ARTIGOS

Recebido em 18.11.2010. Aprovado em 26.05.2011

Avaliado pelo sistema double blind review
Editor Cientfico: Alexandre de Pdua Carrieri

BUROCRACIA COMO ORGANIZAO, PODER E CONTROLE

BUREAUCRACY AS ORGANIZATION, POWER AND CONTROL
BUROCRACIA COMO ORGANIZACIN, PODER Y CONTROL

RESUMO

O objetivo central deste trabalho consiste em analisar a

forma como Maurcio Tragtenberg e Fernando Cludio
Prestes Motta concebem a burocracia. Os objetivos especficos so: compreender as principais caractersticas
da burocracia segundo Weber, autor central que orienta as obras de Tragtenberg e de Prestes Motta; atingir
o entendimento de burocracia expresso na obra de
Tragtenberg; apreender o entendimento de burocracia
segundo a obra de Prestes Motta; analisar as relaes
entre os entendimentos de burocracia de Tragtenberg

e de Prestes Motta. So levados em considerao nas

anlises dos autores e do conceito de burocracia: a
trajetria intelectual; a ordem das produes; as epistemologias; o espao e o tempo histrico; a dimenso
semntica, ideolgica e cultural; questionamentos que
se revelam importantes para se compreender o desenvolvimento terico do conceito. Chegou-se concluso
de que, apesar das diferenas nas trajetrias intelectuais
de Tragtenberg e Prestes Motta, a burocracia entendida por ambos como organizao, poder e controle.

PALAVRAS-CHAVE Burocracia, poder, controle, Maurcio Tragtenberg, Fernando Claudio Prestes Motta.

Jos Henrique de Faria jhfaria@gmail.com

Professor do Programa de Ps-Graduao em Educao, Universidade Federal do Paran e do Programa de Mestrado Interdisciplinar em Organizaes e Desenvolvimento, FAE Centro Universitrio Curitiba PR, Brasil
Francis Kanashiro Meneghetti fkmeneghetti@gmail.com
Professor do Departamento de Gesto e Economia, Universidade Tecnolgica Federal do Paran Curitiba PR, Brasil

Abstract The main objective of this work is to analyze the way in which Maurcio Tragtenberg and Fernando Cludio Prestes Motta conceived
bureaucracy. The specific objectives are: to understand the main characteristics of bureaucracy according to Weber, the author who has
most influence on the work of Tragtenberg and Prestes Motta; to arrive at an understanding of bureaucracy as expressed in the work of
Tragtenberg, to learn how bureaucracy is understood in the work of Prestes Motta and to analyze the relationships that exist between
the understanding of bureaucracy in Tragtenberg and Prestes Motta. In analyzing the authors consideration was given to their concept of
bureaucracy, their intellectual trajectory, the order of their production, epistemologies, space and historical time, the semantic, ideological
and cultural dimension and questions that are important for an understanding of the theoretical development of the concept. The conclusion
was reached that, despite the differences in the intellectual paths of Tragtenberg and Prestes Motta, bureaucracy is understood by both as
being organization, power and control.
keywords Bureaucracy, power, control, Maurcio Tragtenberg, Fernando Claudio Prestes Motta.
Resumen El objetivo central de este trabajo consiste en analizar la manera como Maurcio Tragtenberg y Fernando Cludio Prestes Motta conciben la
burocracia. Los objetivos especficos son: comprender las principales caractersticas de la burocracia segn Weber, autor central que orienta las obras de
Tragtenberg y de Prestes Motta; lograr la comprensin de burocracia expresa en la obra de Tragtenberg; aprender la comprensin de burocracia segn la
obra de Prestes Motta; analizar las relaciones entre entedimientos de burocracia de Tragtenberg y de Pestes Motta. Se tienen en cuenta en las anlises
de los autores y del concepto de burocracia: la trayectoria intelectual; el orden de las producciones; las epistemologas; el espacio y el tiempo histrico; la
dimensin semntica, ideolgica y cultural; cuestiones que se presentan importantes para que se comprenda el desarrollo terico del concepto. Se lleg a
la conclusin de que, a pesar de las diferencias en las trayectorias intelectuales de Tragtenberg y Prestes Motta, la burocracia es comprendida por ambos
como organizacin, poder y control.
Palabras clave Burocracia, poder, control, Maurcio Tragtenberg, Fernando Claudio Prestes Motta.

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INTRODUO
A concepo de burocracia tem sido amplamente estudada em diversas reas do conhecimento (MERTON,
1952; LAPASSADE, 1977). inegvel que a grande
contribuio sobre o tema tenha sido realizada por
Max Weber (1982), base para vrios outros pesquisadores de diversas correntes epistemolgicas. Como
objeto de estudo nas cincias sociais (sociologia,
cincia poltica, direito, administrao), as pesquisas
sobre a burocracia resultaram em vrios e diferentes
entendimentos, como por exemplo: como organizao (CAMPOS, 1978; BRESSER-PEREIRA, 1980), como
categoria social (POULANTZAS, 1977) ou como poder
poltico (MORIN, 1976; MARTIN, 1978). Na rea de
estudos organizacionais no tem sido diferente, dada
sua caracterstica multidisciplinar.
Nesse sentido, a pergunta que direciona este
trabalho : qual a concepo de burocracia nos
estudos de Maurcio Tragtenberg e de Fernando
Cludio Prestes Motta? Desse modo, o objetivo principal desta anlise verificar de que forma Maurcio
Tragtenberg e Fernando Cludio Prestes Motta, dois
importantes intelectuais da rea de estudos organizacionais, concebem a burocracia. Adicionalmente,
pretende-se: (i) compreender as principais caractersticas da burocracia segundo Weber, autor central que
orienta as obras de Tragtenberg e de Prestes Motta;
(ii) compreender qual o entendimento de burocracia
em Tragtenberg; (iii) verificar qual o entendimento
de burocracia em Prestes Motta; (iv) analisar as
relaes entre os entendimentos de burocracia em
Tragtenberg e Prestes Motta.
O artigo uma contribuio para as reas de Estudos Organizacionais, Administrao Geral e Pblica, e
para as cincias sociais em geral, dado que o fenmeno da burocracia est presente em todos os mbitos
sociais. Esta contribuio se d em cinco pontos. Em
primeiro lugar, porque h uma tendncia em atribuir
uma uniformidade em relao ao conceito de burocracia, o que resulta em equvocos sobre as formas
que estas tomam nas diferentes relaes sociais e de
produo das condies materiais de existncia. Essas
dificuldades tambm aparecem no campo dos estudos
organizacionais crticos. A tendncia de atribuir significado nico e de no levar em considerao como a
burocracia se estrutura e se sedimenta na sociedade cria
dificuldades no entendimento desse fenmeno. Isso
significa que os estudos que tratam da burocracia na
perspectiva da administrao devem ter o cuidado de

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abord-la em sua materialidade concreta e no apenas

abstratamente. Esta , assim, a primeira contribuio.
Em segundo lugar, Tragtenberg e Prestes Motta so
autores cujos estudos influenciaram vrias geraes de
pensadores em suas reas de atuao. Tragtenberg, por
exemplo, referncia nas reas de Estudos Organizacionais, de Administrao, Cincias Sociais, Educao e
na militncia poltica. Prestes Motta influenciou vrios
pesquisadores e tornou-se uma referencia na rea de
teoria geral da Administrao. Compreender seus estudos
entender as bases conceituais com que se pode olhar
criticamente a realidade a partir das reflexes que fizeram. A perspectiva do resgate da histria da constituio
do pensamento crtico em Administrao no Brasil a
segunda contribuio que este estudo pretende oferecer.
Em terceiro lugar, compreender a relao entre
burocracia e capitalismo de uma perspectiva ao mesmo
tempo materialista-histrica e anarquista a partir de
Weber um desafio epistemolgico e terico. A leitura
das contribuies de Tragtenberg e Motta a partir desta
perspectiva do dilogo terico e epistemolgico leva a
uma compreenso diferente do conceito de burocracia,
fortemente influenciado pela perspectiva funcionalista
de Talcott Parsons, Merton, entre outros, a terceira
contribuio que este estudo pretende oferecer.
Em quarto lugar, refletir sobre a relao entre
burocracia e Estado a partir de uma perspectiva histrica concreta e no de um ponto de vista abstrato
e a-histrico, como mais usual na rea de Estudos
Organizacionais e da Teoria da Administrao, implica
colocar sobre bases concretas pesquisas sobre a constituio, a estrutura e a ao do Estado na sociedade
contempornea. Assim, as reflexes sobre gesto de
polticas pblicas, gesto tributria, governana, entre
outras coisas, devem ser sustentadas em conceitos que
se originam das especificidades sociais, econmicas,
culturais, jurdicas e polticas. Tal a quarta contribuio que este estudo pretende trazer para a rea.
Em quinto lugar, rediscutir um tema que polissmico quando se restringe a compreender o conceito
de burocracia um desafio que precisa ser permanentemente enfrentado para evitar que a burocracia
seja mais um conceito que se torna senso comum no
mundo acadmico. Considerando que Tragtenberg e
Prestes Motta so referncias importantes em vrios
campos de estudos, a anlise de suas contribuies,
apresentando conformidades e diferenas em relao
burocracia, reascende o debate em torno de um
tema fundamental que parece ter desaparecido das
discusses acadmicas recentes ainda que no tenha

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desaparecido da realidade organizacional. Retomar

este debate a partir de dois autores de referncia no
Brasil no estudo deste tema a quinta contribuio
que este estudo pretende oferecer.
Para tanto, este estudo tem como objeto de anlise as principais obras de Maurcio Tragtenberg e
Fernando Cludio Prestes Motta, conforme resumido
no Quadro 1, adiante.

mento de um fenmeno social implica a extrao do

contedo simblico da ao que o configura (FARIA,
1983, p. 23). Para explicar os processos particulares
Weber prope a utilizao dos chamados tipos ideais, que representam o primeiro nvel de generalizao de conceitos abstratos (FARIA, 1983, p. 23). com
base neste mtodo que Weber analisa o fenmeno da
burocracia (WEBER, 1974; 1982; 1989).

Quadro 1 Principais textos utilizados no estudo

AUTOR

TRABALHOS

Maurcio Tragtenberg

Burocracia e ideologia (TRAGTENBERG, 1974), Reflexes sobre o socialismo (TRAGTENBERG, 1986), Administrao, poder e ideologia (TRAGTENBERG, 1989), Sobre educao, poltica e sindicalismo
(TRAGTENBERG, 2004) e vrios textos publicados em jornais.

Fernando C. Prestes Motta

O que burocracia (PRESTES MOTTA, 1981), Burocracia e autogesto (PRESTES MOTTA, 1982), Teoria
geral da administrao: uma introduo (PRESTES MOTTA, 1989), Organizao e poder: empresa, estado
e escola (PRESTES MOTTA, 1990), Teoria das organizaes: evoluo e crtica (PRESTES MOTTA, 2001),
Introduo organizao burocrtica (PRESTES MOTTA e BRESSER PEREIRA, 1980) e Teoria geral da
Administrao (PRESTES MOTTA e VASCONCELOS, 2004).

Todo estudo terico exige mtodo e procedimento, diferente de simples reviso terica. Este estudo
tangencia a histria dos conceitos, alicerado nos pressupostos de que: a trajetria intelectual dos autores
contribui para o entendimento do conceito estudado;
a ordem das produes dos autores importante para
a compreenso do conceito em anlise; as epistemologias estruturantes do conceito apresentam importante relevncia para se compreender seu significado;
o estudo de todo conceito deve ser compreendido
em seu espao e seu tempo histrico; todo conceito
tem sua dimenso semntica, ideolgica e cultural;
determinados questionamentos (Para quem o autor
escreve? Baseado em que perspectiva terica? Qual o
posicionamento poltico do autor? De onde escreve?
Quais so seus interesses?) so importantes para se
compreender o desenvolvimento terico do conceito.

A BUROCRACIA SEGUNDO WEBER:

PONTO DE PARTIDA DE TRAGTENBERG E
PRESTES MOTTA
Para Max Weber o objeto da sociologia a captao
de sentido da ao humana, medida que o conheci-

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Weber analisa o processo de racionalizao da

sociedade na passagem da Idade Mdia para a Idade
Moderna. O desencantamento do mundo, baseado
no clculo utilitrio de consequncias, substitui a
mediao das relaes sociais que antes estavam baseadas na tradio e no carisma. Uma racionalidade
instrumental-legal se institui e modifica as relaes na
sociedade, fazendo com que a burocracia moderna
se consolide como razo materializada desse processo histrico. Para chegar a essa compreenso, Max
Weber analisou a burocracia do sistema de produo
asitico e de outras sociedades deslocadas e dentro
de seu tempo histrico. Entretanto, as caractersticas
da burocracia moderna so prprias de uma racionalizao estabelecida dentro do sistema capitalista de
produo. Dessa forma, mesmo em Weber, a burocracia, quando analisada isoladamente, ou seja, como
fenmeno atemporal, perde sentido, pois por meio
da racionalidade oriunda de um modo de produo
especfico que uma estrutura se ergue e se instaura.
A vantagem tcnica da organizao burocrtica no capitalismo a superioridade puramente tcnica sobre
qualquer outra forma de organizao. O mecanismo
burocrtico plenamente desenvolvido compara-se s
outras organizaes exatamente da mesma forma pela
qual a mquina se compara aos modos no mecnicos
de produo (WEBER, 1982, p. 249).

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Segundo Weber (1982, p. 229), a burocracia moderna funciona sob formas especficas. A burocracia
est sob a regncia de reas de jurisdio fixas e
oficiais, ordenadas por leis e normas administrativas.
Ela estabelece relaes de autoridade, delimitada por
normas relativas aos meios de coero e de consenso. Uma relao hierrquica se estabelece, definindo
postos e nveis de autoridades, alm de um sistema de
mando e subordinao com gerncia das atividades
e tarefas delegadas por autoridade. Nesse contexto, a
administrao formalizada por meio de documentos,
que acabam por regular a conduta e as atividades das
pessoas. O treinamento fundamental nas burocracias
especializadas devido s especificaes das atividades
e dos trabalhos. O treinamento especializado volta-se
para generalizar o cargo e transform-lo em profisso.
As atividades e tarefas de um trabalho transformado
em profisso, que podem ser apreendidas por qualquer trabalhador, so descritas e delimitadas pela criao de cargos mais ou menos estveis. A ocupao de
um cargo configura uma profisso de ordem impessoal
e transitria. A posio pessoal de um funcionrio
desfrutada e estimada em um contexto social especfico, sempre em comparao aos demais funcionrios e em relao estrutura social. Os funcionrios
recebem salrios (compensao pecuniria) regulares, criando-se certa segurana social em troca das
atividades exercidas por ele. Esse salrio definido
pela tarefa realizada, por suas particularidades e pela
posio hierrquica do funcionrio. A burocracia cria
uma carreira dentro da ordem hierrquica estabelecida.
Para Weber (1974), o cumprimento dos objetivos
efetiva-se por tarefas definidas, que devem ser calculadas e precisam ser realizadas independentemente das
caractersticas das pessoas, ou seja, o cumprimento das
mesmas deve se revestir de impessoalidade.
A estrutura burocrtica concentra os meios materiais de administrao nas mos das elites detentoras
do capital, mediante o desenvolvimento das grandes
empresas capitalistas. Quando a burocracia se estabelece plenamente, ela se situa entre as estruturas sociais
mais difceis de serem destrudas, configurando-se um
meio de transformar ao comum em ao societria,
racionalmente ordenada. Dessa forma, constitui um
instrumento de poder, de dominao, pois, ningum
pode ser superior estrutura burocrtica de uma sociedade.
Outra caracterstica descrita por Weber (1982,
p. 269) em relao burocracia que ela potencializa os segredos, conhecimentos e intenes. Na

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administrao burocrtica, tende a ser uma estrutura

organizada de pequenas sesses secretas, na medida
em que oculta conhecimentos e aes. Dessa forma, o
poder do perito, ou funcionrio especializado, aquilatado e, por esse motivo, a qualificao como forma
de especializao crescente resulta muito valorizada.
A burocracia, portanto, tem um carter racional:
regras, meios, fins e objetivos dominam sua posio
(WEBER, 1982, p. 282). Assim, para Weber a burocracia descansa na aceitao da validez de algumas leis
no excludentes [em que o] processo administrativo,
dentro dos limites especificados nas ordenaes significa a busca racional de interesses, de forma que as
atividades destinadas a atingir os objetivos organizacionais apresentam-se aos executores como deveres
oficiais (FARIA, 1983, p. 27). Para Weber, portanto, a
burocracia um eficiente instrumento de poder. Esta
concepo de burocracia enquanto poder e dominao
vai fazer parte constitutiva, ainda que no exclusiva,
das anlises de Tragtenberg e Prestes Motta.

A PERSPECTIVA DA BUROCRACIA EM
TRAGTENBERG
A concepo de Tragtenberg em relao burocracia
essencialmente weberiana. Assim como Marx, Weber
est entre os autores mais estudados em sociologia.
Particularmente em relao a Weber, existem diversas
leituras e interpretaes. Assim, temos o Weber de
Talcott Parsons, quase um sociopsiclogo; o Weber
positivista de Adorno/Horkheimer, um apologista do
status quo; o Weber fenomenolgico de Alfred Schutz;
e o Weber preso iluso objetivista de Lucien Goldmann e Michael Lwy (LAZARTE, 1996, p. 27).
Maurcio Tragtenberg, sobretudo pela sua fluncia com a lngua alem, que lhe possibilita inclusive
a traduo dos textos de Weber para o portugus,
pde fazer uma anlise acurada das ideias originais
de Weber. Uma compreenso importante em relao
a Weber, como intelectual, pensar e refletir criticamente com Weber e no polemizar contra Weber,
sem subterfgios, escamoteao dos problemas centrais, penetrando na reflexo efetiva para superar,
isto , absorver a contribuio de Weber e exced-la
(TRAGTENBERG, 1974, p. 156). Muitas divergncias
ocorridas em relao s ideias de Weber se efetivaram
porque vrios acadmicos e intelectuais, municiados
dos seus pressupostos tericos, no compreenderam o

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contexto histrico em que a teoria da burocracia foi escrita. Tragtenberg, nessa situao, convida os estudiosos
interessados na compreenso da teoria weberiana para
superar em Weber as limitaes do tempo e contexto
social em que se situa a sua obra; discuti-la sem compromissos ideolgicos que impliquem o sacrifcio do
intelecto com o respeito que uma obra do porte da que
ele nos legou implica (TRAGTENBERG, 1974, p. 157).
Sem desconsiderar o rigor epistemolgico, Weber
contribui para a compreenso do processo de racionalizao, em que a sociedade tradicional, baseada
nas crenas, valores e em uma economia atrelada
ao perodo da Idade Mdia, transforma-se em uma
sociedade baseada nas relaes em que os fins so
mais importantes que os meios e em que o desencantamento do mundo uma realidade permanente.
A obra de Weber segue a tradio da filosofia alem,
e sua teoria da burocracia ocorre em um perodo de
formao econmico-social do capitalismo. Antes
dele, Hegel j procurara entender a burocracia por
outras categorias de anlise. Ambos, Weber e Hegel,
procuraram compreender a burocracia prussiana no
contexto do processo de racionalizao do mundo
capitalista, por vias diferentes. Diferentemente das
burocracias patrimoniais do Egito, da China, de Roma
e de Bizncio, a burocracia capitalista na Europa ocidental fundara-se na economia capitalista, transpondo
a rea administrativa crescente diviso de trabalho
e racionalizao (TRAGTENBERG, 1974, p. 93).
Tragtenberg tem cincia de que a burocracia estudada por Weber um processo marcado por caractersticas determinadas por um perodo histrico em
que o capitalismo a forma econmica dominante. A
anlise de Tragtenberg , antes de tudo, uma avaliao
de carter histrico, no se podendo negar, em razo
disso, que o fundamento epistemolgico que acompanha Tragtenberg seja o materialismo histrico. com
base no marxismo que Tragtenberg dialoga com Weber, na medida em que parte do fato histrico de que
a burocracia consequncia de uma forma especfica
de racionalizao, originria da diviso do trabalho no
contexto do capitalismo. Marcuse (1998), que na introduo de um estudo de Weber (1973) considera que
as ideias weberianas comprometidas com o liberalismo
burgus chocam-se com sua pretendida neutralidade
axiolgica, chegou com propriedade concluso do
carter histrico da burocracia estudando o processo
de burocratizao na sociedade industrial.
Conforme Faria (2009), Tragtenberg busca em
Hegel a concepo inicial da relao entre Estado e

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burocracia, o que lhe permite vislumbrar as caractersticas do modo de produo asitico na perspectiva
do poder poltico. A base de sua argumentao criar
as condies analticas para a crtica da burocracia nos
regimes de Estado, e, ao fazer tal crtica, Tragtenberg
antecipa o que se tornar a prtica dominante das empresas capitalistas contemporneas no que se refere ao
controle sobre a organizao e o processo de trabalho. Para Tragtenberg (1974, p. 22), a administrao,
enquanto organizao formal burocrtica, realiza-se
plenamente no Estado, razo pela qual, o segredo
da gnese e estrutura da teoria geral da administrao,
enquanto modelo explicativo dos quadros da empresa
capitalista, deve ser procurado onde certamente seu
desenvolvimento mais pujante se d: no mbito de
Estado. A teoria administrativa fornece ao capitalismo
industrial modelos de transio do liberalismo para o
capitalismo monopolista e a emergncia da burocracia
como poder funcional e poltico.
Apesar de os estudos de Weber serem considerados o ponto de partida sobre o estudo da burocracia,
este tema aparece direta (MICHELS, 1968) ou indiretamente (PROUDHON, 2007) em estudos clssicos no
campo da poltica ou da filosofia. No campo da anlise
das organizaes, diversos so os direcionamentos
adotados sobre essa temtica, que amplamente estudada sob mltiplos recortes tericos e perspectivas
epistemolgicas. Entre estes se destacam dois autores
fundamentais na compreenso da burocracia: Mauricio Tragtenberg e Fernando Cludio Prestes Motta.
A partir deles, outros pesquisadores relacionados
aos estudos crticos na administrao ou mesmo de
outras abordagens tericas e epistemolgicas foram
e so influenciados por suas anlises sobre a burocracia. exatamente pela importncia dos estudos de
Tragtenberg e Prestes Motta que a presente anlise se
justifica. O tema da burocracia, alm disso, pode ser
considerado como um pressuposto elementar para a
existncia da teoria das organizaes, especialmente
a partir da perspectiva behaviorista (FARIA, 2004). a
partir da burocracia enquanto forma de racionalizao
que as organizaes complexas modernas (ETZIONI,
1973; 1974) se efetivaram como objetos de anlise.
Na atualidade, conforme questiona Tragtenberg,
preciso entender como possvel se defender do
avano implacvel da burocracia. Esta a preocupao central de Weber que no se esquece de advertir
que a burocracia uma mquina de difcil destruio
(TRAGTENBERG, 1974, p. 144). Burocracia o oposto de autonomia, tanto individual como coletiva. O

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prprio pensamento da atualidade encontra-se refm

da burocratizao. No interior das organizaes, os
trabalhadores do operrio ao executivo so condicionados pelas determinaes de que a burocracia
(vista como sedimentao da racionalizao oriunda
da diviso do trabalho) impe. Para Tragtenberg, a
burocracia materializa a face perversa do capital; resulta num problema real com origem na expanso do
sistema de capital. Nos seus estudos, a proposta sempre foi criar mecanismos de defesa ante os nefastos
efeitos da burocracia.
Na interpretao de Tragtenberg (1974, p. 139), em
Weber a burocracia um tipo de poder. Burocracia
igual organizao. Tragtenberg compreende que a
complexidade crescente das organizaes no sistema
capitalista faz com que elas adotem, na mesma proporo, uma estrutura racional legal caracterizada pela
impessoalidade para garantir a reproduo da prpria
organizao. Alm disso, a burocracia entendida
como um sistema racional construdo da diviso do
trabalho, que tem, como princpio, os fins.
A especializao crescente deixa a burocracia
organizacional cada vez mais forte. Os gestores
isentam-se de responsabilidades pela regra da impessoalidade, do formalismo ou do discurso de profissionalismo. A capacidade do indivduo d lugar
profisso e prpria autoridade intrnseca quanto
ao cargo com suas respectivas responsabilidades.
A dinmica da constituio da burocracia dar-se-,
portanto, com base na diviso do trabalho, que faz
com que o trabalhador especializado seja percebido,
contraditoriamente, de duas formas: o especialista passa a concentrar conhecimento especfico, ao
mesmo tempo que destitui dos demais trabalhadores o poder de eles agirem, por falta, justamente, de
conhecimentos especficos. Por outro lado, o trabalhador especializado desumaniza-se cada vez mais,
pois o conhecimento, a habilidade ou a competncia
especfica interessam organizao e no ao indivduo. Assim, a organizao, que no deve depender
de ningum, articula-se para criar substitutos para o
especialista. Criam-se e incentivam-se aparatos ideolgicos e um conjunto de tecnologias e tcnicas, para
envolver o trabalhador de forma sutil e silenciosa.
Explicitam-se: tecnologia da informao, sistemas de
controles gerenciais, manuais de gesto, protocolos
de qualidade, normas, regras, hierarquias, assim
como tcnicas de gesto colaborativas e participativas, em que os exemplos mais recentes e eficientes
so o kaizen, utilizado em ampla escala no sistema

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Toyota de produo, o os grupos semiautnomos,

utilizados por empresas suecas (FARIA, 2004).
Tragtenberg via em Weber a separao entre o
econmico e o poltico. Em um aprofundamento sobre
a separao entre as esferas econmicas e polticas,
Tragtenberg destaca que a dualidade da realidade
alem vivida por Weber no seu labor sociolgico: a
separao das esferas do poltico e do econmico; a
dialtica das formas de dominao oscilando entre o
carisma e a burocracia. (TRAGTENBERG, 1974, p. 107).
As contradies existentes na prpria realidade vivenciada por Weber configuram-se elementos importantes
na sua construo terica. Conforme salienta Richard
Sennet (2007), a teoria da burocracia influenciada
pela burocracia militar, cuja rigidez organizacional se
generaliza no mbito da sociedade.
Para Weber, essa generalizao significa a tendncia crescente complexidade das organizaes,
surgindo a burocracia como uma forma organizada
decorrente da racionalizao consolidada pela formao dos grandes Estados nacionais. Os interesses
particulares so dispersos pela generalidade imaginria do coletivo, e o Estado, visto como ente que
representa os interesses da maioria, na realidade
consolida os interesses particulares. Assim, as finalidades do Estado so as da burocracia e as finalidades desta se transformam em finalidades do Estado
(TRAGTENBERG, 1974, p. 24).
A legio de trabalhadores que formam a mquina
burocrtica do Estado exerce, no limite, os interesses
de uma parte da elite dominante, realizando a tarefa
de mediao do capital com os interesses do coletivo,
por meio de participaes especficas no processo de
racionalizao, inclusive do trabalho.
Quando o Estado mencionado como organizador
do processo de trabalho, no significa que existe
uma primazia do econmico na determinao de sua
funo. O Estado exerce sua funo global de coeso
atravs, igualmente, de seus sistemas jurdicos (regras
que organizam e disciplinam as trocas capitalistas), polticos (a manuteno de ordem em casos de conflitos)
e ideolgicos (o papel no ensino, nas propagandas
institucionalizadas etc.). As funes particulares, mencionadas, correspondem sempre a interesses polticos
das classes dominantes. (FARIA, 2004, p. 101).

Tragtenberg (1974, p. 132), em uma leitura de Weber, percebe que, na concepo do socilogo alemo,
a crescente socializao (aqui definida como estatiza-

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o da economia) dos meios de produo na posse

de um Estado proletrio implica, necessariamente,
aumento da burocratizao. A ditadura do proletariado
seria, inevitavelmente, transformada em ditadura do
burocrata, do funcionrio do Estado.
Diante dessa anlise, a eliminao do capitalismo
no seria suficiente para resolver o problema da burocratizao, mesmo com o Estado sendo dirigido pelos
operrios (TRAGTENBERG, 1974, p. 142).
Resta evidente que a superao da burocracia no
pode ocorrer apenas por meio da conscincia poltica
dos trabalhadores. A prpria estrutura econmica na
sua unidade elementar, que o modo de produo,
consolida essa burocracia como forma especfica de
organizao da produo e, consequentemente, da
sociedade em geral. Na fase atual de desenvolvimento das foras produtivas, no h como negar a existncia de uma forma de burocracia que estrutura o
aparato administrativo das unidades produtivas, uma
vez que ela apenas consolida uma forma especfica
de produo. Todavia, quando a burocracia participa
da apropriao da mais-valia, participa do sistema de
dominao. [...] Em suma, ela une a sociedade civil
ao Estado (TRAGTENBERG, 1974, p. 190).
Tragtenberg recorre a Hegel (2000) exatamente
para analisar a burocracia como poder administrativo e
poltico, a partir do conceito deste de que o Estado a
organizao (burocracia pblica) acabada, a sntese do
substancial e do particular, a integrao dos interesses
individuais e particulares. Assim, o Estado visto em
sua representao instrumental, pois a burocracia
o formalismo de um contedo que se encontra fora
dela, que a corporao privada. como instrumento
das classes dominantes que a burocracia tem efeitos
de permanncia com relativo nvel de autonomia.
Estado e sociedade civil se encontram separados na
viso hegeliana, pois o primeiro contm o interesse
universal e a segunda o interesse particular, mas no
interesse geral que reside a conservao dos interesses particulares.
Tragtenberg (1974, p. 23) reconhece que a teoria
de Hegel sustentada em um formalismo poltico
que encobre a realidade que ele desnatura, reduzindo
arbitrariamente a oposio e traindo o real. Por esse
motivo, buscar em Hegel uma base analtica no
simplesmente incorporar uma concepo hegeliana. O
recurso a Hegel para afirmar sua convico de que
as finalidades do Estado so aquelas da burocracia e
as desta so as do Estado, de forma que a burocracia
se fundamenta na separao entre os interesses uni-

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versais e particulares como elemento de mediao.

Nesse sentido, a burocracia, nos regimes de Estado,
constitui-se para Tragtenberg como classe dominante,
pois detm os meios de produo e, nessa medida,
possui o poder de explorao, cumprindo funes de
organizao do monoplio do poder poltico. Desse
modo, Tragtenberg (1974, p. 28) encontrar em Hegel
as determinaes conceituais que permitem a anlise
da burocracia do Estado, da burocracia enquanto poder poltico que antecede em sculos a emergncia da
burocracia determinada pelas condies tcnicas da
empresa capitalista, oriunda da Revoluo Industrial.
Ao examinar o modo de produo asitico, Tragtenberg afirma que, neste, o Estado extrai sob a forma
de impostos a mais-valia da economia de subsistncia
das aldeias. Sua concepo, nesse sentido, muito
particular. No no que se refere ao fato de o Estado
apropriar-se da mais-valia na forma de impostos, mas
de considerar a economia de subsistncia das aldeias
uma forma de organizao do trabalho que gera mais
valor. Para sustentar esse argumento, Tragtenberg
entende que o povo cria pelo trabalho e sua remunerao o conjunto dos bens de consumo. A
mais-valia decorre, dessa forma, da renda da terra, da
qual o Estado se apropria para a realizao de obras
e para a manuteno da burocracia. As foras produtivas desse modo de produo so mais intensivas
de trabalho humano do que de meios de produo,
o que pressupe uma superexplorao da fora de
trabalho que compensa a subutilizao das possibilidades tecnolgicas (TRAGTENBERG, 1977, p. 29).
Em que medida, neste ponto, se encontra o trabalho
objetificado e alienado?
Tragtenberg trata dessa questo ao abordar a filosofia do conflito social em Marx, na qual o trabalho
aparece como fator de mediao que enriquece o
mundo dos objetos e empobrece a vida interior do
trabalhador na medida em que este no dono de
si mesmo. O resultado do trabalho estranho ao trabalhador e surge como um poder independente dele
(TRAGTENBERG, 1974, p. 69). Essa anlise permite
compreender as relaes de trabalho para alm da
burocracia. Para tanto, necessrio entender que em
Hegel (2001) a histria do homem a histria do esprito absoluto, uma conscincia que se revela de forma
progressiva por meio de uma srie de contradies
dialticas em direo a um autoconhecimento cada
vez maior, pois a conscincia ilimitada o estado supremo em que o esprito se encontra com o mundo
tico (SWINGEWOOD, 1978, p. 107).

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Sendo a alienao um processo no qual a objetificao opera no homem como um poder opressivo, a
concepo de Tragtenberg sobre o domnio da burocracia como poder poltico no regime que ele chama de
capitalismo de estado, essa combinao indita de
iniciativa individual no plano econmico com a economia de Estado uma concepo da burocracia como
uma elite alienante. De fato, o capitalismo de Estado
para Tragtenberg (1974, p. 40-41) o processo de modernizao levado a afeito por uma elite industrializante
sob a direo de um partido nico. O monoplio do
poder por esse partido, portanto, assegura a seleo da
elite dirigente em que a ascenso na escala partidria
corresponde promoo na burocracia estatal. Esta
burocracia possui o Estado como propriedade privada,
dirigindo coletivamente os meios de produo.
A partir da, Tragtenberg critica o modelo sovitico
de dominao burocrtica bem como o coletivismo
burocrtico da Iugoslvia aliado ao monoplio do poder do partido nico, no qual o lder central o nico
animador do sistema e o nico possuidor da crtica.
Os rgos de autogesto representam a burocracia
dominante, pois a burocracia no s o elemento
oriundo das necessidades funcionais da tcnica, mas
acima de tudo poder poltico total (TRAGTENBERG,
1974, p. 44). Tragtenberg, recorrendo a Mannheim
(1976), percebe que esse processo tem implicaes
tambm no plano das ideias ao valorizar, como elementos de reforo do sistema: (i) em primeiro plano,
o conhecimento poltico doutrinrio e restringir o conhecimento filosfico interpretao dos donos do
poder, fazendo emergir o lder carismtico por meio da
dogmatizao; (ii) em segundo plano, o conhecimento cientfico: (iii) em terceiro plano, o conhecimento
tcnico. aqui que o poder poltico da burocracia se
constitui tambm como ideologia.
Contudo, no foi somente no mbito da discusso
acadmica que Tragtenberg explanou sua opinio em
relao burocracia, pois em outros locais de discusso tambm manifestou suas ideias a respeito sem abrir
mo de sua coerncia de raciocnio e militncia poltica. Avesso a qualquer forma de burocratizao que
impedisse a autonomia dos indivduos, caracteriza-se
um dos pioneiros na crtica ao regime autoritrio com
que o socialismo tentou se estabelecer no leste europeu. Com efeito, para Tragtenberg, o que ocorre, na
realidade, que com o nome de economia socialista existe uma economia de Estado nas mos de uma
burocracia dominante, que exerce o poder em nome
do trabalhador (TRAGTENBERG, 1981a).

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A clareza da anlise de Tragtenberg demonstra

domnio em relao ao fenmeno da burocratizao.
A burocracia instalada nos pases chamados socialistas
ocorre igualmente em outros Estados declaradamente
liberais, porm com uma mscara diferente. Tragtenberg, ao escrever sobre o leste europeu, afirma que sob
Stlin, o regime do leste europeu reproduziu o modelo
russo: economia de Estado regida por uma burocracia
que gozava de imunidades e privilgios defendidos por
um Estado policial, onde a liberdade era vista como
preconceito burgus (TRAGTENBERG, 1990).
Mesmo os partidos polticos so incorporados pela
burocratizao e o problema mais srio do partido
(...), aps escalar o poder, [ saber] quem o tira de
l. (...) As diferenas entre os partidos brasileiros so
de rtulo. Eles se constituem nos viveiros de uma
nova burocracia tecnocrtica que, legitimada pelo
voto popular, melhor poder explor-lo e domin-lo
(TRAGTENBERG, 1981b).
O Estado, de certa forma, estrutura-se para manter
a ordem vigente, alm de criar normas, regras, hierarquias e organizaes de forma muito semelhante
s empresas da iniciativa privada. As diferenas apresentam-se, nessas situaes, apenas para garantir a
reproduo do sistema e o equilbrio estrutural para
que o capital avance com o mnimo de dificuldade possvel. Tragtenberg no poupou esforos para
compreender o fenmeno da burocracia nos diversos
contextos sociais. Em relao Polnia, por exemplo,
alertou sobre o poder degenerativo da burocracia
ante os avanos do proletariado na construo do
regime socialista. Sobre as ditaduras, no deixou de
mencionar a burocracia cubana e romena bem antes
das mudanas que ocorreram.
Para Tragtenberg, o Estado, como representante e
legitimador da burocracia, tem papel central na consolidao de uma sociedade organizada em funo de
crescente processo da ao racional-legal, que legitima
os interesses do capital. Para Tragtenberg a mquina
do Estado funda seu poder sobre o controle de todos
a partir do centro: ela funciona na monarquia absoluta
que estatiza pouco a pouco todos os aspectos da vida,
todos os detalhes do comportamento social, econmico,
poltico, sexual e afetivo (TRAGTENBERG, 1989, p. 110).
A concepo do Estado como meio de controle
e aparelho repressor se faz evidente em Tragtenberg.
Para ele, qualquer forma de Estado representa um
tipo de burocracia e, dessa forma, nada mais representa que uma sociedade que sofre um processo de
desencantamento do mundo, ou seja, uma manifesta-

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ARTIGOS BUROCRACIA COMO ORGANIZAO, PODER E CONTROLE

o evidente e clara da ao racional-legal de como os

meios de produo se organizam e se constituem. Para
Tragtenberg, [...] as lutas sociais podem tender burocratizao e perda de suas finalidades iniciais, mas h
sempre algum a classe trabalhadora que reage a
isso criando suas entidades igualitrias e novas relaes
sociais antagnicas burocratizao (ACCIOLY, 2001,
p. 80). Tragtenberg considera o processo de burocratizao um fenmeno social em consequncia, tambm,
do grau de complexidade das foras produtivas em
uma sociedade que passa a quantificar-se em todas as
dimenses da vida social, inclusive da educao.
Tragtenberg era um crtico intransigente de toda
a forma de autoridade, de poder, de burocracia e de
dominao. Sua vinculao no dogmtica ao anarquismo no era apenas uma questo poltica, porque
Tragtenberg no separava a ao do pensamento.
Tragtenberg analisava a realidade de um ponto de
vista marxista, mas no se deixou dogmatizar por isso.
Vinculava-se ao anarquismo, mas no se deixava encantar por suas utopias. Suas escolhas eram escolhas
tericas, sem dvida, mas eram tambm polticas e,
principalmente, assumiam uma posio epistemolgica, porque sua forma de produzir conhecimento,
sua forma de transmiti-lo mediante uma pedagogia
libertria, condicionaram sua interpretao do real.
A perspectiva de Tragtenberg (1977, p. 16) a de
uma anlise com fundamento na sociologia do conhecimento, do estudo da causao social das teorias da
administrao como ideolgicas. Tal anlise categrica, baseada em textos e se opera em trs nveis:
(i) lgico: como administrao significa burocracia,
Tragtenberg recorre a Hegel; (ii) histrico: sendo as
teorias administrativas transitrias (ideolgicas) porque refletem interesses econmico-sociais transitrios,
Tragtenberg recorre dialtica; (iii) lgico-histrico:
como as teorias administrativas, embora refletindo
momento histrico-econmico especfico, trazem em
seu interior conhecimentos cumulativos, Tragtenberg
recorre a Marx para examinar a autonomia relativa
da produo terica em relao s determinaes
econmico-sociais (FARIA, 2009, cap. 1).

PERSPECTIVA DA BUROCRACIA EM
PRESTES MOTTA
Para adequar as contribuies de Prestes Motta aos
propsitos deste trabalho, utilizam-se as suas prin-

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cipais anlises (PRESTES MOTTA, 1981, 1982, 1989,

1990, 2001; PRESTES MOTTA e BRESSER-PEREIRA,
1980; PRESTES MOTTA e VASCONCELOS, 2004).
Em seu primeiro livro, de 1972 (PRESTES MOTTA,
1989), que se tornou leitura obrigatria nos cursos de
graduao em administrao, a forma de tratamento
da teoria da administrao revela que, em todas as
abordagens, o que se encontra so relaes de dominao das mais variadas espcies, indicando como os
diferentes enfoques reproduzem uma viso segundo
a qual da gerncia o papel fundamental na coordenao das organizaes. Tanto que Motta sugere que
apenas uma autogesto seria capaz de propor estrutura
de poder diferenciada (FARIA, 2003, p. 164). Assim
que, ao tratar especificamente da teoria das organizaes, Prestes Motta (2001) afirma que as teorias
organizacional e administrativa devem ser analisadas
como ideologia do poder, pois ocultam o prprio
poder e as contradies que lhes so inerentes, bem
como a forma como a tecnoburocracia v a organizao, base ltima de seu poder.
Prestes Motta, um estudioso das obras de Weber
e de Marx, procurou esclarecer como a relao do
sistema de produo capitalista com os elementos
da infraestrutura pode formar a burocracia. A ligao
advm de um processo de racionalizao, provocada
por condies especficas da produo. Prestes Motta
(1981, p. 7) afirma que a burocracia uma estrutura
social na qual a direo das atividades coletivas fica
a cargo de um aparelho impessoal hierarquicamente
organizado, que deve agir segundo critrios impessoais e mtodos racionais.
A burocracia nasce das relaes de produo,
consolida-se no Estado como forma organizada de
controle social e amplia-se com as organizaes de
modo geral. Assim, a sociedade moderna tornou-se
uma sociedade de organizaes burocrticas submetidas a uma grande organizao burocrtica que o
Estado (MOTTA, 1981, p. 8). Adotando-se as orientaes de Weber e Marx, segundo Prestes Motta (1981,
p. 8-9), a burocracia apresenta algumas caractersticas.
Mantm-se um estado de segurana e conformismo
em troca do trabalho assalariado de boa parte das pessoas. As pessoas participam de grandes organizaes
impessoais e a vida em comunidade perde sentido.
O prprio trabalho perde significao intrnseca nas
organizaes burocrticas. As necessidades das pessoas so manipuladas por meio das relaes entre
produo e consumo, orientando a vida das pessoas.
Com isso, o comportamento passa a ser disciplinado

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Francis Kanashiro Meneghetti

e caracterizado como irresponsabilidade social, caso

o comportamento padro no seja seguido.
Na esfera poltica, a participao das pessoas perde
sentido, sobretudo, porque as pessoas no participam
de fato das decises relevantes. fortalecida a aparncia de que a democracia efetivamente o regime
poltico dominante. Isso ocorre por meio dos partidos
polticos e sindicatos, vistos como organizaes burocrticas que criam a falsa sensao de participao
democrtica nas decises polticas da sociedade.
As anlises de Prestes Motta em geral (1981, 1982,
1989, 1990) apresentam uma concepo marxista em
relao burocracia, porm, ao tratar deste tema na
perspectiva weberiana, Prestes Motta adota uma posio na qual as categorias so construdas no plano
abstrato arbitrrio, o que no significa uma recusa
histria. De fato, para chegar afirmao sobre as
caractersticas descritas anteriormente, Prestes Motta
entende a burocracia de trs formas: como poder,
como controle e como alienao.
Assim, a burocracia como poder s pode ser compreendida na medida em que analisamos a sua histria
(PRESTES MOTTA, 1981, p. 12). O processo de burocratizao no contexto do sistema de produo capitalista
um fenmeno universal e, como tal, parte de um
sistema antagnico prprio do sistema de capital. A
burocracia um instrumento da classe dominante que
impe sua ascendncia sobre as demais classes. Essa
dominao feita pelas organizaes (empresas, escola,
partidos, sindicatos e outros) e pelo Estado, por meio
do estabelecimento de um modo de vida especfico,
de acordo com os interesses do capital.
O modo burocrtico de pensar leva o homem ao
vazio e luta por pequenas posies na hierarquia
social de prestgio e consumo (PRESTES MOTTA,
1981, p. 13). Levando-se em considerao a histria,
outro fato importante que a da burocracia a histria do afastamento entre trabalho manual e trabalho
intelectual, cuja separao entre os que pensam e os
que executam estabelece uma relao hierrquica bem
definida, adequada aos interesses do capital. Para tanto, as operaes no trabalho so isoladas em parcelas
que, posteriormente, so aprimoradas, classificadas e
agrupadas, obedecendo lgica da separao entre
concepo e execuo. A partir disso, Prestes Motta
considera que se cria uma nova lgica para o processo de qualificao dos trabalhadores, passando o
trabalhador coletivo a desempenhar atividades sistematizadas, racionalizadas e previsveis, cujo controle
no detm mais. Dessa forma, uma nova cooperao

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estabelecida de acordo com os interesses do capital.

Tudo isso ocorre por causa da eficincia, responsvel por aumentar a produo da mais-valia
e, consequentemente, de aumentar a taxa de lucro.
Concentra, ainda, o poder de deciso, j que o novo
agrupamento retira da maioria tal poder por meio da
expropriao do planejamento, da criatividade e do
conhecimento amplo e integral.
Tudo isso se faz sob o comando das funes diretivas, que coordenam o processo. [...] por essa
razo que as tcnicas de organizao, que comeam
a ser necessrias com a diviso do trabalho, so tcnicas capitalistas, que visam ao aumento da mais-valia. Racionalizar o trabalho significa aumentar a
mais-valia relativa, isto , a mais-valia que se obtm
com a intensificao do trabalho (PRESTES MOTTA,
1981, p. 20-21).
A unidade de poder da burocracia a organizao,
representada principalmente pela empresa capitalista. A
integrao dessa unidade feita pelo Estado, que desempenha papel fundamental para manter a concentrao de poder. Assim, a empresa burocrtica pressupe,
para Prestes Motta, o Estado burocrtico responsvel
por manter a ordem e o controle social. O Estado aparece dessa forma como uma organizao burocrtica
fundamental, consolidando uma elite poltica normalmente associada classe dominante e criando, alm
disso, um corpo de funcionrios hierarquicamente organizados para se ocuparem da administrao. Procura-se
manter, com essa organizao, a ordem interna, alm
de proteger o Estado constitudo das ameaas externas. Essa organizao estatal burocrtica utiliza-se do
seu poder disciplinador, de polticas que promovam
consenso social e, tambm, o monoplio da violncia,
visando manter a prpria burocracia.
Utilizando a categoria weberiana, Prestes Motta
afirma que o poder do Estado e da burocracia em
geral est associado principalmente a uma forma especfica de dominao: a racional-legal. Estabelece-se
uma acreditao em relao s leis e ordem legal,
cujos principais instrumentos de controle, dentro de
uma estrutura social especfica, se constituem nas
prprias regras, que necessitam de carter impessoal
para serem aceitas pela coletividade.
Prestes Motta e Bresser-Pereira (1980), em um
estudo especfico sobre a organizao burocrtica,
indicam que essa organizao o tipo de sistema social dominante nas sociedades modernas e, como tal,
trata-se de uma estratgia de administrao e de dominao. Na mesma linha argumentativa de Poulantzas

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ARTIGOS BUROCRACIA COMO ORGANIZAO, PODER E CONTROLE

(1977), Prestes Motta e Bresser-Pereira argumentam

que a burocracia pode se constituir em um grupo ou
uma classe social. Alm disso, tambm uma forma
de poder que se estrutura por meio das organizaes
burocrticas. Nesse estudo de Prestes Motta e Bresser-Pereira (1980), o conceito central da abordagem de
Prestes Motta que a burocracia dominao, poder.
Tal expresso explicita-se no prefcio de outro texto
(PRESTES MOTTA, 1982), em que Prestes Motta afirma
que o autoritarismo , por todas as razes, a essncia
do fenmeno burocrtico, sendo a burocracia uma
forma de dominao e a dominao uma forma de
poder (FARIA, 2003, p. 164-165).
Outra caracterstica da burocracia que ela controle. De acordo com Prestes Motta (1981, p. 33), as
organizaes burocrticas esto veiculadas estrutura
social. Elas reproduzem uma estrutura social caracterstica de uma formao social. Essa reproduo significa
uma recriao ampliada das condies de produo
em uma dada sociedade, em um dado sistema econmico. Como consequncia, reproduzem-se tambm
as classes sociais dessa mesma estrutura. Sem embargo, na organizao do trabalho, a especializao das
tarefas faz com que o trabalhador domine de forma
insignificante o processo produtivo, permitindo ao capitalista controlar o produto final. Assim, o expediente
de controle do produto passa a ser do capitalista, e o
trabalhador vende sua fora de trabalho em troca de
sua autonomia. A hierarquia burocrtica nasce, por
conseguinte, na fbrica, contexto em que hierarquia e
diviso parcelar do trabalho se conjugam como molas
propulsoras de uma forma de produo e reproduo
do capital (PRESTES MOTTA, 1981, p. 37).
A hierarquia exerce significativo papel na instituio da burocracia como controle, estabelecendo uma
relao de vigilncia e de disciplinamento essencial
para garantir a submisso do trabalhador, alm de outro elemento importante: o salrio. Como os salrios
no esto relacionados com o valor que produzem,
mas sim com a reproduo de sua subsistncia, esto
garantidas as condies para a reproduo do capital
(PRESTES MOTTA, 1981, p. 38).
O papel das organizaes burocrticas no est
associado apenas produo de riqueza, de capital
e das demais mercadorias e servios, e, tampouco,
reproduo da mo de obra como fora de trabalho
ou garantia da sobrevivncia do trabalhador por meio
do salrio. O papel das organizaes burocrticas
constitui-se em garantidor do controle social por meio
do estabelecimento das relaes de poder, que sempre

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ocorrem entre desiguais. As organizaes burocrticas

servem de unidades de dominao, sendo, igualmente,
responsveis pela inculcao ideolgica, pela adoo
da submisso, pelos comportamentos controlados e
socialmente aceitos, todos entendidos como naturais.
Assim, a organizao burocrtica configura-se numa
estrutura de controle e poder.
Importa perceber que, enquanto estruturas de dominao, as organizaes burocrticas contm em si um
conflito latente, e para abaf-lo todas as instncias so
manipuladas. Isso quer dizer que h mecanismos econmicos, polticos, ideolgicos e psicolgicos utilizados
para a neutralizao do conflito. (PRESTES MOTTA,
1981, p. 48) As organizaes burocrticas, destarte,
procuram garantir o controle social, o monitoramento
dos comportamentos, as padronizaes e o consenso.
A terceira caracterstica apresentada por Motta
incide na burocracia como alienao. A dominao
se apresenta como um estado de coisas no qual as
aes dos dominados aparecem como se estes houvessem adotado como seu o contedo da vontade
manifesta do dominante (PRESTES MOTTA, 1981, p.
59). De acordo com Mszros (2006) Marx apresenta
a mais conhecida teorizao sobre a alienao, que
no parte da burocracia, mas do trabalho. A teoria da
alienao do trabalho apresenta a contradio fundamental da produo capitalista de mercadorias, no
sentido de que o trabalhador torna-se mais pobre na
medida em que produz mais riqueza; torna-se mercadoria to mais insignificante quanto mais riqueza
produz. Dessa forma, enquanto cria valor no mundo
das coisas, o mundo da vida dos homens aumenta em
razo direta de sua depreciao.
O trabalhador depara-se com o produto como um
objeto estranho, com o qual no se identifica, uma
vez que a apropriao do objeto feita pelo capital.
A alienao do trabalhador quanto ao produto de seu
trabalho implica, tambm, a alienao em relao
natureza, por meio da qual ele garante os meios de
sua subsistncia fsica. Trabalhar o conceito de alienao no interior da burocracia significa configurar a
alienao como um elemento da superestrutura que
garante a separao entre produtor e produto. No
mbito da teoria da gesto do processo de trabalho,
significa intensificar a separao entre os que pensam
e os que executam, fator condicionante na relao de
posse do produtor e do produto.
A burocracia implica [tambm] que os indivduos
no se possam inserir na sociedade de acordo com
suas necessidades e seu bem-estar pessoal. Da a

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relao decisiva entre burocracia e alienao. Nessa

ordem de ideias, a alienao to necessria quanto o for a burocracia, e no so poucos aqueles que
nos afirmam que esta ltima um aspecto imutvel
da tecnologia industrial. (PRESTES MOTTA, 1981, p.
76). A burocracia garante a separao entre produtor
e produto, da mesma forma que garante a separao
entre homem e natureza por meio do afastamento
fsico, psquico e social.
Para compreender criticamente a anlise de Prestes Motta, dois conceitos precisam ser destacados: (i)
alienao enquanto um processo no qual o homem se
torna cada vez mais estranho no mundo criado pelo
seu trabalho e (ii) objetificao enquanto forma de o
homem exteriorizar-se na natureza e na sociedade pelo
seu trabalho, um processo em que este se torna um
objeto para os outros na estrutura das relaes sociais,
construda com base nas relaes de produo. Marx
e Engels (2007) criticam Hegel por tornar iguais dois
conceitos diferentes. A alienao, para Marx e Engels,
ocorre quando o homem objetificado encontra sua
atividade operando nele como um poder estranho,
opressivo, externo. No capitalismo a objetificao implica alienao, pois o capitalismo, ao dominar completamente o trabalho humano, o aliena totalmente.
Ao contrrio do que defendia Marcuse (1982), a teoria
da alienao em Marx no uma teoria do poder total. O poder sempre se defronta com outros poderes,
pois para ser poder preciso que esteja em relao,
em prtica de classes (FARIA, 2004, v. 1). Tal poder
total, como a coisificao plena da sociedade burguesa proposta por Marcuse, significaria uma forma de
fatalismo insupervel, um mundo sem contradio e
sem histria, em que a emancipao seria impossvel.
O que Prestes Motta chama de alienao, portanto, do
ponto de vista marxista, objetificao.
Prestes Motta (1990, p. 133) apresenta o surgimento de uma nova categoria no sistema de capital,
os tecnoburocratas, os quais atendem aos interesses
do capital, pois exercem atribuies de gestores. Na
tecnoburocracia, a tecnologia incorporada na lgica
da burocracia vigente, potencializando o controle das
organizaes sobre os indivduos. Dessa forma, o
controle social concentra-se cada vez mais nas mos
da tecnoburocracia, tanto pblica quanto privada
(PRESTES MOTTA, 1990, p. 135).
Nessa perspectiva, Prestes Motta considera que a
burocracia exerce dominao pela sua superioridade
tcnica comparativamente a outras formas de racionalizao do trabalho, tornando-se ainda to mais forte

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quanto maior for a utilizao da tecnologia como

meio de controle. As anlises de Prestes Motta relacionando a tecnoburocracia com o Estado, a escola e
as organizaes mostram a dialtica do fortalecimento
da burocracia na medida em que ela est subsumida
lgica do sistema de capital e de sua tendncia a
estabelecer suas formas especficas. Diante do exposto
sobre o entendimento de burocracia nas perspectivas
de Tragtenberg e de Prestes Motta, faz-se necessrio
compreender o que h de comum e de diferente entre
elas. Primeiro, a burocracia e sua forma de gesto, a
heterogesto, constituem forma de poder, e a autogesto, de no poder. Segundo, o conceito de poder
com que Motta trabalha refere-se a uma radical separao, nos processos decisrios, entre dirigentes e
dirigidos, cuja superao no depende da integrao
dessas categorias, mas da superao da diviso, que
no se poder realizar no interior de uma burocracia,
mas unicamente com sua supresso. Por fim, Motta
vai analisar o poder como forma de dominao de
uma burocracia uma heterogesto , ou seja, como
uma prtica que separa artificialmente dirigentes de
dirigidos. O poder , assim, um processo de excluso
dos dirigidos dos mecanismos decisrios, ainda que
sua incluso no venha a significar sua liberdade, mas
apenas um acordo civilizado, cujos termos no so
garantia de permanncia.

BUROCRACIA COMO ORGANIZAO,

PODER E CONTROLE: REFLEXES
PROVISRIAS
Examinando o percurso terico de Prestes Motta e
Tragtenberg, pode-se verificar que leituras diferenciadas sobre a concepo de burocracia so possveis,
como j havia sido observado por Paes de Paula (2002,
2008), por exemplo. Exatamente por existirem essas
diferentes interpretaes que se torna importante
resgatar o pensamento original desses autores.
Tragtenberg e Prestes Motta remetem suas anlises, enquanto escrevem, para os trabalhadores, para
administradores, educadores, socilogos, enfim, para
sujeitos que se vinculam a uma prtica social centrada
no trabalho. Alm deles, seus escritos tambm influenciam os estudiosos intelectuais e pesquisadores das
reas de humanidades e de cincias sociais. Embora
Prestes Motta tenha sido professor da rea de Edu-

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cao na USP e da de Administrao da FGV-EAESP,

so os trabalhos de Tragtenberg que possuem maior
penetrao nas reas de Educao, Gesto e Cincia
Poltica, principalmente pela sua atuao como militante poltico. Prestes Motta no teve uma militncia
prtica no campo poltico.
Essa uma caracterstica material que diferencia
os trabalhos de Tragtenberg dos de Prestes Motta.
Devido a sua participao ativa como intelectual e
tambm por seu permanente contato com a classe
trabalhadora em seus escritos em jornais populares,
as obras de Tragtenberg apresentam contedos mais
intensos de militncia. Ainda que ambos se dirijam
aos intelectuais e rea acadmica, Tragtenberg tem
de fato uma atuao mais intensa junto classe trabalhadora, inclusive em sua formao acadmica,
como o caso de Antonio Oza da Silva, trabalhador
do ABC paulista que atualmente professor doutor
na Universidade Estadual de Maring. As diferenas
de prticas polticas se refletem nas anlises tericas.
Tendo em vista que Prestes Motta um dos trs
discpulos citados por Tragtenberg (1991) na rea de
estudos organizacionais (ainda que este nunca tenha
concordado em formar discpulos), o posicionamento
poltico de Tragtenberg e Prestes Motta de oposio
ao capital em defesa do trabalho. A burocracia, para
ambos, tem como finalidade poltica a instituio de um
aparelho de dominao com base em uma racionalidade
que separa os que pensam dos que executam, consequncia elementar da diviso tcnica e social do trabalho.
O posicionamento poltico de Tragtenberg, com relao
a essa temtica, sempre foi publicamente mais explcito
porque seus escritos nos jornais No Batente, Folha de
S.Paulo e Notcias Populares, por exemplo, tinham como
objetivo formar o pensamento crtico entre os trabalhadores, enquanto Prestes Motta dirigiu suas publicaes
exclusivamente para a rea acadmica.
Outro fato importante que ambos elegeram o
materialismo histrico como uma dimenso epistemolgica relevante, notadamente quando analisam a
questo da centralidade do trabalho. Assim, mesmo
quando suas anlises se referem burocracia, no sentido weberiano, a categoria trabalho que permanece
como orientadora de seus estudos. Pode-se especular que esse fato ocorra porque Prestes Motta adota
os estudos sobre a burocracia de Tragtenberg como
ponto de partida para suas prprias anlises sobre o
fenmeno, ou seja, a burocracia concebida por ambos como uma superestrutura originada das relaes
materiais e sociais que se estabelecem na produo.

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Dessa forma, a burocracia configura-se uma forma especfica de racionalizao que tem como sustentao o
que acontece no mbito da produo, especialmente
na diviso tcnica e social do trabalho.
Tragtenberg busca compreender como se d a
construo histrica da burocracia tendo por referncia as anlises de Weber, a quem via como pensador
crtico da burocracia. Por isso, suas crticas tendncia
burocratizante da modernidade incorporam o mesmo
tipo de preocupao que Weber. Prestes Motta procura estudar os efeitos da burocracia sobre as relaes
sociais e como ela se consolida na modernidade sob
a gide do sistema capitalista de produo.
A diferenas das trajetrias intelectuais e polticas
entre Tragtenberg e Prestes Motta outro fator importante. Tragtenberg teve uma formao autodidata,
diferentemente da de Prestes Motta. As origens pessoais e o percurso de ambos foram distintos. Todavia,
a aproximao com a teoria marxista e anarquista
um ponto de convergncia que aproxima as anlises
de ambos do ponto de vista poltico. Contudo, ainda
que Prestes Motta seja um seguidor das anlises de
Tragtenberg, isso no o impediu de construir uma
obra diferenciada e original, especialmente no que
se refere sua aproximao com a psicossociologia,
psicodinmica do trabalho e aos temas da cultura.
Suas trajetrias so marcadas por problemas enfrentados no interior das grandes estruturas burocrticas da educao. Percebem ambos que a tendncia
burocratizao afeta diretamente a produo de conhecimento. Por isso, explicitam a resistncia em acreditar na capacidade emancipadora da educao em
um sistema educacional burocraticamente estruturado.
Ambos conviveram com o regime militar. Porm,
para Tragtenberg esse perodo foi de longe muito mais
problemtico, pois implicou uma interveno direta
em sua atividade docente, intelectual e poltica. Ambos
so fortemente influenciados pelas ideias e prticas
polticas de oposio ao Estado autoritrio, entretanto
no caem na fascinao ingnua do discurso das elites polticas dos partidos comunistas. Tragtenberg foi
inclusive confrontado pelos partidos por sua posio
claramente contrria burocratizao e violncia
empreendida por partidos de esquerda em nome da
luta a favor do proletariado. Ambos perceberam que
tais regimes polticos no passavam de empulhao
ideolgica ou de um regime baseado no capitalismo
de Estado. Por esse motivo, veem na burocracia desses
regimes polticos os mesmos pressupostos burocrticos
institudos nos pases capitalistas autoritrios.

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Na trajetria poltica e acadmica de Tragtenberg,

percebe-se um ecletismo em relao s leituras que
influenciam diretamente a sua produo e militncia.
O anarquismo e o marxismo esto permanentemente
presentes nas suas obras, ao longo da sua trajetria
acadmica, e em suas atuaes polticas. Marx, Weber e
alguns intelectuais anarquistas (TRAGTENBERG, 1978)
acompanham permanentemente seus escritos, seja de
forma direta, como objeto de anlise, ou indiretamente,
na estruturao dos fundamentos e das argumentaes.
Na trajetria de Prestes Motta, percebem-se pelo
menos trs momentos distintos, explcitos em sua
produo acadmica: primeiro, a influncia de autores como Marx e Weber (PRESTES MOTTA, 1989,
1990, 2001); segundo, o interesse pelos estudos sobre
cultura organizacional e cultura brasileira (PRESTES
MOTTA e CALDAS, 1997); terceiro, a influncia da
teoria da psicanlise (PRESTES MOTTA e FREITAS,
2002). Prestes Motta buscou, nas produes acadmicas, respostas para suas inquietaes pessoais (FARIA,
2003). Avaliando-se o desenvolvimento terico em relao burocracia, possvel perceber que o conceito,
mesmo na segunda e na terceira fases, e apesar de
no ser abordado como objeto central, est presente
tangencialmente nos escritos, e em muitos deles como
pressuposto elementar de estruturao social.
Tanto para Tragtenberg como para Prestes Motta, a burocracia deve ser entendida em seu espao e
tempo histricos. Essa realidade pode ser percebida
em diversas formaes sociais sob variadas formas de
economia. Assim, as formas especficas de burocracia
s podem ser entendidas em um contexto econmico
e poltico indissocivel. Burocracia mais do que um
termo pontual ou um fenmeno especfico do sistema
de capital. um processo de racionalizao peculiar
e que se apresenta em todas as pocas histricas. Por
isso, necessrio compreender sua dimenso semntica, compreender esse processo como consequncia
elementar do processo civilizatrio. Sua compreenso
requer, igualmente, dissoci-la da sua imerso ideolgica e cultural, apesar desses elementos serem tambm
constitutivos do prprio processo de racionalizao
de uma poca histrica.
Tragtenberg e Prestes Motta concordam que as
principais caractersticas da burocracia so a impessoalidade, o formalismo e o profissionalismo, apesar
de as conceberem como efeitos de um processo de
racionalizao ocorrido na sociedade, especialmente originado da diviso tcnica do trabalho. Assim,
avaliando-se o conceito ao longo das suas obras, a

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burocracia apresenta-se como organizao, poder e

controle.
Burocracia como organizao, porque est baseada em uma racionalidade formalizadora de natureza
instrumental, estruturada na forma como o trabalho
se organiza. A diviso tcnica e social do trabalho estabelece a forma como as outras dimenses da vida
influenciam o cotidiano dos indivduos. A burocracia
organizao porque est baseada em uma ordem
especfica que precisa ser compartilhada e reproduzida
para garantir a existncia da prpria civilizao. Assim,
desde a organizao estabelecida na forma como se
estrutura a diviso tcnica do trabalho para a subordinao da existncia dos homens at a burocracia no
interior do Estado, enquanto grande organizao que
assegura a continuidade do processo civilizatrio na
modernidade, a burocracia vista no como produto,
mas como processo de racionalizao. Esse o entendimento tanto de Tragtenberg como de Prestes Motta.
Burocracia como poder, porque sua condio de
estabelecer relaes de dominao, seja formatando
as relaes sociais ou instituindo a informalidade em
favor de elites que detm o aparelho burocrtico, possibilita a reproduo dos indivduos nas suas posies
sociais ou das organizaes na lgica de dominao
poltica e econmica. A burocracia, como racionalidade instituda e mediadora de relaes polticas e econmicas, apresenta-se como espao das lutas sociais.
Entretanto, esse espao beneficia aqueles que detm
o domnio desse espao e que tm a posse dos meios
de criao e instituio das racionalidades. Sendo o
poder um atributo coletivo, de grupos organizados, a
burocracia torna-se instrumento de dominao e de
controle social. A superioridade tcnica da burocracia moderna possibilita o estabelecimento do poder.
A adoo da tcnica e de seu permanente aprimoramento faz da burocracia um sistema de dominao
baseado na reproduo da dominao da natureza,
inclusive do homem em relao ao prprio homem.
As diferenas entre Tragtenberg e Prestes Motta indicam que o primeiro dirigiu suas anlises para o poder
do Estado, enquanto o segundo analisa a burocracia
como poder emanado das organizaes. Isso no implica afirmar que ambos no tenham feito a relao
dialtica entre poder e burocracia com base na relao
entre organizaes e Estado.
Burocracia como controle, porque suas formas
esto presentes nas organizaes produtivas e no Estado. Nesse sentido, o Estado compreendido como
a organizao em forma de mquina que garante o

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controle poltico-social, influenciando diretamente a

reproduo das demais organizaes na sociedade.
A burocracia capaz de estabelecer relaes de controle, seja por vias objetivas ou pelo domnio intersubjetivo. A tecnologia que se emprega no interior da
racionalidade burocrtica, bem como as normas, as
regras formais e os procedimentos so exemplos de
meios instituintes de controle. Agregada ideologia,
a burocracia capaz de criar costumes, normas informais, ideias e imaginrios, tornando-se responsvel
pelo controle intersubjetivo. Segundo os argumentos
desenvolvidos nos estudos de Prestes Motta, o salrio,
o disciplinamento dos trabalhadores no ambiente de
trabalho e a cooptao ideolgica so instituidores de
controle no cotidiano dos indivduos. Por isso, a alienao se confirma na medida em que e o indivduo
interioriza o modo burocrtico de pensar. A relao
entre burocracia e alienao , ento, ressaltada. A
inculcao ideolgica, a submisso, os comportamentos padro e o disciplinamento no so decorrentes
apenas da forma objetiva como a burocracia se institui na organizao. A burocracia investe tambm no
controle intersubjetivo, e esse movimento essencial
para que o controle possa ser efetivo.
Nos estudos de Tragtenberg e de Prestes Motta,
possvel perceber nuances em relao burocracia
como organizao, poder e controle. Em cada um deles, a burocracia das organizaes (privadas ou pblicas) ou do Estado pode ser percebida como resultado
de uma forma especfica de organizao da produo
da vida dos sujeitos. Ergue-se um grande aparelho
com todas as suas racionalidades fundamentais capaz
de estabelecer a organizao, o poder e o controle
sobre as prticas dos indivduos ou dos grupos que
participam das formas organizadas de produo e de
ao poltica. Em sntese, o presente estudo indica
que, tanto nos trabalhos de Tragtenberg como nos de
Prestes Motta, a burocracia apresenta-se em trs formas: organizao, poder e controle. Essa orientao ir
inspirar diversos estudos no campo das organizaes,
tais como as anlises crticas, a economia poltica do
poder e a psicodinmica do trabalho.

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