ADMINISTRAO PBLICA ANGOLANA

PERSPECTIVA HISTRICA DO SEU DESENVOLVIMENTO E OS DESAFIOS

DA TERCEIRA ADMINISTRAO

Cludio Paulino
Professor Universitrio

RESUMO
A Administrao Pblica Angolana, Perspectiva Histrica do seu Desenvolvimento
e os Desafios da Terceira Administrao, um report elaborado no mbito do
Projecto PIR PALOP II, que estar disponibilizado tambm em online para alm
da sua disponibilidade em suporte fsico. Aborda-se neste documento a
Administrao do ponto de vista da sociologia e da cincia da administrao, nos
diferentes momentos que marcam a viragem das opes politico-legislativas do
pas. Sucede que a nossa Administrao profundamente afectada pelas
movimentaes polticas que ocorreram ao longo dos anos, como consequncia
muitos projectos ou no so implementados ou ficam permanentemente
suspensos. Vemos ao longo do trabalho como a nossa administrao surge e as
suas principais fase de fermentao, os programas mais relevantes no domnio da
administrao e suas debilidades.
PALAVRAS-CHAVES
Administrao Pblica; Reforma Administrativa; rgos da Administrao Central
e Local.
ABSTRACT
The Angola Public Administration, His Perspective Historic and the purpose of third
Administration is a draft structured for PIR PALOP II project, which will be offer
online also. In this piece of writing the Public Administration is appreciate in point of
view of Sociology and Administration Science, on the different moments that show
the transform of legislative politic choice in our country. During these year our
Administration was been deeply affect by the political motivation, in consequence a
lot of project does not take the execution or the go on suspense permanently. In all
chapter long we bring the context of our Administration grow up his development
phase, the most relevant program in public administration and his weakness.
KEY-WORD
Public Administration; Administrative Reform; Central and Local Govern.

1 Introduo
O Trabalho que ora se apresenta representa uma smula das fases mais
importante do desenvolvimento da Administrao Pblica angolana. Nos seus
trinta e trs anos (33) de existncia passou por duas repblicas e vai j na
terceira. Em cada uma destas importantes pocas, as alteraes do mosaico
poltico deixaram marcas bem visveis no rosto da nossa jovem administrao
pblica.
A nossa abordagem foi sobre tudo sistmica e evolutiva embora limitada.
Agrupmo-la em quatro momentos fundamentais. No primeiro momento
apreciamos a sua fisionomia no tempo colonial, cujo objectivo vai tambm no
sentido de melhor compreendermos a faceta do segundo momento a que
convencionamos chamar perodo da Administrao Independente, por ter sido
neste perodo que Angola, alcana a sua independncia.
Na sequncia, analisamos aquele que o momento mais longo (1992 a Setembro
de 2008), nos termos da linhagem da nossa apresentao, por conseguinte de
maior importncia da Administrao Pblica Angola. Aqui operam-se as principais
reformas, aprovam-se os principais pacotes legislativos, com destaque para
aqueles que vo de 1992 a 1996; o pas alcana a paz (2002) e edifica-se a base
para experimentao das vrias medidas aprovadas em muitos domnios da
Administrao do Estado.
No quarto e ltimo momento da trajectria histrica da Administrao procuramos
sobretudo apontar os principais desafios que esperam a Administrao para os
prximos quadro anos no s no domnio da administrao pblica mas tambm
em outros domnios da sociedade.
Pondo de parte a introduo o trabalho comporta em suma os seguintes pontos:
2 - O Perodo Colonial
3 Administrao independente
4 A Segunda Repblica
5- Administrao Pblica e os desafios da Terceira repblica
Em cada um dos momentos procuramos relatar apenas os factos administrativos
que ao nosso ver maior salincia apresentam, portanto no que aqueles sejam os
nicos. Muitos outros por opo e pelo tempo que levaria a sua compreenso
preferimos no abordar neste trabalho, nada impedindo entretanto que sejam
includas alteraes ao presente documento, garantindo que no perca o seu
carcter de actualidade.
Assim mesmo reconhecendo as insuficincias aqui e acol surpreendidas no
trabalho, julgamos ser oportuno traze-lo a estampa e apresent-lo a esta magna
comunidade dos PALOP que muito padece de instrumentos desta natureza.
A todos quanto vo poder beneficiar desta obra, desejo boa consulta.
2

2 - O Perodo Colonial
A histria da Administrao Pblica angolana encaixa-se na trilha dos macros
acontecimentos polticos do pas. Na carruagem destes factos a administrao
sempre ocupou lugares cimeiros. Enquanto colnia ultramarina, a organizao e o
funcionamento da administrao em Angola era definida pela metrpole, assim o
que sucedia em Portugal, em termos de mudanas polticas, tinha efeitos direitos
sobre Angola e outras provncias do ultramar da colnia.
Ao longo de quase quatro sculos, a administrao portuguesa procurou em
primeira linha fixar-se no vasto territrio angolano, levando consigo a medida que
avanava na conquista de novos espaos, os servios sociais bsicos da
administrao, a igreja e a Polcia. Viveu-se durante aquela extenso de tempo o
perodo da ocupao, marcado pelo volume de construes de infra-estruturas
incluindo aquelas para acolher os servios do Estado.
S em finais do sculo XIX, a poltica administrava da colnia demarca-se de
forma mais visvel. Administrativamente o territrio estava dividido em Distritos,
Conselhos,
Circunscries
Administrativas,
Postos
Administrativos
e
Institucionalizados, Cmaras Municipais, Comisses Municipais e Juntas de
Freguesias.
At 1975 a diviso poltico-administrativa compreendia 16 Distritos, Conselhos
120, 37 Circunscries Administrativas, 423 Postos Administrativos e
Institucionalizados, 72 Cmaras Municipais, 47 Comisses Municipais e 34 Juntas
de Freguesias.
Angola era Governada por um Governador Geral nomeado pelo Chefe do Governo
Portugus, o Governador tinha grosso modo a incumbncia de assegurar o bom
funcionamento dos Distritos e escales inferiores, resolver em primeira instncia
os quesitos sobre sua jurisdio, bem como reportar anualmente a sua actividade
entidade com competncia para o nomear. Por sua vez os Distritos, que tinham
a competncia de aprovar e executar os seus planos urbano, recensear e registar
a populao, reportavam ao Governador Geral, que era a entidade que procedia a
sua nomeao e exonerao.
Os Conselhos e Cmaras Municipais, ficavam reservados as actividades como
distribuio e comercializao de gua e luz, construo de moradias sociais e
infra-estruturas de apoio tais como, hospitais, escolas, estrada e jardins. Para
alm da multiplicidade de rgos administrativos verificava-se neste poca uma
tendncia descentralizadora destes servios, quer pela autonomia (administrativa,
patrimonial e financeira) na prestao dos seus servios quer no facto de que em
muitos domnios se regiam por diplomas, distinto daqueles que vigoravam na
metrpole.
A Administrao estratificou a sociedade em trs classes e por fora disto existiam
no territrio dois grandes blocos de normas, o primeiro constitudo por aquelas que
3

regulavam os direitos, deveres e garantias dos cidados portugueses e os

assimilados e o segundo que regulavam a situao jurdica dos indgenas.
Entretanto, havia apenas uma lei como se pode depreender, que regulava o
regime jurdico dos funcionrios pblicos quer na metrpole como nas provncias
ultramarinas. No caso de Angola regulava ainda indistintamente quer o servio
prestado na funo pblica como aquele prestados nas empresas ou outros
servios fora do Estado na sua acepo restrita.
3 Administrao independente
No dia 11 de Novembro de 1975, Angola tornava-se numa nao independente. A
proclamao e o reconhecimento da independncia do ao pas a qualidade de
Estado soberano. Como consequncia lgica a primeira grande alterao que o
pas registou foi a aprovao de uma Lei Constitucional, instituio do Hino
Nacional e do smbolo da Repblica.
Do ponto de vista da administrao as mudanas no se fizeram esperar, embora
a manuteno de muitas leis e regulamentos, sobre tudo no domnio dos registos,
notrios, alfandegas e diamantes. A Lei Constitucional de 1975, estabeleceu a
diviso administrativa em Provinciais, Conselhos, Comunas, Circuitos, Bairros e
Povoaes. Em 1976 os circuitos que eram dirigidos por Delegados nomeados
deixaram de constituir unidade administrativa.
Com a aprovao da Lei n. 7/81 de 4 de Setembro, a Administrao Pblica
passou a estar formalmente institucionalizada apenas nos escales provinciais,
municipais e comunais e remeteu a regulamentao especial a organizao do
estado a nvel dos bairros e povoaes. Ainda nesta, a comuna deixa de
formalmente integrar a Administrao Local em 1989, tendo sido recuperada dez
anos mais tarde com a aprovao da Lei 17/99 de 29 de Outubro.
A filosofia, o modo de funcionamento da nova administrao distanciou-se dos
pressupostos da gesto colonial. Na origem estavam as opes polticas, vivia-se
num regime de Estado Partido, em que era o Partido no poder no caso o
MPLA quem dirigia a Administrao Pblica e o Estado. Portanto os programas
da administrao eram simultaneamente os do Partido e vice-versa. Havia um
estrito alinhamento entre as polticas definidas pelo primeiro e os programas de
execuo do segundo.
Na sua organizao, contava-se 18 Ministrios e 6 Secretarias de Estado, isto a
nvel central. A nvel local, a organizao do Estado repartia-se em 18 provncias,
municpios e comunas. Este nmero entretanto foi se alterando progressivamente,
com as constantes mudanas da Lei orgnica dos servios centrais e locais do
Estado, e em 1991 existiam j 19 Ministrios e 8 Secretarias de Estados.
Trs grandes questes do ponto de vista da Administrao ressaltam neste
4

perodo:
Primeiro o facto de que existia uma Lei comum que regulava as relaes jurdicas
de emprego, quer seja esta estabelecida no sector administrativo ou no sector
empresarial. Trata-se da Lei Geral de Trabalho de 1981, que servia de instrumento
geral de suporte para regulao do modo de constituio, modificao e extino
do vnculo jurdico-laboral com a administrao.
Segundo, a criao pela primeira vez na histria da nossa Administrao Pblica,
da figura de Ministro de Estado, na sequncia da Lei de Reviso Constitucional n.
1/86 de 1 de Fevereiro. Incumbia ao Ministro de Estado, coordenar e dirigir a
actividade governativa dos diversos rgos da Administrao Central do Estado
que se encontravam inseridos nas respectivas esferas de aco e prestar contas
regularmente ao Chefe do Governo.
As reas de governao foram delimitadas no que se convencionou chamar-se
por esferas e existiam quatro esferas, designadamente a esfera de defesa e
segurana; a esfera econmica e social; a esfera produtiva e a esfera de
inspeco e controlo Estatal. Apenas os Ministrios das Relaes Exteriores e da
Justia dependiam directamente do Chefe do Governo.
Disto resulta que, em regra, cada Ministro ou Secretrio de Estado respondia em
primeira linha perante o Ministro de Estado responsvel pela esfera governativa
em que se integrava o respectivo Ministrio e este por sua vez respondia perante
o Chefe do Governo.
A terceira, foi a opo do Estado pela via socialista do desenvolvimento, marcada
pela criao do Sistema Econmico-Financeiro (SEF) em 1988.
O SEF porm no consegui atingir os objectivos preconizados, a caminho do seu
terceiro ano de implementao viu-se forosamente interrompido pela nova
mudana no sistema poltico angolano. Em 1991 termina-se com sistema de
partido nico e incrementa-se o multipartidarismo com a aprovao em Maro da
Lei n. 12/91. O Estado angolano entra para era do Estado democrtico e de
direito, alteram-se os principais blocos legislativos econmicos e sociais, incluindo
a Lei Constitucional de 1975.
Aquele diploma destinava-se principalmente criao das premissas
constitucionais necessrias implantao da democracia pluripartidria,
ampliao do reconhecimento e garantias dos direitos e liberdades fundamentais
dos cidados, assim como a consagrao dos princpios basilares da economia de
mercado.
No domnio da administrao, a demarcao comeou mais cedo. Em 1990
aprovada a Lei 17/90 de 20 de Outubro, que criava os princpios que a
Administrao deveria observar na sua actuao com os outros rgos, com
funcionrios e com os cidados.
5

Na verdade que princpios so estes? Estes princpios so desde logo o da

separao do regime laboral, expressamente consagrado no seu artigo 3.. A Lei a
17/90, retira a competncia da Lei Geral do Trabalho, como fonte das normas
reguladoras das questes ligadas ao regime de emprego na Administrao
Pblica, que passa doravante a reger-se por leis prprias distintas daquelas
estritamente aplicadas ao sector empresarial pblico ou privado.
Criou-se ainda os princpios gerais sobre a estruturao dos servios pblicos; O
modo de constituio da relao de emprego na Administrao Pblica; Regime
de promoo, remuneratrio, disciplinar, da segurana social e os princpios de
gesto da funo pblica. O diploma marcava assim a inteno de corrigir os
manifestos desajustamentos e desequilbrios em que atracou a Administrao
Pblica aps a independncia, adequando-a ao novo quadro de exigncias e
conhecimentos que se requer nos servios pblicos do Estado.
Todos estes princpios foram posteriormente regulamentados, diramos
desenvolvidos de forma mais concretizadora em outros diplomas, num grosso e
amplo movimento legislativo que vai de 1991 1996.
No temos dvidas que a Lei 17/90 marca o inicio ainda que no expresso da
reforma administrativa no pas. sem o mnimo de hesitaes o mais importante
diploma legislativo da nossa Administrao Pblica.
Criado no declnio do mono partidarismo, atravessa para a fase do
multipartidarismo nele se impondo com todo vigor que se requer de uma Lei e hoje
persiste a nova terceira Repblica, com a mesma actualidade do ponto de vista da
materializao e dos contedos embrionrios dos seus princpios.
O exerccio regulamentador da Lei, permitiu o surgimento em 1991 do primeiro
pacote legislativo da funo pblica, dando ns aqui maior realce ao diploma que
estabelece os perodos de funcionamento e de trabalho na administrao pblica,
as normas sobre o regime de recrutamento e seleco de candidatos para os
quadros da Administrao Pblica, os princpios de estruturao das carreiras na
funo pblica, as normas que regulam a relao jurdica de emprego na
administrao pblica e o diploma sobre o regime disciplinar dos funcionrios
pblicos e agentes administrativos.

4 A Segunda Repblica
Como consequncia da consagrao e implementao da democracia
pluripartidria, atravs da Lei n. 12/91, da assinatura a 31 de Maio de 1991 dos
Acordos de Paz para Angola e da aprovao da Lei n. 23/92 de 16 de Setembro
(Lei de Reviso Constitucional), realizou-se pela primeira vez na histria do pas,
eleies gerais multipartidrias livres e justas, assentes no sufrgio universal
directo e secreto para escolha do Presidente da Repblica e dos Deputados
Assembleia Nacional.
O novo marco constitucional dentre as varias novidades que apresenta no domnio
dos direitos, liberdades e garantias dos cidados, do sistema judicirio e da
constitucionalidade, inova no modo formal de organizao e funcionamento da
Administrao Pblica, que passou a reger-se pelos princpios da separao e
interdependncia
de
funes,
autonomia
local,
descentralizao
e
desconcentrao administrativa.
O Governo que se reafirma como o rgo superior da administrao pblica,
passa a responder politicamente perante o Presidente da Repblica e a
Assembleia Nacional. Todavia o Presidente da Repblica continuo a presidir o
rgo mais importante do Governo, ou seja, o Conselho de Ministro, ficando o
Primeiro Ministro encarregue de dirigir, conduzir e coordenar a aco geral do
Governo, que no fundo, na terminologia latina assumi o papel de um Primo inter
pares.
No mbito da Administrao Local, reconhece-se a existncia das autarquias
locais a par dos rgos administrativos locais. Entretanto a Lei chamou
indevidamente estas duas realidades de rgos do Estado a nvel local. Ora para
l desta gafe, est o reconhecimento de uma pessoa colectiva territorial, distinta
do estado que visa a prossecuo de interesses prprios das populaes, atravs
de rgos representativos eleitos para administrarem livremente os interesses das
respectivas colectividades.
Quando se pensou que nada mais obstaculizaria a implementao dos diplomas
legais at ento aprovados e que representavam a vontade expressa do Estado
na melhoria das suas politicas em relao aos servios prestados aos cidados, o
pas eclodiu numa tenaz guerra que consumiu dez (10) anos de atraso geral e
especifico da nao nos seus mais variados domnios.
Todavia a situao de guerra no impediu que o Estado administrao,
empreende-se alguns programas ainda que com a certeza de que muito ficariam
de fora por motivos de fora maior. Neste sentido comeam-se a executar a partir
de 1994 os principais programas do Governo no domnio da Administrao
Pblica.
Cria-se um novo pacote legislativo, onde muitos diplomas vieram regular artigos
da Lei 17/90 ou complementar o pacote aprovado em 1991. Destaca-se neste
7

segundo bloco a Lei sobre a impugnao dos actos administrativos; O diploma

sobre frias faltas e licenas; Pauta deontolgica; Estrutura indiciria da tabela
remuneratria da funo pblica; As bases gerais da reconverso de carreiras;
Regime jurdico de condies de exerccio de cargos de direco e chefia;
orgnica dos servios pblicos centrais e locais; Regras e procedimentos para
classificao dos funcionrios pblicos.
Reala-se neste particular a criao do Instituto Nacional de Administrao
Pblica e da Comisso Interministerial para a Reforma Administrativa, que em
conjunto procuraram assumir as principais responsabilidades no domnio da
reforma da Administrao Pblica.
a) Programa do Governo no Domnio da Reforma Administrativa
Ao mesmo tempo que se incrementavam as tarefas da reforma econmica e da
reforma poltica no pas, o Estado como pressuposto para continuidade dessas
reformas entendeu reformar a Administrao Pblica, atravs da transformao
das suas estruturas, dos seus procedimentos e do comportamento dos seus
integrantes, em ordem a faz-la corresponder as exigncias ditadas pela nova
realidade econmica, poltica e social do pas e por outro lado aperfeio-la cada
vez mais para um melhor e mais eficaz desempenho na prossecuo dos
interesses pblicos.
Os princpios e objectivos que aliceraram a reforma administrativa exprimiam a
necessidade de tornar a administrao pblica, num instrumento dinmico de
prestao e realizao de servios pblicos, de transformao de relaes
humanas no seio da administrao e entre esta e os cidados, contribuindo para o
bem estar social da comunidade.
A reforma procurou num primeiro momento, identificar onde se localizam as
lacunas, os defeitos a corrigir, os elementos a aperfeioar, as inovaes a
introduzir, as prticas positivas a serem generalizadas ou realidades a exaltar.
O Estado compreendeu que a pirmide da sua estrutura administrativa e humana
havia crescido de forma inversamente acelerada, em muitos caso sem a
clarificao certa da sua necessidade ou dos seus fins, constituindo um obstculo
para criao de uma Administrao Pblica mais eficaz e efectiva nos seus
resultados e eficiente nos seus procedimentos.
Tal como fizemos referncia supra a Lei n. 17/90 marca o incio da reforma
administrativa, que viu-se suspensa nos anos seguintes e retomada em 1994.
Durante muito tempo havia uma ausncia de regras sobre o modo de ingresso na
administrao pblica, o que havia uma pratica voluntarista e desregrada de
emprego normalmente por convite ou por mera admisso administrativa.
Do mesmo modo no havia um sistema de avaliao de desempenho; um
8

programa devidamente projectado e sistematizado de cursos para capacitar,

aperfeioar e formar funcionrios e agentes da administrao; definio do regime
jurdico das finanas locais bem como a inexistia tambm um mecanismo eficaz
de controlo jurdico da actividade administrativa. E isto facilitou, permitiu a
instalao de hbitos negativos, vcios, praticas e atitudes mundanas e o
acomodamento dos agentes e funcionrios pblicos.
O primeiro esforo da melhoria deste status quo foi a aprovao do diploma
supramencionado, que criou ento os pilares, diramos as traves mestras porque
deve passar a organizao e funcionamento da Administrao Pblica, retirandolhe da situao paralisante, pouco motivada e ineficaz nos seus resultados e
procurando nutri-la a necessria moralidade e devolv-la a boa imagem social
perdida entre os sons do tempo.
Por isto a reforma administrativa que se torna mais visvel a partir de 1994, tal
como de resto a prpria a Administrao Pblica, devia ser entendida como um
instrumento que auxilia e incentiva nas suas aces e procedimentos a economia
nacional, atrai e reconhece a utilidade da participao dos cidados na vida
administrativa assim como infunde neles a confiana e credibilidade pela
moralidade justeza da sua actuao e operacionalidade.
S neste sentido ela pode compaginar-se com os princpios de Estado
Democrtico de Direito, estabelecidos pela Lei de Reviso Constitucional, que
assentam na melhoria dos direitos, liberdade e garantias dos cidados,
desenvolvimento e justia social, sem prejuzo do exerccio da autoridade pblica,
ordem e segurana nacional.
Objectivo da Reforma Administrativa
A reforma administrativa visou alcanar os seguintes objectivos:
1 Elevao crescente e global do respeito Lei na organizao, funcionamento
e exerccio da actividade administrativa
2 Adopo de uma poltica racional e qualificada de recursos humanos para a
Administrao Pblica nos domnios do emprego, formao profissional,
remunerao, motivao e carreira dos funcionrios e agentes administrativos,
com reconhecimento do mrito
3 Institucionalizao e aperfeioamento contnuo das estruturas e meios do
poder local atravs da adopo de formas eficazes de descentralizao territorial e
por servio, obedecendo especialmente aos imperativos do desenvolvimento
socioeconmico e as particularidades locais
4 Racionalizao das estruturas dos servios pblicos e da utilizao dos meios
humanos, financeiros e materiais da Administrao Pblica, modernizando-a com
9

meios tecnolgicos com vista a apoiar e facilitar a gesto e deciso clere e

segura
5 Moralizao, responsabilizao e controlo da actividade da Administrao
Pblica e dos funcionrios e agentes administrativos
6 Aperfeioamento e clarificao dos procedimentos bem como a simplificao e
aligeiramento dos circuitos e mecanismos da Administrao Pblica, em especial
dos rgos e servios ligados as esferas econmica e social
7 Definio e delimitao dos nveis de competncia e responsabilidade entre os
rgos administrativos centrais, provinciais e municipais
8 Institucionalizao de mecanismos e estilos eficazes de coordenao e
colaborao entre os rgos da Administrao Pblica a todos os nveis
9 Descentralizao e desconcentrao criteriosa e progressiva, a luz das
condies existentes, das atribuies e competncias dos rgos centrais de
forma a melhor aproximar a Administrao dos cidados
10 Aplicao de solues descentralizadoras na organizao e funcionamento
da Administrao Pblica eficaz, de qualidade e eficiente, como forma de garantia
de participao democrtica dos cidados na vida pblica
11 Institucionalizao efectiva do sistema de fiscalizao e controlo das contas
do Estado
12 - Criao de leis quadros em sectores fundamentais do domnio econmico,
social e cultural, que devero estabelecer as funes atribuies, competncias e
responsabilidades dos rgos centrais e do poder local.
O programa, para alm da consagrao geral estabeleceu ainda tarefas
especficas que devem ser observadas na execuo das aces de reforma a
nvel dos rgos representativos locais do Estado, dada a tendncia do
desenvolvimento socioeconmico do pas que apontava para uma autonomizao
e interveno do poder local na direco, execuo e acompanhamento das
tarefas relacionadas com a vida econmica, social e comunitria das populaes.
Essa tendncia consubstanciada no aumento que se quer, cada vez mais real de
medidas de desconcentrao e descentralizao administrativa permitir acentuar
o papel mais decisivo do poder local na tarefa de edificao econmica e social do
pas e por conseguinte explorar as imensas potencialidades que a vida local
apresenta e que podem e devem ser reconhecidas e aproveitadas pelo prprio
Estado e pela comunidade no seu conjunto.
Da que, sem prejuzo da melhoria dos mecanismos de tutela entre os rgos
10

centrais e locais, em particular nos domnios inspectivo e correctivo, reconhece-se

como objectivo, na execuo das aces de reforma a nvel dos rgos locais as
seguinte medidas:
1 - Deixar que os planos organizativos e administrativos, no funcionamento das
escolas de nvel no superior, as creches, centros de sade, cemitrios,
mercados, bibliotecas, servios de recolha de lixo, de abastecimento de gua,
iluminao pblica, de embelezamento e conservao de stios e locais pblicos,
sejam acompanhados a nvel local pelos respectivos rgos
2 - Zelar pela actividade lcita dos estabelecimentos comerciais de mbito local
3 - Proceder ao recenseamento e registo peridico das populaes residentes,
visitantes e ausentes, dos Municpios
4 - Garantir a segurana pblica, a preveno, registo dos acidentes de viao e
campanhas de educao rodoviria, a preveno, registo e combate dos actos
criminosos
5 - Controlo e ordenamento da auto-construo, conservao, abertura e
melhoramento de estradas, ruas e passeios, conservao da higiene nas praias e
dos mictrios pblicos
6 - Cobrana de imposto, taxas e contribuies especiais de mbito local
7 - Institucionalizao das Comisses de Moradores, como organizao de base
territorial afim de puderem participar de maneira activa na efectivao de tarefas
comunitrias em colaborao com os rgos e servios Municipais ou Comunais
8 - Reconhecimento da parceria e da autonomia das Autoridades Tradicionais, na
identificao e resoluo dos problemas da comunidade.
No fundo tudo isto passaria por conceder uma interveno mais activa dos rgos
executivos locais nas funes de direco, orientao e execuo da vida das
comunidades como meio de conferir maiores benefcios as respectivas
populaes. Os municpios e as comunas devem constituir-se no escalo
administrativo de base para a edificao real do poder local e as instituies de
servio pblico local mais participativa, devendo o escalo Provncia ser o
elemento de orientao, equilbrio e coordenao daqueles no mbito do
respectivo territrio.
As responsabilidades dos Municpios e Comunas na gesto e execuo das
tarefas do poder local dependem muito da sua insero urbana ou rural. Os
municpios rurais amide so chamados a resolver quase por si s as varias
solicitaes da vida econmica e social no respectivo territrio, enquanto que os
municpios urbanos e em especial os das grandes cidades, em regra, a aco
11

executiva e de acompanhamento assumida em grande medida pelos servios e

estruturas dos Governos Provinciais quando no mesmo pelos rgos centrais da
Administrao.
Naturalmente que esta situao leva a que os municpios se demitam na prtica
de certas responsabilidades como higiene, sade, sanidade, educao e ensino,
proteco e segurana social, servios comunitrios, etc, e da execuo de vrias
tarefas que lhes so prprias ou que por terem lugar no seu territrio devem, de si
merecer o devido acompanhamento quanto mais no seja porque, em geral, os
interesses a eles subjacentes ser o contedo da verdadeira razo de ser dessa
circunscrio territorial e dos seus rgos.
b) As medidas executrias da Programa
As condies existentes para a aplicao dos vrios programas e projectos em
que se vai traduzir a materializao da Reforma Administrativa, encontraram um
cenrio objectivo e subjectivo de maiores dificuldades em todo os domnios da
vida administrativa, levando ao surgimento de muito pontos de estrangulamento
na execuo dos programas.

A Reconverso de Carreiras

A Lei 17/90 de 20 de Outubro, estabeleceu nos artigos 18. a 22. os princpios

gerais sobre a gesto do pessoal, tendo ai se estabelecido que os indivduos que
ingressam na Administrao Pblica com carcter profissional fica assegurado o
direito a carreira. At a altura do surgimento deste diploma no existia um sistema
de carreira na funo pblica angolana, os ingressos e enquadramentos eram
feitos ao abrigo da Lei n. 8/81 de 26 de Outubro.
A instituio deste sistema d-se em 1990, tendo sido ano depois regulamentada
pelo Decreto n. 24/91 de 29 de Junho, que cria a estrutura das carreiras e dos
regimes de carreiras do regime geral da funo pblica, quer a nvel central como
local. Definiu-se ento que o desempenho de funes pblicas que correspondam
as necessidades permanentes e prprias dos servios devem ser assegurada por
pessoal em regime de carreiras ao passo que aquelas que no correspondem
devem ser asseguras por pessoal em regime de emprego, admitidos por via do
contrato administrativo de provimento ou contrato de trabalho a termo certo.
Criam-se dois grupos de carreiras na Administrao Pblica, as do regime geral e
as do especial, que integra apenas o pessoal tcnico a quem compete assegurar
funes cuja a natureza e especificidade devem ser prosseguidas por um
agrupamento de pessoas especializadas e inseridos numa carreira criada para o
efeito.
As carreiras estruturam-se em verticais e horizontais, sendo as primeiras aquelas
12

que integram categorias com o mesmo contedo funcional mas diferenciadas em

exigncias, complexidade e responsabilidade. As horizontais so aquelas que
integram categorias com o mesmo contedo funcional e onde a mudana de
categoria corresponde apenas a maior eficincia na execuo das respectivas
tarefas.
Fazem parte das carreiras verticais, a carreira tcnica superior, a carreira tcnica e
a carreira tcnica mdia e das horizontais a carreira administrativa e a carreira do
tesoureiro, motorista, telefonista, auxiliar administrativo, auxiliar de limpeza,
operrio qualificado e no qualificado. O ingresso para cada uma destas carreiras
feito na categoria de base e mediante concurso pblico de ingresso, respeitado
que estejam as exigncias de carcter acadmico, da vaga e da quota atribuda.
Desta sorte se quisermos por exemplo ingressar para a carreira tcnica mdia,
temos que ter concludo o ensino mdio (12 classe) e participar e ficar aprovado
num concurso pblico aberto para o efeito.
Todavia porque a administrao tinha j consigo um nmero considervel de
funcionrios e trabalhadores, precisava criar as bases de transaco do pessoal
existente do antigo regime para o sistema de carreiras criado em 1991. Para o
efeito o Governo reunido em Conselho de Ministro aprovou em 1994 as Base
Gerais para a reconverso de carreiras (Decreto n. 24/94 de 24 de Junho).
Os desafios em matria de reforma e modernizao administrativa que o Governo
definiu no seu programa em relao a gesto dos recursos humanos, exigiram
uma efectiva implementao do estabelecido pelo Decreto n. 24/91 de 29 de
Junho.
O diploma, insere no tecido do funcionalismo pblico em Angola o regime de
carreiras atravs de um processo de reconverso de carreiras cujo objectivo era
proporcionar aos funcionrios pblico um ingresso transparente nas carreiras
superiores, promoes meritrias e um desempenho devidamente retribudo.
A reconverso de carreiras abrangeu todos os funcionrios pblicos em efectivo
servio na Administrao Central e Local do Estado e seus servios dependentes
e numa primeira fase procedeu a reconverso para o regime geral e depois numa
segunda fase a reconverso para o regime especial.
O processo de reconverso de carreiras consistia na integrao
funcionrios da Administrao Pblica, enquadrados nas categorias
estabelecidas pela Lei n. 8/81 de 26 de Outubro, no regime
estabelecido pelo Decreto n. 24/91, mediante a observncia
definidos pelo Decreto n. 24/94.

de todos os
ocupacionais
de carreiras
dos critrios

O processo de transaco dos funcionrios pblicos para as novas carreiras da

funo constantes do Decreto n. 24/91 tinha como base as habilitaes literrias
e o tempo de servio na administrao pblica. Em relao ao tempo de servio,
13

era contabilizado tambm o trabalho prestado no perodo colonial, no sector

empresarial pblico e nas organizaes scias e massas ento equiparadas a
empresas pblicas.
Desta forma os funcionrios que possuam o grau acadmico de licenciado,
transitavam para carreira tcnica superior e o seu enquadramento numa das
categorias da carreira, dependia do seu tempo de servio e do tempo da aquisio
do grau de licenciado.
Os mais antigos e formados a mais tempo iam ocupando as categorias cimeiras e
os menos antigos e formados a menos tempo os lugares posteriores. Mas nem
todos os funcionrios que transitam para a carreira superior eram na altura
licenciados.
A Administrao Pblica permitiu a titulo excepcional, que determinados
funcionrios embora no sendo tcnicos superiores pudessem ascender a carreira
superior, nesta situao estavam aqueles funcionrios que no sendo licenciados,
tinham sido equiparados tcnicos superiores e estavam em efectivo servio na
administrao h mais de 10 anos ou 6 anos nesta equiparao; e aqueles
funcionrios que tinham o grau de bacharel e que possuam mais de seis anos de
efectivo servio no mnimo.
Contudo o diploma como contrapartida da excepo admitida, estabeleceu um
limite de promoo aos funcionrios que transitaram excepcionalmente para
carreira tcnica superior, tendo se definido que os funcionrios que no possuem
os requisitos para a transio na carreira tcnica superior lhes vedada a
promoo para alm da categoria de tcnico superior principal enquanto no
reunirem os requisitos necessrios, no caso a licenciatura em primeiro lugar, a
avaliao de desempenho e a permanncia de trs anos consecutivos na
categoria em terceiro lugar.
O que se disse em relao aos tcnicos superiores vale mutatis mutandi para
compreenso das bases de transio para a carreira tcnica, tcnica mdia,
administrativa e outras. Tambm aqui a transio tinha como requisitos o grau
acadmico, o tempo da sua aquisio e o tempo de servio na funo pblica,
sem prejuzo das excepes que a cada carreira se estabeleceu.
Este processo de reconverso de carreiras, dirigido pelo Ministrio da
Administrao Pblica, Emprego e Segurana Social MAPESS, tinha na sua
tramitao os seguintes passos:
1 - A entidade coordenadora emitia as fichas de reconverso, onde devia constar
todo o histrico do funcionrio e a categoria proposta
2 - Esta ficha era preenchida pelo funcionrio ou pelos servios dos recursos
humanos de cada organismo e remetido aos Grupo Permanente Provincial para a
reconverso de carreiras criados para o efeito, com os documentos comprovativos
14

em anexo, nomeadamente certificado de habilitaes literrias, declarao de

contagem do tempo de servio, copia do Bilhete de Identidade e outros
3 - Os Grupos Permanentes Provinciais em colaborao com os servios dos
recursos humanos do respectivo organismo, procediam ao tratamento manual ou
informtico dos dados dos funcionrios e produziam no prazo de 90 dias a lista de
reconverso provisria e afixavam em local acessvel para conhecimento dos
funcionrios
4 - Os funcionrios tinham 60 dias para reclamar das categorias constantes das
listas provisrias
5 - Findo este prazo a Grupo Permanente Provincial enviava a cpia digital dos
dados da reconverso na respectiva Provncia, para o Grupo Permanente de
Acompanhamento do Processo de Reconverso de Carreiras que emitia com base
nos dados recolhidos as listas definitivas. Estes grupos dependiam da Comisso
Interministerial para a Reforma Administrativa, criada pela Resoluo n. 2/94 de 3
de Fevereiro, coordenada pelo Ministro da Administrao Pblica, Emprego e
Segurana Social.
Para produo das listas definitivas, havia se criado na dependncia da Direco
Nacional da Administrao Pblica uma equipa encarregue de introduzir no
sistema informtico na base de dados dos funcionrios reconvertidos todos os
dados constantes das fichas de reconverso de carreiras. O sistema informtico
estava preparado para fazer a reconverso automtica, dito de outro modo,
bastava introduzir os dados que o sistema apresentava logo a nova categoria do
funcionrio e o seu correspondente nmero da reconverso, o CIF Cdigo de
Identificao dos Funcionrios.
Trs anos depois (1994 - 1997) a Administrao Pblica, havia concludo o
processo de reconverso, que abranger a grande maioria dos funcionrios do
pas. claro que muitos poucos ficaram fora do processo e as razes so varias,
ou porque os servios de recursos humanos no remeteram a ficha do funcionrio,
ou porque o funcionrio estava no exterior do pas em misso de servio ou ainda
porque o funcionrio se encontrava sob cativeiro das foras inimigas atendendo a
situao de guerra que o pas vivia naquela poca. Outros muito como natural
reclamaram das suas novas categorias.
O Decreto n. 70/97 de 3 de Outubro que pe fim ao processo geral de
reconverso de carreiras, obrigava que os funcionrios fossem providos por meio
de despacho para as carreiras e categorias para as quais foram reconvertidos,
tendo se estipulado o prazo de 30 dias para emisso dos respectivos despachos.
Em relao aos funcionrios dos rgos centrais e dos institutos pblicos, a
competncia cabia aos distintos Ministros e a nvel local cabia aos Governadores
proverem os seus os funcionrios.

15

O termo do processo, tal como fizemos referncia, no invalidou que o MAPESS

atendesse casual e pontualmente reclamaes de m reconverso, nem pedidos
de reconverso a ttulo excepcional1. Este processo consumiu compreensivamente
no todo mais tempo que o processo de reconverso geral, tendo se estendido de
1997 at princpios de 2005.
A reconverso a titulo excepcional era admitida nos seguintes casos:
1 - Funcionrios que se encontravam sob cativeiro das foras inimigas
2 - Funcionrios que estavam em situao de refugiados nos pases vizinhos do
territrio de Angola
3 - Funcionrios que se encontravam em misso de servio no exterior ou em
organismos militares ou paramilitares
4 - Funcionrios em frequncia de curso superior ou em tratamento mdico no
exterior, autorizados pelos servios
5 - Funcionrios que se encontravam no gozo de uma licena ilimitada
As reclamaes de m reconverso resultavam normalmente das seguintes
situaes:
1 - Preenchimento defeituoso dos dados dos funcionrios por parte dos
respectivos servios de recursos humanos
2 - Falta de envio dos documentos comprovativos dos dados constantes nas
fichas de reconverso
3 - Remea de dados ou documentos falsificados, sobre tudo os certificados de
habilitaes literrias e declaraes de contagem de tempo de servio.
1

16

Exemplificando: vamos supor que um funcionrio tcnico superior encontrava-se na altura da

reconverso de carreiras em exerccios de funes numa organizao internacional e por l permaneceu
at 2005. Ao regressar para a Administrao Pblica, o servio dos recursos humanos ter serias
dificuldades para o enquadrar desde logo porque no foi reconvertido e por conseguinte no se sabe em
que categoria lhe vamos enquadrar. Para o efeito s ser possvel enquadrar justamente o funcionrio, se
procedermos a uma reconverso excepcional, desta forma vamos regressar a 1997 (ano do fim do
processo) e, com o tempo de servio associado com o tempo da aquisio do ttulo acadmico, enquadrlo na carreira e na categoria correspondente se tivesse sido reconvertido naquela altura. S aps este
exerccio a ser feito pelo MAPESS, o funcionrio estaria em condies de regressar ao exerccio de
funes na Administrao Pblica. Outras vezes no possvel proceder a tal acto, to s porque o
funcionrio fica gravemente afectado. Assim supondo que aquele funcionrio na altura em que foi
trabalhar para a organizao internacional tinha apenas concludo o ensino mdio, entretanto o tempo que
l esteve tratou tambm de aumentar a sua qualificao acadmica tendo concludo a licenciatura, ao
regressar para a Administrao Pblica, ficaria prejudicado na carreira se tivermos que proceder antes do
seu enquadramento a uma reconverso a titulo excepcional de onde resultaria a categoria de tcnico mdio
de 2 classe por exemplo, quando em boa verdade o funcionrio j tcnico superior. Nestes casos
procede-se a um enquadramento direito do funcionrio para a categoria tcnica superior de 2 classe.

A Reconverso Especial

A reconverso geral dos funcionrios pblicos, seguiu-se a reconverso especial

dos funcionrios daqueles organismo que pela sua actividade tinham ou tm um
regime de carreiras distinto do regime geral da funo pblica (artigo 6. do
Decreto 24/91), tal o caso da Sade, Educao, Justia, Procuradoria Geral da
Repblica, Inspeco, Diplomatas, etc. Este segundo momento da reconverso
era e ainda coordenado pelos respectivos servios, que cadastram e gerem as
categorias especiais correspondentes aos seus funcionrios.
Ao MAPESS, que intervinha apenas na fase da aprovao das bases de transio
e da remea dos processo ao Ministrio das Finanas - Direco Nacional do
Oramento, para efeitos de insero no aplicativo informtico de processamento
de salrios da nova categoria do funcionria resultante do processo de
reconverso especial, cabia o apoio metodolgico e tcnico aos servios na
execuo desta tarefa.
A reconverso especial, contrariamente a geral contnua, significa que se a
complexidade, a natureza e a especificidade do servio assim o exigir pode se
criar uma nova carreira especial. Ao ser aprovada uma nova carreira
consequentemente aprova-se tambm as bases de transio para enquadramento
do pessoal j existente naquele servio, nisto resulta a reconverso especial.
Portanto so os organismo a que a carreira especial diz respeito a quem cabe
coordenarem o processo e consequentemente a estes que cabe resolverem as
reclamaes ou outros litgios resultante do processo, sem prejuzo da interveno
do MAPESS, naquilo que for estritamente necessrio, enquanto rgo gestor dos
recursos humanos da Administrao Pblica tomado na sua globalidade.
O enquadramento para as carreiras do regime especial obedece tal como na geral
tambm os nveis acadmicos2, assim quem tcnico superior no regime geral
tambm tcnico superior no regime especial, a grande diferena entre os dois
regime esta na designao da categoria e nos requisitos para promoo ou
progresso. Se no regime geral a categoria de ingresso na carreira tcnica
superior categoria de tcnico superior de 2 classe; No regime dos oficiais de
justia a categoria de ingresso na carreira tcnica superior categoria de
conservador-adjunto. Na carreira de investigao cientifica, estagirio de
investigao; No regime inspectivo, inspector tcnico superior de 2 classe; No
regime dos professores universitrios, assistente estagirio; Na carreira mdica,
medico interno geral, e assim por diante.
Do mesmo modo os requisitos de promoo e de progresso no regime especial
2 Entre ns a formao profissional ainda no requisito suficiente para eleitos de provimento dos
funcionrios numa categoria nova. Em alguns organismos a formao profissional funciona como condio
para efeitos de promoo ou nomeao em cargos de chefia. assim por exemplo nos servios da educao e
da inspeco.

17

distingue-se do regime geral. Neste basta o tempo exigido de exerccio continuado

na categoria que varia de trs a cinco anos, avaliao de desempenho com a
classificao no mnimo de bom e aprovao em concurso aberto para o efeito. No
regime especial, estes requisitos acrescem normalmente conforme o servio, uma
formao especializada, apresentao de trabalho, ou exerccio de funes em
diferentes postos de trabalho.
A titulo exemplificativo tomamos aqui o assistente da carreira do Professor
Universitrio, que mesmo estando trs anos nessa categoria com uma avaliao
de desempenho de muito bom, no pode ser promovido a categoria de Professor
Associado, por se ter como requisito para ascenso a esta categoria tambm o
grau acadmico de Mestre. Situao similar podemos encontrar no regime da
sade, onde s promovido a medico interno geral o medico complementar que
tiver exercido as suas funes durante determinado tempo nos hospitais do
segundo grau, com boa avaliao e aprovado em concurso.
Um dos grandes benefcios do processo geral de reconverso de carreiras, foi
permitir saber quantos somos, onde estamos, e como estamos distribudos em
termos de carreira e categoria. Ora por conseguinte estas informaes estatsticas
determinaram o surgimento do plano do Plano Nacional de Formao dos
Funcionrios Pblicos. No fundo o maior beneficio do processo de reconverso de
carreiras foi criar a slida base para implementao de todos outras tarefas que
compem o programa de reforma administrativa

O Plano Nacional de Formao dos Funcionrios Pblicos

Culminado o processo de reconverso de carreiras, feito o diagnostico das

necessidades de formao e a localizao dos funcionrios, o Estado estava em
condies de cumprir com outra tarefa do processo de reforma e optou pela
poltica de qualificao e profissionalizao dos funcionrios pblicos e agente
administrativos permitindo a melhor implementao do sistema de carreira,
remunerao e reconhecimento do mrito.
O Plano Nacional de Formao dos Funcionrios Pblicos fazia parte do
Programa de Formao, Qualificao e valorizao dos quadros da Funo
Pblica, que a par do plano de formao contemplava ainda o Plano de
Reconverso Profissional.
1 - O Plano nacional de Formao dos Funcionrios Pblicos, tinha como grande
objectivo aperfeioar e qualificar tecnico-profissionalmente, dos cerca de 195.786
funcionrios pblicos sados do processo de reconverso com maior nfase para
as carreiras no tcnica (Administrativos, Tesoureiros, Auxiliares Administrativos,
etc.) onde estavam localizados a maioria esmagadora dos funcionrios pblicos
O perfil dos recursos humanos oriundo do processo de reconverso, evidenciava
em termos de grupo de pessoal que 38,6% ou seja 75.599 era constitudo por
18

pessoal auxiliar, de entre motoristas, telefonistas, auxiliares administrativos,

operrios qualificados, operrios no qualificados e auxiliares de limpeza.
Desse grupo profissional, os auxiliares administrativo integram o maior nmero de
efectivos com 43% (32.514), seguido do grupo de pessoal operrio e auxiliar de
limpeza com 29% (22.155) e 24% (18.526), respectivamente.
O segundo maior grupo era o do pessoal administrativa com 34,6% (67.651), dos
quais 55% (37.319) eram escriturrios dactilgrafos, esta que to somente a
categoria mais baixa da carreira administrativa (artigo 21. do Decreto n. 24/91 de
29 de Junho). O grupo tcnico mdio aparecia com 23% (45.069) dos efectivos.
O quadro apresentava alguma preocupao no grupo de pessoal tcnico e tcnico
superior considerados importantes para a renovao, criao e disseminao de
mtodos que contribuam para o desenvolvimento da Administrao Pblica, que
representam apenas 3% e 5% ou seja, 664 e 6.803 funcionrios respectivamente.
Perante esta descrio facilmente se conclui que o perfil dos recursos humanos da
funo pblica apresentava algumas distores relativas, por um lado, a
desproporcionalidade do pessoal em algumas carreiras, designadamente as
carreiras no tcnicas (tambm por nos chamada de carreiras de base) e, por
outro, um baixo nvel de escolaridade provocando como consequncia, uma
desproporcionalidade na taxa de tecnicidade e ainda, a carncia de pessoal
qualificado nos nveis intermdios e superiores da estrutura de carreiras da funo
pblica.
Reala-se que do total dos efectivos da funo pblica, apenas 3,5% possuam
licenciatura, 21% possuam a escolaridade obrigatria, enquanto cerca de 30%
(58.977) possua escolaridade inferior obrigatria, na altura correspondente a 6.
classe.
As severas limitaes em termos de recursos humanos constitui um importante
constrangimento realizao e consolidao das reformas institucionais e ao
desenvolvimento da economia de Angola. Acresce que com a gradual criao do
mercado de trabalhado do sector empresarial pblico e privado, ouve um xodo
considervel de quadros do sector pblico administrativo para aqueles sectores,
alias, como amide vem acontecendo.
Da a necessidade de qualificar os funcionrios e agentes da funo pblica,
atravs da formao contnua e da reciclagem, certo de que a formao constitui
um vector importante das reformas, um instrumento catalizador para a aplicao
correcta das medidas que se pretende imprimir na Administrao Pblica.
O Plano de Formao tinha os seguintes objectivos:
1 - Propiciar uma formao que garanta a sustentabilidade das medidas de
reforma e modernizao administrativa

19

2 - Contribuir para o desenvolvimento da capacidade institucional de gesto e

analise tcnica no seio dos servios
3 - Reforar a capacidade de formulao, analise e implementao de politicas
pblicas
4 - Qualificar os funcionrios abrangidos pelo programa de reconverso
profissional
5 - Melhorar progressivamente o desempenho dos funcionrios e agentes bem
como a qualidade dos servios prestados comunidade
6 - Melhorar a qualidade das instituies e a capacidade de aco da
Administrao Pblica
7 - Criar uma base de documentao, de investigao e de pesquisa para o
aperfeioamento constante dos servios da administrao.
8 - Reforar a capacidade institucional do Instituto Nacional de Administrao
Pblica para o exerccio das funes nos domnios da formao, investigao e
pesquisa.
A execuo dos objectivos do programa foi confiada ao Instituto Nacional de
Administrao Pblica - INAP3, criado em 1994 pelo Decreto n. 29/94 de 29 de
Julho, sob tutela do Ministrio da Administrao Pblica, com o objectivo de
contribuir no ensino, investigao cientifica, consultoria e assessoria tcnica para
o aperfeioamento e modernizao da Administrao Pblica. Na execuo das
tarefas de formao o INAP, socorria-se dos seus Ncleos Locais de Formao e
para determinadas situaes recorria a colaborao de instituies de formao
nacionais ou internacionais.
O Plano Nacional, pretendia formar um total de 24.5000 funcionrios pblicos,
num prazo de 5 anos, e comportava as seguintes componentes:
a) Curto prazo: formao, reciclagem e superao profissional dos funcionrios
pblicos em geral, atravs de curso como, gesto de pessoal, economia pblica,
procedimento administrativo, modernizao e racionalizao administrativa,
legislao da funo pblica, concursos, avaliao de desempenho, mobilidade de
pessoal, atendimento ao pblico, arquivos, secretariado, protocolo, tcnicas
administrativas, informtica, lnguas.
b) Mdio prazo: criao, em articulao com a Universidade Agostinho Neto, de
uma especializao em Administrao Pblica, para funcionrios pblicos com
habilitaes acadmicas de nvel superior (licenciatura, mestrado ou
doutoramento), excluindo facultativamente aqueles que tenha feito a sua formao
3 Actualmente revogado pelo n. 37/08 de 9 de Junho, que cria a Escola Nacional de Administrao.

20

superior ou ps graduao nesta rea. O objectivo era formar em dois anos 30

licenciados j ao servio da Administrao Pblica.
c) Longo prazo: investigao e pesquisa no domnio da administrao pblica.

Fragilidade do Plano

A grande crtica endossada ao Plano de Formao, prendeu-se com a ausncia

de seu sistema de avaliao. O Plano no mostrou como iria avaliar as aces
realizadas. Chegado ao fim do prazo estipulado para sua vigncia, no se
consegui apurar se foram formados os funcionrios constantes do plano, se
atingiu-se o nmero desejado e qualidade requerida, o que ficou por seu feito, os
estrangulamentos do plano, que melhorias se registaram nos servios fruto do
plano de formao dos funcionrios, que efeitos repercutiram-se directamente ao
utente pblico, enfim um sem numero de indicadores que ficaram sem ser
respondido tudo porque no se cuidou de avaliar sistematicamente o Plano.
Na verdade o Plano de Formao dos funcionrios viu-se frustrado. A sua
execuo estava aqum de cumprir os seus objectivos na medida em que as
aces de formao se limitavam em grande medida na capital do pas e amide
sem a qualidade que impunha. No resto das provncias realizavam-se timidamente
algumas formaes, nem sempre correspondente com as necessidades efectivas
dos servios. Formava-se sem se atender o perfil do funcionrio nem as
exigncias do servio.
A experincia foi tal mal sucedida que hoje o Governo, decidiu proceder a um
desenvolvimento institucional do INAP, atravs da sua transformao em Escola
Nacional de Administrao ENAD4, redireccionando o vis da formao dos
funcionrios pblicos e agentes administrativos, para elevao da qualidade das
competncias profissionais dos altos servidores pblicos, sobretudo aqueles que
exercem funes de gesto.
O plano de criao da ENAD surge num contexto em que no sector pblico
administrativo vive-se, em alguns casos, um deficit de viso, impulso e
pragmatismo, verificando-se que em muitos rgos do Estado prevalece a
chamada mera administrao domstica, caracterizada pelo forte controlo dos
procedimentos e da aplicao da legislao, em vez do recurso tambm s
tcnicas de gesto, planeamento estratgico, programao oramental, gesto de
pessoal, avaliao dos servios e da satisfao dos utentes, adaptabilidade dos
meios aos objectivos essenciais traados e criao cultura organizacional.
A necessidade do reforo na formao dos gestores, tcnicos e altos responsveis
4 A ENAD e uma pessoa colectiva de direito publico com natureza de empresa publica, cuja misso e viso
contribuir para o fortalecimento das competncias das instituies dos sectores publico e privado e afirmar-se
pela qualidade e resultados do seu trabalho com agente activo e influente da modernizao dos processos de
gesto.

21

dos sectores administrativo e empresarial, constituem a principal razo do

alargamento do mbito de actuao da ENAD, a quem foi atribuda tambm uma
vocao voltada a pesquisa, formao e consultoria com vista ao desenvolvimento
do pas.

O Plano de Reconverso Profissional na Funo Pblica

A par do Plano de Formao dos funcionrios existia o Plano de Reconverso

Profissional na Funo Pblica, que traduzia-se num conjunto de tarefas com vista
a melhorar a qualidade dos servios pblicos, adaptando os efectivos s
exigncias de qualidade e eficincia do Estado e retirando mediante avaliao de
desempenho os servidores pblicos que revelam inaptido para o exerccio do
servio pblico.
O Estado, reconhecendo o pesado nmero de funcionrios nas carreiras no
tcnicas aprovou ento este programa que tinha como principal objectivo reduzir o
nmero de funcionrios no tcnicos na administrao pblica, sem contudo
deix-los desempregado. Por isto contemplava no programa, formao e quite de
trabalho para fomento do auto emprego, para os funcionrios que se revelariam
inaptos funo pblica.
Este programa destinou-se apenas aos funcionrios integrados nas carreiras no
tcnicas, administrativos, auxiliares e operrios, observado o requisito da idade e
cuja avaliao no era satisfatria. Cabia aos titulares dos respectivos organismos
aplicarem as medidas da reforma profissional, com o mximo de autonomia,
iseno e imparcialidade, cumprida as fases de sensibilizao, identificao dos
funcionrios a reformar e desvinculao efectiva.
A meta era reduzir numa primeira fase em 20%, os funcionrios integrados nas
referidas categorias num perodo de 3 anos.
A reconverso podia operar-se por via da reforma ordinria - destinada queles
que tinham 60 anos de idade ou trinta e cinco anos de servio; Reforma
Antecipada - para aqueles que tinham idade situada entre os 50 e 59 anos;
Desvinculao mediante compensao - destinada aqueles funcionrios cuja
idade se situa entre os 30 e 49 anos e; Auto-emprego destinado queles
funcionrios com idade compreendida entre os 18 e 29 anos de idade.

O Sistema Integrado de Gesto dos Recursos Humanos SINGERH

Uma outra tarefa no domnio da reforma administrativa, foi a criao do SINGERH

por meio do Decreto n. 1/02 de 24 de Janeiro, dentro da ideia reformista de
racionalizao das estruturas dos servios pblicos e da utilizao dos meios
humanos, financeiros e materiais da administrao pblica, modernizando-a com
meios tecnolgicos com vista a apoiar e facilitar a gesto e decises cleres e

22

seguras.
O SINGERH foi criado para garantir a uniformidade e eficincia da gesto de
recursos humanos e responder s necessidades de planificao, coordenao,
execuo e controlo das respectivas actividades em funo das directrizes
governamentais. Pretendeu-se que o sistema se constitusse na base de dados
mais completa para gesto dos recursos humanos na funo pblica, fornecendo
dados actualizados sobre o pessoal na administrao pblica e servir de base de
produo de dados para emisso das folhas de salrios.
Atravs do SINGERH podemos saber e sempre actualizar, os dados pessoais do
funcionrio, data do seu ingresso, formaes realizadas, cadastros disciplinar,
cargos exercidos, situao do vnculo jurdico (saber se funcionrio ou agente,
est no activo, de ferias ou em licena), promoes, remunerao e subsdios,
portanto o SINGERH conferi ao gestor dos recursos humanos e outras entidades
interessadas um conjunto de dados preciosos sobre os funcionrios, agentes
administrativos e outros trabalhadores da Administrao.
Este banco de dados centralizado integra cinco subsistemas, designadamente o
subsistema de informaes de recursos humanos (SINFORH); o subsistema de
recrutamento e seleco; o subsistema de apoio gesto de carreiras e
remuneraes; subsistema de desenvolvimento profissional e o subsistema de
administrao de pessoal.
O primeiro uma base de dados que trata de toda e qualquer informao dos
recursos humanos a nvel central ou local, como dados pessoais, habilitaes
acadmicas e profissionais, idiomas, agradado familiar; O segundo destina-se a
desenvolver processos de busca, atraco, seleco e admisso de candidatos
com perfis adequados para provimento de lugares vagos; O subsistema de
carreiras e remuneraes, coordena os processos de movimentao de pessoal
nas carreiras, estudos sobre novos benefcios, regalias ou incentivos bem como o
desenvolvimento de normas metodolgicas de dimensionamento e controlo do
quadro de pessoal e oramental.
O quarto subsistema, facilita o levantamento das necessidades de formao,
avaliao de desempenho profissional, planificao de estgios, seminrios e
intercmbios que visem a criao ou aperfeioamento da competncia tcnica e
profissional de forma a atender as necessidades de racionalizao, eficcia e
eficincia das unidades de servio e garantir a evoluo funcional dos funcionrios
nas respectivas carreiras.
O quinto e ltimo subsistema, permite a execuo de actividades administrativas
relacionadas com gesto corrente, registo e recuperao de informao e
documentao legal ou individual, em ficheiros convencionais ou sistemas
informatizados, controlo e registo de efectividades, aposentao do funcionrios,
desvinculao, enfim um conjunto de tarefas de apoio a gesto dos recursos
humanos.
23

Neste processo os gestores de recursos humanos tem um papel importante, pois

deles dependem as informaes que alimentam o sistema, o mesmo dizer que
se eles no introduzirem as informaes mais recentes sobre o pessoal, o sistema
fica desactualizado. Por exemplo se um funcionrio foi transferido, ou encontra-se
de licena ou eventualmente j est em regime de aposentao e o gestor no
introduzir esta informao, o sistema gera um dado incorrecto quando lhe for
solicitado informao a respeito do funcionrio em causa. Nos termos do diploma
de criao esta alimentao feita a partir das bases de dados sectoriais
implementadas ou a serem implementadas nos respectivos servios dos recursos
humanos quer da administrao central como da local
A gesto central do sistema SINGERH foi confiada ao MAPESS, atravs da sua
Direco Nacional de Administrao Pblica (DNAP) na qualidade de rgo gestor
dos recursos humanos da administrao pblica. Dentre outras funes incumbe a
DNAP administrar, conceber e implementar os procedimentos de segurana e de
controlo dos acessos s bases de dados de forma a garantir a integridade das
informaes e impedir o acesso s mesmas por pessoas ou instituies no
autorizadas.
Um facto de realce no sistema SINGERH, tem haver com o direito do funcionrio
ou o agente administrativo tomar conhecimento do contedo dos registos que lhes
digam respeito e das subsequentes alteraes, podendo tambm exigir a
rectificao dos dados ou a sua actualizao mediante apresentao de
documentos comprovativos. Desta forma para alm do sistema torna-se mais
participativo, o funcionrio confere-lhe maior veracidade e actualidade. Por outro
lado esto os rgos gestores do sistema e seus utilizadores proibidos de usarem
as informaes obtidas para tarefas ou actividades no compreendidas do
sistema.
Apesar de ter sido concebido para num curto espao de tempo a Administrao
beneficiar da ligeireza do sistema, at ao momento o SINGERH vive apenas de
experimentos, no tendo ainda apresentado algum resultado palpvel em
conformidade com os objectivos, representando para os cofre do Estado mais
gastos do que ganhos ao longo destes seis anos de criao.
A debilidade do SINGERH, alias, como de resto da grande maioria dos programas
do Governo, a falta de controlo, avaliao e responsabilizao das pessoas
encarregues de gerir o servio. Na verdade hoje no se sabe ao certo a quantas
anda o sistema, no passando de uma mera base de carcter esttico e
inorgnico.
Julgamos que o deve ser feito de urgente revitalizar o base, tornando-a
dinmica, isto , a base tem de ser a fonte de produo para folhas de
pagamentos de salrios, o que obrigaria o gestores dos recursos humanos dos
distintos servios pblicos a realimentarem o sistema frequentemente.

24

A Descentralizao e a Desconcentrao em Angola

A evoluo do sistema de Administrao Local em Angola, desde 1975 at data,

no apresenta total coerncia entre os princpios constitucionais, a legislao
ordinria e a prtica administrativa local. Com efeito se por um lado os princpios
da unidade, da descentralizao e da iniciativa local foram acolhidos pela
Constituio de 75, reconhecendo-se aos "rgos autrquicos" autonomia
administrativa e financeira, por outro, aprovou-se posteriormente, legislao
consagrando princpios como o centralismo democrtico e a institucionalizao de
rgos do poder popular, o que contrariava o princpio da descentralizao. Em
consequncia a prtica administrativa do Estado deixou de acolher o princpio da
descentralizao administrativa.
Com a aprovao da Lei n. 17/99 de 20 de Outubro e do Decreto n. 27/00 de 19
de Maio, materializa-se no s um objectivo da reforma como um preceito
constitucional de capital importncia, o Estado procura a descentralizao e
desconcentrao criteriosa e progressiva, a luz das condies existentes, das
atribuies e competncias dos rgos centrais por forma a melhor aproximar a
Administrao dos cidados.
A Lei 17/99, que veio regular de forma distinta algumas matrias constantes a Lei
n. 21/88, e introduz alteraes significativas no modo de organizao e actuao
dos rgos locais do Estado. Desde logo estende-se a organizao do Estado s
comunas. Alteram-se as designaes funcionais de Comissariados Provinciais e
Comissrios Provinciais e Comissariados Municipais e Comissrios Municipais,
para Governos Provinciais e Governadores Provinciais e Administrao Municipal
e Administradores Municipais.
Algumas delegaes provncias transformam-se em Direces Provncias e
passam a depender no j dos respectivos Ministrios mas dos Governos
Provinciais, constituem-se assim em servios executivos directos dos Governos
Provinciais. A nvel do Municpio criam-se seces correspondentes a cada rgo
ministerial, todavia dependendo estas dos respectivos Administradores Municipais.
Estes servios ministeriais entretanto no se estenderam at a Administrao
Comunal.
Limita-se o poder dos Vice-Governadores a competncia delegadas pelos
Governadores, passando a ter um poder mais condicionado comparativamente ao
poder anteriormente reconhecido aos Comissrios Adjuntos, que tinham
competncias prprias na coordenao e execuo de determinadas reas.
Na altura da aprovao do diploma a situao econmica e social do pas
apresentava um cenrio preocupante, que sumariamente apresentamos:
- Havia uma grave desigualdade geogrfica nos indicadores sociais como por
25

exemplo, nas reas urbanas onde 46% dos domiclios tm acesso gua potvel
contra 22% nas reas rurais; nestas o acesso das crianas a escola de 25%,
enquanto no meio urbano atinge 40%, sendo certo que dos cerca de 12.262.00 da
populao total, mais de 60% vivem nas reas rurais ou semi-urbanas
- A distribuio geogrfica dos efectivos da funo pblica, apontavam que dos
202.780, funcionrios na altura, 61.885 se encontravam na capital do pas
- Mais de 60% dos efectivos encontram-se nos grupos mais baixos da carreira
administrativa, nomeadamente no grupo de pessoal administrativo.
A par das questes sociais pr existentes o diploma, na sua regulamentao
deixou de fora algumas matrias, como aquelas ligadas aos planos territoriais e
urbansticos, ambiente, transporte urbano e finanas locais, que associadas as
debilidades da Administrao Pblica, a falta de quadros a nvel local e a ausncia
de formas de participao dos cidados, constituam pontos fracos do programa
de desconcentrao e descentralizao administrativa.
Mesmo assim a necessidade de consolidao do sistema democrtico e a
aproximao dos poderes pblicos as populaes, concatenado com o facto de
que so os nveis de organizao territorial mais baixos, que esto em condies
de satisfazer as necessidades colectivas quotidianas das populaes, serviram de
forte base justificativa para a aprovao do diploma e instalar-se ento as
perspectivas legais de desenvolvimento da administrao local.
Tal como depreende-se do seu artigo 62., a Lei havia conferido aos rgos locais
do Estado, legitimidade para prosseguirem as atribuies e competncias
inerentes ao poder local. Tratarem portanto daquelas mateiras que cabem as
Autarquias Locais enquanto no forem estas criadas. Todavia nem a prpria Lei
nem qualquer outro diploma, estabeleceu de forma clara e inequvoca quanto a
extenso e contedo que matrias cabem as Autarquias Locais. A filosofia
preconizada assente no gradualismo e na transitoriedade indicava para mdio
prazo a institucionalizao das Autarquias Locais. Contudo no se decidiu se
tratava-se de um gradualismo no tempo, na concesso de competncias, no
nmero de municpios ou comunas, neste processo de institucionalizao das
Autarquias.
Por isso talvez fosse prefervel criam-se j autarquias naquelas circunscries
territoriais que renam condies para uma administrao autrquica, o que
passaria pela aprovao de legislao pertinente pela Assembleia Nacional,
assente em princpios como a consagrao regulamentar destes entes pblicos
dentro dos limites que decorrem da Constituio e da Lei; Descentralizao
financeira; A tutela, essencialmente a de mrito sobre os actos dos entes
autrquicos; O principio da solidariedade entre as autarquias com vista a reduo
das assimetrias locais e regionais bem como a consagrao da modalidade de
associaes de autarquias para a prossecuo de interesses comuns.

26

A implementao do Decreto-Lei n. 17/99, atravs do qual se reforou a

capacidade institucional dos Governos Provinciais considerado o rosto do incio
do processo de desconcentrao. Porm a desconcentrao pretendida com este
diploma no atingiu na plenitude os efeitos desejados, primeiro por no ter sido
acompanhado da necessria transferncia de recursos organizacionais
particularmente financeiros e humanos. Segundo porque o diploma criou
excessivas estruturas a nvel local de forma padronizada, o que no se afigurou
adequado natureza, dimenso e complexidade de funes de algumas dessas
estruturas.
Do ponto de vista material no houve a transferncia de funes dos rgos
provncias para os municpios e comunas. Na outra mo a relao entre os
Governos Provinciais e as representaes locais dos Institutos Pblicos nem
sempre foi fcil. A Lei no definiu que tipo de tutela, aqueles deviam exercer sobre
estes, por conseguinte assistia-se a uma invaso sobre a autonomia dos Institutos
Pblicos de que resultava numa situao de conflitualidade institucional ou
submisso directa das representaes dos Institutos a nvel local.
O perfil dos recursos humanos local no permitiu na vigncia deste diploma
prestaes de servios de qualidade populao nem to pouco assegurou o
exerccio de funes de planeamento, formulao de politicas pblicas, oramento
e organizao comunitria. Havia uma excessiva concentrao de quadros em
termos quantitativo e qualitativo, a nvel da sede das provncias. 79% dos efectivos
da Administrao Local prestavam servio nos Governos Provinciais, 19% nas
Administraes Municipais e 1% nas Administraes Comunais. E no geral
apenas 3% eram tcnicos superiores e destes 97% adstritos as sedes provinciais.
As insuficincias legais detectadas, os constrangimentos sentidos e o resultado do
estudo sobre a macro estrutura da administrao local impulsionaram a aprovao
em 3 de Janeiro de 2007 do Decreto-Lei n. 2/07, revogando integralmente o
Decreto-Lei n. 17/99, que se mostrava em determinados aspectos algo desfasado
da realidade funcional da Administrao Local do Estado. O diploma introduziu na
organizao e funcionamento dos rgos da Administrao Local do Estado, os
princpios da diferenciao5 transitoriedade e transferncia de recursos.
Por outro lado acautelou no diploma grande parte das questes que se
levantavam em torno do modo de actuao dos rgos locais do Estado, tendo
sido atribudo competncias nos domnios da arrecadao de recursos financeiros
provenientes dos impostos locais e outras contribuies; do desenvolvimento
urbano e ordenamento do territrio, podendo autorizar a transmisso ou a
constituio de direitos fundirios sobre terrenos rurais agrrios ou florestais de
rea igual ou inferior a 1000 hectares; Alargou-se a composio dos rgos
colegiais como o Governo Provincial, a Administrao Municipal ou Comunal,
5 Tal princpio permite que as direces provinciais ou outros servios pudessem diferenciar-se na sua
organizao, actuao e modo de contratao de pessoal, tendo em ateno o desenvolvimento poltico da
circunscrio administrativa; Desenvolvimento econmico, social e cultural; e Desenvolvimento demogrfico.

27

passando a integrar para alm dos titulares, os adjuntos, os directores, delegados

ou chefes dos servios executivos direitos e indirectos.
Relativamente aos critrios de estruturao, admitiu-se a organizao e
segmentao interna dos rgos da Administrao, todavia as funes
administrativas de natureza idntica ou logicamente relacionadas procurou-se
agreg-las numa mesma unidade funcional, evitando-se deste modo a excessiva
segmentao vertical e horizontal de estruturas.
A aprovao do Decreto-lei, entretanto, no serviu de sinonimo para melhoria dos
servios prestados a nvel da Administrao Local do Estado, tanto assim que a
maioria esmagadora dos problemas anteriores a sua aprovao continuam a ser
fortemente sentidos. Mais ainda, e no pretendendo nos fazer um estudo
minucioso do diploma por no ser objecto deste trabalho, dizamos o diploma
trouxe consigo algumas insuficincias (mesmo apesar dos avanados estudos
sobre a matria) umas mais complexas que outras. Vamos nos ater apenas em
algumas:
- Novamente relegou para diploma prprio a organizao e funcionamento dos
bairros ou povoaes, portanto j vamos na quinta relegao legislativa sobre esta
matria, tendo a primeira ocorrido com a Lei Constitucional de 1975, a segunda
com a Lei 7/81, a terceira com a Lei 21/88, a quarta com o Decreto-Lei n. 17/99 a
quinta, esta mais recente com o Decreto-Lei n. 2/07, conforme resulta do seu
artigo 98..
- No concretizao da transferncia de funes nos domnios de recenseamento
da populao, registo de nascimento e falecimento, ordenamento do territrio na
rea de jurisdio, explorao de recursos naturais, preservao de florestas e
fauna bravia, as instituies do poder tradicional. A muito que se clama, e o estudo
recentemente efectuado6 tambm assim atesta, por um reconhecimento mais
condigno a nvel do plano jurdico constitucional das Autoridades Tradicionais,
entidades preexistentes ao Estado angolano e que durante um longo lapso de
tempo hoje em partes bem localizadas - desempenharam as funes do Estado
ali onde no tinha sido criadas as suas estruturas locais ou viram-se removidas
por fora da guerra.
- Adoptou-se uma estranha medida que consiste na nomeao dos
Administradores Municipais e Comunais pelo titular do Ministrio da Administrao
do Territrio a quem cabe tambm o exerccio do poder disciplinar sobre estes7.
Os Administradores Municipais e Comunais so por feito prtico e legal os
representantes do Governo da Provncia no municpio ou na comuna e respondem
pela sua actividade perante o Governador Provincial, torna-se portanto curioso
que eles prestam contas da sua actividade ao Governador mais so nomeados e
sancionados disciplinarmente por um outro rgo. Assim como o Presidente da
6 Estudo sobre a Macroestrutura da Administrao Local, 2003, Ministrio da Administrao do Territrio
7 Na Lei anterior cabia aos Governadores Provinciais, artigo 7. alnea c).

28

Repblica enquanto Chefe do Governo nomeia os seus Ministros e Governadores

para execuo das tarefas dos Estado, este ltimos enquanto representantes do
Governo Central na respectiva provncia, devia caber-lhes como ja foi outro hora,
a nomeao dos directores e dos administradores municipais e comunais.
- Uma ltima questo que nos propusemos levantar tem haver com as questes
que se levantam em torno da concretizao do princpio da diferenciao,
pergunta-se: I - sero aqueles critrios (do desenvolvimento poltico da
circunscrio administrativa; Desenvolvimento econmico, social e cultural; e
Desenvolvimento demogrfico) cumulativos ou basta a existncia de um para se
consagrar a diferenciao na estrutura do rgo?
II Afigura-se possvel mesmo com a verificao destes critrios no se autorizar
a construo de um modelo diferenciado para uma dada circunscrio
administrativa?
III Como que a diferenciao atinge o Governo Provincial? Pela verificao
destes critrios na capital da provncia, pela soma dos vrios municpios nesta
condio?
IV Pode-se perder a qualidade de rgo diferenciado ou a aquisio desta
qualidade torna-se perene?
V Aqum deve-se solicitar o reconhecimento da qualidade de rgo
diferenciado? Ao Governo ou a Assembleia Nacional sendo certo de que compete
a este ltimo legislar sobre a organizao geral da administrao pblica?
Estas so algumas das questes que se levantam em torno da materializao do
princpio da diferenciao.
Quanto a ns, este principio vem erguer um problema naturalmente existente mas
que ao no ser devidamente tratado arrastar consigo um onda de males.
Pretendemos com isto dizer que diferentes j so a partida todos os Governos
Provinciais, Municipais, Comunais e at os bairros ou povoaes. As condies
geogrficas, o estilo de vida, os recursos naturais, do municpio do Lunduimbale
no so iguais as condies do municpio do Tchicola-tcholoago, xamuteba ou do
Quipaulu de baixo. Condies estas que hoje tm determinado na pratica se no a
organizao o modo de funcionamento destes.
Mesmo a nvel das prprias provncias, os municpios e as estruturas mais abaixo
so naturalmente diferentes entre si. Portanto o legislador veio apenas (e bem)
reconhecer uma realidade preexistente.
Mas esta boa medida legislativa no isenta de problemas. Ela deixa a espreita
inquietas situaes levantadas supra.
Podemos com base em critrios concretos de mensurao aferir o
desenvolvimento econmico e demogrfico, entretanto j so bastante tnues os
29

critrios, no s para avaliar com tambm para medir o desenvolvimento poltico,

social e cultural de um municpio, comuna ou aldeia. Exempli gratia: Podemos
peremptoriamente afirmar que Luanda uma provncia socialmente desenvolvida?
claro que se fizermos uma pesquisa surveys as respostas sero das mais
distintas possvel. Se para uns Luanda j atingiu este desenvolvimento, para
outros, gatinha a quilmetros do desenvolvimento social.
Esta mesma dificuldade poder tambm ser encontrada na qualificao das
circunscries administrativas como sendo estatutariamente diferenciadas.
Diferente e especial um reconhecimento que todas as instituies (incluindo
privadas) querem ter. Coligado a este reconhecimento est a diferenciao
monetria positiva, o que torna ainda mais apetecvel a vontade de ser diferente. A
diferena nos rgos pblicos normalmente acarretam consigo a qualidade
remuneratria.
Repare que no defendemos o status quo ante, ou seja, julgamos que a unificao
do modo de organizao e funcionamento dos rgos da administrao local,
defendida no revogado Decreto-lei n. 17/99 de 29 de Outubro, pecava por defeito
exactamente porque no atendia a realidade e as necessidades das colectivas
presentes nas respectivas circunscries administrativas.
A diferenciao administrativa ento defensvel por se afigurar mais prxima a
razo da existncia de rgos locais do Estado e por garantir teoricamente melhor
acomodao aos conceitos de eficincia, eficcia e efectividade. Aqui
despertamos apenas para o cuidado na sua materializao, que ao no ser bem
gerida pode dar origem a uma proliferao de rgos estatutariamente
qualificados como diferenciado, criao de privilgios desaconselhados ou at
chegar-se a situao de que por fora da delicadeza da sua materializao ou da
onda de descontentamento pela desigualdade de tratamento nunca ser aplicado.
Talvez a diferenciao pudesse ensaiar solues como permitir que determinados
servios estejam presente apenas em alguns municpios. Por exemplo pode se
achar pertinente a existncia de servios ligados a pesca no Municpio do
Cacuaco por possuir mar ou rio, lago ou lagoa e no existir tal servio na estrutura
do municpio do Cazenga; ou ento existir um dado servio na comuna que no
exista na sede da administrao municipal (servios ligado a agricultura e
desenvolvimento rural), ou a criao de Institutos Pblicos pelos Governos
Provncias mas cujo mbito de actuao se restringe a dois ou trs municpios.
Supomos que os municpios A, B e C possuem ferro, magnsio ou outro mineral, e
entende-se que a necessidade de criar-se um instituto ou uma empresa pblica
para administrar, regular e rentabilizar melhor a actividade mas cujo mbito de
actuao se circunscreve aqueles municpios. Uma tal soluo encaixa-se bem ao
princpio da diferenciao, na medida que todos os municpios da Provncia no
tero dependncias do Instituto ou da Empresa criada mas to somente aqueles a
actividade da empresa abarcar as circunscries dos municpios A, B e C.

30

O Significado do 4 de Abril de 2002 para a Administrao Pblica

A 4 de Abril de 2002, assina-se em concluso aos acordos de Lusaka8 o

memorando de entendimento entre as Foras Armadas Angolanas e a ento Unita
militarizada e proclama-se a paz em todo o territrio nacional, num esforo que
comeou em 1991 com os acordos de Bicesse.
Este facto habitou o Estado a repensar a sua dinmica e empreender novas
medidas que resultam numa melhor satisfao das necessidades das
colectividades. No domnio da Administrao Pblica destacam-se as medidas
para reduo da sua interveno directa e o processo de normalizao dos
concursos pblicos e da aplicao regular dos diplomas que disciplinam a funo
pblica.
O novo conceito de Administrao assenta na boa governncia, que sinnimo de
exerccio de autoridade poltica, econmica e a administrativa, na gesto dos
assuntos pblicos a todos os nveis. A governncia inclui o Estado, mas
transcende-o, englobando o sector privado e a sociedade civil.
Uma Administrao Pblica em transio como o caso do nosso pas tem de se
organizar de forma flexvel, mantendo actividades do anterior modelo de
administrao executora da autoridade do Estado, desenvolvendo actividades
prestadoras de bens e servios destinadas, a diferenciar positivamente os mais
carenciados e deve reforar a sua capacidade reguladora, adaptando formulas de
regulao sistemtica do mercado
A desinterveno do estado, quer a territorial quer a institucional no representa
uma ausncia ou demisso do Estado, mas antes a assuno de um modelo
organizativo mais adequado s actividades que o estado pretende desenvolver. E
esta desinterveno quer se essencialmente porm no exclusivamente, na rea
econmica onde a regra cada vez mais a liberdade do mercado.
8

31

O Acordo de Lusaka tem a particularidade de ter introduzido grandes alteraes no cenrio polticoadministrativo do pas. Foi no ambito do protocolo de Lusaka que se criou o GURN Governo de
Unidade e Reconciliao Nacional, em 1996 ao abrigo do Decreto-Lei n. 5/96 de 1 de Julho. Com o
GURN, procedeu-se a um reajustamento organico do Governo de forma a adequa-lo as exigncias de
reconciliao nacional. Assim a organizao do Governo deixou de responder aos imperativos de
racionalidade orgnica e passa a atender imperativos polticos conjunturais, o Governo que at ento tinha
23 Ministrios e 6 Secretarias de Estado, passou a ter no final de 1997, 29 Ministrios e 2 Secretarias de
Estado. Eram chegada a fase do alargamento excessivo da macro estrutura do Estado; A nvel do
Administrao Local, o protocolo impunha uma efectiva descentralizao e desconcentrao e que as
autoridades locais e outras resultante do processo dispusessem de poderes prprios nos domnios
administrativo, financeiro, fiscal, patrimonial e do investimento privado.

Se por um lado a reduo da interveno directa do Estado apresenta grandes

vantagens, por outro ela no pode ser praticada olvidando-se das falhas do
sistema de mercado, como as assimetrias informativas, monoplio natural,
externalidades, modismo acrtico, falta de capacidade de regulao, escassez de
prtica de responsabilidade social. Por esta razo o Governo encomendou um
estudo sobre A Reduo da Interveno Directa do Estado e Aumento da
Responsabilidade Pblica, que lhe vai servir de aporte neste desiderato.
Em 2005, por meio da circular 1/05 do MAPESS, pe-se fim ao processo de
admisso e promoo administrativa, que at ento se verificava na Administrao
Pblico, fruto das dificuldades de realizao de processo de concurso pblico em
estado de conflito armado em grande parte do territrio do pas.
Com efeito atribuem-se quotas a todos organismos da funo pblica com maior
quotao para o sector da educao e da sade e realizam-se pela primeira vez
concursos pblicos de ingresso e de promoo em obedincia as procedimentos
vigentes.
O Tribunal de Contas criado em 1996, passa neste perodo a exercer de facto a
sua competncia antes formal de fiscalizao p
eventiva sobre os processos de admisso de pessoal na administrao central e
local do Estado.
De 2005 at a primeira metade de 2008, assistiu-se um ingresso massivo de
pessoal na Administrao Pblica, com maior incidncia obviamente nas reas
prioritariamente traadas pelo Governo, no caso Educao, Sade e Justia.
O quadro abaixo ilustra-nos com alguma clareza a evoluo das estruturas e dos
efectivos na administrao pblica em diferente pocas. E notrio o crescimento
de funcionrios entre 2005 altura da abertura generalizada dos concursos
pblicos e 2007
Ano
1990
1997
2005
2007
2008

N. de Ministrios
20
29
27
29
33

N. de
Secretarias de
Estado
5
2
2
2
2

N. de Efectivos
131.178
195.786
200.621
291.997
296.781

5- Administrao Pblica e os desafios da Terceira repblica

A realizao das eleies legislativas livres e justas realizadas a 5 (e 6 em
Luanda) de Setembro, de que resultou na escolha expressa pelos eleitores dos
32

representantes ao novo parlamento, depois dos longos 16 anos sem um pleito

eleitoral, marca o inicio da terceira repblica.
A eleio de novos deputados pe termo a anterior legislatura. Por conseguinte o
termo da legislatura da lugar demisso do Governo (artigo 118. da Lei
Constitucional). Significa dizer que com a eleio dos novos Deputados
Assembleia Nacional por fora do modelo de sistema de governo adoptado, d
lugar constituio de um novo Governo, com um Primeiro Ministro escolhido
entre os membros do partido com maior nmero de acentos no parlamento.
O novo Governo, que conta com uma estrutura orgnica composta por 33
Ministrios, dois Ministros sem pasta e duas Secretarias de Estado, apresentou j
o seu Macro plano para os prximos quatro anos de governao. No domnio da
administrao um conjunto de tarefas foram definidas dentre as quais destacamos
o processo de consolidao do Processo de Reforma Administrativa, a
simplificao e modernizao dos registos, institucionalizao do mecanismo de
avaliao de desempenho para os titulares de cargos de direco e chefia, reforo
da capacidade inspectiva e fiscalizadora dos servios pblicos, dinamizar os
servios locais do Estado.
A Administrao Pblica da Terceira Repblica ter em larga medida como
prioridade a implementao, consolidao ou reformulao dos programas j
aprovados antes do perodo eleitoral. Por outro ter pela frente os desafios que se
impem nesta fase da normalidade constitucional que o pas abraa. Um primeiro
desafio ser a reposio da confiana da Administrao Pblica, sendo certo que
j l vai um longo perodo que o cidado deixou de confiar nas instituies do
Governo.
Um segundo desafio pensamos ser a melhoria das condies bsicas do cidado,
que passa pela criao e incentivo efectivo de empregos remunerados, expanso
dos servios de gua, luz, telefonia, sade, educao e lazer ali, onde se dizia que
no se podia fazer por questes de guerra ou instabilidade social.
O Terceiro desafio ser dotar o pas de auto-suficincia produtiva, deixando de
depender exclusivamente das receitas provenientes da actividade petrolfera. O
que sempre sugere investimento progressivo e consciente na produo,
explorao e comercializao de outros produtos naturais e uma forte aposta na
agricultura incluindo a de subsistncia.
O quarto de desafio reforo do controlo das polticas pblicas e frontal
responsabilizao pessoal e social dos agentes infractores, o que implica tambm
uma melhor organizao da sociedade civil que se pretende mais actuante e
dinmica.
Um quinto desafio ser o treinamento motivacional dos deficientes de guerra e em
geral dos cidados nacionais portadores de necessidade especiais e a efectivao
de actos de insero desta franja de cidados no mercado de trabalho pblico ou
33

privado.
Estes so a nosso ver os desafios de maior predominncia que a Administrao
Pblica enfrentar nos prximos quatro, acreditamos tambm que sozinha no
conseguir conduzir o barco a bom porte pelo que necessrio fazer recurso a
sociedade civil organizada, as igrejas (sobre tudo no professo de educao), as
empresas publicas e privadas, organizaes internacionais e outros parceiros
teis.

34

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA

Descentralizao e Desconcentrao Administrativa Estudo sobre a

Macroestrutura da Administrao Local. Vol II, PNUD e Ministrio da
Administrao do Territrio, Luanda, 2003.
Estudo Sobre a Macro Estrutura da Administrao Pblica. Ministrio da
Administrao Pblica, Emprego e Segurana Social, Luanda, 2000.
Administrao Pblica: Reduo da interveno directa do Estado e
Aumento da Responsabilidade Pblica. PNUD e Ministrio da Administrao
Pblica, Emprego e Segurana Social, Luanda, 2003.

35