer-
Proporo de emprego pblico Pequeno cresci- Pequena diminui- Pequena diminui- Pequena diminui- Constante num Pequena diminuimento de um
o de um
nvel alto
o de um
o de um
o de um
regular
nvel mdio
nvel baixo
nvel alto
nvel mdio
nvel baixo
DO
AMARAL25
A social-democracia defesa
Irei abordar a questo da interveno pblica na economia
de uma forma necessariamente muito parcelar, dada a vastido
do tema. Parto da hiptese de que no h distino entre os
nveis de Estado, ou se quiser, os nveis pblicos a que se far
a interveno. No vou, por exemplo entrar na discusso de
maior ou menor interveno nacional versus interveno comunitria. um problema muito importante mas no vou abord-lo aqui.
O ambiente da opinio pblica em relao s questes do
papel da economia de mercado e do papel do Estado na economia, comea a mudar para melhor. De facto, do meu ponto de
vista, nos ltimos 25 anos o pensamento socialista ou social-democrata foi completamente suplantado pelo pensamento neoliberal.
E isso teve a ver com vrias circunstncias.
Em primeiro lugar, teve a ver com a prpria teoria econmica
surgida nos anos setenta (e que hoje j est em decadncia,
25
no tenha muito dinheiro, mas que tenha boas ideias, avanar com elas. No se trata j de uma interveno directa,
mas de uma interveno incentivadora quando for o caso.
Portanto, a gesto a nvel muito geral do investimento da
economia e da sociedade em geral, uma funo insubstituvel do Estado e, dentro do princpio de melhorar a
competitividade atravs da solidariedade, considero que
uma funo que cada vez ter mais importncia, uma vez
que, por exemplo, o capital humano refora a solidariedade e a competitividade externa.
Uma segunda rea que o Estado deve assegurar a sustentabilidade do sistema de segurana social. Sou claramente a
favor de um sistema repartio, por vrias razes. De um
ponto de vista macroeconmico muito mais eficiente e
tambm mais transparente, isto , torna mais claro para
todos o que est em causa no que respeita s consequncias
do envelhecimento da populao sobre a sustentabilidade
do sistema. Simplesmente, um esquema de segurana
social de repartio (e que, portanto, tem necessariamente
de ser pblico), exige algumas condies para funcionar e
uma condio que exige que esteja sempre equilibrado,
ou seja, que as receitas sejam sempre iguais s despesas, o
que significa proceder a ajustamentos quando as despesas
tendem a aumentar, sem que as receitas aumentem, tanto
ajustando a idade da reforma como a taxa de substituio,
por vezes ajustando as prprias receitas se for caso disso.
Mas no me parece que exista partida nenhuma impossibilidade de um sistema de repartio funcionar e a funcionar bem mesmo com uma populao muito envelhecida.
Principalmente, ser um sistema muito menos negativo do
ponto de vista do funcionamento macroeconmico, do que
um sistema de tipo capitalizao privada associado a todo
o tipo de especulao financeira. Um sistema de repartio
76
Concluso
No vejo razo para a social-democracia e o socialismo terem
qualquer complexo em relao ao suposto paraso americano e
aos mundos extraterrestres das teorias neoliberais. As grandes
promessas da economia neoliberal dos anos 70 falharam todas e,
portanto, h boas razes para ter esperana no modelo social
europeu. Mas, para isso, preciso imaginao e atitude reformista. Se tivesse de me referir interveno anterior, que achei
muito interessante, eu diria que apoiaria decididamente a verso
modernizada (modernized version).
80
Debate
*
O orador do painel Joo Ferreira do Amaral referiu a importncia de se caminhar para a modernizao do sistema de bem-estar social reconhecendo que, partida, existem grandes oposies. Referiu ainda que esta reforma deve consistir numa aco
poltica bem fundamentada, embora existam tambm solues
parciais que podem ajudar s reformas.
Para Ferreira do Amaral, uma das solues pode passar pela
elaborao de um relatrio anual para os sistemas mais importantes (e.g. a segurana social ou a sade). Este relatrio deveria ser
executado por um grupo de especialistas independentes em cada
uma das reas, com um parecer obrigatrio e pblico e ser
enviado para a Assembleia da Repblica. A experincia mostra
tambm que a escolha criteriosa de especialistas com relativa
independncia tem importncia decisiva na apreciao desapaixonada da situao. Desta forma, o pblico em geral estar muito
mais favorvel implementao das reformas do que sem qualquer fundamentao.
Uma segunda soluo poderia passar pela participao da
sociedade civil na gesto desses sistemas, em termos de participao consultiva ou de informao. Joo Ferreira do Amaral afirmou
que a escolha dos representantes, recorrendo a processos minimamente representativos e que meream a confiana das populaes
a nvel nacional ou local, pode contribuir para a responsabilizao
das decises, e levar os cidados a aceitarem melhor as reformas
que tm de ser feitas.
Abordando a problemtica do investimento estrangeiro, o orador afirmou ainda que possvel atrair este tipo de investimento
sem pr em causa o modelo social europeu, uma vez que o
destino deste investimento no est apenas relacionado com baixos salrios. Embora o investimento estrangeiro esteja tambm
ligado a salrios e nveis de proteco baixos, na realidade a
84
85
89
PARTE II
O Estado Regulador
Introduo
Durante as ltimas dcadas produziram-se importantes mudanas nas polticas pblicas de muitos pases que, no seu conjunto,
sugerem a emergncia de um novo modelo de Estado, baseado na
utilizao de instrumentos de regulao econmica e social como
frmula primordial de interveno pblica, evitando ao mesmo
tempo a aco directa do Estado na implementao dos servios
pblicos. A privatizao de numerosas empresas pblicas e a liberalizao dos mercados, assim como o surgimento de frequentes iniciativas dirigidas a regular com detalhe numerosos sectores, adquiriram grande proeminncia na formulao das polticas pblicas.
O crescimento da aco reguladora dos Estados proporcionou
tambm a criao de novas instituies em diversos pases e sectores. As mudanas institucionais produzidas foram consideravelmente extensas, afectando numerosos sectores sociais e econmicos. Uma das manifestaes mais visveis destas inovaes foi a
difuso massiva de autoridades reguladoras autnomas, como
27
94
noutros mbitos diferentes, como os sectores sociais ou a proteco da sade e do meio ambiente, embora nestes casos o objectivo
bsico consista em assegurar o bem-estar dos indivduos. Os fundamentos intelectuais deste modelo de Estado regulador so
profundamente diversos de outros modelos anteriores, divergindo em aspectos to diferentes como as convices sobre a
capacidade do sector pblico para impulsionar a economia, os
pressupostos sobre a efectividade de diferentes instrumentos de
interveno, ou a identificao dos actores-chave para activar o
crescimento econmico.
O conceito de Estado regulador implica considerar uma perspectiva sobre as caractersticas e formas de actuao dos Estados
contemporneos, baseada no pressuposto de que as suas intervenes esto dominadas pelo uso de regras formais e explcitas,
orientadas para definir o comportamento de todos os sujeitos e
organizaes sob a sua autoridade, em relao a actividades especficas que requerem controlo e tutela centralizada. Tem-se argumentado recentemente que existe um amplo processo de transformao das figuras estatais tradicionais face s caractersticas do
Estado regulado, porquanto cada vez so mais ampliadas estas
formas de interveno, em detrimento de outros instrumentos
como a adjudicao directa de servios ou os subsdios pblicos.
As interpretaes de Majone, que destaca que o processo de
transformao do Estado positivo para o Estado regulador um
elemento subjacente economia poltica das ltimas dcadas e
assinala a emergncia do enredo institucional da Unio Europeia
como um exemplo de Estado fundamentalmente regulador,
mostram-nos claramente que estas transformaes regulativas tm
uma lgica conjunta, reforando-se globalmente29. Neste sentido,
pode sublinhar-se que a emergncia do Estado regulador no se
Giandomenico Majone, From the Positive to the Regulatory State. Causes
and Consequences of Changes in the Mode of Governance, Journal of Public Policy,
17 (2), 1997, pp. 139-167.
29
95
limita interveno sobre alguns sectores produtivos ou de servios, mas representa um fenmeno mais amplo com implicaes
sobre o conjunto da aco pblica e do seu impacto sobre a
sociedade e a economia.
A difuso das agncias reguladoras autnomas
O novo modelo institucional das entidades reguladoras
autnomas foi difundido durante a dcada de noventa num
grande nmero de pases tanto desenvolvidos como em desenvolvimento , e foi aplicado em mltiplos sectores, especialmente nos servios de distribuio (servios pblicos) como a
electricidade e as telecomunicaes, nos servios financeiros e,
com menor intensidade, noutros mbitos. Este processo de difuso atraiu nos ltimos anos a ateno de um nmero significativo
de acadmicos e especialistas de vrias disciplinas e reas de
interesse afins, que analisam a mudana da natureza do Estado30 .
Tm emergido diferentes perspectivas de anlise sobre esta questo:
a) de um ponto de vista positivo, trata-se de observar o processo de difuso e identificar as variveis que mais influram nesse processo, assim como analisar o seu impacto
sobre os processos polticos em que intervm;
b) de um ponto de vista normativo, trata-se de discutir as
vantagens das agncias reguladoras autnomas, analisando
se o grau de independncia alcanado por estas influi
nos resultados da poltica instrumental, ou nas questes de
transparncia e legitimao relacionadas com estas.
Para uma reviso, veja-se Vase Moran, Understanding the regulatory state,
British Journal of Political Science, 32 (2), 2002, pp. 391-414.
30
96
pases e em poucos sectores. Contudo, nos anos noventa, observmos a sua exploso em nmero e tambm na sua actividade, em
muitos e diferentes sectores. Na Figura 5 possvel observar-se a
cobertura de agncias reguladoras em diferentes sectores polticos e regies, com estas caractersticas de relativa autonomia e
concentrao no uso de instrumentos de regulao. Como se
pode analisar na Figura 5, existe uma tremenda exploso na
Figura 5
A difuso de agncias reguladoras em 36 pases e 7 sectores
(percentagem de cobertura)
100%
80%
60%
40%
20%
0%
1970
1980
1990
2000
101
das agncias no mercado, pode ser atribudo mais poder s agncias reguladoras. Ao contrrio, quando mais esperada uma poltica orientadora para o sector, so atribudas menos responsabilidades s entidades reguladoras. Quando os governos tm receio
de que as agncias reguladoras sejam capturadas pelos interesses
de negcio, a regulao bem detalhada pela lei, no permitindo
que as agncias interpretem a regulao bsica. Assim, pode-se
encontrar muita variedade entre as agncias, dependendo das
intenes dos governos que as criaram e das caractersticas do
mercado. Mas, em geral, possvel encontrar posies especficas
das agncias autnomas entre mercados e Estados com o objectivo
de controlar, guiar e acelerar o desenvolvimento do mercado. De
facto, a razo para as agncias serem autnomas evitar que sejam
vistas pelos actores privados do mercado como parte do Estado,
antes como instituies que esto mais prximas dos actores no
mercado e que podem ter um tipo de interveno activa menos
distante do que a tradicional interveno estatal.
Ao observar alguns dos pases pioneiros nos anos oitenta como
o Chile e o Reino Unido, possvel encontrar certos paralelismos
interessantes. De facto, ambos os pases impulsionaram polticas
reguladoras avant la lettre, com governos particulares (a ditadura
de Pinochet no Chile e o governo conservador de Thatcher na
Gr-Bretanha) e articularam-nas quase sem precedentes, apesar
de apenas terem impulsionado levemente a transformao do seu
modelo de Estado. Em ambos os casos, os critrios de autonomia
na gesto e a ruptura com as tradies burocrticas predominaram
claramente sobre os critrios de autonomia poltica para a construo das entidades reguladoras. No obstante, nos anos seguintes, quando as polticas reguladoras se difundiram pelo mundo,
o modelo institucional associado baseou-se na lgica da delegao, defendendo a autonomia poltica do regulador face ao
governo com argumentos baseados na estabilidade e credibilidade das decises reguladoras, o que introduziu consequncias
102
Cristopher Hood, The Art of the State. Culture, Rhetoric and Public Management,
Oxford University Press, Oxford, 1998.
32
104
cionar bastante bem mas, por vezes, os mercados falham e necessrio um tipo de interveno diferente para criar e manter os bens
pblicos, mas isto algo para o que as agncias reguladoras no
esto desenhadas para desempenhar. O segundo problema que
as agncias reguladoras so especializadas na criao de mercados, e podem faz-lo bastante bem, e so usadas para converter
bens pblicos em bens privados atravs de inovaes tcnicas,
criando mercados competitivos. Uma vez mais, a questo a de
saber se para todos os casos esta a melhor interveno pblica,
e se para qualquer problema pblico o melhor caminho criar
um novo mercado. Contudo, ter uma agncia reguladora frequentemente um estmulo para criar novos mercados. Por ltimo:
tm sido criadas muitas agncias reguladoras para se ocuparem
de problemas relacionados com deficincias do mercado ou para
criar novos mercados, mas continuar a ser necessrio criar mais
mercados para todos os tipos de problemas sociais e econmicos?
Devem as agncias reguladoras expandir o seu enfoque mais
intensivamente a outras actividades alm da regulao dos mercados?
112
Introduo
Nesta interveno vou abordar dois aspectos que me parecem
fundamentais nas mudanas institucionais que temos vivido nos
ltimos vinte anos. Em primeiro lugar, o Estado regulador,
expresso que se popularizou com a retirada do Estado de actividades produtivas acompanhada pelo acrscimo de regras impostas ao sector privado. Em segundo lugar, a regulao independente, que tem tido uma enorme exposio pblica entre ns.
Discuto um dos seus aspectos inevitveis e nucleares: a possibilidade de exerccio de poder discricionrio, em sentido econmico, e as suas consequncias regulativas e polticas.
O Estado regulador: origens
A regulao pode ser vista como uma interveno do Estado no
domnio privado da economia com o fim de aumentar a eficincia
34
qualquer forma bom no ignorar a possibilidade de uma acumulao de presses privadas com fins essencialmente redistributivos, de transferncias de excedentes do Estado para grupos
econmicos privados ou entre grupos econmicos privados.
Estado regulador: perspectivas
Por motivos semelhantes aos que ditaram as privatizaes,
continua em evoluo o papel do Estado na economia, com um
recuo aparente da sua presena nas actividades produtivas directas e um envolvimento crescente do sector privado nessas mesmas
actividades. E aqui h lugar para muitas formas de relacionamento
entre o Estado e sector privado.
Nalguns casos, bens e servios habitualmente produzidos pelo
Estado podero ser produzidos por empresas privadas em mercados concorrenciais. Pode acontecer tambm, e talvez isto seja mais
provvel, que actividades realizadas pelo Estado passem a ser
realizadas pelo sector privado em regime de monoplio ou de
concorrncia limitada.
E neste caso h vrios problemas institucionais a resolver que
constituem desafios fundamentais para a actividade reguladora
do Estado.
Desde logo a escolha das empresas privadas a envolver nos
diferentes projectos. Concursos pblicos e processos de licitao
de licenas exigem das administraes pblicas uma grande competncia tcnica na definio de objectivos de interesse pblico
a valorizar e dos mtodos de seleco das diferentes propostas.
Outro problema o do papel do Estado na regulao dos
preos e da qualidade de servio ao longo do perodo de realizao do projecto.
Uma opo privilegiar a contratao privada. Pode-se ter, por
hiptese, um terminal rodovirio ou porturio, construdo pelo
119
eficincia, porque nesses casos o livre funcionamento dos mercados leva produo de servios em quantidade e qualidade diferentes das que seriam eficientes. E isto no resulta de poder de
monoplio, mas de outras falhas no funcionamento dos mercados,
relacionadas com imperfeies no acesso informao, ou com as
distores de comportamentos e de resultados que podem ser
geradas pelo risco e pela incerteza. Na gnese do Estado Providncia podemos encontrar, por estes motivos, argumentos de
eficincia econmica. Os problemas de acesso informao esto
na origem da proliferao de regulamentaes destinadas a garantir a qualidade e a segurana, em diferentes mercados de bens e
servios, nos mercados de capitais e no mercado de trabalho.
E portanto temos aqui uma vasta rea de interveno regulativa
do Estado. H quem distinga neste contexto entre regulao econmica, mais ligada ao controlo de poder de monoplio, e a regulao
social, ligada a questes que na linguagem corrente tendemos a
incluir num domnio do social. No entanto, independentemente
desse carcter mais ou menos social, h falhas de mercado importantes nos mercados de habitao, da sade, de trabalho, no acesso
informao, que justificam uma interveno correctora da Estado
para promover a eficincia econmica. Prefiro esta perspectiva mais
integrada de entender o econmico e assim defendo um conceito
de regulao ligado correco de falhas de mercado36.
Regulao independente
A regulao independente do governo tem sido considerada
como um aspecto distintivo das mudanas institucionais na sociedade portuguesa desde finais da dcada de 198037. Alis, por
36
37
Confraria (2005).
123
Couto (1980).
125
Wolf (1988).
126
129
Debate
Contudo, apesar de algumas hipteses justificativas da exploso de entidades reguladoras no existe uma comprovao do
motivo para o seu aparecimento. Existe bastante informao sobre
o que so essas agncias, e constata-se que o seu grau de independncia varia muito. Por exemplo, o grau de independncia das
agncias reguladoras muito reduzido nos pases do Norte da
Europa, porque tm uma tradio de agncia reguladora distinta
e no adoptaram o modelo norte-americano com tanta intensidade como alguns pases do Sul da Europa ou da Amrica Latina.
Nestes casos no se trata s de um problema de independncia
poltica, mas tambm de amplitude de responsabilidades.
Jacint Jordana acrescentou tambm que o tema da profissionalizao est muito presente em toda a discusso sobre a exploso na criao das agncias reguladoras, pois elas no foram
criadas com postos de trabalho para funcionrios do Estado, mas
sim para outro tipo de profissionais: os economistas. No seu
entender, os economistas identificam-se e possuem conhecimentos mais especializados dos sectores e da regulao do que
os tradicionais funcionrios do Estado que so mais generalistas.
Para alm disso, o orador referiu que os economistas possuem
conexes internacionais e ligaes com as empresas do sector
muito mais fortes.
Jacint Jordana revelou que estas caractersticas esto em geral
presentes em todos os pases, o que est a criar um novo tipo de
Governo e a gerar muitas questes e novos dilemas como o controlo entre estes ncleos de profissionais com proteco ou com
autonomia, e as instituies tradicionais do Estado. Em seu entender est-se perante um fenmeno novo que pode levar algumas
dcadas a compreender como este novo modelo de Estado, e
que o fenmeno tambm impressionante pela abrangncia e
pela extenso que apresenta.
*
138
142
Tabela I Panorama dos efeitos a longo prazo dos determinantes da produtividade do trabalho ...................................................................................
32
34
Tabela III Dvida pblica e dfices anuais em 2003 (mudanas comparadas com a tomada de posse de diferentes governos) ..........................
41
44
45
46
48
50
53
54
Tabela VII Uma tipologia de classificao dos seis partidos social-democracratas .................................................................................................
56
Tabela VIII Caractersticas formativas das polticas dos governos social-democratas .......................................................................................................
57
62
64
66
143
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98