Justiça e Assessoria Juridica

JUSTIA E DIREITOS HUMANOS
Experincias de Assessoria Jurdica Popular

Experincias de Assessoria Jurdica Popular
Experincias de assessoria jurdica popular
Ficha tcnica:
Justia e Direitos Humanos: Experincias de Assessoria Jurdica Popular
Realizao: Terra de Direitos
Organizadores: Darci Frigo, Fernando Prioste e Antnio Srgio Escrivo Filho
Colaboradores: Leandro Franklin Gorsdorf, Maria Rita Reis e Sara Regina Gorsdorf
Autores: Boaventura de Souza Santos (Prefcio) Observatrio da Justia Portuguesa/
Leandro Franklin Gorsdorf (Introduo)/ Ana Valria Arajo Fundo Brasil de Direitos
Humanos/ Andrea Lazzarini Salazar e Karina Bozola Grou Instituto Brasileiro de Defesa
do Consumidor IDEC/ Elena Erling Severo e Rubia Abs da Cruz - Themis Assessoria
Jurdica e Estudos de Gnero/ Ester Rizzi e Salomo Ximenes Ao Educativa/ Fernando
G. V. Prioste Terra de Direitos/ Joenia Wapichana Conselho Indgena de Roraima/
Luciana C. F. Pivato Terra de Direitos/ Marcela Fogaa Vieira Conectas Direitos
Humanos/ Nelson Saule Jr, Karina Uzzo, Luciana Bedeschi, Vanessa Koetz, Stacy Torres e
Isabel Ginters Instituto Polis/ Rafael Filippin Liga Ambiental/ Rebecca Oliveira Duarte
Observatrio Negro/ Renata Reis Associao Brasileira Interdisciplinar de AIDS ABIA/
Srgio Leito Greenpeace Brasil
Edio: Laura Bregenski Schhli (MtB 8405-PT)
Obra da capa: Candido Portinari, A Justia de Salomo, 1943 (Painel a tmpera/tela
179X191 cm). Imagem do acerto Projeto Portinari, gentilmente autorizada a reproduo por
Joo Candido Portinari.
Diagramao: Cristiano Suguimati
Reviso Final: Tggidi Mar Ribeiro
Impresso e Acabamento: Maxigrafica
Tiragem: 1000 exemplares
Apoio Institucional: Fundao Ford
1 edio: julho de 2010.

TERRA DE DIREITOS
Rua Desembargador Ermelino
de leo, n. 15, cj. 72 - Centro
CEP: 80.410-230 Curitiba (PR)
Fone/Fax: 41 3232-4660
comunicacao@terradedireitos.org.br
www.terradedireitos.org.br
Bibliotecria responsvel: Mara Rejane Vicente Teixeira
Indice
INDICE
03
PREFCIO
Boaventura de Souza Santos
INTRODUO
Conceito e sentido da assessoria jurdica popular em Direitos Humanos
Leandro Franklin Gorsdorf
ARTIGOS
01
Direitos Humanos no Brasil: a atuao de organizaes

da sociedade civil em defesa dos direitos sociais e ambientais
Sergio Leito e Ana Valria Arajo
02
O grande atoleiro de carne: mulheres, cervejas e Gilberto Freyre

Rebeca Oliveira Duarte
27
03
Advocacy feminista para o acesso Justia

Elena Erling Severo e Rubia Abs Da Cruz
45
04
Litigncia estratgica em Direitos Humanos A atuao da

sociedade civil no acesso a medicamentos no Brasil
Marcela Fogaa Vieira e Renata Reis
05
Alimentos transgnicos, Direitos Humanos e o Poder Judicirio

Andrea Lazzarini Salazar e Karina Bozola Grou
06
Litigncia estratgica para a promoo de polticas pblicas: as

aes em defesa do direito educao infantil em So Paulo
Ester Rizzi e Salomo Ximenes
07
Plano Diretor e efetiva participao popular: a reviso

do plano estratgico de So Paulo
Nelson Saule Jr., Karina Uzzo, Luciana Bedeschi,
Vanessa Koetz, Stacy Torres e Isabel Ginters
08
A construo das hidroeltricas como afronta

aos direitos de comunidades rurais
Rafael Filippin
09
A reafirmao da Raposa Serra do Sol e novos desafios

Joenia Wapichana
10
Justiciabilidade dos Direitos Humanos e territorialidade quilombola:

experincias e reflexes sobre a assessoria jurdica popular na litigncia
Fernando G. V. Prioste
199
11
O Acampamento Elias de Meura e uma experincia de assessoria jurdica

popular na defesa dos direitos humanos dos trabalhadores rurais sem terra
Luciana C. F. Pivato
223
17
61
85
105
129
145
181
Prefcio
05
PREFCIO
por Boaventura de Souza Santos

O livro que vos apresento tem caractersticas muito especiais, que fazem dele
uma obra invulgar, muito inovadora e, como tal, merecedora da ateno dos leitores.
um livro comprometido com as lutas sociais de que d notcia, mas nem por isso
perde a lucidez analtica. um livro escrito por intelectuais-activistas em que a
escrita no mais que uma interrupo, um balano, uma pausa para ganhar novas
foras para novas lutas. um livro com uma componente tcnico-jurdica
importante que, para ser escrita, exige conhecimento tcnico que no falta aos
autores e autoras. No , porm, uma tcnica mercenria que se vende ao preo de
mercado para construir cus ou infernos, armas de guerra ou brinquedos, consoante
os desejos de quem a compra. Pelo contrrio, estamos perante uma tcnica com a
paixo de ser posta ao servio de uma causa em que acredita, a causa da construo de
uma sociedade mais justa, mais solidria consigo prpria e com a natureza, menos
discriminadora e menos excludente.
O tema geral apaixonante e anda volta de uma questo que um dia formulei
deste modo: pode o direito ser emancipatrio? uma questo particularmente
importante nos dias de hoje em que as gramticas da emancipao e da libertao
parecem ininteligveis e a realidade social e politica dominante, por mais injusta e
repugnante, pensada como sendo a nica possvel ou, pelo menos, a que venceu
todas as realidades historicamente alternativas. Dai a importancia da pergunta que
formulei acima. Pode o direito, que tantas vezes tem actuado para liquidar as
alternativas emancipatrias e para consolidar a realidade dominante, ser
reconfigurado e usado para servir a luta por uma sociedade melhor? Pode o direito,
tantas vezes a linguagem benvola da opresso, ser ressemantizado como uma
gramtica de emancipao? Em que circunstncias isso possivel ou mesmo
imaginvel? Sob que condies um instrumento hegemnico pode ser utilizado para
objectivos contra-hegemnicos? Como combinar objectivos polticos claros com
tcnicas jurdicas aparentemente neutras? Estas perguntas e muitas outras percorrem
este livro notvel, conduzindo-nos por caminhos que nos levam a temas to diversos
como o meio ambiente e a discriminao sexual, o racismo e a sade, a educao e os
territorios quilombolas, a identidade indigena e o desenvolvimentismo
desgovernado.
A designao genrica de advogado popular abrange uma grande diversidade de
prticas jurdicas, compromissos polticos e solues institucionais. Comum a todas
elas a ideia de que vivemos uma poca em que no podemos desperdiar
experincia social progressista. Se o direito pode ser uma dessas experincias
nosso dever us-lo radicalmente dentro dos seus limites. Ir at ao limite mostrar o
que est para alm do limite: a luta poltica e sem fim por uma sociedade melhor.
Madison, 14 Dezembro 2009.
Introduo
INTRODUO
07
[1]
A ideia original deste texto introdutrio seria abordar a questo da assessoria

jurdica popular em direitos humanos sob uma perspectiva terica, aproximando-a
de um marco conceitual. Alm de enfrentar esta misso que me foi incumbida, no
poderia deixar de apontar as inquietaes pessoais quanto ao tema. A minha escrita
sempre se construiu de um ponto de vista da vivncia prtica e da anlise terica,
reforando aqueles ideais defendidos por Edward Said sobre o papel do intelectual
nos tempos de hoje. Permito-me ento alinhavar algumas digresses tericas com
questionamentos pessoais sobre o trabalho da assessoria jurdica popular em direitos
humanos.
O texto pode ser dividido em trs momentos: um primeiro de contextualizao
da emergncia, ou mesmo da consolidao de uma assessoria jurdica em direitos
humanos como estratgia poltica de afirmao de direitos. O segundo momento
delimita o campo conceitual do que seria a assessoria jurdica em direitos humanos.
O ltimo traz alguns questionamentos originados da relao com o poder Judicirio.
O processo de emergncia dos movimentos sociais, no perodo de abertura
democrtica, trouxe consigo novas formas de fazer poltica, ampliando os espaos de
incidncias, desde a reconstruo do espao pblico da rua, atravs do protesto
social, at a atuao num campo mais institucional, como debate sobre a constituinte.
As demandas, propostas, bandeiras de luta trazidas por esses movimentos
sociais, em certa medida ganharam o reconhecimento da lei, isto , se positivaram na
Constituio Federal de 1988 ou em outras leis infraconstitucionais, antes de
ganharem o reconhecimento da populao em geral. Isto em certa medida, ainda
resqucio de um Brasil patriarcal, patrimonialista, escravagista. Mesmo no teor
dessas leis alguns grupos ainda mantiveram seus privilgios, seja atravs de
obstculos formais ou mesmo de interpretaes conservadoras que se construram
hegemonicamente no campo doutrinrio e jurisprudencial. Criou-se com isso um
tensionamento relativo ao sentido dessas leis, a disputa sobre o carter
emancipatrio ou regulatrio do Direito. Era tempo de concretizao dos desejos
depositados pelos movimentos sociais.
Nos anos que seguiram, somou-se a esse fator a frustrao da sociedade civil em
razo da expectativa, criada pela Constituio de 1988, de avanos na garantia de
direitos e ampliao da melhoria do bem-estar social das pessoas. Essa frustrao foi
causada em razo da execuo deficiente ou inexistente de polticas sociais[2] - a
poltica sucumbia em detrimento da economia.
[1] Mestre em Direito pela Universidade Federal do Paran, professor de Direitos Humanos da Universidade Positivo e
conselheiro da Terra de Direitos.
[2] SANTOS, Boaventura de Souza. Para uma revoluo democrtica da Justia. So Paulo: Cortez, 2007.p.21.
08
s antigas formas de estratgia poltica adotadas pelos movimentos sociais,
foram se incorporando criativamente outras formas, como a atuao internacional
perante a ONU e OEA, a incidncia no Poder Legislativo, monitoramento de
polticas pblicas, inclusive da poltica oramentria, a educao popular e a
assessoria jurdica.
A opo de alguns movimentos sociais foi pela estratgia jurdica como um dos
instrumentais de efetivao de direitos humanos, ou mesmo de garantia do no
retrocesso na proteo desses direitos.
Segundo Boaventura, o campo dos cidados que tomaram conscincia de que
os processos de mudana constitucional lhes deram direitos significativos, e que por
isso, vem (sic) no direito e nos tribunais um instrumento importante para fazer
reivindicar os seus direitos e as suas justas aspiraes a serem includos no contrato
[3]
social. .
A importncia da assessoria jurdica desponta com a formao de uma gerao
de juristas (advogados, professores, promotores, juzes) que passam a ser relevantes
para a discusso do acesso aos direitos no mbito dos movimentos sociais. Permitese a construo de uma idia de direitos humanos de forma dialtica, em razo do
dilogo de dois mundos, dos movimentos sociais e do assessor jurdico. Aprofundase a perspectiva de que os direitos humanos so um processo de lutas para busca da
[4]
garantia de bens necessrios para a existncia do ser humano .
Neste sentido reforada a idia de que o campo jurdico um campo de disputa
de poder, de disputa de sentido, de disputa de smbolos de afirmao poltica dos
movimentos sociais.
Esse campo jurdico que vamos analisar que chamamos, de acordo com
BOURDIEU, de campo social. Segundo o autor, un espacio social especfico en el
que un conjunto de relaciones o un sistema de posiciones sociales se definen de
acuerdo a un tipo especial de poder o capital especfico, detentado por los agentes
[5]
que entran en lucha o en conpetencia, que 'juegan' en ese espacio social . O capital
do campo social, especificamente, do campo jurdico, o Direito, objeto da atividade
jurdica.
Todo campo social um produto histrico, que produz e impe a si mesmo seu
funcionamento. Todas as prticas dos agentes se regem necessariamente pelo campo
[6]
social.
[3] P. 29.
[4] FLORES, Joaquim Herrera. A (re) inveno dos direitos humanos. P. 36-37.
[5] INDA, Andres Garcia. La razon del derecho: entre habitus y campo. In BOURDIEU, Pierre. Poder, Derecho Y Clases
Sociales.Espanha : Editorial Desclee de Brouwer : 2000, pg. 14.
[6] INDA, Andres Garcia.Ob. Cit,., pg. 23.
JUSTIA E DIREITOS HUMANOS - Experincias de assessoria jurdica popular
09
Segundo BOURDIEU, ao analisarmos o campo social, e em nosso caso o campo

jurdico, devemos faz-lo em trs momentos. Primeiro, devemos reconhecer qual o
capital especfico desse campo este j conseguimos determinar que vem a ser o
Direito. Segundo, necessrio estabelecer os objetivos das relaes entre as posies
ocupadas pelos agentes ou instituies que esto em concorrncia nesse campo, que,
para o Direito, o poder no e sobre o direito. E por ltimo, no campo social, analisar o
habitus dos agentes, que tenham adquirido atravs de sua interiorizao de um
[7]
determinado tipo de condies sociais.
Habitus, como designado por BOURDIEU, designado por outros juristas
[8]
[9]
como senso comum terico ou sentido comum terico . Em outras palavras,
segundo WARAT, o sentido comum terico dos juristas vem a ser um conjunto de
'crenas, fetiches, valores e justificativas e que so legitimadas mediante discursos
produzidos pelos rgos institucionais, tais como os parlamentos, os tribunais, as
[10]
escolas de direito, as associaes profissionais e a administrao pblica.
Complementa WARAT, que o sentido comum terico dos juristas traduz um
complexo de saberes acumulados, apresentados pelas prticas jurdicas
institucionais, expressando destarte, (sic) um conjunto de representaes funcionais
proveniente de conhecimentos morais, teolgicos, metafsicos, estatsticos,
polticos, tecnolgicos, cientficos, epistemolgicos, profissionais e familiares, que
[11]
os juristas aceitam em suas atividades por intermdio da dogmtica jurdica.
Partilhando o mesmo posicionamento terico, STRECK, afirma que esse
sentido comum refere-se produo, circulao e consumao das verdades nas
diversas prticas de enunciao e de escritura do Direito, designando o conjunto das
representaes, crenas e fices que influenciam, despercebidamente, os
[12]
operadores do direito.
No mesmo sentido o professor FARIA, enuncia que o senso comum conjunto
de representaes, imagens, noes e atitudes baseados em costumes, posies
tericas e juzos valorativos que caracterizam e condicionam os atos, decises e as
[13]
atividades dos operadores do direito em suas prticas cotidianas.
A posio do assessor jurdico de desconstruo de um Direito, deste senso
comum dos juristas, que refora o processo de desigualdade na sociedade brasileira,
permitindo processos de excluso do acesso a direitos. Por outro lado, o Direito pode
ser reconstrudo num vis emancipatrio, a partir dos Direitos Humanos construdos
com a prtica dos movimentos sociais.
[7] BOURDIEU, Pierre in INDA, Andres Garcia.Ob. Cit,., pg. 24.
[8] WARAT, Luiz Alberto. Ob. Cit. , pg. 13.
[9] STRECK, Lenio Luiz.Ob. Cit., pg. 56
[10] WARAT, Luis Alberto. Introduo geral ao direito I. Porto Alegre, Fabris, 1994, p. 57.
[11] WARAT, Luis Alberto. Introduo geral ao direito I. Porto Alegre, Fabris, 1994, p. 57.
[12] STRECK, Lenio Luiz. Hermenutica jurdica e(m) crise: Uma explorao hermenutica da construo do Direito. Porto Alegre: Livraria do
Advogado.1999,pag. 51.
[13] FARIA. Jos Eduardo. Ob. Cit. Pg. 109.
10
Porm algumas perguntas fazem-se necessrias: o que o assessor jurdico em
direitos humanos faz para refundar em outros valores o nosso ordenamento jurdico?
Quais os tipos de aes que executa na prtica jurdica? Qual a sua relao com os
movimentos sociais? E, por ltimo, por que essa opo de trabalho? Por isso
necessrio a delimitao do conceito de assessoria jurdica em direitos humanos.
A assessoria jurdica popular se constitui como um trabalho originado nos
Direitos de assessoria aos movimentos sociais que lutam por direitos humanos. A
Assessoria Jurdica, por trabalhar especificamente com a lgica dos direitos, enfoca
o Direito. O que a constitui como popular?
Para responder a esta pergunta, me valho de tentar definir duas perspectivas:
para quem se presta assessoria jurdica? Com qual finalidade se desenvolve este
trabalho?
A resposta primeira questo so os movimentos sociais, mas de que critrio
poderamos nos valer para distinguir movimentos sociais emancipatrios de
conservadores? Para isso, a lio do socilogo SZTOMPKA:
[...] pois no so todos os movimentos sociais que possuem carter
emancipatrio, devem eles ser divididos entre os progressistas e os conservadores,
esta diferena ocorre principalmente quanto qualidade da mudana pretendida. Os
progressistas enfatizam a inovao, lutam para introduzir novas instituies, novas
leis, novas formas de vida, novas crenas, outras alternativas a (sic) hegemonia
neoliberal, no presente caso. Em suma, pretende moldar a sociedade segundo um
padro inteiramente novo, um outro mundo possvel para o futuro.[14]
Quanto finalidade para transformar o mundo num outro mundo possvel para o
futuro, os movimentos sociais devem adotar outros padres de valores, de uma nova
tica para a ao do homem. E por isso podemos entender que os Direitos Humanos
podem servir para esta finalidade da luta dos movimentos sociais e consequente
assessoria jurdica popular.
Mas qual o papel do assessor jurdico popular frente aos movimentos sociais?
Para esta outra questo parto da ideia de que os movimentos sociais so sujeitos da
negao neste mundo de capitalismo globalizado. Ideia da negao vinculada
excluso do acesso a direitos, negao quando da no reparao das violaes de
direitos humanos, negao quando da falta de proteo dos direitos conquistados.
Negao do reconhecimento social e poltico dos movimentos sociais como
demandantes de direitos e do reconhecimento jurdico, como sujeitos de direitos.
[14] SZTOMPKA, Piotr. A sociologia da Mudana Social. Rio de Janeiro : Civilizao Brasileira, 1998.P. 476
Para situar o trabalho do assessor jurdico frente aos movimentos sociais,

podemos recorrer a ideia trazida por DUSSEL, do papel dos intelectuais frente a
esses sujeitos da negao.
Os intelectuais podem estar em duas posies: primeiro, eles podem assessorar
diretamente os movimentos sociais em suas prticas emancipatrias; segundo,
podem teorizar sobre esses movimentos, essas vtimas. A ltima das posies que os
intelectuais podem assumir explicada por DUSSEL: Quem procura 'explicar' as
causas (como cientista social) da negatividade dessas vtimas est obrigado, de certo
modo, a inventar novos paradigmas, novas explicaes (e at novas interpretaes
hermenuticas na posio da compreenso), ao descobrir novos fatos antes
inobservados no mundo no qual se adentra por uma deciso tico-prtica que lhe abre
[15]
novos horizontes.
A atuao dos intelectuais pode se dar conjuntamente com a dos movimentos
sociais, ou mesmo em nome deles, e separadamente em algumas ocasies. Vejamos o
exemplo do advogado que atua em defesa ou na promoo dos direitos novos dos
movimentos sociais, em que ele, perante o sistema capitalista excludente, de um
direito baseado no cientificismo e portanto distante do senso comum, diz : Eu te
[16]
interpelo pela justia que devias cumprir conosco .Segundo DUSSEL: A partir
desta negatividade (seres afetados no participantes por ativa opresso, excluso;
invisveis para os do sistema), feita sujeito pela organizao militante, o outro
popular pode agora, como 'fonte', lanar a 'interpelao' queles que tem
[17]
conscincia tica ou sabem escutar no sistema vigente.
Quando algum no sistema aceita reflexivamente pela j atual
responsabilidade pelo outro, recebendo impacto de estar sendo explicitamente
interpelado (chamado atualmente pela prpria vtima), reconhece a dignidade do
sujeito tico do outro e toma como verdadeira a sua palavra ainda
[18]
insuficientemente inteligvel.
A conexo entre os afetados no participantes e os participantes do sistema
hegemnico, que deixam todavia a sua posio de dominao, pela afirmao de
uma obsesso ou corresponsabilidade pelo outro, permite a elaborao tericocrtico-explicativa, segundo os melhores recursos epistmicos atuais, dos sujeitos
histrico-comunitrios com plena conscincia crtica, no s a do senso comum
das vtimas mas agora da conscincia crtica cientfica, filosfica, de peritos,
[19]
articulada mutuamente no processo de libertao.
[15]
[16]
[17]
[18]
[19]
DUSSEL, Enrique. Ob. Cit. Pg.449.

11
12
Entre o movimento e o conjunto de atores externos pode haver uma
identificao, em termos da carncia (material ou moral) e/ou desejo de mudana de
uma dada realidade social; como pode haver identificaes parciais em funo de
certos objetivos estratgicos.
Os assessores jurdicos populares, no campo jurdico, so intelectuais externos,
inseridos no sistema, que representam as demandas e prticas sociais. uma das
misses do advogado popular, ao pleitear um direito, ao apresentar uma realidade,
fornecer uma concepo alargada, que inclua realidades suprimidas, silenciadas ou
marginalizadas, bem como realidades emergentes ou imaginadas. Isso ser possvel
se houver solidariedade entre o advogado popular e os movimentos sociais, pois s
possvel conhecer criando solidariedade. A solidariedade como forma de
conhecimento o reconhecimento do outro como igual, no tomar uma postura de
superioridade sempre que a diferena acarrete inferioridade, e como diferente,
sempre que a igualdade lhe ponha em risco a identidade.[20]
Em suma, me valendo das palavras de BENEDETTI em seu poema Por que
Cantamos?, a assessoria jurdica popular se realiza pelo mesmo motivo que
cantamos e por que cantamos?
voc perguntar por que cantamos
se nossos bravos ficam sem abrao
a ptria est morrendo de tristeza
e o corao do homem se fez cacos
antes mesmo de explodir a vergonha
se estamos longe como um horizonte
se l ficaram as rvores e cu
se cada noite sempre alguma ausncia
e cada despertar um desencontro
cantamos porque o rio est soando
e quando soa o rio / soa o rio
cantamos porque o cruel no tem nome
embora tenha nome seu destino
[20] SANTOS, Boaventura de Souza. A crtica da Razo indolente. So Paulo: Cortez, 2000. p. 246
cantamos pela infncia e porque tudo

e porque algum futuro e porque o povo
cantamos porque os sobreviventes
e nossos mortos querem que cantemos
cantamos porque o grito s no basta
e j no basta o pranto nem a raiva
cantamos porque cremos nessa gente
e porque venceremos a derrota
cantamos porque o sol nos reconhece
e porque o campo cheira a primavera
e porque nesse talo e l no fruto
cada pergunta tem a sua resposta
cantamos porque chove sobre o sulco
e somos militantes desta vida
e porque no podemos nem queremos
deixar que a cano se torne cinzas.
Como este trabalho, a assessoria jurdica popular, se concretiza? De forma geral,
afirma FLORES, as lutas podero se apoiar em sistemas de garantias j
formalizados (e a a luta jurdica se une a luta social de um modo importante), mas
outras vezes, as lutas no podero se apoiar em uma norma e se situar em planos de
[21]
alegalidade
O trabalho da assessoria jurdica popular pode ser desenvolvido de diversas
formas, tendo em vista a estratgia a ser adotada pelo movimento social ou
dependendo do patamar de consolidao e de concretizao do direito humano ao
qual est relacionada a demanda.
Se ainda incipiente o reconhecimento do direito humano a ser trabalhado pela
assessoria jurdica, pela sociedade civil em geral, ou mesmo de tomada de
conscincia por parte dos participantes do movimento social, talvez seja necessrio
um trabalho de educao popular calcada em direitos. Se o direito humano ainda no
foi reconhecido pelo ordenamento jurdico positivo em mbito nacional ou mesmo
internacional, talvez o instrumental a ser desenvolvido esteja mais para a elaborao
de marcos jurdicos no Congresso Nacional ou mesmo no mbito da ONU.
[21] FLORES, Joaquim Herrera. A (re) inveno dos direitos humanos. Florianpoolis: Fundao Boiteux, 2009, p. 35.
13
14
Pode tambm o trabalho de assessoria jurdica popular se fundar no processo de
monitoramento dos direitos humanos, atravs de construo de relatrios de
diagnstico de implementao do direito no mbito domstico, ou mesmo de envio
de denncias a rgos nacionais e internacionais de proteo dos direitos humanos.
Mas talvez o trabalho mais desafiador para a assessoria jurdica popular seja
tornar justiciveis os direitos humanos postos nos marcos legais nacionais e
internacionais, acionando a jurisdio interna (Juzos, Tribunais, Cortes Superiores)
ou mesmo jurisdio internacional (Corte Interamericana de Direitos Humanos da
OEA).
O trabalho de assessoria jurdica popular em torno da justiciabilidade dos
direitos humanos podemos denominar de advocacia popular. Ela representa aquilo
que alguns tericos tm denominado de ativismo jurdico.
O protagonismo do Judicirio se deve a muitos fatores, mas para este estudo
podemos nos ater ao fator do processo de retrocesso na garantia e promoo dos
direitos humanos, prioritariamente aos direitos econmicos, sociais, culturais e
ambientais, alm do no reconhecimento desses direitos em relao a determinados
grupos vulnerveis. H constantes violaes destes direitos por parte do Estado e de
atores privados.
A judicializao das demandas dos movimentos sociais traz alguns
questionamentos importantes para repensar o Direito.
As novas demandas propostas pelos movimentos sociais possuem um carter
muito diferente porque questionam o fundamento moderno do Direito, em que as
demandas se restringem a um carter liberal individualista. Por isso, em diversos
momentos a prtica originada do Direito encontra limites por no conseguir se
[22]
enquadrar na compreenso das demandas coletivas dos movimentos sociais.
Nesta mesma linha de pensamento, CAMPILONGO acrescenta: Nesse prisma,
os conflitos sociais so transformados em contendas jurdicas e a partir disso
individualizados, trivializados e banalizados pelas rotinas jurdicas a fim de que
tenham seu impacto poltico controlado por um discurso aparentemente tcnico (a
letra da lei) e institucionalizado (o litgio judicial)[23]. A pergunta : como, na
atividade jurdica, no reforar esta lgica? A resposta talvez esteja nas experincias
trazidas neste livro pelos mais diversos atores que atuaram na judicializao das
demandas.
[22] Direitos coletivos, entendidos como no passveis de fruio individual e exclusiva, comportam estratgias de tutela que tambm escapam
a lgica individualista, de acordo com CAMPILONGO, Celso Fernando. Op. Cit., pg. 10.
[23] CAMPILONGO, Celso Fernando. Op. Cit., pg. 18.
15
Este processo exige de ns, operadores do direito, um debate sobre a relao

entre a judicializao e o processo de exerccio da cidadania por parte dos
movimentos sociais. Isto coloca a todos que trabalham com a assessoria jurdica
popular em direitos humanos a questo de qual o papel do Direito na luta poltica pela
demanda por direitos. Deixa evidente a sua importncia, mas no a sua prevalncia
sobre as demais estratgias, pois a possibilidade da assessoria jurdica em direitos
humanos se tornar efetiva reside no fato dela ser uma estratgia complementar
direo poltica dos movimentos sociais, sujeitos da emancipao da sociedade.
Porm, existe ainda a discusso sobre o aprofundamento ou no da democracia a
partir do processo de judicializao, isto , se ela uma consequncia do
enfraquecimento do processo democrtico frente ao Poder Executivo e Legislativo
ou, ao contrrio, fortalecimento da democracia por se ampliar a arena do debate
sobre direitos.
Para aqueles favorveis judicializao, o ativismo jurdico cada vez mais
crescente resulta num envolvimento do direito na prpria construo da
sociabilidade na medida em que tais aes favorecem a formao de identidades e de
[24]
ncleos de organizao social o que favorece o enriquecimento das agendas
igualitrias das lutas dos movimentos sociais. Desloca-se a arena pblica do circuito
clssico sociedade civil - partidos - representao - formao majoritria em torno do
Poder Judicirio.
Por outro lado, alguns autores entendem que a judicializao da poltica e das
relaes sociais teria o efeito de desestimular a face libertria e reivindicatria da
[25]
cidadania social.
Mas apesar desta realidade, a da assessoria jurdica popular, ser crescente, diante
da dimenso dos problemas enfrentados pelos movimentos sociais ainda
incipiente grau de provocao do Poder Judicirio para demandas envolvendo a
[26]
tutela dos direitos sociais e econmicos .
Esta situao nos apresenta um desafio para a formao de uma jurisprudncia
protetora dos direitos humanos, bem como para a consolidao do Poder Judicirio
como um locus de afirmao de direitos, fundamental que a sociedade civil,
mediante suas mltiplas organizaes e movimentos, acione de forma crescente o
Poder Judicirio, otimizando o potencial emancipatrio e transformador que o
[27]
direito pode ter.
A mim ao final cabe deixar uma palavra de incentivo ao trabalho daqueles que
creem na prtica da assessoria jurdica em direitos humanos, e para isso me valho dos
ensinamentos de nosso mestre, Jacques Alfosin: CORAGEM!
[24] VIANNA, Luiz Werneck. A judicializao da poltica e das relaes sociais no Brasil. Rio de Janeiro; Revan, 1999, p. 23.
[25] TORRES, Ricardo Lobo. A cidadania multidimensional na era dos direitos In: Teoria dos Direitos Fundamentais, Rio de Janeiro: Renovar,
1999, p. 291.
[26] PIOVESAN, Flvia. PROTEO E JUSTICIABILIDADE DOS DIREITOS SOCIAIS NOS PLANOS INTERNACIONAL E
CONSTITUCIONAL. Mimeo.
[27] Ibidem.
16
Referncias Bibliogrficas
Referncias bibliogrficas
BOURDIEU, Pierre. Poder, Derecho Y Clases Sociales. Espanha: Editorial Desclee de

Brouwer:2000.
CAMPILONGO, Celso Fernandes. Assistncia Jurdica e realidade social:
apontamentos para uma atipologia dos servios legais, In: Coleo Seminrios n. 15. Rio
de Janeiro: AJUP, 1991.
DUSSEL, Enrique. tica da Libertao Na idade da globalizao e da excluso.
Traduo de: Ephraim Ferreira Alves, Jaime A. Clasen e Lcia M.E. Orth. Petrpolis: Ed.
Vozes, 2000.
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17
01
DIREITOS HUMANOS NO BRASIL:

A ATUAO DE ORGANIZAES DA SOCIEDADE CIVIL
EM DEFESA DOS DIREITOS SOCIAIS E AMBIENTAIS
por Sergio Leito (Greenpeace)

Ana Valria Arajo[28]
Introduo
Este texto busca analisar a atuao de organizaes da sociedade civil em nosso
pas, pretendendo burilar a percepo sobre o lugar que elas ocupam e podem vir a
ocupar na construo de um espao pblico, no-estatal, tendo em vista,
especificamente, a defesa judicial dos direitos humanos.
Para tanto, investigamos o estado atual da litigncia em defesa dos direitos
sociais e ambientais, com o olhar dirigido para o trabalho de organizaes da
sociedade civil em temas de interesse pblico, o que nos permite, ao final, tentar
compreender se esse movimento vem se intensificando, ou se est se retraindo, assim
como quais os fatores que colaboram para a constituio desse quadro.
Contexto poltico e institucional da atuao

da sociedade civil perante o Judicirio brasileiro
A sociedade civil no Brasil mantm um elevado grau de distanciamento relativo
s atividades do Poder Judicirio, ao contrrio do que ocorre em relao aos Poderes
Legislativo e Executivo.
Um exemplo marcante dessa afirmao o desconhecimento sobre o fato ou a
falta de percepo em relao sua relevncia de que nunca antes, na histria do
pas, um Presidente da Repblica teve a chance de renovar mais da metade da
composio do Supremo Tribunal Federal (STF). Nossa mais alta corte de justia,
responsvel pela palavra final em todos os assuntos relacionados interpretao da
Constituio Federal composta por 11 Ministros, sendo que oito deles foram
nomeados pelo Presidente Lula ao longo de seus dois mandatos. Este fato no teve
precedentes nem mesmo durante o perodo da ditadura militar, quando o governo
podia afastar Ministros por meio de cassaes, como efetivamente o fez. Durante o
governo Lula, coincidiu que vrios Ministros completaram 70 anos, idade em que
incide uma aposentadoria compulsria e eles precisam se afastar do STF.
[28] Os autores so advogados especializados em direito ambiental e indgena. Atualmente, Sergio Leito Diretor de Campanhas do
Greenpeace Brasil. Ana Valria Arajo Coordenadora Executiva do Fundo Brasil de Direitos Humanos.
18
A renovao de mais da metade do STF poderia significar o estabelecimento de
uma composio estratgica na corte suprema do pas, capaz de exercer influncia
decisiva sobre a vida nacional por dcadas, projetando a presena do governo Lula,
suas ideias e valores, para muito alm dos oito anos de mandato. Temas como direito
ao aborto, desapropriao de terras em razo do descumprimento da funo social da
propriedade, reconhecimento do direito dos quilombolas, sistemas de cotas para o
ingresso de minorias no ensino pblico, ensino religioso obrigatrio e pesquisas com
clulas-tronco, fazem parte, entre outros, da pauta atual de decises do STF com
impacto direto sobre a agenda nacional de direitos humanos.
Entretanto, as nomeaes do governo Lula para o STF seguiram o modelo
errtico com que ele opera em quase todos os setores, que ora faz acenos tmidos de
cunho progressista, ora agita os braos freneticamente em direo ao passado.
Assim, ao mesmo tempo em que nomeou o primeiro jurista progressista e negro para
o STF, no deixou de fazer nomeaes de conservadores, positivistas, que s
enxergam a realidade nos marcos j fixados pelas leis. E, com isso, perdeu-se a
oportunidade de uma renovao profunda, que pudesse redefinir os parmetros de
atuao do Judicirio no pas.
Frente a tal quadro, poderamos dizer que estamos apenas diante de mais uma
rea em que o governo Lula no desempenhou o papel que dele se esperava. Ocorre
que a questo muito mais preocupante, pois que o problema est no fato de que a
sociedade civil simplesmente no deu a mnima ateno para o assunto. A sociedade
civil sequer esboou, por qualquer das suas organizaes, alguma manifestao no
sentido de que pretendia fazer parte do debate. Em verdade, essa questo ficou
restrita aos crculos das corporaes que reclamam, para seus integrantes, a primazia
de terem assento no STF, como a Associao dos Juzes Federais (AJUFE), os
Ministros do Superior Tribunal de Justia (STJ) etc.
O que se nota que o assunto no integra a agenda que mobiliza a sociedade
civil. Em outras palavras, a sociedade civil no percebe que pode e deve
reivindicar a nomeao de juristas progressistas, comprometidos com as causas
sociais e ambientais. Nos Estados Unidos, por exemplo, a nomeao de um juiz para
a Suprema Corte assunto de relevncia nacional, objeto de debates, campanhas e
mobilizao envolvendo distintos setores da sociedade, inclusive as organizaes
no-governamentais (ONGs). Aqui, infelizmente, ainda estamos bem longe disso.
A ampla pauta de discusses que se descortinou para o pas com o fim da
ditadura militar, visando reformular o arcabouo institucional dos Poderes
Executivo, Legislativo e Judicirio, a fim de enterrar o chamado entulho
autoritrio (conjunto de atos institucionais baixados pelo regime militar a partir de
1964, sem o controle do Congresso Nacional), teve o seu pice nos trabalhos da
Assembleia Nacional Constituinte, que elaborou a Constituio Federal de 1988. O
processo contou com a intensa participao da sociedade civil.
Mas, naquilo que diz respeito ao Poder Judicirio, essa participao ocorreu em
muito menor grau. Ou seja, a sociedade civil se mobilizou para debater o meio
ambiente, a reforma agrria, a ordem econmica, o direito das mulheres etc.,
convicta de que a soluo dos problemas nacionais passava, majoritariamente, pelo
Parlamento e pelo Governo. Esquecemos, porm, da importncia do Judicirio e do
seu papel de validao do que est na lei, ou de rbitro das disputas e dos conflitos
sociais.
O resultado do intenso trabalho de mobilizao popular ocorrido durante a
Constituinte foi justamente a insero de uma srie de novos direitos no
ordenamento jurdico do pas. Isso, talvez, devesse ter-nos feito supor que a presso
da sociedade para o cumprimento dos tais novos direitos demandaria uma atuao
dirigida tambm sobre o Poder Judicirio, alm daquela que naturalmente passaria a
ser exercida sobre o Poder Executivo e o Poder Legislativo.
A partir de 1985, com a Lei da Ao Civil Pblica e o prprio texto
constitucional, alargou-se bastante o campo das oportunidades para que os cidados,
suas organizaes e instituies, como o Ministrio Pblico (MP), pudessem fazer
uso e demandar o Poder Judicirio em prol do interesse pblico. Mas, o fato que s
o MP se estruturou e se habilitou para dar conta das atribuies que recebeu. A
sociedade civil pouco se capacitou ou sequer se motivou para tanto, pelas razes que
aparecero ao longo deste texto.
Talvez, a mais forte dessas razes tenha sido a f cega no fato de que o MP tudo
daria sociedade organizada. Isto , que todas as possveis demandas da sociedade
encontrariam eco no MP, que atuaria como um defensor absoluto dos seus interesses.
Isso, porm, est longe de constituir um dogma.
Se a atuao do MP fundamental para exigir dos governantes o respeito coisa
pblica, ponto pelo qual ganhou maior destaque, ela no dispensa, em absoluto, o
auxlio luxuoso da sociedade naquilo que diz respeito defesa dos direitos sociais e
ambientais. E h justificativas muito claras para isso. A primeira delas
simplesmente uma questo estrutural, pois que no fisicamente possvel para o MP
assumir todo o universo de causas nessa seara, em todo o pas, por mais bem
aparelhado que o rgo esteja em nvel federal ou em cada estado da federao. Em
segundo lugar, no seria salutar que a sociedade civil abrisse mo do poder de
demandar o Poder Pblico (ou particulares) em benefcio de um rgo de Estado, por
melhor e mais eficiente que seja este rgo. Trata-se mesmo de um requisito para a
sade de nossa jovem democracia.
Se verdade que a presso da sociedade faz o Poder Executivo e o Legislativo se
mexerem, isso no deve deixar de se aplicar tambm ao Judicirio, em que pese a
maior espessura da sua carapaa. Tanto que possvel perceber que, ao mesmo
tempo em que a sociedade civil se afastava mais e mais do Judicirio, verificamos o
crescimento de uma tendncia conservadora em decises relativas, por exemplo, aos
direitos indgenas e aos direitos dos consumidores.
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do interesse da democracia que a sociedade civil atue perante o Poder
Judicirio. do interesse da democracia que a sociedade civil exera controle social
sobre o Poder Judicirio na medida em que este Poder , para efeito do seu
funcionamento e da sua composio, to empoderado quanto os outros. Por isso
mesmo, deve ser do interesse da sociedade reter em suas mos, seja por meio dos
cidados ou de suas organizaes, o direito de litigar em prol do interesse pblico.
Infelizmente, a sociedade civil no Brasil se distancia cada vez mais dessa
vertente de atuao. At mesmo organizaes que se propem a atuar frente ao
Judicirio tm demonstrado uma tendncia de redirecionar esta atuao, optando por
delegar muito do que poderiam fazer ao MP, pela via da representao. O tempo de
soluo de conflitos perante o Judicirio e a exigncia de qualificao tcnica
especializada, muitas vezes operam como fatores de desestmulo para organizaes
que precisam definir estratgias de curto prazo para responder aos anseios internos,
ou ainda fazer opes que considerem a limitao de recursos diante de
compromissos e metas estabelecidas.
A verdade que esses argumentos tm servido para justificar a escolha de um
caminho, em tese, mais objetivo, que, entretanto, no pode ser nico. H, hoje, um
vazio a ser preenchido em relao atuao da sociedade civil, que no se faz por
completo e perde com isso, em eficincia.
Nesse sentido, as ONGs poderiam funcionar como frentes avanadas de
provocao do Poder Judicirio, ousando fazer aquilo que os integrantes do MP no
fariam, ou simplesmente hesitariam em fazer. At porque, a realidade do Judicirio
no Brasil gira em torno das decises que so proferidas logo no incio do processo, as
chamadas decises liminares. O que se quer impedir a audincia pblica convocada
irregularmente, a expulso da comunidade das suas terras, o comeo da obra que no
fez o Estudo de Impacto Ambiental (EIA), e para tanto, a liminar o remdio que se
impe. Assim, obtida a liminar ou no, o acompanhamento posterior da ao pode
perfeitamente ser feito pelo MP, sem que isso constitua nenhum desdouro para as
ONGs ou para os advogados que a propuseram. Se o MP entender que no o caso de
continuar com a ao, ele ir requerer ao juiz o seu arquivamento, arcando com as
eventuais consequncias dessa deciso.
O perodo pr-1988 e as primeiras lutas

At o ano de 1988, quando entra em vigor a nova Constituio Federal, tudo o
que se fazia em relao ao Judicirio era visto sob a tica de uma ao passiva, em
que jamais as ONGs e os movimentos sociais adotavam uma atitude provocativa
com o objetivo de reivindicar o reconhecimento dos seus direitos.
Havia uma viso de que no era bom ir ao Judicirio, porque este seria sempre
um Poder contrrio aos interesses dos trabalhadores rurais, dos ndios, do meio
ambiente etc. Essa viso determinava uma atitude no sentido de que s quando, por
exemplo, algum que se dissesse proprietrio de uma dada terra movesse uma ao
judicial para expulsar os posseiros que l moravam, caberia ento vigente, de atuao
para fazer a defesa dos trabalhadores rurais. E isso afinal se explicava, pois o fato
que realmente o Judicirio, at 1988, funcionava como garantidor nico e exclusivo
dos interesses dos proprietrios rurais e de grandes grupos econmicos.
Com a Constituio de 1988, surgem rachaduras nesse grande edifcio. Ao
reconhecer direitos para ndios, quilombolas e para a sociedade como um todo
titular do direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado , a carta
constitucional permitiu que o padro, at ento vigente de atuao perante o Poder
Judicirio, fosse alterado. Estabelecia-se, dessa forma, a necessidade de adoo da
estratgia de provocar o Judicirio, ou em outras palavras, de dar o primeiro passo, ao
invs de apenas esperar para se defender. Mesmo porque, para os titulares de
determinados tipos de direitos, a verdade que, se ficarem esperando que algum os
provoque para que possam ser reconhecidos, nada vai acontecer. E, muitas vezes, o
decurso do tempo pode ter consequncias graves: o que se poderia querer proteger,
talvez possa no existir mais. o caso do meio ambiente, onde s uma atitude dos
cidados, de ONGs, pode fazer com que determinadas situaes sejam modificadas
ou prevenidas.
Vejamos, a ttulo de exemplo, o caso da cidade de Cubato, no estado de So
Paulo. At o final da dcada de 1980, prevaleciam ali ndices absurdos de poluio,
em razo do grande nmero de indstrias qumicas instaladas no local, que
funcionavam sem a adoo dos mnimos cuidados para a proteo da sade humana e
do meio ambiente. Infelizmente, ficou famoso o fato de que, em Cubato, nasciam
crianas sem crebro em razo da contaminao das mes pelas chamins das
fbricas. Foi quando um grupo de cidados paulistanos, liderados pelo advogado
Fbio Feldmann, fundou a Oikos, uma ONG para a defesa do meio ambiente, que
teve a ousadia de processar as mais importantes indstrias qumicas instaladas
naquela cidade, requerendo que fossem responsabilizadas pelos danos que
provocavam.
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A ao judicial at hoje tramita no Judicirio, porque a produo da prova
pericial que se exige complicadssima: como determinar, dentro de um plo
industrial, a responsabilidade pela poluio do ar de cada qual l instalado? As
empresas so muitas e economicamente poderosas, mas o fato que todo o
movimento provocado pela apresentao da ao judicial, a denncia pblica feita
pela Oikos em relao situao de Cubato (que ganhou intensa cobertura na
mdia), gerou uma cobrana insustentvel sobre elas, o que fez com que novos
padres de produo fossem adotados. Hoje, Cubato no o melhor lugar do mundo
para se viver, apesar da beleza da Serra do Mar, mas se distanciou do inferno de
poluio em que a cidade vivia mergulhada.
[29]
Outro caso que merece registro o do advogado Alberto Contar , que atuava na
regio de Maring, estado do Paran. L, a destruio do meio ambiente se deu
quase que por completo, devido ao avano da agricultura de larga escala, que
derrubou todas as rvores, no respeitando a legislao, que determina que cada
propriedade deve manter uma faixa mnima preservada com vegetao nativa a
chamada Reserva Legal. No caso do Paran e de toda a regio Sul do pas, essa faixa
de 20% da rea total da propriedade.
Quando a Reserva Legal no respeitada, cabe ao Poder Pblico exigir que o
proprietrio da terra faa a recuperao da faixa de terra em questo. A ideia plantar
a vegetao nativa e promover a recomposio da Natureza que a ao humana
destruiu. No entanto, na grande maioria das vezes, ningum faz nada e os rgos
ambientais fazem de conta que no sabem do problema. O MP, por sua vez, nem
sempre consegue acionar judicialmente todos os proprietrios, que so muitos em
todo o pas, fazendo com que o problema se repita e certamente no se limite ao Sul
(agora mesmo, na regio Norte, isso j comea a tomar a mesma dimenso que tem
no Sul e no Sudeste).
Alberto Contar resolveu comprar a briga com os fazendeiros de Maring em
benefcio da sociedade e da proteo do meio ambiente para as presentes e as futuras
geraes. Ele criou uma ONG, a Associao Brasileira de Defesa Ambiental
(ABDF), na qual fazia quase tudo. Com fundamento na Lei da Ao Civil Pblica,
props vrias aes judiciais, exigindo que os proprietrios recuperassem a Reserva
Legal em suas terras. Foi bem-sucedido em muitas iniciativas, o que se traduziu em
inmeras rvores plantadas ao longo dos rios daquela regio.
[29] Alberto Contar faleceu em 30/07/2007.
Assessoria jurdica a ONGs e movimentos sociais

A atitude dos advogados que assessoram ONGs e movimentos sociais foi se
modificando ao longo dos anos. Houve um grande esforo para a criao de redes que
os reunisse e possibilitasse a discusso das dificuldades desse tipo de atividade, com
debates especficos sobre os aspectos tcnicos da litigncia perante o Judicirio. No
incomum que recaiam sobre os advogados que defendem direitos humanos ameaas
de todo o tipo, com o objetivo de intimid-los e de paralisar as suas iniciativas. Nesse
sentido, a Rede Nacional de Advogados Populares (Renap), que congrega advogados
de ONGs e de movimentos sociais em todo o pas, passou a desempenhar o importante
papel de catalisar as discusses sobre a defesa dos direitos e interesses da sociedade
civil, procurando estimular o exerccio de uma advocacia popular de interesse pblico.
So vrios os casos em que advogados que fazem parte da Renap atuam diretamente,
ou por meio de suas prprias organizaes, na defesa de direitos sociais e ambientais.
Assim o advogado Eduardo Alexandre Correa, que defende os quilombolas da
cidade de Alcntara, no Maranho, ameaados de serem expulsos de suas terras
tradicionais pela expanso da Base de Lanamento de Foguetes instalada naquela
cidade. O advogado da Renap, neste caso, atua em conjunto com o advogado Roberto
Rainha, da Rede Nacional de Justia e Direitos Humanos.
Muitas vezes, a ao judicial o meio utilizado para alcanar um objetivo
concreto, como, por exemplo, suspender a realizao de uma audincia pblica para
debater o licenciamento de uma obra que degrada o meio ambiente, visto que a sua
convocao teria se dado de forma irregular. Obtida a deciso que suspende a
audincia, possvel aos movimentos sociais acompanharem o debate sobre a obra de
forma mais tranquila, no se deixando atropelar pela pressa de ver a obra autorizada
que acomete os seus interessados (governos e empreendedores). J ocorreu algumas
vezes em que, suspenso o debate sobre uma obra, ela acabe por sair do cardpio de
prioridades do governo, substituda por outra bola da vez. Isso demonstra que os
efeitos das decises do Judicirio podem variar de grau e de intensidade, sob a
perspectiva da demanda social, indo muito alm daquilo que est simplesmente
descrito no processo.
Isso tambm significa que uma ao judicial, ao contrrio do que pode parecer,
no um filho que precisa ser cuidado para sempre. Dependendo do caso, ela pode ter
um ciclo de existncia bem rpido; produzindo ou no resultados satisfatrios,
possvel fechar esse ciclo quando o objetivo pretendido alcanado, ou quando se
configure que isso no ir acontecer. A ao judicial, o processo, um meio, no um
fim em si mesmo.
Embora os exemplos acima atestem a relevncia da utilizao do espao do
Judicirio para a defesa e proteo dos interesses sociais e ambientais, na prtica, as
ONGs, em sua maioria, no fazem uso desse espao. O trabalho junto ao Judicirio
de elaborao complicada e costuma exigir mais tempo, o que faz com que se avalie
que as alternativas de atuao perante o Legislativo e o Executivo se afiguram como
mais realistas.
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Consideraes finais
O problema dessa avaliao que, no combate pela justia no Brasil, no se pode
trabalhar, apenas, com a viso de que o Executivo e o Legislativo resolvem.
Primeiramente, esses Poderes tambm so lentos na soluo dos problemas a
votao do Estatuto dos Povos Indgenas, s para citar um exemplo, tramita no
Congresso desde 1991 e, enquanto isso, os ndios continuam a lidar com as
contradies de uma legislao conservadora e obsoleta.
No bastasse, quando o Congresso vota a lei e o Executivo manifesta o seu
desejo de implement-la, o Judicirio a ltima trincheira da qual se valem os
interesse contrariados. o que vemos quando se questiona no STF o decreto que
regulamenta o dispositivo constitucional que reconhece as terras ocupadas pelas
comunidades quilombolas. a posio a ser tomada pelo Judicirio que ir definir,
no caso dos quilombolas, se o que foi feito pelo Legislativo e pelo Executivo, afinal,
sobrevive ou no.
No se trata de criticar a atuao diante do Executivo ou do Legislativo, que,
sabemos, legtima e absolutamente necessria. Esse trabalho precisa ser respeitado
e louvado, pois que tampouco trafega por estrada de fcil acesso. Na verdade, em um
dado momento, essa estratgia precisou realmente ser privilegiada, pois cabia
construir a legislao de amparo s lutas pelo reconhecimento dos direitos sociais e
ambientais.
Agora, com o crescente ativismo do Judicirio na definio das polticas
pblicas no Brasil, a sociedade civil brasileira precisa inclu-lo na sua pauta de
trabalho, para no arriscar perder os avanos duramente conquistados desde 1988.
Retomando o argumento apresentado no incio deste texto, o fato de que a atuao do
MP fundamental para exigir dos governantes o respeito ao interesse pblico, isso
no dispensa a sociedade civil de buscar em seu nome o respeito aos direitos
humanos.
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02
27
O GRANDE ATOLEIRO DE CARNE:

MULHERES, CERVEJAS E GILBERTO FREYRE
por Rebeca Oliveira Duarte[30]

Racismo e Mdia
A abertura da novela acompanhada pela voz da cantora. Vagarosa, anuncia na
letra, ao final, o ttulo do folhetim, homnimo cano: 'Da Cor do Pecado'. A marca
da novela, dita a primeira global a ter uma protagonista negra, exatamente a ltima
imagem da chamada a cor do pecado a inscrio sobre o corpo nu de uma
mulher negra.
Aquela imagem representa o aparato ideolgico que carrega a mdia em geral
sobre o corpo da mulher em especial, da mulher negra. Em um segundo, imagem e
msica demonstram o iderio reproduzido constantemente pelos meios de
comunicao e pela literatura, formado historicamente por esteretipos de um senso
comum racista e sexista. To senso comum que pouco ou nada dito sobre o assunto,
a no ser no interior do movimento negro.
Comumente, esses esteretipos movimentam as representaes das mulheres
nos diversos espaos miditicos; seja em programas televisivos, propagandas,
revistas impressas, meio eletrnico, a sutileza do racismo e do sexismo se expressa
pela invisibilidade ou pela visibilizao negativa da negra. Ou a mulher negra no
encontra espao nos ncleos de interpretao e propagandas, ocupa espaos
secundrios ou, quando protagoniza, ocupa lugares pr-estabelecidos pelo senso
comum racista da sexualidade exacerbada, objetificao sexual, como a imagem
da mulata Globeleza-; ou, ainda, distanciada das realidades sociais e culturais
negras, tendo esvaziada sua contextualizao familiar e comunitria, como uma
espcie de condio para o seu protagonismo.
Os meios de comunicao, nesses casos, assumem uma funo pedaggica s
avessas: perpetuam as arcaicas conformaes raciais discriminatrias,
consolidando-as, e as rearticulam em novas representaes do mesmo modelo,
reoxigenando o senso comum racista e retomando o crculo vicioso. Com isso,
alimentam, alm do racismo cultural, as condutas individuais discriminatrias que
reproduzem as imagens, os conceitos e as expresses largamente difundidas pela
mdia em geral.
[30] Rebeca Oliveira Duarte: Advogada e Cientista Poltica do Observatrio Negro.
28
As manifestaes sociais racistas de negao do sujeito negro por sua

represso objetiva ou por sua represso simblica, mediante a invisibilidade ou
visibilizao negativa resultam por sua vez na disperso da populao negra no
tocante exigibilidade de seus direitos coletivos e, consequentemente, no
enfraquecimento da pessoa negra em relao aos seus direitos individuais. Isso
significa, expressamente, a dificuldade da(o) negra(o) em perceber-se
vulnerabilizada por sua condio racial e, mais ainda, a liberdade de ser negro sem,
por isso, ser sujeito passivo ao discriminatria. Ou seja, trata-se do direito
fundamental de ser.
A condio de ser negro, porm, num Estado estruturalmente racista como o
Brasil, constituiu-se na identidade contrastiva ao iderio branco: , portanto, a
condio do no-ser branco que impe s pessoas negras a condio de no serem
sujeitos. Negada a existncia do ser negro, nega-se o seu direito enquanto tal,
limitando o campo do bem jurdico atingido a aspectos no relacionados violao
da igualdade racial pela discriminao; geralmente, as manifestaes racistas
ganham o status de cultura brasileira, principalmente quando se relaciona s imagens
objetificadas do corpo da mulher e do homem negros no pas do samba e do futebol.
E da cerveja.
O monitoramento da mdia
O Observatrio Negro (ONeg), como entidade da sociedade civil que nasce do
Movimento Negro, vem atuando no monitoramento da mdia contra a discriminao
racial e sexista, denunciando a utilizao de esteretipos de desumanizao da
pessoa negra e da mulher, banalizados e integrados a uma cultura nacional.
Seguindo a linha de atuao da advocacia poltica, o ONeg busca articular-se ao
movimento social negro em seus segmentos organizados, assim como ao movimento
de direitos humanos. No estado de Pernambuco, participa da Articulao Negra de
Pernambuco e da articulao estadual do Movimento Nacional de Direitos
Humanos; nacionalmente, integra a AMNB Articulao de Mulheres Negras
Brasileiras e, internacionalmente, da Red de Mujeres Afrolatinoamericanas,
afrocaribens y de la Dispora.
A partir de e fundamentada em suas articulaes e redes, a entidade assumiu a
misso do combate ao racismo, necessariamente provocando a sociedade, os
gestores pblicos e, especialmente, o sistema de justia e segurana na denncia da
discriminao racial e de gnero.
Os Ministrios Pblicos surgem, nesse panorama, como atores fundamentais a

serem provocados para o combate ao racismo. Provocados sim, pois, diga-se de
passagem, apesar de terem a prerrogativa da atuao de ofcio, quando o assunto
racismo no h nada que provoque mais o pensamento jurdico hegemnico.
Em diversos casos, escolhemos situaes exemplares para representar ao
Ministrio Pblico Estadual ou Federal, mas principalmente Estadual , contra
programas ou propagandas em que a imagem da mulher, do negro e especialmente da
mulher negra fosse veiculada utilizando esteretipos de inferioridade ou
desumanizao. Desde novelas de impacto nacional, como a novela 'A Lua Me
Disse', da TV Globo, em que o autor colocou duas mulheres negras em situao de
ridicularizao por sua condio racial; programa infantil, tambm da TV Globo,
como 'Xuxa no Mundo da Imaginao', quando houve, em 2003, a representao de
uma personagem fantasiada de macaca com a pele negra, incentivando a associao
da negra ao animal; at propagandas, como no caso da Assolan em 2007, que
construiu a imagem cabelos de assolan usando perucas de palha de ao em formato
de Black Power. Nesses casos especficos, foram ativados o Ministrio Pblico
Federal de So Paulo e o Ministrio Pblico Estadual do Rio de Janeiro e, exceto no
caso do programa 'Xuxa no Mundo da Imaginao' em que o MPE-RJ realizou
procedimento administrativo, todos foram sumariamente arquivados. No caso da
Assolan, o procurador Dr. Srgio Suiama ainda se utilizou de um parecer
antropolgico para no apresentar qualquer fundamento jurdico do arquivamento
do pedido.
No Ministrio Pblico do Estado de Pernambuco, porm, tivemos experincias
diferentes. Dois casos podem ser considerados exemplos de uma interveno
fundamental do Ministrio Pblico na garantia dos direitos da populao negra
igualdade racial. Neles, o acordo entre denunciante o Observatrio Negro e
denunciados possibilitou a compensao de seu ato racista, ainda que parcial, por
parte destes.
Um dos casos foi o da propaganda, veiculada no estado de Pernambuco, da gua
Sanitria Drago. Nessa propaganda havia uma explcita situao de assdio sexual
contra uma trabalhadora domstica, quando se reproduzia uma cena de voyeurismo
do empregador em relao empregada (branca) em seu quarto; em seguida, surgia a
imagem de uma mulher negra para assombr-lo, no papel da esposa enfeiada, para
apanh-lo no flagra. Chamados Promotoria de Direitos Humanos pela Dra.
Judith Borba, os representantes da agncia de propaganda chegaram ao acordo com a
entidade denunciante para retirar a propaganda de circulao, mesmo que j
houvesse o contrato de mais de um ms com a emissora. Alm da retirada, a agncia
realizou nova campanha na inteno de homenagear as mulheres, em sua
diversidade racial e de gerao.
29
30
O outro caso, de 2009, foi de um programa radiofnico da Rdio Jornal, em que o

radialista repassou uma piada racista no ar. Chamado, junto ao representante da
empresa, tambm pela promotora Dra. Judith Borba, o radialista pediu desculpas,
reconheceu o erro e acordou realizar um programa especial para tratar do problema
do racismo; quanto ao representante, houve resistncia de sua parte em reconhecer
que h manifestaes racistas de sua empresa, j denunciada por outros programas
em que foi manifesta a discriminao racial. Assim, a empresa em questo, Jornal do
Commercio, est ainda a dever populao negra uma postura pr-ativa no combate
ao racismo institucional.
Mas so outros dois casos que apresentamos aqui em seus desdobramentos,
considerados exemplares pela mobilizao social realizada e pela qualidade das
argumentaes sexistas e racistas que produziram/produzem um embate ainda no
resolvido. Trata-se da representao feita em 2005 contra as campanhas publicitrias
de diversas cervejarias, com o uso abusivo do corpo da mulher como objeto de
consumo, e de representaes diversas que vm desde tambm o ano de 2005 contra
a publicao de Casa Grande e Senzala em Quadrinhos, pela Fundao Gilberto
Freyre e Global Editora, em que so veiculados, de forma agressiva e
discriminatria, imagens e dizeres ofensivos s crianas, homens e principalmente
mulheres negras e indgenas.
Caso 1: Cervejarias
No incio do ano de 2005, aproveitando o ciclo carnavalesco, diversas marcas de
cerveja lanaram maciamente campanhas publicitrias que, sob a justificativa do
vero, abusavam da imagem da mulher seminua, mercantilizando o corpo feminino,
inclusive sob conceitos de inferioridade que resultaram em discriminao direta de
gnero e de gerao e, indiretamente, tambm racial.
A marca ANTRTICA veiculou campanha intitulada Vero na boa, atravs de
cartazes internos e mdia exterior. Nesta campanha, usava montagens em que as
garrafas da cerveja formavam o pbis e as ndegas de uma mulher, sempre
acompanhada do ento slogan a B.O.A.. Essa campanha circulou por toda a
capital recifense, fartamente distribuda por mdia externa em eixos de grande
circulao.
Da mesma forma, a Kaiser nesse tempo elaborou o slogan Vem, Kaiser, Vem,
utilizando o corpo feminino como atrativo publicitrio: em cartazes e banners
expostos nos bares, a imagem vendida era a de uma mulher seminua deitada sobre
uma garrafa da marca. Na propaganda televisiva, utilizava padres estereotipados da
imagem feminina que discriminavam quanto gerao: enquanto mulheres idosas
chamam, em sesso esprita, o esprito do marido de uma delas, ele escapa das
mesmas, indo ao inferno, onde encontra mulheres jovens e quase despidas, com
quem ele escolhe beber a cerveja.
A discriminao de mulheres idosas tambm foi o ponto central de outra

cervejaria, a Nova Schin. Em certa propaganda retirada de veiculao inclusive
pelos protestos que gerou de defensores(as) dos direitos da pessoa idosa defendia o
jargo Quanto mais nova melhor para convencer o pblico a consumir sua marca.
Acontece que o quanto mais nova utilizou, como comparao, a mulher, quando
apresentou dois homens fugindo de mulheres idosas e encontrando a salvao na
imagem de mulheres jovens em trajes de praia. Mesmo retirando a referida
propaganda do ar, a marca manteve o slogan, j associado no imaginrio social
mulher, pelo contedo ideolgico assumido desde o incio da campanha.
Quanto Skol, as campanhas desta cervejaria adotaram duas prticas
diferenciadas: enquanto demonstrava preocupao social pelo combate aos
preconceitos em suas campanhas publicitrias, permanecia adotando uma mdia
externa que usava o corpo feminino na comercializao da cerveja, na srie Estilos
de Pedir e na srie A Cerveja Que Desce Redondo. Em todas as marcas, o
esteretipo dominante era o da mulher branca, esguia e jovem, associado aos padres
preferenciais de beleza.
O Movimento Nacional de Direitos Humanos, a Articulao Negra de
Pernambuco, o Frum de Mulheres de Pernambuco, a Articulao de Mulheres
Brasileiras, o Observatrio Negro, o SOS Corpo e as Mulheres do PSTU
ingressaram com uma representao Procuradoria Federal dos Direitos do Cidado
Ministrio Pblico Federal em Pernambuco, denunciando toda a campanha
miditica que abusava de uma imagem objetificada do corpo feminino na capital
pernambucana.
As entidades defenderam que a identificao entre o corpo feminino e a cerveja
feria a dignidade da pessoa humana e reforava esteretipos negativos contra a
mulher, fortalecendo a imagem cultural e sexista de mulher objeto. Nas
campanhas denunciadas, fazia-se a apropriao do corpo feminino com fins
utilitrios e mercadolgicos, e veiculava-se uma imagem esttica padronizada do
corpo feminino, apresentado sempre em trajes minsculos e, como parte da
estratgia de venda, em estreita ligao com o consumo de cerveja. Nessa imagem
padronizada, a jovem e magra mulher branca assume o ideal de beleza.
Na representao, as entidades demonstraram que se tratavam de propagandas
discriminatrias, e que o Estado brasileiro seria responsvel por tomar medidas
apropriadas para modificar os esquemas e padres de comportamento sociocultural
de homens e mulheres, com vistas a alcanar a eliminao dos preconceitos e
prticas consuetudinrias, ou de qualquer outro tipo, que estejam baseados na idia
de inferioridade ou superioridade de qualquer dos sexos ou em papis estereotipados
de homens e mulheres (Conveno sobre a Eliminao de todas as Formas de
Discriminao contra a Mulher, 1979).
31
32
Buscamos, portanto, sensibilizar o Ministrio Pblico Federal quanto ao
significado daquelas formas discriminatrias de apresentao da mulher, que
envolvia questes de gnero, de gerao e de raa, ainda pelo papel do Ministrio
Pblico enquanto agente legtimo da denncia a aes ilcitas que atingem
difusamente a populao brasileira, das quais decorrem danos morais difusos e
violao aos Direitos Humanos (art. 127 c/c, 129, III da Constituio Federal).
A entrega da representao foi articulada num ato poltico. Reunidas as
entidades, realizou-se audincia com o procurador da Repblica, Dr. Marcelo
Mesquita Monte, para receber o documento em mos e para serem ouvidas as nossas
motivaes.
Em 01 de junho de 2005, o procurador assina o Despacho n041/2005/4 OTC,
referente ao procedimento n 1.26.000.000336/2005-23. A deciso foi pelo
arquivamento do procedimento administrativo, sob diversas alegaes ideolgicas
em que banalizavam a gravidade das discriminaes cometidas pelas cervejarias e
seus publicitrios.
Na verdade, o Despacho consistiu numa pea de coroamento do senso comum
sexista, no apenas desprezando a voz da sociedade civil que, articulada, apresentou
a denncia, mas tambm respaldando a conduta de mercantilizao do corpo
feminino praticada nas campanhas.
Considerando ser tpico do ser humano a tentativa, ou ao menos o sonho, de
realizao de desejos diversos cujo alcance lhe proporcionaria a buscada
felicidade, o procurador Marcelo Monte defendeu que assim como a mulher
adulta deseja o homem ideal que lhe proporcionaria a famlia perfeita, o homem
adulto deseja conquistar a linda mulher de corpo ideal. Isso para justificar que, por
ser o pblico consumidor (das cervejas) majoritrio[...]masculino, cujo desejo em
nossa sociedade machista liga-se sexualidade, ou mais especificamente, beleza
feminina, a visualizao da cerveja torna-se ento simptica ao homem, no por
ser mais saborosa, p. ex., mas por invocar seu desejo (fls.93-94)
Essa anlise poderia introduzir um texto crtico sobre a explorao das imagens
da mulher em propagandas, no entanto, veio inverter o lugar do sujeito
vulnerabilizado pela discriminao qual seja, o homem consumidor no lugar da
mulher transformada em objeto de consumo:
Entendo de duvidosa tica tal modo de publicidade, pois fabrica um
processo falso, induzindo o consumo de produto que por vezes no era
pretendido pelo comprador, mas que adquirido pelo seu carter
simblico.
(...) Na propaganda de cerveja, no tenho como agredidas as mulheres em
geral, mas sim o prprio homem, que ao invs de escolher determinada
marca da bebida pelos seus motivos intrnsecos, o faz em decorrncia da
semi-hipnoze (sic) criada pela pea publicitria (fls. 94-95).
Trouxe o procurador da Repblica, como tentativa de fundamento jurdico, a lei

n 9.294/96 sobre as restries ao uso e propaganda de produtos fumgeros e
bebidas alcolicas, dentre outras substncias. Por essa lei, no 1 do art. 4, o
procurador v uma possibilidade legal de proibio das propagandas, j que veda a
associao da bebida alcolica a esporte olmpico ou competio, ao desempenho
saudvel de qualquer atividade, conduo de veculos e a imagens ou idias de
maior xito, ou sexualidade das pessoas. Mas Descartou logo, porm, essa
possibilidade: a lei s trata de bebidas com teor alcolico superior a 13 graus GL
(Gay Lussac), o que no o caso das cervejas. Assim, decidiu pelo arquivamento do
procedimento administrativo.
Indignadas com o teor sexista da deciso do procurador Marcelo Mesquita
Monte, as entidades recorreram, o que remeteu o procedimento para a 1 Cmara de
Coordenao e Reviso, ento assumida pelo Dr. Alcides Martins, sub-procurador
geral da Repblica e relator do procedimento.
Em relatrio assinado em 09 de setembro de 2005, o relator reforou que a
Procuradoria da Repblica em Pernambuco no reconheceu a coisificao da
mulher nas propagandas de cerveja mas que a agresso, na realidade, se faz com
referncia ao prprio consumidor (fl.17), assumindo a tese do procurador Marcelo
Mesquita Monte de que s se veda a relao da sexualidade das pessoas s bebidas
alcolicas quando estas tm teor superior a 13 GL (treze graus Gay Lussac),
conforme a Lei n 9.294/96, art. 1 e 4 do art. 220 da CF/88. Concluiu Alcides
Martins, pelo fato de no ter o Ministrio Pblico Federal ingerncia sob o
filosfico, pelo arquivamento dos autos.
A ao contra as cervejarias, no entanto, mal havia iniciado e no parou por a.
Entidades de mulheres por todo o pas j haviam desenvolvido aes, mobilizao e
denncia contra as propagandas de cerveja, a comear pela Kaiser com o jargo
Kaiser e mulher: especialidade da casa -, denunciada pelo Comit LatinoAmericano e do Caribe para a Defesa dos Direitos da Mulher CLADEM, em 2004.
Nos anos seguintes a essa ao, entidades feministas realizaram audincias pblicas
em So Paulo, vdeo-conferncias e seminrios regionais, sobre a imagem da mulher
na mdia, que conduziram inibio do uso abusivo do corpo de mulheres nas
propagandas de cerveja.
No entanto, apesar de inibidas, as campanhas publicitrias de cerveja ainda
buscam explorar a imagem objetificada do corpo da mulher, mesmo que apenas por
aluso. O refreamento dessa conduta depende, sobretudo, de uma maior mobilizao
social que garanta a efetividade dos direitos da mulher no discriminao, no as
subjugando a valores sexistas de mercantilizao e consumo do corpo feminino.
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Caso 2: Casa Grande e Senzala em Quadrinhos
Tambm no ano de 2005, esbarramos numa publicao, dessa vez literria, que
vem significando um embate no apenas com um produto racista, mas com a origem
intelectual de uma srie de esteretipos sobre a mulher negra. Foi republicada, pela
Fundao Gilberto Freyre, de Pernambuco, e Global Editora, de So Paulo, a obra
intitulada Casa Grande & Senzala em Quadrinhos. Trata-se de uma verso juvenil
e facilitada, atravs de desenhos em quadrinhos, do conhecido livro de Gilberto
Freyre, tornado clebre por ufanar a identidade nacional como fruto da mestiagem
entre brancos, negros e ndios.
O Observatrio Negro recebeu a denncia, por parte de professoras/es do ensino
fundamental, da utilizao dessa obra em sala de aula, inclusive como incentivo
primeira leitura. Avaliando as imagens e os trechos de Gilberto Freyre utilizados para
os quadrinhos, o Observatrio Negro, representando a Articulao Negra de
Pernambuco, realizou um parecer, encaminhando-o Procuradoria Federal do
Cidado PFDC/MPF em Braslia e, ano seguinte, ao Ministrio Pblico Estadual
de Pernambuco.
[31]
A Representao
A clssica obra em muito discutida, academicamente, por sua cientificidade ou

no; ao contrrio desta, a publicao em quadrinhos no se prope cientfica, porque
busca utilizar linguagem direta e de fcil leitura. No possibilita, portanto, discusso
de mrito acerca do contedo, dado que no se apresenta como uma vertente de
pesquisa, prpria para anlise, discusso e refutao, como todo contedo que se
prope objeto de estudo. O problema surge quando, isenta de possibilidade de
refutao porque perdido seu carter de objeto de estudo cientfico a obra se
prope a reproduzir uma viso distorcida e discriminatria da Histria do Brasil,
perpetuando uma interpretao centrada no olhar da Casa Grande e invisibilizando a
participao poltica, intelectual e econmica da populao negra e indgena em sua
prpria verso desses sujeitos.
As imagens e frases da histria em quadrinhos reproduzem, de forma simplria e
equivocada, o mito da democracia racial, que, por meio de um processo de
revisionismo, desconsidera a opresso, tortura e explorao ocorridas na escravido
colonial, escamoteia e naturaliza os processos de violncia fsica e simblica sobre
crianas, mulheres e homens negros e indgenas.
Inicia-se a transcrever a colonizao em uma perspectiva determinista,
compreenso j ultrapassada nas anlises sociais:
Foi a influncia dos trpicos sobre os homens e valores do Velho Mundo que
amoleceu a rigidez de certos costumes europeus, predispondo, assim, o portugus
para uma colonizao que tambm exigia adaptao e tolerncia (pg. 09).
[31] Elaborada pelo setor jurdico do Observatrio Negro.
Impressionantemente, o livro reproduz idias ultrapassadas, equivocadas e

completamente errneas a respeito do processo colonizador. Apesar de ser hoje
reconhecido todo o procedimento poltico de invaso, conquista e dominao das
Amricas, frica e parte da sia por Portugal, que desenvolveu trfico de seres
humanos, como os africanos, o massacre e a quase dizimao dos povos indgenas, e
[32]
a perseguio e expulso, das colnias portuguesas, de rabes, mouros e ciganos , a
historinha insiste em repassar uma colonizao tolerante e, por que no dizer,
quase amvel:
Os portugueses no trouxeram para o Brasil preferncias por sistemas
polticos ou por essa ou aquela raa ou nao. Apenas exigiam eles que os
colonos fossem cristos. Em certas ocasies, ia um frade a bordo dos
navios de imigrantes verificar a f religiosa do colono. E era tudo (pg.
14).
A sociedade brasileira foi em toda a Amrica a que melhor manteve em
harmonia as relaes de raa. Embora sem ir ao excesso, incontestvel
ter sido valiosa a interpenetrao das duas culturas: a branca (...) e a
amerndia (...) (pg. 16).
Chegam ao extremo de dar explicaes inacreditveis s prticas de tortura contra
escravizados/as:
Alguns escravos tinha o vcio de comer terra. Para combater esse mal,
usavam-se mscaras de flandres. Ou, ento, era o paciente suspenso do
solo e preso a um panacum de cip. O isolamento durava vrios dias,
durante os quais o negro ficava sujeito a um regime especial de
alimentao (pg. 51).
Apesar de considerar incontestvel a importncia das culturas indgenas,
porm, no deixa de identific-las como sendo inferiores cultura branca, e de
analisar a situao socioeconmica da explorao da mo-de-obra indgena e negra
pelo vis determinista:
No contato de duas culturas, uma mais atrasada e outra mais avanada,
quase sempre a segunda procura destruir ou exterminar na primeira tudo o
que se supe ser contrrio moral ou aos interesses dos dominadores.
Assim fizeram os jesutas, educando o culumim (sic) maneira dos
europeus (pg. 26).
A passagem do nomadismo para o sedentarismo, entre os ndios, fora
muito brusca e de resultados desastrosos, o que levou o branco a substitulo pelo negro. O negro, em geral, culturalmente superior ao amerndio
conhecido pelo portugus na Amrica, correspondia melhor s
contingncias do sistema colonizador instalado no Brasil (pg. 30).
[32]Cf. Ordenaes Filipinas.
35
36
Sem identificar tempo, local e espao, a referncia ao tratamento dado pessoa
escravizada enganosa, ludibriadora e fantstica. Ao tratar da pessoa negra, o texto
no a refere como brasileira, mas to-somente como seu objeto de uso e sustento. O
brasileiro a que se refere o texto unicamente o branco descendente dos
colonizadores:
Nenhuma cultura, nenhuma gente, nenhum povo depois do portugus,
exerceu maior influncia na cultura brasileira do que o negro. Quase todo
brasileiro traz a marca dessa influncia. Da negra que o embalou e lhe deu
de mamar. Da sinhama que lhe deu de comer, ela prpria fazendo com os
dedos o bolo de comida (pg. 35).
Reproduz esteretipos naturalistas e objetificantes dos povos, desprezando a
histria da escravizao negra, do trfico de seres humanos e da diversidade cultural
que diferencia as manifestaes dos grupos:
Em termos modernos, o negro era extrovertido (alegre, fcil, divertido,
acomodatcio, confiante) e o ndio um introvertido (triste, difcil, bisonho,
relutante, desconfiado). (...) Na Bahia, tem-se a impresso de que todo dia
de festa. (...) Sendo mais expansivo, o negro parece ser tambm mais
ativo que o amerndio. (...) Isso explica, em parte, por que o negro foi o
maior auxiliador do branco na obra colonizadora do Brasil (pgs. 35 e 36).
Os angolas (...) eram bons para o trabalho bruto (...). Os ardas eram to
fogosos que tudo querem cortar de um s golpe (...). Os da Guin,
bonitos de corpo, eram excelentes para os servios domsticos,
principalmente as mulheres (...). Os mandingas tinham sangue rabe ou
tuaregue, eram inteligentes e empreendedores (...) (pgs. 37 e 38).
At mesmo quando tenta considerar a importncia da populao negra no
processo de formao nacional, o quadrinho utiliza uma linguagem depreciadora:
Os escravos provenientes das reas de cultura negra mais avanadas
foram um elemento ativo e criador da colonizao brasileira. Longe de
terem sido apenas animais de trao e operrios de enxada,
desempenharam uma funo civilizadora. (pg. 39).
Entende-se, j que eles no eram 'apenas' animais de trao, que se quer dizer
que o povo negro era isso mesmo e algo mais. Essa ideia passada pelo livro
didtico, reforada na imagem de uma criana branca montada em uma criana
negra, num suposto brinquedo em que a criana brasileira recebia como
companheiro um molequinho (pg. 46).
Da opresso s mulheres negras e indgenas

Ao tratar-se das relaes de opresso sexual mulher negra e aos filhos oriundos
dessas relaes, porm, que a animalizao da pessoa negra feita de modo mais
contundente:
Noutros vcios escorregava a meninice dos iois. As primeiras vtimas
eram os moleques e animais domsticos; mais tarde que vinha o grande
atoleiro de carne: a negra ou a mulata (pg. 48).
No Brasil, muita cria e mulatinho aprendeu a ler e a escrever mais
depressa que os meninos brancos (...) (pg. 49).
Sempre, ao falar de crianas negras, chama-os de molequinhos, enquanto s
brancas chama-as meninos brancos (cf. pp. 46, 49, 52, entre outras).
A relao de poder estabelecida sobre mulheres indgenas, que se trata hoje do
reconhecimento histrico exigido pelos movimentos indgenas brasileiros,
distorcida de tal modo a representar os corpos das ndias ressaltando uma suposta
sensualidade natural, criando modelos idealizados das mesmas que, pela idia
transcrita no texto, se submetiam como objetos de desejo sexual do colonizador. Da
mesma forma, as mulheres negras so descritas como seres de sexualidade ativa e
to-somente objetos de prazer do homem portugus, considerado, por essa espcie
de opresso, mais tolerante que outras nacionalidades de colonizadores:
A prpria mulher indgena, de pele morena, lembrava a moura
encantada essa espcie de sereia das lendas e das tradies lusitanas.
Sobretudo quando se banhava nos rios. Alm disso, o colono portugus
tendia a misturar-se, pelo casamento ou por qualquer outra forma de
unio. A princpio com as ndias e depois, com as mulheres negras por ele
trazidas da frica. Essa facilidade em misturar-se era maior no portugus
do que em qualquer outro povo europeu (pg. 10).
Facilitou a mistura das duas raas a preferncia da mulher gentia pelo
homem branco: sonhava a nossa ndia em ter filhos pertencentes a um
povo que considerava superior, pois, segundo as suas idias (sic), s tinha
valor o parentesco pelo lado paterno (pg. 16).
Na obra contestada, o recurso imagem potencializa exponencialmente os
efeitos danosos da argumentao que, em si mesma, pode ser considerada um libelo
racista e sexista: so imagens plasticamente perfeitas, atrativas, que corporificam
visualmente as idias que o texto apenas sugere. Ora, a carga simblica que trazem os
desenhos de mulheres negras e indgenas nuas ao lado de homens e mulheres brancas
vestidos e que mostram crianas negras montadas por crianas brancas, e outras
imagens de igual teor, vem ao encontro de um imaginrio nacional em que mulheres
negras e indgenas so desconsideradas em sua dignidade humana, reforando o
37
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carter de objeto sexual e de despersonalizao que o processo de formao nacional
imps a elas, reforando e justificando esse imaginrio.
A imagem da mulher negra e indgena vem sendo veiculada, ao longo destes 506
anos de histria, com base em um paradigma, que o da inferioridade e
desconstituio de sua humanidade. Vide, em exemplos mais recentes, os papis
conferidos a atrizes afrodescendentes e indgenas em recente novela da Rede Globo,
A Lua Me Disse, tambm objeto de representao do Observatrio Negro.
Como desdobramento desse paradigma, podemos elencar inmeros prejuzos.
De fato, a discriminao resultante da utilizao desses esteretipos no se limita
violncia simblica contra a mulher; h ainda que se considerar os efeitos desse
paradigma no que se refere violncia fsica e psicolgica, concretizada nos
nmeros do trfico de seres humanos, da violncia sexual, domstica e infra-familiar
contra meninas e mulheres. Tais formas de violncia traduzem o sentido de
dominao sobre o corpo feminino, um sentido que surge cinicamente na
publicidade em geral e nas novelas e se concretiza na crena da superioridade
masculina que resulta nos espancamentos, assdios e abusos sexuais, representando
o poder que se busca impor atravs da satisfao dos interesses, desejos ou dos
conflitos doentios, sejam eles sexuais ou emocionais, dos algozes; tambm os
cidados e cidads comuns so vtimas desse poder, eles(as) que constroem suas
identidades, expectativas e desejos num dos poucos espaos em que tm acesso a
outras linguagens e expresses culturais alm daquelas da sua comunidade: a mdia
de massa. Repetidamente expostos a essas ideias, tm um potencial maior para
repetirem os valores nelas contidos.
Da mesma forma, esse paradigma confirma a naturalizao das desigualdades
de gnero que, articuladas s desigualdades raciais, se apresentam nas assimetrias
quanto aos direitos sociais, econmicos e culturais, em relao aos quais o segmento
mais vulnerabilizado pela fragilidade das instituies garantidoras do acesso
justia , sem sombra de dvidas, o segmento de mulheres negras.
Cristalizando tal paradigma, o trecho final do livro a referncia bsica de todo o
iderio da democracia racial; fecha-se, com o trecho, o arsenal de frases simplistas,
desprovidas de preocupao histrica e pedaggica, e a grande fantasia perversa que
nega os conflitos raciais a excluso, a discriminao, a opresso sobre a populao
negra e os povos indgenas existentes na formao brasileira:
(...) em regra geral, ao tempo do Imprio e do Brasil-Colnia, os cantos
dos negros encheram de alegria a vida de nossos antepassados a vida das
casas-grandes e das senzalas, cenrios de tantos acontecimentos
importantes para a Histria, a partir do sculo XVI, da sociedade
brasileira (pg. 60).
A Mobilizao
O Observatrio Negro e a Articulao Negra procuraram desenvolver uma
mobilizao social de denncia obra racista. Alm de encaminhar denncia
PFDC (Procuradoria Federal dos Direitos do Cidado) rgo do Ministrio Pblico
Federal, encaminharam-se, em 2007, ao Conselho Municipal de Promoo da
Igualdade Racial em Recife; Representao Regional do Ministrio da Cultura,
ATT, Sra. Tarciana Portela; Secretaria da Educao da Prefeitura da Cidade do
Recife, que distribuiu os livros para a rede municipal de ensino; Diretoria de
Promoo da Igualdade Racial da Cidade do Recife; Secretaria da Educao do
Governo do Estado de Pernambuco, que tambm tinha como proposta a distribuio
da obra na rede estadual de ensino; Secretaria Estadual de Pernambuco da Justia e
Direitos Humanos; ao Conselho Estadual de Pernambuco de Direitos Humanos;
Secretaria da Mulher do Estado de Pernambuco; realizaram moo de repdio na
Conferncia de Polticas para Mulheres, ainda em 2007; por fim, encaminharam a
denncia ao Ministrio Pblico do Estado de Pernambuco, e s promotorias da
educao e de direitos humanos, com a adeso das entidades do Movimento
Nacional de Direitos Humanos articulao Pernambuco.
No primeiro movimento, a PFDC reencaminhou o caso PRDC (Procuradoria
Regional dos Direitos do Cidado) de So Paulo, que arquivou o pedido, sob a
alegao de no visualizar discriminao racial na obra, que apenas relatava a
histria da escravido.
Dos rgos pblicos e gestores provocados, apenas o Governo do Estado reagiu
moo de repdio, elaborando Nota Oficial em 20 de agosto de 2007, se
comprometendo a no mais adquirir, distribuir ou utilizar a publicao; do mesmo
modo, a Secretaria Especial da Mulher do Governo do Estado de Pernambuco emitiu
parecer no Processo n4600249/2007 reconhecendo que, com base no princpio da
promoo dos direitos humanos para a proteo dos direitos das mulheres da
populao negra e indgena, o uso recorrente de expresses degradantes em torno da
mulher na obra Casa Grande & Senzala em Quadrinhos tornava-a inadequada
utilizao pedaggica, causando graves danos subjetividade das crianas e
adolescentes, sendo desaconselhado o seu uso em escolas da rede pblica estadual.
No houve resposta dos demais rgos. A Secretaria Municipal de Educao da
Cidade do Recife no emitiu nota oficial nem assumiu qualquer responsabilidade
diante do fato e embora tenha havido parecer do GTER da mesma Secretaria
desaconselhando o seu uso, no emitiu nota oficial nem assumiu qualquer
responsabilidade diante do fato.
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A Audincia Pblica
O Ministrio Pblico Estadual, atravs dos promotores Dr. Westei Conde e Dra.
Katarina Morais de Gusmo, decidiu, em no havendo acordo possvel nas diversas
audincias entre as partes, realizar audincia pblica, tendo esta ocorrido no dia 26
de novembro de 2007, s 14h, na sede do Ministrio Pblico do Estado de
Pernambuco.
Naquela audincia compareceram, alm da representao da denunciante - a
entidade Observatrio Negro -, o representante da Fundao Gilberto Freyre, o
advogado Nilzardo Carneiro Leo, a secretria de educao da Prefeitura da Cidade
do Recife (PCR), que havia realizado a distribuio do livro na rede municipal de
ensino, a representante do GTER, grupo de trabalho sobre educao e relaes
raciais da PCR, a representante do Coletivo de Entidades Negras (CEN), da
Articulao Negra de Pernambuco e, ainda, a representao do Movimento Nacional
de Direitos Humanos, a do Centro Dom Hlder Cmara, a do Centro de Cultura Luiz
Freire - pela educadora negra Delma Silva, da ONG Dignitatis, da A-Colher, da
Relatoria Nacional pelo Direito ao Trabalho - por sua ento assessora e militante
negra Rivane Arantes. Compareceram, ainda, a militante do movimento negro Marta
Rosa, a antroploga e professora universitria Liana Lewis, o vereador de Olinda e
defensor de direitos humanos Marcelo Santa Cruz e o defensor de direitos humanos e
cientista poltico Manoel Moraes.
A audincia foi conduzida pelo promotor de cidadania, dr. Westei Conde e pela
dra. Katarina Gusmo, promotora da educao. Como convidada, esteve presente a
dra. Bernadete Azevedo, coordenadora do GT Racismo do Ministrio Pblico de
Pernambuco (MPPE), que iniciou a sesso considerando a necessidade de se
combater os padres racistas na educao e, portanto, impedir a utilizao de
material didtico que utilize esteretipos racistas, como a obra em questo.
O promotor Dr. Westei Conde em seguida apresentou imagens da obra em que as
pessoas negras so apresentadas com referncias racistas e levantou as questes
suscitadas pela denunciante, a quem deu a palavra em seguida.
O Observatrio Negro trouxe os elementos da representao contra a Fundao
Gilberto Freyre e contra as Secretarias de Educao da PCR e do Estado de
Pernambuco, fazendo a retrospectiva da ao contra a disseminao da obra "Casa
Grande & Senzala em Quadrinhos" desde 2005. O Observatrio Negro destacou que
essa ao se iniciou pelo Ministrio Pblico Federal em Braslia, tendo sido
reencaminhado o caso para a Procuradoria Regional dos Direitos do Cidado em So
Paulo que, por duas vezes, arquivou o pedido por considerar no haver elementos de
racismo na obra denunciada. Relembrou que foi solicitada audincia com
representantes da Prefeitura da Cidade do Recife por diversas vezes e, na ausncia de
interesse da mesma sobre a denncia, foi adentrada a representao junto ao MPPE,

sendo que, at ento, apenas o Governo do Estado havia respondido publicamente
pelo compromisso de no utilizar a obra em sala de aula na rede pblica estadual.
Finalizou afirmando que a obra viola os direitos da populao negra, em especial das
mulheres e das crianas e adolescentes, sendo, portanto, necessrio o seu
recolhimento para evitar danos maiores.
Em seguida, deu-se a palavra ao representante da Fundao Gilberto Freyre.
Mais uma vez, a FGF demonstrou sua completa indiferena denncia, por no
enviar nenhum de seus integrantes administrativos ou gestores, apenas o advogado
constitudo, que se limitou a fazer uma defesa de Gilberto Freyre como um pensador
do Brasil, avaliando a obra como a representao da "verdade" e a nossa denncia
como um "mascaramento" dessa dita "verdade"; em sua defesa, cumpriu
fervorosamente o papel do homem branco da Casa Grande.
Aps a defesa da Casa Grande, deu-se a palavra aos presentes que, em
unanimidade, repudiaram a obra como material didtico, fazendo a distino entre a
obra original - que tem seu uso restrito em atividades acadmicas e, portanto,
passvel de anlises crticas - e a obra quadrinizada, que impe um cenrio vvido de
esteretipos racistas e sexistas, colocando a pessoa - principalmente a mulher negra e
a mulher indgena - num local de violncia naturalizada e tornada parte da cultura
nacional como motivo de "orgulho", prprio do mito da democracia racial.
As pessoas participantes contriburam, ainda, com elementos de prova do
racismo presente na obra.
Foram levantados pontos do livro que vo de encontro a uma preocupao
pedaggica de formao de crianas e adolescentes; apontaram-se questes do
pensamento social que conflitam com o mito da democracia racial propugnado por
Gilberto Freyre; representantes do movimento negro repudiaram a obra em nome da
populao negra; ressaltou-se a importncia da mulher negra e a desnecessidade de
termos, hoje em dia, uma obra racista daquele porte; concluindo a participao dos
presentes, fez-se referncia imagem final do livro, que defende a ideia de que a
populao negra foi feliz com a escravido, e demonstrou-se que essa mesma ideia
entra diretamente em conflito com a realidade brasileira e pode causar graves danos
subjetividade de estudantes negros.
A secretria municipal de educao, Sra. Malu Alessio, em seu posicionamento
apenas afirmou no ter tido conhecimento da distribuio da obra a tempo, somente
quando da denncia, e disse no ter sido uma poltica da Prefeitura a sua distribuio
em sala de aula. No entanto, continuou a no se comprometer publicamente a no
utiliz-la, do modo que fez o Governo do Estado.
41
42
Finalizando a audincia, o promotor repassou a palavra denunciante, que
reafirmou o pedido de se retirar a obra de circulao, com base na Lei n 7.716, que
determina o recolhimento, por deciso judicial, de obras com contedo racista;
ainda, solicitou a responsabilizao da Fundao Gilberto Freyre pelos danos
causados populao negra com a reproduo do livro, bem como cobrou da PCR
uma nota pblica comprometendo-se a no distribuir nem utilizar a obra na rede
pblica de ensino.
Com a palavra, o representante da denunciada repetiu o discurso de defesa da
obra de Gilberto Freyre, demonstrando indignao por esta ter sido contestada e
buscando encontrar apoio em decises como a do procurador federal em
Pernambuco Marcelo Mesquita Monte, j nosso conhecido da deciso relativa ao
caso das cervejarias e tambm na posio do homem branco da Casa Grande, que
afirmou ser a obra digna de aplausos e no de crticas.
Fechando a audincia, as promotorias da cidadania e da educao se
comprometeram a analisar todas as contribuies e elementos para fundamentar a
sua deciso.
Essa audincia, que ainda repercute socialmente e da qual aguardamos o
encaminhamento definitivo, foi um marco para o movimento negro: uma audincia
pblica de boa participao da sociedade civil, contestando coletivamente uma obra
de contedo racista que propugna nada mais que o mito da democracia racial, por seu
prprio mentor, Gilberto Freyre.
A obra, no entanto, no distribuda apenas em Pernambuco. A Fundao
Gilberto Freyre, para a sua publicao e distribuio por uma editora paulista,
encontrou apoio no Ministrio da Cultura que, atravs do convnio SIAFI n 588641
disponibilizou R$ 300.000,00 (trezentos mil reais) para a edio e distribuio da
obra. Trata-se de uma ao com recursos federais. Diversos convnios esto sendo
feitos entre a FGF e gestes pblicas. necessrio que haja uma reao em nvel
nacional contra a distribuio desta obra - Casa Grande & Senzala em Quadrinhos -,
to danosa populao brasileira, em especial s populaes negra e indgena.
Enfim...
Vimos que monitorar as expresses racistas e sexistas da nossa sociedade no
fcil. uma luta muito desigual: de um lado, a maior parte dos meios de
comunicao reproduzindo esteretipos inferiorizantes da mulher e em especial da
mulher negra, e um aparato doutrinrio para justific-los; de outro, a necessidade de
uma mobilizao social forte o bastante para confront-los.
Tanto o pensamento social quanto o pensamento jurdico hegemnicos fazem
parte desse crculo vicioso, que alimenta e retroalimenta o racismo e suas expresses.
O papel da sociedade civil organizada e dos movimentos sociais, acreditamos,
cumprir a ao contra-hegemnica que desnaturaliza essas expresses e o
monitoramento da mdia faz parte dessa ao, j que esta consolida as imagens e as
representaes discriminatrias.
O Ministrio Pblico, constitucionalmente previsto como rgo essencial
Justia, em cuja prerrogativa est a defesa dos direitos coletivos e difusos, no
diferentemente tambm permeado desse pensamento social e jurdico hegemnico;
provoc-los, seja o MPF ou os MPE, faz parte da necessidade de construir alianas
dentro dessas prprias instituies, de forma a viabilizar a concretizao de tal
prerrogativa e combater o racismo institucional que limita as aes de garantia do
direito dignidade da populao negra.
O caso Casa Grande & Senzala em Quadrinhos, assim como o combate s
propagandas sexistas, ainda no teve fim. Nem h previso para tanto. Afinal, so
sculos de discriminao sexista e racista banalizada em nossas prticas culturais
hegemnicas. No h previso, por outro lado, para o arrefecimento da nossa luta.
Pretendemos, sempre mais, consolidar mecanismos jurdicos e polticos de reao ao
racismo na mdia e em todas as expresses comunicativas. E isso passa pelo
fortalecimento gradual das protagonistas dessa luta: as mulheres negras. Cada vez
mais organizadas, vamos progressivamente apresentando a nossa verso da Histria,
tradicionalmente menosprezada pelo senso comum racista e sexista.
43
03
45
ADVOCACY FEMINISTA PARA O ACESSO JUSTIA
por Elena Erling Severo[33]

Rubia Abs Da Cruz[34]
A THEMIS - ASSESSORIA JURDICA E ESTUDOS DE GNERO
organizao no governamental fundada em 1993 e tem como misso a ampliao
das condies de acesso justia, atravs da promoo e defesa dos direitos humanos
das mulheres, atuando especialmente na Educao Jurdica Popular e na Advocacia
Feminista, desenvolvendo projetos, pesquisas e publicaes. A Themis foi
idealizada por um grupo de advogadas feministas que objetivavam revelar a histria
de excluses e conquistas feministas, questionando o mito da igualdade de todos
perante a lei, em especial, na igualdade de todas as mulheres. A misso institucional
se apia no fato de que as desigualdades nas relaes sociais so estruturadas a partir
de diferenas de gnero, raa, classe social e gerao.
No desenvolvimento do seu trabalho, foi entidade pioneira no Brasil na criao e
no desenvolvimento de cursos de formao de Promotoras Legais Populares PLPs,
inspirada na experincia latino-americana das Paralegales. Desde a sua origem,
destaca-se na realizao dos cursos de educao jurdica popular, eixo principal de
sua interveno, que consiste na capacitao de mulheres, preferencialmente
oriundas da periferia, proporcionando noes bsicas de direito e exerccio da
cidadania. Isso contribui para a diminuio do dficit de cidadania que acomete, em
especial, as mulheres de camadas populares. Tambm desenvolve o programa da
advocacia feminista, que atende demandas de violao dos direitos humanos das
mulheres em situao de vulnerabilidade social, destacadamente, em casos de
violncia de gnero, sobre o qual se discorrer de forma mais aprofundada a seguir.
Nas aes de advocacy tm-se a atuao das Promotoras Legais Populares,
Jovens Multiplicadoras de Cidadania e assessoras tcnicas nas comunidades e nos
conselhos, foros e demais espaos de insero pblica, apontando para o
monitoramento e proposio de polticas que visem promoo da igualdade de
gnero e a erradicao da violncia e da discriminao contra a mulher. Alm disso,
importante ao de advocacy ocorre na articulao com as organizaes feministas
em consrcio, projetos, foro e debates virtuais. Exemplo recente dessa ao foi a
construo da Lei Maria da Penha e a participao no Observatrio da Lei. Os
programas so articulados junto ao Centro de Documentao, Estudos e Pesquisas
[33]Elena Erling Severo: Advogada e apta ao ttulo de bacharel em Cincias Sociais/UFRGS em agosto/09, voluntria no projeto Advocacia
Feminista da Themis Assessoria Jurdica e Estudos de Gnero.
[34]Rubia Abs da Cruz: Advogada, Coordenadora Geral da Themis Assessoria Jurdica e Estudos de Gnero, Especialista em Direitos
Humanos das Mulheres pela Universidade do Chile e Especialista em Direitos Humanos pela American University Washington College of Law;
Conselheira Fiscal da Rede Feminista de Sade e Membra do CLADEM Comit Latino Americano e Caribenho em Defesa dos Direitos das
Mulheres.
46
que comporta conhecimento e publicaes referentes aos temas trabalhados na
organizao, pretendendo, dessa forma, a qualificao da interveno da entidade
nas esferas em que atua, buscando responder demanda de debate sobre gnero,
direitos humanos, teoria feminista e demais reas do direito. Alm disso,
proporciona que esse debate seja aberto e travado na sociedade, entre e dentro do
Poder Pblico.
A Themis no desenvolvimento de seu trabalho social, alm de obter
reconhecimento com inmeros prmios, nacionais e internacionais, mostrou ter um
alcance que ultrapassa as fronteiras jurdicas nacionais e coloca na agenda das
discusses o exerccio de reflexo sobre a violncia contra a mulher, realidade esta,
como se ver a seguir, ainda muito presente no cotidiano.
A realidade da violncia
Inicia-se trazendo os poucos dados estatsticos nacionais existentes sobre
violncia domstica e familiar. Os primeiros remetem pesquisa realizada pelo Data
Senado e demonstram que todas as mulheres que declararam ter sofrido violncia,
afirmaram que esta foi perpetrada por seus atuais ou ex-companheiros. A pesquisa
comprova que a maior parte da violncia sofrida dentro de casa infligida pelos
[35]
companheiros (12,2%) e maridos (74,8%).
Aliado a isso, o fenmeno da violncia contra a mulher, em especial a que ocorre
no mbito domstico e das relaes familiares, acarreta srias e graves
consequncias, no s para o seu pleno e integral desenvolvimento pessoal,
comprometendo o exerccio da cidadania e dos direitos humanos, mas tambm para
o desenvolvimento econmico e social do pas.
Assim, a violncia domstica ainda apresenta como consequncia o prejuzo
financeiro. Em conformidade com o Banco Interamericano de Desenvolvimento
(BID), uma em cada cinco mulheres que faltam ao trabalho o faz por ter sofrido
agresso fsica[36]. A violncia domstica compromete 14,6% do Produto Interno
Bruto (PIB) da Amrica Latina, cerca de US$ 170 bilhes. No Brasil, a violncia
domstica custa ao pas 10,5% do seu PIB[37].
A violncia produz gastos e uma obstruo para o crescimento de um pas,
reduzindo investimentos e o desenvolvimento da regio. Quando se fala sobre os
custos econmicos da violncia contra a mulher especialmente domstica, dada a
[35] www.senado.gov.br/sf/senado/centralderelacionamento/sepop/pdf/Relatrio%20analtico%20Violncia%20Domstica.pdf
[36] Folha de So Paulo, Caderno So Paulo, 21 de julho de 1998, pp. 1 e 3.
[37] Jornal da Rede Sade, Informativo da Rede Nacional Feminista de Sade e Direitos Reprodutivos, N 19 novembro 1999, citado por
Valria Pandjiarjian, Os Esteretipos de Gnero nos Processos Judiciais e a Violncia contra a Mulher na Legislao (mimeo). Ver El costo del
silencio, Banco Interamericano de Desenvolvimento, 1997, captulo 3.
47
sua grande incidncia para os governos, para as mulheres agredidas e para a

sociedade, h que se pensar, ao menos, em duas hipteses: a) do valor dos bens e
servios usados para prevenir e tratar a violncia e suas consequncias; e 2a) do valor
dos bens e servios que deixam de ser produzidos devido violncia.[38]
Os altos ndices acima referidos referem-se, em parte, a uma estrutura patriarcal
em que a violncia de gnero nos espaos privados ainda um fato. Sucede que na
diviso sexual do trabalho em que a mulher se restringe, muitas vezes, ao espao de
cuidado com os outros, visto como privado, e ao homem cabe o espao pblico, em
que esto disponveis os bens de poder, dominao, capitais social, cultural e
econmico, e afins, propicia-se uma atmosfera de controle e posse sobre a presena
de tudo o que remete ao feminino.
Contextualizando a violncia contra a mulher

Para melhor compreenso sobre a insero e o desenvolvimento da violncia nos
espaos privados, deve-se atentar para as consequncias de uma socializao
permeada pela ordem patriarcal e, ainda, conturbada por valores que relegam
mulher uma postura de submisso. Nesse sentido, o conceito de gnero, surgido da
reflexo feminista, traz tona a desigualdade vivida no contexto das relaes entre
homens e mulheres, derivando-se disso pelo menos duas proposies. Como
esclarece Scott[39], na primeira delas, o gnero aparece como elemento constitutivo
das relaes sociais baseadas nas diferenas percebidas entre os sexos. Na segunda
proposio, o gnero tido como uma forma primria de dar o significado s relaes
de poder[40]. Resultado disso so as denominadas assimetrias das relaes de poder,
com reflexos na forma como a violncia de gnero se expressa no processo de
socializao. Vale dizer, portanto, que, muitas vezes, na mais tenra infncia que se
inicia a lgica de dominao do masculino sobre o feminino e que prossegue, na
maioria dos casos, na educao escolar e nas campanhas publicitrias, entre outros
espaos, fazendo com que a mudana de cultura neste contexto seja muito lenta.
A cada quatro crianas e/ou adolescentes que sofreram crimes sexuais, trs so
meninas. Trata-se de uma estatstica internacional apresentada no Dossi Violncia
de Gnero contra Meninas produzido pelas Rede Nacional Feminista de Sade,
Direitos Sexuais e Direitos Reprodutivos e Rede Feminista de Sade Regional do
Rio Grande do Sul[41]. As culturas adultocntrica e falocntrica esto geralmente
associadas na legitimao da violncia contra a mulher e contra as crianas e os
[38] Ver: Demasiado Cercano al Hogar: Violencia domstica en las Amricas. BID, Estados Unidos, 1999, especialmente el Captulo 3, apud
Reflexiones sobre el contexto econmico de la violencia domstica contra las mujeres en Latino Amrica desde una perspectiva de gnero,
Valria Pandjiarjian (mimeo, original en ingls). Texto disponvel no Anexo V do Informe do CLADEM Relatora Especial da ONU sobre
Violncia contra a Mulher (em espanhol): http://www.cladem.org/espanol/regionales/Violenciadegenero/Monitoreando/VIOINFOR.DOC
[39] SCOTT, Joan W. Gnero: uma categoria til de anlise histrica. In: Revista Educao e Realidade. Porto Alegre: Editora da UFRGS, v. 20,
jul/dez 1995, p. 71-99.
[40] Idem, p. 86.
[41] Rede Nacional Feminista de Sade, Direitos Sexuais e Reprodutivos, 2005, p. 04.
48
adolescentes, especialmente, as do sexo feminino. As meninas, desde cedo,
aprendem o dever obedincia figura paterna, submetendo-se aos desgnios desta
e, consequentemente, no podem recusar-se s suas investidas sexuais[42]. A
convivncia nesse meio hostil para a criana e o adolescente acarreta na
naturalizao e na banalizao de prticas abusivas. A reiterao dessas prticas
pode conduzir introjeo de um modelo de relao conjugal como nico possvel,
no qual a violncia est presente, reforando o comportamento da subordinao da
mulher como regra dos laos estabelecidos no seio familiar. Ao interiorizar essas
concepes como pertencentes dinmica familiar e como algo que no poderia ser
evitado, a violncia e a submisso do gnero feminino tornam-se invisveis, ou seja,
as situaes de violncia sofrida no so identificadas como tal.
Narvaz, como Soares, coloca que o sofrimento continuado de abusos fsicos gera
nas mulheres distores cognitivas, o que pode levar ao desenvolvimento da
Sndrome de Estocolmo. Nessa linha, vale ressaltar que prisioneiros ou refns que
recebem tratamento desumano, tendem a desenvolver a obedincia voluntria aos
seus algozes.
Nesse sentido, importante abordar a ocorrncia da violncia conjugal e refletir
por que independentemente da estrutura social adversa para a mulher em relao ao
homem, a violncia de gnero atinge determinadas pessoas e no outras. E tambm
por que as mulheres que sofrem esse tipo de violncia no conseguem romper
imediatamente com esse padro de conduta.
Para Azevedo[43], que assume a perspectiva do conceito de violncia pregado por
Chau, ao analisar a violncia contra a mulher como forma especfica de violncia
interpessoal nas relaes conjugais[44] existem dois conjuntos de fatores
denominados condicionantes e precipitantes. O primeiro refere-se ao sistema social
capitalista e sua caracterstica discriminatria mulher. O segundo compreende a
utilizao de substncias qumicas (lcool e txicos), alm do estresse e cansao que
desencadeiam descontrole emocional, levando a atos agressivos. Essa concluso tem
por base o estudo de mais de dois mil boletins de ocorrncias de violncia s
mulheres, registrados em cinquenta distritos policiais de So Paulo em 1981.
Anterior, portanto, criao da primeira Delegacia de Defesa da Mulher. Esse
estudo, que teve como objetivo traar o perfil dos homens, o perfil das mulheres, e
elencar os tipos de violncia constantes nos boletins, embora, seja bastante
significativo, no transcende a vitimizao, ainda experimentada por muitas
mulheres. Retorna-se na pesquisa a culpabilizao exclusiva dos homens nos atos de
violncia, j que parte-se do pressuposto da sua tendncia em ser agressivo e, dessa
forma, apela-se para modelos globalizantes e gerais que desqualificam as nuances e
[42] NARVAZ, 2005, p. 38-48 apud Rede Nacional Feminista de Sade, Direitos Sexuais e Reprodutivos, 2005, p. 18.
[43] GREGORI, Maria Filonema. Cenas e Queixas: um estudo sobre mulheres, relaes violentas e a prtica feminista. Rio de Janeiro: Paz e
Terra; So Paulo: ANPOCS, 1993, pp. 125-127.
[44] Idem, p. 125.
as diferenas nos relacionamentos conjugais, mesmo que celebrados no interior de

uma ordem patriarcal. Nesse sentido, Gregori traz a contribuio de Chau.
Compactua esta autora com a idia de opresso formulada pelo feminismo, todavia,
no como ato de transgresso de normas e leis, mas, ao contrrio, como expresso
de uma normalidade social que converte diferenas em relaes hierrquicas com
fins de dominao, explorao e opresso[45].
No tocante s explicaes sobre a permanncia das mulheres em
relacionamentos de constantes sofrimentos fsico, psquico e moral, a primeira
baseia-se na ordem social e rene padres de comportamento e atitudes, e os recursos
de cada comunidade. De acordo com essa primeira explicao, uma lista
representativa de motivos pelos quais as mulheres permanecem numa relao
abusiva, encontra-se no texto de Barbara Hart, divulgado pela Coalizao da
Pensilvnia[46] (EUA) contra a violncia domstica. So eles: 1) esperana de que o
marido/companheiro mude seu comportamento, demonstrando o seu amor, dizendose disposto a reconhecer os seus erros e a mudar; 2) isolamento alto grau de
vigilncia do marido/companheiro sobre sua esposa/companheira, no que esta
restringe contato com seus amigos e familiares pelo constrangimento e vergonha de
ter a sua situao conjugal publicizada; 3) negao social banalizao da violncia
ocorrida no mbito domstico por parte de especialistas que deveriam comprometerse com as mulheres inseridas nessa realidade, como mdicos, psicoterapeutas,
lderes religiosos, policiais, advogados, etc; 4) empecilhos para o rompimento
quando a mulher decide terminar a relao, o companheiro passa a amea-la, bem
como aos filhos do casal, quanto sua integridade fsica e risco de morte; 5) crena
em que os agressores ao tratar seu comportamento agressivo, voluntria, ou
forosamente por mandado judicial, as mulheres reforam suas esperanas de
recomporem seu lao matrimonial; 6) risco do rompimento muitas mulheres so
assassinadas ao acabar a relao, e, algumas vezes, as ameaas contra as suas vidas e
as de seus filhos se tornam mais intensas no nterim da separao; 7) autonomia
econmica muitas mulheres no detm uma capacitao profissional necessria
para estabelecer novas relaes de trabalho; 8) deixar a relao um longo processo
e implica preparo emocional para o desenlace, preparo das condies de segurana
para a fuga, o que requer levantamento de recursos disponveis na comunidade e sua
viabilizao, e preparo para a auto-suficincia material[47].
Em entrevista realizada em 2009 pelo Ibope/Instituto Avon[48], foi constatado que
17% das mulheres consultadas declararam que mantm a relao porque tm medo
de serem assassinadas.
A segunda explicao diz respeito a uma patologia desenvolvida como reao a
vivncia de sucessivas experincias traumticas, denominada sndrome do estresse
[45] Idem, p. 131.

[46] PCADV, 1990.
[47] SOARES, 1999, p. 149-150.
[48] Ibope/Instituto Avon, 2009 Base Amostra (2002).
49
50
ps-traumtico. O trauma desenvolvido por mulheres em situao de violncia
conjugal (battered woman syndrome[49]), explicada pela relao abusiva, seria um
subtipo do estresse ps-traumtico.
Segundo os critrios do DSM-III-R (Diagnostic and Statistical Manual of
Mental Disorders, 3. ed. rev.), a sndrome do estresse ps-traumtico engloba os
seguintes critrios: 1) presena de um fator de estresse, capaz de causar uma resposta
traumtica; 2) sintomas que prevalecem por mais de um ms; 3) mudanas
mensurveis na memria e na cognio; 4) pelo menos trs sintomas mensurveis de
evitao; 4) pelo menos trs sintomas mensurveis de excitao (Walker, 1993).
Essas sndromes e desordens vm frequentemente acompanhadas do que se chamou
de learned helplessness, que traduzo precariamente como desesperana
aprendida. (Walker, 1979; Dutton, 1995; Tifft, 1993; Barnes e La Violette, 1993;
Pagelow, 1984)[50].
Aplicando essas teorias ao contexto da violncia domstica significa dizer que as
mulheres submetidas a experincias crnicas de violncia conjugal, sofreriam
alteraes nas suas capacidades objetivas de percepo, o que as impedia de reagir.
Diante disso, procuravam alternativas estratgicas e imediatas de modo a evitar ou
minimizar os ataques agressivos de seus parceiros. Outra variante do conceito de
desesperana aprendida, formulado pela estudiosa Soares, similar violncia
domstica nos escritos feministas, a chamada sndrome de Estocolmo, j referida
anteriormente.
A mulher submetida s agresses fsicas, psicolgicas e morais no interior de seu
lar, passa a incorporar essa situao como verdadeira e, muitas vezes, como nica
possvel, em funo da alterao do seu senso da realidade.
Para Walker e suas seguidoras[51], as mulheres so atingidas de modo bastante
intenso pela violncia, o que, alm de comprometer a sua percepo, permite a
interiorizao da sua nulificao pessoal, a qual o seu companheiro procura lhe
impor e, concomitantemente, desenvolve em relao a ele sentimentos de gratido e
reconhecimento. Essa autora, atravs de pesquisas laboratoriais, pde adicionar um
carter cientfico ao descrever um padro de violncia, antes baseado apenas nos
relatos de suas pacientes e entrevistadas. Note-se que essas pesquisas adotam a
cincia da psicologia comportamental, cuja metodologia utilizada foi a realizao de
testes com animais e, posteriormente, testes com seres humanos. Soares salienta e
reconhece os problemas que podem haver nos resultados apoiados em testes de
laboratrios sobre a observao do comportamento humano e animal, ainda mais por
serem submetidos a condies provocadas de estresse e a desafios controlados.
[49] Idem, p. 131. Traduzido para o portugus como Sndrome da mulher espancada, traduo imperfeita.
[50] Idem, p. 142-143.
[51] WALKER, 1993 apud SOARES, 1999, p. 143.
Nesses testes, a avaliao do comportamento humano estaria comprometida,

pois isolado de todas as variveis a que associado em condies naturais. A sua
preocupao maior, todavia, se pauta na consequncia da interpretao desses
resultados remeterem a uma concepo universalista, pressuposto das correntes
feministas mais radicais, o que no seria o caso.
Uma das formas das mulheres, inseridas num contexto domstico e familiar de
violncia, transformarem a passividade e a impotncia em valores de afirmao
trazer a sua experincia para a dimenso coletiva e dar ao seu problema, em forma de
narrativa, o carter de testemunho poltico, a exemplo do Programa das Promotoras
Legais Populares desenvolvido pela Themis.
Deve-se atentar para o fato de que nem todas as mulheres submetidas a uma
relao abusiva, necessariamente, apresentaro os sintomas acima expostos. E
quanto a isso, h de se cuidar para que a essas mulheres seja despendida a mesma
ateno da literatura, servios e profissionais especializados em lidar com a
violncia de gnero contra a mulher, sob pena de se estar reforando a sua excluso
do sistema social concernente busca pela equidade de condies. Se uma mulher,
dada a sua condio biolgica, e todas as consequncias da advindas, sofrer
qualquer discriminao, especialmente, por sua socializao ter se dado numa ordem
patriarcal, todas as mulheres esto sofrendo discriminao. Na medida em que se
diferencia o tratamento relegado a uma mulher que se mostra mais vulnervel
violncia sofrida em detrimento de outra com o mesmo problema, mas que
demonstra maior capacidade de resilincia, est se criando obstculos por aquilo que
todas as cidads almejam: a verdadeira igualdade de acesso aos recursos, bens
disponveis e poder.
Instrumentos de Justiciabilidade na incidncia da

violncia de gnero a Lei Maria da Penha.
Conforme mencionado anteriormente, a Themis desenvolve o programa de
advocacia feminista e busca, em sua atuao, jurisprudncias favorveis s
mulheres, alm de introduzir os standares internacionais de direitos humanos das
mulheres no mbito interno, trabalhando igualmente com litgio internacional, na
perspectiva de combater violaes ocorridas e perpretadas no estado brasileiro.
O programa atende demandas de violao dos direitos humanos das mulheres em
situao de vulnerabilidade social, destacadamente, em casos de violncia de
gnero, direitos sexuais e reprodutivos, racismo e discriminao, tendo conquistado
jurisprudncias favorveis s mulheres. J foram enviadas pela Themis trs
situaes de violao de direitos Comisso Interamericana de Direitos Humanos
CIDH, tal qual ocorreu no caso Maria da Penha, que foi igualmente encaminhado
Comisso em 1998, sobre o qual trataremos a seguir. Dois dos casos encaminhados
CIDH referem-se a situaes relacionadas violncia sexual, a primeira delas
51
52
realizada por um mdico, e a outra por um frei capuchinho; os fundamentos esto
insertos na Conveno Americana, e quanto s violaes especficas, encontra-se
amparo na Conveno pela Eliminao de todas as formas de Discriminao contra
as Mulheres, e na chamada Belm do Par - Conveno Interamericana para Prevenir
Punir e Erradicar a Violncia contra as Mulheres, todas ratificadas pelo Brasil.
O terceiro caso encaminhado pela Themis relativo ao reconhecimento dos
direitos da me adotiva licena maternidade, da mesma forma que me biolgica.
Como o Supremo Tribunal Federal manifestou-se de forma adversa, o caso foi
enviado Comisso Interamericana de Direitos Humanos e foi fundamental para a
aprovao da Lei 10.421/2002, pois essa atitude resultou em soluo amistosa e no
reconhecimento dos direitos da me adotiva licena maternidade, o que se
comprova atravs da insero daquela legislao no ordenamento jurdico brasileiro.
Espera-se, com os casos de litgio internacional e tambm com as estratgias
jurdicas nacionais, que contemplam as referidas Convenes ratificadas pelo Brasil,
conseguir-se romper com a aparente diviso dos direitos humanos em seu mbito
interno, como se fossem diferentes ou separados, haja vista seu carter internacional
e, portanto, abrangente.
A expectativa em relao aos casos individuais emblemticos em que a Themis
atua internacionalmente fazer com que, no mbito interno, conquistem-se
jurisprudncias favorveis aos direitos humanos das mulheres, de modo que assim,
no seja necessrio recorrer ao litgio internacional, buscando uma resposta positiva
do Judicirio e do Estado Brasileiro, que transpaream decises que garantam os
direitos humanos, e que, fundamentalmente, respeitem esses direitos, dando ensejo a
polticas pblicas efetivas. Associado a isso, busca-se monitorar o tratamento
dispensado s mulheres, especialmente, frente ao Judicirio, com interposies de
mandados de segurana ou habeas corpus, sempre que necessrio para garantia de
direitos fundamentais. Alm disso, vrios encaminhamentos j foram feitos s
Corregedorias do Tribunal de Justia do Estado do Rio Grande do Sul e Corregedoria
do Ministrio Pblico do mesmo estado, com o objetivo de se investigar os
procedimentos contrrios Lei Maria da Penha junto ao Juizado de Violncia de
Porto Alegre. Nesse caso, procura-se fazer um monitoramento de decises que
possam violar os Direitos contemplados nas Convenes Internacionais, na
Constituio Federal e em legislaes especficas.
Em mbito nacional, alm da atuao em inmeros casos individuais de violao
de direitos das mulheres, tambm se obteve xito em uma Ao Coletiva ingressada
pelo Ministrio Pblico Federal aps uma representao da Themis, que culminou
na condenao da produtora responsvel pela gravao da msica Tapinha no
di! ao pagamento de uma indenizao direcionada a um fundo de direitos humanos
das mulheres, por considerar que a msica causa dano moral difuso s mulheres.
53
Recente atuao da Advocacia Feminista foi o encaminhamento de um amicus

curiae[52] junto ao Supremo Tribunal Federal, em que se discute a constitucionalidade
da Lei Maria da Penha na Ao Direta de Constitucionalidade ADC 19, ainda sob
julgamento, apesar da solicitao de preferncia de pauta realizada pela Presidncia
da Repblica, atravs da Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres. Entendese que essa suposta inconstitucionalidade trata de resistncias culturais ao fenmeno
da violncia contra a mulher, sem que se analise que a igualdade formal no se reflete
na igualdade material de direitos no que diz respeito violncia contra a mulher,
bastando verificar os registros policiais sobre referida violao de direitos. Isto , a
realidade, de fato, que as mulheres ainda precisam de proteo estatal quando se
encontram em situao de vulnerabilidade, mesmo que a Constituio Federal
expresse, formalmente, que todos so iguais perante a Lei. Exatamente por isso que
existem legislaes especficas para pessoas em situao de vulnerabilidade como
para crianas, adolescentes, idosos, ou sobre a questo racial.
A Lei Maria da Penha

O caso Maria da Penha foi levado Comisso Interamericana de Direitos
Humanos da Organizao dos Estados Americanos (OEA), em 1998, por denncia
realizada em conjunto pelas entidades CEJIL-Brasil Centro para a Justia e o
Direito Internacional e CLADEM Comit Latino-Americano e do Caribe para a
Defesa dos Direitos da Mulher , este composto por diversas organizaes
feministas, dentre elas a Themis. O encaminhamento deu-se ante a existncia de um
caso individual de violao dos direitos das mulheres, especificamente, violncia
domstica e familiar e que apresentava um padro de violao sistemtica de direitos
no Estado Brasileiro. A Lei Maria da Penha recebe esse nome em homenagem a este
caso individual, referente a uma biofarmacutica, residente poca em Fortaleza
(CE), que em 1983, aos 38 anos de idade, aps sucessivas violaes sofridas,
incluindo duas tentativas de assassinato na constncia de seu casamento, ficou
paraplgica devido a um tiro disparado pelo marido enquanto ela dormia. O marido
argumentou, poca, que o tiro teria sido fruto de uma tentativa de assalto, sendo que
Maria da Penha somente teve certeza da tentativa de assassinato quando, logo aps a
este primeiro fato, seu marido tentou novamente mat-la eletrocutada enquanto
tomava banho, j paraplgica. O marido, autor do disparo, respondeu, durante 15
anos, ao processo em liberdade por dupla tentativa de homicdio. Passados 18 anos
da prtica do crime, em 2001, o Estado Brasileiro foi condenado pela OEA por
negligncia e omisso quanto violncia domstica. E, somente aps 19 anos,
todavia, alou-se uma condenao definitiva no mbito nacional pelos Tribunais
brasileiros. Apenas em outubro de 2002, o ru foi preso, cumprindo unicamente dois
[52] Amicus Curiae interposto em parceria com o CLADEM - Comit Latino Americano e Caribenho em Defesa dos Direitos das Mulheres,
Antgona e IPE.
54
anos de pena de priso, conquistando o regime aberto. A indenizao do Estado
Brasileiro Maria da Penha, conforme condenao da CIDH em 2001, foi realizada
em 2008. E a legislao pertinente, oriunda da mobilizao do movimento de
mulheres, em especial de um Consrcio de organizaes feministas integrado pela
Themis, foi o que impulsionou a construo e posterior aprovao da referida lei de
combate violncia contra a mulher, conforme se descrever a seguir.
Importa salientar que de dezessete pases da Amrica Latina, o Brasil era o nico
que at 2006 no dispunha de legislao especfica coibindo a prtica da violncia
contra a mulher no cenrio familiar e domstico. No prevendo, portanto,
mecanismos de proteo e preveno s mulheres em situao de violncia. At maio
daquele ano, quando implementada a Lei Federal 11.340/06, Lei Maria da Penha,
aplicava-se o dispositivo infraconstitucional 9.099/95 que instituiu alm do Juizado
Especial Cvel (JEC), o Juizado Especial Criminal (JECrim), procedimento
competente para lidar com as sanes consideradas de menor potencial ofensivo,
cuja pena mxima prevista no conjunto das leis brasileiras no fosse superior a um
ano e, em 2002, por alterao de lei federal, cuja pena no superasse dois anos.
Dentre os crimes condizentes com este perodo de pena, incluem-se vrios no rol da
violncia domstica e familiar, tais quais, crimes contra a honra e crimes contra a
integridade fsica.
Esse procedimento era visivelmente violador dos direitos humanos das
mulheres, pois seu objetivo era tratar das penalidades a serem aplicadas ao ru pelo
seu pequeno crime cometido, e no da extenso, inclusive em sede social, que tal
crime podia acarretar. No caso da violncia domstica e familiar, implicava a
legitimao da ordem patriarcal sob o comportamento dos homens violentos,
reiterando a hierarquia entre os sexos, e a banalizao da violncia de gnero
vivenciada pelas mulheres.
A Lei 9.099/95 foi construda sob a perspectiva masculina sem a preocupao de
acolher a demanda de violao de direitos vivida pelas mulheres de forma
sistemtica, habitual e de controle sobre seu corpo. Nesse diapaso, mesmo que as
mulheres tivessem acesso ao Poder Judicirio no significava que tivessem acesso
ao valor justia, j que a sua demanda era vista como algo menor.
Retomemos uma passagem acerca de uma pesquisa sobre violncia domstica e
familiar contra a mulher, realizada pela Themis junto ao Poder Judicirio, nos anos
de 2005 e 2006, em que uma das concluses foi justamente a invisibilidade da
violncia contra a mulher e o no reconhecimento das dinmicas de gnero para a
conduo das audincias judiciais e das suas decises finais.
Observou-se que a no escuta da violncia sofrida pelas mulheres por
parte dos operadores e operadoras de Direito acaba sendo, por vezes,
discriminatria em relao s mulheres, pois no conseguem
compreender as relaes desiguais existentes no mbito domstico no
contexto judicial, durante uma audincia ou em suas decises. O

atendimento oferecido s mulheres no Projeto Conciliao de Famlia e
nos Juizados Especiais Criminais se fixa na tentativa conciliatria, sem
que a mulher tenha voz ou visibilidade quanto violncia sofrida e sua
identificao real como um crime e, ainda, como um problema a ser
resolvido. O Juizado Especial Criminal naturaliza a violncia e a banaliza,
na tentativa de composio ou transao em todas as demandas nesta
anlise. J o Projeto Conciliao sequer visibiliza a violncia na tentativa
conciliatria e, caso a violncia aparea, os magistrados rapidamente a
direcionam para a competncia penal, retirando a violncia de sua esfera
de competncia, como se o litgio que est sua frente nada tivesse a ver
com as relaes de poder e violncia existentes no contexto familiar, ao
qual decidir. (...) A pesquisa demonstra que necessrio compreender a
violncia como reflexo das relaes de dominao em termos de gnero,
porque a partir desse reconhecimento que poderemos compreender
como e quando o nus de ser uma mulher agredida (fsica, verbal e/ou
psicologicamente) pode, temporariamente em uma instncia jurdica, se
transformar na possibilidade de converso da posio de vtima em
sujeito de direitos. [53]
Por outro lado, o procedimento adotado pelo Juizado Especial Criminal, era
possvel ao ru em troca de ser denunciado e processado, devido ao crime cometido,
transacionar a pena, isto , a denncia podia ser substituda pelo pagamento de cesta
bsica, ou algum outro valor, ou bem, simblicos, ou ainda, no caso de no deter a
condio de arcar com essa obrigao de carter pecunirio, podia transacionar para
prestao de servios comunitrios. Alm de o procedimento ser um permissivo
legal, tambm ocorria em funo da cultura patriarcal em que Estado e sociedade
acabam legitimando as violaes no espao domstico pelo descaso ou omisso: os
casos de violncia domstica eram interpretados como briguinhas de casal, ou
como represlia quela a quem era destinado os abusos contra a sua integridade
fsica, situao que ainda vislumbramos na atualidade nos procedimentos de
segurana e justia, quando verificamos a no implementao e no aplicao da Lei
Maria da Penha.
No tocante responsabilidade do Estado Brasileiro no caso representativo de
Maria da Penha, o Estado descumpriu com o previsto na Conveno Interamericana
para Prevenir, Punir e Erradicar a Violncia contra a Mulher, a Conveno de Belm
do Par, ratificada em 1995, e com o que dispe a Conveno para a Eliminao de
todas as formas de Discriminao contra a Mulher CEDAW, esta ratificada em
1993. Por essa violao o Brasil foi condenado pela Organizao dos Estados
Americanos - OEA a adotar medidas eficazes para proporcionar o respeito e a
dignidade da mulher.
[53] CRUZ, et all,, 2008, p. 103, 104
55
56
Ao encaminhar-se o caso litigncia internacional conquistou-se, ao menos
parcialmente, avanos internos em relao garantia dos direitos humanos das
mulheres e proteo destes direitos, em vista de alguns anos depois ter sido
aprovada a Lei Maria da Penha, entre outras responsabilizaes j mencionadas.
Para a redao deste importante instrumento legal, houve a elaborao de um
documento base em formato de anteprojeto de lei, construdo por organizaes
feministas em Consrcio Nacional[54], destacando-se a participao da organizao
no governamental Themis - Assessoria Jurdica e Estudos de Gnero, em conjunto
com outras especialistas. Em maro de 2004, foi apresentado um documento no
formato de anteprojeto de Lei Secretaria Especial de Polticas Pblicas para as
Mulheres, contemplando questes consideradas mais relevantes para o movimento
feminista contemporneo: 1) o reconhecimento das Convenes Internacionais
como pertencente ao ordenamento jurdico brasileiro na proteo dos direitos
humanos das mulheres; 2) a implementao de juizados que condigam com o
adequado tratamento cvel e penal aos autores de violncia, e adequadas medidas,
inclusive de urgncia, de proteo s mulheres que sofrem violncia domstica e
familiar; 3) direito da mulher poder ser representada legalmente pela defensoria
pblica; 4) conceituao da violncia domstica e familiar de modo a ser includa
como tipo penal no cdigo criminal brasileiro[55].
Constitucionalidade da Lei Maria da Penha

Piovesan[56] elenca algumas das primordiais inovaes trazidas pela Lei Federal
11.340/06, so elas: 1) mudana de paradigma no enfrentamento da violncia contra
a mulher a Lei caracteriza a violncia domstica e familiar como uma violao aos
direitos humanos; 2) incorporao da perspectiva de gnero para tratar da violncia
contra a mulher - na dimenso da Lei devem ser consideradas as condies
peculiares das mulheres em situao de violncia domstica e familiar. 3)
incorporao da tica preventiva, integrada e multidisciplinar, baseando-se na Lei
Maria da Penha, que consagrou medidas integradas de preveno, por meio de um
conjunto articulado de aes da Unio, Estados, Distrito Federal, Municpios e de
aes no-governamentais.
Reala a importncia da promoo e realizao de campanhas educativas
de preveno da violncia domstica e familiar contra a mulher, bem
como da difuso da Lei e dos instrumentos de proteo dos direitos
humanos das mulheres. Acresce a importncia de insero nos currculos
escolares de todos os nveis de ensino para os contedos relativos a
[54] Advocacy, Agende, Cepia, Cfemea, CLADEM e Themis.

[55] CRUZ, Rubia Abs da. Advocacy Feminista e a Lei Maria da Penha. In: WOLF, Cristina Scheibe; FVERI, Marlene de; RAMOS, Tnia Regina
Oliveira (Org.). Leituras em rede gnero e preconceito. Florianpolis: Editora Mulheres, 2007, p. 470-471.
[56] PIOVESAN, Flavia. Lei Maria da Penha Violncia contra a Mulher. Ano 11 - n 41 - Maro/Maio 2007, p. 6-7.
57
direitos humanos, equidade de gnero e de raa, etnia e ao problema da

violncia domstica e familiar contra a mulher. Adiciona a necessidade de
capacitao permanente dos agentes policiais quanto s questes de
gnero e de raa e etnia[57].
4) fortalecimento da tica repressiva sem substituio da pena e previso da
criao de Juizados de Violncia Domstica e Familiar contra a Mulher, com
competncia cvel e criminal, bem como atendimento policial especializado para as
mulheres, em particular nas Delegacias de Atendimento Mulher; 5) harmonizao
com a Conveno Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violncia contra
a Mulher ampliando o conceito de violncia contra a mulher[58] 6) consolidao de
um conceito ampliado de famlia e visibilidade ao direito livre orientao sexual
reiterando que toda mulher, independentemente de orientao sexual, classe, raa,
etnia, renda, cultura, nvel educacional, idade e religio tenha o direito de viver sem
violncia. 7) estmulo criao de bancos de dados e estatsticas.
Para se chegar a essa relevante conquista legal, muitos caminhos foram
percorridos pelo movimento feminista na tentativa de demonstrar a importncia de
haver uma conscientizao sobre a gravidade da situao das mulheres inseridas em
um contexto de violncia.
[57] Idem, p. 6-7.

[58] Compreendendo tal violncia como qualquer ao ou omisso baseada no gnero que lhe cause morte, leso, sofrimento fsico, sexual ou
psicolgico e dano moral ou patrimonial, que ocorra no mbito da unidade domstica, no mbito da famlia ou em qualquer relao ntima de
afeto.
58
Consideraes Finais
Analisando a evoluo dos instrumentos voltados defesa dos direitos das
mulheres, observa-se que houve uma considervel evoluo. Exemplo disso a Lei
Maria da Penha Lei 11340/06 , que protege uma srie de direitos das mulheres no
mbito da violncia de gnero. Anterior vigncia desse instrumento jurdico, os
casos de violncia domstica e familiar eram tidos como crimes de menor potencial
ofensivo, em afronta aos instrumentos internacionais de proteo aos direitos
humanos das mulheres. As mulheres permaneciam vulnerveis ao problema social
da violncia de gnero visto que este no era resolvido mesmo que trazido ao Poder
Judicirio.
Em 1988, com o advento da Constituio Federal foi garantida, no caput do
artigo 5, a igualdade de todos perante a lei. Esse dispositivo, todavia, no era
cumprido na prtica: vigia (e vige) a cultura de que os problemas havidos no espao
domstico no estariam relacionados com a interferncia da ordem pblica, mesmo
que tal dispositivo tenha por finalidade o de proteger as cidads, e as crianas e os
adolescentes, contra quem tambm eram (e so) perpetradas as mais variadas formas
de violncia. Parece-nos ser equivocado buscar alegar a inconstitucionalidade da Lei
com base neste artigo 5 da Constituio. Desconsidera-se a realidade social e
simplifica-se demais a questo.
Diante dessas consideraes, conclui-se que muito teve de se trilhar para a
implementao dos instrumentos jurdicos to importantes de defesa das mulheres
que se encontravam desprotegidas diante da violncia domstica e familiar. Ainda se
est no incio da busca pela igualdade material, j que foram realizados grandes
avanos no tocante garantia de direitos formais. A prxima etapa avaliar como se
d a aplicao da lei ao caso concreto, se est sendo efetiva na proteo das mulheres
que esto submetidas realidade da violncia no espao domstico e familiar, e em
que situaes o Estado Brasileiro permanece sendo violador dos direitos na lei
introduzidos, e, nessa perspectiva, atua-se de forma diligente, sempre na busca pela
garantia dos direitos humanos das mulheres.
CAMURA, Slvia. Ns mulheres e nossa experincia comum. In: Cadernos de Crtica

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2007.
59
04
61
LITIGNCIA ESTRATGICA EM DIREITOS

HUMANOS A ATUAO DA SOCIEDADE CIVIL
NO ACESSO A MEDICAMENTOS NO BRASIL
por Marcela Fogaa Vieira[59]

Renata Reis[60]
Introduo
A carta constitucional de 1988 cristalizou a defesa e o respeito aos direitos
humanos no pas entre eles o direito sade. A nova constituio marcou o
rompimento com o perodo ditatorial imediatamente anterior e trouxe oportunidade
para que os movimentos sociais e organizaes da sociedade civil pudessem recorrer
ao sistema judicirio em busca da efetivao de seus direitos. A litigncia em direitos
humanos no Brasil objeto de diversos estudos e anlises por parte da sociedade civil
e da academia e a partir da leitura desses estudos percebe-se uma concentrao de
litigncia em relao a direitos civis e polticos. No obstante a importncia da
litigncia nessa seara, percebendo os direitos humanos como indivisveis e
interdependentes, acreditamos ser fundamental avanar tambm na concretizao
dos direitos econmicos, sociais e culturais por meio da utilizao de estratgias de
litigncia.
Na busca da efetivao do direito sade e assistncia farmacutica adequada,
muitos daqueles que necessitam urgentemente de medicamentos recorrem via
judicial. Esse caminho no poderia ser diferente tendo em vista a situao limite em
que muitas pessoas se encontram e faz-se necessria uma pronta resposta do
judicirio. No entanto, a sociedade civil organizada brasileira, ao longo dos ltimos
anos, vem recorrendo s esferas judiciais e administrativas questionando as causas
que levam s altas cobranas por medicamentos e insumos de sade. Atravs desse
novo caminho, a sociedade civil organizada no buscou afastar a responsabilidade
do Estado em prover os insumos necessrios sade da populao, mas buscou
incluir mais um ator nesse processo: as empresas farmacuticas.
Hoje, a luta e a litigncia em busca da satisfao do acesso a tratamentos no
Brasil no est mais descolada da denncia dos abusos do sistema de patentes e
prticas anticompetitivas por parte das empresas detentoras das tecnologias. Esse
artigo se dedica a discutir algumas experincias em litigncia do Grupo de Trabalho
sobre Propriedade Intelectual da Rede Brasileira pela Integrao dos Povos
(GTPI/REBRIP), grupo esse composto por organizaes da sociedade civil[61], e que
[59] Marcela Fogaa Vieira: Advogada da Conectas Direitos Humanos, coordenadora do projeto Artigo 1 de litigncia estratgica em direitos
humanos.
[60] Renata Reis: Advogada da Associao Brasileira Interdisciplinar de Aids ABIA, coordenadora do Grupo de Trabalho sobre Propriedade
Intelectual da Rede Brasileira pela Integrao dos Povos GTPI/REBRIP.
[61] O GTPI atualmente composto pelas seguintes organizaes da sociedade civil brasileira: Associao Brasileira Interdisciplinar de Aids
ABIA; CONECTAS Direitos Humanos;
62
h alguns anos milita para mitigar o impacto das regras de apropriao intelectual na
sade pblica. O grupo trabalha com a perspectiva de que o Estado ator essencial da
efetivao do direito sade, seja implementando da melhor forma possvel as
diretrizes do Sistema nico de Sade, seja coibindo aes abusivas de empresas
privadas, posto que essas so tambm atores indissociveis na promoo do acesso a
tratamentos e do respeito aos direitos humanos.
Sero abordados dois casos emblemticos de como a sociedade civil brasileira
tem utilizado a via judicial como forma de minimizar esse impacto e ampliar o acesso
a medicamentos e tornar o direito humano sade mais efetivo.
O primeiro caso a ser analisado conta a experincia da primeira ao civil
pblica ajuizada no Brasil com o intuito de obrigar o Poder Pblico a emitir uma
licena compulsria para um medicamento a combinao Lopinavir/Ritonavir,
utilizada no tratamento da AIDS. A emisso de uma licena compulsria
possibilitaria a fabricao e comercializao de verses genricas desse
medicamento, o que levaria a uma significativa reduo de preo e economia de
recursos pblicos.
O segundo caso trata do questionamento da constitucionalidade do mecanismo
de concesso de patentes conhecido como pipeline, pelo qual foram solicitadas mais
de mil patentes no Brasil. Caso seja reconhecida a inconstitucionalidade dessas
patentes, seus objetos cairo imediatamente em domnio pblico, possibilitando sua
utilizao por qualquer interessado. No caso dos medicamentos, isso possibilitaria a
comercializao de verses genricas de inmeros medicamentos essenciais,
inclusive constantes nas listas de medicamentos essenciais e excepcionais do SUS,
gerando enorme economia de recursos pblicos e possibilitando a ampliao do
acesso.
Justiciabilidade dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais

A judicializao do Direito Sade
O direito sade reconhecido internacionalmente como um direito
fundamental de todo ser humano. Com a constituio da Organizao Mundial da
Sade (OMS), em 1946, a sade passou a ser entendida como um estado de
completo bem-estar fsico, mental e social e gozar do melhor estado de sade que
possvel atingir passou a constituir um dos direitos fundamentais de todo o ser
humano [62]
Os principais tratados internacionais de direitos humanos, todos eles ratificados
pelo Brasil, estabelecem o direito sade como um direito humano fundamental.
Entre eles a Declarao Universal dos Direitos do Homem (Artigo XXV. Todo homem
[62] Constituio da Organizao Mundial da Sade disponvel em www.who.int, acessado em 04 de julho de 2009.
tem direito a um padro de vida capaz de assegurar a si e sua famlia sade e bemestar), a Declarao Americana dos Direitos e Deveres do Homem de 1948 (Artigo
10. 1. Toda pessoa tem direito sade, entendida como o gozo do mais alto nvel de
bem-estar fsico, mental e social) e o Pacto Internacional sobre Direitos
Econmicos, Sociais e Culturais (Artigo 12. 1. Os Estados-Partes do presente Pacto
reconhecem o direito de toda pessoa de desfrutar do mais elevado nvel possvel de
sade fsica e mental), que possui fora cogente.
No Brasil, o direito sade foi elevado categoria de direito fundamental com a
promulgao da Constituio Federal de 1988. A Constituio, em seu artigo 6,
estabelece quais so os direitos sociais definidos, em seu prembulo, como valores
supremos da nossa sociedade, entre os quais est inserido o direito sade. Alm
disso, o direito sade condio essencial para o cumprimento do postulado da
dignidade da pessoa humana, bem como est intrinsecamente ligado ao direito
vida. Caracterizando-se como direito essencial para a plena realizao da vida e da
dignidade, a Constituio Federal configurou o direito sade como direito de todos
e dever do Estado, conforme disposto em seu artigo 196. Visando promoo da
sade, a Constituio estabeleceu um sistema nico regido pela diretriz de
atendimento integral, garantindo acesso dos cidados a tratamento mdico
adequado, nos termos do artigo 198.
Os dispositivos constitucionais referentes ao direito fundamental sade foram
regulamentados pela Lei n 8.080/90, conhecida por Lei Orgnica da Sade, que
estabelece ainda os objetivos e as atribuies do Sistema nico de Sade (SUS),
constitudo pelo conjunto de aes e servios de sade prestados pelo Poder Pblico.
Entre os objetivos do SUS, est a previso de realizao de aes assistenciais e de
atividades preventivas e, no campo de atuao, prev a execuo de aes de
assistncia teraputica integral, inclusive farmacutica.
Desse modo, o ordenamento jurdico brasileiro constitui a sade como direito
fundamental e respalda a pretenso de acesso universal a tratamento, bem como
impe ao Estado tal dever. Deve o Estado, portanto, agir de maneira a assegurar o
direito fundamental sade de seus cidados, adotando polticas pblicas que
reflitam essa obrigao.
Nesse sentido, a jurisprudncia vem consolidando o entendimento de que, como
corolrio dos artigos 196 e 198 da Constituio, dado a todo o indivduo exigir
que o Estado disponibilize os meios necessrios para concretizar o direito
fundamental sade, inclusive o fornecimento de medicamentos. O Supremo
Tribunal Federal (STF) firmou entendimento no sentido de reconhecer que o direito
pblico subjetivo sade representa prerrogativa jurdica indisponvel assegurada
generalidade das pessoas pela prpria Constituio da Repblica e que cabe ao Poder
Pblico zelar por sua implementao.[63]
[63] Recurso Extraordinrio 271.286/RS, relator Ministro Celso de Mello, Informativo STF n 210, de 22.11.2000, p. 3.
63
64
Sendo assim, o direito sade insere-se dentre as prestaes positivas do Estado,
enunciadas pela Carta Magna, e que possibilitam melhores condies de vida. No
constitui mera norma programtica, sem efetividade. O Estado, em suas trs esferas
de Poder, encontra-se vinculado implementao dos direitos fundamentais
previstos na Constituio Federal de 1988, estando juridicamente obrigado a
cumprir as tarefas e os deveres impostos pelo texto constitucional na busca da efetiva
concretizao desses direitos. Deve o Estado adotar medidas positivas para que
possa cumprir o estipulado na Constituio.
No obstante toda a construo doutrinria e jurisprudencial desenvolvida nos
ltimos anos afirmando a possibilidade de se cobrar judicialmente determinado
servio de sade do Poder Pblico ou seja, consolidando a justiciabilidade do
direito sade o STF foi recentemente palco de uma audincia pblica que visava
justamente debater os limites e as possibilidades de se demandar a prestao de
tratamentos e medicamentos pela via judicial.[64]
No se nega aqui que h excessos. No entanto, a experincia demonstra como
demonstraram os diversos especialistas que participaram da audincia pblica que
esses excessos so poucos e que devem ser tratados como excees e no como regra,
no tendo o condo de restringir a justiciabilidade do direito sade.
De fato, em decises recentssimas proferidas pelo Presidente do STF, Ministro
Gilmar Mendes[65], foi confirmado o entendimento de que a omisso administrativa
no tratamento de determinada enfermidade poder ser objeto de impugnao
judicial, tanto por aes individuais como coletivas reafirmando a justiciabilidade
do direito sade decorrente de sua aplicao imediata estabelecida pela
Constituio Federal.
Em suas decises, o Min. Gilmar Mendes reconheceu que, na maioria dos casos,
a interveno judicial no ocorre em razo de uma omisso absoluta em matria de
polticas pblicas voltadas proteo do direito sade, mas tendo em vista uma
necessria determinao judicial para o cumprimento de polticas j estabelecidas.
Assim, portanto, no haveria que se falar em interferncia judicial em mbitos de
livre apreciao ou de ampla discricionariedade de outros poderes quanto
formulao de polticas pblicas. Ao deferir uma prestao de sade includa entre as
polticas formuladas pelo Sistema nico de Sade (SUS), o Judicirio no est
criando poltica pblica, mas apenas determinando o seu cumprimento.
[64]Para mais informaes sobre a audincia pblica sobre sade no STF, ver
http://www.stf.jus.br/portal/cms/verTexto.asp?servico=processoAudienciaPublicaSaude, acessado em 02 de outubro de 2009.
[65] STA 175, Relator(a): Min. PRESIDENTE, Presidente Min. GILMAR MENDES, julgado em 18/09/2009, publicado em DJe-182 DIVULG
25/09/2009 PUBLIC 28/09/2009 e STA 244, Relator(a): Min. PRESIDENTE, Presidente Min. GILMAR MENDES, julgado em 18/09/2009,
publicado em DJe-180 DIVULG 23/09/2009 PUBLIC 24/09/2009, disponveis em
http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/pesquisarJurisprudencia.asp, consultado em 02 de outubro de 2009.
Em relao aos casos em que no h uma poltica pblica previamente

formulada, o Min. Gilmar Mendes formulou alguns critrios para anlise da
obrigao estatal no fornecimento de determinada prestao de sade. No objeto
do presente artigo fazer uma anlise pormenorizada dos critrios em discusso no
STF. Gostaramos apenas de destacar que, ao que tudo indica, a nica vedao que o
Supremo Tribunal Federal dever estabelecer ao fornecimento de tratamentos de
sade est relacionada aos tratamentos de carter meramente experimental e
ausncia de registro sanitrio na Agncia de Vigilncia Sanitria (ANVISA), ainda
assim admitindo algumas excees a essa vedao.
Um ltimo ponto em relao discusso, atualmente em andamento no STF, que
gostaramos de mencionar e que est mais diretamente relacionado aos casos
abordados neste artigo diz respeito ao valor cobrado pelos tratamentos de sade.
Ainda que o STF entenda que o alto custo do medicamento no , por si s, motivo
para o seu no fornecimento, entendemos que esta questo constitui o ponto
principal que ensejou toda a recente discusso sobre a justiciabilidade do direito
sade.
De fato, o maior problema apontado pelos gestores de sade nas diversas aes
em trmite no STF e ressaltado nas manifestaes apresentadas durante a audincia
pblica a escassez de recursos pblicos e a necessidade de alocao desses recursos
da forma mais eficiente possvel. Assim, antes de pensar em restringir ainda mais os
j to negligenciados direitos fundamentais da populao, acreditamos ser
necessrio trazer para a discusso sobre a obrigao do Estado de custear prestaes
de sade de alto custo a questo dos preos cobrados pelos servios de sade,
especialmente no que se refere a medicamentos essenciais. No apenas se o
Brasil deve ou no disponibilizar tratamentos de sade para quem deles necessita
(obrigao imposta pela Constituio Federal e legislao infraconstitucional e j
consolidada pela doutrina e jurisprudncia) que deve ser analisado, mas tambm o
preo que o governo brasileiro vem pagando por esses tratamentos. Outro aspecto
que no deve mais ser negligenciado nesse debate a responsabilidade das empresas
farmacuticas transnacionais no estabelecimento de altos preos, aproveitando-se de
uma situao de monoplio, em muitos casos abusivo, via patentes de inveno.
Foi por esta razo que participamos, na qualidade de especialistas, da audincia
pblica sobre sade realizada no STF com a tese sobre o impacto da proteo
propriedade intelectual nos preos de medicamentos e nas polticas pblicas de
sade.[66]
Antes de comearmos a anlise dos casos, acreditamos ser necessria uma breve
explicao sobre o atual sistema de proteo propriedade intelectual na rea
farmacutica no Brasil e seus efeitos no sistema pblico de sade.
[66] Manifestao oral realizada pela Conectas Direitos Humanos, representando o GTPI, disponvel em:
http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/processoAudienciaPublicaSaude/anexo/Heloisa_Almeida.pdf e manifestao escrita disponvel em:
http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/processoAudienciaPublicaSaude/anexo/Memorial_Conectas.PDF, acessados em 02 de outubro de 2009.
65
66
Os direitos de propriedade intelectual e
seus impactos na sade pblica
A discusso sobre os direitos da propriedade intelectual tem sido cada vez mais
intensa na sociedade. Muito se discute sobre a eficcia do sistema de proteo ora
estabelecido para alcanar os objetivos de promover a inovao tecnolgica e a
transferncia e difuso de tecnologia. Alm disso, questes sobre acesso ao
conhecimento so cada vez mais constantes e acirram o debate sobre o uso de
flexibilidades dentro do sistema de proteo vigente ou mesmo sobre a possibilidade
de adoo de um sistema mais adequado para promover o acesso e ao mesmo tempo
incrementar a inovao.
O aprofundamento das regras de propriedade intelectual ocorrida nos ltimos
anos trouxe um impacto direto na sade pblica e no acesso da populao aos
medicamentos essenciais. As patentes conferem direitos de exclusividade a seus
detentores e permitem que estes impeam terceiros de fabricar, usar, comercializar,
vender ou importar as invenes patenteadas. Os possveis concorrentes so
impedidos de atuar no mercado durante o tempo de proteo estabelecida, no caso
de patentes de inveno, 20 anos. Ou seja, as patentes limitam a concorrncia e criam
uma situao de monoplio, que permite aos titulares dos direitos estabelecer altos
preos, com impacto significante no acesso a medicamentos.
O principal tratado internacional de propriedade intelectual na atualidade o
Acordo sobre os Aspectos dos Direitos de Propriedade Intelectual Relacionados ao
Comrcio (Acordo TRIPS ou Acordo ADPIC) da Organizao Mundial do
Comrcio (OMC). Esse acordo foi assinado em 1994 e representou importante
mudana no tratamento dado aos direitos de propriedade intelectual, cujo aspecto
comercial passou a ser priorizado.
Antes da constituio da OMC, os temas relacionados propriedade intelectual
eram tratados pela Organizao Mundial da Propriedade Intelectual (OMPI), criada
em 1967. Em 1974, a OMPI passou a ser um organismo temtico do sistema da
Organizao das Naes Unidas (ONU). O papel da OMPI no sistema internacional
de propriedade intelectual comeou a dar sinais de enfraquecimento quando o tema
dos direitos de propriedade intelectual passou a ser discutido no mbito do comrcio
internacional, durante a chamada Rodada Uruguai do Acordo Geral Sobre Tarifas e
Comrcio (GATT sigla do ingls General Agreement on Tariffs and Trade), que
ocorreu entre 1986 e 1994. A Rodada culminou na criao da OMC.
Essa mudana de foro para a OMC foi fortemente influenciada pelas indstrias
de alta tecnologia dos pases desenvolvidos. O fato de o Acordo da OMC ter sido
negociado como um pacote nico facilitou a tarefa de convencer os pases em
desenvolvimento a aceitarem as regras mais rgidas para os direitos de propriedade

intelectual em troca de promessas de compensaes nas reas agrcola e de produtos
txteis. Importante observar que essa incluso no mbito da OMC proporcionou aos
pases desenvolvidos uma ferramenta para impor a observncia dos direitos de
propriedade intelectual, qual seja, o Mecanismo de Soluo de Controvrsia MSC
da OMC.
A principal mudana trazida pelo Acordo TRIPS foi o estabelecimento da
obrigatoriedade de proteo da propriedade intelectual para todos os campos
tecnolgicos, incluindo os produtos e processos farmacuticos. Os pases tiveram
que modificar suas legislaes nacionais para adequar-se ao TRIPS, o que
representou para muitos o reconhecimento de proteo via patentes para campos
tecnolgicos no desenvolvidos internamente.
O Brasil, at 1996, no reconhecia patentes para produtos e processos
farmacuticos em sua legislao. Apesar da possibilidade conferida pelo Acordo
TRIPS para alterar sua legislao at 2005, o Brasil, j em 1996, aprovou a nova Lei
de Propriedade Industrial (Lei 9.279/96), que incluiu proteo para o setor
farmacutico, e que passou a viger a partir de 1997.
A adoo de patentes para o setor farmacutico no Brasil causou grande impacto
no sistema pblico de sade, uma vez que impossibilitou a produo nacional de
verses genricas de novos medicamentos. Os genricos so comercializados a
preos muito mais acessveis em relao aos produtos patenteados, tendo em vista
que a entrada de novas verses no mercado promove a concorrncia. A entrada de
competidores genricos no mercado quebra a lgica do monoplio, em que
fornecedores exclusivos podem praticar altos preos. No caso do tratamento para
HIV/AIDS, por exemplo, a resposta brasileira epidemia foi baseada no acesso
universal e gratuito de medicamentos possibilitado principalmente pela produo
nacional de medicamentos genricos, o que no teria sido possvel caso os
medicamentos fossem protegidos por patentes no pas poca.
Em seguida aprovao da nova lei de propriedade industrial, diferentes
desafios surgiram para a manuteno das polticas pblicas de assistncia
farmacutica. O maior desses desafios est relacionado ao aumento no custo dos
tratamentos devido utilizao de novos medicamentos sujeitos proteo
patentria e impedidos de serem produzidos nacionalmente ou importados a preos
mais acessveis. Esses novos medicamentos esto sendo recomendados pelos
consensos teraputicos para substituir ou complementar protocolos de tratamento
anteriores, incorporando novas tecnologias de tratamento.
67
68
No caso da AIDS, estudo realizado pelo Ministrio da Sade demonstra que a
incorporao de medicamentos patenteados nos consensos teraputicos e o aumento
de pacientes em tratamento de segunda linha (com utilizao de medicamentos
patenteados) colocou em risco a sustentabilidade da poltica de acesso universal a
tratamento para HIV/AIDS no Brasil [67] e, consequentemente, a sade e a vida de
milhares de brasileiros. neste cenrio que a possibilidade de utilizao das
flexibilidades previstas pelo Acordo TRIPS se torna necessria.
O Acordo TRIPS permite que os pases membros incluam em suas legislaes
algumas flexibilidades ou salvaguardas que possam garantir proteo para a sade
pblica. As principais flexibilidades previstas no Acordo TRIPS so: perodo de
transio (artigos 65 e 66), licena compulsria (artigo 31), importao paralela
(artigo 6), uso experimental (artigo 30), exceo Bolar (artigo 30) e ao do setor de
sade nos processos de pedidos de patentes farmacuticas (implcita no artigo 8).
No entanto, o Brasil no aproveitou o perodo de transio de 10 anos permitido
pela OMC para que os pases em desenvolvimento reconhecessem patentes para
todos os campos tecnolgicos. O Brasil utilizou o perodo de transio por menos de
dois anos, tendo alterado sua lei em 1996, com aplicao a partir de maio de 1997.[68]
Alm disso, a legislao brasileira deixou de adotar algumas das flexibilidades
permitidas pelo TRIPS e, em alguns aspectos, estipulou regras alm do requerido
pelo Acordo.
importante ressaltar que a proteo da sade, por meio da utilizao das
flexibilidades do Acordo TRIPS, alm de absolutamente legal e constitucional no
Brasil, foi igualmente reafirmada na Declarao de Doha da OMC sobre TRIPS e
Sade Pblica em 2001, alm de figurar em inmeras resolues aprovadas no
mbito da Organizao Mundial da Sade (OMS) e outras organizaes das Naes
Unidas at o presente.[69]
No entanto, muito embora algumas dessas flexibilidades estejam incorporadas
na legislao brasileira e sejam compatveis com as regras internacionais, a sua
previso normativa no tem resultado em efetiva utilizao como forma de
minimizar o impacto das patentes no sistema de sade, no apenas no Brasil, mas
tambm em muitos pases em desenvolvimento. Recentemente, alguns pases em
desenvolvimento fizeram uso das medidas do TRIPS, especialmente a licena
[67] MINISTRIO DA SADE, Programa Nacional de DST/AIDS, A sustentabilidade do acesso universal a anti-retrovirais no Brasil, Braslia,
2005. Disponvel em http://www.aids.gov.br/data/documents/storedDocuments/%7BB8EF5DAF-23AE-4891-AD361903553A3174%7D/%7B0938AD30-E212-4E08-AE96-7C96622C85A3%7D/Cons._nacional_sustentabilidade.doc
[68] Associao Brasileira Interdisciplinar de Aids ABIA, Patentes: por que o Brasil paga mais por medicamentos importantes para a sade
pblica?, 2006, disponvel em www.abiaids.org.br, acessado em 22 de janeiro de 2009.
[69] Durante a 54 Assemblia Mundial de Sade, realizada em 2001 em Genebra, a OMS, partindo de uma proposta formulada pelo Brasil,
aprovou a Resoluo WHA 54.11 na qual reafirma a primazia dos interesses da sade pblica em face da produo e comercializao de
produtos farmacuticos e estabelece o direito de acesso a medicamentos como um direito fundamental do ser humano. A Comisso das Naes
Unidas para os Direitos Humanos tambm aprovou uma declarao definindo o acesso aos remdios como uma questo de direitos humanos,
nos termos da Resoluo 2004/26: 1. Reconhece que o acesso a medicamentos no contexto de epidemias como o HIV/AIDS, tuberculose e
malria um elemento fundamental para o alcance progressivo da completa realizao do direito de todos de gozar do mais elevado nvel
possvel de sade fsica e mental. (traduo livre).
69
compulsria, como forma de aumentar o acesso a tratamento, como foi o caso da

Tailndia[70] e tambm do Brasil em 2007. Na realidade, as licenas compulsrias j
foram utilizadas em diversas situaes e em diversos pases, incluindo pases
desenvolvidos[71]. importante notar que apesar de serem publicamente contra a
emisso de licenas compulsrias para o tratamento de doenas como a Aids, pases
desenvolvidos, como os Estados Unidos da Amrica por exemplo, j fizerem uso de
licenas compulsrias quando estas tinham por objetivo a garantia de seus interesses.
Como visto, o atual sistema de proteo propriedade intelectual possibilita s
empresas a prtica de preos monopolsticos extremamente elevados e proibitivos
para a maior parte das pessoas e governos de pases em desenvolvimento e menos
desenvolvidos. Assim, absolutamente necessrio que as flexibilidades permitidas
pelo Acordo TRIPS - como a licena compulsria - sejam de fato utilizadas quando o
sistema de propriedade intelectual entrar em conflito com o interesse pblico local e
com as obrigaes assumidas pelos governos em relao aos direitos humanos,
principalmente em relao ao direito sade.
Assim, passamos a abordar as estratgias judiciais utilizadas por grupos da
sociedade civil brasileira visando promoo do direito fundamental sade por
meio da utilizao das flexibilidades do Acordo TRIPS e da revogao de normas
TRIPS-plus, especialmente no que tange ao civil pblica ajuizada para a emisso
de uma licena compulsria para o medicamento Lopinavir/Ritonavir e Ao
Direta de Inconstitucionalidade ADI 4234, que questiona a constitucionalidade das
patentes pipeline.
Caso Lopinavir/Ritonavir (Kaletra) - Buscando a utilizao das

flexibilidades do acordo TRIPS para proteo da sade pblica
A licena compulsria (permisso de uso do objeto da patente sem a autorizao
de seu titular), flexibilidade prevista pelo artigo 31 do Acordo TRIPS, possvel ser
concedida sob diversos fundamentos, entre eles emergncia nacional ou interesse
pblico, sendo estes os fundamentos que mais se aplicam s polticas de sade
pblica.
A Lei 9.279 de 14 de maio de 1996, que regula os direitos e as obrigaes
relativos propriedade industrial no Brasil (conhecida como Lei de Propriedade
Industrial LPI), estabelece a possibilidade de concesso de licena compulsria,
para que terceiros possam explorar o produto por ela protegido sem consentimento
de seu titular. O artigo 68 da LPI prev que o titular ficar sujeito a ter a patente
licenciada compulsoriamente se exercer os direitos dela decorrentes de forma
[70] Tailndia, Ministry of Public Health and the National Health Security Office, Facts and evidences on the ten burning issues related to the
government use of patents on three patented essential drugs in Thailand, 2007. Disponvel em http://www.moph.go.th/hot/White%
20Paper%20CL-EN.pdf , acessado em 03 de maio de 2009.
[71] Neste sentido, ver estudo produzido por Knowledge Ecology International KEI, Recent examples of the use of compulsory licenses on
patents disponvel em http://www.keionline.org/misc-docs/recent_cls.pdf, acessado em 22 de janeiro de 2009.
70
abusiva ou por meio dela praticar abuso de poder econmico. O mesmo dispositivo
estabelece ainda que uma licena compulsria poder ser tambm concedida em
caso de no explorao do objeto da patente no territrio brasileiro ou quando a
comercializao do produto patenteado no satisfizer s necessidades do mercado.
Poder haver licenciamento compulsrio ainda em casos de patentes dependentes,
nos termos previstos no artigo 70 da LPI. Por fim, o artigo 71 prev que poder ser
concedida uma licena compulsria em casos de emergncia nacional ou interesse
pblico declarados em ato do Poder Executivo Federal.
Em 1999, o artigo 71 da LPI foi regulamentado pelo Decreto n 3.201, que
dispe sobre a concesso, de ofcio, de licena compulsria nos casos de emergncia
nacional e de interesse pblico. Por este decreto entende-se por emergncia nacional
o iminente perigo pblico, ainda que apenas em parte do territrio nacional, e
consideram-se de interesse pblico os fatos relacionados, dentre outros, sade
pblica, nutrio, defesa do meio ambiente, bem como aqueles de primordial
importncia para o desenvolvimento tecnolgico ou socioeconmico do Pas.
No Brasil, a ameaa de emisso de licena compulsria foi o principal
instrumento de presso utilizado durante os processos de negociao de preos dos
medicamentos antirretrovirais com os detentores dessas patentes desde 2001. J
nessa poca, o laboratrio pblico da Fundao Oswaldo Cruz (Farmanguinhos) foi
capaz de subsidiar a ameaa de licena do Ministrio da Sade com as referncias de
preos aceitveis e capacidade para produzir os medicamentos localmente. Naquele
momento as empresas preferiram reduzir os preos de seus produtos a ter os seus
direitos patentrios flexibilizados. [72]
Outras ameaas semelhantes se seguiram nos anos posteriores. No entanto, pelo
fato de o governo brasileiro nunca ter at ento emitido efetivamente a licena
compulsria para a produo local de medicamentos ou importao de
medicamentos de outros pases, a estratgia de negociao de preos tornou-se
ineficiente e os preos posteriormente alcanados foram insatisfatrios. Nos anos de
2004 e 2005, por exemplo, os preos dos medicamentos Nelfinavir e Efavirenz foram
mantidos, enquanto o preo do Lopinavir/Ritonavir foi reduzido em 1%. Os
descontos obtidos para os novos medicamentos, Tenofovir e Atazanavir, foram de
5,2% e 7,7%, respectivamente.
O Brasil um dos poucos pases do mundo que mantm uma poltica de acesso
universal e gratuito para tratamento da AIDS. De acordo com dados do Programa
Nacional de DST/AIDS, estima-se que h no Brasil 630 mil pessoas infectadas com
o vrus HIV. Destas, 190 mil utilizam medicamentos ARV para tratamento da
[72] J.A.Z BERMUDEZ, M.A. OLIVEIRA, G.C. CHAVES, O Acordo TRIPS da OMC e os desafios para a sade pblica. In J.A.Z. BERMUDEZ,
M.A. OLIVEIRA, A. ESHER (orgs.), op.cit.,pp. 69-90.
71
doena.[73] Segundo dados da Coordenao Geral de Assistncia Farmacutica de

Medicamentos Estratgicos do Ministrio da Sade, o Brasil gastou, em 2007, R$
600.000.000.928,00 (seiscentos milhes novecentos e vinte e oito mil reais) com
aquisio de medicamentos antirretrovirais. Desse montante, 32,67% foram gastos
em medicamentos fabricados nacionalmente, em contraposio a 67,33% gastos com
medicamentos importados.[74] Essa enorme proporo do oramento a ser gasto com
medicamentos patenteados tem colocado em risco a sustentabilidade e a
universalidade do programa de tratamento da AIDS no Brasil[75], referncia de
excelncia em todo o mundo.
Os gastos com a compra do medicamento Kaletra (associao dos princpios
ativos Lopinavir e Ritonavir), produzido pelo Laboratrio Abbott, representava em
2005 aproximadamente 30% de todo o gasto do Programa Nacional DST/AIDS com
a compra de medicamentos. Este valor exorbitante levou o governo brasileiro a
entrar em um processo de negociao com a Abbott visando reduo do preo do
medicamento. Na poca, o Kaletra era utilizado por 17.000 pessoas no Brasil.
A empresa, no entanto, se recusava a reduzir os preos e o governo brasileiro deu
mais um passo em direo emisso de uma licena compulsria. O ento Ministro
da Sade, Humberto Srgio Costa Lima, declarou a fabricao nacional do
Lopinavir/Ritonavirde de interesse pblico, conforme disposto na Portaria n
985/GM de 24 de junho de 2005, publicada no Dirio Oficial da Unio no dia 27 de
junho. A declarao de interesse pblico permitiria a concesso de licenciamento
compulsrio, a fim de promover a produo nacional do referido medicamento, com
custo menor e transferncia de tecnologia capaz de manter a sustentabilidade do
programa de tratamento antirretroviral e a consequente ateno do direito sade e
vida da populao vivendo com HIV/AIDS. poca, o Brasil pagava por
comprimido do Lopinavir/Ritonavir $ 1,17. Havia uma expectativa de que se fosse
emitida a licena compulsria, o produto poderia ser produzido pelo laboratrio
pblico Farmanguinhos por US$ 0,41.[76]
A necessidade de produo nacional de uma verso genrica do medicamento
em questo como forma de preservar a sustentabilidade do programa universal de
tratamento fica tambm evidente na fala de diversos conselheiros do Conselho
Nacional de Sade (CNS), durante a 157 Reunio Ordinria realizada nos dias 10 e
[73] Brasil, Programa Nacional de DST/AIDS, Sistema de Monitoramento de Indicadores, disponvel em

http://sistemas.aids.gov.br/monitoraids2/abrir.asp?valor=234, acessado em 22 de janeiro de 2009.
[74]Brazil, National Aids Program, 2008. Presentation during the XVII International Aids Conference, Mexico City, Mexico.
[75 Nesse sentido, ver: Brasil, Programa Nacional de DST/AIDS, A sustentabilidade do acesso universal a anti-retrovirais no Brasil, Braslia,
2005. Disponvel em:
http://www.aids.gov.br/data/documents/storedDocuments/%7BB8EF5DAF-23AE-4891-AD36-1903553A3174%7D/%7B0938AD30-E2124E08-AE96-7C96622C85A3%7D/Cons._nacional_sustentabilidade.doc
[76] Tcnicos da Sade, Indstria e Comrcio analisaram proposta da Abbott referente ao Kaletra, Agncia Nacional da Aids, 19 de agosto
de 2005. Disponvel em: http://sistemas.aids.gov.br/imprensa/Noticias.asp?NOTCod=66822.
72
11 de agosto de 2005.[77] Tais ponderaes resultaram na Resoluo 352/05,[78]
aprovada por unanimidade de votos, que, diante do fracasso da negociao de
reduo dos preos de medicamentos, determinava a emisso imediata de licenas
compulsrias no s para o Lopinavir/Ritonavir, mas tambm para outros ARVs
como o Efavirenz e o Tenofovir, que tambm oneram em muito o oramento do SUS.
No obstante, a resoluo no foi homologada pelo presidente do Conselho
Nacional de Sade o Ministro da Sade poca, Sr. Saraiva Felipe. O Ministrio
da Sade, alm de no homologar a resoluo, contrariando a opinio dos membros
do Conselho Nacional de Sade, no determinou a concesso de licenciamento
compulsrio, descumprindo com seu dever de garantir o direito sade da
populao.
De fato, aps meses de negociao, a Unio Federal, por meio do Ministrio da
Sade, fez um acordo com a Abbott Laboratrios do Brasil[79] empresa detentora da
patente do Kaletra, considerado por muitos grupos da sociedade civil como um
pssimo acordo e claramente TRIPSplus, uma vez que foram estabelecidas
clusulas mais restritivas do que as adotadas pelo Acordo TRIPS [80]. O acordo, apesar
de representar uma reduo no preo cobrado pelo medicamento, previu clusulas
contrrias ao interesse pblico nacional, tais como: obrigatoriedade de no concesso
de licena compulsria, no fornecimento de qualquer assistncia de fabricao do
medicamento e manuteno do preo estipulado (US$ 1.380 por paciente/ano) at o
final de 2011, quando a patente do medicamento j estaria prxima a expirar e no
importando o incremento da demanda ou variao internacional de preos.
A no emisso de uma licena compulsria nesse caso levou organizaes da
sociedade civil membros do GTPI[81], em conjunto com o Ministrio Pblico Federal,
a ajuizarem uma ao civil pblica[82] indita no Brasil contra o governo e contra a
Abbott, demandando a emisso de uma licena compulsria para o
Lopinavir/Ritonavir. Uma deciso favorvel permitiria a produo local de uma
verso genrica do medicamento [83].
[77] Conselho Nacional de Sade, Ata da centsima qinquagsima (sic) stima reunio ordinria. Disponvel em
http://conselho.saude.gov.br/atas/atas_05.htm, acessado em 22 de outubro de 2009.
[78] Conselho Nacional de Sade, Resoluo 352, de 11 de agosto de 2005. Disponvel em
http://conselho.saude.gov.br/resolucoes/reso_05.htm, acessado em 22 de outubro de 2009.
[79] Brasil, Ministrio da Sade, Acordo entre o Ministrio da Sade e o Laboratrio Abbott, disponvel em
http://www.aids.gov.br/data/documents/storedDocuments/%7BB8EF5DAF-23AE-4891-AD36-1903553A3174%7D/%7B132F255F-85A24939-8626-0BB7EE507C72%7D/AIDS.BR_.pdf, acessado em 21 de janeiro de 2009.
[80] GTPI, Acordo do Governo Brasileiro com a Abbot Frustra Expectativas dos Brasileiros, 13 de julho de 2005, disponvel em
http://www.rebrip.org.br/_rebrip/pagina.php?id=659, acessado em 10 de janeiro de 2009.
[81]Associao Brasileira Interdisciplinar de Aids ABIA; CONECTAS Direitos Humanos; Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor IDEC;
Grupo pela Valorizao, Integrao e Dignidade do doente de Aids de So Paulo Pela Vidda (SP); Grupo de Incentivo Vida GIV; Grupo de
Apoio Preveno Aids Gapa (SP); Gestos Soropositividade Comunicao e Gnero.
[82] Processo n. 2005.34.00.035604-3, 15 Vara Cvel da Justia Federal da Seo Judiciria do Distrito Federal.
[83] R. REIS, Patentes farmacuticas, acesso e produo de ARVs, Boletim ABIA, Rio de Janeiro, Ago-Out. 2006.
73
No entanto, a medida liminar que foi solicitada no comeo do processo foi

negada sob os argumentos de que a emisso de uma licena compulsria poderia
gerar retaliaes pelos pases desenvolvidos, possvel falta de medicamento e
ausncia de capacidade de produo nacional do medicamento. A medida liminar
uma deciso que analisa o objeto da ao, mas no representa uma deciso final no
processo. Os autores interpuseram recurso de agravo de instrumento[84] contra o
indeferimento do pedido de concesso de medida liminar que, no entanto, foi
indeferido pelo Tribunal Regional Federal da 1Regio.
Importante ressaltar um aspecto que chama ateno no presente caso: a forma
como o Poder Judicirio brasileiro vem lidando com processos envolvendo questes
relacionadas proteo da propriedade intelectual. No caso em anlise, as decises
demonstram que o Poder Judicirio brasileiro considera que a utilizao de
flexibilidades de interesse para a sade pblica violaria as normas internacionais de
proteo propriedade intelectual, levando aplicao de represlias ao Brasil. H
uma ntida reproduo do discurso internacional adotado pelas indstrias
farmacuticas e at por governos de pases desenvolvidos, sem o desenvolvimento
de qualquer anlise crtica sobre o tema.
J foi mencionado que, apesar de serem publicamente contra a emisso de
licenas compulsrias para o tratamento de doenas como a Aids, pases
desenvolvidos, como os Estados Unidos da Amrica, por exemplo, j fizeram uso de
licenas compulsrias quando estas tinham por objetivo a garantia de seus
interesses[85]. No mesmo sentido, ressaltamos que ao mesmo tempo em que a empresa
Abbott contestava a emisso de licena compulsria do Kaletra, ela requereu a
concesso de uma licena compulsria em relao tecnologia utilizada em um kit de
genotipagem para o vrus da hepatite C, patenteada pelo laboratrio Innogenetics[86].
A solicitao de uma licena compulsria pela Abbott se contrape aos argumentos
por ela utilizados para contestar a legalidade do uso da referida medida. No pode a
empresa sustentar que a utilizao da licena compulsria ilegal e prejudicial ao
sistema de proteo propriedade intelectual e inovao, quando ela mesma solicita
a concesso de uma licena compulsria de uma patente de outro laboratrio,
sobretudo no presente caso, no qual a licena compulsria visa proteo da sade e
da vida de milhares de cidados brasileiros e no a obteno de ainda maiores lucros
por um laboratrio transnacional.
Visando combater os argumentos utilizados para a no concesso da medida
liminar, em 2006, o GTPI, apoiado pela organizao internacional Mdicos Sem
Fronteiras (MSF), contratou especialistas nacionais e internacionais para avaliar a
capacidade tcnica de quatro laboratrios nacionais (dois pblicos e dois privados)
[84] Agravo de instrumento n 2006.01.00.022732-8, 5 Turma do TRF da 1 Regio.
[85]Esse foi o caso, amplamente conhecido do medicamento Cipro da Bayer, por ocasio dos supostos ataques bioterroristas com Antrax nos
Estados Unidos. Ver http://news.bbc.co.uk/2/hi/business/1613410.stm, acessado em 20 de outubro de 2009.
[86] http://www.innogenetics.com/site/pressview.asp?id=189&lang=E&print=true , consultado em 13 de agosto de 2009.
74
para a produo de medicamentos antirretrovirais, com nfase para os mais novos
(conhecidos como de segunda linha, como o Lopinavir/ritonavir. Ficou
comprovada a capacidade de produo local dos laboratrios brasileiros para
produzir antirretrovirais (tanto de primeira quanto de segunda linha)[87]. Estes
resultados foram tambm verificados em outros dois estudos concomitantes levados
a cabo no Brasil pela Fundao Clinton e pelo Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD). A produo nacional do medicamento supriria a
demanda do medicamento, e, at que o medicamento fosse produzido internamente,o
mesmo poderia ser importado de outros pases.
Esses argumentos foram utilizados na ao civil pblica como forma de
subsidiar a deciso final do juiz na ao, uma vez que a medida liminar que foi
negada um pedido prvio que no encerra o processo. A ao civil pblica ainda
aguarda julgamento.
A primeira licena compulsria para AIDS no Brasil
Enquanto a ao civil pblica do Lopinavir/Ritonavir no julgada, diversos
fatos novos ocorrem no cenrio brasileiro, entre eles a emisso da primeira licena
compulsria para medicamentos para AIDS, aps forte presso da sociedade civil
organizada. A licena compulsria s foi de fato utilizada no Brasil em 2007, para o
medicamento Efavirenz comercializado pelo laboratrio transnacional Merck
Sharp&Dohme utilizado por 80 mil pessoas no pas.
O custo paciente/ano no Brasil era de US$ 580 desde 2003, enquanto no
mercado internacional era possvel encontrar preos muito mais baixos. Na poca, o
medicamento era comercializado por cerca de R$ 3 por comprimido, representando
um total de R$ 90 milhes por ano. Aps longa tentativa de negociao com a Merck,
a nica oferta realizada pela empresa foi a de reduzir os preos em 2%, oferta
considerada inaceitvel pelo governo brasileiro. O Efavirenz foi declarado de
interesse pblico em abril e a licena compulsria foi emitida em maio de 2007.
Na emisso da licena, foi informado que a verso genrica do medicamento
seria importada da ndia por meio de organismos internacionais (Unicef e Opas), at
que houvesse a produo por laboratrios brasileiros. Assim, o Brasil passou a
comprar uma verso genrica produzida pelo laboratrio indiano Ranbaxy, ao preo
de R$ 1 por comprimido, um tero do preo anteriormente pago. Com a aquisio do
genrico indiano, a economia inicial superou R$ 60 milhes por ano [88]. Na poca da
concesso da licena compulsria, o governo estimou que a economia de recursos
[87] J. M. FORTUNAK, O.A.C. ANTUNES, A produo de ARV no Brasil uma avaliao, Rio de Janeiro, ABIA/MSF, 2006. Disponvel em:
http://www.abiaids.org.br/media/ARV.pdf, acessado em 22 de janeiro de 2009.
[88] CHAVES, G. C. Perguntas e Respostas sobre o Licenciamento Compulsrio do Medicamento Efavirenz no Brasil.Rio de Janeiro: ABIA,
2007. Disponvel em http://www.abiaids.org.br/cedoc/publicacoes/artigos.aspx?lang=pt&mid=6&smid=2&siid=7&fg=Materias%20Informativos
75
pblicos seria de mais de US$ 235 milhes de 2007 a 2012, ano em que a patente do
medicamento expira no Brasil [89].
A sociedade civil comemorou a medida e o GTPI imediatamente publicou um
documento de referncia para ativistas e para a sociedade em geral, rebatendo os
principais argumentos contrrios licena compulsria, principalmente levados a
pblico pelas empresas farmacuticas transnacionais, escritrios de advocacia
nacionais que defendem seus interesses no pas e demais setores conservadores
ligados s indstrias[90].
Em janeiro de 2009, foi anunciada a produo nacional do medicamento pelo
laboratrio pblico Farmanguinhos, que ser comercializado ao preo de R$ 1,35
por comprimido, 45% do preo praticado pela Merck. compreensvel que o preo
inicial do Efavirenz brasileiro no seja o mesmo do praticado pelos concorrentes
indianos, tendo em vista o volume de venda, nmero de produtores e pr-adaptao
do parque industrial at 2005 (ano em que a ndia reconheceu patentes
farmacuticas). A produo em larga escala um importante fator na reduo de
preos. Por esse mesmo motivo de se esperar que o preo do produto brasileiro seja
reduzido em curto prazo, pelo aumento da produo no s do Efavirenz, mas
tambm de outros medicamentos ARVs cujas patentes vo expirar em breve e
tambm de medicamentos de alto custo utilizados no tratamento de outras doenas.
Alm disso, o fortalecimento da produo nacional a resposta para outro problema
que ter que ser enfrentado em breve: a incapacidade dos laboratrios internacionais
em atender a crescente demanda por ARVs no mundo [91].
A licena compulsria no Brasil, assim como outros pases em desenvolvimento
- a exemplo da Tailndia -, provocou uma imensa modificao no cenrio nacional,
trazendo novos elementos para o contedo da ao civil pblica apresentada em
2005, e, espera-se, tendo importante potencial de influenciar a deciso final do juiz.
Primeiramente, trouxe um precedente no existente anteriormente, evidenciando o
benefcio da medida para a continuidade do programa de acesso universal a
tratamento. Segundo, a licena compulsria emitida na Tailndia para o
Lopinavir/Ritonavir alm de outros medicamentos para Aids e problemas
cardacos levou empresa Abbott a reduzir o preo do medicamento para pases de
renda mdia, o que incluiu o Brasil (o custo passou para US$ 1000 por paciente/ano).
Ou seja, uma deciso local teve um efeito global, muito embora esse valor ainda
esteja alto quando comparado com o preo praticado em pases de baixa renda
elegveis pela empresa (US$ 500 por paciente ano) e considerando o nmero
[89] MINISTRIO DA SADE, Programa Nacional de DST/AIDS, Efavirenz: questes sobre licenciamento compulsrio. Abril, 2007. Disponvel
em http://www.aids.gov.br//data/Pages/LUMISE77B47C8ITEMIDDBB9D8E24F11488C916A863985A5CD2BPTBRIE.htm
[90] Ver nota 32.
[91]VIEIRA, Marcela e REIS, Renata. A vitria do genrico. Estado de So Paulo, Caderno Alis. 31 de janeiro de 2009. Disponvel em
http://www.estadao.com.br/suplementos/not_sup316231,0.htm, acessado em 21 de novembro de 2009.
76
crescente de pacientes que utilizam o medicamento. Terceiro, evidenciou a
importncia da ndia como fornecedor de alternativas genricas mais baratas em
casos de utilizao das flexibilidades do TRIPS e a urgente necessidade de os pases
desenvolverem a capacidade de produo local de medicamentos essenciais,
principalmente em decorrncia da mudana legislativa ocorrida na ndia em 2005,
quando passou a permitir o patenteamento de produtos e processos farmacuticos,
com a consequente impossibilidade de produo de verses genricas dos novos
produtos.
O licenciamento compulsrio, utilizado de fato em 2007, foi um aceno positivo
do governo bandeira de ampliao do acesso e sustentabilidade do programa de
tratamento do HIV/AIDS amplamente defendido pelos movimentos sociais. Alm
disso, a possibilidade sinalizada pelo governo de fazer uso da licena compulsria
para outros medicamentos[92] extremamente desejvel, pois visa a assegurar a
sustentabilidade no apenas do Departamento Nacional DST/AIDS e Hepatites
Virais, mas tambm de todo o sistema pblico de sade.
O caso das patentes pipeline - Questionando a adoo
de medidas TRIPS-plus prejudiciais sade
O GTPI tambm atuou fortemente na denncia e no questionamento da
constitucionalidade das chamadas patentes pipeline no Brasil. O mecanismo
pipeline, da Ao Direta de Inconstitucionalidade - ADI 4234 recentemente ajuizada
pelo Procurador Geral da Repblica, constitui uma disposio temporria por meio
da qual foram aceitos depsitos de patentes em campos tecnolgicos no
reconhecidos at a alterao da legislao sobre propriedade intelectual ocorrida em
1996, possibilitando a proteo patentria de produtos farmacuticos e alimentcios.
O mecanismo pipeline uma forma de possibilitar proteo retroativa para objetos j
patenteados em outros pases ou j divulgados no Brasil, ferindo assim o princpio da
inderrogabilidade do domnio pblico e violando direito adquirido da coletividade.
As patentes pipeline, por concederam proteo a setores tecnolgicos estratgicos,
como medicamentos e alimentos, causaram grande impacto em reas sensveis para
o interesse social e para o desenvolvimento tecnolgico e econmico do pas.
No final de 2007, organizaes da sociedade civil[93] apresentaram ao Procurador
Geral da Repblica uma representao[94] que demonstra a inconstitucionalidade de
dois artigos da legislao brasileira de propriedade intelectual, que criaram o
[92] Brasil, Discurso do Presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na cerimnia de assinatura de ato de licenciamento compulsrio
do medicamento Efavirenz. Palcio do Planalto, Braslia, 04 de maio de 2007. Disponvel em
http://www.imprensa.planalto.gov.br/download/discursos/pr128-2.doc, acessado em 22 de janeiro de 2009.
[93] A representao foi proposta pela Rede Brasileira pela Integrao dos Povos (REBRIP), por meio do GTPI, e pela Federao Nacional
dos Farmacuticos (FENAFAR), entidade membro do GTPI.
[94] Representao disponvel na ntegra na pgina eletrnica da Conectas Direitos Humanos:
http://www.conectas.org/noticia.php?not_id=192, acessado em 22 de janeiro de 2009.
77
mecanismo de concesso de patentes conhecido como pipeline. A representao

pediu ao Procurador Geral da Repblica para que este ingressasse com uma ao
direta de inconstitucionalidade (ADI) contra o mecanismo pipeline perante o
Supremo Tribunal Federal, uma vez que organizaes da sociedade civil no
possuem legitimidade para ajuizar esse tipo de ao [95].
Uma ao direta de inconstitucionalidade (ADI) um instrumento judicial que
permite o controle concentrado de constitucionalidade de uma lei ou ato normativo
em mbito federal, ou seja, por meio dessa ao possvel questionar se determinada
legislao federal ou estadual - est ou no de acordo com a Constituio Federal
brasileira. A ADI julgada diretamente pelo Supremo Tribunal Federal e a
declarao de inconstitucionalidade resulta por retirar a norma questionada do
ordenamento jurdico e impedir que esta produza quaisquer efeitos.
O mecanismo pipeline, questionado na ADI requerida, constitui uma disposio
temporria por meio da qual foram aceitos depsitos de patentes em campos
tecnolgicos para os quais o Brasil no concedia patentes at ento, entre os quais
produtos farmacuticos e alimentcios. As patentes pipeline foram concedidas
durante o perodo de vacncia da lei de propriedade intelectual brasileira, ou seja
entre 1996 e 1997. As patentes pipeline ferem a Constituio Federal por
concederem proteo patentria a conhecimentos que j estavam em domnio
pblico, violando direito adquirido da coletividade. Alm disso, ferem tambm as
razes pelas quais a Constituio determinou proteo propriedade intelectual,
uma vez que no atendem ao interesse econmico e tecnolgico do pas. Assim, no
h nada que justifique a sua concesso.
De fato, os pedidos de patentes pelo mecanismo pipeline sujeitos apenas a uma
anlise formal seguiriam os termos da patente concedida no exterior, no sendo
submetidos a uma anlise tcnica dos requisitos de patenteabilidade - novidade,
atividade inventiva e aplicao industrial - pelo escritrio de patentes brasileiro
(INPI).
Ainda mais grave, a proteo patentria pela via pipeline representa a concesso
de privilgios a invenes que j se encontravam em domnio pblico. O Brasil adota
o princpio da novidade absoluta em matria de patentes, ou seja, se a tecnologia para
a qual se pede proteo j entrou no estado da tcnica [96] em qualquer lugar, em
qualquer tempo, no pode ser protegida[97]. As invenes protegidas pelo pipeline j
se encontravam no estado da tcnica, uma vez que j haviam sido publicadas no
[95] Os legitimados para a propositura da ao direta de inconstitucionalidade esto estipulados no artigo 103 da Constituio Federal. So eles:
o Presidente da Repblica; a Mesa do Senado Federal; a Mesa da Cmara dos Deputados; a Mesa da Assemblia Legislativa ou da Cmara
Legislativa do Distrito Federal; o Governador de Estado ou do Distrito Federal; o Procurador-Geral da Repblica; o Conselho Federal da Ordem
dos Advogados do Brasil; partido poltico com representao no Congresso Nacional; confederao sindical ou entidade de classe de mbito
nacional.
[96] Estado da tcnica ou estado da arte toda a informao tecnolgica tornada acessvel ao pblico no Brasil ou no exterior, por descrio
escrita ou oral, por uso ou qualquer outro meio, antes da data do depsito da patente ou do modelo de utilidade (art. 11, 1 da LPI).
[97] Denis B. BARBOSA, Pipeline: uma inconstitucionalidade patente. Disponvel em http://denisbarbosa.addr.com/27.rtf , acessado em 03 de
dezembro de 2008.
78
exterior. Como os pedidos de patente foram feitos no Brasil aps o trmino do
perodo de prioridade[98], as invenes j eram de domnio pblico, no cabendo
proteo a elas.
As patentes pipeline causam grande impacto em reas sensveis para o interesse
social e para o desenvolvimento tecnolgico e econmico do pas. De acordo com
levantamento feito pelo GTPI, dentro do prazo legal de um ano a contar da
publicao da Lei n 9.279/96, foram depositados 1.182 pedidos pipeline [99], dos
quais mais da metade j foi concedido e as demais concesses esto em
andamento[100].
Parte da contrariedade ao desenvolvimento econmico brasileiro causada pela
concesso das patentes pipeline pode ser demonstrada em termos de valores
monetrios. Um parecer tcnico elaborado por conceituados economistas[101] a
pedido das organizaes autoras da representao que deu origem ADI dimensiona
o prejuzo hipottico causado pela adoo do mecanismo pipeline no Brasil no caso
de compras governamentais de cinco medicamentos antirretrovirais utilizados no
tratamento da AIDS ocorridas entre 2001 e 2007. Os dados revelam que o Brasil
gastou entre US$ 420 milhes (a partir da comparao com os preos mnimos
da Organizao Mundial de Sade - OMS) e US$ 519 milhes (comparando
com preos mnimos da organizao Mdicos sem Fronteiras) a mais, apenas na
compra dos cinco medicamentos antirretrovirais.
Ainda que este clculo seja hipottico, para se ter uma idia do prejuzo
estimado, ele o equivalente, respectivamente, a 5,5 e 6,8 vezes o valor gasto em
P&D (pesquisa e desenvolvimento) por ano, realizado pelo conjunto da indstria
farmacutica no Brasil (cerca de US$ 77 milhes de dlares em 2003[102]). Esse
prejuzo estimado tambm equivalente, respectivamente, a 3,6 e 4,4 vezes o valor
dos recursos pblicos destinados pelo governo inovao, atravs dos editais de
financiamento no perodo 2003-2006[103].
Considerando que as patentes concedidas pelo mecanismo pipeline chegam a
quase 1.200 e que seus perodos de proteo so muito superiores aos 7 anos
analisados, torna-se quase impossvel mensurar o real prejuzo monetrio causado
pela concesso de patentes pipeline, o qual, no entanto, foi estimado pela economista
autora do parecer na ordem de alguns bilhes de dlares americanos.
[98] De acordo com o artigo 4 da Conveno da Unio de Paris CUP, aquele que tiver apresentado um pedido de patente de inveno em um
determinado pas ter o prazo de 12 meses para apresentar o mesmo pedido em outros pases. Este prazo conhecido como perodo de
prioridade.
[99] Conforme consulta realizada no Banco de Patentes do Instituto Nacional de Propriedade Industrial em outubro de 2007: www.inpi.gov.br.
[100] J. A. Z.BERMUDEZ, R. EPSZTEJN, M.A. OLIVEIRA, L. HASENCLEVER, O acordo TRIPS da OMC e a Proteo Patentria no Brasil:
Mudanas recentes e Implicaes para a Produo Local e Acesso da Populao aos Medicamentos, Rio de Janeiro, Ensp-Fiocruz/OMS, 2000,
p. 131.
[101] Lia Hasenclever - Economista, mestre em Economia Industrial e doutora em Engenharia de Produo pela Universidade Federal do Rio
de Janeiro.
[102] IBGE, 2005. Pesquisa Industrial de Inovao Tecnolgica. PINTEC 2003. Rio de Janeiro: IBGE, 2005.
[103] Paranhos, Julia e Lopes, Rodrigo. (2007). Polticas de Financiamento Inovao na Indstria Farmacutica. In: VIII Seminrio de
Economia Industrial. GEEIN/UNESP Araraquara.
79
O Efavirenz, medicamento recentemente licenciado compulsoriamente,

protegido por uma patente atravs do mecanismo pipeline. Ou seja, quando esse
medicamento foi depositado no Brasil no mais atendia ao requisito de novidade
(pois a informao sobre a inveno j havia sido publicada no exterior cinco anos
antes)[104]. O Efavirenz o maior exemplo de que as patentes pipeline foram uma
poltica contra o interesse pblico, exigindo que o Estado tomasse medidas de
flexibilizao, para remediar um ato anterior praticado pelo prprio Estado.
Outros medicamentos fundamentais para uma resposta adequada epidemia de
HIV/AIDS, como o Lopinavir/Ritonavir, Abacavir, Nelfinavir e Amprenavir,
tambm foram protegidos pelo pipeline, assim como o medicamento para cncer
Imatinib ou Glivec (nome comercial), entre muitos outros, incluindo alguns das
listas de medicamentos essenciais e excepcionais do SUS.
A representao teve por objetivo a propositura de uma ADI, ou seja, o principal
objetivo demonstrar que as patentes pipeline so contrrias Constituio Federal.
No entanto, acreditou-se ser de relevncia ao caso demonstrar que as patentes
pipeline no so parte do sistema internacional de proteo propriedade intelectual
e, em certos pontos, so incompatveis com este sistema. Essa estratgia teve o
intuito de evitar que as regras do sistema internacional de proteo propriedade
intelectual possam ser utilizadas como entrave ao questionamento dessas patentes
perante o Poder Judicirio brasileiro, como j ocorreu no caso da no concesso da
medida liminar na ao civil pblica para a licena compulsria do Kaletra, como
acima relatado.
Assim, demonstrou-se que o mecanismo pipeline no foi uma exigncia de
acordos adotados pelo Brasil em mbito internacional e at mesmo incompatvel
com o Acordo TRIPS, a Conveno da Unio de Paris (CUP) e o Tratado de
Cooperao em Patentes (PCT) da Organizao Mundial de Propriedade
Intelectual.
Foram recebidas diversas cartas de organizaes da sociedade civil
internacional especialistas no tema que demonstram seu apoio ao do GTPI, alm
de reforarem os argumentos de incompatibilidade das patentes pipeline o sistema
internacional.[105] Essas cartas de apoio recebidas tambm demonstram a importncia
da ao no cenrio internacional, principalmente em relao ao papel de liderana
que o Brasil exerce em mbito internacional em questes relacionadas propriedade
intelectual e sade pblica.
[104] B. CORIAT, F. ORSI, C. dALMEIDA, TRIPS and the international public health controversies: issues and challenges, Industrial and
Corporate Change Advance Access, November 2006, pp. 1- 30.
[105] Os grupos e pesquisadores que enviaram cartas de apoio foram: 1 - Fundacin IFARMA - Colmbia; Oxfam International; Thai network of
people living with HIV/AIDS; (TNP+); AIDS ACCESS Foundation; Thai Foundation for consumers; Thai Rural Doctors society; Thai Chronic renal
failure network; Thai Alternative Agriculture network; Thai Parents network; Thai Rural Pharmacist society; Thai NGOs Coalition on AIDS; FTA
Watch; Drug Study Group; Prof. Kevin Outterson (Boston University School of Law); Prof. Brook K. Baker (Northeastern University School of
Law); Knowledge Ecology International (KEI); Third World Network; Lawyers Collective HIV/AIDS Unit; Indian Network for People Living with
HIV/AIDS; Delhi Network of Positive People; Alternative Law Forum; Cancer Patients Aid Association e ActionAID India.
80
Como dito anteriormente, em maio de 2009, dois anos aps a representao da
sociedade civil, o Procurador Geral da Repblica ingressou com a ADI 4234
questionando a constitucionalidade das patentes pipeline.
A ao j levanta forte interesse dos setores industriais. At o momento do
fechamento deste artigo, vrias associaes ligadas a setores industriais j haviam
pedido para ingressar na ao na qualidade de amicus curiae [106] . Constam na ADI
at o momento os seguintes pedidos: Associao Brasileira de Sementes e Mudas
(ABRASEM), Associao Brasileira de Qumica Fina (ABIFINA), Associao da
Indstria Farmacutica de Pesquisa (INTERFARMA), PrGenricos - Associao
Brasileira das Indstrias de Medicamentos Genricos e Associao Brasileira da
Propriedade Intelectual (ABPI).
Alm das associaes ligadas aos setores industriais apontadas acima, diversas
organizaes do GTPI ingressaram com dois requerimentos de amici curiae, a saber:
o primeiro assinado pela CONECTAS Direitos Humanos e o GAPA So Paulo e o
segundo pela Associao Brasileira Interdisciplinar de AIDS - ABIA, Mdicos sem
Fronteiras Brasil, Grupo de Incentivo Vida GIV, GAPA RS, Instituto de Defesa do
Consumidor IDEC e Federao Nacional dos Farmacuticos FENAFAR[107].
At o momento, o nico requerimento de ingresso como amicus curiae deferido pela
Relatora da ao, Ministra Crmem Lcia, - foi o da Associao da Indstria
Farmacutica de Pesquisa (INTERFARMA) [108].
com grande expectativa que acompanhamos o desenrolar da ADI em questo e
esperamos com ansiedade a deciso do Supremo Tribunal Federal que pode devolver
sociedade patentes injustamente retiradas do domnio pblico.
O GTPI nesse momento prepara o lanamento de uma campanha via internet
denominada STF, julgue o caso das patentes pipeline, com vistas a estimular o
ativismo e a mobilizao da sociedade em torno do tema.
[106] Oriundo do direito norte-americano, o "amicus curiae" (amigo da corte) permite que terceiros interessados se manifestem em aes de
seu interesse, colaborando para a deciso do rgo judicirio.
[107] As peties elaboradas pelas organizaes do GTPI, assim como as das demais organizaes, esto disponibilizadas para consulta no
site do Supremo Tribunal Federal (www.stf.jus.br), no andamento processual da ADI 4234 e no site www.stfemfoco.org.br.
[108] Data de fechamento da redao do artigo: 22 de outubro de 2009
81
Consideraes finais
A sade um direito humano fundamental e, no ordenamento constitucional
brasileiro, constitui um direito pblico subjetivo do qual decorre a prerrogativa
jurdica de qualquer cidado poder exigir do Estado a implementao de prestaes
positivas impostas para sua efetivao, inclusive o fornecimento de tratamentos
mdicos em sua integralidade.
No se nega, evidentemente, que os recursos pblicos disponveis para a
implementao de polticas pblicas de sade so escassos. No entanto, antes de se
pensar em restringir o direito sade dos cidados, especialmente no que se refere
aos tratamentos de alto custo, necessrio perguntar por que o custo desses
tratamentos to alto e se h alternativas para sua reduo. Cabe lembrar que o Brasil
se comprometeu, inclusive em esferas internacionais, a aplicar o mximo de recursos
disponveis na efetivao do direito sade.
necessrio que o governo brasileiro adote internamente as medidas de
proteo sade, pela legtima flexibilizao da proteo propriedade intelectual,
que defende to veementemente em esferas internacionais. E no apenas para os
medicamentos utilizados no tratamento do HIV/AIDS, mas para todos os
medicamentos essenciais para a sade de sua populao. A economia de recursos
pblicos incalculvel, assim como o so os consequentes benefcios que sero
gerados aos cidados brasileiros, sem a necessidade de restringir ainda mais seus to
j negligenciados direitos fundamentais. A prpria OMC, pela Declarao de Doha
sobre o Acordo TRIPS e a sade pblica, declarou que sade pblica deve ter
primazia sobre os interesses comerciais, para que os pases em desenvolvimento
possam assegurar a todos os seus cidados medicamentos com preos acessveis,
valendo-se de todos os meios de flexibilizao dos direitos decorrentes da proteo
da propriedade intelectual previstos no Acordo TRIPS, tal como a licena
compulsria. Alm disso, a OMS e a ONU tambm j se pronunciaram no sentido de
que o direito propriedade intelectual em casos de acesso a medicamentos para
pacientes com AIDS em pases com populao carente deve ser relativizado.
importante ressaltar que a maioria dessas resolues foram propostas e lideradas
pelo governo brasileiro nessas instncias de negociao, sendo necessrio que as
polticas adotadas em mbito interno mantenham coerncia com o que defendido
no nvel internacional.
O Relator Especial da Organizao das Naes Unidas para o direito sade,
Anand Grover, em recente relatrio[109] apresentado ao Conselho de Direitos
Humanos, analisou os efeitos do Acordo TRIPS no acesso a medicamentos e,
consequentemente, na promoo e proteo do direito sade. E recomendou: 97.
O Relator Especial, desse modo, recomenda que os pases em desenvolvimento e os
[109] UNITED NATIONS. Promotion and protection of all human rights, civil, political, economic, social and cultural rights, including the right to
development. Report of the Special Rapporteur on the right of everyone to the enjoyment of the highest attainable standard of physical and
mental health, Anand Grover. Genebra:UN, 2009. A/HRC/11/12.
82
pases menos desenvolvidos devem revisar suas leis e polticas e considerar se
fizeram uso integral das flexibilidades do Acordo TRIPS ou se incluram medidas
TRIPS-plus, e se necessrio devem considerar modificar sua legislao e polticas
para usar totalmente essas flexibilidades.
No entanto, na realidade, os pases em desenvolvimento enfrentam um triplo
desafio quando efetivamente tentam fazer uso das flexibilidades de interesse para a
sade. Primeiro, para a incorporao das flexibilidades previstas no Acordo TRIPS
nas legislaes nacionais dos pases so necessrias grandes negociaes entre os
diversos atores envolvidos, e aqueles que defendem a sua incorporao enfrentam a
presso do forte lobby da indstria farmacutica. Essa dificuldade de incorporao
das flexibilidades nas legislaes nacionais pode ser ilustrada por um estudo
realizado com 19 pases da Amrica Latina e Caribe que demonstra que nenhum dos
pases incorporou plenamente em suas legislaes todas as flexibilidades previstas
no Acordo TRIPS.[110] Em segundo lugar, mesmo aps serem incorporadas nas
legislaes nacionais, os pases em desenvolvimento raramente utilizam as
flexibilidades. O caso do Brasil sintomtico nesse sentido. H anos o Brasil ameaa
utilizar a licena compulsria como forma de assegurar a sustentabilidade do
programa universal de tratamento de HIV/AIDS, ameaada pelos altos preos
praticados pela indstria farmacutica. No entanto, apenas em 2007 o governo
brasileiro emitiu a primeira e nica licena compulsria da histria do pas. Por
fim, quando os pases efetivamente utilizam as flexibilidades previstas no Acordo
TRIPS e incorporadas em suas legislaes nacionais, eles so criticados e
eventualmente punidos pelos governos dos pases desenvolvidos ou pelas prprias
empresas transnacionais, a despeito do que reza o Acordo e de o direito de sua
utilizao j ter sido reiteradas vezes afirmado pela ONU, OMS e pela prpria OMC.
Em relao implementao das flexibilidades existentes, principalmente a licena
compulsria, o recente caso do Efavirenz permitiu um maior avano da percepo de
como a sociedade em geral lida com o tema. Ao mesmo tempo em que houve muita
presso na grande mdia contra a licena compulsria emitida pelo governo
brasileiro, muitos grupos puderam apoiar o interesse pblico e a importncia da
medida. Muitos grupos pressionaram o governo a favor da implementao das
flexibilidades para a proteo da sade pblica como parte da agenda de movimentos
HIV/AIDS e de sade. Ainda, houve grande apoio internacional adoo da licena
compulsria.[111]
Neste caso, tambm houve a demonstrao de que o governo brasileiro est
comprometido com o acesso universal ao tratamento e sade. Apesar disso, alguns
fatores foram essenciais para que o governo tomasse a medida: o importante
precedente aberto pela Tailndia ao emitir uma licena compulsria, a existncia de
uma oferta no mercado farmacutico internacional para o fornecimento do
[110] CHAVES, Gabriela Costa e OLIVEIRA, Maria Auxiliadora. A proposal for measuring the degree of public healthsensitivity of patent
legislation in the context of the WTO TRIPS Agreement. Bulletin of the World Health Organization, January 2007.
[111] http://www.agenciaaids.com.br/arquivos/lista_abia.doc, acessado em 21 de janeiro de 2009.
medicamento licenciado e principalmente presso por parte da sociedade civil

organizada, sobretudo de grupos que militam no campo da sade pblica e dos
direitos humanos.
No entanto, essa no uma batalha encerrada e existem muitas outras barreiras a
serem superadas. J sabido que os custos de novos antirretrovirais esto
aumentando e demandam a maior parte do oramento do Ministrio da Sade para a
compra desses medicamentos. Cada vez mais pacientes esto fazendo uso dos
medicamentos de segunda linha, medicamentos estes patenteados no Brasil. Os
medicamentos ainda mais novos tambm esto patenteados em outros pases em
desenvolvimento, produtores de genricos, como a ndia. Assim, em caso de emisso
de uma licena compulsria, no haver nenhuma outra oferta no mercado para o
fornecimento do medicamento, sendo a nica alternativa a sua produo local.
Os direitos humanos, principalmente o direito sade, esto intimamente
relacionados a um debate sobre direito ao desenvolvimento e direito de desfrutar do
progresso cientfico e suas aplicaes. O ativismo da sociedade civil componente
essencial para a garantia desses direitos e a denncia dos abusos cometidos por
empresas transnacionais, seja no tocante aos direitos de propriedade industrial, seja
nos abusos concorrenciais e econmicos praticados por essas empresas. O papel dos
Estados, embora mais fragilizado pelas assimetrias advindas dos grandes acordos de
comrcio, tem papel fundamental no apenas em zelar e prover medicamentos a sua
populao, mas tambm em resistir aos avanos de prticas liberalizantes
notoriamente contrrias ao interesse pblico.
Muitos desafios esto postos em termos de litigncia contra grandes empresas
transnacionais. Um deles, talvez o principal, a dificuldade em incluir esse novo ator
nas demandas de direitos humanos.
Outro aspecto que dificulta a atuao da sociedade a mobilizao em torno de
um tema novo nas agendas dos movimentos e que demanda o conhecimento de um
sistema completamente opaco, em que as informaes so acessadas com enorme
dificuldade. O sistema de patentes foi desenvolvido a partir da ideia da revelao de
conhecimento, mas, no entanto, aqueles que manejam e trabalham no tema sabem
que estamos falando mais de segredos do que de revelaes.
Por fim, apesar das dificuldades encontradas, acreditamos que a via judicial
pode e deve ser utilizada como um canal em potencial para a defesa de direitos
coletivos no tema de acesso a medicamentos e propriedade intelectual
principalmente porque: (a) uma forma de implementar alternativas dentro do atual
sistema de patentes em vigor no Brasil; (b) uma forma de aumentar a ateno
pblica sobre os impactos negativos dos direitos de propriedade intelectual no
acesso sade; (c) uma forma de estimular a participao e envolver o Poder
Judicirio na adoo de medidas que possam pressionar o Poder Executivo a
implementar flexibilidades para a proteo da sade pblica.
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05
85
ALIMENTOS TRANSGNICOS, DIREITOS

HUMANOS E O PODER JUDICIRIO
por Andrea Lazzarini Salazar[112]

Karina Bozola Grou[113]
Introduo
A introduo de organismos geneticamente modificados, os transgnicos, no
meio ambiente e na alimentao da populao vem acompanhada, desde o incio nos
anos 90, de uma intensa discusso de ordem cientfica, tica, jurdica, ambiental,
econmica e social, que est longe de se arrefecer.
Sob o enfoque jurdico, ao falar de transgnicos confrontamos direitos humanos
de vrias geraes[114] na medida em que se est diante de impactos sade e ao meio
ambiente, destacando-se o empobrecimento da biodiversidade, impactos
econmicos especialmente associados aos agricultores familiares e ao aumento de
dependncia tecnolgica, impactos sociais e culturais relacionados s prticas
agrcolas e ao cultivo de sementes crioulas, ameaa soberania alimentar e ofensa
aos direitos dos consumidores.
[112] Andrea Lazzarini Salazar: Advogada, consultora jurdica do Idec (Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor) e de outras organizaes
no-governamentais, pesquisadora do Laboratrio de Economia Poltica da Sade LEPS/UFRJ, autora de artigos e publicaes na rea de
sade, consumidor e transgnicos.
[113] Karina Bozola Grou: Mestre em Direito Constitucional pela PUC/SP, advogada, consultora jurdica do Idec e de outras organizaes nogovernamentais, pesquisadora do Laboratrio de Economia Poltica da Sade LEPS/UFRJ, autora de artigos e publicaes na rea de sade,
consumidor e transgnicos.
[114] A grande maioria dos doutrinadores que se dedica ao tema divide os direitos fundamentais em trs geraes ou dimenses, como
preferem alguns (Ver GUERRA FILHO, Willis Santiago. Processo Constitucional e Direitos Fundamentais. So Paulo: Celso Bastos, 1999, p.
40). Alguns autores j apontam o surgimento, ainda embrionrio, de uma quarta dimenso de direitos humanos fundamentais. Alm da
integridade do patrimnio gentico, aparecem como direitos de quarta gerao o direito democracia, o direito informao e o direito ao
pluralismo. (Cf. BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 16. ed. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 571).
A primeira gerao dos direitos humanos fundamentais surge no sculo XVIII como reao aos excessos do regime absolutista. Ganha fora a
reivindicao por freios s aes estatais, o que tornou latente a necessidade de reconhecimento formal, por parte do Estado, de direitos
inerentes ao homem. O no atuar do Estado era entendido como liberdade atuao dos indivduos e garantia das liberdades-resistncia, tanto
desejadas, especialmente pela burguesia, patrona da Revoluo Francesa e, pode-se dizer, importante propulsora do reconhecimento dos
direitos humanos fundamentais de primeira gerao. No rol desses direitos, chamados de direitos civis e polticos, podem-se citar os direitos
vida, liberdade, propriedade e igualdade perante a lei.
Todavia, as liberdades formais passam a no ser suficientes para atender as necessidades da classe operria, que ganharam contornos a partir
da revoluo industrial, iniciada na segunda metade do sculo XIX. De nada adiantava haver direitos de liberdade e igualdade abstratamente
garantidos, se, na prtica, grande parte dos indivduos no possua os meios para exerc-los. Diante desse cenrio, passa a ser exigida uma
postura intervencionista do Estado, que assume um papel provedor, objetivando assegurar condies necessrias vida digna dos indivduos.
Surge a segunda gerao de direitos humanos fundamentais, os direitos econmicos, sociais e culturais tendo como exemplos: assistncia
social, sade, educao, trabalho, cultura, entre outros.
Os novos direitos reconhecidos conferem nova roupagem aos antigos. O direito vida, por exemplo, tem sua extenso ampliada e cada vez
mais ligada dignidade da pessoa humana. A proteo e a garantia da vida digna objeto ltimo do direito sade, ao trabalho, educao etc.
Foi no plano do direito internacional que se desenvolveu a terceira gerao de direitos fundamentais, tambm chamados de direitos de
solidariedade ou fraternidade. Entre eles, pode-se apontar o direito paz, ao desenvolvimento, o direito ao patrimnio comum da humanidade,
autodeterminao dos povos e o direito ao meio ambiente. A internacionalizao dos direitos humanos fundamentais foi motivada pelos
entraves do perodo entre guerras. As dificuldades dos Estados em concretizar os direitos ento consagradas nos textos de suas Constituies
e a repulsa aos regimes nazista e fascista levaram necessidade de reafirmao dos direitos fundamentais em mbito internacional. A
Declarao Universal de Direitos do Homem, de 1948, o documento mais comentado pela doutrina. (Cf. Grou, Karina Bozola, O Acesso aos
Medicamentos como Direito Humano Fundamental. Dissertao apresentada para obteno do ttulo de Mestre em Direito do Estado, na
PUC/SP).
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Sobretudo, a autorizao de transgnicos pelos governos vem sendo marcada
pela violao ao princpio democrtico, sendo notria a imposio de uma
verdadeira mudana de modelo agrcola e alimentar populao sem lhes assegurar
o direito legtima participao nesta deciso. Estamos frente a uma tecnologia
voltada produo de um bem caro humanidade cujo modelo beneficia,
exclusivamente, um pequeno grupo de empresas detentoras dos royalties das
sementes patenteadas e dos agrotxicos a elas associados.
Como em outras partes do mundo, a violao participao social no processo
decisrio e os riscos associados tecnologia, vem sendo acompanhados por
organizaes no-governamentais desde as primeiras tentativas de introduo de
transgnicos no Brasil. A primeira Lei de Biossegurana, Lei 8.974, data de 1995, e a
Comisso responsvel pela avaliao de transgnicos, a Comisso Tcnica Nacional
de Biossegurana - CTNBio, foi instalada no ano seguinte, iniciando-se, assim, a
tramitao de processos, em sua maioria, das empresas de biotecnologia com vistas
liberao de seus produtos.
Ao contrrio dos Estados Unidos, primeiro pas a autorizar uma espcie
transgnica, sem o menor conhecimento da sociedade, em nosso pas, organizaes
no-governamentais atuaram desde o incio, a partir de denncias e por meio do
Poder Judicirio.
O conjunto de aes judiciais propostas por associaes e pelo Ministrio
Pblico teve o condo de impedir liberaes conflitantes com a legislao brasileira
e anular atos administrativos desprovidos de legitimidade e legalidade. As aes
judiciais, indiretamente, contriburam para trazer o debate para os atores sociais
legtimos, forando a alterao do script planejado em que o processo decisrio
ficava restrito ao trinmio formado por governo, um pequeno grupo de cientistas
integrantes da CTNBio e as empresas de biotecnologia[115].
O embate perdura por mais de uma dcada nas diversas instncias do Poder
Pblico no Congresso Nacional e Poder Legislativo dos estados e municpios; no
Poder Executivo Federal e tambm estaduais e municipais; e no Poder Judicirio. As
vitrias conquistadas no mbito judicirio em matria de OGM frente s
inobservncias da Lei (pelo menos, as principais) cometidas pela CTNBio reforam
a importncia da existncia de um Judicirio atuante e independente para a
consolidao da democracia e da legalidade no pas.
O presente artigo tem o propsito de relatar a emblemtica ao civil pblica
referente soja transgnica que abriu caminho para tantas outras que se seguiram,
sublinhando algumas delas, e sintetizar os principais avanos trazidos a partir das
decises judiciais.
[115] A esse respeito, v. PELAEZ, V. Science and governance in the national systems of innovation approach. In: Blandine Laperche; James
Galbraith. (Org.). Innovation, Evolution and Economic Change. London: Edward Elgar, 2006, v. , p. 241-263.
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Os transgnicos nos tribunais: o caso da soja

Em 1997, foi proposta a primeira ao civil pblica relacionada aos transgnicos
pela Associao Greenpeace, em face da Unio Federal e outros, com o objetivo de
suspender a autorizao dada pela CTNBio de importao de soja transgnica
solicitada pela ABIOVE Associao Brasileira das Indstrias de leos Vegetais. O
pedido liminar foi acolhido, determinando o Juiz da 6 Vara Federal do Distrito
Federal que a CTNBio exigisse da ABIOVE o regular cumprimento do Cdigo de
Defesa do Consumidor mediante a rotulagem de todo produto feito a base da soja
transgnica (EPSPS), esclarecendo aos consumidores as especificaes corretas de
quantidade, caractersticas, composio, qualidade e preo, bem como os riscos que
apresentem[116].
Esta deciso inaugurou a reprovao s condutas cegas aos transgnicos da
CTNBio. Mas foi em 1998 que o Poder Judicirio deu uma impactante deciso que
alteraria o curso da histria da introduo de OGM no Brasil, determinando o
cumprimento da Constituio Federal e da legislao brasileira.
No dia 17 de setembro, a Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana
CTNBio se reuniria para emitir o parecer favorvel liberao da soja Roundup
Ready da Monsanto, que concretizaria a primeira liberao comercial de uma
espcie transgnica no pas. O Idec Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor
integrara a Comisso at alguns meses antes como representante dos consumidores e
considerava absolutamente inadequada a forma aodada como a CTNBio pretendia
liberar transgnicos sem a prvia definio de regras para analisar os riscos
relacionados sade e ao meio ambiente.
Com esta convico, na vspera da indita deciso favorvel soja da
Monsanto, o Idec ingressou com uma medida cautelar com pedido liminar visando
impedir a Unio de autorizar tal liberao antes que a Comisso elaborasse as normas
para garantir a avaliao de riscos sade, a rotulagem de alimentos transgnicos e
at que fosse realizado prvio Estudo de Impacto Ambiental EIA, conforme
preconizado na Carta Constitucional [117].
A liminar concedida no mesmo dia impediu a autorizao da soja Roundup
Ready at que fossem criadas normas para avaliao de riscos sade e rotulagem de
transgnicos, bem como prvio EIA. Diante da deciso, a CTNBio ainda tentou
acelerar a autorizao da soja RR, emitindo o parecer tcnico favorvel ao evento,
ressalvando que A CTNBio entende que, por razes de natureza jurdica relativas
rotulagem e autorizao de plantio, permanece pendente a utilizao comercial da
soja geneticamente modificada Roundup Ready[118].
[116] ACP 1997.34.00.036170-4.
[117] MC 1998.34.00.027681-8 distribudo 6 Vara Federal do DF, aps deciso da Juza Federal da 11 Vara Federal de So Paulo
determinando a remessa 3 Vara Federal do DF que, por sua vez, determinou a distribuio 6 Vara em razo da conexo com a ACP
mencionada na nota anterior.
[118] Comunicado 54 da CTNBio de 29/09/98, publicado no DOU em 01/10/98.
88
Havia a expectativa de cassao da liminar e muitos recursos processuais foram
utilizados e grande presso foi exercida sobre o Judicirio que, porm, manteve
inabalvel seu posicionamento pela biossegurana e pela rotulagem.
A ao proposta em face da Unio logo recebeu assistncia da Monsanto e da
Monsoy, ao lado da Unio, e da Associao Greenpeace ao lado do Idec. Tambm, o
IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renovveis solicitou seu ingresso na ao como assistente do Autor, reforando a
razoabilidade do pedido inicial, ao passo em que o rgo responsvel na esfera
federal pela exigncia de licenas ambientais, entendia que o estudo prvio de
impacto ambiental era imprescindvel para a liberao da soja transgnica[119].
Aps o deferimento da liminar, o mrito foi julgado procedente em 1 instncia
pelo ento Juiz Federal Antonio Souza Prudente, em 23 de agosto de 1999, deciso
essa confirmada, por unanimidade, em 2 grau, no Tribunal Regional Federal da 1
Regio, pelos Desembargadores Assusete Magalhes (Relatora), Jirair Aram
Megueriam e Carlos Fernando Mathias.
A ao civil pblica, ao principal, ajuizada em 15 de outubro de 1998, por sua
vez, pretendia exigir a realizao de prvio estudo de impacto ambiental e respectivo
relatrio de impacto ambiental EIA/RIMA diante da liberao em grande escala de
todo e qualquer evento OGM (no apenas da soja Roundup Ready) e a declarao
incidental de inconstitucionalidade do artigo 2, inciso XIV, do Decreto 1.752/95 e
das Instrues Normativas 3 e 10 da CTNBio, no ponto em que tornavam facultativo
CTNBio solicitar estudo prvio de impacto ambiental. A ao buscava, ainda,
obrigar a CTNBio a elaborar normas sobre avaliao de riscos sade e de
rotulagem.
A ao civil pblica foi igualmente julgada procedente pelo mesmo Juiz Federal,
Antonio Souza Prudente. Mas, no TRF da 1 Regio, em 25 de fevereiro de 2002, a
relatora dos recursos, Desembargadora Selene Maria de Almeida, entendeu por bem
dar provimento aos apelos da Unio Federal e da Monsanto. Em razo de pedido de
vistas, o julgamento, somente, chegou ao final em 28 de junho de 2004, com deciso
favorvel Unio e Monsanto, por maioria de votos. O Desembargador Antonio
Ezequiel, acompanhou a relatora, tendo o Desembargador Joo Batista Almeida
divergido, manifestando-se pela manuteno da sentena[120].
[119] Em 27/06/2000, s vsperas do julgamento das apelaes da Unio e Monsanto nos autos da ao cautelar, o IBAMA peticionou
solicitando desistncia como litisconsorte ativo na ao. A fundamentao do pedido no era outra seno a edio da Medida Provisria 1.98418, cujo artigo 11 dispunha competir Advocacia Geral da Unio AGU dirimir as controvrsias existentes entre diferentes rgos da
Administrao Federal indireta ou entre tais entes e a Unio Federal e neste caso, o rgo tcnico (IBAMA) vinculado Administrao Pblica
Federal havia se posicionado contrariamente CTNBio e Unio. Em seu voto, mesmo acolhendo o pedido de desistncia, a Desembargadora
Assusete Magalhes, relatora do processo, deixou consignada a atitude corajosa e independente do IBAMA, (...), na defesa de seus objetivos
institucionais, tolhida pelo advento da Medida Provisria n 1.984-18, de 01/06/2000.
[120] Em 2009, ainda pendia o julgamento dos embargos infringentes interpostos pelo Idec e pelo Greenpeace, sendo certo que o resultado final
desta ao civil pblica est longe de chegar, inclusive em razo da matria constitucional envolvida, a exigir a manifestao do Supremo
Tribunal Federal na lide.
O Ministrio Pblico Federal, em todas as suas manifestaes, posicionou-se

favoravelmente procedncia dos pedidos da ao na defesa dos interesses coletivos
e difusos relacionados na causa (sade pblica, informao ao consumidor e meio
ambiente).
A proibio da soja Roundup Ready e de outras espcies transgnicas mantevese at o advento da Medida Provisria 113, de 26/03/2003, por meio da qual o
Presidente Lula autorizou a comercializao da soja da Monsanto, em manifesta
violao da tripartio de poderes e segurana jurdica, na medida em que
vigoravam decises em sentido contrrio. Foram, portanto, mais de quatro anos de
embargo judicial, em que valiosa construo jurisprudencial se deu a favor da
proteo ambiental e da sade e do direito informao.
As principais controvrsias jurdicas instauradas desde o ajuizamento dos
processos dizem respeito aos aspectos ambientais, quais sejam: a interpretao do
comando constitucional que determina a realizao de estudo prvio de impacto
ambiental (EIA) diante de obra ou atividade potencialmente causadora de
significativa degradao ambiental (artigo 225, IV); a natureza e o alcance do
princpio da precauo, relacionando-o ao estudo prvio de impacto ambiental e
organismos geneticamente modificados; a discricionariedade administrativa no
tocante exigncia do licenciamento e do EIA e s competncias dos rgos federais.
Outras questes debatidas referem-se rotulagem de alimentos transgnicos, direito
bsico do consumidor previsto nos artigos 6 e 31 do Cdigo de Defesa do
Consumidor e a necessidade de definio de normas para avaliao dos riscos
sade.
Ao longo de mais de uma dcada, diversos juristas, dentre os quais Antonio
Herman Benjamin, Paulo Affonso Leme Machado, dis Milar, Nelson Nery Junior,
Miguel Reale, Toshio Mukai, Guido Fernando Silva Soares (os trs ltimos como
consultores da empresa Monsanto), alm de insignes representantes do Ministrio
Pblico, como Aurlio Rios e Luciano Mariz Maia, e da magistratura que atuaram
nas aes judiciais, como o ento Juiz e atual Desembargador Antonio Souza
Prudente, Assusete Magalhes, Joo Batista de Almeida se debruaram sobre essas
questes.
Do farto e robusto conjunto de decises judiciais elaboradas ao longo das aes
cautelar e principal, destacamos algumas passagens que merecem registro pelo
brilhantismo com que relacionam o princpio democrtico com o trato dos OGM e
apresentam o princpio da precauo como princpio de direito internacional,
internalizado em nosso pas e inclusive constante expressamente da Constituio
Federal , exigindo sua aplicao, por meio do competente estudo prvio de impacto
ambiental. Nas palavras de Aurlio Rios, Sub-Procurador Geral da Repblica, que
poca atuou nestas aes pelo Ministrio Pblico Federal, o presente caso
certamente o processo judicial mais importante, ocorrido no pas, relacionado com a
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90
aplicao in concreto do princpio da precauo[121], segundo o ento Juiz Federal
Antonio Souza Prudente:
No eco de tantas vozes autorizadas, no mundo da biotecnologia, a exigir
prudncia e segurana no trato de organismos geneticamente modificados (OGM),
com vistas a proteger a vida e a sade do homem, dos animais, das plantas, dos
seres vivos em geral e de todo o meio ambiente, impe-se a observncia rigorosa
do princpio da precauo, na espcie.
A apresentao cientificamente fundamentada do Estudo Prvio de Impacto
Ambiental, na forma preconizada pelo art. 225, IV, da Constituio da Repblica
Federativa do Brasil, como condio indispensvel ao plantio, em escala
comercial, da soja round up ready, resulta, em termos vinculativos, dos direitos
fundamentais (vida, liberdade, segurana e meio ambiente ecologicamente
equilibrado) de primeira e quarta dimenso.
Nessa convico, escreve Ingo Wolfgang Sarlet:
No que diz com a relao entre os rgos da administrao e os direitos
fundamentais, no qual vigora o princpio da constitucionalidade imediata
da administrao, a vinculao aos direitos fundamentais significa que os
rgos administrativos devem executar apenas as leis que queles sejam
conformes, bem como executar estas leis de forma constitucional, isto ,
aplicando-as e interpretando-as em conformidade com os direitos
fundamentais. A no-observncia destes postulados poder, por outro
lado, levar invalidao judicial dos atos administrativos contrrios aos
direitos fundamentais, problema que diz com o controle jurisdicional dos
atos administrativos (...). ( Eficcia dos direitos Fundamentais - Ed.
Livraria do Advogado - Porto Alegre - 1998 - p. 327).
Nesse particular, o princpio da precauo imperativo constitucional, que no
dispensa o Estudo Prvio de Impacto ambiental, para o plantio, em escala
comercial, da soja transgnica (round up ready).
(...)
O Estudo Prvio de Impacto Ambiental (EIA) atende, de pronto,
eficcia vinculante do princpio da precauo, pois se caracteriza como
procedimento imprescindvel de prvia avaliao diante da incerteza
do dano, como observa o conceituado Paulo Afonso Leme Machado
(fls. 508).
[121] O princpio da precauo e a sua aplicao na Justia Brasileira: estudo de casos. In: Princpio da Precauo. Marcelo Dias Varella e Ana
Flvia Barros Platiau (organizadores). Belo Horizonte: Del Rey, 2004. p. 377.
91
(...)
Nos meus quinze anos de magistratura federal e mais de trinta anos de
vida forense, posso testemunhar, por onde passei, exercendo jurisdio Acre, Rondnia e Par (Santarm - sul do Par, onde instalei a Justia
Federal) a mais brbara degradao ambiental de nossos rios, flora e
fauna, diante da impotncia e irresponsabilidade dos rgos
governamentais. A Amaznia, sem dvida, um continente do
ecossistema, entregue, lamentavelmente, ganncia do capitalismo
selvagem, que s visualiza o lucro e a barbrie da espcie humana, sob a
mxima deste final de sculo, antevista por Tobias Barreto: Serpens qui
serpentem non comederit, non fit Dracon (a serpente que no devora
a serpente no se faz Drago).
Antes que sejam todos devorados pela insanidade do sculo, urge adotarse medidas de precauo.
(...)
preciso defender a vida, numa civilizao que lucra com a morte.
Para se construir uma sociedade livre, justa e solidria, como objetiva,
fundamentalmente, a Repblica Federativa do Brasil (CF, art. 3.,I), h de
se buscar uma ordem econmica que assegure a todos uma existncia
digna (CF, art. 170, caput), observando-se, dentre outros, os princpios
da soberania nacional, da defesa do consumidor e do meio ambiente
(CF, art. 170, incisos I, V e VI).
De outra parte, convm mencionar o voto divergente do Desembargador Joo
Batista Moreira nos autos da ao civil pblica[122] que traz o princpio democrtico
como fundamento principal a impor a procedncia da ao.
O brilhante voto situa o meio ambiente em face do princpio democrtico,
explicitando que o caput do artigo 225, ao determinar que Todos tm direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo (...), usando as
expresses direito de todos e bem de uso comum do povo, remete ao princpio
democrtico ou princpio da soberania popular. E prossegue:
No casual a especificao do princpio democrtico na disciplina do meio
ambiente, logo no prtico do respectivo captulo. Em virtude desse indicador, exame
que se faa de questes relacionadas com a matria ambiental haver de ter como
ponto de partida a necessidade de ateno qualificada ao mencionado princpio.
Invlida ser concluso interpretativa de normas constitucionais e
infraconstitucionais que no tenha como referncia a magna orientao de que nosso
[122] No momento da concluso deste artigo, como mencionado em nota anterior, pendiam de julgamento os embargos infringentes interpostos
pelo Idec e pelo Greenpeace visando fazer prevalecer na Corte o entendimento do Desembargador Joo Batista de Almeida.
92
Estado democrtico de direito tem como um de seus fundamentos a cidadania e de
que o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou
diretamente, nos termos da Constituio (art. 1o).
A necessidade de ateno qualificada ao princpio democrtico, em matria de
meio ambiente, se impe, de outra parte, em cumprimento regra do devido
processo legal: ningum ser privado da liberdade ou de seus bens sem o devido
processo legal (art. 5o, LIV, da Constituio). Ora, na medida em que ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado atribui-se a qualidade de bem de uso comum
do povo, qualquer interveno que possa significar privao, alterao ou restrio
de seu gozo requer devido processo, com a participao do respectivo interessado, o
povo (Enquanto o direito de propriedade oponvel erga omnes, assistindo ao
proprietrio a faculdade de excluir quem pretenda interferir na utilizao do bem, em
relao aos bens de uso comum do povo cabe ao usurio a pretenso de no ser
excludo) (LIMA, Ruy Cirne. Princpios de direito administrativo. Porto Alegre:
Sulina, 1954, p. 78).
Justifica-se esclarecer, para prevenir objees, que devido processo legal no
significa, restritivamente, qualquer processo previsto em lei, mas devido processo de
direito ou processo justo, concluso a que se chega emprestando relevncia
utilizao dos termos due(devido) e law (direito), que fazem parte daquela expresso
no direito anglo-americano. No caso, referindo-se a um bem de uso comum do povo,
devido processo legal sinnimo de devido processo democrtico, que corresponde
a processo de deciso por meio de representantes eleitos ou diretamente pelo povo,
usurio do bem.
(...)
, pois, sob a estrela-guia do princpio democrtico, o qual, como aqui
sustentado, condiciona especialmente a interpretao das normas
relativas ao meio ambiente, que deve ser examinado o disposto no art.
225, caput e 1o, da Constituio, em que est includa a regra de que
incumbe ao poder pblico exigir, na forma da lei, para a instalao de
obra ou atividade potencialmente causadora de significativa
degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto ambiental, a
que se dar publicidade (inciso IV).
Em outro ponto, analisa o Desembargador a carncia de legitimidade
democrtica e de independncia da Comisso para decidir a liberao de organismos
transgnicos em carter conclusivo e vinculante, uma vez que composta de
membros designados discricionariamente pelo Ministro de Estado da Cincia e
Tecnologia, sem controle do Poder Legislativo.
E continua:
evidente a vulnerabilidade dessa entidade decisria s presses
polticas e econmicas. Seus membros esto humanamente sujeitos, mais
que nas agncias reguladoras, a cooptao por grupos de interesses,
justamente num setor econmico que envolve vultosos investimentos e
lucros transnacionais. No preciso ir longe para constatar essa
vulnerabilidade. Basta ver que no governo anterior era ostensivo o
interesse da Unio, por meio do Poder Executivo - que designa os
membros da entidade -, na liberao do cultivo da soja geneticamente
modificada. Lembre-se que at houve veemente sustentao oral em
favor da manuteno do ato da CTNBio, ao incio do julgamento, pelo
ilustre Sub-Procurador-Geral da Unio.
Adiante, ao situar o conceito de significativa degradao ambiental previsto no
artigo 225, IV, da Constituio Federal, entre os conceitos indeterminados, defende
que a determinao de tais conceitos suscetvel de controle judicial. E conclui
especificamente quanto definio de significativa degradao ambiental
relacionado ao cultivo de transgnicos que:
A significativa degradao um conceito que se ope ao de degradao
insignificante ou irrelevante. No a degradao anormal, grave,
extraordinria ou incomum, mas a significativa, que exige estudo prvio
de impacto ambiental. A interpretao dos conceitos fluidos, tambm
chamados de indeterminados, se faz contextualmente, ou seja, em
funo, entre outros fatores, do plexo total de normas jurdicas
(MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Discricionariedade e controle
jurisdicional. So Paulo: Malheiros, 1993, p. 30). A prpria CTNBio, ao
estabelecer medidas alternativas de acompanhamento do cultivo da soja
transgnica, reconheceu, implicitamente, que h potencialidade de
degradao ambiental. No teriam sentido tais medidas diante de uma
atividade insignificante ou irrelevante e, se no insignificante, de
algum significado, logo, significativa. O carter significativo da referida
atividade para o meio ambiente foi oficialmente reconhecido, tambm,
pela Resoluo n 237/97 e pela atual Resoluo n 305, de 02 de junho de
2002, do Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA, ao
sujeitarem a licenciamento ambiental a introduo de espcies exticas
e/ou geneticamente modificadas.
(...)
Em resumo, considero que, na ausncia de soluo legislativa vlida ou na
interpretao da lei, o juiz pode e deve aplicar diretamente a Constituio,
93
94
concretizando o conceito (indeterminado) de significativa degradao
ambiental e, realizando essa tarefa, concluir que a atividade de cultivo de
produtos transgnicos potencialmente causadora de significativa
degradao do meio ambiente, de modo a exigir a realizao de
EIA/RIMA.
Por fim, no podemos deixar de citar o entendimento do referido voto vencido
que ensina a importncia das audincias pblicas (obrigatrias no processo de estudo
prvio de impacto ambiental), que permite a participao dos cidados. Em suas
palavras:
A soluo pela realizao de EIA/RIMA, alm do mais, abre a porta
participao popular na deciso em referncia, por meio das audincias
pblicas, com o que se atende ao princpio democrtico. Reconhece-se o
descrdito que subsiste em relao s audincias pblicas como
instrumento de promoo da democracia direta. Dir-se- que o povo no
sabe opinar nessa matria, principalmente pelo seu carter altamente
tcnico e cientfico. essa, entretanto, uma posio autoritria e
pessimista, que desconhece a democracia como processo de constante
experincia e aprendizado[123]. No se ignora o fenmeno da alienao das
massas populares, a que se refere o multicitado Paulo Bonavides, mas,
como aconselha o mestre, deve ser alimentada a esperana de gradativa
incorporao dessas massas ao processo poltico, o que ser factvel,
principalmente, se algum dia vingar a idia, j sustentada, de que os
veculos de comunicao de massa sejam tratados, semelhana do meio
ambiente, como bens de uso comum do povo (Cf. COMPARATO, Fbio
Konder. A democratizao dos meios de comunicao de massa. In
Direito constitucional estudos em homenagem a Paulo Bonavides. So
Paulo: Malheiros, 2001, p. 149-166).
O cultivo da soja transgnica no se restringe a uma questo de competncia
cientfica, tendo tambm implicaes sociais e polticas, para as presentes e futuras
geraes, do que exemplo a possibilidade de criao de monoplio transnacional
na produo e comercializao de sementes e agrotxicos, manietando a
organizao produtiva tradicional. reducionismo enfocar a questo como
pretendem os interesses econmicos apenas pelo ngulo da sade dos
consumidores. Calha a advertncia de Fbio Konder Comparato quando diz que os
reflexos econmicos da distribuio em massa de produtos transgnicos podem ser
catastrficos para os agricultores mais pobres. Como salienta uma publicao das
Naes Unidas, cerca de um bilho e quatrocentos milhes de agricultores em todo o
[123] Presente a uma reunio do Conselho Nacional de Sade tive oportunidade de ouvir discusso a respeito do funcionamento dos conselhos
municipais de sade, dizendo-se que acabam se transformando em uma mera burocracia, sem utilidade prtica, porque os conselheiros,
geralmente, no esto preparados para opinar sobre as questes que lhes so apresentadas, limitando-se a acompanhar a opinio de algum
que ali est para defender interesses poltico-partidrios. No auditrio, uma pessoa comentou que esse fato no justifica a extino dos
referidos conselhos, pois, no mnimo, permitem o aprendizado da participao popular e, nas suas palavras, democracia aprende-se atirando
no p. A essa sua observao acrescentei que democracia aprende-se, s vezes, dando flechada no p, j que, naquele caso, tratava-se de um
municpio situado em longnquo interior do Estado do Amazonas.
mundo reutilizam para plantio as sementes de colheitas passadas. Eles podem ficar
inteiramente nas mos das poucas empresas transnacionais que vendem sementes
transgnicas, pois estas em regra s germinam uma vez (A afirmao histrica dos
direitos humanos. 2. ed, So Paulo: Saraiva, 2001, p. 433). Esses outros aspectos a
serem considerados para o licenciamento de produto geneticamente modificado
exigem, especialmente, informao ao povo e deciso pelo povo.
Em artigo publicado a propsito de um operrio de esquerda[124] ter sido
democraticamente eleito, com uma maioria esmagadora e sem precedentes, para a
Presidncia da Repblica do Brasil, Marilena Chau coloca a questo do saber e da
participao popular na tomada de decises polticas. Diz que a ideologia da
competncia afirma que aqueles que possuem determinados conhecimentos tm o
direito natural de mandar e comandar os que supostamente so ignorantes, de tal
maneira que a diviso social das classes aparece como diviso entre dirigentes
competentes e executantes que apenas cumprem ordens. Essa ideologia, dando
enorme destaque figura do tcnico competente, tem a peculiaridade de esquecer a
essncia mesma da democracia, qual seja, a ideia de que os cidados tm direito a
todas as informaes que lhes permitam tomar decises polticas, porque so todos
politicamente competentes para opinar e deliberar, e que somente aps a tomada de
deciso poltica h de se recorrer aos tcnicos, cuja funo no deliberar nem
decidir, mas implementar da melhor maneira as decises polticas tomadas pelos
cidados e por seus representantes (A mudana a caminho. Folha de S. Paulo, ed.
03.11.2002, p. A3). No sem razo que se diz que a discricionariedade tcnica
permanece sendo um obstculo participao dos cidados na Administrao e ao
contraste pleno da atividade administrativa. BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito
administrativo e polticas pblicas, So Paulo: Saraiva, 2002, p. 266).
Esta valiosa contribuio nos faz lembrar uma vez mais que o princpio
democrtico previsto na Constituio Federal assegura que as decises que afetam a
sociedade a ela pertencem.
Com essas rpidas passagens de decises judiciais das aes judiciais em
comento, pretendemos ilustrar a riqueza do processo em curso judicial e
extrajudicial em busca da consolidao da democracia e do respeito s leis.
[124] Conforme noticiado pela imprensa, o Presidente da Repblica teria dito no admitir o qualificativo de esquerdista.
95
96
Os transgnicos nos tribunais: outras discusses
O debate acerca dos organismos geneticamente modificados perante a Justia
extrapola as questes tratadas na medida cautelar e na ao civil pblica acima
mencionadas, mas, pode-se afirmar que todas so consequncias diretas da falta de
respeito legislao brasileira, especialmente no tocante preservao do meio
ambiente e da sade pblica, participao popular no processo decisrio, bem
como rotulagem de transgnicos e a maior parte intentada em face da Unio
Federal[125] .
Entre as primeiras aes coletivas que se seguiram ao da soja transgnica
merece meno a ao a respeito da rotulagem de alimentos transgnicos ou
contendo ingrediente transgnico. No ano de 2001, sob o impacto de denncias do
Idec e do Greenpeace sobre alimentos contendo soja transgnica sem informao
para o consumidor, a presso da sociedade por uma norma obrigando a rotulagem de
transgnicos e possivelmente tambm devido determinao judicial exigindo
respeito ao Cdigo de Defesa do Consumidor dada na ao civil pblica da soja
transgnica, o ento presidente Fernando Henrique Cardoso publicou o Decreto
3.871. De acordo com o decreto, a informao seria obrigatria quando houvesse
mais de 4% de ingrediente transgnico.
A restrio do direito informao prevista na norma resultou na propositura de
uma ao civil pblica pelo Ministrio Pblico Federal e Idec[126]. Mesmo aps a
edio de novo decreto, Decreto 4.680/03, pelo Presidente Lula que exige a
rotulagem quando houver mais de 1% de transgnico[127], a ao segue em tramitao
em razo da no alterao de seus fundamentos e pedido inicial, no sentido de exigir
a informao quanto presena de organismo transgnico, independentemente do
percentual[128].
Outra ao relevante foi proposta pelo Ministrio Pblico Federal para ver
declarada a obrigatoriedade de exigncia do Registro Especial Temporrio - RET,
previsto na Lei de Agrotxicos, Lei 7.802/89, como condio para o cultivo e
manipulao, ainda que em carter experimental, de quaisquer sementes
transgnicas que funcionem como bioinseticidas e sejam consideradas agrotxicos
ou afins[129].
[125] No nosso propsito aqui discorrer sobre todas as aes judiciais sobre transgnicos existentes no pas. H aes que discutem
competncias dos entes federados, ADIns que questionam a constitucionalidade de MPs, aes para obrigar a rotulagem de transgnicos,
entre outras iniciativas valiosas que no constam deste artigo.
[126] ACP 2001.34.00.022280-6/DF distribuda 13 Vara Federal do Distrito Federal. A ao foi julgada procedente em 1 instncia em 2007,
pendendo julgamento das apelaes da Unio Federal e ABIA.
[127] A rotulagem prevista no decreto vigente baseada na rastreabilidade, ou seja, independe da possibilidade de constatao no produto
final. Alm disso, a norma obriga a rotulagem de alimentos de origem animal, se alimentados com rao transgnica.
[128] Mais recentemente, outras aes foram ajuizadas pelo Ministrio Pblico em face de empresas alimentcias com o fim de exigir a
rotulagem.
[129] ACP 2001.34.00.010329-1/DF distribuda 14 Vara Federal do Distrito Federal, julgada parcialmente procedente em 1 instncia em
2003, pendendo de julgamento os recursos das partes.
97
Diversas outras aes ainda foram propostas sob a gide da antiga Lei de
Biossegurana, a Lei 8.974/95 at a edio da atual Lei de Biossegurana, a Lei
11.105/05. A nova lei, originada a partir do Projeto de Lei 2.401/03 encaminhado
pelo Governo Federal, pretendia declaradamente eliminar conflitos legais
existentes, especialmente entre os mecanismos legais mencionados [a ento vigente
legislao de biossegurana] e a legislao ambiental[130].
De fato, a atual Lei de Biossegurana buscou concentrar as competncias em
matria de OGM na CTNBio, subtraindo atribuies inerentes a outros rgos, como
os Ministrios do Meio Ambiente e da Sade. A Lei 11.105/05 tambm torna o
licenciamento ambiental facultativo Comisso, alm de convalidar seus atos
passados e afastar a aplicao da Lei de Agrotxicos, tornando incontestvel o
propsito j declarado de resolver conflitos legais.
O objetivo do Governo Federal e dos parlamentares que aprovaram a proposta
legislativa no foi alcanado. A comear pelo ajuizamento de uma Ao Direta de
Inconstitucionalidade pelo Procurador-Geral da Repblica que sustenta a violao
da Constituio Federal, no tocante s competncias comuns para tratar da proteo
do meio ambiente dos Estados e Municpios; dispensa do estudo prvio de impacto
ambiental nas atividades relacionadas aos transgnicos; e violao da coisa julgada
material, na medida em que a nova Lei confrontou decises judiciais em vigor[131].
Outros conflitos legais continuam se avolumando no Poder Judicirio aps a
edio da nova Lei, diante de atitudes margem da legislao cometidas
especialmente pela CTNBio. Destas, sublinhamos o Mandado de Segurana
impetrado pelo Ministrio Pblico Federal contra ato do Presidente da Comisso
Tcnica Nacional de Biossegurana - CTNBio, para garantir o acesso de qualquer
pessoa s reunies plenrias e das subcomisses setoriais da CTNBIO que at
ento aconteciam s portas fechadas. Foi concedida a segurana, com base no
princpio constitucional da publicidade dos atos pblicos assegurado no artigo 37,
caput[132].
A falta de transparncia sempre permeou o trabalho da CTNBio, sendo uma das
principais reivindicaes das organizaes que compem a campanha Por um
Brasil Livre de Transgnicos. Com o retorno das atividades da Comisso, aps a
aprovao da nova legislao de biossegurana, a Lei 11.105/05, a conduta no
mudou.
[130] Conforme ofcio do ento Ministro Chefe da Casa Civil Jos Dirceu, em 30/10/2003, dirigido ao Presidente Lula, com o PL 2.401/03 e sua
justificativa.
[131] A ADIn 3.526 recebeu diversos amici curiae e em setembro de 2009 recebeu o parecer da Procuradoria Geral da Repblica pela
procedncia da ao.
[132] Mandado de Segurana 2007.34.00.012278-6 distribudo 2 Vara Federal do Distrito Federal.
98
A CTNBio retomou a regularidade de suas atividades em fevereiro de 2006, logo
incluindo para deliberao o pedido de liberao comercial do milho geneticamente
modificado Liberty Link da empresa Bayer. Diante da importncia da primeira
liberao de milho transgnico no pas para toda a sociedade e da iminncia de sua
discusso e deliberao na CTNBio, em 18 de outubro do mesmo ano, o Idec, a Terra
de Direitos e a AS-PTA Assessoria e Servios a Projetos em Agricultura Alternativa
, encaminharam Comisso um requerimento para a realizao de audincia
pblica para garantir a participao de cientistas, cidados, pequenos agricultores e
organizaes da sociedade civil no debate acerca da liberao deste OGM.
Neste caso especfico, a realizao de audincia pblica se mostrava ainda mais
imprescindvel, tendo em vista os interesses de pequenos agricultores e
comunidades locais que cultivam variedades crioulas e ao seu alto risco de
contaminao; alm da divergncia entre os cientistas sobre o milho Liberty Link;
sem falar nas implicaes para o meio ambiente e para a sade humana.
Aps a reiterao do requerimento por duas vezes a Comisso decidiu por no
realizar a audincia pblica, sustentando que o artigo 15 da Lei de Biossegurana
prev a possibilidade e no a obrigatoriedade de sua realizao. Diante da negativa,
as organizaes ajuizaram uma ao civil pblica visando obrigar a CTNBio a
realizar a audincia pblica garantindo a participao de todas as organizaes e
cidados interessados, de forma que fossem amplamente discutidas com a
sociedade civil as questes referentes liberao comercial do milho geneticamente
modificado Liberty Link[133].
Em 14 de dezembro de 2006, foi concedida a liminar que obrigou a realizao de
audincia pblica. Em sua interpretao do artigo 15 da Lei, o juiz federal Konkel
Junior da Vara Ambiental de Curitiba esclarece que
(...) este dispositivo foi o nico de toda a lei que veio a proporcionar uma
forma, a mnima que seja, de efetiva participao popular no processo de
liberao comercial de transgnico. Ressalve-se, neste ponto, que a
participao popular encontra-se garantida pela Constituio Federal de
1988, como forma de viabilizao do Estado Democrtico atualmente
existente, o que se traduz pelo disposto no art. 1, pargrafo nico: "todo o
poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou
diretamente, nos termos desta Constituio". Sendo assim, a realizao de
audincia pblica na hiptese em tela nada mais do que a consagrao
desta participao do povo, que inegavelmente se encontra diretamente
interessado em qualquer deciso que venha a ser tomada pela CTNBio na
liberao do milho transgnico.
[133] ACP .70.00.030708-0/PR.
99
Na mesma deciso liminar, o magistrado discorre sobre a imperiosa observncia

ao princpio da precauo para concluir que o atendimento ao princpio da
precauo vem ressaltar ainda mais a necessidade de realizao de audincia pblica
em casos como o presente. Finaliza enaltecendo a relevncia da participao dos
cidados no processo, nos seguintes termos:
Por fim, importante frisar que, na hiptese em tela, a justificativa para o
indeferimento do pedido no se sobrepe importncia da participao
popular do procedimento. Por mais que a r busque justificar sua atitude
sob o fundamento de que a comisso est composta por especialistas de
vrias reas do conhecimento, esta no justificativa suficiente a fim de
desconstituir a importncia da participao popular, na medida em que se
trata de assunto de interesse geral, de toda a populao, e no de apenas
algumas pessoas especficas, escolhidas em listas trplices, e no por
votao popular.
Sob esta imposio judicial, ocorreu a primeira audincia pblica em 20 de
maro de 2007, presidida pela CTNBio. As regras para participao neste debate
pblico foram mais uma demonstrao inequvoca da falta de prtica democrtica da
Comisso fato que no impediu a exposio pblica das falhas graves cometidas
nos processos de anlise de risco de milhos transgnicos cometidos pelos cientistas
que integram o rgo[134].
Outra importante medida merece registro. Em 15 de junho de 2007, a Terra de
Direitos, Idec, AS-PTA e ANPA Associao Nacional dos Pequenos Agricultores
ajuizaram nova ao civil pblica contra a Unio Federal, com o objetivo de anular a
deciso tcnica da CTNBio que autorizou a produo, comercializao e o consumo
do milho Liberty Link da Bayer[135] como j mencionado o primeiro pedido de
liberao comercial de milho e suspender quaisquer liberaes de outros eventos
de milho transgnico antes da elaborao de normas de biossegurana e regras
especficas de liberaes comerciais[136] .
As organizaes fundamentaram seu pleito por meio de diversas afrontas
legislao brasileira cometidas durante todo o processo de liberao do mencionado
milho transgnico, que, se no sanadas, atingiriam todas as demais liberaes. A
inexistncia de normas que orientassem devidamente a CTNBio nos casos de
liberao comercial de transgnicos; a falta de regras de monitoramento de OGM e
de coexistncia; a ausncia de estudos ambientais no pas; a desconsiderao das
questes formuladas e de documentos entregues por organizaes Comisso foram
os principais argumentos para demonstrar a ilegalidade do ato administrativo. A
[134] Duas outras audincias pblicas foram realizadas posteriormente, por determinao da CTNBio, para tratar da liberao do algodo
transgnico e do arroz transgnico.
[135] A aprovao do milho Liberty Link ocorreu na reunio da Comisso realizada em 16 de maio, tendo sido publicada no Dirio Oficial da
Unio somente em 08 de junho.
[136] ACP .70.00.015712-8/PR distribuda Vara Ambiental de Curitiba.
100
precariedade e insuficincia das respostas da empresa proponente a uma srie de
questes apresentadas por membros da CTNBio e os riscos sade e ao meio
ambiente associados ao milho Liberty Link ignorados pela CTNBio, apesar de
apontados em pareceres de membros da Comisso, tambm embasaram a ao.
Em 28 de junho, a Juza Pepita Durski Tramontini Mazini suspendeu a deciso
tcnica da Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana referente liberao do
milho Liberty Link. Segundo a Juza, a deciso da CTNBio no poderia surtir
qualquer efeito at que fossem elaboradas normas de coexistncia das variedades
orgnicas, ecolgicas e convencionais com as variedades transgnicas e at que
fossem definidos os termos do monitoramento do milho Liberty Link. A liminar
ainda impedia a liberao do milho da Bayer nas regies Norte e Nordeste antes da
realizao de estudos ambientais nas referidas regies.[137]
s pressas, a CTNBio elaborou duas normas para resolver a pendncia
judicial instaurada as Resolues Normativas 3 e 4 enquanto a Advocacia-Geral
da Unio e as empresas de biotecnologia afetadas com a deciso recorriam ao
Tribunal Regional Federal da 4 Regio para reverter a determinao judicial.
A insuficincia das normas foi informada nos autos do processo pelas
organizaes autoras, novamente, levando o Poder Judicirio a recha-las, tendo
em vista que o monitoramento previsto na RN 3 se resumia a delegar a competncia
legal exclusiva da Comisso de estabelecer o plano de monitoramento s
proponentes da tecnologia. Por sua vez, a RN 4 determinava a distncia mnima de
100 (cem) metros entre uma lavoura comercial de milho geneticamente modificado e
outra de milho no geneticamente modificado, localizada em rea vizinha, ou,
alternativamente, 20 (vinte) metros, desde que acrescida de bordadura com, no
mnimo, 10 (dez) fileiras de plantas de milho convencional de porte e ciclo
vegetativo similar ao milho geneticamente modificado. Com relao a este ltimo
aspecto, anotou a Juza Federal:
certo que este Juzo no detm o conhecimento tcnico necessrio para
indicar exatamente quais regras de coexistncia devem ser elaboradas
pela comisso. Contudo, evidente que, mesmo para o homem mdio,
exclusivamente a determinao de distanciamento mnimo entre as
espcies de milho no se mostra suficiente a tanto, at pelo que foi
asseverado na deciso proferida e acima transcrita. Vislumbra-se que no
foi apontada nenhuma medida de biossegurana, procedimentos,
restries, etc, conforme determina a Lei de Biossegurana.
[137] Importante registrar que no ms seguinte, a ANVISA e o Ibama apresentaram recurso ao Conselho Nacional de Biossegurana CNBS
contra a deciso da CTNBio de liberar o milho Liberty Link. E, posteriormente, os rgos manifestaram-se formalmente contra a liberao dos
milhos MON 810 e Bt 11.
101
Lamentavelmente, o Tribunal Regional Federal, em deciso relatada pela

Desembargadora Federal Maria Lcia Luz Leiria, entendeu que no se encontravam
presentes os requisitos para concesso da liminar, revogando a medida e mantendo
em vigor as normas questionadas.
A contaminao de variedades convencionais, orgnicas e ecolgicas por milho
transgnico, que uma das discusses centrais da ao coletiva acima resumida,
ganhou novo flego em 2009, com a realizao de um Plano de Monitoramento do
Fluxo Gnico das Lavouras de Milho Transgnico no Estado do Paran, realizado
pela Secretaria de Estado da Agricultura e do Abastecimento. Os resultados
divulgados, em agosto, comprovaram a ocorrncia de contaminao das plantaes
de milhos no transgnicos, o que consequentemente demonstra a insuficincia da
norma criada pela CTNBio, a RN 4, para evitar a contaminao.
Com base nos dados oficiais do Governo do Paran, mais uma vez a ANPA, a
ASPTA, o Idec e a Terra de Direitos, buscaram o Poder Judicirio para solicitar em
uma nova ao a declarao da ilegalidade da referida norma, e, em carter de
urgncia, a suspenso da comercializao de sementes transgnicas; o cultivo de
variedades de milhos transgnicos e quaisquer novas liberaes comerciais de
variedades de milhos geneticamente modificados at que sejam feitas as normas de
coexistncia adequadas legislao ptria[138].
[138] ACP 2009.70.00.021057-7 distribuda Vara Ambiental de Curitiba. Originalmente, fora proposta uma medida cautelar incidental ACP
.70.00.015712-8/PR antes referida, mas a juza indeferiu o pedido liminar e determinou a emenda da inicial, ajustando-a como ao civil pblica
e para livre distribuio.
102
Consideraes Finais
As medidas judiciais destacadas no presente artigo, dentre vrias outras
relevantes aes propostas no pas, ilustram o valor da luta pela preservao de
direitos humanos. Contudo, as conquistas alcanadas diante de interesses
econmicos to expressivos trouxeram tambm respostas contrrias aos interesses
da populao.
Os retrocessos legislativos de que so exemplo a nova Lei de Biossegurana e as
diversas medidas provisrias editadas sobre o assunto so exemplos disto e
demonstram a intensa batalha travada entre as foras antagnicas atuantes no Poder
Judicirio e em outras esferas.
As alteraes legislativas que culminaram com a concentrao de competncia
em torno da CTNBio, em detrimento dos demais rgos governamentais
competentes, sem dvida, foram prejudiciais ao princpio democrtico e,
consequentemente, ao meio ambiente e populao brasileira. Pior, a estrutura da
Comisso Tcnica, tanto de representao como de funcionamento, continuou
extremamente frgil.
Apesar disso, o papel das organizaes que se mobilizaram, do Ministrio
Pblico e, sobretudo, do Poder Judicirio foi fundamental para levar ao processo de
liberao de organismos geneticamente modificados no Brasil ares de transparncia,
aproximando as discusses da populao em geral.
A moratria judicial imposta pelas primeiras decises proferidas na medida
cautelar e na ao civil pblica contra a liberao da soja transgnica proporcionou
flego crucial para a informao dos diversos pblicos e para a formao da opinio
pblica quanto exigncia do seu direito de escolha mediante a necessria rotulagem
destes alimentos[139]. Contribuiu, ainda, para que os agricultores e demais atores
pudessem entender melhor a sistemtica de negcio das multinacionais de
biotecnologia e suas estratgias de domnio agressivo das sementes e da produo,
embora muitos ainda estejam iludidos pelo marketing da maior produtividade.
Mesmo com as amarras da nova legislao de biossegurana, o Poder Judicirio
prosseguiu pondo freios aos atos contrrios Constituio Federal de 1.988 e aos
direitos fundamentais sade, de proteo ao consumidor e ao meio ambiente. A
obrigatoriedade de realizao de audincias pblicas, at ento entendida pela
CTNBio como uma opo (assim como a realizao de EIA/RIMA) e a abertura de
suas reunies ao pblico em geral lembraram aos seus membros e ao Poder
[139] Diversas pesquisas de opinio realizadas no Brasil, a exemplo de outras realizadas em outras partes do mundo, apontam que a
maioria optaria por um alimento no transgnico: 74% da populao (IBOPE, 2001); 71% (IBOPE, 2002); 74% (IBOPE, 2003); e 70,6%
(ISER, 2005).
Executivo que a cidadania e a dignidade da pessoa humana so fundamentos da

Repblica Federativa do Brasil, e que todo o poder emana do povo, que o exerce por
meio de representantes eleitos ou diretamente.
A deciso conquistada na ao civil pblica que questionou a liberao do milho
transgnico Liberty Link tentou mostrar Comisso que erros passados no seriam
permitidos, cometidos especialmente devido ao injustificvel aodamento com que
se tomam decises de tamanha relevncia. Como liberar uma espcie transgnica
sem normas claras de liberao comercial e de monitoramento ps-comercializao?
Como plantar milho transgnico em todo o territrio nacional sendo que algumas
regies, com biodiversidade totalmente diferentes, nunca tinham recebido nem os
questionveis plantios experimentais?
Muito h que se avanar, porque no possvel esperar que o Poder Judicirio
consiga por fim ao conjunto de atropelos e ilegalidades cometidos contra a
biossegurana. necessria ampla participao da populao e vontade poltica dos
gestores para a construo de uma slida poltica de biossegurana, sedimentada em
princpios que regem o Estado democrtico de Direito, como a soberania nacional, o
bem-estar da populao, a precauo, a transparncia e o respeito a bens maiores, a
sade, o meio ambiente e a vida das presentes e futuras geraes consagrados e
protegidos pela Constituio Federal de 1988. Para isso tm atuado organizaes da
sociedade civil, o Ministrio Pblico e o Poder Judicirio brasileiro.
Muito embora o papel do Poder Judicirio, ao imiscuir-se em decises de
polticas pblicas seja criticado, sob a alegao de violao tripartio de poderes e
judicializao de polticas pblicas, entidades da sociedade civil, o Ministrio
Pblico e o prprio Judicirio tornam-se porta-vozes da populao em demandas
que, em tese, poderiam ser resolvidas pela democracia representativa, mas que
acabam por no encontrar qualquer eco no Legislativo e muito menos no Executivo.
O certo que, neste caso, o Poder Judicirio ganhou significativo protagonismo na
consolidao da democracia no Brasil e para o respeito aos direitos humanos
fundamentais.
103
06
105
LITIGNCIA ESTRATGICA PARA A PROMOO DE

POLTICAS PBLICAS: AS AES EM DEFESA DO DIREITO
EDUCAO INFANTIL EM SO PAULO
por Ester Rizzi[140]

Salomo Ximenes[141]
Introduo
Este artigo pretende sistematizar e analisar as iniciativas da ONG Ao
Educativa na promoo da justiciabilidade como estratgia para impulsionar as
polticas pblicas voltadas realizao do direito educao infantil no municpio
de So Paulo, bem como fortalecer seu controle social. Nesse sentido, mesmo
admitindo que a luta pelo reconhecimento e realizao de direitos pressupe
diferentes dimenses de exigibilidade (social, poltica e jurdica)[142] todas
incorporadas estratgia de atuao institucional na temtica, aqui priorizaremos o
aspecto da litigncia de interesse pblico desenvolvido pela instituio. Ao final,
esperamos haver contribudo com as discusses em torno das seguintes questes:
como a litigncia estratgica no-governamental pode promover polticas
pblicas e fortalecer o controle social para a realizao dos direitos econmicos,
sociais e culturais, no caso especfico educao? Por que socialmente relevante e
politicamente estratgico, em um contexto de ampliao e especializao do sistema
de justia (sobretudo do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica), o recurso
justiciabilidade por meio da litigncia direta no Judicirio?
Com o objetivo de enfrentar tais questes e diante do fenmeno de crescente
influncia do sistema de justia na definio do direito educao e,
consequentemente, na determinao das polticas educacionais, a Ao Educativa
criou, em 2004, o programa Ao na Justia, que tem por finalidade promover a
justiciabilidade do direito educao desde a perspectiva dos direitos humanos.
Alm da atuao judicial propriamente dita, so objetivos do programa: o
aprofundamento e difuso de tais conceitos nos campos jurdico e educacional; a
participao no debate pblico; a mobilizao pela ampliao das garantias
materiais e processuais relacionadas aos direitos sociais e a formao e mobilizao
de defensores populares do direito educao. Em sua estratgia de litigncia,
procura fortalecer a articulao com redes de defesa e promoo de direitos humanos
e educacionais.
[140] Ester Rizzi advogada e mestranda em Filosofia e Teoria Geral do Direito (USP); assessora jurdica do Programa Ao na Justia da
ONG Ao Educativa; contato: ester.rizzi@acaoeducativa.org.
[141] Salomo Ximenes advogado, mestre em Educao Brasileira (UFC) e doutorando em Direito do Estado (USP); coordenador do
Programa Ao na Justia da ONG Ao Educativa e membro da coordenao colegiada da Plataforma DhESCA Brasil; contato:
salomao.ximenes@acaoeducativa.org.
[142] Para uma aproximao idia de exigibilidade do direito educao e uma abordagem de seu contedo jurdico, consultar:
PLATAFORMA DHESCA BRASIL; AO EDUCATIVA. Direito Humano Educao. Curitiba : Coleo Cartilhas de Direitos Humanos, v.4,
2009. Disponvel em: www.acaoeducativa.org, seo publicaes.
106
Aps um perodo inicial de implantao (2004 a 2006) do programa, no qual
foram priorizadas iniciativas de pesquisa, voltadas ao conhecimento do
posicionamento do Judicirio frente a demandas pelo direito educao; de
produo e difuso de informaes pblicas, atravs de boletim informativo
especfico e publicaes especializadas;[143] e de formao de atores estratgicos,
educadores, militantes sociais e estudantes de graduao em Direito e Pedagogia; a
Ao Educativa vem se constituindo nos ltimos anos como um agente na litigncia
estratgica do direito educao, propondo demandas e prestando assessoria
jurdica a movimentos e organizaes sociais.
Nesse sentido, alm de permanente atuao na esfera administrativa, o programa
props aes jurdicas na defesa do direito educao - Aes Civis Pblicas e
Mandados de Segurana, em articulao com outras organizaes, fruns e, sempre
que possvel, com o Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica. Alm disso, vem
acompanhando o debate constitucional junto ao Supremo Tribunal Federal (STF),
com a participao direta como Amicus Curiae em processos de controle de
constitucionalidade que tenham como objeto aspectos relevantes do direito humano
educao, como o caso da ADI n. 4167, que trata do piso nacional salarial dos
profissionais da educao bsica pblica. Na proposio e acompanhamento das
aes, prioriza as demandas de carter coletivo ou paradigmtico, em que, alm dos
interesses imediatos defendidos, esto em jogo teses jurdicas relacionadas
amplitude da exigibilidade do prprio direito educao, possibilitando sua
expanso.[144]
Como veremos adiante, a educao infantil em creches e pr-escolas, para
crianas com idade entre 0 (zero) e 5 (cinco) anos, um desses temas de fronteira
do direito educao e, numa perspectiva mais geral, dos direitos sociais. Prevista
como direito na Constituio de 1988 e em seguidas normas legais, somente muito
recentemente passou a ter seu status de exigibilidade reconhecido pelo Judicirio.
Dadas as implicaes polticas e econmicas de tal reconhecimento, uma vez que
cerca de 80% das crianas de 0 (zero) a 3 (trs) anos e 25% daquelas com idade entre
4 (quatro) e 5 (cinco) anos atualmente no encontram vagas em instituies pblicas
de ensino dos municpios - a quem compete a oferta direta, muito se tem discutido a
respeito da efetividade das decises judiciais e sobre a forma adequada de tutela
desse direito. Dessas discusses tanto podem resultar novos avanos no
reconhecimento do direito educao, sobretudo em seu carter transindividual, e
no controle judicial das polticas pblicas e do oramento pblico, como,
inversamente, podem ocorrer retrocessos judiciais, com o revigoramento de teses
contrrias judicializao dos direitos econmicos, sociais e culturais.
[143] Desde 2005 a Ao Educativa publica o Boletim OPA (Oportunidades e Possibilidades de Acesso Justia) Informao pelo Direito
Educao, com informaes sobre o direito educao e a legislao, a jurisprudncia dos tribunais, as iniciativas de defesa e as oportunidades
de aprofundamento da temtica. Com circulao bimensal, o Boletim encontra-se em sua 51 edio.
[144] Maiores informaes sobre o programa Ao na Justia esto disponveis em www.acaoeducativa.org.
107
Da a Ao Educativa atuar nesse tema, em articulao com outras organizaes

da cidade de So Paulo, no Creche para Todos. Este se constitui como uma
articulao informal de entidades e militantes sociais que tm como objetivo lutar
pela incluso educacional de qualidade de todas as crianas em unidades de
educao infantil. Nesse sentido, desde o final de 2007, o Creche para Todos
organiza mobilizaes e iniciativas de incidncia poltica com comunidades e
organizaes locais no municpio de So Paulo e na Regio Metropolitana, buscando
consolidar o reconhecimento desse direito e a articulao social para a sua garantia,
fortalecendo sua exigibilidade.
O Creche para Todos tem ainda como objetivos fortalecer o controle social das
iniciativas pblicas no campo da educao infantil e promover sua justiciabilidade,
tendo em vista: (i) a ampliao do nmero de vagas associada priorizao do
atendimento nas reas de maior vulnerabilidade social; (ii) a melhoria da qualidade
do atendimento e (iii) o acesso s informaes pblicas e a garantia de um sistema de
registro da demanda por essa etapa educacional.
Por um lado, o Creche para Todos fomenta a mobilizao social para reivindicar
a ampliao do acesso e a melhoria da qualidade nessa etapa educacional, o que
feito por meio de um cadastro da demanda no atendida, organizado e alimentado
desde o fim de 2007. Tal cadastro identifica e estimula a demanda social por
educao infantil, d publicidade inexistncia de oferta em reas estratgicas da
cidade e serve de base estratgia judicial. Por outro lado, busca permanentemente
atuar sobre os poderes pblicos competentes, propondo mobilizaes junto aos
rgos responsveis pela administrao do ensino, cobrando informaes sobre
planos de expanso e promovendo debates junto Cmara Legislativa Municipal.
Em articulao com as iniciativas de incidncia poltica e mobilizao social, as
organizaes do movimento , assessoradas pelo Programa Ao na Justia, vm se
utilizando da litigncia judicial estratgica como forma de fortalecer o direito e de
dar visibilidade temtica, com o que buscam tambm incidir sobre a configurao
da jurisprudncia e a posio dos rgos oficiais do sistema de justia (Ministrio
Pblico, Defensoria Pblica e Justia da Infncia e da Juventude)[145].
Feitas essas consideraes preliminares e antes de tratarmos especificamente da
litigncia estratgica desenvolvida at aqui pela Ao Educativa em articulao com
o Movimento Creche para Todos, ser importante traar algumas consideraes
sobre o tratamento jurdico conferido ao direito educao infantil pela legislao
brasileira e sobre a jurisprudncia j existente sobre o tema, bem como sobre os
desafios colocados ao Poder Judicirio diante do enorme dficit de polticas pblicas
de educao infantil na maior metrpole do pas.
[145] Alm da Ao Educativa, participaram da criao do Creche para Todos: Centro de Direitos Humanos e Educao Popular de Campo
Limpo (CDHEP), Casa dos Meninos, Instituto de Cidadania Padre Josimo, Instituto Lidas, Frum do Jardim Irene e Associao Internacional de
Interesses Humanidade Jd. Emlio Carlos e Irene. Mais informaes em www.crecheparatodos.org.br.
108
O direito educao infantil: previso
legal e reconhecimento jurisprudencial
Toda criana com idade entre 0 (zero) e 6 (seis) anos incompletos tem direito
educao infantil, sendo dever do Estado assegur-la com qualidade, gratuidade e
acesso indiscriminado. Dessa forma est previsto na Constituio Federal de 1988,
que a inclui no rol dos direitos fundamentais sociais estipulados nos arts. 6 e 7,
XXV. Este ltimo dispositivo constitucional tambm atribui aos pais o direito
educao infantil, uma vez que somente por meio de sua garantia lhes possibilitado
o pleno exerccio do direito ao trabalho. Nesse sentido, um direito de dupla
titularidade.
Em matria de direito educao, as previses constitucionais
supramencionadas configuram-se como verdadeiras normas de abertura, que
ganham corpo no Captulo III, Seo I, Ttulo VIII, da Constituio, que dispe,
respectivamente, nos arts. 205 e 208, IV, sobre o direito educao infantil: Art.
205. A educao, direito de todos e dever do Estado e da famlia, ser promovida e
incentivada com a colaborao da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da
pessoa, seu preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho.
e Art. 208. O dever do Estado com a educao ser efetivado mediante a garantia de:
(...) IV - educao infantil, em creche e pr-escola, s crianas at 5 (cinco) anos de
idade (com redao da EC n 53/2006)..
Com a promulgao das Emendas Constitucionais n 14/1996 e n 53/2006, o
dever constitucional de assegurar educao infantil a todas as crianas passou a ser
atributo expresso dos Municpios, e, a partir de 2007, as matrculas nessa etapa
passaram a ser contabilizadas para efeito de redistribuio de recursos do Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos
Profissionais da Educao FUNDEB.
Tambm a Constituio do Estado de So Paulo dispe, em seus artigos 240 e
247, sobre o direito educao infantil e a atribuio municipal de assegur-la. No
mesmo sentido dispe a Lei Orgnica do Municpio de So Paulo, que nos arts. 200,
201 e 203 estabelece o dever da administrao local de ofertar educao infantil.
A Lei de Diretrizes e Bases da Educao LDB (Lei n 9.394/1996), ao
regulamentar os dispositivos constitucionais, repete, em seus arts. 4 e 11, V, as
disposies constitucionais relativas ao dever do Municpio com a educao infantil.
Foi essa norma que instituiu no pas o conceito de educao bsica, cuja primeira
etapa representada justamente pela educao infantil. O Estatuto da Criana e do
Adolescente ECA (Lei n. 8.069/90), antes da LDB, j previa o direito educao
infantil em seus arts. 53 e 54, estabelecendo, ademais, o dever de assegur-la
prxima residncia da criana. Alm disso, o Estatuto incorporou ao direito
brasileiro o princpio da prioridade absoluta (art. 4) das polticas voltadas
infncia.
No mbito do direito internacional, diversas so as normas que asseguram o

direito educao e, mais especificamente, educao infantil: o art. 26 da
Declarao Universal dos Direitos Humanos (assinada em 1948); o art.13 do Pacto
Internacional sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, de 1966 (ratificado em
1992); a Conveno sobre os Direitos da Criana (ratificada em 1990), pela qual o
pas se comprometeu a adotar, em seu art.18.3, todas as medidas apropriadas a fim
de que as crianas cujos pais trabalhem tenham direito a beneficiar-se dos servios de
assistncia social e creches a que fazem jus, compromisso que deve ser lido em
consonncia com a garantia, em todos os casos, do interesse superior da criana e o
direito universal educao, assegurados, respectivamente, nos arts. 3.1 e 28 da
mesma Conveno. Tambm o Protocolo Adicional Conveno Americana sobre
Direitos Humanos em matria de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais Protocolo de San Salvador (ratificado em 1996), em seu art. 13.1, assegura o direito
de todos educao.
Assim, do ponto de vista das garantias legais, no h dvida de que o direito
educao infantil parte do direito humano fundamental educao, sendo
plenamente exigvel com base na Constituio, nas leis e nos tratados internacionais,
devendo ainda ser atendido com prioridade pelos administradores pblicos.
Havendo demanda ou procura (pelos pais ou responsveis), nasce o dever do Estado
de disponibilizar o referido direito. O impedimento do acesso da criana educao
infantil em instituies pblicas faz gerar a responsabilidade do administrador
pblico, obrigado a proporcionar a concretizao da educao infantil em sua rea de
competncia.
O reconhecimento do direito educao infantil no ordenamento jurdico e nas
normas internacionais, no entanto, no assegurava ao menos at 2005 - decises
favorveis a esse direito no Judicirio paulista. Os argumentos mais frequentes para
a esquiva do reconhecimento judicial baseavam-se (i) na ideia de reserva do
possvel ou seja, a administrao pblica no teria condies oramentrias de
garantir o direito educao infantil, aqui includas alegaes em torno do princpio
da anterioridade da previso oramentria; (ii) na separao dos poderes isto ,
alegava-se que a determinao de atendimento da demanda configuraria uma
interveno indevida do Judicirio na esfera do Poder Executivo; e (iii) no fato de
que, nos casos em que as aes judiciais pediam o reconhecimento do direito difuso
ou coletivo, ou seja, a determinao de que fosse matriculada toda a demanda num
determinado prazo ou ainda que fossem construdas novas unidades de ensino, o
Judicirio tendia a reconhecer alegaes de impossibilidade de conceder a tutela
para pedidos genricos e indeterminados ou ainda pedidos futuros[146].
[146] Marinho, 2009.
109
110
Esse cenrio comea a se modificar a partir de 2005, com as primeiras decises
do STF em favor de Recursos Extraordinrios do Ministrio Pblico, interpostos
contra a jurisprudncia at ento dominante no Tribunal de Justia de So Paulo
(TJSP). Tais decises do STF extrapolam, por seu carter paradigmtico e simblico,
o tema especfico da educao infantil, podendo ser reconhecidas como importantes
precedentes no tratamento judicial dos direitos econmicos, sociais e culturais em
geral. Alm de reconhecer a exigibilidade jurdica imediata do direito educao
infantil, em tais decises o STF declara expressamente que cabe ao Judicirio
determinar que sejam asseguradas vagas a todos os que demandarem, sempre que
comprovada a omisso dos demais poderes. Alm disso, nessas decises o Tribunal
interpretou de forma bastante restritiva a chamada clusula de reserva do possvel
amplamente alegada em aes contra o poder pblico, reconhecendo como nica
possibilidade de adiamento da aplicao do direito educao infantil a hiptese de
comprovao objetiva, por parte do gestor pblico, de que todas as iniciativas ao seu
alcance foram tomadas, com a aplicao do mximo de recursos disponveis. A
discricionariedade administrativa tambm foi minimizada na recente jurisprudncia.
Segundo as mesmas decises, o poder pblico municipal no pode se esquivar da
obrigao de oferta de educao infantil com base em alegaes de
discricionariedade, pois esta no se aplicaria a polticas pblicas definidas como
prioritrias pela prpria Constituio, como o caso das creches e das prescolas.[147] Desde o fim de 2005, o STF j apreciou nove outros casos de demanda por
educao infantil e manteve o mesmo posicionamento. [148]
Como aponta levantamento realizado pela Ao Educativa sobre as aes
coletivas em defesa da educao pblica na cidade de So Paulo, at 2005 no havia
se consolidado uma jurisprudncia hegemnica no TJSP em relao temtica.[149] J
a partir de 2006, no entanto, as decises do TJSP passaram a reconhecer, de forma
[147] Nesse sentido, paradigmtica a deciso do STF no Agravo Regimental em Recurso Extraordinrio n. 410715-5/SP, do Ministrio Pblico
de So Paulo contra o Municpio de Santo Andr, relatado pelo Min. Celso de Mello, Segunda Turma, julgado em 22/11/2005.
[148] RE 463.210-AgR/SP, Rel. Min. Carlos Velloso, Segunda Turma. Julgamento em 06/12/2005, DJ em 03/02/2006. RE 431.916-AgR/SP, Rel.
Min. Seplveda Pertence, Primeira Turma, Julgamento em 25/04/2006, DJ em 19/05/2006. RE 469.819 AgR/SP, Rel.Min. Cezar Peluso,
Segunda Turma, Julgamento em 12/09/2006, DJ em 06/10/2006. RE 465.066 AgR/SP, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Primeira Turma,
Julgamento em 13/12/2006, DJ em 16/02/2007. RE 384.201 AgR/SP, Rel. Min. Marco Aurlio, Primeira Turma, Julgamento em 26/04/2007, DJ
em 03/08/2007. RE 595595 AgR/SC, Rel. Min. Eros Grau, Segunda Turma, Julgamento em 28/04/2009, DJ em 28/05/2009. RE592.937
AgR/SC, Rel. Min. Cesar Peluso, Segunda Turma, Julgamento em 12/05/2009, Publicao em 04/06/2009. AI 592.075 AgR/SP, Rel. Min.
Ricardo Lewandowski, Primeira Turma, Julgamento em 19/05/2009, DJ em 04/06/2009. RE 554.075 AgR/SC, Rel. Min. Crmen Lcia, Primeira
Turma, Julgamento em 30/06/2009, DJ em 20/08/2009.
[149] Esse estudo foi publicado em: GRACIANO, Maringela; MARINHO, Carolina; FERNANDES, Fernanda. As demandas judiciais por
educao na cidade de So Paulo. In: HADDAD, Srgio; GRACIANO, Maringela (Org.). A educao entre os direitos humanos. Campinas :
Autores Associados, 2006. Carolina Marinho, confirmando a diversidade de entendimentos em dissertao de mestrado apresentada em 2009,
identificou 36 aes civis pblicas, propostas pela Promotoria de Justia de Defesa dos Interesses Difusos e Coletivos da Criana e do
Adolescente de So Paulo, que tiveram decises com trnsito em julgado entre os anos de 1996 e 2005: Nas outras 14 aes procedentes em
primeira instncia, o TJSP reformou duas aes (22-1 e 130-4), entendendo que a forma de acesso ao ensino infantil era discricionria ao
administrador pblico. Mas, em outras trs decises (12-5; 73-6 e 379-0), o Tribunal negou provimento aos recursos, confirmando a
procedncia da primeira instncia. Nas outras nove aes, os recursos segunda instncia foram suspensos por um prazo de trs anos, por
conta da celebrao de TAC com a Prefeitura paulistana. Essas aes foram extintas sem julgamento de mrito por perda de objeto, pois a
Prefeitura comprovou ter matriculado as crianas. () Em todas essas decises de acesso ao ensino infantil, alm da grande divergncia
existente entre os diversos julgadores de primeira instncia, o que salta aos olhos que mesmo no TJSP o tema no era pacfico poca das
decises, o que levou aplicao da norma de forma no uniforme. (Marinho, C. M. Justiciabilidade dos Direitos Sociais: Anlise de Julgados
do Direito Educao sob o Enfoque da Capacidade Institucional. Dissertao de Mestrado apresentada na Faculdade de Direito da USP. So
Paulo, 2009, pp. 59-67).
111
bastante uniforme, a procedncia dos pedidos de vagas em instituies de educao

infantil por meio do Judicirio, tornando evidente a influncia das decises do STF
no sentido da uniformizao da jurisprudncia deste Tribunal.[150]
Contexto da educao infantil em So Paulo

Apesar do amplo reconhecimento do direito educao infantil, no s na
legislao nacional e nas normas internacionais, mas tambm na jurisprudncia dos
tribunais inclusive, aps 2006, no Tribunal de Justia de So Paulo a situao do
atendimento no municpio de So Paulo encontra-se, poca de incio de
interveno do movimento e ainda hoje, em uma situao periclitante.
Enquanto a mdia nacional, em 2007, de frequncia escolar na faixa etria de 0
(zero) a 3 (trs) anos no passou de 17,1%, a regio Sudeste apresentou o maior
ndice de crianas atendidas 22,1%, sendo que isoladamente o estado de So Paulo
tinha uma taxa de frequncia em creches de 25%. [151] Enquanto isso, a cidade de So
Paulo apresentava taxa de atendimento em creche inferior de sua regio e estado,
equiparando-se mdia nacional, o que expressava a pouca prioridade atribuda a
essa poltica pblica no municpio.
Em 2001 havia, nas creches diretamente custeadas e organizadas pelo poder
pblico municipal, 23.819 crianas matriculadas, chegando a 27.525 em 2006 e
33.770 em 2007. Somando o atendimento nas demais redes (federal, estadual e,
principalmente, privada), chega-se a 99.270 matrculas em 2006 e 116.331 em 2007.
Mesmo com esse crescimento entre 2006 e 2007, a taxa de frequncia equivalia a
somente 15,52% da populao na faixa etria adequada, estimada em 749.523
crianas.[152]
Levando em conta que o Plano Nacional de Educao (Lei n. 10.172/2001)
estipulou metas, a serem alcanadas em 2006 e 2011, de atendimento de, no mnimo,
30% e 50%, respectivamente, da populao na faixa etria de creches, havia em
2007, no municpio de So Paulo, uma demanda legal no atendida de 108.531
crianas, em relao meta de 2006, e com uma previso de 258.436 crianas nessa
situao, quando considerada a meta a ser alcanada em 2011.
[150] No sentido da garantia judicial de vagas em educao infantil, podem ser destacadas as seguintes decises do TJSP: Apelao Civil n.
124.741-0/6-00, Julgada em 30/01/2006; Apelao Civil n.131.511-0/3-00, Julgada em 30/05/2006; Apelao Civil n. 134.918-0/2-00, Julgada
em 31/07/2006; Apelao Civil n. 134.506-0/2-00, Julgada em 31/07/2006; Agravo de Instrumento n. 131.514.0/7-00, Julgado em 31/07/2006;
Agravo de Instrumento n716.274-5/3-00, Julgado em 07/11/2007; Agravo de Instrumento n 711.901 5/0-00, Julgado em 28/01/2008; Apelao
Civil com Reviso n 684.251-5/2-00, Julgamento em 30/01/2008; Apelao Civil n. 155.042-0/8-00, Julgamento em 03/03/2008; Apelao Civil
com Reviso n 737.349-5/0-00, Julgamento em 04/03/2008; Recurso Ex-Officio n. 149.699-0/6-00, Julgamento em 28/04/2008; Apelao Civil
n. 389.888-5-8, Julgamento em 12/05/2008; Apelao Civil n. 161.842-0/8-00, Julgamento em 26/05/2008; Apelao Civil n. 163.9 955-0/800, Julgamento em 23/06/2008; Apelao Civil n. 389.888-5-8, Julgamento em 11/08/2008; Apelao Civil com Reviso n 738.562-5/9-00,
Julgamento em 11/11/2008; Apelao Civil com Reviso 742.938-5/0-00, Julgamento em 16/02/2009; Apelao Civil n. 169.464-0/0-00,
Julgamento em 16/02/2009; Agravo de Instrumento n. 868.020-5/0-00, Julgamento em 02/03/2009; Recurso Ex-Officio n. 180.787-0/5-00,
Julgamento em 14/09/2009. Para uma anlise da recente jurisprudncia em matria de educao infantil nos tribunais superiores e no TJSP,
consultar: AO EDUCATIVA. Boletim Eletrnico OPA Informao pelo Direito Educao, Ano V, Ed. 51, dezembro/janeiro, 2010; disponvel
em www.acaoeducativa.org/boletins.
[151] Fonte: IBGE/PNAD 2007.
[152] IBGE, Censo Demogrfico 2000 / Estimativa Sempla 2007.
112
Como se pode perceber no grfico abaixo, h uma tendncia de crescimento nas
matrculas a partir de 2006, persistindo, no entanto, a defasagem em relao ao
determinado no PNE. Ressalte-se, ademais, que a queda no nmero de matrculas
observada entre 2005 e 2006 fruto de ajustes na metodologia do Censo, que no
mais permitiu a contabilizao de crianas maiores de 3 anos como matrculas em
creches:
Essa expanso, ocorrida sobretudo a partir de 2006, foi viabilizada pela

ampliao da rede prpria do Municpio Centros de Educao Infantil (CEIs),
administrados de forma direta ou indireta e, principalmente, pelo crescimento
exponencial do nmero de convnios com a iniciativa privada filantrpica,
comunitria ou confessional.[153] A opo por expandir o atendimento com os
convnios vem sendo criticada por diversas organizaes da sociedade civil, assim
como por pesquisadores do campo educacional, especialmente porque h uma
diferena significativa entre as condies qualitativas de funcionamento na rede
conveniada e na rede prpria, o que se reflete na grande diferena de custo por aluno.
Alm disso, a prioridade dos convnios, em detrimento de maiores investimentos
diretos na rede, fragiliza a capacidade de planejamento da administrao local quanto
s regies que devem ser priorizadas.
[153] Atualmente, h 312 Centros de Educao Infantil Diretos, 311 Centros de Educao Infantil Indiretos, 45 Centros de Educao Infantil nos
Centros Educacionais Unificados (CEU) e 695 Creches Particulares Conveniadas, totalizando 1.363 unidades educacionais que oferecem
vagas em creche. Com vagas em pr-escolas, h 461 Escolas Municipais de Educao Infantil EMEI, alm de 45 EMEI funcionando nos
Centros Educacionais Unificados (CEU), totalizando 506 unidades. Informaes coletadas no Portal da Secretaria Municipal de Educao
(http://portalsme.prefeitura.sp.gov.br/default.aspx), referncia de janeiro de 2010.
113
Por isso, como constatariam as organizaes do Ao Educativa em seus

primeiros levanta-mentos, a excluso se agrava justamente nas reas de maior
vulnerabilidade social do municpio, [154] nas quais a taxa de atendimento em creches
gira em torno de 10% a 12%. Outro fator que merece ser destacado que parte das
60.989 vagas em creches criadas entre 2006 e 2009 se deu mediante a injustificvel
reduo de oferta em pr-escola (4 e 5 anos), etapa que sofreu reduo de 18.306
vagas no perodo.[155] Ou seja, parte considervel da recente expanso em creches se
deu por meio de mudanas nos critrios de atendimento das unidades de ensino e no
por expanso real da rede, o que contribuiu para que persista uma grande demanda
no atendida tambm em pr-escolas.[156]
Vale ressaltar ainda, a ttulo de contextualizao, que parte da expanso de vagas
em creches ocorrida aps 2005 se deu aps a assinatura de seguidos Termos de
Ajustamento de Conduta (TAC) entre a administrao e o Ministrio Pblico (MP),
que assim se abstinha de promover novas aes judiciais ou de executar as sentenas
j obtidas desde que o poder pblico criasse 15 mil novas vagas por ano. Em
decorrncia da forma como as vagas foram criadas e da negativa do Municpio em
assumir critrios qualitativos de atendimento da demanda, o TAC no foi assinado
em 2009, ano em que o MP voltou a propor medidas judiciais propriamente ditas.
Assim, foi nesse cenrio de altssima excluso, de pouca ateno da opinio
pblica e de estagnao da atuao do MP paulistano o qual havia desenvolvido
importante papel na j referida mudana de entendimento jurisprudencial que as
organizaes que hoje compem o Movimento Creche para Todos formularam suas
primeiras estratgias de litigncia. Tratava-se, num primeiro momento, de dar
visibilidade social questo da demanda no atendida, aproveitando-se do
calendrio eleitoral com o objetivo de elevar a educao infantil condio de pauta
prioritria das campanhas. Por outro lado, era importante romper o represamento
das demandas por parte do MP, tanto porque as organizaes entendiam que as
metas estabelecidas no TAC estavam abaixo da capacidade oramentria e
operacional do Municpio, como porque o Creche para Todos se constituiria a partir
da mobilizao de atores locais junto s regies de mais alta vulnerabilidade social,
que cadastrariam as crianas excludas e levariam a demanda diretamente ao
Judicirio.
[154] Informaes regionalizadas constantes no Sistema de Diagnstico da Situao da Criana e do Adolescente na Cidade de So Paulo:
http://www.criancaeadolescente2007.com.br/modulo/consultas.php, consultado em 22/10/2009.
[155] Em 2006 foram registradas 285.444 matrculas em pr-escolas no municpio de So Paulo, ao passo que em 2009 foram registradas
267.138 matrculas na mesma etapa (Fonte: Censo Escolar INEP/MEC).
[156] Segundo informaes oficiais, em setembro de 2009 a demanda no atendida em pr-escolas era de 36.124 crianas (Fonte: Portal
SME). No entanto, a demanda no atendida em pr-escolas vem sendo subdimensionada pela carga horria reduzida de atendimento das
unidades de ensino. Por volta de 210 mil crianas estudam em pr-escolas que funcionam em 3 (trs) turnos dirios de menos de 4 horas, sendo
comum, nesta etapa, a persistncia do popularmente chamado turno da fome, que funciona entre 11h e 15h. Caso tais escolas funcionassem
em dois turnos dirios (matutino e vespertino), como recomendado, mais de 70 mil crianas se somariam demanda oficialmente no
atendida por ausncia de vagas.
114
Acesso informao pblica sobre a demanda como
estratgia de exigibilidade do direito educao infantil
O Movimento Creche para Todos tem como objetivo fortalecer a possibilidade
de controle social das iniciativas pblicas no campo da educao infantil, tendo em
vista (i) a ampliao do nmero de vagas pblicas, (ii) a priorizao do atendimento
nas reas de maior vulnerabilidade social, (iii) a melhoria da qualidade do
atendimento e, por fim, (iv) a garantia do sistema de informaes sobre o plano de
expanso de vagas e as condies de oferta desta etapa educacional. No caso da
educao infantil, etapa no compulsria do direito educao, essencial a
manifestao de vontade por parte de pais e responsveis, sendo igualmente
necessria e estratgica do ponto de vista da presso social a existncia de sistemas
pblicos de registro da demanda razo por que essa reivindicao passou a ser
prioritria.
Alm dessa caracterstica peculiar do direito educao infantil, sabia-se que
em 2008 ocorreriam eleies municipais, momento em que o debate pblico sobre os
temas da cidade tendem a ganhar relevncia. Nesse sentido, para conseguir um
compromisso pblico do governo seguinte (2009-2012) quanto ampliao do
nmero de vagas e trazer o tema tona, era preciso agir estrategicamente para
colocar o debate na pauta.
O Creche para Todos contava com um trunfo poltico ainda no utilizado. O
Centro de Direitos Humanos e Educao Popular (CDHEP), uma das organizaes
que o coordena, havia participado da mobilizao para a aprovao da Lei Municipal
n. 14.127, de 5 de janeiro de 2006, na qual est estipulada a obrigao da Secretaria
Municipal de Educao de divulgar os dados de matrcula e de demanda por
educao na cidade de So Paulo.
A Lei estabelece a criao do Art. 1 (...) Programa de Informao sobre
demanda por acesso e permanncia de crianas, jovens e adultos nas unidades
educacionais integrantes do sistema pblico de ensino (...)., que consiste Art.2
(...) I - no cadastramento a ser feito pelas EMEIs, EMFs, CEIs e creches conveniadas
dos pleiteantes matrcula e de todos matriculados; II - na criao de um programa
eletrnico que centralize as informaes obtidas no cadastramento sobre as
demandas por acesso ao sistema da rede pblica de ensino municipal e sobre as
matrculas, de modo a evitar a duplicidade de matrcula, e garantir a efetivao da
matrcula em uma das unidades educacionais que mais atenda s necessidades da
famlia.
Com esse programa, todas as unidades educacionais pblicas ou conveniadas do
Municpio passariam a ser responsveis pelo levantamento da demanda educacional
na cidade, ou seja, ao procurar vaga em creches, pr-escolas ou escolas, as crianas e
os adolescentes deveriam ser atendidos; no havendo vaga disponvel, deveriam,
segundo a Lei, ser cadastrados para atendimento em outra unidade, recebendo

contraprova de que foram includos no Programa. Com o cadastramento, no caso do
Municpio, este reconhece o dever jurdico de atuar imediatamente no sentido de
expandir sua rede na escala necessria para atender a todos.
Alm do dever de cadastrar e de criar programa eletrnico, a Lei Municipal n
14.127/2006 estabelece o dever de tornar pblicas as informaes obtidas e
sistematizadas por regies especficas, possibilitando assim a participao e o
controle social da comunidade, nos seguintes termos: Art. 4 (...) Pargrafo nico. A
Secretaria Municipal de Educao dever disponibilizar no seu portal da Internet
relatrios trimestrais com os dados estatsticos organizados por Distrito.
Na nica vez em que os dados sobre a matrcula e a demanda por educao
infantil haviam sido publicados pela administrao municipal at ento, causaram
um grande impacto na opinio pblica,[157] sendo, por isso, estratgico exigir que
fossem atualizados. Em junho de 2007, os demandantes por vagas em creches eram
87.851 (0 a 3 anos), nmero bastante significativo, principalmente quando
comparado s 78.474 crianas atendidas na mesma etapa e faixa etria pela rede
municipal, segundo as mesmas informaes. Havia, assim, em junho de 2007, mais
crianas que oficialmente demandavam vagas ao Municpio do que crianas
efetivamente atendidas por sua rede.
Se o objetivo era intervir no debate poltico que ocorreria nas eleies de 2008 e
colocar a educao infantil como pauta educacional prioritria dos prximos anos na
cidade, uma boa estratgia seria obter os dados devidos por lei, pois eles deixavam
evidente um dos mais graves problemas dessa etapa educacional: a enorme
quantidade de crianas no atendidas e o dficit estrutural de vagas. Ora, se h uma
lei que determina a publicao de informaes educacionais e ela reiteradamente
descumprida, apesar dos pedidos administrativos formulados nesse sentido
(peties administrativas foram encaminhadas ao Secretrio Municipal), o recurso
via judicial para o cumprimento do dispositivo da lei pareceu uma boa estratgia.
Assim, sucessivamente foram propostos dois mandados de segurana contra o
Secretrio Municipal de Educao requerendo o cumprimento da Lei n.
14.127/2006 e, portanto, a disponibilizao pblica das informaes sobre a
demanda por educao infantil no municpio. O primeiro mandado de segurana,
impetrado em 06 de junho de 2008, teve um efeito poltico quase imediato:
incentivou a publicao dos dados referentes oferta e demanda no atendida por
educao infantil uma semana mais tarde (13/06/2008). Esse resultado, porm, no
foi estritamente/propriamente judicial, j que no houve deciso liminar que
impulsionasse a publicao. Nesse caso, a divulgao da medida judicial pela
assessoria de imprensa da Ao Educativa levou um rgo de mdia a pedir um
posicionamento pblico do Secretrio Municipal de Educao a respeito do
[157] Como exemplo, a matria publicada no Jornal Agora, de 25/11/2007: Dficit em pr-escola da capital de 48 mil vagas.
115
116
descumprimento da Lei, fazendo com que este determinasse a publicao quase que
imediata das informaes. Assim, neste primeiro caso, o resultado foi alcanado ao
se associar, na estratgia de litigncia, a funo simblica do Judicirio utilizao
ttica da mdia. Do ponto de vista estritamente processual, o mandado de segurana
foi julgado improcedente pela perda de objeto, j que na data do julgamento os dados
j haviam sido divulgados.[158]
O efeito poltico esperado foi imediato. A partir da publicao dos dados,
potencializados pela controvrsia pblica que envolveu a ao[1], diferentes
reportagens foram publicadas na grande mdia, visibilizando o fato de faltarem
oficialmente 146.834 vagas na educao infantil e abrindo espao para as crticas
das organizaes s polticas pblicas municipais. Ao tempo que os candidatos
passaram a ser questionados sobre suas propostas para resolver a questo, o
Movimento passou a cobrar a formulao de um plano pblico de expanso de vagas
que fosse capaz de atender no somente a demanda oficial, mas aquela determinada
pelo PNE. [160]
O segundo mandado de segurana foi proposto em 13 de outubro de 2008, em
razo da no publicao de dados atualizados referentes ao 3 trimestre daquele ano.
Mesmo no produzindo o mesmo efeito poltico da primeira ao, este teve a funo
de reafirmar a posio de controle social do Movimento, Reforando sua pauta de
reivindicao em torno do aprimoramento das informaes pblicas. Essa posio
levou reforma da pgina eletrnica da Secretaria Municipal de Educao, que
passou a disponibilizar informaes detalhadas sobre cada uma das unidades da rede
de ensino, a quantidade de crianas matriculadas, a modalidade de atendimento e
seus respectivos oramentos.[161]
Mais uma vez, no entanto, do ponto de vista estritamente processual, o mandado
de segurana no prosperou. Tambm neste caso o pedido liminar no foi deferido,
sendo posteriormente sentenciada a extino do processo sem julgamento do mrito,
por esgotamento do objeto, uma vez que os dados vieram a ser posteriormente
publicados. Tanto no despacho que indeferiu o pedido liminar sem oitiva da parte
contrria como na sentena proferida em abril de 2009, o juiz da causa chegou a
questionar a legitimidade jurdica das associaes autoras para pleitear informaes
[158] Contra a deciso que reconhecia a perda de objeto da ao e assim no condenava o ru (Municpio) em custas processuais, a Ao
Educativa e as demais organizaes autoras ingressaram, em 14/01/2009, com recurso de Apelao, alegando que a publicao dos dados
aps a propositura do mandado de segurana implicava o reconhecimento tcito dos pedidos e no a perda de objeto. Apelao com Reviso
(Proc. n. 875.392.5/2-00) em curso no Tribunal de Justia de So Paulo, Rel. Des. Antnio Celso Aguilar Cortez.
[159] A Secretaria Municipal de Educao publicou uma nota oficial na qual reclamava da opo pela via judicial in Comunicado Oficial da
Secretaria Municipal de Educao. Como resposta, o Movimento Creche para Todos publicou a Nota pblica de esclarecimento ao Movimento
Nossa So Paulo sobre o comunicado da Secretaria Municipal de Educao, ambos disponveis em:
http://www.nossasaopaulo.org.br/portal/node/775, consultados em 13 de outubro de 2009.
[160] Nesse sentido, foram colecionadas as seguintes matrias jornalsticas: Em So Paulo, faltam 146.834 vagas na educao infantil,
segundo a prefeitura, UOL em 14/06/2008; Por 9 meses, Prefeitura de SP escondeu dficit de vagas recorde, UOL em 14/06/2008; Creche
atende 15,5% das crianas, no JT de 18/06/2008; 93 mil crianas aguardam vagas em creches de SP, na Folha de SP de 23/06/2008; Em
So Paulo, dficit de vaga em creche salta 49%, no JT de 25/07/2008 ; 110 mil crianas aguardam vagas em creches municipais, no JT de
25/07/2008.
[161] Nesse sentido, consultar: http://portalsme.prefeitura.sp.gov.br/default.aspx.
117
de interesse pblico, confundindo a legitimidade decorrente do direito prprio das

associaes de ver seus pedidos de publicidade acatados com o instituto da
representao processual, em que entidades agem em nome de terceiros, como o
caso dos mandados de segurana propostos por sindicatos em defesa de seus
filiados.[162] Alm de confundir tais aspectos, o juiz da causa demonstrou
desconhecimento a respeito da natureza jurdica das organizaes nogovernamentais, o que ademais denota tanto a necessidade de se aprimorarem os
mecanismos processuais voltados advocacia de interesse pblico, como a urgncia
de um trabalho pedaggico que aproxime o Judicirio desse novo universo de
titularidades jurdicas representado pela litigncia movida por ONGs. Como
efetivamente poca da sentena as informaes pleiteadas no referido mandado de
segurana j haviam sido publicadas, apesar da evidente carncia de fundamentos da
deciso, as organizaes do Movimento no viram utilidade em apresentar recurso
de apelao.
Desde ento, a publicao trimestral de dados atualizados sobre a demanda
escolar no atendida reaquece o debate na mdia, impedindo que o tema volte a cair
no esquecimento em que se encontrava e abrindo espaos para que as organizaes
da sociedade civil questionem tanto os mtodos de contabilizao da demanda como
as irregularidades no atendimento. [163]
Do ponto de vista da estratgia jurdica adotada, interessante perceber que a
defesa do direito de acesso informao pblica (assim como do direito
participao) pode ser uma ferramenta essencial na justiciabilidade do prprio
direito educao. Com efeito, no exerccio do controle social de polticas pblicas,
a ausncia ou precariedade de informaes pblicas uma constante, podendo este
fator ser estrategicamente catalisado para dar visibilidade violao de fundo que se
quer enfrentar. Em apoio a essa estratgia de justiciabilidade reflexa, est a
[162] Decido. Como j antes afirmado, mesmo considerando toda a documentao juntada, por primeiro o que se tem a questionvel
legitimao dos Impetrantes posto que, tambm como se sabe, as organizaes no governamentais, tambm conhecidas pelo acrnimo
ONG, so entes do terceiro setor da sociedade civil, com finalidades pblicas, de interesse social e sem fins lucrativos, que desenvolvem aes
em diferentes reas de forma autnoma e com administrao prpria (Lei 9637/1998) sendo que a Lei 9790/1999 criou as Organizaes da
Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP) de atuao complementar ao estatal, de carter excepcional de modo que, estas
organizaes podem complementar o trabalho do Estado, realizando aes onde ele no consegue chegar, podendo receber financiamentos e
doaes do mesmo, e tambm de entidades privadas, para tal fim. A ONG no tem jurdica a teor do Cdigo Civil (artigo 44, I e III) uma vez que
compem o chamado 'Terceiro Setor', as Associaes (CC artigo 53), Fundaes (CC artigo 62), pelo que e sendo a ONG uma entidade sem fins
lucrativos e com objetivo definido em seu estatuto como de natureza poltica social, falece a ela legitimao para atuar como parte ativa em ao
judicial, sendo nesse sentido, alis, a regra do artigo 2 da Lei 9790/1999. E isso ainda se observado o artigo 199 pargrafo 1 da CF que permite
o estabelecimento de parceria e cooperao, por convnio ou contrato, entre entes pblicos e privados, desde que observadas as
determinaes da Lei 8666/93, por conta da regra do artigo 37, XXI, da CF, e at porque, no podem as ONGs serem consideradas como
mecanismos de terceirizao ou privatizao da atividade estatal, uma vez que no pacto, como no caso, no existe transferncia do patrimnio
pblico, no ter esse ente finalidade lucrativa e ser o ente estatal co-responsvel na prestao do servio, operando este simples cesso de
material e recursos financeiros, inclusive por eventuais obrigaes previdencirias (vide Lei 8212/91). Trecho da Sentena que extinguiu o
processo sem julgamento do mrito. Proc. n. .08.607730-1, que tramitou junto 10. Vara da Fazenda Pblica.
[163] Nesse sentido, outras matrias jornalsticas podem ser citadas: Kassab investe em creche que no tem professor formado, na Folha de
SP de 24/09/2008; Creches tero mais 4 mil vagas, no Estado de SP de 02/09/2008; Fila nas creches? Lista s aps a eleio, no JT de
09/10/2008; No h vagas para Crianas, no Dirio de So Paulo de 21/10/2008; Creches dominam as perguntas (audincia sobre
oramento na Cmara), no JT de 30/10/2008; Justia obriga Prefeito a publicar fila por creche, no JT de 26/11/2008; Prefeitura no divulga
dficit em creche, no JT de 16/01/2009.
118
possibilidade de utilizar, em tais casos, aes cautelares preparatrias (de exibio
de documentos, por exemplo) e, principalmente, como no caso apresentado,
mandados de segurana, cujos ritos e prazos costumam ser relativamente cleres,
quando comparados s aes civis pblicas. Como ficou demonstrado, alm da
utilizao estratgica do aparato processual, em algumas situaes imprescindvel
que a prpria propositura das aes se constitua como um fato poltico, capaz de dar
ampla visibilidade questo em discusso, de abrir canais de ampliao das
articulaes e de constranger o agente violador dos direitos humanos. Em tais casos,
o efeito simblico do recurso ao Judicirio pode ser mais efetivo que os resultados
processuais em sentido estrito.
Rompendo o cerco: Aes Civis Pblicas pela

ampliao de vagas com qualidade na educao infantil
Se verdade que o Movimento Creche para Todos, assessorado pela Ao
Educativa, conseguira aumentar a visibilidade da excluso educacional na Capital,
isso no significava necessariamente que polticas pblicas mais amplas e
inclusivas, no sentido de ampliar as unidades pblicas de educao infantil,
passariam a ser adotadas. A adoo de tais polticas pressupunha, por um lado, a
existncia e execuo de um plano pblico de expanso e qualificao da rede,
compatvel com a mxima aplicao de recursos pelo Estado; e, por outro lado, o
fortalecimento da presso social direta, em forma de demanda popular organizada e
com acesso ao sistema de justia. Sobre este ltimo ponto, importante destacar que
havia um Termo de Ajuste de Conduta (TAC) que impedia a atuao judicial do
Ministrio Pblico.
Como j foi dito, alm de sua atuao geral no acompanhamento e controle
social de polticas pblicas, o Creche para Todos se constituiria a partir de
mobilizaes de atores locais junto s regies de mais alta vulnerabilidade social, os
quais passariam a cadastrar as crianas excludas e a reivindicar seu atendimento.
Essa prtica de cadastrar diretamente as crianas em um sistema prprio tinha por
objetivo inicial ampliar o conhecimento das articulaes locais sobre a real
dimenso da excluso infantil, num contexto de sonegao reiterada de dados pela
administrao local, servindo posteriormente de base para a propositura de Aes
Civis Pblicas.
Ao mesmo tempo em que eram efetuados os cadastros, reconheciam-se os
limites da judicializao dos pedidos nominais de vagas, em uma perspectiva
meramente individualizada. Era preciso incidir na poltica pblica, pressionando o
poder pblico a formular um plano de expanso de sua rede, a construir unidades de
educao infantil, a realizar concursos pblicos para provimento de cargos de
professores, coordenadores, assistentes, a garantir os insumos necessrios ao
119
funcionamento das unidades etc. Enfim, era preciso promover aes a fim de garantir
novas unidades educacionais e, com elas, novas vagas capazes de atender com
qualidade as crianas cujos direitos eram violados. No entanto, tais pretenses
esbarrariam necessariamente em posies jurisprudenciais hegemnicas do
Judicirio a respeito dos limites de sua interveno em temas de polticas pblicas e
oramento. No caso das demandas sobre educao infantil, o entendimento recente
do TJSP (ver Tpico II, acima) vai no sentido de reconhecer a exigibilidade jurdica
de vagas na rede pblica, desde que especificadas as crianas a serem beneficiadas.
Demandas jurdicas que tomam como objeto efetivamente direitos coletivos e
difusos, ou seja, que buscam a proteo jurdica de um conjunto de crianas em
determinada circunscrio, ou ainda a determinao de ampliao da rede escolar,
tendem a ser rejeitadas.
Nesse contexto, seria preciso desenvolver uma estratgia que ao mesmo tempo
assegurasse o direito das crianas cadastradas e possibilitasse a discusso das formas
de tutela coletiva dos direitos educacionais. As demandas judiciais
individualizadas, mesmo que representem a garantia do direito de determinadas
crianas listadas nas aes (em detrimento de outras, que eventualmente no
recorram ao Judicirio), tendem a no impactar nas polticas pblicas de modo
efetivo.
Por isso, com base nos primeiros cadastramentos realizados em algumas reas
da Zona Sul da cidade, propusemos duas aes civis pblicas. Na primeira delas, que
tramita na Vara da Infncia e da Juventude do Frum de Santo Amaro, requeremos
que (i) fossem construdas unidades de educao infantil (creches e pr-escolas) em
nmero suficiente para atender, nas proximidades de suas residncias, as crianas
inseridas no cadastro do movimento ;[164] (ii) que a municipalidade fosse compelida
judicialmente a apresentar plano de ampliao de vagas e de construo de unidades
de educao infantil (creches e pr-escolas) em So Paulo, plano capaz de atender
toda a demanda oficialmente cadastrada, bem como atingir os patamares mnimos
estabelecidos pelo Plano Nacional da Educao (Lei n 10.172/2001), a serem
alcanados at 2011; (iii) que o Poder Judicirio acompanhasse a execuo do plano
de expanso formulado pela prpria municipalidade, formulando-se, assim, uma
obrigao de fazer consistente na ampliao de vagas e construo de unidades de
educao infantil (creches e pr-escolas) em So Paulo, nos termos do plano
formulado pelo prprio Municpio segundo os parmetros legais.[165]
Essa Ao Civil Pblica, proposta no dia 04 de setembro de 2008, teve seus
pedidos sumariamente negados sob o argumento de impossibilidade jurdica do
[164] No momento da proposio da Ao Civil Pblica, eram 736 (setecentas e trinta e seis) crianas cadastradas e ainda no atendidas.
[165] Ao Civil Pblica proposta junto Vara da Infncia e da Juventude do Frum Regional de Santo Amaro So Paulo, Proc n.
002.08.150735-6.
120
pedido, pois, no entendimento da juza da causa, ao Judicirio no caberia imputar
obrigao de fazer referente apresentao de plano de expanso e construo de
unidades. Para a juza, os pedidos violavam a separao de poderes, sendo uma
intromisso indevida do Judicirio na esfera de discricionariedade administrativa. O
Judicirio, segundo a sentena extintiva, no poderia invadir o mbito de
discricionariedade atribuda ao Poder Executivo na formulao e execuo de suas
polticas pblicas.
Em recurso de apelao junto ao TJSP, no entanto, os autores conseguiram
reverter essa primeira deciso, reconhecendo o Tribunal que tais pedidos no
poderiam ser sumariamente considerados como juridicamente impossveis, pois tal
concluso somente decorreria da anlise de mrito da Ao, com a apresentao de
argumentos e provas pelas partes que eventualmente comprovassem tal
impossibilidade.[166] Aps julgamento de embargos propostos pelo Municpio, foi
determinada a devoluo do processo primeira instncia, onde os pedidos devero
ser analisados.
Enquanto essa primeira ao foi proposta com o propsito de incidir na
jurisprudncia dominante sobre as formas de tutela coletiva de direitos educacionais
o que comeou a ser feito com o Acrdo do TJSP acima mencionado , seu
indeferimento preliminar exigiu a propositura de uma segunda Ao Civil Pblica,
colocada em 29 de outubro de 2008, requerendo especificamente a matrcula de
1.030 (mil e trinta) crianas listadas pelo Movimento em unidades de educao
infantil prximas s suas residncias, dentre as quais estavam aquelas demandas j
veiculadas na primeira ao proposta.
A liminar foi concedida em 7 de novembro de 2008, determinando que as
crianas fossem matriculadas at o incio do ano letivo de 2009. Na liminar, a juza
decidiu favoravelmente matrcula das crianas identificadas pelo movimento, no
prazo de 90 (noventa) dias, sob pena de multa diria de R$2.000,00 pelo
descumprimento da determinao. Em 20 de julho de 2009, aps pedido de
julgamento antecipado por parte dos autores, a liminar foi confirmada em sentena, e
a deciso apenas no deferiu o pedido de arbitramento de indenizao por danos
morais difusos, correspondentes ao perodo em que as crianas ficaram excludas das
unidades de ensino[167].
A Prefeitura, por sua vez, recorreu tanto da liminar, em Agravo de Instrumento
rejeitado pelo Tribunal[168], como apelou contra a sentena recurso recebido apenas
em efeito devolutivo, o que torna vlida a sentena de primeiro grau at seu
julgamento definitivo. Na fundamentao da sua Apelao, a Prefeitura relata os
[166] Acrdo publicado em 14 de agosto de 2009, nos autos da Apelao Cvel n .158.0/3, Rel. Des. Martins Pinto.
[167] Ao Civil Pblica proposta junto Vara da Infncia e da Juventude do Frum Regional de Santo Amaro So Paulo, Proc. n.
002.08.60075-8.
[168] Agravo de Instrumento processado junto Cmara Especial do TJSP, Rel. Desa. Maria Olivia Alves, Proc. n 174.783.0/8-00, julgado
improcedente em 5 de outubro de 2009.
121
esforos que vem empreendendo para cumprir a deciso judicial. Entre as medidas
adotadas, reconhece o aumento do nmero de crianas por educador e por sala nas
unidades de educao infantil, o que desrespeita diretrizes quanto qualidade do
ensino.
Ao formular a estratgia da primeira ACP proposta, partiu-se da premissa que a
simples demanda judicial por vagas, descolada de pedido de ampliao da rede,
poderia ocasionar queda na qualidade das unidades de ensino atingidas pela deciso,
j que a administrao poderia se valer da superlotao de salas j instaladas sob o
argumento de cumprir a deciso judicial. Pediu-se, assim, na ocasio, o incio da
construo de novas unidades e um plano de expanso que, com suas metas
alcanadas, seria capaz de atender toda a demanda oficialmente cadastrada naquela
regio.
J na execuo das decises obtidas na segunda ACP, estava comprovado e
documentado esse artifcio, o que veio reforar nossa idia inicial quanto
inadequao dos limites tutela coletiva (auto)impostos pela cultura judicial
predominante. No caso, a prpria documentao juntada pela municipalidade em
suas contestaes e recursos contra as medidas que reconhecem o direito educao
infantil demonstram a necessidade de qualificar tanto as demandas como as
decises, no sentido de que o sistema de justia venha a acompanhar e indicar como
deve ser garantido o direito.
Nos perodos seguintes, com a no renovao do TAC entre o Municpio e o
Ministrio Pblico, as novas demandas oriundas de cadastros realizados pelo
Creche para Todos passaram a ser encaminhadas a este rgo, com o qual foi
aprofundada a relao de cooperao diante da nova postura. Como chegou a ser
relatado em reunio entre os representantes do Movimento Creche para Todos e a
Promotoria dos Interesses Difusos e Coletivos da Infncia e Juventude da Capital, as
aes judiciais propostas diretamente pela sociedade civil, assim como as crticas
pblicas forma como a administrao vinha ampliando as vagas disponveis,
influenciaram a deciso do MP de elevar as condies para assinatura de um novo
TAC, que por sua vez no foram aceitas pela municipalidade.
Essa mudana de cenrio permitiu s organizaes do Movimento passar a
acompanhar as questes referentes qualidade do ensino, com destaque para a
poltica deliberada de reduo da carga horria de atendimento infantil uma das
estratgias de ampliao de matrculas com reduo da qualidade. Nesse sentido,
vrios procedimentos administrativos esto sendo instrudos, com o requerimento de
informaes e a preparao de verificaes in loco.[169].
[169] Ao final de 2009, foi proposta uma Ao Civil Pblica junto ao Frum Regional de Pinheiros contra a transferncia compulsria e de
crianas com idade de 3 (trs) anos de creches para pr-escolas, sendo que at o momento do fechamento deste texto o pedido liminar no
havia sido apreciado. Para acompanhar novas iniciativas nesse campo, consulte: www.acaoeducativa.org ou www.crecheparatodos.org.br.
122
Concluso
Em qualquer levantamento que se faa das aes coletivas propostas em defesa
do direito educao, o grande promotor de tais iniciativas o Ministrio Pblico
MP[170], sendo minoritria a atuao ativa e permanente de outros sujeitos. H
indcios de que o fortalecimento das atribuies constitucionais do MP e a
incorporao de estruturas institucionais reivindicadas pela sociedade, sobretudo
com a organizao de promotorias especializadas em direitos difusos e coletivos de
crianas e adolescentes, do consumidor, do meio ambiente, de povos indgenas, e,
mais recentemente, na defesa da educao[171], acabaram por inibir uma tendncia de
crescimento do ativismo judicial por parte da sociedade civil. Esta, medida que
canais institucionais eram criados e testados, passou a encaminhar as demandas ao
MP, abstendo-se de agir diretamente.
Com o caso acima relatado, no entanto, demonstra-se como, mesmo nesse
cenrio, continua a ser relevante a litigncia direta por organizaes da sociedade
civil. Se em perodos anteriores a litigncia em direitos econmicos, sociais e
culturais era em si inovadora, dada a novidade de tal abordagem e a inexistncia de
canais institucionais de defesa, hoje essa litigncia requer estratgias bem
construdas em direo a determinados objetivos. Foi essa a orientao adotada pela
Ao Educativa junto ao Movimento Creche para Todos, com a qual registramos
alguns sucessos em relao aos objetivos traados: publicidade da demanda oficial,
avanos na transparncia governamental da poltica educacional, elevao e
qualificao do debate pblico, presso social por apresentao de um plano oficial
de ampliao e qualificao da rede de ensino e incidncia sobre a postura do
Ministrio Pblico, com possibilidade ainda de vir a incidir na jurisprudncia do
Tribunal local.
[170] Nesse sentido, pode ser citado o estudo realizado pela ONG Ao Educativa em relao s aes coletivas em defesa do direito
educao na cidade de So Paulo, publicado em: GRACIANO, Maringela; MARINHO, Carolina; FERNANDES, Fernanda. As demandas
judiciais por educao na cidade de So Paulo. In: HADDAD, Srgio; GRACIANO, Maringela (Org.). A educao entre os direitos humanos.
Campinas: Autores Associados, 2006. Para um panorama geral da atuao do Ministrio Pblico na educao, consultar: DE CASTILHO, Ela
Wiecko Volkmer. Direito Educao e o Ministrio Pblico. In: Ao Educativa. Boletim OPA Informao pelo Direito Educao, Ano III, n.
32, janeiro de 2007. MARTINES JUNIOR, Eduardo. Educao, Cidadania e Ministrio Pblico: o art. 205 da Constituio e sua abrangncia.
446 f. Tese (Doutorado em Direito). So Paulo : PUC/SP, 2006. E ainda: OLIVEIRA, Romualdo Portela de. O direito educao na Constituio
Federal e seu restabelecimento pelo sistema de justia. Revista Brasileira de Educao, n. 11, pp. 61-74, maio/ago., 1999. SILVEIRA, Adriana
Dragone. A exigibilidade do direito educao bsica pelo Sistema de Justia: uma anlise da produo brasileira do conhecimento. Rev.
Brasileira de Poltica e Avaliao da Educao, v.24, n.3, pp. 537-555, set./dez., 2008.
[171] A Lei Complementar n. 59, de 14 de julho de 2006, que altera o Cdigo do Ministrio Pblico do Cear, criou quatro promotorias de justia
de defesa da educao, vinculadas s promotorias cveis, com as seguintes atribuies: a) fiscalizar a gesto poltica de educao do Estado e
do Municpio, promovendo as medidas administrativas e judiciais tendentes a garantir a universalizao do ensino, de acordo com as diretrizes
e bases da educao nacional; b) promover, conjunta ou separadamente, com o rgo de execuo correspondente, medidas para a proteo e
garantia dos direitos do portador de necessidades especiais educao; c) promover, conjunta ou separadamente, com o rgo de execuo
correspondente, medidas judiciais e extrajudiciais para a implementao do Estatuto da Criana e do Adolescente no que diz respeito ao direito
fundamental educao; d) promover medidas objetivando o combate evaso escolar, bem como incluso de crianas e adolescentes no
sistema educacional pblico; e) fiscalizar a correta aplicao dos recursos oramentrios e contribuies sociais destinados rea
educacional, promovendo as medidas judiciais, inclusive as referentes improbidade administrativa, bem como medidas no mbito
administrativo e extrajudiciais cabveis. (nova redao do art.36, 2, III, da Lei 10.675/1982).
Tais vitrias, no entanto, devem ser minimizadas frente aos enormes desafios
concretos que persistem. Mesmo as normas jurdicas, as polticas pblicas e as
decises judiciais mais avanadas esto longe de dar resposta ao desafio de
construo de um sistema educacional pblico efetivamente justo, capaz de
assegurar igualdade de oportunidades de ensino e aprendizagem, ou seja, de
enfrentar as profundas e injustas desigualdades (econmicas, tnico-raciais, de
gnero, de orientao sexual, de origem regional etc.) que estruturam a sociedade
brasileira.
De fato, desde o incio das aes do Creche para Todos at hoje, a situao
concreta da educao infantil no avanou muito, sendo possvel identificar
retrocessos na qualidade da oferta. Mesmo havendo alguma ampliao da
disponibilidade de vagas (ver Tpico III, acima), a prpria Secretaria Municipal de
Educao registrava, em setembro de 2009, uma demanda oficial no atendida de
95.449 crianas de at 3 anos. No caso da pr-escola tambm h grande excluso,
mesmo que em menor escala, como comprova a demanda oficial reconhecida pelo
prprio Municpio 36.124 crianas excludas (Fonte: Portal da SME, Demanda
Escolar). Ao mesmo tempo, h tambm nessa faixa etria de 0 a 6 anos incompletos
um importante contingente populacional espera de atendimento sequer cadastrado
oficialmente, seja por no dispor da documentao e dos pr-requisitos exigidos pela
municipalidade, seja porque, sabendo que no ser atendida, simplesmente no v
utilidade em procurar uma unidade de ensino oficial.
Para que de fato se atinja o atendimento da demanda no municpio de So Paulo
ao menos aquele estipulado pelo PNE (50% em creches at 2011), ou ainda a
demanda oficialmente registrada faz-se necessria uma mudana estrutural do
padro de financiamento da poltica pblica educacional, envolvendo diferentes
esferas de governo. Nesse sentido, tanto os esforos empreendidos at o momento
pela administrao municipal como a poltica federal de subvalorizao da educao
infantil no FUNDEB mostram-se insuficientes para reverter o quadro de ampla
violao desse direito educacional.
Nesse contexto, o Movimento Creche para Todos, com a participao e
assessoria da Ao Educativa, pretende manter suas aes de mobilizao junto s
comunidades que sofrem diretamente com a falta de vagas e a precarizao do
atendimento, incidindo junto aos poderes do Estado em suas diferentes esferas, e
articulando a propositura de aes, na medida do possvel, com os rgos de defesa.
Em relao especificamente ao Judicirio, a litigncia futura precisar (i) qualificar o
debate sobre as possibilidades e, principalmente, as formas adequadas de tutela em
direitos humanos econmicos, sociais e culturais; (ii) ampliar a quantidade e a
123
124
qualidade das aes que versem sobre dimenses qualitativas do direito educao;
e (iii) aprofundar o tema do controle judicial do oramento pblico, dando sequncia
estratgia j iniciada nas aes civis pblicas acima relatadas, nas quais se
comprovava que o Municpio dispunha de recursos vinculados educao e no
aplicados nos respectivos exerccios fiscais. Uma ao que vise a implementao do
direito educao infantil deve no s apontar a violao do direito mas escancarar
para o pblico e para o Judicirio destinaes oramentrias previstas e no
executadas; baixa dotao para expanso da rede; distores em relao s
prioridades almejadas. O debate sobre o oramento e suas prioridades contribui para
a anlise das reais possibilidades de realizao de polticas pblicas educacionais,
alm de reforar a competncia do Judicirio para vincular aes do Poder
Executivo. por meio de uma fundamentao consistente em relao viabilidade
oramentria dos pedidos formulados que so esvaziadas as tentativas de defesa
fundadas na ideia de reserva do possvel.
Alm disso, a litigncia em defesa da educao infantil coloca em destaque um
aspecto por vezes esquecido dessa etapa educacional: ser um direito. O fundamento
jurdico e o reconhecimento institucional da reivindicao popular reforam seu
carter de direito, em contraposio noo de privilgio, de ddiva, que pode ser
conferida s aes que vinculam a garantia do direito a benesses conseguidas por
influncia pessoal. O direito para todos, e no discrimina em funo de afinidades
pessoais, preferncias polticas, caractersticas idiossincrticas etc. O direito
republicano, deslegitima desigualdades pessoais para tratamento diferenciado,
levando em conta, no mximo, a maior habilidade para aes de cidadania[172] como
critrio de atendimento. A difuso da noo de que a educao um direito que deve
ser garantido a todos um benefcio reflexo do reconhecimento judicial das
demandas populares e da adoo de estratgias judiciais na luta por implementao
de direitos sociais. importante destacar tambm que o Judicirio possui em nossa
sociedade fora poltica e simblica, capaz de influenciar e de dar visibilidade a
omisses dos demais poderes, influenciando ainda os meios de comunicao social
(jornais, revistas, rdios etc.).
Por fim e mais importante, entende-se que compe a funo institucional do
Judicirio o controle do Poder Executivo e Legislativo nas iniciativas que tenham por
objetivo a realizao de direitos sociais. Acredita-se ser um prejuzo para a realizao
e implementao dos direitos sociais como um todo ter um Judicirio que no se
considera capaz de avaliar e cobrar aes dos outros poderes. Como o Judicirio
[172] Referncia aos casos em que, em funo do exerccio de direitos de cidadania, como o direito de petio e o acesso justia, h uma
preferncia na garantia dos direitos sociais. No entanto, no caso do direito educao infantil pblica, no acreditamos que o acesso justia
gere distores no acesso ao bem ou direito.
poder exercer tal controle sem extrapolar todos os limites e ocasionar retrocessos
questo que est em aberto. Quanto mais demandado o Judicirio para exercer tal
funo, tanto mais consolidada ser a noo de que pode sim controlar as contas
pblicas para saber se todos os esforos oramentrios e de gesto possveis esto
sendo empreendidos para a efetivao de direitos sociais constitucionalmente
assegurados. O circuito de ampliao das possibilidades de atuao do Judicirio
frente aos outros poderes pode ter como consequncia a garantia de reconhecimento
mais amplo dos direitos sociais por meio de polticas pblicas. Esse o caso recente
da educao infantil, cujo reconhecimento como direito se deu justamente pela via
jurisprudencial, que passou a exigir ampliao de vagas disponveis.
A pergunta a ser respondida nesse contexto : tal mudana estrutural pode ser
pleiteada unicamente por meio do Poder Judicirio? Como tal, no. Mas a mudana
prescinde da possvel presso a ser realizada por meio do Poder Judicirio? Tambm
no. Na verdade, o que se apreende da experincia acima relatada que s por meio
de uma estratgia articulada de diferentes formas de exigibilidade que a percepo
sobre a importncia da garantia desse direito vai se ampliar. O Judicirio tem uma
importncia estratgica nessa disputa simblica: ser um ambiente no qual se
discutem direitos. Se o Judicirio reconhece porque um direito a ser exigido do
Poder Executivo, para todos. Tal percepo da educao infantil como direito faz
com que a fora para sua reivindicao nos meios polticos se multiplique.
Esse trabalho de articulao entre diferentes frentes de exigibilidade e a
litigncia judicial estratgica somente pode ser desenvolvido por organizaes da
sociedade civil que atuam diretamente na assessoria e apoio aos movimentos e lutas
populares. o compromisso social, aliado qualidade tcnica e inovadora de suas
aes, que as torna capazes de produzir experincias transformadoras onde menos se
poderia esperar no rgido e hermtico sistema judicirio.
125
127
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http://sempla.prefeitura.sp.gov.br/infocidade/
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http://www.nossasaopaulo.org.br/portal/node/775
07
PLANO DIRETOR E EFETIVA PARTICIPAO POPULAR:

A REVISO DO PLANO ESTRATGICO DE SO PAULO.
por Nelson Saule Jr.

Karina Uzzo
Luciana Bedeschi
Vanessa Koetz
Stacy Torres
Isabel Ginters
Programa Direito Cidade - Instituto Polis
O Plano Diretor pode ser definido como um conjunto de regras e princpios que
orientam as aes dos agentes que constroem o espao urbano e nele habitam. ,
portanto, um plano imperativo coletividade, que visa execuo da poltica
urbana, como meio de garantir a funo social da propriedade urbana.
O Estatuto da Cidade (Lei n 10.257, de 2001), baseado nos preceitos
constitucionais do captulo de Poltica Urbana art. 182 e 183, da Constituio
Federal de 1988 estabelece que o Plano Diretor o instrumento bsico da poltica
de desenvolvimento e expanso urbanos (art. 39 e 40). Cabe a ele estabelecer metas e
diretrizes para a poltica urbana e critrios que definam a funo social da
propriedade, visando ao cumprimento efetivo de tal funo e, consequentemente,
garantindo condies dignas de vida a todos aqueles que habitam o espao da cidade
habitar no sentido de morar, trabalhar, usufruir servios pblicos e praticar o lazer.
Assim, os Planos Diretores tm o papel de garantir o bem-estar daqueles que habitam
um determinado espao.
No Plano Diretor, so definidos critrios para utilizao dos instrumentos
contidos no Estatuto da Cidade, tais como a outorga onerosa, as Zonas Especiais de
Interesse Social, o direito de perempo e a transferncia do direito de construir.
Alguns princpios e diretrizes norteiam os Planos Diretores. So eles: a funo social
da cidade e da propriedade, o desenvolvimento sustentvel, a igualdade, a justia
social e, principalmente, a participao popular. Tendo em vista essas diretrizes, os
Planos Diretores devem partir de uma leitura real da cidade, com todas as suas
heterogeneidades, a fim de que seja possvel fundamentar a elaborao de propostas
pertinentes, relativas a concepes de desenvolvimento e modelos de territrio.
Considerando o espao urbano mutvel, o Estatuto da Cidade dispe, no 3 do
art. 40, que os Planos Diretores devero ser revistos em um intervalo mximo de dez
anos contados a partir de sua aprovao. Nessa lgica, reconhece o Estatuto que a
129
130
cidade est em constante transformao. Sendo assim, a reviso do Plano Diretor tem
a funo de atualizar o planejamento urbano, de modo que se mantenha sempre atual
s necessidades do espao urbano, sejam elas de curto, mdio ou longo prazo.
Deve-se enxergar a cidade, ainda, como espao habitado pelo coletivo, e, nesse
sentido a cidade deve ser planejada e usufruda por essa populao.Ou seja, a cidade
deve ser construda coletivamente. Logo, a participao da populao e de
associaes que representam segmentos da sociedade, no processo de elaborao e
reviso do Plano Diretor garante que a interveno no territrio, delimitada em tal
Plano, seja a mais prxima, apropriada e efetiva para a realidade desse ambiente
urbano.
A Lei n 10.257, de 2001 imps obrigaes ao Poder Pblico (Executivo e
Legislativo) que tiveram por objetivo garantir a participao poltica, daqueles que
ocupam as cidades no processo de elaborao e implementao do Plano Diretor
Municipal. So estas obrigaes, principalmente, a publicizao e divulgao de
informao populao e a obrigatoriedade de realizao de audincias pblicas,
como instrumentos de controle popular das polticas urbansticas.
Aqueles que habitam a cidade tm o direito publicidade de toda e qualquer
informao relativa s polticas urbanas, nos termos dos incisos II e III do 4 do art.
40 do Estatuto da Cidade. Esse direito assegura ao cidado a apropriao de
conhecimentos inerentes ao planejamento urbano e sua implementao, tais como
disponibilidade de recursos, modelos de sistemas de gesto, exigibilidade de
servios. Isso significa que o Plano Diretor deve prever a criao de mecanismos e
sistemas de informao, de consulta e participao, e de gesto democrtica. Assim,
devem ser estruturados sistemas regionais e setoriais de informaes referentes
cidade, acessveis populao, em bibliotecas, terminais de computador,
publicaes (como o Dirio Oficial), cadastros, mapas disponveis em rgos
pblicos etc. Mais concretamente, deve o Poder Pblico divulgar todas as aes que
envolvam o processo de implementao e de reviso do Plano Diretor, bem como, e
principalmente, disponibilizar a minuta de seu respectivo projeto de lei ou de
reviso.
Sobre as audincias pblicas, cabe dizer que elas so devidas tanto na esfera do
executivo quanto do legislativo municipal, conforme dispe o inciso I do art. 40, da
Lei 10.257/01, de modo a significar um espao de debate dos cidados e de
planejamento coletivo de interveno urbanstica.
Diante disso, a participao popular tem por objetivo eliminar desigualdades
sociais e superar as barreiras que impedem a efetivao do direito cidade. Esse
processo participativo, porm, no respeitado, sequer reconhecido, por diversas
gestes municipais, como no caso do processo de reviso do Plano Diretor
Estratgico de So Paulo (Lei Municipal n 13.430, de 13 de setembro de 2002),
descrito abaixo.
Da reviso do plano diretor estratgico

PDE do municpio de So Paulo
Em 2002, foi aprovado, com significativa participao popular, o Plano Diretor
da Cidade de So Paulo, para o cumprimento da funo social da cidade e da
propriedade urbana, conforme dispe a Constituio Federal e o Estatuto da Cidade.
Em julho de 2007, a Prefeitura do Municpio de So Paulo convocou audincias
pblicas destinadas discusso e exposio do anteprojeto de reviso do Plano
Diretor Estratgico.
Passados quase seis anos da aprovao do Plano Diretor, pde-se observar que as
determinaes deste, pouco foram colocadas em prtica. Pontos essenciais para sua
implementao, como, por exemplo, o Plano de Habitao e o Plano de Circulao
Viria e Transportes, no foram aprovados pela prefeitura. A ausncia desses planos
tende a desqualificar sua reviso do Plano Diretor, ainda que prevista.
O anteprojeto de reviso era composto de trs partes a serem revistas: (i) Parte I
Plano Diretor Estratgico (PDE); (ii) Parte II Planos Regionais Estratgicos das
Subprefeituras; e (iii) Parte III Parcelamento, Uso e Ocupao do Solo. Esta
reviso focava em duas leis basilares do Municpio de So Paulo, colocadas reviso
em um nico projeto de lei. A Lei n 13.430, de 13 de setembro de 2002, engloba a
Parte I do anteprojeto, e a Lei n 13.885, de 25 de agosto de 2004, engloba a Parte II e
a III. Em outras palavras, no deu o poder executivo municipal importncia s
dimenses espaciais e populacionais da cidade e desconsiderou a ntida diferena
entre o Plano Diretor e a Lei de Zoneamento Urbano.
A Lei de Zoneamento Urbano, ou Lei de Parcelamento, Uso e Ocupao do Solo,
se limita a impor restries quanto ao uso e ocupao do solo urbano, dividindo
espacialmente o territrio da cidade. J o Plano Diretor, a partir da expresso da
comunidade local, estabelece normas para o desenvolvimento global da cidade, sob
os aspectos fsico, social e econmico-administrativo. Neste sentido material, essas
leis devem ser discutidas em momentos distintos, dada a distinta natureza material de
cada uma dessas leis.
Alm de no dar a devida importncia peculiaridade dos diplomas legais, a
Prefeitura Municipal no divulgou integralmente a proposta de reviso nos diversos
meios - tais como a imprensa oficial e os jornais locais de ampla circulao- nem nas
31 subprefeituras que a compem. Absteve-se, tambm, de distribuir cpias
gratuitas do anteprojeto com seus mapas. Tal projeto de lei era acessvel apenas por
meio da internet - (sendo que uma parcela significativa da populao brasileira no
possui computador e nem acesso internet). Portanto, para ter conhecimento sobre o
anteprojeto, o cidado deveria ter um computador que acessasse internet e, ainda,
atual e moderno, com bastante memria, j que os programas de acesso ao
131
132
anteprojeto contm alto volume digital de informao, com diversos mapas e
tabelas. Pela dificuldade de acesso, por si s, restou violado o princpio da
informao.
No bastasse isso, a Prefeitura, por meio da Secretaria Municipal de
Planejamento SEMPLA, convocou apenas quatro audincias pblicas para a
discusso da Parte I do anteprojeto de reviso do PDE, dividindo o territrio
paulistano em cinco gigantescas reas (Norte, Sul, Leste, Oeste), sem levar em conta
as complexidades regionais de So Paulo (teve a Prefeitura a pretenso de discutir o
planejamento de cerca de 380 km em uma nica audincia pblica!). Convocou,
tambm, 31 Assemblias Regionais para discutir sobre a reviso dos Planos
Regionais Estratgicos e da Lei de Parcelamento, Uso e Ocupao do Solo na rea de
cada subprefeitura (Partes II e III do anteprojeto).
Cabe ressaltar que So Paulo uma das cidades brasileiras com os mais graves
problemas de mobilidade urbana, cujo trnsito catico e o transporte pblico no
atende a todos aqueles que a ocupam. Assim, o direito participao da maioria da
populao foi cerceado, descumprindo os incisos II e III, do 4, do art. 40, do
Estatuto da Cidade.
Restou evidente que a Prefeitura tinha inteno de no construir o anteprojeto
junto populao, futuramente afetada por esse planejamento, j que esse
anteprojeto veio concludo quando do conhecimento da populao sobre sua
existncia. A elaborao do projeto de lei j estava encerrada. A populao foi
convocada para participar no meio do processo, sendo que deveria participar de
sua elaborao. O processo de reviso do Plano Diretor j estava viciado desde o
momento da convocao para as 36 audincias. Evidente o desprezo pela
construo coletiva e a pressa de aprovar esse projeto de lei.
Quando da realizao das quatro audincias pblicas, convocadas pela
SEMPLA, sobre a Parte I do projeto de lei (que trata do Plano Diretor), foram
concedidos 2 minutos de fala para associaes representativas de setores da
sociedade e para a populao. Tiveram 120 segundos para exporem suas vises sobre
um projeto de lei que impacta sobre cerca de onze milhes de habitantes! Foram
essas audincias pblicas meras formalidades, no objetivando envolver a
populao na construo e discusso do planejamento da capital.
A precariedade das audincias pblicas configurou-se ainda pelo uso da
linguagem excessivamente tcnica de apresentao e abordagem do projeto, que
impediu maioria das pessoas a compreenso real das propostas e de seus efeitos e
consequncias para a cidade e para a populao paulistana.
Outro ponto que uma reviso do Plano Diretor s poderia ser realizada se
estudos ou avaliaes da implementao do Plano Diretor vigente (Lei n 13.430, de
2002) tivessem sido realizados; afinal, uma reviso requer um balano das
facilidades e dificuldades que o planejamento vigente enfrentou. Tais estudos, se
realizados, no foram disponibilizados de forma que a populao pudesse
compreender o carter da reviso. E outro ponto de destaque, que o anteprojeto no
trata de uma reviso, mas da elaborao de um novo Plano Diretor.
O Plano Diretor, como j explicitado anteriormente deve ser uma construo da
sociedade, sobre o planejamento do local que ocupa, j que a populao da cidade
que sabe quais as demandas prioritrias para a melhoria de seu espao urbano. Fez a
Prefeitura de So Paulo uma inverso, no sentido de elaborar um planejamento
tecnocrata, sem ouvir as realidades e demandas de cada poro da cidade.
Implicaes pela apresentao de novo plano diretor
ausnciade polticas de interesse social
A Prefeitura da Cidade de So Paulo, ao realizar os procedimentos
administrativos de Reviso da Lei 13.430/02 (Plano Diretor Estratgico - PDE),
deixou de cumprir o estabelecido pelo art. 293, do mesmo diploma legal, cujo texto
destacamos abaixo:
(Lei Municipal 13.430/02)
Art. 293 O Executivo dever encaminhar Cmara Municipal o projeto de
reviso do Plano Diretor Estratgico em 2006, adequando as Aes Estratgicas nele
previstas e acrescentando reas passveis de aplicao dos instrumentos previstos na
Lei Federal 10.257/2001 - Estatuto da Cidade.
Pargrafo nico. - O Executivo coordenar e promover os estudos necessrios
para a reviso prevista no caput deste artigo.
O art. 293 do Plano Diretor Estratgico vigente define expressamente a
abrangncia de seu projeto de reviso e determina que a proposta dever ser feita
adequando as aes estratgicas e acrescentando reas passveis de aplicao
dos instrumentos previstos na Lei Federal n 10.257/2001 - Estatuto da Cidade
(grifos nossos). A limitao se justifica. Havendo aes de curto, mdio e longo
prazo, no se justifica uma reviso integral do Plano, sem que as aes de mdio e
longo prazo, dentre os quais objetivos possam ser melhor planejadas e
implementadas. Entretanto, a reviso feita pela Prefeitura Municipal foi muito
mais ampla. Significou tal reviso a criao de um novo plano, retirando da lei em
vigor toda a disposio sobre as polticas de interesse social.
133
134
Quando o Projeto de Lei de Reviso do Plano Diretor foi encaminhado ao
Prefeito da Cidade de So Paulo, declarou o Secretrio Municipal de Planejamento
que (Ofcio no 298/2007/SEMPLA.G, de 01/10/2007):
A reviso do Plano Diretor Estratgico teve como orientao bsica
simplificar ao mximo o texto do documento em pauta, excluindo as
matrias a ele no pertinentes, tais como as polticas pblicas
setoriais no diretamente vinculadas organizao e orientao
do territrio. (grifo nosso)
Dessa forma, quando entendeu o Secretrio sobre matrias a ele no

pertinentes, suprimiu importantssimos elementos do desenvolvimento urbano,
como o Captulo das Polticas Pblicas Setoriais constante nos art. 17 a 53, do PDE.
Tais artigos abrangem as questes de desenvolvimento humano da Cidade e,
consequentemente, da qualidade de vida de seus cidados, integrando todos os
setores da vida urbana: Turismo; Qualidade de Vida; Trabalho, Emprego e Renda;
Educao; Sade; Assistncia Social; Cultura (exceto Patrimnio Histrico e
Cultural); Esportes, Lazer e Recreao; Segurana Urbana; Abastecimento; e
Agricultura Urbana.
Alm disso, retirou/modificou artigos que dispunham sobre controle e
participao popular, ampliou reas permissivas verticalizao (inclusive reas de
vrzea), retirou Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) de reas vazias ou
subutilizadas em bairros localizados no centro da cidade, diminuiu o percentual
mnimo de moradia social nas ZEIS, retirou prazos para apresentao do plano de
circulao e transportes e do plano de habitao, etc.
Assim, tornou-se o PL 671/2007 um plano de uso e ocupao do solo, de
carter eminentemente imobilirio, com significativo retrocesso nos aspectos
sociais, culturais e ambientais do Plano vigente. Neste sentido, citando o professor
Jos Afonso da Silva, em seu Direito Urbanstico Brasileiro (Ed. Saraiva, 2006),
temos que o aspecto social relevante em urbanismo, configurando um dos meios
de busca melhoria da qualidade de vida da populao, atravs das transformaes
que se impem aos espaos habitveis. Portanto, entra no contedo do Plano Diretor
os objetivos de oferecer populao servios de educao, sade e saneamento
bsico, habitao, bem-estar social, lazer, recreao, cultura e esporte. A ordenao
do solo importa j criar as condies necessrias instituio de equipamentos e
prestao dos servios sociais e estabelecer os meios para que a populao possa
auferi-los. Resta transparente, portanto, o descompromisso do Poder Executivo
Municipal com a qualidade de vida da populao.
Das aes judiciais propostas face reviso do PDE

Em maio de 2007, quando a proposta de reviso ainda se encontrava em discusso
junto Secretaria de Planejamento, em meio ao calendrio de 31 audincias pblicas
nas subprefeituras de So Paulo, o Ministrio Pblico do Estado ajuizou Medida
Cautelar em Ao Civil Pblica, requerendo a suspenso de todas as audincias
realizadas e das audincias agendadas (autos n 583.53.2007113480-1).
Argumentou o Ministrio Pblico que a Municipalidade no atendeu ordem
urbanstica, em especial legislao paulistana, que estabelece, primeiro, a reviso do
Plano Diretor para somente aps proceder-se reviso dos Planos Regionais e Lei de
Parcelamento, Uso e Ocupao do solo, eis que esses diplomas esto condicionados
aprovao do Plano Diretor, que deve fixar diretrizes reviso das leis que lhe so
complementares. Dessa forma, o processo de reviso acabou por violar o princpio da
razoabilidade, deflagrando revises de normas complementares, quando as normas
gerais ainda passavam pelo processo de reviso. Essa ilgica inverso legislativa
frustou as audincias pblicas prejudicando o debate e a formulao de propostas pela
populao.
Tambm denunciou o Ministrio Pblico a ausncia de informao e prazo hbil
convocao das audincias pblicas. A atitude da Municipalidade, de forma a evitar
essa ausncia de informao deveria ter sido a de apresentar informes sobre a
implementao do plano em vigor, assim como um resumo das propostas e mudanas
pretendidas com essa reviso do Plano Diretor, de modo a cumprir com os princpios
de informao e de publicidade, alm do disposto no art. 40 do Estatuto da Cidade.
Especificamente sobre o prazo entre as audincias, o Ministrio Pblico requereu
nulidade das audincias realizadas, pois que no fora dado prazo hbil para que a
populao pudesse conhecer a proposta de reviso. Tomou como fundamento a
Resoluo n 25, de 18 de maro de 2005, editada pelo Conselho das Cidades, rgo do
Ministrio das Cidades:
Art. 3. O processo de elaborao, implementao e execuo do Plano
Diretor deve ser participativo, nos termos do art. 40, 4 e do art. 43 do
Estatuto da Cidade.
1. A coordenao do processo participativo de elaborao do Plano
Diretor deve ser compartilhada, por meio da efetiva participao de poder
pblico e da sociedade civil, em todas as etapas do processo, desde a
elaborao at a definio dos mecanismos para a tomada de decises.
2 Nas cidades onde houver Conselho das Cidades ou similar que atenda
os requisitos da Resoluo n 13 do CONCIDADES, a coordenao de que
trata o 1, poder ser assumida por esse colegiado;
Art. 4. No processo participativo de elaborao do plano diretor, a
publicidade, determinada pelo inciso II, do 4 do art. 40 do Estatuto da
Cidade, dever conter os seguintes requisitos:
135
136
I ampla comunicao pblica, em linguagem acessvel, atravs dos
meios de comunicao social de massa disponveis;
II cincia do cronograma e dos locais das reunies, da apresentao dos
estudos e propostas sobre o plano diretor com antecedncia de no mnimo
15 dias;
III publicao e divulgao dos resultados dos debates e das propostas
adotadas nas diversas etapas do processo;
O Juzo da 10 Vara da Fazenda Pblica decidiu pela tutela cautelar cujos trechos
a seguir trazemos:
(...) Com efeito, ainda que se aproxime a data-limite para que se ultime a
reviso do Plano Diretor e dos Planos Regionais (o que suceder em 30 de
junho de 2007, quando o projeto dever ser encaminhado para anlise da
Cmara Municipal de So Paulo), necessrio que o Poder Pblico
Municipal faa chegar ao pleno conhecimento da populao em geral e
dos segmentos organizados da sociedade civil as propostas de
modificao que tais projetos abarcam, de molde que tais assemblias
apresentem alguma frutuosidade, se a elas quer dar o exato fim para que
criadas, que o de fazer com que a populao em geral, conhecendo
dessas mesmas propostas, possa discuti-las, participando ativamente da
vida da cidade, como si deveria ser em um regime verdadeiramente
democrtico.
Sobrevela considerar, neste contexto, que o Plano Diretor constitui,
segundo o artigo 182 pargrafo 1, da Constituio da Repblica de 1988,
um instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso
urbana azado mecanismo, pois, de ordenao da cidade e de carter
programtico de poltica urbana a adotar-se para determinado perodo, no
que se revela sua complexidade, sobretudo quando se trata de ordenar
uma Cidade como a de So Paulo. Da a evidente importncia do Plano
Diretor desta Capital e a patente necessidade de que se d, de seu
contedo, um amplo e efetivo conhecimento e acesso populao em
geral, o que somente ser possvel obter se, como validamente pleiteia o
Ministrio Pblico, as assemblias ocorram apenas depois que o
respectivo edital tiver sido publicado com razovel antecedncia, e que
nomeadamente se possa identificar, com suficiente clareza, seu objeto,
para que as discusses, a sim, possam ter algum real significado,
supeditando a populao em geral, nessas assemblias, ao Poder
Executivo Municipal e Cmara Municipal de So Paulo o que
necessrio ao aprimoramento de um mecanismo to importante como o
Plano Diretor.
(...)
E como o Ministrio Pblico demonstra com a documentao que
apresenta, lacnica e vazada em carter geral a referncia que a r,
MUNICIPALIDADE DE SO PAULO, fez quanto ao objeto de cada
assemblia, indevidamente obstaculizando assim que se o identifique e
que possa ser melhor prescrutado em seu contedo e alcance.
(...)
Tutela cautelar que liminarmente concedida para imediatamente
suspender a realizao de qualquer assemblia que se realize no bojo da
reviso do Plano Diretor Estratgico e dos Planos Regionais, at que se
torne o respectivo procedimento consentneo com a necessria
finalidade, que a de fazer com que haja uma prvia e perfeita
identificao do objeto de cada assemblia, mediante publicao do
respectivo edital em perodo oficial, com razovel antecedncia (ao
menos quinze dias).
A Municipalidade Apresentou Agravo de Instrumento com pedido de concesso
de efeito suspensivo, em agosto de 2007, concedido pelo Desembargador Relator da
Quarta Cmara de Direito Pblico.
Entretanto, a ciso da reviso do Plano Diretor e Lei de Zoneamento (da
integrantes, a Lei de Parcelamento, Uso e Ocupao e Planos Regionais) no foi
objeto do Agravo de Instrumento pela Municipalidade, o que levou o Juzo da 10
Vara da Fazenda Pblica, Sr. Dr. Valentino Aparecido de Andrade a proferir nova
deciso, cujos trechos seguem transcritos:
Com razo o Ministrio Pblico no que obtempera s folhas 252/254. De
fato, a medida liminar cautelar tinha seus efeitos circunscritos
suspenso da realizao das assemblias regionais para adequao do
respectivo procedimento.
(...)
Destarte, nada se decidiu, naquela primeira deciso, quanto questo que
radica na realizao, a um s tempo e bloco, do procedimento de reviso
tanto do Plano Diretor quanto dos Planos Regionais Estratgicos, alm
da lei de uso e Ocupao do Solo, pois que nesta demanda principal
tambm propugna o Ministrio Pblico que ao final declare, por
provimento jurisdicional, que ilegal o sincretismo adotado pela r,
objetivando, pois, se lhe comine a obrigao de levar a cabo de primeiro
apenas a reviso do Plano Diretor, ultimando-o, e apenas ao depois que
trate de colocar em curso a reviso dos Planos Regionais Estratgicos e
da Lei de Uso e Ocupao do Solo Urbano.
137
138
() Concedo a tutela emergencial antecipatria para determinar a r
MUNICIPALIDADE DE SO PAULO, cinda o referido procedimento,
procedendo inicialmente apenas a reviso do Plano Diretor at ultim-lo,
para ento, e somente ento dar incio reviso dos Planos Regionais e
da Lei de Uso e Ocupao do Solo Urbano, atendendo-se assim a
pretenso que o Ministrio Pblico formula nesta demanda.
A partir disso, a Municipalidade elaborou um novo anteprojeto de lei de
reviso do Plano Diretor, que tratamos acima, abrangendo tambm a reviso do
Plano Diretor e da Lei de Parcelamento, Uso e Ocupao do solo. Mas percebe-se
que o Executivo Municipal, outrossim, desrespeitou a referida deciso do
magistrado, j que elaborou novo e nico anteprojeto, contendo, como na origem da
reviso, as duas leis importantssimas esfera municipal. Importante lembrar que
esse anteprojeto foi encaminhado aos membros do Conselho Municipal de Poltica
Urbana - CMPU, incompleto, sem os indispensveis Quadros e Mapas que o
integram, o que impediu o exame profundo de seu contedo e a deliberao
responsvel e tcnica dos Conselheiros.
O anteprojeto foi aprovado, mesmo sob protesto escrito de quatro membros do
CMPU. Com enorme presso exercida pela Municipalidade, o anteprojeto foi
encaminhado Cmara Municipal para imediata aprovao.
O novo anteprojeto foi publicado de forma incompleta, sem incluso dos
Quadros e Mapas, no Dirio Oficial do Municpio e tramita na Cmara Municipal de
So Paulo sob o n 671, de 2007 (Projeto de Lei n 671, de 2007).
Quando da apresentao dessa proposta de reviso Cmara Municipal,
recebendo o PL n 671/07, ajuizaram as entidades Unio dos Movimentos de
Moradia da Grande So Paulo e Interior, Federao das Associaes Comunitrias
dos Estado de So Paulo, Instituto Plis, Centro Gaspar Garcia de Direitos Humanos
e Movimento Defenda So Paulo, Ao Civil Pblica (autos n 583.53.2008.1111610) em face da Municipalidade de So Paulo, denunciando, assim como fez o
Ministrio Pblico, a ausncia de transparncia na elaborao da reviso do Plano
Diretor, caracterizada pela insuficincia de documentao disposio dos
interessados; pela no publicao no Dirio Oficial dos mapas e quadros necessrios
ao entendimento do projeto; assim como a escassez de tempo hbil, restrito a 2
minutos, para manifestaes de interessados em audincias pblicas, implicando na
no observncia ao Estatuto da Cidade. Ao final, requereram a devoluo do projeto
de lei ao poder Executivo para que este refizesse as audincias e procedesse com as
devidas devolutivas. No havendo deferimento de liminar, as entidades propuseram
recurso de Agravo de Instrumento (sob o n 830.488.5/1-00), que tramita sem a
pretendida liminar e aguarda data para julgamento.
Por outro lado, e em virtude da ao promovida pelo Ministrio Pblico em

2007, na qual foi acordada entre o Poder Judicirio, Ministrio Pblico e
Municipalidade a ciso da reviso do Plano Diretor e Planos Regionais, verificouse, ao avaliar a proposta de reviso enviada para a Cmara Municipal, que esta
convocou audincias pblicas para rever o Plano Diretor revogando, assim, o Plano
Diretor vigente (Lei 13.420/02) e os artigos 1 a 47 da Lei de Zoneamento de Planos
Regionais (Lei 13.885/04).
Entendendo se tratar de descumprimento ordem judicial naquela Ao Civil
Pblica, promovida pelo Ministrio Pblico, as entidades Instituto Polis e
Movimento Defenda So Paulo, ingressaram com pedido cautelar no Juzo da 10
Vara da Fazenda Pblica, requerendo a suspenso e a nulidade das audincias
realizadas na Cmara Municipal, sendo que trs audincias, uma da Comisso de
Constituio e Justia e duas audincias da Comisso de Poltica Urbana, haviam
sido realizadas. Assim decidiu o magistrado:
(...) Medida liminar que, examinando em cognio sumria a situao
material subjacente, de rigor conceder-se, reconhecendo-se a
legitimidade das autoras para questionarem em Juzo a validez do
procedimento legislativo ora em curso e que abrange a reviso do Plano
Diretor Estratgico, reviso, alis, que forma o objeto de ao cautelar e
de ao civil pblica ajuizadas pelo MINISTRIO PBLICO DO
ESTADO DE SO PAULO, em trmite por esta Vara. Destarte,
identifico a plausibilidade no fundamento jurdico desenvolvido pelas
autoras nesta sede cautelar, pois que, em tese, a Prefeitura de So Paulo,
ao fazer introduzir no projeto de Lei 671/2007 a discusso acerca da
revogao dos artigos 1 a 47 da Lei 13885/2004, e a Cmara Municipal
ao dar incio ao respectivo procedimento legislativo com a realizao das
audincias pblicas, esto a indevidamente ampliar o objeto de reviso
do Plano Diretor Estratgico, violando dessa forma o que lhes fora
determinado na ao cautelar e na ao civil pblica em trmite por esta
Vara, em que expressamente se determinou que a reviso das normas
complementares (as que cuidam dos Planos Regionais das
Subprefeituras e de normas do parcelamento, uso e ocupao do solo
urbano), somente possa ocorrer quando se ultime a reviso do Plano
Diretor Estratgico, o que de resto atende natureza e finalidade do
Plano Diretor, que vem a ser, como enfatiza HELY LOPES
MEIRELLES, "um instrumento norteador dos futuros empreendimentos
da Prefeitura, para o racional e satisfatrio atendimento das necessidades
da comunidade", a patentear que a reviso das normas complementares
ao Plano Diretor somente possa ser realizada quando a reviso do Plano
Diretor estiver sido concluda, com a clara definio das diretrizes a
139
140
serem adotadas pelo Poder Pblico Municipal, em face das quais as

normas complementares devero ser depois editadas, nos limites, por
bvio, do que tiver sido decidido na reviso do Plano Diretor Estratgico.
Os artigos 1 a 47 da Lei 13.885/2004, como normas complementares ao
Plano Diretor, tratam da regulamentao edilcia, do uso e ocupao do
solo urbano, do zoneamento, dos diversos instrumentos urbansticos, da
rede viria estrutural, do transporte coletivo, de quais devam ser as aes
estratgicas de cada subprefeitura, da forma como deve se dar a proteo
ao meio-ambiente temas fundamentais da vida da Cidade de So Paulo e
que somente podem ser disciplinados em detalhes por normas
complementares quando a reviso do Plano Diretor Estratgico tiver sido
aprovada, com a definio das diretrizes que devem ser implementadas
para o futuro. Sem a prvia definio dessas diretrizes gerais, que
formam o Plano Diretor Estratgico, no h sentido lgico em discutir-se
acerca das normas complementares. H uma situao de risco
emergencial e irreversvel que necessrio controlar para tornar til o
resultado da ao civil pblica ajuizada pelo MINISTRIO PBLICO,
porquanto as audincias pblicas que esto sendo realizadas com o
objetivo de implementao da participao popular na reviso do Plano
Diretor Estratgico, no podem, essas audincias, versar sobre as
referidas normas complementares, nomeadamente sobre a pretendida
revogao dos artigos 1. a 47 da Lei 13.885/2004, considerando o que
ficou decidido nos autos da ao civil pblica promovida pelo
MINISTRIO PBLICO, em trmite por esta Vara.(...)
Entretanto, esta deciso tambm foi cassada, pelo Desembargador Relator
Ferreira Rodrigues, da 4 Cmara de Direito Pblico do Tribunal de Justia de So
Paulo, que alegou, em preliminar, no haver bice Municipalidade em rever leis
simultaneamente.
As audincias pblicas continuaram a ser realizadas, pela Cmara Municipal de
So Paulo, nos mesmos moldes que as realizadas pela SEMPLA, mas desta vez
concedendo aos muncipes o prazo de cinco minutos para intervenes, porm,
desprezando a efetiva participao popular na elaborao do planejamento da
cidade, eis que no h perspectivas de devolutivas no tocante s propostas
apresentadas em audincias pblicas.
Efeitos
Embora os resultados judiciais tenham sido inicialmente frustrantes, na medida
que as liminares em favor da plena participao popular na reviso do Plano Diretor,
concedidas pelo Juzo de primeira instncia, tenham sido cassadas no Tribunal de
Justia, nota-se que o movimento de questionamento judicial despertou a
mobilizao da sociedade civil pelo interesse na reviso do planejamento municipal.
Essa mobilizao provocou algumas mudanas na maneira de agir do Poder
Executivo, e na Cmara Municipal.
Nesse sentido, o movimento impulsionado pelas liminares levou mdia de
massa a questo da reviso do Plano Diretor, at ento limitada aos grupos de
interesses imobilirios, e obrigou a Comisso de Poltica Urbana, Metropolitana e
Meio Ambiente, da Cmara Municipal de So Paulo, onde o projeto de lei tramita
neste momento, a divulgar mais informaes e conceder maior tempo para
interveno dos presentes s audincias pblicas.
Mesmo assim, esses efeitos ainda no significam que a reviso do Plano
Diretor da Cidade de So Paulo tenha cunho popular que impulsione a justia social,
na busca pela diminuio das desigualdades e construo de uma sociedade
igualitria. O risco de transformar essa reviso em um Plano voltado aos interesses
imobilirios ainda muito alto.
E, em meio s discusses e reivindicaes populares pela participao efetiva no
processo de reviso do Plano Diretor, surgiu a Frente de Defesa do Plano Diretor
Estratgico, que rene cerca de 180 entidades na cidade de So Paulo, na luta por
um Plano Diretor democrtico, de cunho social e, portanto, por uma cidade mais
inclusiva.
Com essa experincia, resta evidente que no apenas atravs de instrumentos
jurdicos-normativos se efetiva a participao da sociedade nas decises que
concernem ao espao da cidade. A luta jurdica tem o papel de pressionar a favor das
lutas sociais, para a atuao concreta do Poder Pblico no dever de garantir a
dignidade da pessoa humana. A luta jurdica nunca ser plena. A luta pela justia
social vai alm do acesso ao Judicirio.
Na luta pelo desenvolvimento urbano com justia social, a atuao poltica de
fato, efetivada pela populao, fator essencial para a exigibilidade e concretizao
dos Direitos Humanos.
141
Glossrio
Medida Cautelar: procedimento judicial que visa conservao de um direito,
antes do tempo de seu efetivo uso.
Ao Civil Pblica: instrumento processual utilizado para a defesa de interesses
difusos, interesses coletivos ou interesses individuais homogneos, previsto na
Lei n 7.437, de 1985. Segue a classificao dos direitos conforme art. 81, do
Cdigo de Defesa do Consumidor (melhor que o verbete seja somente explicado):
Art. 81. A defesa dos interesses e direitos dos consumidores e das vtimas poder ser
exercida em juzo individualmente, ou a ttulo coletivo.
Pargrafo nico. A defesa coletiva ser exercida quando se tratar de:
I - interesses ou direitos difusos, assim entendidos, para efeitos deste
cdigo, os transindividuais, de natureza indivisvel, de que sejam
titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstncias de fato;
II - interesses ou direitos coletivos, assim entendidos, para efeitos
deste cdigo, os transindividuais, de natureza indivisvel de que seja
titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a
parte contrria por uma relao jurdica base;
III - interesses ou direitos individuais homogneos, assim entendidos
os decorrentes de origem comum.
Primeira Instncia, Segunda Instncia, Juzo, Tribunal de Justia,
Magistrado e Desembargador: Esses verbetes referem-se dinmica do
Poder Judicirio Brasileiro. A Constituio Federal definiu que, no Brasil,
todas as decises judiciais definitivas podem ser submetidas a um novo
julgamento de um rgo especial. Assim, a deciso que o magistrado
(entenda-se juiz, um nico indivduo que decide e sentencia sobre o
conflito), pode ser submetida a outro rgo, o Tribunal de Justia, composto
por colegiado (no mnimo trs indivduos acordam sobre a deciso do
conflito cada indivduo que forma o colegiado denomina-se
desembargador), cuja deciso definitiva. Dessa maneira, a primeira
instncia onde a demanda foi proposta. No julgamento, se uma das partes se
vir insatisfeita com a sentena do juiz, pode recorrer ao Tribunal de Justia,
segunda instncia.
Medida Liminar: Provimento judicial de carter emergencial.
Zonas Especiais de Interesse Social ZEIS: Zonas urbanas especficas,
que podem conter reas pblicas ou particulares ocupadas por populao de
baixa renda, onde h interesse pblico de promover a urbanizao e/ou a
regularizao jurdica da posse da terra, para salvaguardar o direito
moradia[172].
[172] Definio retirada da publicao Regularizao da Terra e Moradia O que e Como Implementar, coordenada pelo Instituto Plis.
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08
145
A CONSTRUO DAS HIDROELTRICAS COMO AFRONTA

AOS DIREITOS DE COMUNIDADES RURAIS
por Rafael Filippin - Liga Ambiental

Introduo
O artigo apresentado a seguir narra e avalia criticamente alguns casos de
conflitos pelo uso dos cursos dgua e do espao em seu redor. Esses conflitos
envolveram diretamente redes[174] formadas por comunidades ribeirinhas,
movimentos sociais, entidades da sociedade civil, rgos do Estado, membros da
academia e outros setores mais ou menos organizados no questionamento judicial do
processo de tomada de deciso acerca da instalao e operao de empreendimentos
hidreltricos de grande porte nesses cursos dgua, localizados no estado do Paran.
A escolha desses casos se deu pelo fato de que foram intensamente cobertos pela
imprensa local e regional e tambm porque os documentos oficiais esto disponveis
para consulta pblica e exemplificam muito bem o que ocorre no Brasil, na medida
em que o Paran retrata muito bem o resto do pas: ao mesmo tempo em que possui
usinas hidreltricas (UHE) em operao, tambm apresenta projetos em fase de
planejamento e instalao.
Apesar do autor do artigo ter funcionado (e ainda funcionar) como advogado nas
inmeras aes judiciais e representaes administrativas em que se discute a
legalidade e a constitucionalidade das decises governamentais tomadas no
contexto narrado acima, o objetivo no apresentar apenas um libelo apaixonado
contra a operao e instalao dessas usinas hidreltricas. No, o objetivo
identificar e extrair dessas dcadas de enfrentamentos polticos, jurdicos e
institucionais causados pela instalao e operao dessas usinas, ensinamentos que
possam permitir aos militantes da sociedade civil organizada compreender o alcance
e as possibilidades da judicializao dos conflitos envolvendo os direitos humanos,
em especial o direito fundamental ao ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225
da Constituio Federal de 1988) e o direito dignidade humana (art. 3 da
CF/1988), e qual o grau da democratizao do acesso ao Poder Judicirio e outras
instncias decisrias.
Por isso, este texto no se presta a atacar a imagem desta ou daquela autoridade
especfica, ou ainda deste ou daquele empreendedor, nem tampouco se presta a
desmerecer os julgamentos de qualquer magistrado. Ao contrrio, os fatos so
[174] SCHERER-WARREN e LCHMANN, 2004.
146
expostos para que cada leitor chegue s suas prprias concluses, sem esquecer o
objetivo primordial de permitir, aos militantes da sociedade civil organizada que
tomarem contato com este texto, a oportunidade de identificar erros e acertos que
foram cometidos e que podem ser evitados ou replicados em futuras mobilizaes
em torno do respeito aos direitos dos cidados brasileiros afetados por essas grandes
obras de infra-estrutura. Afinal, a cidadania algo que no est pronto e acabado e
deve ser construda dia a dia[175] por aqueles que acreditam na democracia.
Enfim, a metodologia adotada para a exposio a seguir a das duas pontas[176],
pela qual se confrontam os fatos, de um lado, com as normas jurdicas, de outro, para
que se possa emitir uma concluso posterior a respeito da efetividade ou no do
direito na realidade.
Por que questionar empreendimentos hidreltricos?
Essa pergunta muito oportuna na medida em que preciso deixar bem claro que
no se est numa cruzada obscurantista contra o desenvolvimento da sociedade
brasileira, como querem fazer crer alguns dos interessados nesses empreendimentos.
As redes de cidados e instituies que enfrentam esse debate tm, alm do objetivo
de participar democraticamente na deciso de qual a melhor matriz energtica para o
Brasil, tambm o intuito muito claro de fazer com que o setor eltrico, esse lobby[177]
gigantesco e poderoso que leva adiante a expanso das usinas hidreltricas de grande
porte no Brasil e no mundo, respeite os limites impostos pelos direitos
democraticamente institudos, em especial na Constituio de 1988.
Em primeiro lugar, no demais lembrar que esse lobby formado por seres
humanos, que so falveis como todos os outros, e que quando se arvoram no direito
de usar recursos naturais, que so bens pblicos de uso comum do povo (como a
gua), e de exercer servios pblicos por meio de concesso (como o caso da
gerao de energia eltrica), podem e devem ser submetidos republicanamente s
mais variadas formas de controle social.
Em segundo lugar, a pergunta acima oportuna tambm porque o setor eltrico
tem um histrico imenso de produo de iniquidades no Brasil e no mundo, seja por
meio do desrespeito aos direitos humanos, seja pelo abuso no emprego de recursos
financeiros pblicos.
[175] CHAU, 1981, p. 28-29.

[176]CAUBET, 2004, p. 9.
[177]CAUBET, 2004, p. 85.
As iniquidades produzidas pelo setor eltrico

Dentre as iniquidades produzidas pela instalao e operao de grandes usinas
hidreltricas, chama a ateno em primeiro lugar o tratamento desumano dispensado
s comunidades ribeirinhas, que, ou so obrigadas ao deslocamento compulsrio,
que muitas vezes parece uma pena de ostracismo, como aquela imposta a Caim,
conforme a tradio judaico-crist. E no so atingidos apenas os que so obrigados
a deixar seus lares: os que permanecem vizinhos ao empreendimento perdem o
espao como ele era. O rio deixa de ser rio e vira lago. Quem vivia do rio tem que
aprender a viver do lago, que nem sempre pode ser acessado como o rio era antes.
Se a situao de pequenos agricultores, pescadores, apicultores e garimpeiros
atingidos pelos empreendimentos ruim, o tratamento dispensado s comunidades
indgenas e quilombolas ainda pior, na medida em que suas terras so usurpadas e
suas culturas desrespeitadas.
Num pas agrcola como o Brasil, as florestas, cerrados e campos naturais foram
e ainda so intensamente convertidos em lavouras, fazendo com que os mais
importantes remanescentes da biodiversidade sejam localizados nos vales profundos
dos rios. Acontece que estes espaos so considerados os locais ideais para a
instalao de usinas hidreltricas que, no bastasse a destruio desses
remanescentes, no restaura as florestas ciliares, to importantes como corredores de
biodiversidade e para evitar a eroso.
A riqussima fauna aqutica encontrada nos rios brasileiros, constituda por
inmeras espcies migradoras de grande porte, que constituem a base da alimentao
de muitas comunidades ribeirinhas (autctones ou no) e tm nas corredeiras seu
hbitat natural (em vista da oxigenao da gua), tem sido paulatinamente
exterminada, uma vez que impossvel sobreviver num ambiente de reservatrio de
guas paradas e com pouco oxignio, totalmente diferente do natural.
A enorme quantidade de biomassa e o calor caracterstico da geografia brasileira,
combinados com a submerso advinda da formao de um lago de hidreltrica,
produzem os gases responsveis pelo efeito estufa, em quantidades tais que uma
usina termeltrica movida a gs natural apresenta um balano de carbono favorvel
quando comparado ao de alguns empreendimentos hidreltricos.
Os oramentos dos projetos hidreltricos geralmente so apenas indicativos, haja
vista que a subavaliao de impactos socioambientais, a demora na construo da
usina, a pouca transparncia e a m gesto fazem com que sejam necessrios
investimentos muito maiores do que os inicialmente orados para a concluso do
projeto.
147
148
Tudo isso tem sido investigado por vrios pesquisadores[178] e foi documentado
pela Comisso Mundial de Barragens, uma iniciativa internacional que teve por
objetivo propor critrios de sustentabilidade para esse tipo de empreendimento e tem
feito com que seja razovel questionar se os benefcios econmicos e financeiros
proporcionados pelas usinas hidreltricas de grande porte so to bons assim que
valem a pena mesmo produzindo tamanha injustia socioambiental[179], isto , a
sistemtica apropriao do ambiente natural por um determinado setor da economia
em detrimento de camadas mais frgeis da sociedade.
O que o direito brasileiro dispe sobre essas questes?

muito comum o uso da expresso Constituio Cidad e a opinio de que a
atual legislao ambiental brasileira uma das mais avanadas do mundo. De fato, a
Constituio de 1988 determina que so finalidades da Repblica Federativa do
Brasil o combate s desigualdades e o respeito dignidade humana. E mais, ela
assegura o direito terra, gua, biodiversidade e ao equilbrio ecolgico, vedando
o desenvolvimento de qualquer atividade econmica (inclusive de servios
pblicos) que no respeitem os direitos humanos e o meio ambiente. Aos indgenas e
quilombolas tambm garante o direito terra e ao livre exerccio e preservao de
sua cultura.
Por sua vez, a legislao ambiental infraconstitucional determina que os perigos
conhecidos pela cincia ao equilbrio ecolgico devem ser evitados, assim como os
danos e prejuzos socioambientais causados devem ser reparados pelo conjunto de
responsveis, que pode incluir no s os empreendedores, mas tambm
financiadores e mesmo o Estado (no caso de servios pblicos e da explorao de
bens pblicos dominicais, como so os potenciais hidrulicos e os minerais). As
avaliaes ambientais devem ser conduzidas de modo a identificar os possveis
impactos no s nos locais das obras mas tambm em toda a bacia hidrogrfica em
que se insere o empreendimento.
Mas poderia ser dito que essa legislao de fins do sculo XX e que, portanto, o
grosso das iniquidades produzidas pelo setor eltrico anterior a esse perodo;
assim, no se poderia simplesmente estigmatizar o importante vetor de
desenvolvimento do pas que a gerao de energia.
Esse raciocnio no pode ser tomado como razovel por pelo menos dois
motivos. Em primeiro lugar, porque no existe direito adquirido de poluir e de
desrespeitar os direitos humanos. Se algo foi feito antes de vigorar determinada
norma jurdica que assegura direitos e impe novos padres de dignidade e de
sustentabilidade, preciso que se proceda atualizao de todo e qualquer projeto ou
empreendimento.
[178] CAUBET, 2004, SEVA FILHO, 2005, VAINER, 2004, dentre outros.
[179] ACSELRAD et. al., 2004.
Em segundo lugar, a gerao de energia eltrica regulada desde 1934 pelo

chamado Cdigo de guas (ainda vigente), que em seu art. 143 j estabelece que
todo e qualquer empreendimento hidreltrico deveria adotar medidas para assegurar
a sobrevivncia das comunidades ribeirinhas e manter a conservao e livre
circulao dos peixes. A esmagadora maioria dos ribeirinhos deslocados
compulsoriamente e que foram abandonados prpria sorte no Brasil o foram na
segunda metade do Sculo XX. As maiores barragens construdas no pas, que
impedem a conservao e a livre circulao dos peixes, tambm o foram na segunda
metade do sculo XX[180].
Se j no bastasse isso, desde a Lei de Terras de 1850, os povos indgenas tm o
direito de ver resguardadas as terras que efetivamente ocupavam, direito este que foi
reafirmado em todas as normas jurdicas editadas no decorrer do sculo XX, mas que
no impede o setor eltrico de expulsar seus habitantes e se apoderar desses espaos,
quando ainda no foram devidamente demarcados.
Vigora desde 1960 uma lei que manda efetuar a remoo da vegetao do local
em que ser formado o reservatrio, para que no haja a depreciao da qualidade da
gua, o que evitaria tambm a emisso de gases do efeito estufa.
O Cdigo Florestal vigente de 1965 e desde aquela poca j institua a figura da
rea de preservao permanente nas matas ciliares, beira de rios e lagos (naturais ou
artificiais), mas somente aps 2002 que os empreendedores (de novos projetos
apenas) tm includo em seus projetos esse requisito.
A avaliao de impactos ambientais foi definitivamente positivada no direito
brasileiro com a entrada em vigor da Poltica Nacional do Meio Ambiente de 1981.
Essa avaliao deve ser precedida pela realizao de estudos verossmeis e
fidedignos, cuja adulterao ou manipulao de dados considerada crime de
falsidade ideolgica pelo Cdigo Penal de 1940. Entretanto, no so poucos os
estudos prvios de impacto ambiental de usinas hidreltricas que apresentam
modificaes ilcitas.
Enfim, o passivo, por assim dizer, socioambiental apresentado pelo setor eltrico
foi nitidamente acumulado ao arrepio da lei no decorrer do sculo XX e ainda
persiste no sculo XXI.
[180] CHUAHY e VICTER, 2002.
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O enfrentamento dessa situao no Paran
Seguindo a recomendao de que a cidadania fruto da conquista diria de
respeito a direitos institudos, no so poucas as demandas judiciais, nos ltimos
anos, encaminhadas pela sociedade civil e por alguns rgos do Estado tambm
encarregados constitucionalmente da defesa de direitos, tanto em face de novos
projetos como tambm diante de empreendimentos em operao.
Em fins da dcada de 1980 e incio da de 1990, foram propostas as primeiras aes
civis pblicas contra empreendimentos hidreltricos no Paran. Apenas como
exemplo, so listadas a seguir algumas delas.
O consrcio formado pelos municpios afetados pela UHE Capivara (instalada
no rio Paranapanema, regio norte do Paran) pleiteou compensaes em face da
concessionria da usina, pedindo inclusive a paralisao do seu funcionamento
enquanto no fossem realizados estudos ambientais. A ao movida diante da Justia
Estadual foi num primeiro momento exitosa, com a expedio de decises
favorveis pelo Tribunal de Justia do Paran que, num segundo momento, recuou
diante do argumento de que a falta da energia gerada pela usina contrariava o
interesse pblico[181]. A demanda culminou com a realizao de uma composio
entre os municpios e a concessionria. Todavia, no h um balano detalhado que
compare os impactos causados e as compensaes obtidas.
Em 1999, o Ministrio Pblico Federal e a Associao dos Atingidos por
Barragens moveram aes perante a Justia Federal de Londrina[183] contra o
licenciamento da UHE So Jernimo (no rio Tibagi), em vista da falta de uma
avaliao feita por bacia hidrogrfica e, tambm, por conta da extino de peixes
essenciais dieta dos povos indgenas que a usina causaria. Foram expedidas ordens
judiciais determinando a suspenso do licenciamento, que foram mais tarde cassadas
pelo Tribunal Regional Federal de Porto Alegre. Apesar disso, a usina ainda no foi
instalada em vista da necessidade de autorizao do Congresso Nacional.
A UHE Capivari-Cachoeira (instalada entre o primeiro planalto e o litoral do
Paran) vem enfrentando o questionamento judicial da Associao de Defesa do
Meio Ambiente Araucria a respeito da no restaurao das reas de preservao
permanente desde 2001. Mas outras entidades questionam tambm, perante o Poder
Legislativo local e estadual, os danos provocados pela transposio de bacias, que
causa impactos na dinmica dos rios do litoral. Ainda no h soluo judicial para o
caso, e a ocupao das margens (que deveriam ser restauradas) prossegue.
Em 2002, os municpios afetados pela UHE Taquaruu (instalada no
Paranapanema, regio norte do Paran) moveram ao perante a Justia Estadual de
[181] FERREIRA, 2006.
[182] BRASIL, 2001.
[183] BRASIL, 2009a. preciso frisar que o nmero da ao de 2009, pois foi redistribuda de Maring para Curitiba.
Colorado buscando a reparao dos danos causados pela instalao da usina. Em

2008, a entidade Liga Ambiental aliou-se aos municpios pleiteando perante a
Justia Federal em Curitiba[184] o cumprimento do Cdigo de guas e do Cdigo
Florestal: a restaurao das reas de preservao permanente e a compensao pela
extino de peixes e pelo deslocamento de ribeirinhos sem a indenizao suficiente.
Entretanto, o Poder Judicirio ainda no tomou nenhuma deciso definitiva, e a
concessionria vem buscando ordens judiciais para impedir os ribeirinhos de acessar
o reservatrio.
A partir de 2005, o Ministrio Pblico Federal [185], a Liga Ambiental[186], a ONG
MAE e a Associao de Pescadores de Telmaco Borba moveram aes civis
pblicas perante a Justia Federal em Londrina, Ponta Grossa e Curitiba, alm da
Justia Estadual de Telmaco Borba e Curitiba, para impedir o licenciamento da
UHE Mau (projetada para o rio Tibagi, regio central do Paran). Foram reveladas
nas aes vrias irregularidades, que passam pela adulterao dos estudos
ambientais, pela usurpao de terras indgenas[187], pela falta de remediao de
antigas minas de carvo, de indenizao de comunidades ribeirinhas e pela omisso
de vrios rgos pblicos e pelo alijamento das competncias de colegiados
participativos que deixaram de tomar parte na deciso de instalar a usina. Vrias
decises judiciais de primeira e segunda instncias foram deferidas mandando
paralisar o licenciamento da UHE Mau. Entretanto, uma deciso do Presidente do
Superior Tribunal de Justia STJ suspendeu todas as demais sob o argumento de
que se trata de uma obra prioritria do Governo Federal, integrante do Plano de
Acelerao do Crescimento. Assim, a usina comeou a ser construda sem que as
irregularidades apontadas fossem sanadas. Recentemente a Assemblia Legislativa
do Paran negou sua autorizao obra, o que pode vir a impedir a continuidade do
projeto, dependendo da interpretao que vier a dar o Poder Judicirio sobre esse
fato. Enfim, a situao continua indefinida.
Em 2005, a Terra de Direitos[188] e a Liga Ambiental[189] moveram aes civis
pblicas contra o licenciamento da UHE Baixo Iguau (prevista para ser erguida a
trezentos metros dos limites do Parque Nacional do Iguau, onde esto localizadas as
famosas Cataratas). Foram questionadas a falta de anuncia do rgo que administra
o Parque e a ausncia de um estudo que contemplasse a bacia hidrogrfica como um
todo. Foram deferidas ordens judiciais mandando paralisar o licenciamento, que
novamente foram cassadas pelo Tribunal Regional Federal TRF de Porto Alegre.
Entretanto, o projeto no prosseguiu, na medida em que o rgo ambiental estadual
retirou a licena ambiental que havia expedido, pois a companhia estadual de
gerao de energia perdeu o leilo para uma empresa privada do Rio de Janeiro, o que
desagradou o Governador que ordenou a manobra.
[184] BRASIL, 2009a. preciso frisar que o nmero da ao de 2009, pois foi redistribuda de Maring para Curitiba.
[185] BRASIL, 2006b.
[186 BRASIL, 2005a.
[187]BRASIL, 2009c.
[188]BRASIL, 2005b.
[189]BRASIL, 2006a.
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Em 2008, foram movidas aes pelos municpios[190] afetados pela UHE Salto
Santiago e pela UHE Salto Osrio, ambas localizadas no trecho mdio do rio Iguau,
perante a Justia Estadual, para que a concessionria fosse obrigada a pagar
compensaes e restaurar as matas ciliares. A Liga Ambiental fez pleitos em 2009
perante os Poderes Executivo e Legislativo para que houvesse a desapropriao das
reas necessrias formao da mata ciliar, a exemplo do que fez no caso da UHE
Taquaruu, para que o nus no recasse sobre os ribeirinhos, mas a concessionria
insiste em demand-los perante a Justia Federal para que assumam esse prejuzo. As
ordens da Justia Estadual foram emitidas, mas no se consegue execut-las, por
conta da manobra da concessionria perante a Justia Federal.
Recentemente, no ano de 2009, foi julgada[191] uma ao movida pelo Ministrio
Pblico Federal perante o TRF de Porto Alegre concedendo o direito aos ndios de
permanecer em reas da UHE Itaipu, em vista da falta de programas de realocao
para aquelas comunidades. No mesmo ano, entrou em pauta de julgamento no STJ a
ao movida contra a UHE Itaipu pelos agricultores atingidos pelas mudanas
climticas causadas pela formao do reservatrio. A ao j recebeu duas decises
desfavorveis, mas ainda existe a esperana de uma reviravolta em Braslia.
Esse breve relato de conflitos socioambientais complexos revela o enorme
esforo feito por entidades da sociedade civil e alguns rgos do Estado (em especial
o Ministrio Pblico Federal e alguns municpios afetados) no sentido de fazer valer
a legislao. Na maioria das vezes, h decises favorveis do Poder Judicirio nas
instncias inferiores. Entretanto, os rgos superiores costumam reform-las
conforme os pedidos feitos pela Advocacia da Unio, que geralmente se alinha aos
interesses dos empreendedores, na medida em que so concessionrios do servio
pblico federal de gerao de energia. Os argumentos manipulados pela Advocacia
da Unio indicam, falaciosamente, que o interesse pblico est do lado do
empreendimento e no da sociedade. para discutir essa questo que os tpicos
adiante foram elaborados.
O alcance da poltica no interior do Poder Judicirio

O Poder Judicirio tem tradicionalmente no Brasil o discurso de que compe as
controvrsias com base em critrios tcnicos, legais, doutrinrios e jurisprudenciais,
negando veementemente que toma decises com base em articulaes polticas.
Entretanto, inegvel a excessiva condescendncia com inconstitucionalidades e
ilegalidades praticadas por chefes do Executivo[192].
Diante dessa dura constatao, oportuno verificar algumas circunstncias que
confirmam essa situao no contexto do controle judicial do planejamento,
instalao e operao de usinas hidreltricas.
[190] PARAN, 2008.
[191] BRASIL, 2008.
[192] DALLARI, 1996, p 3.
Como j afirmado acima, percebe-se que a primeira instncia vem acatando os

pleitos do Ministrio Pblico e das entidades da sociedade civil. No caso da UHE
Baixo Iguau, por exemplo, dois juzes federais diferentes da Seo de Francisco
Beltro mandaram paralisar, em mais de uma oportunidade (2005 e 2008), o
licenciamento ambiental conduzido pelo IAP. No caso da UHE Mau, outros dois
juzes federais diferentes da Seo Judiciria de Londrina mandaram paralisar trs
vezes o licenciamento ambiental (em 2006, 2007 e 2008).
interessante notar, tambm, que a segunda instncia, o Tribunal Regional
Federal da 4 Regio, sediado em Porto Alegre, ao qual se submete a Justia Federal
do Paran, atuou nesses casos no s por meio do instrumento excepcional da
suspenso de liminar, mas tambm com o julgamento de recursos judiciais (na
normalidade, por assim dizer) chamados de agravos de instrumento. No caso da
UHE Baixo Iguau, o desembargador federal relator do recurso negou os pedidos
dos interessados privados no licenciamento. No caso de Mau, a situao foi um
pouco diferente: dois desembargadores federais diferentes mandaram parar o
licenciamento ambiental, acatando os pedidos do MPF, enquanto outros trs
magistrados (uma desembargadora federal e dois juzes federais substitutos em
segundo grau) negaram os recursos das entidades da sociedade civil. Entretanto,
essas decises de segunda instncia foram todas suspensas por uma medida
excepcional (outra suspenso de liminar) proferida pelo Presidente do Superior
Tribunal de Justia[193] (em Braslia) s vsperas de sua aposentadoria (a medida foi
deferida numa sexta-feira, e a sada do ministro ocorreu na segunda-feira seguinte).
Essas idas e vindas e posies contraditrias encontradas no seio de um mesmo
Tribunal, mais do que evidenciar que no h um entendimento pacfico sobre a
aplicao do direito no planejamento, instalao e operao de usinas hidreltricas,
realam que h divergncias sensveis de matiz poltico entre os magistrados.
No se pode ignorar que o Poder Judicirio, como todo rgo pblico, gerido
conforme ditames polticos, e isso no s transparece em suas decises
jurisdicionais, como tambm nas decises administrativas, de consumo interno.
oportuno verificar o que ocorreu em paralelo aos julgamentos de recursos
perante o TRF da 4 Regio no caso da UHE Mau, para tentar exemplificar essa
afirmao. Uma magistrada foi convocada por ato administrativo da Presidncia
para atuar no Tribunal em meados de 2007, tendo sido designada para a 3 Turma,
que encarregada de julgar a matria ambiental. Entretanto, no mesmssimo dia em
que essa magistrada deferiu uma ordem liminar paralisando o andamento do projeto
da UHE Mau, outro ato da Presidncia do Tribunal remanejou-a para a 2 Turma do
[193] BRASIL, 2009b.
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Tribunal. Para o seu lugar, na 3 Turma, foi convocado outro magistrado de primeira
instncia que havia sido recentemente designado para outra funo. To logo
assumiu o posto no Tribunal (praticamente interrompendo suas frias), esse
magistrado proferiu decises permitindo o andamento do projeto de Mau e, em
seguida, entrou em frias. Esses fatos esto documentados nos atos da Presidncia do
TRF da 4 Regio n 283, 292, 425, 507 e 508 publicados em dirio oficial no
decorrer de 2007[194]. E a Presidncia do TRF da 4 Regio estava sendo exercida, na
ocasio desses atos, por uma magistrada que tambm havia proferido decises
permitindo o andamento do projeto de Mau. Tudo isso pode ter sido uma grande
coincidncia, e as manobras administrativas internas do Tribunal podem no ter
relao alguma com as decises proferidas nos vrios recursos que versavam sobre a
usina. Todavia, a coincidncia realmente impressiona e leva a pensar, ainda mais
depois do que a Ministra Eliana Calmon, do Superior Tribunal de Justia, disse
publicamente por meio da imprensa de circulao nacional no dia 22 de novembro de
2009 a respeito da promoo e da carreira dos magistrados no pas. Alm de admitir
que a articulao do falecido senador Antonio Carlos Magalhes foi condio sem a
qual a Ministra no teria chegado ao STJ, criticou o fato de que magistrados no
sobem na carreira sem que caiam nas graas dos polticos. Isso faz com que as
entranhas do Poder Judicirio sejam expostas de tal maneira que aquilo que se
pensava a respeito da chegada dos Ministros ao Supremo Tribunal Federal seja, na
verdade, a regra para toda a carreira da magistratura. Isto , mais vale o trnsito
poltico que o currculo que se ostenta. E o trnsito poltico obtido mediante
decises judiciais favorveis, como aquelas a que se referiu acima o Professor
Dalmo de Abreu Dallari.
Essa constatao, ao invs de lanar descrdito sobre as decises do Poder
Judicirio, deve servir para mostrar que, assim como os empreendedores do setor
eltrico fazem o jogo poltico de articulao dentro do Poder Judicirio, os militantes
das entidades da sociedade civil, dos movimentos sociais e dos rgos pblicos que
defendem direitos difusos, coletivos e individuais homogneos devem estar
preparados para enfrentar essa situao.
Decises polticas ou econmicas?

Afinal, preciso dizer, sem qualquer receio, que apesar dos recursos naturais
serem um dos elementos bsicos de qualquer atividade econmica, a deciso de
utiliz-los ou no, ou em que quantidade e para qual finalidade, no uma deciso
tomada estritamente com base num clculo econmico. A oferta e a demanda de
produtos e servios influenciam determinantemente os preos praticados no
mercado, e o aumento desses preos (e consequentemente dos lucros das empresas
[194] BRASIL, 2007.
que os praticam) que atia a procura pelos recursos naturais. Entretanto, a deciso de
us-los ou no, no uma deciso simplesmente econmica, mas essencialmente
poltica com contedo econmico, verdade, mas tomada pelas instituies, as
quais so compostas por agentes polticos e funcionam num contexto de normas
legais que contm em si uma srie de princpios e regras, elaborados no mbito
poltico, mesmo que passem pelo crivo do Judicirio.
Alis, no contexto da atual crise mundial, por exemplo, cujos efeitos
devastadores que o mercado financeiro no pde suportar e foi a vontade poltica dos
lderes mundiais que viabilizou os recursos necessrios para mitigar as
consequncias da falta de liquidez mundial, a articulao poltica se mostra
essencial[195].
Assim, no demais afirmar que, se no houver vontade poltica dos agentes que
ocupam postos nas instituies e poderes constitudos, para dar suporte a uma
deciso econmica (de utilizar certa quantidade de recursos naturais de determinada
maneira), esta no se realiza, por mais que apresente fundamentos tcnicos,
financeiros, ambientais etc.
Deciso poltica democrtica?

Sendo ento a deciso de utilizar recursos naturais (em especial para a gerao de
hidroeletricidade) eminentemente poltica, oportuno investigar se essa deciso
democrtica ou no. E por qu? Porque a democracia um valor da sociedade
brasileira. Um valor no s consagrado na Constituio de 1988, mas tambm
compartilhado pela quase unanimidade das correntes de pensamento e de ao
poltica brasileiras.
Em outras palavras, no h quem defenda abertamente no cenrio poltico
brasileiro que decises polticas (inclusive as que se referem ao uso dos recursos
naturais) possam ser tomadas antidemocraticamente.
No entanto, no h consenso no que se refere ao que seja democracia, isto , qual
o alcance do conceito, e quais so as prticas verdadeiramente democrticas. O que
se pode fazer ento investigar quais so as formas de democracia mais aceitas e
debatidas pela cincia poltica como forma de balizar a discusso com conceitos
cientificamente elaborados.
No necessrio remontar aos conceitos gregos de democracia para se balizar
este debate. Isso porque corrente hoje na cincia poltica que o significado
preponderante de democracia aquele segundo o qual se entende um conjunto de
[195] CORDONNIER, 2009, p. 11.
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regras que permitem a mais ampla e a mais segura participao da maior parte dos
cidados possvel, seja de forma direta, seja de forma indireta, nas decises
polticas, isto , nas decises de interesse de toda a coletividade[196]. Assim, basta
enveredar pelos conceitos de democracia representativa e democracia participativa
para concluir se a deciso de utilizar recursos naturais verdadeiramente
democrtica ou no.
Diante disso, oportuno dizer que a democracia representativa tem como
jutificativa mais simples a de que impossvel reunir o imenso nmero de
cidados, como se fazia na gora grega, que os Estados passaram a congregar na
contemporaneidade. Por isso, foi necessrio criar um sistema democrtico de
escolha de representantes que fizessem as vezes de seus representados numa
assemblia com poderes deliberativos.
A democracia representativa adequada, portanto, para a tomada das grandes
decises de Estado, estratgicas, com alcance e abrangncia nacional. No entanto,
no que concerne ao uso dos recursos naturais, as decises tomadas distantes do
local em que seu uso se dar no raro causam problemas. por isso que, nesses
casos, aplica-se o que a doutrina do direito constitucional e a do administrativo
chamam de princpio da subsidiariedade[197], pelo qual se entende como mais
adequada a deciso tomada pelo rgo mais prximo possvel da realidade local.
Afinal, o rgo mais prximo que conhece a situao de vida e os usos que j
esto sendo feitos dos recursos naturais locais, os quais no podem simplesmente
ser ignorados por quem tambm deseja utiliz-los.
A participao direta, alm de vivel no nvel local, permite que os novos usos
propostos para os recursos naturais no conflitem com os j estabelecidos, desde
que estes sejam levados em conta e respeitados, possibilitando tambm a
construo de alguns consensos em torno do que se deseja e do que vivel fazer
com os recursos naturais.
A participao verdadeira na tomada de deciso poltica

Mas a participao na tomada de deciso que pode formar consensos e, assim,
evitar conflitos somente aquela capaz de influenciar decisivamente as polticas
pblicas, isto : a democracia se concretiza quando a participao poltica funciona
como uma espcie de contra-poder social[198] que determina, controla, limita e
modifica as propostas iniciais vindas de quem deseja utilizar os recursos naturais,
seja ele privado ou pblico, mas em especial o pblico, que geralmente planeja e
decide o uso dos recursos naturais, e que ainda faz investimentos oramentrios e
orienta financiamentos privados.
[196 BOBBIO, 1991, p. 34.
[197] BARACHO, 1997, p. 92.
[198] CHAU, 2005, p. 25.
Em outras palavras: a deciso de utilizar os recursos naturais democrtica na

medida em que as comunidades locais tm oportunidade significativa de participar
da formao das polticas pblicas de uso desses recursos[199].
Portanto, a participao democrtica a que se faz meno aqui aquela que vem
em substituio ao modelo concentrador das decises, poderes e riquezas, uma vez
que as solues devem vir das bases locais, e no decretadas autoritariamente de
cima para baixo[200].
Em outras palavras, o que caracteriza a democracia participativa um conjunto
de regras cuja aplicao faz com que nenhuma deciso tomada pela maioria (obtida
pelos mecanismos da democracia representativa) limite os direitos da minoria (que
se faz presente por meio da participao direta no nvel local), em particular o de
fazer valer suas aspiraes no mbito local. Alis, para que a tomada de deciso seja
verdadeiramente democrtica, talvez no baste apenas a observao do conjunto de
regras mencionado acima, mas certo que suficiente que apenas uma delas seja
transgredida para que a deciso no seja democrtica (nem verdadeira, nem
aparentemente)[201].
Ou seja, a deciso de utilizar recursos naturais s pode ser tomada se no se
limitarem os direitos garantidos por normas jurdicas das minorias locais (em
especial as mais frgeis do ponto de vista tnico, cultural, social e econmico[202]) de
participar diretamente do processo decisrio, pois so as que sofrem mais
diretamente os efeitos deletrios dos aproveitamentos hidreltricos objetos desta
avaliao.
E mais, no basta simplesmente enunciar a participao. No suficiente que a
participao esteja prevista nos textos normativos e seja sempre lembrada em
discursos de autoridades e agentes polticos. preciso verificar se o contedo das
decises polticas se modificou em razo da participao democrtica.
Outrossim, o fato de sustentar hodiernamente que a participao poltica
fundamental, quando se trata de gesto de recursos naturais, exige que se analise se a
participao prevista pelos textos jurdicos (tais como os das Leis Federais n
9433/1997 e n 9784/1999) corresponde a uma prxis. A palavra participao em si
mesma no suficiente para legitimar qualquer tipo de reunio ou de deciso pelo
simples fato de ser utilizada. O contedo efetivo das decises e a forma como se d a
participao devem ser examinados para que se possa qualificar adequadamente
essas decises polticas[203].
[199] CHOMSKY, 1997, p. 10.

[200] MONTORO, 1982, p. 13.
[201] BOBBIO, 1991, p. 34.
[202] ACSELRAD, 2004, p. 9-10.
[203] CAUBET, 2004, p. 10.
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E no contexto do planejamento, instalao e operao de usinas hidreltricas, o
que menos se v o incentivo a que as comunidades locais modifiquem as decises
inicialmente traadas. No caso das usinas hidreltricas em processo de planejamento
e instalao no Paran, os rgos participativos (Comits de Bacia e conselhos
Estaduais de Meio Ambiente e dos Recursos Hdricos) foram instados a se
posicionar por iniciativa da sociedade civil organizada. O comit de Bacia do Tibagi,
por exemplo, aprovou moo em 4 de outubro de 2006 no sentido de que o leilo da
UHE Mau no fosse realizado enquanto o planejamento do uso da gua da bacia
fosse realizado, como prev a Lei Federal n 9733/1997. Todavia, essa deciso foi
olimpicamente ignorada por todos os demais rgos governamentais[204]. Foi
apresentada ao plenrio do Conselho Estadual dos Recursos Hdricos do Paran uma
proposta de resoluo pela qual uma moratria na expedio de atos administrativos
seria determinada at que todo o planejamento participativo fosse realizado.
Entretanto, essa proposta foi rejeitada[205].
Sendo assim, a deciso de instalar usinas hidreltricas est longe de ser
democrtica, e a ao judicial se apresenta como um instrumento institucional ao
qual se recorre porque no h alternativa dentro dos marcos do Estado Democrtico
de Direito.
E a tecnocracia?
Ademais, preciso verificar com profundidade a postura que o Estado brasileiro
vem assumindo quando afirma praticar uma poltica participativa na gesto dos
recursos naturais e na realizao de empreendimentos hidreltricos. Afinal, no
novidade que parte da tecnocracia que atua diretamente na tomada de deciso acerca
da utilizao de recursos naturais julga ser a participao apenas uma forma de
viabilizao poltica dessas decises, e deveria acontecer, segundo sua viso
particularista, preferencialmente sob o modo da informao e da consulta, sem que o
Estado deixasse de exercer a deciso conforme suas preferncias[206].
Em outras palavras, a tecnocracia encarregada de gerir os recursos naturais e
promover a gerao de energia eltrica entende a participao no como uma
oportunidade da sociedade de deliberar acerca do planejamento e implementao
desses empreendimentos, mas apenas como a possibilidade da sociedade vir a
receber informaes ou mesmo ter um espao para expor suas consideraes a
respeito, sem que isso vincule o projeto.
[204] PARAN, 2006.

[205] PARAN, 2009.
[206] BARTH e POMPEU, 1987, p. 69.
certo que o acesso informao vlido. Alis, a exigncia de transparncia

assinala um movimento de reforo contnuo do direito informao das populaes
sobre os riscos a que esto sujeitas em vista dos empreendimentos[207]. Mas limitar o
direito de participar diretamente da tomada de deciso ao acesso informao
desvirtu-lo de modo inaceitvel.
Mesmo porque a disseminao de informao descendente faz-se necessria
para provocar a participao das comunidades, que em seguida so capazes de
formular uma informao ascendente. Isto , as comunidades e minorias locais
alimentadas de informao so plenamente capazes de exprimir novas
reivindicaes perante as instncias disponveis, inclusive judiciais[208].
Dito de outro modo, na medida em que a sociedade civil local tem acesso
informao vinda do Estado (informao descendente), ela elabora novas e maiores
demandas e formula novas pretenses polticas (informao ascendente). Agindo
assim, a sociedade encara o Estado no como se estivesse sujeitada a ele, mas, ao
contrrio, formulando demandas e encaminhando pretenses, principalmente
porque a destinatria final dos servios pblicos de gerao de energia.
Assim sendo, com as aes judiciais mencionadas acima, a sociedade visa fazer
da relao poltica aquilo que esta deveria ser conforme os textos normativos, que
garantem o direito participao. Afinal, vale recordar que esta ocorrer somente se
puderem ser exercitados poderes efetivos de tomar parte da deciso, os quais
infelizmente no so observados regularmente na prtica[209].
Isto , se no se podem formular pretenses (a informao ascendente) e, se essas
pretenses no modificam as polticas pblicas (por meio da complacncia do Poder
Judicirio j descrita acima), ento no se pode falar em participao democrtica na
tomada de deciso acerca do uso dos recursos naturais e do aproveitamento da gua
para fins hidreltricos, mas apenas em sujeio da sociedade ao Estado.
Diante disso, possvel enumerar trs caractersticas complementares da
democracia participativa: a igualdade, compreendida como livre acesso de todos os
cidados aos recursos naturais e informao; o autogoverno, isto , a participao
direta dos cidados locais na tomada de deciso e, por fim, o planejamento
participativo, ou melhor, a definio dos fins, mtodos e metas que orientem as
decises em um conjunto coerente e consoante s demandas locais[210].
Em outras palavras, a democracia participativa pressupe, por definio, a
capacidade da sociedade civil local de influenciar na tomada de deciso poltica, de
modo a determinar o quanto e o como se dar a utilizao dos recursos naturais no
presente com vistas ao futuro (mediante planejamento). E o processo judicial um
[207] NOIVILLE, 2005, p. 132.
[208]RUFFOLO, 1991, p.209.
[209]GIUDUCCI, 1991, p. 73.
[210]RUFFOLO, 1991, p. 212.
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instrumento que deve concretizar isso tudo, afinal, preciso reconhecer: h
imperativos que esto nas leis, mas que no so observados espontaneamente pelos
empreendedores do setor eltrico[211].
E ao invs do Estado ampliar sua atuao por meio da insero de mais atores
sociais no jogo poltico democrtico, sua ao cresce por meio do inchao da
burocracia dos tcnicos, sob a justificativa de cumprir as funes do Estado de bemestar social e ambiental. Assim, o Estado moderno cresce no s em dimenses, mas
tambm em funes, gerando um crescimento do aparato burocrtico, ou seja, de um
aparato de estrutura hierarquizada e centralizada (e portanto no democrtica), cuja
principal caracterstica exercer o poder de modo descendente e no permitir o
exerccio ascendente, a partir das demandas locais[212].
Ou melhor, para fazer frente s demandas e aos problemas cada vez mais
complexos oriundos do uso crescente dos recursos naturais por meio de tecnologias
predatrias, contraditoriamente, a resposta do Estado no democratizar, mas sim
aprofundar a sua dependncia dos tcnicos cujas prprias tecnologias vm causando
os problemas. o que se constata ao vislumbrar que o efeito do desenvolvimento
tcnico, caracterstico das sociedades industriais, que os problemas que requerem
solues tcnicas so aumentados de maneira sempre mais acelerada pela prpria
aplicao das tecnologias, o que ocasiona uma certa tentao de governar por meio
da tecnocracia para resolver os problemas causados por ela prpria[213].
E a ideia-fora que sustenta essa crescente dominao da tecnocracia sobre a
sociedade a crena na tecnocincia como resposta para os anseios da sociedade
humana, pela qual a tecnocracia se julga capaz inclusive de substituir o cidado pelo
cientista no trato poltico. H quem diga que a tecnocincia uma espcie de
locomotiva da era atual, que invadiu todos os tecidos das sociedades desenvolvidas,
implantando de forma organizadora a lgica da mquina artificial at na vida
cotidiana, expulsando da competncia democrtica os cidados em proveito dos
experts e dos especialistas[214].
Alis, a predominncia da tecnocracia na gesto dos recursos naturais e na
determinao dos rumos polticos do Estado tem sido criticada por causa do perigo
do totalitarismo, pois um Estado-cientista totalizante no sentido de que engloba o
econmico e o poltico num campo tcnico e administrativo autoritrio, uma certa
tecnoestrutura sujeita palavra de ordem da pretensa racionalidade cientfica.
Assim, o Estado-cientista designa condutas governamentais e administrativas que
produzem efeitos sociais materialmente identificveis, em especial no que concerne
ao uso dos recursos naturais[215].
[211] CAUBET, 2004, p. 109.

[212] BOBBIO, 1991, p. 38.
[213] Ibid, p. 39.
{214] MORIN, 2003, p. 88.
[215] CHTELET e PISIER-KOUCHNER, 1983, p.562-3.
A quem beneficia a gesto tecnocrtica?

Outrossim, a cincia poltica tambm adverte que tanto a mercantilizao cada
vez maior dos bens e valores da humanidade quanto a concentrao de poder na
burocracia tecnolgica so modos do mesmo fenmeno poltico, o do imprio de um
mercado mundial que lamina os sistemas particulares de valor, que coloca num
mesmo plano de equivalncia os bens materiais, os bens culturais e as reas naturais
e que submete o conjunto das relaes sociais e das relaes internacionais direo
de verdadeiras mquinas[216].
Alis, no se pode olvidar que a manipulao da participao da sociedade local
na deciso de usar recursos naturais engendrados pela tecnocracia serve aos
interesses do Imprio[217], isto , de uma ordem poltica e econmica elitista e
individualista de carter global. De fato, os meios polticos continuam a ser
empregados concentradamente nessa direo unilateral, como se o crescimento
econmico servisse, apenas e to somente, para que houvesse acumulao de
riquezas. Assim, a sociedade civil local se v impedida de exercer a participao
democrtica por uma burocracia tcnica que no est disposta a dividir o exerccio do
poder do Estado, que tem sido voltado historicamente a satisfazer um conglomerado
de setores privilegiados, o que se demonstra facilmente a partir de um rpido
vislumbre na vergonhosa concentrao de riquezas no pas[218].
Em resumo, no necessria muita agudeza de raciocnio para compreender que
tecnocracia e democracia participativa so antnimos. A tecnocracia o governo dos
especialistas, isto , dos que sabem muito em profundidade e pouco em extenso,
enquanto que a democracia o governo de todos os cidados, dos que deveriam
decidir por meio de seus representantes no mbito nacional e direta e
participativamente no mbito local, no se baseando, apenas, na competncia
tcnica, mas sim na experincia e nos anseios prprios[219].
Assim sendo, esto lanados os fundamentos suficientes e necessrios para se
justificar que a tomada de deciso acerca do uso dos recursos naturais para a gerao
de energia hidreltrica no pode mais ser feita concentradamente. E se os Governos
insistem nisso, sofrero a resistncia judicial da sociedade civil organizada.
As vantagens da deciso tomada no contexto da participao

Descritas as caractersticas da deciso democrtica e participativa, assim como
criticadas as formas e as finalidades da atuao da tecnocracia, resta ainda ponderar
acerca das inmeras vantagens concretas que aquela apresenta no que se refere ao
uso dos recursos naturais para a gerao de energia hidroeltrica.
[216] GUATTARI, 2004, p. 10.
[217] HARDT e NEGRI, 2004.
[218] FERNANDES, 1995, p. 129.
[219] BOBBIO, 1991, p. 40.
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No toa que a tecnocracia reconhece, como visto acima, que a participao
viabiliza politicamente uma deciso, pois tendo tomado parte no processo de tomada
de deciso, a sociedade local dificilmente se insurge contra a deciso tomada com o
seu aval.
Esta sem, dvida, a vantagem mais explcita, mais facilmente identificvel da
participao da sociedade na tomada de deciso. Mas diante das circunstncias em
que a deciso formal de se utilizar os recursos naturais tomada pela tecnocracia que
negligencia a deciso participativa, numa ntida manobra autoritria desprovida de
respaldo jurdico, fatalmente ocorrer resistncia.
E a verdade que todos esses empreendimentos mencionados acima esto com
seus cronogramas bastante atrasados, justamente por causa da resistncia local que
se seguiu ao desrespeito deciso participativa. E a causa desse prejuzo ocasionado
pelo atraso no o radicalismo infantil como apregoam alguns agentes polticos e os
interessados em edificar essas obras (que no raro contribuem com as campanhas
eleitorais dos primeiros). No! A verdade que a falta de participao verdadeira
que leva aos atrasos e prejuzos.
Se os posicionamentos das comunidades locais fossem respeitados e observados
na formulao das polticas pblicas, a resistncia certamente no seria mesma.
certo, tambm, que os projetos no teriam a escala que os empreendedores desejam,
certamente seriam menores e teriam que adotar uma srie de medidas mitigatrias e
compensatrias para poderem ser levados adiante, o que tambm diminuiria os
lucros. Assim sendo, o que leva a tecnocracia e os empreendedores a optarem pelo
conflito com as comunidades locais, quando sabem que haver resistncia, o que
certamente far com que o projeto seja menos lucrativo?
Parte da resposta reside num rano herdado de tempos menos felizes da nossa
histria contempornea, em que o Brasil viveu sob a gide de um regime ditatorial
fardado. Outra parte fruto de certo autoritarismo nsito ao direito administrativo
brasileiro do sculo XX, cujos valores centralizadores foram interiorizados,
infelizmente, por uma parte do Poder Judicirio[220].
Mas outra parte da resposta , certamente, a arrogncia e a ganncia daqueles que
acreditam na passividade e na ignorncia do povo brasileiro, que paulatinamente,
vem demonstrando exatamente o contrrio, conforme noticia diariamente a
imprensa brasileira que cobre os inmeros movimentos locais de resistncia, ora
mais, ora menos organizados.
[220] BACELLAR FILHO, 2003.
Sendo assim, no h dvida de que a participao prvia tomada de deciso

muito mais vantajosa e menos conflitiva para o pas como um todo do que a
resistncia local posterior. A participao verdadeira na tomada de deciso a respeito
do uso dos recursos naturais obriga a que os princpios da preveno, da precauo e
do poluidor-pagador sejam observados com mais ateno, pois a tecnocracia e os
empreendedores so alertados previamente at aonde podem ir, o que precisam
compensar, de modo que os usos que j so feitos dos recursos naturais localmente
sejam preservados e no causem a desarticulao econmica e social local.
inegvel que grandes empreendimentos so lucrativos para seus
empreendedores, mas no raro, causam impactos ambientais e sociais que, se fossem
devidamente contabilizados, desmascarariam a lucratividade inicialmente
projetada, pois fictcia.
Nessas condies, a atuao da comunidade local benfica, inclusive, para a
maioria do pas, na medida em que grandes projetos que utilizam recursos naturais
geralmente dependem de estmulos, incentivos tributrios e financiamentos com
origem nos recursos oramentrios, que podem ser economizados ou bem melhor
aplicados se as comunidades locais forem ouvidas e suas demandas acolhidas, pois
assim, os investimentos, concesses e licenas s sero autorizados e expedidos para
empreendimentos realmente sustentveis, do ponto de vista ambiental e social, que
geram mais benefcios do que impactos.
Diante de todos esses argumentos, no se pode concluir seno no sentido de que a
democracia participativa, ao invs de se constituir num entrave ao desenvolvimento,
condio sem a qual esse desenvolvimento (previsto na Constituio de 1988 e que
visa suplantar as desigualdades sociais e regionais), jamais ocorrer de modo
verdadeiramente sustentvel no pas.
O uso das aes civis pblicas e as suspenses

de liminares como medidas de exceo
Assim, preciso notar que, na realidade, quando so manejadas aes civis
pblicas para questionar atos administrativos que fazem parte ou institucionalizam
programas governamentais, dificilmente se verifica um julgamento final
procedente. Nos exemplos da UHE Mau e da UHE Baixo Iguau, as decises das
Presidncias dos Tribunais frustraram as tentativas de trazer razoabilidade e
legalidade a esses projetos hidreltricos. Principalmente porque as aes civis
pblicas mencionadas acima visaram o cumprimento dos princpios da preveno e
da precauo. Essas aes, que tinham pedidos liminares para serem suspensos os
projetos por apresentarem perigos e riscos, tendem a perder seus objetos no decorrer
das demandas, seja pelo fato consumado da construo das usinas, seja pelo
reconhecimento de uma situao de exceo...
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Estas circunstncias so constatadas porque as decises liminares deferidas nas
instncias inferiores foram cassadas pelos Presidentes de Tribunais aos quais as
primeiras esto subordinadas, e no porque afrontam o direito positivo, mas porque
estariam causando leso aos interesses de governo[221], com base nos seguintes
dispositivos:
Art. 4 da Lei n 4.348/1964 (modificado pela MP n 2180-35/2001):
Quando, a requerimento de pessoa jurdica de direito pblico interessada
e para evitar grave leso ordem, sade, segurana e economia
pblicas, o Presidente do Tribunal, ao qual couber o conhecimento do
respectivo recurso suspender, em despacho fundamentado, a execuo da
liminar, e da sentena, dessa deciso caber agravo, sem efeito suspensivo
no prazo de (10) dez dias, contados da publicao do ato.
Art. 4 da Lei n 8.437/1992 (modificado pela MP n 2180-35/2001):
Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do
respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execuo da
liminar nas aes movidas contra o Poder Pblico ou seus agentes, a
requerimento do Ministrio Pblico ou da pessoa jurdica de direito
pblico interessada, em caso de manifesto interesse pblico ou de
flagrante ilegitimidade, e para evitar grave leso ordem, sade,
segurana e economia pblicas.
Ambos os dispositivos autorizam os Presidentes de Tribunais a exercerem um
juzo de valor que escolhe entre a aplicao do direito da normalidade e o de exceo.
, portanto, uma verdadeira brecha no direito da normalidade.
Em outras palavras, o direito de exceo vigente permite que as decises
liminares, que se fundamentam na demonstrao do receio de que haja dano grave
irreparvel ou de difcil reparao, possam ser cassadas se, a critrio das pessoas
jurdicas de direito pblico interno (administrao pblica direta e indireta que
exeram poderes administrativos), houver receio de leso ordem, economia,
sade ou segurana do Estado (e no das polticas de governo!). No entanto, a
experincia diria constata que as pessoas jurdicas de direito pblico interno
exercem a prerrogativa de pleitear a suspenso das liminares perante os presidentes
de tribunais para defender apenas e to somente interesses de governo, o que consiste
numa subverso do direito de exceo.
Assim, o que este item e os seguintes pretendem demonstrar que o problema
no o direito de exceo em si, mas sim, o seu uso inadequado, que se constata
facilmente no dia a dia. Afinal, o direito de exceo est em conformidade com a
Constituio de 1988, o que inclusive j foi abordado pelo Supremo Tribunal
Federal, como ser visto mais adiante.
[221] Lembrando, obviamente, a distino entre interesse de governo e interesse de estado feita por MELLO, 1997.
Mas o abuso desse poder de declarar a situao de exceo e convalid-la perante

o Judicirio , infelizmente, uma constante no pas. Exemplo disso o seu uso
sistemtico sob a justificativa de se promover o desenvolvimento, por meio da
blindagem das obras que fazem parte do Programa de Acelerao do Crescimento
PAC.
O desenvolvimento, ah, o desenvolvimento

A propsito, no h governante no Brasil que no participe de cerimnias de
inaugurao de obras, como forma de promover sua gesto, o que, no raro, tem o
desenvolvimento econmico como sua principal bandeira de marketing poltico.
Essa caracterstica da poltica brasileira, que j foi bastante analisada pela cincia
poltica, tem consequncias jurdicas bastante evidentes e a mais clara delas o
esforo dos rgos do Poder Executivo, em especial, mas tambm dos Poderes
Legislativo e Judicirio em algumas oportunidades, em facilitar o andamento dos
processos institucionais, burocrticos e jurdicos necessrios ao prosseguimento dos
projetos cuja justificativa ideolgica o desenvolvimento econmico.
que existe praticamente um consenso poltico no Brasil de que o principal
objetivo que as instituies devem perseguir o crescimento econmico. No h
personalidade da vida pblica brasileira que se levante para criticar o discurso do
crescimento econmico. Em abril de 2002, por exemplo, o presidente Fernando
Henrique Cardoso chamou de birra (que atrapalha o pas...) o posicionamento de
ambientalistas, indigenistas e do MPF, que eram e ainda so contrrios
construo da UHE Belo Monte (projetada para o rio Xingu, no estado do Par) que,
ainda segundo o ex-presidente, representa mais empregos e mais desenvolvimento
econmico para o pas. Em 2006, outro exemplo: durante a inaugurao de uma
estrada na Amaznia, o atual presidente, Luis Incio Lula da Silva, qualificou os
ndios, ao lado de ambientalistas, quilombolas e do Ministrio Pblico como sendo
entraves ao desenvolvimento. Ou seja, mesmo foras polticas antagnicas tm
isso em comum: o desenvolvimento um dogma, uma verdade incontestvel e, seus
crticos, hereges.
H apenas os que falam em desenvolvimento sustentvel, isto , no crescimento
econmico, de modo que as necessidades das geraes futuras sejam observadas no
momento em que se decide consumir os recursos naturais[222]. De fato, a noo de
desenvolvimento econmico a todo custo no tem a simpatia da opinio pblica
brasileira, mas inegvel tambm que no h quem critique as teses do crescimento
[222] a definio da famosa Comisso Bruntland.
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econmico, que desde o chamado Clube de Roma vm sendo desmistificadas. Mais
recentemente, economistas como Martinez-Alier[223], Georgescu-Roegen[224] e
filsofos como John Gray[225] tm posicionado que o crescimento econmico
fictcio (pois o clculo do PIB no contabiliza as externalidades econmicas, nem
mesmo a deteriorao dos recursos naturais, do capital natural) e no proporciona
melhoria de qualidade de vida de forma horizontal, isto , para toda a populao
indistintamente. Muito pelo contrrio. O desenvolvimentismo tem proporcionado o
enriquecimento de uns poucos, custa da deteriorao dos recursos naturais de
todos.
Mas o fato que entre os brasileiros, o crescimento econmico um verdadeiro
dogma poltico e, em seu nome, as decises dos mais variados mbitos dos Poderes
Pblicos vm sendo tomadas, apesar da busca constante pelo crescimento da
economia poder ser comparada com a metfora do asno que persegue a cenoura
amarrada em si, logo sua frente, isto , por mais que a persiga, o asno jamais a
alcanar. Assim, se a economia nunca cresce aquilo que se deseja (ou se divulga
desejar), vive-se numa eterna situao de crise, na qual a situao econmica nunca
est boa...
Na histria recente, por exemplo, se for considerado apenas o sculo XX, a crise
de 1929 demandou amplos esforos de reconstruo mundial, que foram
praticamente neutralizados pela irrupo da Segunda Guerra Mundial, que foi
sucedida por um perodo de prosperidade (os chamados 30 anos gloriosos do
capitalismo), que desembocou numa outra grave crise a do petrleo que fez com
que a dcada de 80 fosse conhecida como a dcada perdida e que permitiu a ascenso
novamente dos liberais, que promovendo a desregulamentao dos mercados
financeiros internacionais, lanaram a economia mundial num verdadeiro cassino,
em que megaespeculadores trataram de testar a capacidade econmica dos governos
nacionais, que no raro sucumbiram, como no caso das graves crises da Rssia, do
Mxico, da Argentina, ocorridas na dcada de 1990, o que culminou na atual crise
global, ocasionada pela quebra do sistema imobilirio dos Estados Unidos.
Ou seja, a histria recente a histria da crise econmica e, assim, o combate
crise passou a ser a bandeira de praticamente todos os segmentos e ideologias
polticas que disputam o poder (defendendo que so os mais preparados para
resolv-la). E no momento atual, a situao de crise econmica atingiu a todos no
nvel global e est demandando uma srie de decises por parte das instituies
polticas.
[223] MARTINEZ-ALIER, 1998.

[224] Apud MERICO, 2002.
[225] GRAY, 2006.
A este respeito, interessante notar que a interveno das instituies polticas na

economia fruto do pensamento keynesiano, isto , de Sir John Maynard Keynes,
que no incio do sculo XX elaborou uma teoria pela qual o Estado deveria regular e
intervir na economia, por meio da edio de polticas macroeconmicas, de modo a
combater as crises cclicas (seno permanentes) do capitalismo[226].
E, novamente, os Estados Nacionais esto sendo chamados a intervir, estatizando
instituies financeiras privadas, gastando recursos pblicos, baixando normas,
enfim, tudo com o objetivo de combater a crise e promover o crescimento
econmico, como j visto acima. Mas nessas situaes de crise permanente, ser que
o direito ambiental, prprio da normalidade prevalece, ou o direito de exceo? O
que mais se constata a prevalncia deste, principalmente no contexto das
suspenses de liminares deferidas em aes judiciais que questionam a instalao de
usinas hidroeltricas.
Estado de exceo
oportuno, no contexto das decises que aplicam um direito de exceo aos
processos judiciais mencionados acima, definir o que estado de exceo e
identificar as circunstncias na realidade que precisam acontecer para que se
constate a sua ocorrncia. O estado de exceo a resposta do Estado e do direito
positivo para momentos de crise, para situaes extremas em que j estejam
consumados fatos que evidenciam que o direito do estado de normalidade no se
mostrou capaz de regular a realidade. E, assim, para que se possa invocar o estado de
exceo e suas regras exceo preciso que se constate uma situao de fato
extrema. Mas como essa situao de fato extrema verificada? Quem diz que ela est
ocorrendo? No sistema institudo pelas normas reguladoras da suspenso de liminar,
sos as pessoas jurdicas de direito pblico interno e os Presidentes dos Tribunais,
competncias estas que no tm uma ntida meno constitucional...
Em outras palavras, so as instituies estatais que dizem se a situao de crise,
na atual era da comunicao de massa, em que se utiliza a propaganda para informar
e conformar os cidados a respeito da ocorrncia dessas circunstncias.
No raro, os governos utilizam a retrica do sacrifcio necessrio para a
superao da crise, pois o objetivo um futuro melhor, principalmente quando se
constatam fatos consumados, que precisam ser regularizados, ou melhor,
reconhecidos como lcitos, pois so irreversveis.
E mais, a comunicao oficial, no raro, envia mensagens aparentemente
contraditrias, mas que se completam perfeitamente: ao mesmo tempo em que
[226] Apud. MERICO, 2002 e DERANI, 1997.
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sinaliza que h um permanente risco de crise (de oferta de energia, de transportes, de
comunicaes etc.), informa tambm que o governo dispe de medidas
institucionais (de exceo) para lidar com o problema. Logo, surgem as condies
polticas suficientes e necessrias para que o direito da situao de normalidade no
seja mais adequado (ou um empecilho...) para que o governo implemente suas
decises, que tm por motivo declarado solucionar a situao de crise[227].
Mas e se a comunicao social der conta de que a realidade est diante de uma
crise crnica, de que a sociedade est mergulhada em uma situao quase que
permanente de necessidade, em que crise e normalidade praticamente se
confundem?
Nessas condies, a crise e os fatos consumados servem de argumento e de
justificativa para que os poderes constitudos deixem de aplicar o direito da
normalidade. Entretanto, esta situao de fato o estado de exceo permanente
esbarra em um dos cnones da poltica e do direito, erigido por ocasio das
revolues burguesas do sculo XVIII e positivado no nosso sistema jurdico no art.
37 da Constituio de 1988: o princpio da legalidade. Nessas condies, em que o
fato consumado serve de argumento para que os poderes constitudos deixem de
aplicar o direito, fica claro que o estado de exceo (...) tornou-se regra[228], pois se
apresenta muito mais como uma tcnica de governo do que como uma medida
excepcional[229].
Entretanto, a crena que disseminada nos textos normativos, a comear pelo art.
37 da Constituio de 1988, a de que as decises de Governo devem ser tomadas
conforme o Direito, de acordo com o que se convencionou denominar de Estado
Democrtico de Direito, e a teoria do direito insiste em dizer que:
O princpio da legalidade (...) expressa a idia(sic) da lei como ato
normativo supremo e irresistvel a que (...) no oponvel nenhum direito
mais forte, qualquer que seja sua forma e fundamento: nem o poder de
exceo do rei e de sua administrao, em nome de uma superior razo de
Estado[230].
Em outras palavras, o que o juiz da corte constitucional da Itlia, Gustavo
Zagrebelski, afirma que nem mesmo razes de governo podem fazer com que a lei
seja ignorada. Todavia, o constitucionalista brasileiro Manoel Gonalves Ferreira
Filho adverte que (...) a organizao limitativa do poder prpria para momentos de
normalidade inadequada para perodos de grave crise[231] .
Ou seja, segundo esse autor, as medidas de exceo so justificadas quando h
[227] GASPARI, 2002.

[228] BENJAMIN apud AGAMBEN, 2004, p. 18.
[229] AGAMBEN, 2004, p. 18.
[230] ZAGREBELSKI, 2002, p. 24.
[231] FERREIRA FILHO, 1990, p. 33.
circunstncias de crise institucional. E, em razo disso, constata-se uma tendncia

moderna de fazer coincidirem emergncia poltico-militar e crise econmica[232], a
fim de que os atos de exceo passem a ser comumente utilizados. Alis, h quem
chegue a afirmar que o paralelismo j apontado entre emergncia militar e
emergncia econmica (...) caracteriza a poltica do sculo XX[233], porque
tratando-a como algo excepcional, justifica[-se] a excepcionalidade da reao[234] .
devido a essa conjuntura que Beck j chegou a afirmar que a sociedade de
risco uma sociedade catastrfica. [E por isso,] nela, o estado de exceo ameaa
converter-se no estado de normalidade[235]
Assim sendo, em vista da situao de crise, (...) para o Executivo, nos seus
distintos braos operacionais, em sua rotina decisria, importaria, mais do que o
respeito a esses direitos, a obteno de resultados substantivos nos planos
econmico, poltico e social[236]. Afinal, como j disse Keynes: valorizaremos (...)
os fins acima dos meios e preteriremos o bem ao til (...)[237] .
Isto , para poder atingir seus objetivos polticos, os poderes constitudos (e em
especial o Executivo) simplesmente ignoram o direito posto (o da normalidade) e
lanam mo de atos e de decises fundados no direito de exceo. Nestas condies,
pode-se dizer que o que os governos realmente enfrentam uma crise de
governabilidade, que seria
(...) a capacidade que um governo tem de ser obedecido sem precisar
violentar as regras do jogo democrtico e sem que qualquer eventual
ameaa de ruptura da ordem constitucional por grupos ou atores
descontentes exija, para sua neutralizao e posterior enquadramento, a
supresso das garantias e das liberdades estabelecidas por essa mesma
ordem[238].
E, ao invs de buscar resolver seus problemas por meio de mecanismos mais
democrticos, como a participao direta tratada nos captulos anteriores, o Estado
que se afirma como democrtico prefere lanar mo dos atos de exceo. Alis,
importante no esquecer que o estado de exceo moderno uma criao da tradio
democrtico-revolucionria e no da tradio absolutista[239]. E, por incrvel que
parea, a teoria do estado de exceo no , de modo algum, patrimnio exclusivo
da tradio antidemocrtica[240], mas sim uma medida de defesa do chamado Estado
Democrtico de Direito e, mais, aceita por todas as foras polticas[241], sejam elas
[232] AGAMBEN, 2004, p. 29.
[233] Ibid., p. 37.
[234] GASPARI, 2002, p. 18.
[235] BECK, 1998, p. 30.
[236] FARIA, 1993, p. 37.
[237] KEYNES apud FARIA, 1993, p 12.
[238] FARIA, 1993, p. 20.
[239] AGAMBEN, 2004, p. 16.
[240] Idem, p. 30.
[241] Ibid., p. 26.
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conservadoras, ou progressistas. E, com fundamento no argumento da defesa do
Estado, os polticos que ocupam o governo sentem-se vontade para manejar as
medidas que bem lhe aprouverem, segundo seus interesses transitrios de governo,
pois:
A partir da complexidade dos inmeros problemas que precisam ser
equacionados de modo congruente por esses polticos, os cdigos, as leis
e at a prpria ordem constitucional parecem ser vistos no propriamente
como um frame institucional, que fornece as regras do jogo (...), mas
sim como um mero recurso de poder disposio (...), por meio do qual
implementam e executam decises sempre justificadas em nome de um
equilbrio apresentado como sendo de interesse pblico[242].
Em outras palavras, o interesse pblico invocado automaticamente e aparece
como se fosse uma expresso autoevidente, que dispensaria os poderes constitudos
de explicar por que, em dada circunstncia se constata o interesse pblico. Por que a
deciso liminar proferida em ao civil pblica, por exemplo, atenta contra a ordem,
a economia, a sade e a segurana pblicas, no caso das suspenses, que no raro
afirmam apenas e to somente que se est diante de uma ameaa de leso a esses bens
jurdicos e o suficiente para que a deciso liminar seja suspensa. Esse raciocnio
tem uma lgica [que] elementar: o pas est acima de tudo, portanto tudo vale
contra aqueles que o ameaam[243].
Assim, o Executivo obtm do Judicirio a chancela necessria para prosseguir
com suas polticas, bastando dizer que se trata de situaes em que existe o interesse
pblico. Exemplos disso foram as suspenses de liminares que permitiram o
prosseguimento de duas usinas mencionadas acima: a UHE Mau e a UHE Baixo
Iguau.
Nas circunstncias das suspenses de liminar, o Judicirio deixa de lado sua
funo constitucional de guardio do direito positivo e age com um rgo destinado a
fundamentar, a encontrar razes suficientemente convincentes para as decises
tomadas pelo Executivo. Isso evidencia uma das caractersticas essenciais do
estado de exceo a abolio provisria da distino entre poder legislativo,
executivo e judicirio [que] mostra, aqui, sua tendncia a transformar-se em prtica
duradoura de governo. Em outras palavras, isso significa que o princpio
democrtico da diviso dos poderes hoje est caduco[244].
Diante disso, pode-se afirmar que o estado de exceo faz, fundado em razes
econmicas, sociais ou militares, e sob a justificativa de cumprir com seus objetivos
polticos estabelecidos na Constituio, , paulatinamente, erodir a prpria ordem
constitucional. Essa a opinio do socilogo do direito Jos Eduardo Faria:
[242] FARIA, 1993, p. 11.
[243] GASPARI, 2002, p. 17.
[244] AGAMBEN, 2004, p. 19.
(...) as conseqncias(sic) de uma razo econmica que, situada fora do

domnio das determinaes polticas e deixada sem um efetivo controle
constitucional, conduziria progressiva eroso do Estado de Direito e,
por conseguinte, substituio do regime democrtico-representativo
por um regime burocrtico-autoritrio[246].
Em outras palavras: as medidas excepcionais, que se justificam como sendo
para a defesa da constituio democrtica, so aquelas que levam sua runa[247]. E
este um paradoxo que no se pode ignorar. Afinal, essa situao que caracteriza o
estado de exceo, em que os poderes constitudos lanam mo de atos
desamparados pelo direito da normalidade, mas sim em um direito de exceo,
evidencia que h um vcuo, em que o direito da normalidade no alcana por fora da
conjuntura poltica. o que o filsofo italiano Giorgio Agamben sustenta quando
afirma que o estado de exceo no nem exterior nem interior ao ordenamento
jurdico e o problema de sua definio diz respeito a um patamar, ou uma zona de
indiferena, em que dentro e fora no se excluem mas se indeterminam[248] .
Por isso que esse autor conclui que o estado de exceo apresenta-se com a
forma legal daquilo que no pode ter forma legal[249], pois, nesse caso
(...) o direito tenderia a se converter em um mero instrumento de poder;
isto , tenderia a ser relativizado em sua generalidade abstrata por
critrios de oportunidade e interpretao, perdendo, em funo de sua
validade formal, sua capacidade de legitimar o processo de formulao,
implementao e execuo das polticas governamentais[250].
Assim sendo:
O estado de exceo apresenta-se como a abertura de uma lacuna fictcia
no ordenamento, com o objetivo de salvaguardar a existncia da norma e
sua aplicabilidade situao normal. A lacuna no interna lei, mas diz
respeito sua relao com a realidade, possibilidade mesma de sua
aplicao. como se o direito contivesse uma fratura essencial entre o
estabelecimento da norma e sua aplicao e que, em caso extremo, s
pudesse ser preenchida pelo estado de exceo, ou seja, criando-se uma
rea onde essa aplicao suspensa, mas onde a lei, enquanto tal,
permanece em vigor[251].
E o que leva os agentes que ocupam os poderes constitudos a praticar esses atos,
[246] FARIA, 1993, p. 10.
[247] AGAMBEN , 2004, p. 20.
[248] AGAMBEN , 2004, p. 39.
[249] Ibid., p. 12.
[250] FARIA, 1993, p. 13.
[251] AGAMBEN, 2004, p. 48-49.
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ou melhor, a condio necessria para a eficcia da burocracia da (...) [exceo] a
recompensa funcional, tanto atravs das promoes convencionais como das
gratificaes que esse mundo (...) engendra [252].
Em outras palavras, o que leva ao estado de exceo a mera convenincia dos
governantes de planto, quando estes enfrentam resistncia poltica, isto , no
momento em que esto diante da ameaa de (...) uma crise de hegemonia [que se]
traduz [n]a perda da capacidade de direo poltica e ideolgica por parte dos grupos
dominantes ou prevalecentes num dado sistema social[253]. E, por fora disso:
O estado de exceo, hoje, atingiu exatamente seu mximo
desdobramento planetrio. O aspecto normativo do direito pode ser,
assim, impunemente eliminado e contestado por uma violncia
governamental que, ao ignorar no mbito externo o direito internacional e
produzir no mbito interno um estado de exceo permanente, pretende,
no entanto, ainda aplicar o direito[254].
Assim, o que os poderes constitudos fazem dizer que aplicam o direito mas por
meio de medidas de exceo, cuja justificativa uma conjuntura de crise econmica,
social ou militar que, em verdade, no tem uma objetividade to evidente que no
permita que se conclua que ela, a crise, no existe. De fato, a noo de crise algo
extremamente subjetivo:
Mas a aporia mxima, contra a qual fracassa, em ltima instncia, toda
teoria do estado de necessidade [ou exceo], [talvez] diga respeito
prpria natureza da necessidade, que os autores continuam, mais ou
menos inconscientemente, a pensar como uma situao objetiva. Essa
ingnua concepo, que pressupe uma pura factualidade que ela mesma
criticou, expe-se imediatamente s crticas dos juristas que mostram
como a necessidade, longe de apresentar-se como um dado objetivo,
implica claramente um juzo subjetivo e que necessrias e excepcionais
so, evidente, apenas aquelas circunstncias que so declaradas como
tais[255].
Desse modo, o estado de exceo em que se vive, em especial nos momentos de
se tomar a deciso de suspender uma deciso liminar em ao civil pblica que
questiona a instalao de uma usina hidroeltrica , em verdade, justificado por uma
tautologia. Afinal, o Governo proclama, anuncia e declara (e ele mesmo atesta), por
meio da mdia, que existe uma situao de crise que ele assegura que objetiva, real e
presente.
[252] GASPARI, 2002, p. 25-26.

[253] FARIA, 1993, p. 39.
[254] AGAMBEN, 2004, p. 131.
[255] AGAMBEN, 2004, p. 46.
Com base nisso, o Estado emite atos de exceo, em desconformidade com o

direito da normalidade, mas mesmo assim, alega estar almejando seus propsitos
bsicos, previstos genericamente no prprio direito...
Como j mencionado acima, a jurisprudncia do STF admite situaes em que o
direito da normalidade deve ser posto de lado (desaplicado), em favor de um direito
de exceo. Nos julgamentos da ADIN n 3689/PA, da ADIN n 3316/MT, da ADIN
n 2240/BA e da ADIN n 3489/SC, todas relatadas pelo Ministro Eros Grau, a mais
alta Corte de Justia do pas entendeu que o estado de exceo somente serve para
situaes excepcionais e consolidadas de fato, impossveis de se reverter ao status
quo, com vistas segurana jurdica. o caso da existncia de fato de municpios
instalados em desconformidade com o direito positivo, o que definitivamente no o
caso de projetos de usinas hidroeltricas suspensos por ordem liminar das instncias
ordinrias e que ainda no foram consumados ou instalados.
Entretanto, apesar dessa expressa orientao do Plenrio do Supremo a respeito
da aplicao das regras de exceo, as Presidncias dos Tribunais brasileiros nem
sempre a seguem, como ocorreu no caso da Suspenso de Liminar da UHE Mau e da
UHE Baixo Iguau, cujas decises estavam voltadas a consumar um fato e no a
resguardar os efeitos de um fato consumado, o que muito diferente.
Em outras palavras, para que uma medida de exceo como essa seja obtida na
cpula do Poder Judicirio, basta que se aceitem os argumentos do Poder Executivo
de que a ordem, a segurana ou a economia pblica estejam em risco (e no o direito
ao ambiente ecologicamente equilibrado art. 225 e art. 170, III da CF de 1988), o
que absolutamente subjetivo e no raro se confunde com os interesses
momentneos de governo e no com o interesse de Estado, como preconizado por
Manoel Gonalves Ferreira Filho citado anteriormente.
Enfim, preciso compreender que a realidade dos fatos evidencia que o Direito
(em especial o ambiental) encontra barreiras bastante ntidas sua aplicao nos
desejos dos governantes de planto.
173
174
Concluso
Apesar da situao diagnosticada acima ser bastante difcil, as entidades da
sociedade civil contam com alguns aliados no Ministrio Pblico e em alguns outros
rgos do Estado no enfrentamento judicial das iniquidades produzidas pelo setor
eltrico no planejamento, instalao e operao de usinas hidroeltricas de grande
porte. Mesmo porque no restam muitas alternativas institucionais...
O importante talvez seja no se intimidar diante da possibilidade de medidas de
exceo, consubstanciadas nas suspenses de liminares. Afinal, h argumentos
robustos para se opor concesso dessas medidas excepcionais, sendo que o
principal deles o fato de que a continuidade de uma usina hidreltrica est muito
mais voltada consecuo de interesses de governo do que aos verdadeiros
interesses de Estado.
Alis, a realidade to complexa que mesmo com ordens judiciais superiores
favorveis, os projetos caminham com dificuldades inesperadas, de modo a fazer
com que a utilizao da ao judicial seja importante para garantir, pelo menos,
tempo para a organizao dos atingidos pelas obras, organizao esta que pode at
mesmo culminar em melhores indenizaes, quando comparadas ao que os
empreendedores estavam dispostos, de incio, a fornecer.
Ademais, a resistncia local, por meio de aes judiciais, tambm pode evitar
que o povo diretamente afetado, numa atitude desesperada, seja obrigado a enfrentar
as foras de segurana que sempre acompanham a instalao e a operao desses
empreendimentos, o que leva criminalizao dos movimentos sociais e a
transgresses ainda mais graves aos direitos humanos dos atingidos.
Por outro lado, certo, tambm, que a presso judicial sobre o setor eltrico tem
feito com que alguns comportamentos standard no projeto de usinas (como o
tamanho dos empreendimentos e a forma de relacionamento com as comunidades
afetadas) sejam revistos. Diante disso, at mesmo algum resgate dos erros do
passado est sendo possvel, como mostram algumas vitrias judiciais parciais
diante de empreendimentos hidroeltricos j em funcionamento.
Por isso, o uso de aes judiciais de matiz coletivo e difuso pode no ser a
soluo final e definitiva, mas sem dvida permite sociedade colocar os problemas
em debate e avanar em outras frentes como a do Poder Legislativo e a do prprio
Executivo, cujas responsabilidades tm sido cada vez mais cobradas pela opinio
pblica.
certo, portanto, que a propositura de aes judiciais mais um instrumento
democrtico e legtimo ao alcance da sociedade civil organizada e dos movimentos
sociais, que para terem uma chance maior de xito nessa seara devem insistir cada
vez mais no dilogo e na articulao poltica com os membros dos poderes
constitudos, inclusive magistrados e parlamentares.
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Introduo
179
09
181
A REAFIRMAO DA RAPOSA SERRA

DO SOL E NOVOS DESAFIOS
por Joenia Wapichana[256]

O advento das novas concepes sobre os direitos humanos e a situao dos
povos indgenas trouxe no apenas novos mecanismos de defesa dos direitos
indgenas, mas tambm o desafio de utiliz-los. Nesse sentido, garantir a esses povos
os direitos universais de qualquer pessoa humana foi um passo importante; no
entanto, preciso entender que os povos indgenas tm caractersticas culturais que
lhes so prprias e que so vividas em coletividade, o que expande a noo jurdica
de pessoa perante a lei.
Protagonizar a defesa de seus direitos e interesses, alm de ser uma nova
estratgia de luta social, significa para os povos indgenas participar ativamente de
decises polticas e judiciais que lhes afetam diretamente. Exemplo disso a luta dos
indgenas da Raposa Serra do Sol pelo reconhecimento da demarcao em rea
contnua, que se tornou emblemtica e teve grande repercusso, fazendo a sociedade
brasileira pensar ou, at mesmo, repensar, a relao do Estado Brasileiro com os
povos indgenas.
O presente artigo tem o objetivo de compartilhar parte da histria da demarcao
da terra indgena (TI) Raposa Serra do Sol e da atuao dos povos indgenas nesse
processo. Passos que influenciaram no reconhecimento dos direitos territoriais dos
indgenas na Suprema Corte Brasileira, e os colocaram em frente a novos desafios.
Cenrio histrico o movimento indgena em Roraima

O cenrio em que surgiu o movimento indgena, em Roraima, foi extremamente
desfavorvel. Auge da ditadura militar, leis e polticas eram voltadas para a ocupao
e colonizao da Amaznia, o que causou a invaso de terras pblicas por grileiros, o
incremento de latifndios e srios danos ao meio ambiente. A resposta encontrada
em tal situao foi a unio dos povos e comunidades indgenas, com o objetivo de
buscar solues concretas e efetivas para a violao sistemtica de seus de direitos. O
[256] Joenia Batista de Carvalho indgena Wapichana do Estado de Roraima. a primeira mulher indgena a se formar em Direito no Brasil e
tambm a fazer uma sustentao oral no Supremo Tribunal Federal em defesa das comunidades da terra indgena (TI) Raposa Serra do Sol.
Tem atuado como advogada das comunidades indgenas em Roraima e do Conselho Indgena de Roraima CIR em diferentes instncias
judiciais. Em 2004, recebeu o prmio internacional Reebook de Direitos Humanos, como jovem atuante pelos Direitos Humanos, e em 2007 foi
indicada para o prmio Nobel da Paz pelo projeto 1000 Mulheres para o prmio Nobe da Paz. Foi representante indgena no Conselho
Nacional de Biodiversidade Ministrio do Meio Ambiente MMA, pela COIAB (Coordenao das Organizaes Indgenas da Amaznia
Brasileira), e fez parte, pelo CIR, do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social da Presidncia da Republica. empreendedora social
da Ashoka desde 2006.
182
lema defendido na Raposa Serra do Sol foi Ou vai ou Racha - a situao no
poderia continuar com a submisso dos povos indgenas dentro das suas prprias
terras.
A primeira assemblia dos tuxauas[257], ocorrida em 1971, considerada um
marco para o movimento indgena atual de Roraima. Posteriormente, em 1987, uma
assemblia geral realizada na Terra Indgena Raposa Serra do Sol decidiu criar uma
organizao, com sede em Boa Vista, capital do Estado, para representar e
encaminhar as reivindicaes dos povos indgenas - o Conselho Indgena de
Roraima (CIR). Um avano significativo do CIR foi a conquista progressiva de
espaos polticos, tornando-se o principal interlocutor das comunidades indgenas
do estado frente s autoridades e rgos competentes. Entre os objetivos do CIR
destacam-se o apoio ao exerccio da cidadania indgena, autonomia, ao
desenvolvimento sustentvel, defesa dos direitos humanos e do patrimnio
territorial, ambiental e cultural dos povos indgenas, bem como ampliar a
participao das lideranas e comunidades na definio das polticas pblicas e na
utilizao dos servios pblicos do pas.
A Constituio de 1988 refletiu a atuao dos povos indgenas e de suas
organizaes, dando-lhes maior respaldo para defender seus direitos e interesses. O
artigo 232 da Constituio Federal assegurou que os ndios, suas comunidades e
organizaes so partes legtimas para ingressar em juzo em defesa de seus direitos
e interesses, intervindo o Ministrio Pblico em todos os atos do processo. Tal
reconhecimento foi fundamental para consolidar o entendimento de que os ndios e
suas organizaes podem ingressar em juzo em nome prprio, o que lhes permitiu a
utilizao ampla de novos instrumentos de defesa e o seu acesso pleno justia.
A Terra Indgena Raposa Serra do Sol

A Terra Indgena Raposa Serra do Sol (TIRSS) est localizada a nordeste do
estado de Roraima, Brasil, na fronteira com a Venezuela e Guiana Inglesa, fazendo
limites ainda com a Terra Indgena So Marcos, no mesmo estado. Tem a superfice
de 1.747.464 hectares e formada ao sul, por extensas plancies de savanas, ou campos naturais, e ao norte, por serras recobertas de florestas[258]. O territrio integral
possibilita o sustento material, cultural e espiritual dos povos indgenas e provm a
comunicao que mantm as relaes entre as comunidades e povos que a habitam.
A populao da Raposa Serra do Sol (RSS) estimada em 19.559 indgenas
pertencentes a cinco diferentes povos: Ingarik, Makuxi, Patamona, Taurepang e
Wapichana, os quais residem em cerca de 200 comunidades. A RSS tem a terceira
maior populao indgena do pas.
[257] Tuxaua a denominao dada a lder indgena que representa uma comunidade fora dela. Em outras regies do Brasil so conhecidos
como caciques. Cada comunidade tem um tuxaua escolhido; em alguns casos so repassados em forma de hereditrias transmisses de
cargos.
[258] Parecer emitido pela FUNAI em 1993.
Aspectos normativos sobre a demarcao de terras indgenas

Em parte, o desrespeito legislao brasileira e aos direitos garantidos aos povos
indgenas tem gerado e permitido uma srie de absurdos e discriminaes, os quais
restringem os direitos indgenas, em especial, o direito terra. Um exemplo de
absurdo a ressuscitao da hiptese levantada durante a ditadura militar de que a
demarcao de terras indgenas gera riscos soberania e segurana nacionais.
relevante que a sociedade brasileira entenda que o processo demarcatrio de
uma terra indgena no mais do que o cumprimento de uma obrigao
constitucional por parte da Unio, que o faz por meio da Fundao Nacional do ndio
(Funai). a aplicao das garantias previstas e direcionadas aos povos indgenas
para que possam continuar a existir fsica e culturalmente.
Ao abordar o procedimento demarcatrio especfico da TIRSS, pode-se
entender o ordenamento jurdico sobre as terras indgenas e, a partir disso,
compreender porque se tornou um caso paradigmtico.
Expressamente, a Constituio Federal norteia, atravs de seus princpios, a
demarcao das terras indgenas. Ela declara que as terras tradicionalmente
ocupadas pelos ndios fazem parte do patrimnio da Unio[259], e lhes garante a
posse permanente e o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos
nelas existentes[260]. A Constituio tambm determina que essas terras so bens
inalienveis e indisponveis, e os direitos sobre elas, imprescritveis[261], cabendo
Unio demarc-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens[262] . Como a
propriedade das terras indgenas corresponde Unio, sua demarcao, feita por
esta, resultado de um procedimento administrativo que tem por objetivo
estabelecer os limites da ocupao tradicional. Saliento, contudo, que a demarcao
das terras indgenas no ato constitutivo de posse, mas meramente declaratrio, de
modo a precisar a real extenso da posse e conferir plena eficcia ao mandamento
constitucional[263].
Os instrumentos normativos bsicos que estabelecem o processo demarcatrio
das terras indgenas brasileiras, alm da Constituio Federal de 1988, so: a Lei n
6.001 de 1973, conhecida como Estatuto do ndio, e o Decreto 1.775 de 1996. Este
ltimo revogou um decreto anterior, o 22/91, instituindo o denominado princpio do
contraditrio nos processos demarcatrios, que permite que terceiros interessados
se manifestem a respeito da rea identificada pela Funai. O Decreto 1775/96 tambm
garantiu ainda a participao dos povos indgenas interessados para que pudessem
fazer parte e acompanhar o procedimento administrativo e suas fases.
[259] Artigo 20. So bens da Unio: (...) XI as terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios.
[260] Artigo 231, 2. As terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios destinam-se a sua posse permanente, cabendo-lhes o usufruto
exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nela existentes.
[261] Artigo 231, 4. As terras de que trata este artigo so inalienveis e indisponveis, e os direitos sobre elas, imprescritveis.
[262] Artigo 231. So reconhecidos aos ndios sua organizao social, costumes, lnguas, crenas e tradies, e os direitos originrios
sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo Unio demarc-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens.
[263] Parecer do Ministrio Pblico Federal em 1994.
183
184
De acordo com o Decreto 1775, o processo[264] demarcatrio poder ser dividido
em seis fases: identificao e delimitao; manifestao dos interessados;
declarao dos limites pelo Ministro da Justia; demarcao fsica; homologao; e
registro em cartrio. As terras indgenas, diz o decreto, sero administrativamente
demarcadas por iniciativa e orientao do rgo federal de assistncia ao ndio, a
Fundao Nacional do ndio (Funai).
O procedimento demarcatrio da Terra Indgena Raposa Serra do Sol

O processo de reconhecimento oficial da TIRSS remonta ao incio do sculo. J
em 1917, o governo do estado do Amazonas editava a Lei Estadual n 941,
destinando as terras compreendidas entre os rios Surum e Cotingo aos ndios
Macuxi e Jaricuna. Com base nessa lei, foi expedido ttulo de concesso das
mencionadas terras aos referidos indgenas em 1925. Porm, o ttulo sequer foi
respeitado pelas autoridades locais, o que fez com que os indgenas reivindicassem,
em 1977, a demarcao das suas terras com base na Lei 6.001/73.
IDENTIFICAO E DELIMITAO
Iniciadas em 1977, com a portaria que criou o primeiro grupo de trabalho que
todavia no apresentou uma proposta conclusiva. Somente em 1992 a Funai criou
novo grupo de trabalho, que reconheceu a terra indgena TIRSS com uma extenso
superficial aproximada de 1.678.800 hectares, oficialmente identificada e
delimitada, atravs da Portaria n 09/E de 18/05/1993.
MANIFESTAO DOS INTERESSADOS
Por ocasio da edio do Decreto Federal n 1775/96, foram apresentadas
proposta de demarcao diversas oposies - de fazendeiros locais, de um
municpio, uma mineradora e do Estado de Roraima -, todas elas analisadas e
afastadas justificadamente pelo Ministrio da Justia.
DECLARAO DE LIMITES E A DECISO DO MINISTRO DA JUSTIA
Em 1996, o ento Ministro da Justia, Nelson Jobim, exarou o Despacho n
80[265] julgando improcedentes as contestaes apresentadas por terceiros, mas, ao
mesmo tempo, de maneira ilegal, determinou a excluso de algumas reas da terra
indgena. Em 11 de dezembro de 1998, o novo Ministro da Justia, Renan Calheiros,
editou a Portaria 820-98-MJ, que declarava ser de posse permanente dos povos
indgenas a totalidade da Terra Indgena Raposa Serra do Sol e mantinha a mesma
delimitao previamente aprovada pela Funai com base em estudos realizados e na
legislao existente.
[264] O 3 do artigo 2 do Decreto estabelece que o grupo indgena envolvido, representado segundo suas formas prprias, participar do
procedimento em todas as suas fases.
[265] Despacho 80 - publicado na seo 1 pg. 28 do Dirio Oficial n 249 em 24 de dezembro de 1996.
DEMARCAO FSICA
Nos termos ditados pela portaria, a demarcao fsica da Terra Raposa Serra do
Sol foi efetuada em 1999. A maior parte da terra indgena est limitada por rios Cotingo, Ma, Surum e Tacutu. Existe apenas um trecho de linha seca, que constitui
poucos quilmetros ao sul da terra indgena.
REVOGAO DA PORTARIA 820-98 E EDIO DA PORTARIA 534-2005
As presses contra a demarcao no ficaram apenas no mbito polticoadministrativo. Aes judiciais iniciadas no foro da Justia Federal de Roraima, aps
vrios recursos judiciais, foram levadas ao Supremo Tribunal Federal. A razo foi a
existncia de conflito de interesses entre o estado de Roraima e a Unio Federal.
Umas das aes judiciais continha deciso liminar que suspendia o efeito da Portaria
820-98. O ento Ministro da Justia, Mrcio Thomaz Basthos, reconsiderando o
processo administrativo, revogou a Portaria n 820/98, que havia estabelecido a
demarcao da Raposa Serra do Sol e que vinha sendo questionada por diversas
aes judiciais, e editou a Portaria n 534, em 13 de abril de 2005[266]. O novo ato
normativo excluiu da rea anteriormente demarcada a sede do municpio de
Uiramut, os equipamentos pblicos (como escolas e linhas de transmisso de
energia eltrica), o 6 Peloto Especial de Fronteira do Exrcito e o leito das estradas
estaduais e federais localizadas na rea.
HOMOLOGAO
Aps 28 anos do incio do procedimento demarcatrio, em 15 de abril de 2005, o
Presidente Luiz Incio da Silva, o Lula, assinou o decreto de homologao[267],
conforme a Portaria 534-05, ratificando a demarcao administrativa feita pela
Funai, estabelecendo a superfcie total de 1.747.464,078 hectares e 32 centiares
como a extenso da Terra Indgena Raposa Serra do Sol.
O decreto presidencial estabeleceu ainda novas regras para a TIRSS. Segundo
estas, o Parque Nacional do Monte Roraima, sobreposto terra indgena, est
submetido a um regime jurdico de dupla afetao, como bem pblico da Unio
destinado preservao do meio ambiente e realizao dos direitos constitucionais
dos povos indgenas. Dessa forma, o parque dever ter uma gesto compartilhada
entre o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
(Ibama), a Fundao Nacional do ndio (Funai) e as comunidades indgenas que
habitam a regio. Foi reforada, tambm, a aplicabilidade do Decreto 4.412-2002,
prevendo a atuao das Foras Armadas na defesa do territrio e soberania nacional e
da Polcia Federal, no resguardo da segurana e ordem pblicas e garantir a proteo
dos direitos constitucionais indgenas na TIRSS.
Os povos indgenas foram surpreendidos com essa srie de restries de direitos,
como a excluso da sede do municpio de Uiramut, sempre contestada como
inconstitucional, por ser parte da Aldeia Uiramut, que deu o nome ao municpio.
Ainda mais surpresos ficaram com a questo do Parque Nacional do Monte Roraima,
[266] Portaria MJ n 534 (DOU n 72 de 15/04/2005).
[267] Decreto Presidencial de 15 de abril de 2005 (DOU N.73 de 18/04/2005) que homologa a Portaria MJ No. 534 (DOU N.72 de 15/04/2005).
185
186
uma vez que sobreposto a terra indgena, considerando a diviso tripartite de gesto,
figura no contemplada pelo ordenamento constitucional, uma vez que os recursos
naturais so de 'usufruto exclusivo' e 'indisponveis' os direitos sobre suas terras.
Todavia, a luta continuou, porque o decreto de homologao significou um avano
no procedimento de demarcao das terras indgenas.
A atuao dos povos indgenas

A atuao determinada e persistente das lideranas indgenas e suas
comunidades que formam o CIR foi, sem dvida, fundamental na conquista da
demarcao da RSS. O passo inicial dado foi na primeira Assemblia Geral dos
Tuxauas, em 1971. A partir desse ano cresceu a atuao indgena na defesa de seus
direitos. Somados a ela, os importantes apoios recebidos das organizaes de defesa
de direitos humanos e socioambientais possibilitaram o sucesso de campanhas a
favor da TIRSS, as quais divulgaram a importncia da demarcao em rea contnua
para os povos indgenas.
As lideranas indgenas, principalmente os professores indgenas, muitas vezes
tiveram que juntar suas economias e indenizar vrios ocupantes por suas
benfeitorias, em troca de deixarem o local para que a comunidade pudesse retornar s
terras ocupadas por no-ndios.
Essa luta envolveu, como dito, lideranas, professores e agentes indgenas, e
ainda mulheres, jovens e crianas indgenas. A resistncia desses povos na luta pelos
direitos humanos tem sido reconhecida como a principal caracterstica na defesa de
seus direitos. A morosidade no reconhecimento do direito terra 30 anos resultou
em morte, em leso integridade fsica, em destruio de patrimnio, em restrio
liberdade de circulao aos povos indgenas do nordeste de Roraima. Causou
tambm danos ambientais, em consequencia da invaso das terras indgenas por
garimpeiros, para o plantio de lavouras de arroz, para a explorao da gua. A partir
do trabalho do CIR, os fatos foram registrados, denunciados, representados s
autoridades policiais, judiciais; testemunhas foram apresentadas, milhares de cartas
encaminhadas.
A mobilizao poltica das lideranas indgenas e de todos aqueles que apoiam a
causa foi vista em conferncias, fruns, seminrios sobre direitos humanos, em
debates no Congresso Nacional, em universidades, nacionais e internacionais, o que
tornou o caso bastante conhecido. A pertinncia da causa arrebatou inmeros
apoiadores e muitas aes e moes a favor da RSS, que se refletiram tambm em
copiosas entrevistas, notcias, artigos de pessoas de referncia, avaliados como
muito importantes para o processo.
187
Caso na Comisso Interamericana de Direitos Humanos - CIDH - da

Organizao dos Estados Americanos OEA
A violao de direitos acima descrita e a morosidade do processo de
demarcao, que j se arrastava por mais de 25 anos, levou os povos indgenas da
RSS, o CIR e a Rainforest Foundation US a apresentarem uma petio[268] perante a
Comisso Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) da Organizao dos Estados
Americanos (OEA) denunciando o Estado Brasileiro. A denncia relatou a violao
de artigos constantes da prpria Constituio Federal, da Conveno Americana de
Direitos Humanos e da Conveno 169 da Organizao Internacional do Trabalho
(OIT), os quais o Estado Brasileiro tem o dever de respeitar. Com a petio
objetivou-se:
a) finalizar o processo demarcatrio da Raposa Serra do Sol, oferecendo
garantias integridade dos povos peticionrios;
b) abster-se de tomar medidas no sentido de reduzir os limites da Terra
Indgena Raposa Serra do Sol e
c) suspender qualquer deciso de criao e/ou desenvolvimento de
municpios na rea indgena Raposa Serra do Sol, inclusive a aplicao de
novos recursos federais para a sede do municpio de Uiramut, para evitar
mais violncia e aumento da colonizao na rea.
Aps um grupo de arrozeiros colocarem fogo em trs comunidades indgenas,
em novembro de 2004, a Comisso Interamericana de Direitos Humanos decidiu
adotar medidas cautelares no caso[269], recomendando ao Estado Brasileiro:
1. Proteger a vida e a integridade pessoal dos membros dos povos indgenas
Ingaric, Macuxi, Patamona, Taurepang e Wapichana, respeitando sua
identidade cultural e sua especial relao com o territrio ancestral.
2. Assegurar que os beneficirios possam continuar a habitar suas
comunidades, livres de qualquer tipo de agresso, coao ou ameaa.
3. Abster-se de restringir ilegalmente o direito de livre circulao dos
membros dos povos indgenas Ingaric, Macuxi, Patamona, Taurepang e
Wapichana.
4. Investigar sria e exaustivamente os fatos que motivaram o pedido de
medidas cautelares[270].
[268] PET 250-2004.

[269] Em 06 de dezembro de 2004 a Comisso concedeu medidas cautelares a favor dos membros dos povos indgenas Ingaric, Macuxi,
Wapichana, Patamona e a Taurepang na Raposa Serra do Sol, estado de Roraima. Cap. III, pargrafo 13. Disponvel em:
http://www.oas.org/main/main.asp?sLang=P&sLink=http://www.oas.org/OASpage/humanrights_esp.htm
[270] Povos Comunicao Indgenas Ingaric, Macuxi, Patamona, Taurepang e Wapichana, MC 818-04, Brasil, Pedido de Medidas Cautelares
(6 de dezembro de 2004) citado no Annual Report of the Inter-American Commission on Human Rights 2004, OEA/Ser.L/V/II.122, Doc. 5 rev. 1,
de 23 de fevereiro de 2005.
188
O caso perante o Comit para a Eliminao
da Discriminaco Racial CERD
Os povos indgenas da RSS, atravs do CIR e da Universidade do Arizona
(Programa de Direito e Poltica dos Povos Indgenas), submeteram denncias de
tratamento discriminatrio ao CERD para que este, com base na Conveno
Internacional sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial
(Conveno CERD)[271], auxiliasse na superviso da conveno e apresentasse
comunicaes ao Estado Brasileiro sobre a falta de implementao do decreto de
homologao da terra indgena e sobre a escalada da violncia e discriminao
contra os indgenas da RSS. O CERD atendeu a este pedido.
Raposa Serra do Sol no Supremo Tribunal Federal - STF

O decreto de homologao fez avanar o processo demarcatrio. Este deveria ter
dado o assunto por superado a uma srie de ridculas e inconsistentes alegaes
contra a demarcao contnua da RSS. Contudo, veio a ser interposta uma Ao
Popular (Petio 3388-STF)[272], questionando a constitucionalidade da demarcao
em rea contnua e requerendo a anulao da portaria 534-05 e do decreto
presidencial homologatrio.
O autor, senador Augusto Botelho (PT-RR), fez formalizar em sua ao popular
velhos e desgastados preconceitos anti-indgenas em torno da demarcao, que
somente mostraram o desprezo a esses povos. Alegou, por exemplo, que a Portaria n
534/2005, apresentava vcios materiais, os quais feriam os princpios da
razoabilidade, proporcionalidade, segurana jurdica, legalidade e devido processo
legal.
As comunidades indgenas organizaram um abaixo assinado, com mais de 14
mil assinaturas, e enviaram procuraes ad judiciais de 118 diferentes comunidades
indgenas da RSS, para serem defendidos em juzo. O CIR, com apoio do Instituto
Socioambiental, decidiu ingressar na Ao representando seis comunidades
indgenas (Barro, Jacaraezinho, Jawari, Manalai, Maturuca e Tamandu), como
assistentes da Unio. A comunidade indgena Soc tambm ingressou com apoio do
Conselho Indigenista Missionrio - CIMI.
Tomando para si a responsabilidade, lideranas indgenas conversaram com
cada ministro do STF para expressar suas razes e a importncia da demarcao
[271] 660 U.N.T.S. 195, entrou em vigor em 4 de janeiro de 1969.
[272] Petio Inicial da 3388-STF arguia: (i) nulidade do procedimento administrativo, por violao aos Decretos ns 22/91 e 1.775/96, tendo em
vista a no participao de todos os interessados na lide e no apresentao de relatrio circunstanciado por parte do Grupo Interinstitucional
de Trabalho; (ii) nulidade do estudo antropolgico conclusivo posto ter sido o mesmo assinado por um nico profissional; (iii) iminentes
prejuzos economia do Estado de Roraima caso a demarcao da Reserva Indgena ocorra em rea contnua; (iv) instabilidade quanto
segurana nacional, porquanto a Reserva Indgena estaria contida em faixa de fronteira do Brasil com a Venezuela e Guiana; (v) ofensa ao
equilbrio federativo, haja vista que a rea demarcada ocupa grande parte do territrio do Estado de Roraima.
contnua, e, com suas palavras de sabedoria, desconstituir cada argumento falso e de

cunho politiqueiro contra os seus direitos. Talvez, pela primeira vez, tenham
circulado tantos lderes indgenas nos corredores do STF e gabinetes de ministros.
Alm dos lderes indgenas, seus aliados tambm organizaram visitas ao STF:
CIMI, ISA, CNBB, FDDI; ministra, poca, Marina Silva; presidente da Funai e
equipe, entre outros. Muitos juristas, antroplogos e defensores de direitos humanos
escreveram artigos e notas a favor dos povos indgenas. O CIR participou de debates
televisivos, realizou o seminrio Makunaima Grita e iniciou a Campanha de
divulgao da causa indgena Anna Pata Anna Yan (Nossa Terra, Nossa Me). A
causa da RSS teve um eco muito grande pois se a demarcao fosse considerada
inconstitucional, todas as outras terras indgenas correriam o risco de ser anuladas e
as por demarcar tambm, pois haveria uma mudana na forma de demarcar.
A consagrao da demarcao em rea contnua

A deciso do Supremo Tribunal Federal sobre a Raposa Serra do Sol significou a
reafirmao dos direitos e garantias constitucionais, reconhecendo que demarcao
de forma contnua essencial para que os povos indgenas da Raposa Serra do Sol
possam exercer seus direitos constitucionais.
O STF confirmou a legalidade dos procedimentos demarcatrios realizados,
revalidando o processo demarcatrio das terras indgenas, e em particular o laudo
antropolgico. Tambm reconheceu que a demarcao da terra indgena no
compromete ou ameaa a soberania e a segurana nacionais pelo fato de estar
localizada em faixa de fronteira. O STF ainda afirmou que a demarcao da TIRSS
no compromete o princpio federativo nem o desenvolvimento do Estado de
Roraima.
O voto do Ministro Carlos Ayres Britto foi, sem dvida, de muita importncia
para confirmar os direitos constitucionais indgenas. O voto, apresentado em 108
laudas, abordou argumentos jurdicos que sustentaram a legalidade da Portaria 53405 e do decreto de homologao, alm de rechaar inconsistentes e equvocas
alegaes contrrias demarcao contnua da RSS.
Novos desafios aos povos da Raposa Serra do Sol e do Brasil

A deciso do STF garantiu a demarcao da TI Raposa Serra do Sol, no entanto,
estabeleceu 19 condies para o uso da terra, algumas desnecessrias e outras que
registrem gravemente direitos j reconhecidos e avanados, sinal de que a saga pela
justia e dignidade ainda no terminou.
189
190
O caminho do reconhecimento de direitos vai seguindo assim, carregado de
avanos e retrocessos, a romper a mentalidade colonial que insiste em no enxergar
os povos indgenas como so, sujeitos de direitos intrnsecos a suas estruturas
polticas, econmicas, sociais, culturais, tradicionais, espirituais, na concepo da
vida, em seu direito ao desenvolvimento em conformidade com suas prprias
necessidades e interesses. Por isso a importncia de ter o livre direito s terras e aos
recursos destas.
A deciso promulgada pelo STF foi alm de analisar a constitucionalidade da
Portaria 534-05 e do decreto presidencial. O STF quis estabelecer uma srie de
orientaes para a aplicabilidade dos direitos indgenas, utilizando a ao judicial
que tratou da TIRSS como forma de criar precedentes na mais alta corte brasileira.
Os efeitos jurdicos, polticos e administrativos decorrentes da maioria das
condies estabelecidas na deciso da Ao Popular 3388, julgada em 18 e 19 de
maro de 2009 pelo Supremo Tribunal Federal - STF, em algumas condies ditadas,
so um retrocesso em relao Constituio Federal, Conveno 169 da OIT e
Declarao da ONU sobre os direitos dos povos indgenas.
Algumas observaes s orientaes

constantes nos votos dos ministros
A publicao do acrdo, em 29 de setembro de 2009, incorporou novas
jurisprudncias do Supremo Tribunal Federal matria indgena. Alguns
entendimentos extrapolam o caso da TIRSS e estabelecem orientaes
aplicabilidade das sentenas concernentes aos direitos dos povos indgenas em todo
Brasil. Em adio, abre possibilidades para pedido de smulas vinculantes sobre tais
entendimentos derivados da deciso sobre a PET 3388.
Embasada nos votos do ento ministro Menezes Direito e do ministro Carlos
Ayres Britto, recentemente a CNA apresentou ao STF a Proposta de Smula
Vinculante - PSV 49. Tal PSV manifestou-se por um marco temporal de ocupao,
criando a tese do Fato Indgena, segundo a qual o direito s terras tradicionais
indgenas somente surgiu a partir da promulgao da Constituio de 1988. Tal tese
desconsidera os direitos adquiridos, o alcance da doutrina do indigenato e afronta o
esprito da Constituio de 1988, que reconhece os direitos originrios e a
imprescritibilidade para proteger a sobrevivncia fsica e cultural dos povos
indgenas.
Outra preocupao, advinda do voto do ministro relator quanto ao tratamento
dado questo dos direitos internacionais. Este estabelece salvaguardas
Conveno 169 da OIT e Declarao da ONU sobre Direitos dos Povos Indgenas.
O acrdo traz restries ao direito autonomia, autodeterminao, ao uso de
terminologias como 'povos', 'naes' e 'territrios'. A Conveno 169 da OIT e a

Declarao da ONU trazem importantes conceitos que corroboram a Constituio
Brasileira de 1988, no tratamento dispensado pela lei aos povos indgenas. Nesse
sentido, a expresso povos indgenas ignorada em nossa Constituio Brasileira
que, em seu artigo 231, apenas faz referncia a ndios, e mais frente, no artigo
232, menciona os ndios, suas comunidades e organizaes..., porquanto a
Conveno 169 da OIT e a Declarao da ONU do efeito direto ao reconhecer que
somos povos indgenas, com o intuito de valorizar o direito coletivo e a dimenso
que traz o reconhecimento do direito consuetudinrio.
Vale salientar que a Conveno 169 passou dcadas sendo discutida no
Congresso Nacional, e obteve sua ratificao em 2002, sendo promulgada em 2004
por decreto presidencial. Da mesma forma, o Estado Brasileiro, exercendo sua
soberania, firmou compromisso de respeitar os princpios consagrados pela
Declarao da ONU sobre os Direitos dos Povos Indgenas. A ideia avanar. Para
tanto, o uso de instrumentos internacionais de direitos humanos servir como base de
interpretao das legislaes domsticas referentes a direitos indgenas tratando os
povos indgenas como verdadeiros sujeitos de direito.
As restries estabelecidas por condies, contradies e impactos

Confrontando com o direito terra assegurado, o ministro Menezes de Direito
retornou na segunda parte do julgamento, em 10 de dezembro de 2008, com fantasma
e medos sobre os direitos indgenas consubstanciados em 18 condies. No
julgamento de 19 de maro de 2009, acrescentou mais uma. Ao todo, foram
estabelecidas 19 condies que acompanham a deciso do STF no caso RSS. De fato,
o vasto material jurdico sobre a questo indgena, j consolidado em lei, por fora de
lei, deveria imperar sobre as decises dos tribunais, mas no teve tanta fora assim.
A maioria das condies repete as previses do texto da Constituio Federal de
1988, lembrando os futuros desafios que os povos indgenas em suas terras tero pela
frente, sobretudo quando se trata da explorao de recursos naturais ali localizados.
Assustador e drstico ver estabelecidos retrocessos aos direitos, em condies
que no contribuem em nada para o Estado Democrtico de Direito que o Brasil diz
ser. Nem se coadunam com a diversidade tnica e cultural reconhecida na Carta
Magna. Esse tipo de entendimento distancia o rumo de uma poltica contempornea
que contemple o dilogo com e o respeito aos povos indgenas.
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192
O DESPREZO AO DIREITO DE CONSULTA
Um dos direitos mais ignorados por algumas das condies foi o direito de
consulta, o qual prev, na hiptese de haver adoo e aplicao de medidas
administrativas (projetos, empreendimentos e obras estruturais), que os povos
indgenas tenham o direito de se manifestar, a fim de que o Estado tenha ou no o
consentimento prvio, livre e informado. Tal direito j reconhecido pela
Conveno 169 da OIT, que queria evitar os mesmos abusos e injustias do passado.
Condio VI
o usufruto dos ndios no se sobrepe ao interesse da poltica de defesa
nacional; a instalao de bases, unidades e postos militares e demais
intervenes militares, a expanso estratgica da malha viria, a
explorao de alternativas energticas de cunho estratgico e o resguardo
das riquezas de cunho estratgico, a critrio dos rgos competentes
(Ministrio da Defesa e Conselho de Defesa Nacional), sero
implementados independentemente de consulta s comunidades
indgenas envolvidas ou Funai
Resguardar o direito de consentimento, com consulta prvia e informada, no
significa sobrepor o interesse indgena ao interesse nacional, mas resguardar a lei
maior do pas. A condio VI contradita, portanto, as garantias constitucionais
estabelecidas no artigo 231[273], inclusive sobre as hipteses de exceo no caso da
explorao de recursos naturais em terras indgenas, o que ocorreria somente em
caso de relevante interesse nacional, e ainda assim condicionado autorizao do
Congresso Nacional. Cabe acrescentar ainda, que o pargrafo 3[274]do artigo prev s
comunidades indgenas o direito de consulta, no caso da explorao dos recursos
hdricos e potenciais energticos.
A atuao das Foras Armadas e Polcia Federal em terras indgenas prevista
no Decreto 4.412/2002[275]. Assim, a condio VI tem como consequncia
impossibilitar que os povos indgenas exeram o direito de consulta, negando-lhes o
dilogo acerca de impactos que possam atingir sua organizao social, usos,
costumes, meio ambiente.
[273] Artigo 231: (...) 6 So nulos e extintos, no produzindo efeitos jurdicos, os atos que tenham por objeto a ocupao, o domnio e a posse
das terras a que se refere este artigo, ou a explorao das riquezas naturais do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes, ressalvado relevante
interesse pblico da Unio, segundo o que dispuser lei complementar, no gerando a nulidade e a extino direito indenizao ou a aes
contra a Unio, salvo, na forma da lei, quanto s benfeitorias derivadas da ocupao de boa-f.
[274] 3 O aproveitamento dos recursos hdricos, includos os potenciais energticos, a pesquisa e a lavra das riquezas minerais em terras
indgenas s podem ser efetivados com autorizao do Congresso Nacional, ouvidas as comunidades afetadas, ficando-lhes assegurada
participao nos resultados da lavra, na forma da lei.
[275] Artigo 3: As Foras Armadas e a Polcia Federal, quando da atuao em terras ocupadas por indgenas, adotaro, nos limites de suas
competncias e sem prejuzo das atribuies referidas no caput do art. 1, medidas de proteo da vida e do patrimnio do ndio e de sua
comunidade, de respeito aos usos, costumes e tradies indgenas e de superao de eventuais situaes de conflito ou tenso envolvendo
ndios ou grupos indgenas.
Outra grave desconsiderao que a explorao de recursos naturais para

viabilizar malhas virias (estradas) e alternativas energticas (hidreltricas) no
interior das terras indgenas pode, por exemplo, acarretar prejuzos a uma srie de
outros recursos essenciais sobrevivncia indgena, tal como a alimentao e
qualidade da gua. Sem a garantia do direito de consulta s comunidades indgenas; a
observncia que devem ter as autorizaes dadas pelo Congresso, tal como
determina a lei; ou, ainda, a obrigao de estudos que possam avaliar adequadamente
os impactos que podero ser causados, como determinam resolues do CONAMAMMA, os povos indgenas estaro expostos insegurana no que se refere a
intervenes militares e seus projetos incertos no futuro.
Condio VII
a atuao das Foras Armadas e da Polcia Federal na rea indgena, no
mbito de suas atribuies, fica assegurada e se dar independentemente
de consulta s comunidades indgenas envolvidas ou FUNAI
No considerar o direito de consulta arriscar os povos indgenas a abusos de
funcionrios pblicos, como soldados ou agentes policiais, ao ingressar na terra
indgena.
RELATIVIZANDO O DIREITO
A ideia de relativizar direitos impe insegurana na sua aplicabilidade. Se o
usufruto exclusivo garantido pela CF-88 pudesse ser relativizado, como seria? A
preocupao sobre esta condio est na interpretao cabvel aos termos utilizados
na condio. A expresso sobremaneira preocupante - pode ser relativizado - no
pode criar uma interpretao afastada das demais garantias constitucionais. Segundo
a deliberao de polticas embasada nessa condio, deve haver um procedimento
legal.
Condio I
O usufruto das riquezas do solo, dos rios e dos lagos existentes nas terras
indgenas (art. 231, 2, da Constituio Federal) pode ser relativizado sempre que
houver, como dispe o art. 231, 6, da Constituio, relevante interesse pblico da
Unio, na forma de lei complementar;
A razo de haver o usufruto exclusivo sobre os rios, lagos e outros existentes nas
terras indgenas evitar a disputa da terra, uma vez que interesses de explorao dos
recursos de particulares so contrrios legislao. Os direitos de explorao no
podem ficar subordinados a interesses desconhecidos e que podem ser contrrios aos
interesses indgenas. Essa determinao conflitante com a CF-88 e com as normas
da Conveno 169 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT). Assim, somente
poder ter validade se aplicada a partir da definio que significa relevante interesse
pblico e da Unio, em devido processo de lei complementar.
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194
O CONTROLE DA TERRA E O DESCASO AUTONOMIA INDGENA
Condio VIII e IX
o usufruto dos ndios na rea afetada por unidades de conservao fica
sob a responsabilidade do Instituto Chico Mendes de Conservao da
Biodiversidade;
o Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade responder
pela administrao da rea da unidade de conservao tambm afetada
pela terra indgena com a participao das comunidades indgenas, que
devero ser ouvidas, levando-se em conta os usos, tradies e costumes
dos indgenas, podendo para tanto contar com a consultoria da Funai
A condio VIII, de que apenas o rgo ambiental responder pela
administrao de unidade de conservao, com a participao das comunidades
indgenas em carter apenas opinativo e com a consultoria da Funai, impede a
atuao de um Ingarik, por exemplo, de ser coordenador de um GT. Ademais,
dificulta a atuao de outras lideranas indgenas e de funcionrios da Funai, que
ficariam em situao desconfortvel em relao aos funcionrios do Instituto Chico
Mendes de Conservao da Biodiversidade, o que comprometeria todo o trabalho
construtivo desenvolvido nos ltimos anos.
A sobreposio da unidade de conservao RSS fere o usufruto exclusivo
garantido na CF 88 e tem sido, portanto, considerada inconstitucional face a sua
sobreposio, uma vez que o artigo 6 declara que so nulos e extintos, no
produzindo efeitos jurdicos, os atos que tenham por objeto a ocupao, o domnio e
a posse das terras indgenas.
INGRESSO DE NO-NDIOS E RESTRIES
Condio IX
devem ser admitidos o ingresso, o trnsito e a permanncia de no-ndios
no restante da rea da terra indgena, observadas as condies
estabelecidas pela Funai;
De igual forma discrimina e impede que comunidades indgenas possam cobrar
pelo ingresso, trnsito ou permanncia de no-ndios em suas terras. A Funai expediu
vrias portarias que regulamentam o ingresso de no-ndios em terras indgenas, com
diferentes finalidades. Esse controle feito em conjunto com as comunidades
indgenas. Terceiros que adentram as terras indgenas com o fim de prestar servios
pblicos o fazem com a autorizao ou o consentimento implcito do rgo federal
indigenista e das comunidades indgenas.
DIREITO INDENIZAO E COMPENSAES

Condio XII
o ingresso, o trnsito e a permanncia de no-ndios no pode ser objeto
de cobrana de quaisquer tarifas ou quantias de qualquer natureza por
parte das comunidades indgenas;
Existem situaes outras, como a explorao turstica de terras indgenas, que
podero contribuir com a sustentabilidade das terras indgenas, e que devero incluir
a cobrana de tarifas a no-ndios que quiserem entrar e permanecer nelas. Vedar esta
possibilidade s comunidades indgenas , na mesma linha anterior, criar uma
imposio aos ndios que no existe aos demais cidados brasileiros.
Condio XIII
a cobrana de tarifas ou quantias de qualquer natureza tambm no
poder incidir ou ser exigida em troca da utilizao das estradas,
equipamentos pblicos, linhas de transmisso de energia ou de quaisquer
outros equipamentos e instalaes colocadas a servio do pblico, tenham
sido excludos expressamente da homologao, ou no;
Ao dizer que no pode haver cobrana de qualquer quantia pela existncia de
estradas, linhas de transmisso ou quaisquer equipamentos pblicos, poder se estar
proibindo as populaes indgenas de receberem indenizao ou compensao
financeira pela criao de servides ou pela utilizao de parte de suas terras por
grandes obras de infra-estrutura, como ocorreria com qualquer cidado. Por que a
passagem de uma linha de transmisso por terras particulares gera a estes o direito
indenizao e o mesmo no ocorreria com as populaes indgenas? A condio XIII
seria, assim, uma regra discriminatria. A CF em seu art. 5 estabelece a igualdade de
todos perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros
e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade,
igualdade, segurana e propriedade, nos seguintes termos que aqui nos
interessam, entre eles o direito indenizao por danos causados. Os direitos
indgenas contidos no artigo 231 e no artigo 232 da Constituio devem ser
interpretados dentro do conjunto da Carta Magna. O propsito de tornar as terras
indgenas como bens da Unio foi o de proteger a base fsica de sobrevivncia dos
ndios, no de torn-la uma reserva de recursos naturais para a utilizao
indiscriminada pelo poder pbico.
VEDAR REVISO NO PROCEDIMENTO DE
DEMARCAO TERRAS INDGENAS
Condio XVII
vedada a ampliao da terra indgena j demarcada
O STF utilizou a ao referente a TIRSS para criar um precedente judicial que
norteasse outros casos de pedidos de ampliao de terra indgena. Em Roraima, por
exemplo, terras indgenas demarcadas anteriormente CF-88, tiveram o modelo
195
196
padronizado em formas ilhas. Muitas dessas terras sequer tm acesso aos rios, matas
nativas e outros recursos naturais. As comunidades indgenas esto sofrendo por
falta dos recursos naturais importantes que ficaram de fora e por falta de espao para
desenvolverem suas atividades produtivas. A poltica utilizada nessas demarcaes
no considerou a participao indgena e tampouco o conceito de terra indgena e os
direitos originrios, assegurados na CF-88. A condio XVII nega o direito que a
Constituio garante de ter uma terra conforme necessidades fsicas e culturais, de
acordo com o estabelecido no caput do artigo 231 da CF-88.
Concluso
O reconhecimento da demarcao da terra indgena Raposa Serra do Sol em rea
contnua, no dia 19 de maro de 2009, pelo Supremo Tribunal Federal, marcou uma
nova era para os povos indgenas Ingarik, Macuxi, Taurepang, Patamona e
Wapichana, sobretudo por reconhecer a luta emblemtica pelo direito terra.
O caso Raposa Serra do Sol evidencia e visibiliza o tratamento dos direitos
indgenas no Brasil. Os povos indgenas agarraram-se em suas esperanas,
fortaleceu-se pela unio o movimento indgena brasileiro e a mobilizao fez soar a
voz indgena na corte mais alta do pas.
Os povos indgenas da Raposa Serra do Sol vivem uma nova experincia.
Buscam mostrar ao Brasil sabedoria indgena na gesto de sua terra, ao mesmo
tempo que respondem aos desafios jurdicos sobre as condies estabelecidas na
deciso do Supremo Tribunal Federal.
Os tribunais esto abertos, algumas vitrias foram obtidas, mas a justia no
alcana uma grande parte da populao. Ainda temos grandes desafios pela frente, e
a determinao dos povos da RSS para conseguir as suas vitrias perdura pelo
tempo. A justiciabilidade dos direitos humanos deve incorporar de fato os valores
reconhecidos em nossa Constituio, dando vida ao dispositivo da Declarao
Universal dos Direitos Humanos. A humanidade est precisamente na diversidade
do nosso ser que, ao fim, despido de todos os pr-conceitos, nos une pela essncia.
Uma essncia que exige dignidade, que respeita o indivduo e o coletivo.
Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988.

Conveno 169 sobre Povos Indgenas e Tribais em Pases Independentes, de 27 de
junho de 1989, Organizao Internacional do Trabalho.
Declarao da Onu ONU sobre os Direitos dos Povos Indgenas, de 13 de setembro
de 2007.
Povos Indgenas e a Lei dos Brancos: o Direito Diferena Serie Srie Vias dos
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SOUZA FILHO, Carlos Frederico Mars. O Renascer dos Povos Indgenas para o
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197
10
A JUSTICIABILIDADE DOS DIREITOS HUMANOS

E TERRITORIALIDADE QUILOMBOLA: EXPERINCIAS
E REFLEXES SOBRE A ASSESSORIA JURDICA POPULAR
NA LITIGNCIA
por Fernando G. V. Prioste[276]

Introduo
O presente artigo tem por objetivo apresentar alguns apontamentos sobre
experincias de judicializao dos direitos territoriais das comunidades quilombolas
no Brasil, para contribuir numa reflexo sobre a justiciabilidade dos direitos
humanos. Os casos apresentados tm acompanhamento da organizao de direitos
humanos Terra de Direitos, e a abordagem aqui realizada d especial ateno ao
papel da assessoria jurdica popular nessa temtica, principalmente quanto aos
litgios, a partir da anlise de alguns casos concretos.
A Terra de Direitos uma organizao de direitos humanos com atuao nos
estados do Paran, Pernambuco e Par. A sua interveno est pautada em linhas de
ao[277], dentre as quais destacamos agora a linha Terra, Territrio e Equidade
Socioespacial.
Nessa linha de ao nos propomos ao reconhecimento e efetivao do direito
humano terra, urbana e rural, e ao territrio de povos e comunidades tradicionais.
Trabalhamos para o fortalecimento de espaos e instrumentos que viabilizem a
efetivao da equidade socioespacial, a reforma agrria e a regularizao dos
territrios dos povos tradicionais.
Nessa perspectiva que a Terra de Direitos desenvolve trabalhos para garantia
de acesso ao territrio para comunidades quilombolas. Esses objetivos so buscados,
principalmente, atravs de aes de capacitao das comunidades em temas
jurdicos relacionados ao direito de acesso terra, acompanhamento e incidncia
sobre projetos de lei, monitoramento e incidncia em processos administrativos de
titulao de territrios quilombolas junto ao INCRA, denncias de violaes de
direitos humanos e patrocnio de aes judiciais.
Em termos gerais, as lutas que a sociedade faz pela afirmao, promoo e
reparao de direitos humanos no se referem apenas s questes territoriais
quilombolas e ocorrem em diversos espaos. Nas lutas sociais travadas nos espaos
institucionais se tem dado menos ateno ao sistema de justia, especialmente ao
poder judicirio.
[276] Fernando G. V. Prioste: Advogado, Assessor Jurdico da Terra de Direitos.

[277] Cf. www.terradedireitos.org.br.
199
200
Diversos fatores tm orientado essa forma de proceder dos movimentos sociais e
demais organizaes sociais comprometidas com Direitos Humanos. Entre eles,
podemos destacar o perfil fechado do judicirio e, consequentemente, a pouca
permeabilidade ao controle social deste poder. O fato de o sistema de justia ter uma
estrutura e cultura voltadas para a resoluo de conflitos individuais e patrimoniais,
alm da morosidade e dos altos custos para promover uma ao judicial, tem
desacreditado movimentos e a sociedade civil organizada em disputar politicamente
o poder judicirio. A esse fator somam-se as dificuldades tcnicas e financeiras de
manter uma assessoria jurdica popular qualificada, assim como a ainda inexistente
defensoria pblica do estado do Paran.
Contudo, no se pode negar que o poder judicirio tem sido chamado a intervir
na realizao de direitos humanos, principalmente diante da omisso do poder
executivo quanto ao seu dever de agir e promover polticas pblicas. No entanto, em
muitos casos, o judicirio tem sido apontado como elemento impeditivo na
realizao de direitos, como no caso da reforma agrria. Ocorre que esse
chamamento do poder judicirio tem sido feito, majoritariamente, pelos setores mais
conservadores da sociedade e pelo prprio poder pblico. A sociedade poucas vezes
tem visto o judicirio como estratgico na luta por direitos humanos.
Entende-se que litigar em direitos humanos, na perspectiva da advocacia
popular, importa, tambm, em permitir revelar a natureza das coisas por que litigam
as partes[278]. Nesse sentido, identificadas as motivaes ideolgicas subjacentes na
lei e nas sentenas, cumpre projetar-se a necessidade de conhec-las de forma a
garantir a revelao do pensamento do juiz no entendimento dos escopos dos
processos[279]. Com efeito, a litigncia em direitos humanos tambm essencial para
desvelar o cinismo que reveste muitas das determinaes judiciais ditas cientficas
e neutras, contribuindo no processo de clareamento das contradies do sistema de
justia.
Direito de acesso ao territrio e aspectos judicializados

O tema do direito de acesso ao territrio para as comunidades quilombolas est
judicializado desde as primeiras instncias at o Supremo Tribunal Federal.
Pesquisas da Comisso Pr ndio de So Paulo[280] apontam que a questo territorial
quilombola discutida em ao menos 222 aes judiciais, sendo que destas, 152 esto
em andamento atualmente. Das aes judiciais em trmite, 89 foram intentadas em
desfavor dos direitos territoriais das comunidades remanescentes de quilombos e 60
em favor das comunidades quilombolas. Nesses nmeros no est inserida a Ao
Direta de Inconstitucionalidade 3239, que questiona toda a poltica de titulao ao
intentar a declarao de inconstitucionalidade do Decreto n 4887/03.
[278] Portanova, p 147

[279] idem
[280] Cf www.cpisp.org.br
Importante destacar que esse panorama de judicializao da questo territorial

quilombola ocorre em um momento em que a efetivao da poltica pblica federal
de titulao ainda pfia frente demanda. No que tange aos processos
administrativos de titulao, atualmente existem 929 instaurados no INCRA para
titulao de territrios de comunidades quilombolas. Desses, apenas 101 tiveram
efetivo encaminhamento, com a finalizao do RTID (Relatrio Tcnico de
Identificao e Delimitao), e esto sendo processados. Apenas 6[281], em mbito
Federal, com base no Decreto Federal 4887/03, culminaram com a efetiva titulao,
delimitao e emisso do ttulo coletivo pr-indiviso em nome das comunidades
quilombolas.
Pode-se notar que as aes judiciais intentadas contra direitos territoriais das
comunidades quilombolas prxima ao nmero de processos administrativos com
efetivo andamento. Assim, mostra-se razovel a tendncia de que, conforme avance
o trabalho de titulao dos territrios, avanar, tambm, a judicializao da questo,
considerando ainda que a estimativa da CONAQ Coordenao Nacional de
Articulao das Comunidades Negras Rurais Quilombolas - de que existam cerca
de 5000 comunidades quilombolas no Brasil.
Com esse panorama possvel perceber que a realizao dos direitos territoriais
dos quilombolas tem uma significativa nuance judicial e, na forma com que a atual
poltica pblica estabelece, tem e ter relao direta com o tratamento que o poder
judicirio e o sistema de justia como um todo daro ao tema. nesse contexto que o
protagonismo dos movimentos sociais e a assessoria jurdica popular tm relevantes
papis na luta pela afirmao de direitos, tornando-se o poder judicirio um
importante espao na luta pela efetivao de direitos.
Imprescindvel ressaltar a abertura, no mbito da 6 Cmara Temtica do
Ministrio Pblico Federal, de Inqurito Civil Pblico para analisar a situao geral
das polticas pblicas destinadas garantia do direito terra das comunidades
quilombolas. Pretende o Ministrio Pblico investigar inclusive presses polticas
que estejam inviabilizando a poltica pblica. H nessa ao ntido carter de
justiciabilizar a efetivao das polticas pblicas, para averiguar se esto
satisfatoriamente sendo desenvolvidas e, sendo constatada a ineficcia da ao
estatal, tomar providncias que ajudem a reverter o quadro, apontando as
responsabilidades dos agentes do Estado.
O art. 68 do A.D.C.T.[282] da Constituio Federal de 1988 foi o primeiro marco
jurdico brasileiro que reconheceu s comunidades quilombolas direitos territoriais.
Durante quase cinco sculos no havia qualquer previso legal que pudesse garantir,
de forma diferenciada e especfica, as necessidades tnicas e territoriais, entendidas
na sua dimenso socioeconmica e cultural, das comunidades quilombolas. A
[281] Fonte: www.incra.gov.br
[282] Ato das Disposies Constitucionais Transitrias
201
202
garantia desses direitos, que se inserem na linha do direito humano de acesso terra,
fundamental para a sobrevivncia das comunidades quilombolas e para a
preservao do patrimnio cultural, material e, sobretudo, imaterial brasileiro.
Para Alfredo Wagner, o acesso ao territrio para as comunidades tradicionais
fundamental, uma vez que a "territorialidade funciona como fator de identificao,
defesa e fora. Laos solidrios e de ajuda mtua informam um conjunto de regras
firmadas sobre uma base fsica considerada comum, essencial e inalienvel (...)[283] .
No mesmo sentido para Paul Little, territrio o esforo coletivo de um grupo
social para ocupar, usar, controlar e se identificar com uma parcela especfica de seu
ambiente biofsico, convertendo-a assim em seu territrio ou homeland[284]. Assim,
o territrio significa a incorporao do espao histria social dos povos
tradicionais, sendo indispensvel para a continuidade da existncia das comunidades
quilombolas como tal.
Passados mais de vinte anos da promulgao da Constituio Federal de 1988,
apenas 108 territrios quilombolas foram titulados pelos governos federal e
estaduais. Desses, considerando o perodo de 2003 a 2010, apenas 6[285] tiveram o
processo realmente finalizado com a desapropriao de reas e posterior entrega dos
ttulos aos quilombolas, uma vez que as terras estavam sob o poder de particulares
no quilombolas.
Essa situao de no realizao do direito constitucional de titulao relacionase, entre outras questes, com a ausncia, por 12 anos, de um marco jurdico
administrativo. Esse longo perodo sem um marco especfico trouxe dificuldades
para que se pudesse, ante ao princpio da legalidade, acomodar e aproximar o aparato
administrativo da previso constitucional inscrita no citado art. 68 da ADCT, a fim de
subsidiar a atuao da administrao pblica na consecuo de processos
administrativos de titulao dos territrios quilombolas. A ausncia dessa previso
legal guarda direta relao com a falta de vontade poltica em conferir efetividade ao
comando constitucional. Vontade esta que continua a faltar, mesmo com o atual e
extenso marco legal garantidor de direitos territoriais quilombolas.
A atual poltica pblica de titulao dos territrios das comunidades
quilombolas tem como marco normativo legal, entre outros, os art. 215, 216 da CF,
direito cultura, o art. 68 do ADCT da Constituio Federal e a Conveno 169 da
OIT. No plano administrativo, h o Decreto Federal 4887/2003 e a Instruo
Normativa n 20 do INCRA. Todos esses dispositivos normativos esto sendo
judicialmente contestados, assim como os atos administrativos realizados pelo
INCRA, rgo responsvel pela realizao da titulao.
[283] Pg 133
[284] LITTLE. pg. 3
[285] Fonte: www.incra.gov.br
Os opositores dos direitos territoriais quilombolas atacam no judicirio

utilizando teses que tm, dentre outras pretenses: 1- restringir a aplicao do art. 68
do ADCT ao menor nmero possvel de pessoas, conferindo a qualidade de
remanescente de comunidades de quilombolas apenas queles que provarem
descendncia dos escravos africanos fugidos e aquilombados antes da abolio
oficial da escravatura; 2- restringir a amplitude do direito fundamental de acesso
terra interpretando o art. 68 do ADCT isoladamente, sem qualquer parmetro legal
ou ftico, ao defender a tese de que s tem direito titulao aquele que comprovar
ter a posse mansa, direta e pacfica de determinada rea, de 1888 a 1988, como
dispunha o j revogado decreto 3.912/2001; 3- tachar de inconstitucional, quanto
sua forma de edio, o atual marco legal administrativo, o decreto 4.887/03, que
sustenta os procedimentos administrativos de titulao; 4 - inibir a realizao de
desapropriaes para o restabelecimento do territrio tradicionalmente ocupado
pelas comunidades.
Nos casos apresentados a seguir, tais teses foram sustentadas, com fundamentos
jurdicos diferentes, para inviabilizar a titulao dos territrios quilombolas. Embora
diferentes entre si, tais fundamentos jurdicos tm em comum o fato de estarem
amparados em aspectos meramente formais e procedimentais e em direitos de
carter individual, patrimonial e disponvel.
Os setores mais conservadores tm atuado de forma a dar Constituio Federal
uma validade apenas formal. Ignoram e extirpam os conflitos e as relaes sociais da
interpretao da lei no atuar processual. Querem tornar a constituio uma fico,
que s serviria para preparar a aceitao passiva dos trabalhadores opresso, como
se em cada ao no se discutisse o direito das comunidades quilombolas terem
acesso ao territrio.
De outro lado, na defesa dos interesses das comunidades quilombolas e no
apenas nos casos acompanhados pela Terra de Direitos, observa-se a presena de
teses fundamentadas no acesso e efetividade dos direitos humanos, coletivos e
indisponveis.
Essas aes esto mais voltadas mxima efetivao dos preceitos
constitucionais, em especial daqueles definidores de direitos fundamentais. Da
mesma forma, essa interveno crtica aponta para a necessidade de observar o
direito como algo inserido no contexto social, pois a atuao jurisdicional s pode ser
justa se considerar os valores sociais em discusso. Nesse sentido repudia-se a noo
de que a atuao jurisdicional se finda na exposio de fatos e normas
descontextualizadas.
203
204
Litgios e territorialidade quilombola
Analisando de forma mais detida trs casos de judicializao da temtica
territorial quilombola, possvel notar a participao da sociedade, atravs da
litigncia ligada assessoria jurdica popular, na exigibilidade de Direitos Humanos.
Os casos apresentados a seguir so bem distintos: um deles tem por objeto obstar o
andamento de um determinado processo administrativo de titulao; outro se refere
defesa da continuidade de existncia da comunidade que est sendo privada de seu
territrio; e o terceiro caso debate a constitucionalidade, formal e material, da atual
poltica pblica de titulao dos territrios tradicionais quilombolas.
Comunidade Quilombola Invernada Paiol da Telha Fundo (PR)
O primeiro caso a ser abordado relativo a uma ao judicial intentada pela
Cooperativa Agrria S/A, entidade patronal, em face do INCRA, no estado do
Paran. O caso diz respeito ao procedimento administrativo de titulao do territrio
da Comunidade Quilombola Invernada Paiol de Telha - Fundo. A comunidade foi
completamente desterritorializada em 1975, despejada ilegalmente de seu territrio,
que posteriormente foi usucapido pela Cooperativa Agrria S/A e seus associados,
de forma absolutamente questionvel, numa das localidades mais frteis do Brasil,
Guarapuava regio Centro-Sul do estado do Paran, onde hoje um alqueire de terra
vale, em mdia, quarenta mil reais.
A comunidade Invernada Paiol de Telha - Fundo foi reconhecida pela fundao
Cultural Palmares como remanescente de quilombo no ano de 2004 e deu entrada no
processo administrativo de titulao de seu territrio junto ao INCRA em setembro
de 2005. Com o incio dos trabalhos de titulao, notadamente quando os tcnicos do
INCRA passaram a frequentar o territrio quilombola para realizao dos estudos
tcnicos que envolvem a elaborao do Relatrio Tcnico de Identificao e
Delimitao, representantes da cooperativa comearam a criar obstculos, judiciais
e extrajudiciais.
Insatisfeitos com o pleito de titulao do territrio para a comunidade, a
cooperativa ruralista buscou a via judicial e, em 26 de dezembro de 2007, ajuizou
Ao de Anulao de Procedimento Administrativo[286], com pedido liminar para ser
apreciado pelo juiz de planto.
Por duas vezes, o juiz que analisou o feito, no juzo federal de Guarapuava,
determinou a emenda da inicial, entendendo que os pedidos eram genricos,
[286] Esse mesmo expediente processual comumente utilizado por ruralistas na tentativa de barrar o andamento de processos de
desapropriao de terras para fins de reforma agrria.
ordenando autora que indicasse "que atos do contraditrio e ampla defesa pretende
ver respeitados, inclusive vista do que est previsto na IN/INCRA 20/2005, cuja
validade material e respeito pela administrao no se questionou na vestibular[287].
Apresentada petio de emenda, ainda entendeu o magistrado que o pedido era
genrico, determinando nova emenda, uma vez que: se limitaram a fazer pedidos
genricos (absteno de prosseguir a atuao sem observncia de garantias
constitucionais, por exemplo) sem indicar uma forma real porque o exerccio do
poder de polcia do ru seria concretizado para o caso.[288]
A terceira emenda inicial, apresentada j quando o escritrio do advogado
Maral Justen Filho passou a patrocinar os interesses da Cooperativa Agrria S/A,
logrou xito em obter a liminar pleiteada, suspendendo a tramitao do
procedimento administrativo de titulao.
Assim, aps sucessivas emendas, sem ouvir o INCRA, muito menos a
comunidade envolvida, o juiz acatou pedido liminar de declarao de
inconstitucionalidade do Decreto Federal 4887/2003, assim como da ento vigente
instruo normativa n 20 do INCRA. Acolheu ainda argumentos relativos
nulidade do procedimento administrativo e determinou a suspenso dos trabalhos do
INCRA para titulao do territrio da comunidade.
importante destacar que a deciso liminar foi tomada sem dar oportunidade ao
INCRA, muito menos comunidade do Paiol de Telha, apresentarem suas
manifestaes. Tudo isso, ainda, num quadro de disputa judicial por realizao de
um direito humano fundamental.
O direito s chancela a possibilidade de concesso de liminares inaudita altera
pars[289] quando a demora na oitiva da outra parte acabe por tornar ineficaz o
provimento judicial que se pretende, ou quando a notcia do pleito judicial outra
parte importe em grande dificuldade de execuo da determinao judicial que possa
ser deferida.
Neste caso, nenhuma das hipteses esteve presente. Entre o ajuizamento da ao
e o deferimento da liminar transcorreram-se dois meses e cinco dias, por conta das
sucessivas emendas petio inicial. Nesse lapso de tempo, suficiente para que o
INCRA e a comunidade pudessem se manifestar, no ocorreu nenhum efeito que
prejudicasse o direito da cooperativa ruralista, como at agora no ocorre. Quanto
dificuldade de cumprimento da determinao judicial, melhor razo no h, uma vez
que a declarao, incidental, de inconstitucionalidade de normas e a declarao de
nulidade do procedimento administrativo poderiam ter efeito prtico igualmente
eficaz se fosse, agora, mais de dois anos aps o ajuizamento da ao.
[287] Autos da Ao Anulatria de Ato Administrativo n 2008.70.00.000158-3, JFPR, fls. 113.
[288] Autos da Ao Anulatria de Ato Administrativo n 2008.70.00.000158-3, JFPR, fls. 164.
[289] Traduo livre do termo:sem a oitiva da outra parte.
205
206
Apenas aps a concesso da liminar o INCRA foi citado na ao e intimado da
deciso, bem como para contestar a ao, e apenas naquele momento a comunidade
quilombola Paiol de Telha foi comunicada, pelo INCRA, do que havia ocorrido.
Muito embora a ao tenha sido ajuizada contra o INCRA, h legtimo interesse
jurdico da comunidade quilombola para integrar a ao judicial, como terceiro
interessado, j que qualquer deciso judicial quanto constitucionalidade do
Decreto ou nulidade do procedimento do INCRA afetar imediatamente os direitos
territoriais da comunidade Invernada Paiol de Telha. A possibilidade jurdica de
ingresso no feito, entretanto, no foi o fator determinante para que a comunidade
interviesse judicialmente.
A deciso de ingresso da comunidade no feito ocorreu a partir da contribuio
que a assessoria jurdica popular pde dar ao caso, representando os interesses dos
quilombolas na questo, de forma a compor uma estratgia mais abrangente para se
chegar titulao do territrio. Destaca-se que o ingresso da comunidade foi
articulado com o INCRA, de forma que as estratgias pudessem se complementar.
A participao dos interessados na ao no , portanto, meramente figurativa,
nem est em descompasso com a atuao do INCRA. O ingresso no caso propicia,
entre outros aspectos, a participao direta dos sujeitos do direito no feito que discute
a possibilidade de titulao do seu territrio. Apresentando seus argumentos,
demonstrando seu interesse e disposio de defender seus direitos, ao magistrado
possibilitado conhecer diretamente dificuldades, enfrentamentos e aspiraes da
comunidade desde seu universo simblico at o representativo e jurdico, trazendo
mais elementos para a apreciao da causa e formao da convico do juiz.
O ingresso dos quilombolas na ao tambm possibilitou a construo de teses
jurdicas que ainda no haviam sido expostas nos autos. Na manifestao da
comunidade nos autos foi possvel argumentar, alm daquilo j exposto pelo
INCRA, que o direito de acesso ao territrio, previsto no art. 68 do ADCT da
Constituio Federal, norma de contedo de direito fundamental e, portanto, de
eficcia plena e aplicao imediata, conforme prescreve pargrafo 1 do art. 5 da
Carta Constitucional.
Tambm obtiveram xito no requerimento de deslocamento da competncia do
Juzo Federal de Guarapuava para a Vara Federal Ambiental de Curitiba, anulando as
decises daquele juzo, inclusive a liminar que j havia sido cassada pelo TRF 4
Regio, impossibilitando Cooperativa Agrria levar o debate, naquele momento,
aos tribunais superiores.
207
De igual forma, a interveno da comunidade pode ser decisiva para desnudar os

verdadeiros efeitos dessa ao judicial. O advogado da cooperativa ruralista afirma
que, com a ao judicial que pretende impedir o INCRA de dar andamento ao
procedimento administrativo de titulao, no se pretende questionar, sob nenhum
enfoque, a adequao dos esforos empregados no sentido de resguardar os valores
culturais, especialmente dos remanescentes de quilombos que sofreram com a
escravido e de alguma forma estabeleceram um vnculo especial e diferenciado com
determinados espaos geogrficos.[290].
Entretanto, no isso que se v na prtica. A atuao da cooperativa ruralista, em
consonncia com os interesses da CNA[291] j expostos na ADI 3239, tem como efeito
prtico a impossibilidade de subsistncia das comunidades quilombolas, por no
terem acesso ao territrio. Ao mesmo tempo, a interveno reduz o conceito que a
Constituio Federal e a Conveno 169 do s comunidades quilombolas e
relao destas com o territrio. flagrante que os diferentes posicionamentos na
ao refletem opostas posies entre a conservao do status quo, com a manuteno
da concentrao de terras e a defesa do agronegcio, e a necessidade de mudanas
indispensveis para a superao das desigualdades sociais, principalmente da
injustia histrica a que as comunidades quilombolas foram submetidas.
O recurso de Agravo de Instrumento manejado pelo INCRA contra a deciso
liminar que suspendeu o andamento do procedimento administrativo de titulao foi
relatado pela Desembargadora Maria Lcia Luz Leiria, do Tribunal Regional
Federal da 4 Regio. Na ocasio foi deferida a liminar em favor do INCRA,
posteriormente confirmada por acrdo, que se tornou uma importante deciso na
temtica, e tem sido referncia para outros julgados semelhantes.
Seguem alguns trechos do acrdo, no qual se chama a ateno para a robusta
fundamentao da deciso em normas nacionais e internacionais de Direitos
Humanos:
A disposio contida no art. 68 do ADCT insere-se dentro de uma
significativa alterao que vem dando rumo a uma nova forma de
constitucionalismo, que assume a plurinacionalidade, a
pluriculturalidade, a plurietnicidade e a interculturalidade dos pases e
que pe em discusso, pois, a simultaneidade de tradies culturais no
mesmo espao geogrfico, o pluralismo jurdico, a ressignificao de
direitos coletivos, a democracia intercultural, a territorialidade, a
inclusividade cultural e um grau razovel de incertezas e instabilidades (
SANTOS, Boaventura. La reinvencin del Estado y el Estado
plurinacional. Cochabamba: Bolivia, 2007, p. 9-19. Disponvel em
[290] Autos da Ao Anulatria de Ato Administrativo n 2008.70.00.000158-3, JFPR, fls. 261, que tem como auto Cooperativa Agrria S/A, que
por sua vez tem como procurador Maral Justen Filho.
[291] Confederao Nacional da Agricultura. Entidade patronal ruralista que mais se ope democratizao do acesso terra no meio rural.
208
http://www.ces.uc.pt/publicacoes/outras/200317/estado_plurinacional.
pdf). Esta nova configurao tem chamado ainda pouca ateno dos
constitucionalistas (CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional e
teoria da Constituio. 7ed. Coimbra: Almedina, 2003, p. 1427, 14501453), mas tem sido objeto de considerao de socilogos e ser palco,
com certeza, de inmeras discusses no futuro.
(...)
Observo que os comits internacionais ( CERD, DESC e Moradia), em
seus relatrios relativos ao Brasil: a) manifestam preocupao com a
violao de direitos de comunidades negras, em especial decorrentes de
discriminao racial; b) recomendam adoo de procedimentos para a
efetiva titulao das comunidades quilombolas; c) a expropriao das
terras de quilombolas por mineradoras e outras empresas comerciais; d)
a necessidade de processos de capacitao dos atores jurdicos para a
rea de Direito Internacional dos Direitos Humanos. Eventual
inconstitucionalidade, portanto, a par de no-recomendvel, seria
passvel de sanes ou reprimendas no mbito dos Comits e Comisses
cuja jurisdio o Brasil aceitou competncia para analisar e apreciar
violaes de direitos humanos.
(...)
Da se segue que o critrio de auto-atribuio no destoa da previso do
art. 1.2 da Conveno 169-OIT, segundo o qual "a conscincia de sua
identidade indgena ou tribal deve ser considerada como critrio
fundamental para determinar os grupos aos que se aplicam as
disposies". Neste sentido, as consideraes de Jos Afonso da Silva
(Curso de Direito Constitucional Positivo. 23 ed. So Paulo: Malheiros,
2004, p. 833) a respeito dos indgenas so vlidas para o caso presente:
"o sentimento de pertinncia a uma comunidade indgena que identifica
o ndio. A dizer, ndio quem se sente ndio. Essa auto-identificao, que
se funda no sentimento de pertinncia a uma comunidade indgena, e a
manuteno dessa identidade tnica, fundada na continuidade histrica
do passado (...) que reproduz a mesma cultura, constituem o critrio
fundamental para identificao do ndio brasileiro". O art. 2, "caput", e
o art. 3, 4, do referido Decreto, pois, esto em conformidade com as
previses da referida Conveno.
(...)
De salientar, ainda, que a Conveno garante, "sempre que possvel", o
direito "de voltar a suas terras tradicionais assim que deixarem de existir
as causas que motivaram seu traslado e reassentamento" ( art. 16.3). Em
qualquer hiptese, as comunidades devem ser consultadas ( art. 16.2,
16.4 e 17.2) e sua participao no processo sempre indispensvel ( art.
2.1), em especial quando existentes "medidas legislativas ou
administrativas suscetveis de afet-los diretamente" ( art. 6. 1."b"), o

que vem expresso no art. 6 do decreto questionado.
(...)
A demarcao, pois, no constitui o direito das comunidades
quilombolas, mas ato meramente declaratrio. situao, pois, similar
das terras indgenas, "ato que vincula a atuao do Estado, que deve se
limitar a reconhecer a ocupao dos quilombolas de uma determinada
rea e expedir os respectivos ttulos, no lhe cabendo decidir ou optar
discricionariamente pela convenincia ou oportunidade da expedio ou
no daquele ato ( SANTILLI, op. cit, p. 177). Como relembra Jos
Afonso da Silva em relao aos ndios e totalmente aplicvel ao caso,
"no da demarcao que decorre qualquer dos direitos indgenas. (...)
ela exigida no interesse dos ndios. uma atividade da Unio, no em
prejuzo dos ndios, mas para proteger os seus direitos e interesses (
SILVA, op. cit., p. 840 2008.04.00.010160-5, TRF 4 Regio ).[292]
Essa ao judicial est ainda em fase de instruo e aguarda julgamento pelo
juzo de primeiro grau.
Comunidade Quilombola de Arapem (PA)
Outra ao judicial que destacamos a Ao Civil Pblica intentada pelo
INCRA e pelo Ministrio Pblico Federal em face de pretensos proprietrios de
terras no municpio de Santarm, estado do Par.
A comunidade quilombola do Arapem tem seu territrio em uma ilha no rio
Amazonas, cerca de 30 minutos de barco de Santarm. H muitos anos sofre um
fenmeno natural por eles designado de terras cadas. As guas do rio Amazonas
tm diminudo o territrio da comunidade, precisamente na rea em que esto as
casas, uma vez que provocam eroso nesse lado da ilha. No extremo oposto da ilha,
onde esto os pretensos proprietrios e posseiros no quilombolas, esse fenmeno
no se verifica.
Devido a esse fenmeno natural, e tambm ao fato de grande parte da ilha,
territrio quilombola do Arapem, estar em poder de no quilombolas, na dcada de
1990, famlias da comunidade tiveram que se mudar e se fixar na periferia do
municpio de Santarm por no terem terras onde colocar suas casas.
A partir de 2007 a Terra de Direitos iniciou trabalho de assessoria jurdica
popular com comunidades quilombolas locais, ligadas Federao das
Organizaes Quilombolas de Santarm. O desenvolvimento das atividades focou a
capacitao das lideranas quanto aos direitos territoriais e o acompanhamento dos
procedimentos administrativos de titulao dos territrios junto ao INCRA. Essas
[292] Acrdo referente ao Agravo de instrumento n 2008.04.00.010160-5, TRF 4 Regio .
209
210
atividades redundaram no empoderamento, pelas comunidades, de instrumentos
jurdicos que contribuem na realizao de aes relacionadas com a luta pela
garantia e acesso ao territrio.
De posse de informaes e conhecimentos jurdicos relativos ao direito de
acesso ao territrio, a comunidade quilombola do Arapem pde redesenhar as
estratgias de luta pelo territrio em um momento que o fenmeno das "terras
cadas" os expulsava da parte territorial que estava sob sua posse direta.
Sabendo que o procedimento administrativo de titulao j estava em fase
relativamente adiantada, com o RTID j realizado, entendendo que a situao
decorrente do fenmeno das terras cadas e a presena de no quilombolas no
territrio poderia expulsar os quilombolas da ilha, a comunidade do Arapem,
baseada em seus direitos territoriais e em reflexes sobre a conjuntura poltica local,
entendeu que poderia pleitear junto ao judicirio a posse, mesmo que provisria, da
parte da ilha no ocupada por quilombolas, mesmo antes do trmino no processo
administrativo de titulao do territrio.
A estratgia jurdica traada pela comunidade, assessorada pela Terra de
Direitos, foi a de realizar representaes a alguns rgos pblicos para que
providncias fossem tomadas quanto continuidade da comunidade na ilha
enquanto a titulao final fosse concluda, fato esse que dependia diretamente do
acesso parte de seu territrio que estava sob uso de no quilombolas.
O Ministrio Pblico Federal, ao receber a representao, realizou tentativa de
acordo com os possuidores no quilombolas. No obtendo xito, o Ministrio
Pblico Federal, em parceria com o INCRA, ajuizou Ao Civil Pblica para
viabilizar comunidade quilombola acesso ao seu territrio, com a conseguinte
garantia de sua existncia, mesmo antes de finalizado o procedimento administrativo
de titulao.
A ao foi julgada procedente em primeiro grau, determinando-se sua imediata
execuo, independente de recurso com efeito suspensivo, garantindo comunidade
acesso ao territrio. Ainda haver julgamento em segundo grau, mas os quilombolas
do Arapem j tm autorizao judicial para se instalar no outro lado da ilha.
Este caso chama a ateno, visto que a determinao judicial, na prtica,
reconhece o direito de acesso ao territrio necessrio para a reproduo fsica, social
e cultural da comunidade, antecipando a esta a posse, mesmo que provisria, de uma
rea reivindicada como seu territrio e que estava sob a posse de terceiros no
quilombolas.
Ao Direta de Inconstitucionalidade n 3239, contra o Decreto 4.887/2003

O terceiro caso a ser apontado o da Ao Direta de Inconstitucionalidade n
3239, ajuizada pelo antigo Partido da Frente Liberal (PFL), atual Partido
Democratas, em 2004, e que tem por objeto a declarao de inconstitucionalidade,
formal e material, do Decreto Federal 4.887/2003. A eventual declarao de
inconstitucionalidade do citado decreto poder trazer efeitos muito negativos para a
poltica pblica de titulao, uma vez que, declarado inconstitucional o Decreto
4.887/2003, voltar a vigorar o antigo Decreto 3.912/2001, o que caracteriza enorme
retrocesso, podendo mesmo chegar a inviabilizar a realizao do direito de acesso ao
territrio das comunidades quilombolas.
Com o objetivo de declarar a inconstitucionalidade formal e material do decreto,
a ao proposta pelo Partido Democratas ataca a forma com que a poltica foi
instituda, ou seja, por decreto, defendendo a tese de que o art. 68 do ADCT da
Constituio necessita de regulamentao legal infraconstitucional para ter plena
eficcia. O acolhimento da citada tese, alm de surtir efeitos de total
desregulamentao administrativa dos procedimentos de titulao, pode ainda vir a
ter efeitos retroativos sobre todos os procedimentos de titulao finalizados ou em
andamento cuja referncia tenha sido o citado decreto.
No mrito da ao, se acolhidas as teses do Partido Democratas, haveria uma
completa ressignificao do contedo normativo do art. 68 do ADCT da
Constituio, deixando-o praticamente sem contedo para assegurar s
comunidades quilombolas a necessria titulao de que dependem para continuar a
existir.
O partido questiona desde o direito autoidentificao das comunidades, tema j
pacfico em mbito internacional, inclusive no mbito da Organizao Internacional
do Trabalho. Questiona-se, ainda, a abrangncia do direito de acesso terra.
A ao foi ajuizada no ano de 2004 e distribuda ao Ministro Cezar Peluso, e
ainda no foi julgada. No feito, existem diversas manifestaes, contra e a favor da
constitucionalidade do decreto, alm daquelas que comumente esto previstas nesse
tipo de ao. At o momento existem 12[293] peties requerendo habilitao na
qualidade de amicus curiae protocoladas nos autos, sendo 7 a favor da
constitucionalidade do decreto e 5 pela inconstitucionalidade.
Os amici curiae apresentados pr-inconstitucionalidade, em sua maioria, so de
organizaes dos setores empresariais, como a Confederao Nacional da
Agricultura e a Confederao Nacional da Indstria. Esta ltima contratou parecer
do ex-ministro do Supremo Tribunal Federal, Carlos Velozo, que opinou pela
declarao integral de inconstitucionalidade do decreto. A este bloco ainda se soma o
Estado de Santa Catarina.
[293] Fonte: www.stf.jus.br
211
212
O outro bloco composto de amici curiae apresentados por organizaes da
sociedade civil, comunidades quilombolas diretamente representadas e pelos
Estados do Par e do Paran, todos defendendo a constitucionalidade do decreto.
Pela anlise dos autos, percebe-se que h uma estratgia coordenada de defesa
da constitucionalidade do decreto, com diversas manifestaes que se
complementam. Exemplo so os vrios requerimentos j realizados para realizao
de audincia pblica antes do julgamento do feito.
Acredita-se que, pelo fato de o tema ser relativamente novo no Supremo
Tribunal Federal, vez que at o momento o colegiado no julgou nenhuma ao
relacionada, tambm pelo fato de os efeitos do julgamento terem repercusso
nacional, vinculada, alm de se tratar de matria referente preservao do
patrimnio histrico e cultural brasileiro, seria salutar, para bem preparar o processo
para julgamento, a realizao de audincia pblica para que todas as posies
possam ser expostas aos ministros do Supremo Tribunal.
O caso da Ao Direta de Inconstitucionalidade demonstra os interesses
contrapostos bem distintos e delineados da questo quilombola. De um lado, o setor
mais conservador da sociedade, que defende teses em favor de um direito de
propriedade absoluto e que no reconhece a necessidade, muito menos o direito, de
as comunidades quilombolas obterem os meios necessrios para sua continuidade,
ou seja, o acesso ao territrio tradicionalmente ocupado. De outro lado, esto os que
defendem a realizao do direito humano de acesso ao territrio como ao
imprescindvel para a consecuo de outros direitos humanos, como cultura,
moradia, alimentao adequada, sade e educao.
Lamentavelmente, nesse conflito de interesses, prevalece o discurso de defesa
das condies para o desenvolvimento do capital, em detrimento do clamor pela
defesa da preservao do patrimnio cultural, material e imaterial brasileiro, atravs
do reconhecimento, garantia e realizao do direito de acesso ao territrio para as
comunidades quilombolas, somados aos direitos humanos econmicos e sociais de
seus membros.
A Terra de Direitos intervm nestes trs casos de judicializao dos direitos
territoriais quilombolas, o que possibilita instrumentos para refletir sobre a tutela
coletiva das questes territoriais quilombolas em juzo e fora dele e, desta forma,
contribuir para a qualificao das estratgias da assessoria jurdica popular na
efetivao do direito de acesso ao territrio.
A princpio, pode-se afirmar que a judicializao da questo territorial
quilombola uma realidade concreta e que do posicionamento majoritrio a ser
adotado pelo sistema de justia ir depender o sucesso da garantia do direito de
acesso ao territrio. No que uma posio do judicirio favorvel titulao, nos
moldes da atual poltica pblica, signifique a sua efetiva realizao. Mas possvel
afirmar que uma resposta negativa do poder judicirio ter a fora de impedir a
realizao da poltica pblica.
Nos trs casos expostos, uma premissa bsica verificvel foi a interveno
consciente e politicamente organizada das comunidades como orientadora da
participao dos demais atores envolvidos na defesa dos direitos territoriais
quilombolas. Em todos os casos a opinio do movimento social, ou seja, dos
quilombolas organizados, determinante e fundamental para que seja traada a
estratgia de interveno jurdica em cada situao, sempre ao passo da estratgia
poltica e mais geral do movimento social no tema.
Tanto na ao que envolve a comunidade Invernada Paiol de Telha, como no
caso do Quilombo do Arapem, o judicirio apresentou respostas, ainda que no
definitivas, de defesa dos interesses das comunidades quilombolas e da efetivao
dos direitos humanos. Essas vitrias, mesmo que parciais, indicam que o poder
judicirio no um bloco monoltico que apenas se presta a defender os interesses da
classe dominante. fato que h uma disputa dentro do prprio sistema de justia
sobre as teses que iro prevalecer nesse tema. Nesse ponto a assessoria jurdica
popular tem importante papel.
Tambm importante ressaltar que as intervenes judiciais relacionadas
defesa dos interesses das comunidades quilombolas, ao menos nos trs casos que nos
servem para reflexo, tm em comum a atuao diferenciada da advocacia popular
ante os demais escritrios de advocacia comercial. S atravs da realizao da
assessoria jurdica popular a comunidade chamada a ocupar o papel de protagonista
da elaborao e utilizao de teses jurdicas que iro embasar os litgios.
Diferente do sistema comercial da advocacia, no qual os advogados traam as
estratgias judiciais sem a participao dos seus clientes, nos casos citados as
comunidades, empoderadas dos conceitos e instrumentos judiciais postos
disposio, exercem papel decisivo na construo das estratgias judiciais de defesa
de seus direitos. Ao realizarem tal tarefa de participao social e poltica popular no
processo, contribuem para a necessria democratizao do acesso justia e,
tambm, direta e indiretamente, para o controle social do judicirio.
Nessa linha, importante ressaltar que em todos os trs casos apresentados, em
um primeiro momento, as comunidades no compunham os plos das aes
judiciais, e a defesa dos interesses dos quilombolas ficava a cargo de um rgo
pblico. A interferncia direta das comunidades nos processos tem se mostrado
relevante para que possa chegar ao judicirio a histria desde a boca dos sujeitos
historicamente envolvidos com aquele territrio. A possibilidade de participao
direita dos quilombolas em juzo tambm ajuda o Estado brasileiro e o poder
judicirio a recuperar e manter o equilbrio e independncia entre os poderes
213
214
pblicos, que, como se sabe, podem mudar o referencial de atuao, conforme mude
o entendimento do governante sobre o tema.
A participao direta das comunidades salutar, visto que agrega novos
elementos tericos e fticos s aes, contribui para o monitoramento da interveno
do Estado no tema e traz ao debate o real destinatrio do direito de acesso ao
territrio. As comunidades e organizaes de defesa dos direitos humanos foram
fundamentais para agregar discusso jurdica o tema dos direitos humanos, tirando
o litgio de uma perspectiva unicamente patrimonial e individualista.
Tambm podemos concluir que indispensvel para a defesa dos direitos
humanos que se faam incidncias junto aos rgos de justia, tencionando que a
prestao jurisdicional esteja pautada no respeito e prevalncia dos direitos
humanos. Pode-se perceber que existem posies divergentes sobre o tema no
judicirio, o que torna imprescindvel a participao dos atores sociais, uma vez que
fortalecem a ao daqueles magistrados com entendimentos que favorecem a
realizao dos direitos humanos.
Outros dois casos, estes no acompanhados pela Terra de Direitos, podem ser
citados como referncia de que a interveno estratgica junto ao poder judicirio,
somada a outras aes, pode surtir bons resultados para a efetivao de direitos
humanos, reforando as teses acima expostas.
Mesmo quando ainda no havia um marco legal administrativo federal
especfico para as titulaes, algumas aes judiciais foram intentadas de forma a
garantir a efetivao do preceito constitucional. A comunidade quilombola de
Ivaporunduva, no vale do Ribeira, estado de So Paulo, ajuizou Ao Civil Pblica
para que o judicirio determinasse Unio Federal a realizao da titulao do
territrio da comunidade.
A ao, que foi ajuizada pela Associao Quilombo de Ivaporunduva em 1994,
transcorreu durante 14 anos, teve sentena de primeiro grau favorvel comunidade,
sendo confirmada no Tribunal. A ao judicial, embora no tivesse o condo de
obrigar a Unio a instituir uma poltica pblica para titulao de territrios
quilombolas, obrigou o Estado a realizar determinao constitucional relacionada
com a efetivao de direitos humanos aos quilombolas.
Cumpre destacar que na ocasio o Tribunal Regional Federal da 3 Regio
apontou que:
Ademais, assegurar a terra para a comunidade quilombola afigura-se
imprescindvel no s para garantia de sua prpria identidade tnica e
cultural, mas tambm para salvaguardar o direito de todos os brasileiros
preservao do patrimnio histrico-cultural do pas (art. 215 da
Constituio Federal).
Tratando-se de direito fundamental possui aplicao imediata, conforme

dico do 1 do art. 5 da Constituio Federal, haurindo-se do prprio
texto constitucional o direito dos integrantes da comunidade quilombola
de Ivaporunduva de granjearem a titulao da rea por eles ocupada,
contra tal direito no cabendo opor o domnio de entidade particular, que,
pelo que se dessume dos autos, sequer ocupava ou se utilizava de alguma
forma do imvel.
Diante do exposto, nego provimento ao recurso oficial, mantendo
integralmente a r. sentena de fls. 1470/1479, que julgou procedente o
pedido inicial, declarando-se os associados da autora como
remanescentes de comunidade de quilombo, devendo a Unio, ou
entidade pblica por ela criada, emitir ttulo de acordo com o modelo
constante de fls. 1221/1223 dos autos, observando-se os limites das reas
estritamente ocupadas pela Comunidade Remanescente de Quilombo de
Ivaporunduva, bem como devendo a Unio, ou entidade pblica por ela
criada, providenciar, no prazo de 30 (trinta) dias, o respectivo
registro.[294]
Esse um tpico caso de judicializao pr-ativa de direitos humanos, em que a
litigncia teve um papel fundamental na exigibilidade do direito j reconhecido em
lei e que no era efetivado por completa inrcia dos poderes pblicos. Coube nesse
caso ao judicirio, dentro dos limites de sua competncia constitucional, decidir pela
obrigao de fazer da unio frente ao dispositivo de aplicao imediata da CF.
Observe-se que, segundo esse entendimento, desnecessria qualquer norma
complementadora do contedo constitucional para lhe conferir eficcia plena,
corroborando as teses defendidas pela assessoria popular.
Destaca-se que, com a propositura da ao, considerando ainda a posio
favorvel do judicirio ao pleito quilombola, a Unio e o Estado de So Paulo
adotaram normas especficas para a titulao de territrios quilombolas. No que a
ao judicial tenha sido o nico fator determinante para a criao de mecanismos que
viabilizassem a realizao da poltica estadual, mas com certeza teve importante
papel.
J a Associao Rural de Moradores do Quilombo Jamary dos Pretos, do
Maranho, no ano 2000, ajuizou Ao de Descumprimento de Preceito
Fundamental, junto ao Supremo Tribunal Federal, questionando a completa inrcia
do Estado brasileiro em viabilizar mecanismos que possibilitassem a realizao dos
direitos prescritos no art. 68 do A.D.C.T. da Constituio. Como j dito, at ento no
havia um marco no direito administrativo que pudesse orientar a administrao na
realizao dos trabalhos de titulao dos territrios quilombolas.
[294] Disponvel em: http://www.trf3.jus.br/trf3r/index.php?id=26, acesso em 15 de dezembro de 2009.
215
216
Na inicial a associao assim exps seus argumentos:
"A Constituio de 1988 representa verdadeiro marco jurdico-poltico no
que diz respeito ao reconhecimento pblico da pluralidade tnico-racial
que caracteriza a sociedade brasileira, do que derivou uma profunda
reavaliao do papel ocupado pela cultura afro-brasileira e indgena, no
passado e no presente, consideradas pelo constituinte como elementos
fundantes da nacionalidade e do processo civilizatrio nacional, ao lado
da cultura de matiz europeu. Ilustrativas do reconhecimento de que
falamos so as normas do art. 215, 1, que prescreve a proteo das
manifestaes das culturas populares, indgenas e afro-brasileiras, e a do
art. 216, 5, por fora da qual foram tombados todos os documentos e
stios detentores de reminiscncias histricas dos antigos quilombos. A
par de tais prescries, embora com elas no se confunda, figura o
dispositivo do art. 68 das Disposies Transitrias, ora questionado, que
conferiu aos remanescentes das comunidades de quilombos o direito de
propriedade das terras por eles ocupadas. Convm sublinhar que ao
deferir direito de propriedade, o constituinte fixou uma obrigao que
transcende os domnios do cultural, stricto sensu, pelo que o dispositivo
referido reveste-se de atributos tpicos da matria agrria, cujo regime
legal, como se sabe, robusto. Note-se que as cifras ventiladas nos
debates constituintes e registradas nos anais, do conta de que, j naquele
perodo, era de domnio pblico a informao da existncia de centenas
destas comunidades espalhadas pelo pas. Mais recentemente,
recenseamentos realizados por rgos governamentais apontam a
existncia de 724 comunidades, nmero objetado por centros
universitrios e pela Coordenao Nacional Provisria de Articulao das
Comunidades Rurais Quilombolas, cujos levantamentos prprios
indicam haver cerca de 1.000 comunidades de quilombos encravadas nas
cinco regies geogrficas. No obstante esta extraordinria conquista
jurdico-institucional, decorridos 11 anos da promulgao da
Constituio Federal, os dados atualizados do Executivo Federal
registram a titulao de 05 (cinco) comunidades, ou seja, adotando-se a
cifra governamental aludida, algo em torno de 0,7% das comunidades
estaria excedendo o direito constitucionalmente assegurado.
A ADPF tramitou sem que fosse julgada durante cinco anos. Contudo, em 2001,
o ento Presidente Fernando Henrique Cardoso assinou o Decreto Federal 3912/01,
instituindo uma forma administrativa para titulao dos territrios quilombolas.
Ainda que o decreto, pela sistemtica adotada para a realizao, fosse em verdade um
grande violador do direito titulao, abriu caminho para uma ampla discusso
sobre o tema, que redundou, anos depois, na edio, j pelo Presidente Lula, do
Decreto Federal 4887/03.
A ADPF s foi julgada no ano de 2004. A deciso monocrtica do Ministro

Joaquim Barbosa, embora tenha extinguido o feito pela perda do objeto em razo de
j vigorar o Decreto Federal 4887/03, suficiente para interpretar o entendimento do
Ministro de que o Estado realmente no vinha adotando as medidas administrativas
necessrias para a titulao dos territrios. Reconheceu ainda avanos entre os
decretos de Fernando Henrique Cardoso e de Lula, constituindo-se em primeiro
precedente do Supremo Tribunal Federal chancelando a juridicidade da poltica
pblica de titulao hoje instituda.
Esses dois casos, abordados de forma absolutamente sinttica, servem para
reforar que a sociedade tem possibilidades reais de realizar ativamente a
justiciabilidade de direitos humanos, ainda que em temas polmicos, e obter bons
resultados no judicirio e fora dele. Analisando as consequncias da judicializao
dessas aes, aliadas a outras tantas aes sociais, houve contribuio direta para
modificar o quadro de paralisia em que o poder pblico se encontrava nesse tema.
Com essas reflexes possvel, por fim, afirmar que o poder judicirio um
importante espao de disputa pela efetivao de direitos humanos, e que existem
reais possibilidades de vitrias na sua defesa, ainda que a estrutura do sistema de
justia no favorea a prevalncia de tais direitos em suas mltiplas dimenses. Na
mesma linha, importante consignar que necessria uma mudana cultural na
forma de prestao da atividade jurisdicional, para que o respeito aos direitos
humanos possa ser mais exitoso no judicirio.
No se est, contudo, afirmando aqui que o sistema de justia seja o principal ou
nico espao de interveno na efetivao de direitos humanos, nem que a atuao
nele seja imprescindvel para qualquer luta social. O que se faz chamar a ateno
para as potencialidades desse espao e para o uso estratgico que pode ser feito dele.
Mas essas aes s se realizaro se a sociedade analisar, caso a caso, a possibilidade
de incidncia e, quando for favorvel, efetivamente realizar a litigncia para defesa
de direitos humanos.
Nesse sentido, sabendo que o direito est em constante disputa, que os debates
judiciais esto ocorrendo e surtindo efeitos nas polticas pblicas e na realidade
social, relevante verificar que o ingresso em juzo atravs da assessoria jurdica
popular pode, conforme o caso, estar diretamente ligada efetiva realizao material
do direito abstratamente previsto em lei.
A disputa do contedo e abrangncia dos direitos fundamentais previstos na
Carta Constitucional realizada pela ressignificao poltica da expresso cultural
quilombola e de outras comunidades tradicionais no vem sendo realizada sem um
pesado nus para estes novos sujeitos coletivos de direitos. Tal politizao do
217
218
cotidiano dessas populaes tradicionais se reflete no nmero de vtimas dos
conflitos no campo divulgado pela CPT[295] no ano de 2008. As principais vtimas dos
confrontos so as populaes tradicionais, que envolvem indgenas, quilombolas,
posseiros, ribeirinhos e camponeses. Em 2007, eles representavam 41% dos
envolvidos nesses conflitos so agora 53% do total. Os sem-terra, que ocupavam o
primeiro lugar em 2007, caram de 44% para 36%. Carlos Walter Porto Gonalves,
professor da UFF que elabora anlises para o relatrio da CPT desde o ano de 2003,
afirma que essas comunidades esto sendo "expropriadas" (...), "So ocupantes
histricos que no detm a titularidade jurdica das terras[296].
Da anlise dos elementos dispostos no presente artigo tambm se pode inferir
que o sistema de justia mais facilmente acessado pelos setores mais conservadores
da sociedade. Os institutos civilsticos e patrimonialistas que ainda norteiam
majoritariamente a prtica e cultura forense e a estrutura adaptada a conflitos
individualizados favorecem o acesso desproporcional ao poder judicirio. Resta
clara a necessidade de mudana cultural do sistema de justia a fim de adequar-se aos
novos conflitos coletivos que cobram uma postura transindividual e publicista no
trato da matria. A prevalncia dos direitos humanos ante os patrimoniais deve
nortear esse passo fundamental que o judicirio comea a dar ao aproximar-se da
materialidade dos conflitos sociais. Como visto, a provocao criativa dos sujeitos
coletivos e uma interveno qualificada da advocacia popular se fazem
fundamentais nessa mudana.
Nas anlises aqui realizadas, temos como referncia que uma das expresses
reais de poder a ordem jurdica. Neste sentido, o Direito nem sempre tem sido um
fator de harmonizao e equilbrio dos interesses divergentes e da globalizao dos
conflitos na estrutura scio poltica. O direito, enquanto instrumentalizao
ideolgica do poder, pode ser visto como materializao da coero, opresso e
violncia.[297].
Entretanto, ser o direito um dos instrumentos de poder da manuteno do status
quo no deslegitima a atuao no poder judicirio, pelo contrrio, torna-a
indispensvel, sem olvidar de seus limites estruturais.
Nesse sentido, o certo que, na construo do saber crtico e dos projetos de
juridicidade emancipadora, deve-se ter presente tanto a modificao da estrutura
[295] Dados da Comisso Pastoral da Terra (CPT) sistematizados em relatrio anual "Conflitos no Campo Brasil 2008 apontam que, no ano
passado, houve 28 mortes por conflitos no campo 20 delas na Amaznia Legal, rea que concentra 72% dos assassinatos em conflitos no
campo em 2008. O ndice se refere a disputas pelo acesso terra e gua, alm de casos de trabalho escravo. O relatrio da CPT, que passou a
ser publicado de forma sistemtica em 1985, cita ainda 44 tentativas de assassinato, 90 ameaas de morte, 168 prises e 800 agresses. Esse
o principal levantamento no pas sobre casos de violncia ocorridos na zona rural. O nmero total de pessoas assassinadas se manteve igual
ao ndice verificado em 2007, no entanto, um dos aspectos negativos fica por conta do Par de 5 mortes em 2007 saltou para 13 em 2008.
Outros trs estados tiveram aumento no nmero de assassinatos: Bahia, Rondnia e Rio Grande do Sul. Houve uma morte para cada 54
conflitos no pas em 2007. J em 2008, a proporo foi de um homicdio para cada 42 ocorrncias. O relatrio Conflitos no Campo 2008 e outros
esto disponveis em: <http://www.cptnac.com.br/>.
[296] Disponvel em: < http://www.cptnac.com.br >. Acesso em: 05 jan. 2010.
[297] Wolkmer, pg.93
social vigente, quanto a explorao das fissuras inerentes ao ordenamento jurdico

estatal, desentranhando nele os elementos que favorecem a prxis progressista.
Ademais a ocupao de espaos democrticos, no mbito da ossificada cultura
jurdica positivista, cria condies para forjar uma prxis diferenciada do direito[298].
Parafraseando Rui Portanova[299], importante ter em vista que a transformao
social feita de tarefas pequenas, grandes, grandiosas e humildes. Tambm aos que
militam no judicirio cabe uma dessas tarefas, pois se acredita que este tambm um
agente da transformao. Agindo assim, a advocacia popular talvez no faa a
revoluo, mas, certamente, contribuir para que o direito e judicirio no a
impeam.
[298] Wolkmer pg. .95

[299] Portanova p.153.
219
221
ALMEIDA, Alfredo Wagner Berno de. Terras de preto no Maranho: o mito do

isolamento. .
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11
223
O ACAMPAMENTO ELIAS DE MEURA E UMA EXPERINCIA

DE ASSESSORIA JURDICA POPULAR NA DEFESA DOS DIREITOS
HUMANOS DOS TRABALHADORES RURAIS SEM TERRA
por Luciana C. F. Pivato[300]

Introduo
A Terra de Direitos atua no caso do Acampamento Elias de Meura, localizado na
Fazenda Santa Filomena, municpio de Planaltina, regio noroeste do Estado do
Paran, desde o dia 31 de julho de 2004, quando a rea foi ocupada por cerca de 400
trabalhadores do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra MST.
A escolha desse caso se deve ao seu contedo emblemtico. No contexto dos
movimentos sociais do campo, do Estado do Paran, compreende-se que a histria
do Acampamento se destaca pela resistncia das famlias, que sustentam a ocupao
h mais de 5 anos em uma das regies de enorme ndice de violncia contra
trabalhadores rurais sem terra. Uma histria de centenas de trabalhadores que
legitimamente reivindicam a posse de um latifndio desapropriado, por no cumprir
a sua funo social, para a construo de um assentamento da reforma agrria. Do
ponto de vista da assessoria jurdica popular, o caso paradigmtico porque desde
2005 h uma liminar de reintegrao de posse revogada e uma ao possessria
suspensa, o que bastante incomum para a realidade do Estado.
Considerando isso, o objetivo deste artigo contar essa experincia de
assessoria jurdica popular, que em razo da pluralidade das situaes ocorridas no
caso (atuao de milcias privadas armadas, com assassinato de um jovem sem terra,
ameaas de despejo, lentido no repasse das terras ao INCRA, etc.), desenvolveu-se
por intermdio de mltiplos instrumentos de exigibilidade e justiciabilidade dos
direitos humanos, dentre os quais se destacam:
1) mediao de conflitos misso in loco;
2) denncias;
3) incidncia;
4) litigncia.
A utilizao de instrumentos como a mediao de conflitos, as denncias e a
incidncia ocupa um lugar de destaque no acompanhamento do caso, pois,
infelizmente, a histria teve incio com um lamentvel episdio de violncia
cometida por jagunos contra trabalhadores rurais. No dia da ocupao, as famlias
sem terra foram recebidas a tiros por uma milcia privada contratada pelo fazendeiro.
O trabalhador Elias de Meura, de 20 anos de idade, foi assassinado, e outras seis
[300] Luciana C. F. Pivato: Advogada, Coordenadora Executiva da Terra de Direitos
224
pessoas ficaram feridas. Por isso, a interveno no caso englobou misses in loco,
denncias a mecanismos de defesa dos direitos humanos, intervenes junto a
rgos pblicos, etc., cujos objetivos eram garantir uma eficaz investigao, com a
devida responsabilizao dos autores da ao violenta, garantir a reparao das
violaes e defender a ao dos defensores de direitos humanos neste caso, do
Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra - MST.
Outra estratgia utilizada foi a litigncia nas aes judiciais, cujos objetos so a
posse e a desapropriao da rea. Um dos objetivos dessa litigncia consiste em,
simultaneamente, garantir a permanncia das famlias sem terra na posse do imvel
ocupado e buscar a desapropriao definitiva da rea para fins de reforma agrria.
Nas aes judiciais possessrias h ainda um importante objetivo que ampliar
a jurisprudncia que consagra a prevalncia dos direitos humanos, econmicos,
sociais, culturais e ambientais (Dhesca) em relao ao direito individual
propriedade privada e a impossibilidade de garantir tutela jurisdicional
propriedade que no cumpre sua funo social, assim como construir um marco
jurisprudencial sobre a necessidade de, em casos como esse, proteger a posse dos
trabalhadores sobre a terra como forma de garantir acesso aos Dhesca.
Este texto vem, ainda, abordar um grave problema enfrentado no campo da
reforma agrria, do qual o caso do Acampamento Elias de Meura um exemplo.
Trata-se da judicializao da poltica pblica de reforma agrria, isto , do uso que os
latifundirios fazem de uma estratgia jurdica de paralisao da reforma agrria no
Judicirio.
Para a finalidade de organizar o presente artigo, dividimos o texto em quatro
etapas:
I) Resumo do caso e contexto da regio;
II) As estratgias de assessoria jurdica popular aplicadas ao caso;
III) A judicializao da poltica pblica de reforma agrria;
IV) Os aprendizados replicveis e os objetivos esperados.
Resumo do caso e contexto da regio

Na manh do dia 31.07.2004, por volta das 5h da manh, cerca de 400 pessoas
ligadas ao MST ocuparam a Fazenda Santa Filomena, que h seis anos tinha sido
objeto do Decreto Presidencial de 17 de agosto de 1998, que determinava a
desapropriao da rea para fins de reforma agrria, por descumprimento da funo
social, face improdutividade constatada pelo Instituto Nacional de Colonizao e
Reforma Agrria.
225
Ao ocuparem a terra, as famlias foram atacadas por jagunos da fazenda, que

permaneceram por cerca de 3 horas disparando contra os trabalhadores[301]. O
episdio foi amplamente noticiado pelas mdias escrita e televisiva, que chegaram a
divulgar imagens do ataque promovido pela milcia privada armada da fazenda.
O trabalhador rural de 20 anos de idade Elias de Meura foi assassinado e outras
seis pessoas foram baleadas. O acampamento foi batizado com o nome do jovem
assassinado e comeou ento a luta pela investigao das violaes de direitos
humanos e pela permanncia das famlias na posse da terra.
Um dos motivos de termos escolhido esse caso para o presente trabalho
justamente a necessidade de denunciar as recorrentes violaes de direitos humanos
contra trabalhadores sem terra ocorridas no Noroeste do Paran. O caso, sem sombra
de dvidas, mais uma prova de como a impunidade contribui para a perpetuao
das violaes de direitos humanos cometidas contra trabalhadores sem terra. Nessa
mesma regio outros quatro trabalhadores[302] foram brutalmente assassinados a
mando de latifundirios e nenhum dos autores foi responsabilizado. No caso do
trabalhador Stimo Garibaldi, inclusive, o Brasil obteve uma recente condenao na
Corte Interamericana de Direitos Humanos da OEA, devido falta de apurao dos
fatos pelas autoridades competentes, desde a Polcia Militar, passando pelo
Ministrio Pblico, at Poder Judicirio[303].
O noroeste do Paran, regio que hoje concentra grande nmero de
assentamentos rurais, ficou conhecido internacionalmente como terra sem lei. Alm
dos homicdios, a regio j foi palco de outros inmeros casos de violncias contra
trabalhadores rurais sem terra, como as conhecidas megadesocupaes[304]
realizadas no perodo do Governo Jaime Lerner. Essas violncias foram julgadas no
Tribunal Internacional dos Crimes do Latifndio e da Poltica Governamental de
Violao dos Direitos Humanos no Paran, realizado no ano de 2001, em Curitiba[305].
A presena de milcias privadas armadas, encobertas por empresas de segurana
privadas de fachada, tambm se tornou um fato de conhecimento pblico. Os
[301] O declarante e os demais participantes do movimento procuraram abrigo atrs dos veculos e tambm em curvas de nvel existentes no
local para no serem alvejados pelos disparos, e quando o declarante estava em uma curva de nvel foi atingido na cabea; o declarante mesmo
ferido, e os demais permaneceram escondidos por cerca de trs horas e meia, pois neste perodo os disparos que vinham em sua direo no
cessavam, inclusive alguns integrantes se arrastavam no cho para se proteger dos disparos. Depoimento prestado pelo trabalhador Eleandro
Lima Rodrigues, no Inqurito Policial 49/2004, na data de 02/08/2004, fls. 12.
[302] Stimo Garibaldi (27/11/1998 Querncia do Norte/PR); Sebastio Camargo (07/02/1998 Nova Londrina/PR); Sebastio da Maia
(21/11/2000 Querncia do Norte/PR); Eduardo Anghinoni (29/03/1999 Querncia do Norte/PR).
[303] Corte Interamericana de Direitos Humanos: Caso Garibaldi Vs. Brasil, sentena de 23 de Setembro de 2009.
[304] Megadesocupaes foi o nome dado ao conjunto de despejos forados violentos realizados por um consrcio de fazendeiros, policiais e
pistoleiros no perodo de 1997 a 2000. As operaes eram realizadas durante as madrugadas e foram marcadas pela violncia e tortura contra
os trabalhadores rurais. Os homens, mulheres e crianas eram separados. Mulheres e crianas foram vtimas de torturas psicolgicas.
Lideranas foram torturadas, obrigadas a comerem fezes de gado, queimadas com brasas de cigarro, espancadas, etc.
[305] Libelo: (...) 1 Srie Despejos forados com violao dos direitos vida, integridade fsica e psquica, inviolabilidade do domiclio,
moradia e reforma agrria. Sentena: (...) Finalmente, esse Tribunal reconhece a responsabilidade pelas violaes de Direitos Humanos de
que tomou conhecimento no presente julgamento, do governo do Estado do Paran. (...). Anais do Tribunal Internacional dos Crimes do
Latifndio e da Poltica Governamental de Violao dos Direitos Humanos no Paran. Curitiba, 2002, p. 33 e 89.
226
prprios fazendeiros admitiram[306], em diferentes ocasies, imprensa, que se
utilizavam da contratao de seguranas privados para proteger suas propriedades
contra as ocupaes. Todos os casos de assassinatos de trabalhadores rurais acima
mencionados tiveram envolvimento de pistoleiros, que, segundo os trabalhadores,
pertencem a uma mesma milcia que age sob comando de fazendeiros da regio.
No noroeste do Paran tambm se situa a Comarca de Loanda, cuja Juza Titular
poca dos fatos, Elisabeth Kharter, foi denunciada vrias vezes por favorecer os
interesses dos latifundirios locais. Em um dos casos, o Brasil foi condenado pela
Corte de Direitos Humanos da OEA[307], por terem sido realizadas interceptaes e
divulgaes ilegais do contedo de conversas telefnicas entre membros do MST,
advogados populares e outros militantes da reforma agrria. Na poca, sem qualquer
fundamento legal, a juza autorizou a instalao dos grampos telefnicos.
Apesar de todo o histrico de violaes dos direitos humanos dos trabalhadores
rurais sem terra, o Estado no tem implementado medidas eficazes de enfrentamento
impunidade e ao das milcias privadas. De todos os homicdios ocorridos no
local, s um caso, o do trabalhador Sebastio da Maia, foi recentemente levado a
julgamento. Porm, a magistrada Elisabeth Kharter autorizou que uma testemunha,
no arrolada pela defesa no momento processual adequado, prestasse um
depoimento forjado, que acabou inocentando os acusados. O homicdio de Elias de
Meura ainda continua em fase de inqurito policial, ou seja, sequer existe uma ao
judicial em andamento.
A ineficincia da poltica pblica de reforma agrria, somada omisso do
Estado quanto ao enfrentamento da violncia contra trabalhadores rurais,
desencadeia um ciclo vicioso de violaes de direitos humanos.
Diante desse quadro, as iniciativas de assessoria jurdica popular precisam
englobar estratgias dirigidas ao enfrentamento dos entraves polticos e jurdicos
efetivao dos direitos humanos. E sobre as estratgias utilizadas no caso Elias de
Meura, e que entendemos podem ser replicadas, que cuida a prxima etapa deste
trabalho.
[306] O Fazendeiro Humberto Mano S ficou conhecido por propugnar a criao do Primeiro Comando Rural PCR, criado em analogia,
segundo ele, ao grupo criminoso Primeiro Comando da Capital PCC. Quando da ocupao da Fazenda Santa Filomena, Marcos Menezes
Prochet, acusado da execuo do trabalhador rural Sebastio Camargo Filho e poca vice-presidente nacional da UDR - Unio Democrtica
Ruralista, concedeu vrias entrevistas, tendo chegado ao local, junto com a polcia. Estava presente, inclusive, quando o proprietrio da
Fazenda, Francisco Gomes de Carvalho, agrediu em frente s cmeras de televiso um trabalhador rural, sem que a polcia tomasse qualquer
atitude.
[307] Corte Interamericana de Direitos Humanos: Caso Arley Escher e Outros Vs. Brasil, sentena de 06 de Agosto de 2009.
227
A estratgia de assessoria jurdica popular aplicada ao caso

Inicialmente, cabe fazer um pequeno comentrio sobre o que se entende por
assessoria jurdica popular. No se trata de esgotar aqui nenhum debate sobre o seu
conceito, tantas vezes melhor esmiuado por companheiros advogados populares
como Jacques Tvora Alfonsin[308], mas apenas registrar algumas reflexes que se
tem feito no mbito do trabalho da Terra de Direitos.
Como reflete Leandro Franklin Gorsdorf, as experincias da assessoria jurdica
popular partem de um pensamento contra-hegemnico no campo do direito,
contrapondo-se ao modelo liberal individualista do direito. Na concepo da
professora Eliane Botelho Junqueira, a advocacia popular est voltada para os
segmentos subalternizados e enfatiza a transformao social a partir de uma
atuao profissional que humaniza o indivduo, politiza a demanda jurdica e cria
estratgias de luta e resistncia, encorajando a organizao coletiva[309].
As aes desenvolvidas pela Terra de Direitos partem, pois, da premissa de que a
assessoria jurdica popular possui um conceito amplo, ou seja, no se resume
prestao de servios advocacia-cliente, to pouco se restringe ao instrumento da
litigncia na via judicial. Desse modo, as estratgias de assessoria jurdica popular
que desenvolvemos incluem a execuo de aes a partir de diversos instrumentos de
exigibilidade poltica e justiciabilidade dos direitos humanos, dentre os quais se
destacam: incidncia poltica, mediao de conflitos, misses in loco, advocacy,
formao/informao sobre direitos humanos; campanhas, monitoramento de
processos administrativos e litigncia nas esferas nacional e internacional.
Antes ainda de passarmos anlise da estratgia aplicada ao caso do
Acampamento Elias de Meura, oportuno esclarecer que no se pretende afirmar
essa como a melhor ou mais adequada metodologia de interveno no campo da
assessoria jurdica popular. Tambm se deve ressaltar que os instrumentos
empregados no caso no se conformam em uma metodologia protagonizada
exclusivamente pela Terra de Direitos. Muito pelo contrrio, a complexidade dos
casos e especialmente a necessidade de superao da enorme distncia entre a
afirmao formal e a garantia efetiva de direitos humanos econmicos, sociais,
culturais e ambientais, desafiam-nos permanentemente construo coletiva e
articulada de aes estratgicas.
Assim, o objetivo aqui divulgar uma estratgia aplicada ao caso concreto, para
que, naquilo que alcanou xitos, possa ser replicada; tambm, quando no pde
superar obstculos, que possa ser til reflexo de novas e ao aperfeioamento de
boas prticas no campo da sociedade civil.
[308] Para Jacques Tvora Alfonsin, o trabalho dos advogados populares no dispensa os saberes interdisciplinares e os saberes das prprias
vtimas que sofrem as injustias que as trouxeram assessoria. Antes de se construir num servio para as vtimas, esse trabalho realizado
com ela. (ALFONSIN, Jacques T. Dos ns de uma lei e de um mercado que prendem e excluem aos ns de uma justia que liberta, Cadernos
da Renap. p. 93-94)
[309] Apud, Leandro Franklin Gorsdorf. A advocacia popular novos sujeitos e novos paradigmas. Cadernos RENAP n. 6, 2005, p. 12.
228
Para definir a estratgia de interveno no caso do Acampamento Elias de
Meura, o primeiro passo foi a observao de que eram necessrias aes, articuladas
entre si, porm com objetivos distintos: 1) aes relacionadas violao do direito
vida - apurar a violncia e impedir a impunidade dos responsveis pela ao
criminosa da milcia privada; 2) aes relacionadas garantia do direito posse:
evitar o despejo e efetivar a desapropriao da rea para fins de reforma agrria.
Muito embora a maior parte do trabalho tenha sido realizado simultnea e
articuladamente, para fins deste relato dividiremos a anlise da estratgia nestes dois
campos de objetivos:
A assessoria jurdica e a luta contra a impunidade

das violaes de direitos humanos
Mediao de Conflito - Misso in loco
Ainda no dia da ocupao, quando as famlias sem terra foram vtimas de um
violento ataque de pistoleiros armados, trabalhadores entraram em contato com
advogados da Terra de Direitos, pedindo o apoio da organizao. Foi ento que nos
deslocamos pela primeira vez ao local do conflito, com objetivo de contribuir com as
famlias, averiguando a situao e prestando as primeiras aes de assessoria
jurdica.
importante dizer que a realizao da misso in loco foi fundamental naquele
momento, primeiro porque permitiu que fossem obtidas informaes detalhadas
sobre a violncia sofrida, depois porque foi possvel acompanhar vtimas e
testemunhas nas primeiras oitivas junto s autoridades policiais.
Alm disso, neste momento era necessrio contribuir, fazendo a mediao nas
interlocues com representantes de rgos pblicos que se dirigiram ao local. Sobre
essas interlocues que trata o item sobre Incidncia logo adiante.
Denncias
Simultaneamente, outra parte da equipe, do escritrio de Curitiba(PR), tratou de
registrar as informaes conseguidas e encaminhar denncias a espaos de defesa
dos direitos humanos. Foram ento enviadas denncias sobre as violaes de direitos
humanos Ouvidoria Agrria Nacional (Ofcio 66/2004), Secretaria Estadual de
Segurana Pblica (Ofcio 71/04), Ministrio Pblico Estadual (Ofcio 73/2004) e
Ministrio da Justia (Ofcio 65/2004). Alm disso, realizou-se incidncia junto ao
Ministrio Pblico - Centro de Apoio Operacional Para Questes da Terra Rural,
Judicirio e Polcias locais, para que interviessem no conflito.
229
Em dezembro de 2004, foram novamente encaminhadas denncias[310]

Procuradoria Geral do Estado do Paran (Ofcio 99/2004), Procuradoria Geral de
Justia do Estado do Paran (Ofcio 100/2004), Presidncia do Tribunal de Justia do
Paran (Ofcio 101/2004), Secretaria Nacional de Segurana Pblica (Ofcio
102/2004) e Ouvidoria Agrria Nacional (Ofcio 103/2004).
Compreende-se que a formulao das denncias fundamental por duas razes
principais: 1) documentar o fato ocorrido; 2) instrumentalizar o monitoramento e a
tomada de providncias cabveis por parte das autoridades pblicas.
Uma das grandes preocupaes, objeto das primeiras denncias, era o contexto
de impunidades das violaes de direitos humanos cometidas contra os
trabalhadores rurais, especialmente nesta regio do estado do Paran que, como
vimos, possui um sistema de justia ineficiente na defesa de direitos humanos.
Alm disso, um dos absurdos que marcaram o caso foi a inexplicvel fuga que os
jagunos conseguiram empreender mesmo com a rea cercada pela polcia ainda
durante o conflito. Apenas dois funcionrios da fazenda foram detidos e levados
at a delegacia. Com eles foram apreendidas armas de fogo e munies[311]. Em um
galpo da fazenda foram localizadas fotografias de dois dos seguranas
envolvidos nos crimes, Marcio da Silva e Marcos da Silva, ambos exibindo armas em
punho. Apesar de tudo isso, ningum ficou preso e at hoje as violaes de direitos
humanos, inclusive o assassinato de Elias de Meura, continuam impunes.
A inoperncia do sistema nacional de justia criminal deu causa ao uso de um
outro instrumento, a litigncia nos espaos internacionais, um dos caminhos
encontrados no sentido de reforar a ao em busca da reparao das violaes de
direitos humanos. Face demora injustificada na investigao, a Terra de Direitos e o
Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra esto encaminhando o caso do
Acampamento Elias de Meura Comisso de Direitos Humanos da Organizao dos
Estados Americanos CIDH/OEA, por entenderem que o caso representa
descumprimento Conveno Americana sobre Direitos Humanos, em particular
aos artigos 4 (direito vida), 5 (direito integridade pessoal), 8 (direito ao justo
processo legal) e 25 (direito proteo judicial).
Incidncia
Outro instrumento de assessoria jurdica popular utilizado no caso a incidncia
para exigibilidade poltica de direitos humanos. A incidncia que tambm pode se
[310] No ano de 2005, mais uma vez as violaes foram denunciadas a esses rgos. J em maro de 2006, foram remetidos ofcios aos
Desembargadores Federais que decidiriam sobre os processos relativos ao caso (Ofcios 23, 24, 26 e 27/2006).
[311] Esclarece que a Polcia Militar apreendeu duas armas de fogo calibre 2.0 com as pessoas que foram retiradas da sede da fazenda, sendo
dito pelos Policiaisque os mesmos seriam presos, quanto aos policiais que fizeram a priso, o declarante conhece apenas o capito de Lima e o
Sd Marcio; a Polcia Militar localizou tambm vrios cartuchos de diversos calibres os quais estavam nos locais em que as pessoas se
escondiam e efetuavam os disparos. (...) O declarante inclusive viu quando Cido ergueu sua arma e efetuou os disparos, e acredita que foi este
disparo que atingiu seu filho na cabea; a Policia Militar apreendeu ainda uma arma de fogo longa a qual foi localizada na casa de Jos, o
tratorista da Fazenda. Depoimento prestado pelo trabalhador Amarildo Marques Rodrigues, nos autos do Inqurito Policial 49/2004, no dia
02/08/04, fls. 11.
230
dar por meio de campanhas e mobilizaes, aqui verifica-se nas interlocues
realizadas com rgos pblicos locais, estaduais e federais com dever de ao no
caso concreto.
Na esfera local, concentramos esforos para que o sistema de justia criminal
atuasse de forma eficiente na apurao das violaes. Porm, conhecedora do
histrico de parcialidade e comprometimento de autoridades locais com fazendeiros
e latifundirios da regio, a Terra de Direitos fez diversas interlocues com a
Procuradoria de Justia do Estado do Paran e com a Secretaria de Segurana Pblica
do Estado, para que garantissem uma eficaz investigao da violncia cometida
contra os trabalhadores. Ainda no mbito do Ministrio Pblico Estadual, incidimos
junto ao Centro de Apoio Operacional Para Questes da Terra Rural. E, em mbito
nacional, foram feitas diligncias junto Ouvidoria Agrria Nacional e Secretaria
Especial de Direitos Humanos.
Alm da incidncia voltada investigao e reparao das violaes de direitos
humanos, desde o incio foi importante o dilogo junto ao INCRA, pois a soluo do
conflito s pode se dar, ao nosso ver, evitando-se o despejo e desapropriando-se
definitivamente a rea para reforma agrria. Portanto, ao INCRA diligenciamos por
celeridade e eficincia na conduo do processo de desapropriao. No tocante ao
risco iminente, poca, de um despejo forado das famlias sem terra, foi
fundamental a incidncia realizada, pois levou a autarquia a se manifestar
formalmente na ao judicial de reintegrao de posse, justificando o interesse do
Estado-Unio no resultado do processo, o que contribuiu para o deslocamento deste,
da Justia Estadual Federal, onde se deu a suspenso da ordem de despejo, como
analisaremos adiante.
A assessoria jurdica como instrumento de

defesa do direito posse da terra
A Fazenda Santa Filomena pertence a Francisco Carvalho Gomes Filho e possui
uma rea de 1797 hectares, localizados nos municpios de Planaltina e Guaira, na
regio noroeste do Estado do Paran.
Como j mencionado, a propriedade foi objeto do Decreto Presidencial de 17 de
agosto de 1998, para fins de desapropriao para reforma agrria, por
descumprimento da funo social da terra, visto se tratar de rea improdutiva,
conforme vistoria tcnica realizada pelo INCRA.
Apesar de ter sido considerada improdutiva, at o ano de 2004 a rea no havia
ainda sido entregue ao INCRA, fato que levou os trabalhadores ocupao com o
objetivo de pressionar o estado a destin-la definitivamente ao assentamento das
famlias sem terra.
To logo os trabalhadores ocuparam o imvel, o suposto proprietrio Francisco

Carvalho Gomes Filho ingressou com a ao de reintegrao de posse n. 233/2004
junto ao Juzo de Direito da Comarca de Terra Rica. J no dia 2 de agosto de 2004,
dois dias aps a ocupao, o Juiz Luiz Henrique Trompczynski concedeu uma
liminar de reintegrao de posse, determinando, pois, o despejo forado das famlias
acampadas.
importante observar que mesmo estando diante de um caso em que graves
violaes de direitos humanos ocorreram, inclusive com o assassinato de um jovem e
com outras seis pessoas feridas, algumas hospitalizadas em estado grave, e mesmo se
tratando de um imvel desapropriado porque no cumpria sua funo social
constitucional, motivo que levou ocupao pelos trabalhadores sem terra, o Juiz
decidiu determinar o despejo imediato das famlias sem sequer conceder a
oportunidade de ouvi-las no processo, nem mesmo, nos termos do artigo 928 do
Cdigo de Processo Civil, que faculta ao juiz convocar audincia de justificao de
posse ao invs de deferir a reintegrao to somente a partir das argumentaes do
fazendeiro.
Aps a concesso da liminar, o suposto proprietrio chegou a ajuizar um pedido
de interveno federal, n 2004.00156906, por entender que o no cumprimento
imediato da ordem liminar de reintegrao de posse caracterizaria um desrespeito do
Poder Executivo deciso proferida pelo Poder Judicirio, fato que, segundo ele,
atentava contra os preceitos da Repblica Federativa.
Litigncia na Ao de Reintegrao de Posse

Ao tomar conhecimento da liminar de reintegrao de posse, a Terra de Direitos
deu incio a uma estratgia de defesa dos direitos humanos dos trabalhadores rurais
sem terra, atravs da litigncia na ao possessria.
Essa interveno fundamentou-se, dentre outros aspectos jurdico-processuais,
principalmente nos seguintes marcos:
1- A prevalncia dos direitos humanos, econmicos, sociais, culturais e
ambientais (Dhesca) em relao ao direito individual propriedade
privada;
2- A impossibilidade de conferir proteo judicial propriedade privada
que no cumpre sua funo social;
3- A necessidade de garantir o direito posse da terra, como forma de
garantir os direitos humanos moradia, alimentao, educao, trabalho
etc.
231
232
Antes de analisarmos mais detidamente esse contedo de mrito, presentes nas
contestaes, recursos e outras peties levadas ao processo, necessrio comentar
brevemente o caminho jurdico-processual percorrido no desafio de evitar o despejo
forado das famlias.
O primeiro passo consistiu em levar ao Judicirio o debate quanto
incompetncia da Justia Estadual para apreciar e julgar aes que possuem como
objeto uma propriedade sobre a qual recai um interesse da Unio. O assunto, j
amplamente discutido no mbito da advocacia popular, consiste em verificar que, se
o INCRA j realizou uma vistoria tcnica, detectou tratar-se o imvel de grande
propriedade improdutiva, e j houve inclusive Decreto Presidencial considerando a
rea de interesse para fins de reforma agrria, fica evidente o interesse da Unio no
resultado do processo. Sendo assim, a competncia para julgar qualquer ao
judicial pertence Justia Federal, conforme determina o artigo 109, I, da
Constituio Federal.
Aps parecer favorvel do Ministrio Pblico Estadual, o Juiz da Comarca de
Terra Rica acatou o pedido da Terra de Direitos e remeteu a Ao de Reintegrao de
Posse Justia Federal, Seo de Paranava (PR). Ao fazer isso, o Juiz reconheceu
que a Justia Estadual no era competente para decidir o pedido de reintegrao de
posse, feito pelo proprietrio. A consequncia direta foi a nulidade da deciso liminar
que determinava o despejo das famlias acampadas. Em outras palavras, naquele
momento no havia mais uma ordem de despejo vlida contra as famlias sem terra.
Apenas trs meses depois, em 11 de novembro de 2004, os trabalhadores
acampados foram surpreendidos pela deciso[312] do Juiz Federal Dr. Matheus Gaspar
que reconheceu a competncia da Justia Federal, mas proferiu, novamente, a
liminar de reintegrao de posse a favor do proprietrio da rea.
A Terra de Direitos, mesmo considerando a hiptese do deferimento de uma
nova liminar, diante daquele contexto poltico local, julgou no haver alternativa a
no ser levar o processo anlise de outra esfera do Judicirio. Desse modo, deu
incio a duas estratgias de interveno: a primeira delas foi recorrer imediatamente
instncia superior, o Tribunal Regional Federal da 4 Regio, com sede em Porto
Alegre(RS); ento, quase simultaneamente, incidiu junto ao prprio Juiz Federal da
Vara de Paranava, com objetivo de levar informaes que pudessem faz-lo
reconsiderar a deciso tomada.
O Juiz decidiu marcar uma reunio de conciliao. Em 30 de novembro de 2004,
sob um clima bastante tumultuado - pois de um lado estavam representantes das
famlias acampadas e do outro o fazendeiro responsvel pela contratao da milcia
armada que causou a morte do jovem Elias de Meura foi realizada a reunio, mas,
[312] Autos da Ao de Reintegrao de Posse n 2004.70.11.002001-3, deciso de fls. 295-301.
233
evidentemente, no houve qualquer acordo. Porm, durante a audincia, os

advogados dos trabalhadores buscaram demonstrar ao Juiz a importncia de serem
observadas as alegaes dos trabalhadores quanto improdutividade da rea, quanto
necessidade de permanecerem na posse - pois no possuam outro local para viver;
quanto ao clima de tenso em que viviam em decorrncia da violncia praticada
pelos funcionrios da fazenda e, ainda, quanto improcedncia das alegaes do
fazendeiro sobre a existncia de uma estrutura no local indispensvel sua atividade
agropecuria. O Juiz, percebendo as contradies entre as declaraes dos
trabalhadores e as do fazendeiro, decidiu, em atendimento ao pedido da Terra de
Direitos, realizar uma inspeo judicial.
Inspeo Judicial
A inspeo[313] foi realizada no dia 06 de dezembro de 2004. Os trabalhadores
sabiam da importncia daquele momento, pois se tratava de um acontecimento
incomum, j que rarssimas vezes os juzes se dispem a verificar pessoalmente a
situao de um acampamento de trabalhadores rurais sem terra.
De fato, esse distanciamento talvez seja mais uma razo, dentre as muitas
injustificveis, da tamanha facilidade com que tantos juzes despejam centenas de
famlias dos acampamentos rurais e urbanos no pas. O fato que, com fundamentos
impregnados da classe social de onde aprendem a enxergar o mundo ou, ainda, sob o
falso argumento da aplicao neutra da lei, juzes permanecem acomodados em
seus gabinetes e, revelia da realidade, despejando ao relento famlias que eles
sequer viram alguma vez.
Pois bem, as famlias receberam o Juiz em clima de solenidade, entendendo
que ali estava uma autoridade com poder de decidir o rumo de suas vidas. Afinal, se
o Juiz ordenasse que fossem despejadas, para onde iriam? As famlias realizaram
uma mstica[314] com objetivo de apresentarem ao Juiz, atravs de sua linguagem, a
violncia que sofreram no momento da ocupao e os motivos pelos quais lutavam
por aquelas terras. Provaram ao Juiz que as afirmaes do fazendeiro sobre a
existncia de uma sede, em bom estado de conservao, onde supostamente ele
residia com sua famlia, no passava de um barraco de madeira, em pssimas
condies estruturais, h tempos abandonado pelo proprietrio. O Juiz Federal pde
ainda verificar que, apesar das condies precrias de vida, os trabalhadores
mantinham o acampamento de forma organizada e destinavam a pouca estrutura
existente na fazenda manuteno de uma escola, de um posto de sade alternativo,
de um espao coletivo para reunies, enfim, nenhuma pessoa acampada fazia uso
[313] Relatrio de Inspeo Judicial, fls. 370-371. Autos de Reintegrao de Posse n 2004.70.11.002001-3.
[314] Mstica: A mstica enquanto ritual aqui compreendida como um complexo de aes simblicas que busca a construo da identidade de
um sujeito poltico atravs da formao da subjetividade dos indivduos. No congresso como em todos os eventos de ao coletiva do MST a
mstica aparece intensamente, busca obter unidade entre os participantes, e faz com que as pessoas se sintam bem em participar da luta e
serve de veculo de aplicao dos princpios organizativos (Stdile, 2000). (Luis Carlos Vieira. A Mstica no MST: Um Ritual Poltico. Disponvel
em http://www.encontro2008.rj.anpuh.org/resources/content/anais/1213630966_ARQUIVO_AMisticanoMST.pdf . Consulta em 13 de janeiro
de 2009)
234
individual da pouca estrutura disponvel no local. Alm disso, o Juiz visitou as roas
e hortas das famlias, que, em apenas 04 meses de ocupao, j mantinham lavouras
de subsistncia, dando rea uma funo social.
O Juiz Anderson Furlan Freire relatou a situao verificada em um laudo de
inspeo judicial, que logo aps serviu para que o Juiz Federal Substituto, Dr.
Matheus Gaspar, considerasse a existncia de fatos novos a serem observados e
decidisse[315] pela revogao da liminar e suspenso do processo de reintegrao de
posse at o julgamento final das aes judiciais que discutem a desapropriao das
terras.
Essa experincia exemplo da importncia, j tantas vezes dita pelos advogados
populares, de apropriar-se o Judicirio mais cautelosamente dos fatos que envolvem
conflitos coletivos, seja por meio de inspees como a realizada no Acampamento
Elias de Meura, seja dando oportunidade para que os trabalhadores sem terra
possam contar a sua verso da histria. Infelizmente, essa no uma prtica
recorrente, e em sede de aes possessrias contra ocupaes de terra o comum, e
infelizmente corriqueiro, que se conceda a liminar de reintegrao, inaudita altera
pars, ou seja, sem sequer ouvir a outra parte (no caso, centenas de famlias!).
Uma das grandes conquistas da defesa, na litigncia pela posse da terra, foi sem
dvida a reconsiderao da ordem de despejo dos trabalhadores rurais, que
permanecem acampados em luta pela desapropriao definitiva da fazenda.
A deciso proferida pelo Juiz Federal Matheus Gaspar, que analisaremos
adiante, pelo seu contedo inovador, foi alvo de sucessivos recursos e pedidos de
reconsiderao por parte do proprietrio da Fazenda Santa Filomena.
Apesar da incansvel jornada jurdica, o resultado obtido foi bastante positivo,
pois em 13 de abril de 2009 foi negado pedido de efeito suspensivo ao ltimo recurso
judicial (Agravo de Instrumento n 2009.04.00.006362-1/PR) interposto pelo
proprietrio. No dia 27 de janeiro de 2010, a quarta turma do Tribunal Regional
Federal da 4 Regio, por unanimidade, negou provimento a esse recurso, de modo
que a reintegrao de posse movida contra as famlias permanece suspensa. A
litigncia na defesa da posse continua sendo realizada, pois a ao de reintegrao de
posse, por hora suspensa, permanece sem julgamento definitivo. O resultado do
conflito judicial depende do desfecho dos processos relativos desapropriao do
imvel, nos quais as partes envolvidas at o momento so o INCRA e o suposto
proprietrio.
[315] Deciso proferida nos Autos de Reintegrao de Posse n 2004.70.11.002001-3, na data de 24 de janeiro de 2005, fls. 432-439.
235
Em sntese, o trabalho de assessoria jurdica aos trabalhadores est atualmente

focado em dois principais processos:
- Ao de Reintegrao de Posse, cujos objetivos so garantir a manuteno da
deciso que revogou a liminar de reintegrao de posse e suspendeu o andamento
dessa ao at o julgamento da Ao Declaratria de Produtividade e, ainda, garantir
que em seu mrito essa possessria seja julgada improcedente;
- Ao Declaratria de Produtividade n 200170110000980: ajuizada pelo
fazendeiro com objetivo de anular a vistoria tcnica realizada pelo INCRA, que
considerou a rea improdutiva. Inconformado com sua derrota na primeira instncia,
o Fazendeiro interps a Apelao n 2001.70.11.000098-0/PR junto ao Tribunal
Regional Federal da 4 Regio, que reformou a deciso da Justia Federal de
Paranava e considerou a rea produtiva. Diante disso, o INCRA recorreu ao
Superior Tribunal de Justia e ao Supremo Tribunal Federal, recursos que ainda no
foram julgados. A Terra de Direitos busca se habilitar nesse processo, com objetivo
de contribuir para a promoo dos direitos humanos dos trabalhadores rurais sem
terra, por meio da desapropriao da rea para fins de reforma agrria.
Fundamentos da defesa da posse
A deciso proferida pelo Juiz Federal Matheus Gaspar paradigmtica por
possuir um contedo inovador e criativo no trato dos direitos humanos, ao considerar
as trs teses que fundamentam o acesso aos direitos humanos relativo ao direito de
posse dos trabalhadores. Apesar de, ao iniciar a deciso, o Juiz ter deixado claro que
entendia estarem presentes - tese que no corroboramos - os requisitos legais que o
cdigo processual civil elenca para o fim de se determinar uma reintegrao de
posse[316]. Porm, considerou, depois, que a inspeo judicial realizada pelo Juiz
Federal Anderson Furlan Freire trouxe para o processo novos fatos que justificavam
a reconsiderao da ordem de despejo.
Diante disso, o Juiz Federal Matheus Gaspar fundamentou sua deciso, da
seguinte forma:
(...) Convm destacar que a situao no local extremamente tensa e o
conflito gerado no local no dia da invaso resultou na morte de um dos
integrantes do MST (...). No caso em tela pode-se vislumbrar um conflito
de interesses tutelados constitucionalmente: o direito de propriedade,
sua funo social, o devido processo legal, o direito vida e moradia.
(...). Assim, em que pese a proteo constitucional, o direito a
propriedade no absoluto e ilimitado, pois deve ser apreciado em
harmonia com os demais direitos ou garantias constitucionais. (...)
Destarte, o interesse individual quando no atende sua funo social,
[316] De plano, analisando apenas a questo possessria, foi comprovado que a parte autora estava na posse do imvel e dele foi despojada
contra a sua vontade, mediante violncia, razo pela qual foi concedido o mandado liminar de reintegrao de posse. (Deciso proferida nos
Autos de Reintegrao de Posse n 2004.70.11.002001-3, na data 24.01.2005, fls. 432-439)
236
resta superado pelo interesse coletivo. Se a propriedade no cumpre sua
funo social fica sujeita ao instituto da desapropriao, onde o
expropriado sofre a perda do exerccio de qualquer dos poderes
relativos propriedade, dentre eles a posse. O princpio do devido
processo legal, garantia constitucional que ningum ser privado da
liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal (art. 5, I, IV),
segundo Alexandre de Moraes possui estreita relao com o princpio da
razoabilidade que exige proporcionalidade, justia e adequao entre os
meios utilizados pelo Poder Pblico no exerccio de suas atividades, e os
fins por ela almejados, levando-se em conta critrios racionais e
coerentes. Diante disso verifica-se que o caso no comporta uma
deciso definitiva antes do julgamento dos recursos acerca da
produtividade do imvel, razo pela qual faz-se necessrio analisar a
convenincia da retirada de aproximadamente 250 famlias que
ocupam o imvel, em operao de risco evidente, demandando
inmeros recursos (efetivo, viaturas, logstica, etc), ante a possibilidade
de manuteno da sentena que julgou improcedente a declaratria de
produtividade. (...) Desta forma, a desocupao do imvel antes de uma
deciso definitiva, em especial diante da possibilidade de imitir o INCRA
na posse do imvel, poderia ser demasiadamente danosa, gerando riscos
talvez desnecessrios.(...) Destarte, diante dos acontecimentos, (...),
considerando em especial a situao instalada e a supremacia do
interesse social, REVOGO A LIMINAR anteriormente concedida (...), e
SUSPENDO O PROCESSO at o julgamento da ao declaratria de
produtividade pela instncia superior.[317]
Pode-se notar, pela deciso, que o Juiz acatou expressamente a tese da
prevalncia dos Dhesca em relao ao direito individual propriedade privada,
assim como a da impossibilidade de proteo judicial propriedade privada que no
cumpre sua funo social, quando resta sujeita ao instituto da desapropriao. A
deciso tambm pondera acerca da supremacia do interesse social e dos direitos
vida e moradia em relao ao direito individual propriedade privada, referindose, neste caso implicitamente, tese da garantia da posse como acesso ao outros
direitos humanos como moradia, alimentao, educao etc.
A prevalncia dos Dhesca em relao

ao direito individual propriedade privada
Parte relevante do trabalho de litigncia na defesa do direito posse dedica-se a
provocar as instncias judiciais a se manifestarem sobre o contedo dos direitos
[317] Deciso proferida nos autos da ao de Reintegrao de Posse, n 2004.70.11.002001-3, em trmite perante a Vara Federal, Seo
Paranava, em 24 de janeiro de 2005, pelo Juiz Federal Substituto Matheus Gaspar.
237
humanos. Apesar de parecer bvio o erro, o que se v repetidas vezes, no exerccio da

assessoria jurdica popular em casos que envolvem o direito terra, que os litgios,
na maioria das vezes, so resolvidos pelo Judicirio nica e exclusivamente por meio
da aplicao automtica dos estatutos processuais associada a uma forte tradio
civilista no trato dos conflitos coletivos e de carter transindividual. Deixando-se de
lado, dessa forma, como se isso fosse admissvel todos os instrumentos formais
(direito ao contraditrio, ampla defesa, devido processo legal, alm da realizao dos
escopos tico e poltico da jurisdio[318]) e materiais (direitos econmicos, sociais,
culturais e ambientais) que cuidam dos direitos humanos, alm das normas
constitucionais.
Em razo disso, uma das estratgias informar todas as peties no curso do
processo com o contedo de direitos humanos, objetivando-se construir marcos
jurisprudenciais que favoream a efetivao de polticas pblicas voltadas
promoo desses direitos tambm atravs de sua justiciabilidade.
No caso do Acampamento Elias de Meura, a litigncia na ao possessria cuida
desse aspecto, invocando a prevalncia dos Dhesca em relao ao direito individual
propriedade.
A teoria que trata dos direitos humanos, econmicos, sociais e culturais prev
uma interdependncia entre os diversos direitos do homem. A Constituio Federal
de 1988 coloca dentre os fundamentos da Repblica Federativa do Brasil, logo no
seu artigo 1, a dignidade da pessoa humana, a qual deve informar todo o
ordenamento jurdico.
O direito propriedade, no caso do Acampamento Elias de Meura, se preservado
em relao ao proprietrio da Fazenda, terminaria por violar todos os demais direitos
fundamentais das famlias sem terra, que dependem da posse da terra para terem
acesso ao direito moradia e alimentao, por exemplo. Tal interpretao fica mais
clara ao ter-se em considerao que o princpio da dignidade humana a linha mestra
do ordenamento constitucional brasileiro.
A tese defendida encontra fundamento tambm em algumas experincias
exitosas de advocacia popular, que j foram objetos de estudo nas conhecidas
publicaes A Questo Agrria e a Justia e Questes Agrrias: Julgados
Comentados e Pareceres. Nestas publicaes, caso similar comentado pelos
juristas Jacques Tvora Alfonsn, na primeira, e na segunda por Gustavo Tepedino e
[318] Segundo Cndido Rangel Dinamarco o processo deve perseguir fins compatveis com um Estado Constitucional Social e Democrtico de
Direito atravs de seus escopos tico, social e poltico, alm do jurdico. Finalidades pblica e social que o autor define como a transio do
processo da esfera privada do autor-proprietrio de um direito subjetivo em busca de uma sentena favorvel para uma dupla instrumentalidade
em que a jurisdio deve perseguir alm do desenvolvimento do direito material em questo, os fins de promoo social e participao poltica
que informam o Estado Constitucional. In DINAMARCO. Cndido Rangel. A instrumentalidade do processo. So Paulo: Revista dos Tribunais,
1988.
238
Anderson Schreiber. Trata-se do agravo de instrumento n 598360 movido por
trabalhadores rurais sem terra que em 4 de setembro de 1998 ocuparam a Fazenda
Primavera, localizada no interior do Rio Grande do Sul. Dentre outras questes
relevantes, o caso se torna paradigmtico por ter o acrdo considerado que, quando
estiverem em coliso os direitos fundamental e patrimonial, e no existindo outra
sada que no o sacrifcio de um deles, o sacrificado dever ser o patrimonial. Diz o
acrdo[319]:
Garantia de bens fundamentais como mnimo social. Prevalncia dos
direitos fundamentais das 600 famlias acampadas em detrimento do
direito puramente patrimonial de uma empresa. Propriedade: garantia de
agasalho, casa e refgio ao cidado. (AI 598360 402. 19 CC. TJ-RS).
A lfonsn nos explica que, no que concerne aos direitos fundamentais presentes
no caso, o voto os reconheceu como mnimo social, socorrendo-se de Jos Afonso
da Silva, Ruy Cirne Lima e, de maneira especial, Ricardo Luis Lorenzetti. O primeiro
sustenta a moderna configurao dos direitos humanos, especialmente os
econmicos e sociais, como indispensveis dignidade humana e ao livre
desenvolvimento de sua personalidade; para o segundo, o homem e no a terra
deve ser a base de toda a reforma agrria; para o terceiro, um jurista argentino, os
bens fundamentais, do tipo trabalho, moradia, educao, sade, correspondem
qualidade humana. Sem a garantia deles no caberia falar de pessoa[320].
O Desembargador Guinther Spode, que proferiu voto no recurso, argumentou
que havendo necessidade de sacrificar o direito de uma das partes, sacrifica-se o
patrimonial, garantindo os direitos fundamentais, se a nica opo for esta. (AG
598 360 402 TJ RS).
Segundo Alfonsn, entre os valores sobre os quais se funda o ordenamento,
figura entre outros o da dignidade da pessoa humana (inciso art. 6 da DUDH)
nenhum outro direito de propriedade pode reivindicar respeito ou proteo,
enquanto for ele prprio responsvel pelo desrespeito dessa mesma pessoa[321].
O caso do Acampamento Elias de Meura enquadra-se exatamente no
entendimento citado, visto que, por um lado, esto os direitos moradia,
alimentao, educao, ao trabalho, enfim, s condies mnimas para a garantia de
uma vida digna, por outro, est o direito individual propriedade. Este, por sua vez,
embora no possa ser desconsiderado, no constitui um direito absoluto, na medida
[319] ALFONSN, Jacques Tvora. A Terra como objeto de coliso entre o direito patrimonial e os direitos humanos fundamentais: Estudo crtico
de um acrdo paradigmtico. In: STROZAKE, Jos Jovelino.(Org). A Questo Agrria e a Justia. . So Paulo: RT, 2000, p. 211.
[320] ALFONSIN, Jacques Tvora. A fora normativa das necessidades frente ao direito de propriedade. Apontamento em torno dos efeitos
jurdicos gerados por ocupaes massivas de terra urbana e rural. In: STROZAKE, Jos Jovelino. (Org). Questes Agrria: julgados
comentados e pareceres. So Paulo: Mtodo, 2002, p.24.
[321] ALFONSIN, Jacques Tvora. A fora normativa das necessidades frente ao direito de propriedade. Apontamento em torno dos efeitos
jurdicos gerados por ocupaes massivas de terra urbana e rural. In: STROZAKE, Jos Jovelino. (Org). Questes Agrria: julgados
comentados e pareceres. So Paulo: Mtodo, 2002, p.24.
em que somente pode ser tutelado pela via jurisdicional quando atende a sua funo
social (elemento constitutivo do instituto da propriedade privada) e no atente contra
os demais direitos humanos fundamentais, aspectos que sero discutidos no tpico
posterior.
Nesse sentido, veio a deciso proferida pelo Juiz Federal Matheus Gaspar,
transcrita acima. O Juiz, observando o choque entre direitos tutelados
constitucionalmente, decidiu com fundamento no princpio da razoabilidade, que
seria inconsequente realizar-se o despejo de 250 famlias para tutelar-se o direito de
propriedade, ainda mais pelo fato de que essas famlias poderiam ser, logo em
seguida, assentadas no local.
A impossibilidade de proteo judicial propriedade

privada que no cumpre sua funo social
Outro aspecto abordado pela Terra de Direitos na ao possessria a
impossibilidade de proteger-se jurisdicionalmente a propriedade Fazenda Santa
Filomena, pois a rea no cumpre sua funo social e, portanto, no se constitui sobre
ela um direito dominial.
A Constituio Federal, ao tempo em que tutela o direito propriedade, diz em
seu artigo 5, inciso XXIII que, para tanto, a propriedade atender a sua funo
social. O que a Constituio Federal estabeleceu foi uma regra para que o exerccio
da propriedade possa ser considerado um direito e assim ser protegido.
No artigo 185, a Constituio Federal diz ser insuscetvel de desapropriao para
fins de Reforma Agrria a propriedade produtiva. Dessa forma, dentre os requisitos
da funo social, o mais privilegiado pela Lei Maior foi a produtividade, requisito
mnimo que deve ser cumprido para que sobre a propriedade incida um direito a ser
tutelado.
Nesse sentido, a melhor doutrina, corroborada por juristas como Eros Roberto
Grau e Luis Edson Fachin, questiona a possibilidade de conceder-se proteo
possessria a propriedades nestas condies. Conforme Eros Roberto Grau:
"Sendo assim - isto , no merecendo proteo jurdica, salvo a
correspondente a uma indenizao, na desapropriao -, a propriedade
rural que no cumpra sua funo social no goza da proteo
possessria assegurada pelo Cdigo Civil, visto ter ela como pressuposto
o cumprimento da funo social da propriedade" (sem grifos no original)
(Bernardo Manano Fernandes et alii. A Questo Agrria e a Justia. So
Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2000, pginas 145 e 146).
239
240
O prof. Edson Luiz Fachin, por sua vez, ensina que:
"O deferimento da proteo possessria, a partir da Constituio Federal
de 1988, passou pela observao do cumprimento da funo social da
propriedade, e nessa perspectiva afronta a Carta Magna o deferimento
de reintegratria ao titular do domnio que, descumprindo a funo
social da propriedade, deixando-a abandonada e improdutiva, sem
observncias das normas protetivas do meio ambiente, quer proteger o
que a Constituio no resguarda. A constitucionalizao da soluo
dos conflitos emergentes das ocupaes rurais em imveis de extenses
latifundirias, improdutivas e que descumpram sua funo social, impe
ao julgador uma nova postura, diversa do proceder clssico emergente da
dico estrita do Cdigo Civil" (sem grifos no original) (Bernardo
Manano Fernandes et alli. A Questo Agrria e a Justia. So Paulo:
Editora Revista dos Tribunais, 2000, pgina 290)
A questo que o direito propriedade, apesar de inscrito na Constituio
Federal, no constitui um direito absoluto, de modo que seu exerccio e sua proteo
jurisdicional esto vinculados ao cumprimento das quatro dimenses de sua funo
social (produtividade racional e adequada, respeito s relaes trabalhistas e
ambientais e garantia do bem-estar dos proprietrios e trabalhadores). Alm disso,
como j exposto acima, mesmo observando a funo social, o direito propriedade
s merece tutela quando no afronte o princpio da dignidade humana. No caso do
Acampamento Elias de Meura, numa ou noutra hiptese, no h como privilegiar,
pela defesa exacerbada, a propriedade em detrimento dos direitos fundamentais de
centenas de famlias sem terra.
Nesse sentido, vale transcrever com detalhe a fundamentao da deciso do Juiz
Federal Matheus Gaspar:
Assim, em que pese a proteo constitucional, o direito a propriedade
no absoluto e ilimitado, pois deve ser apreciado em harmonia com os
demais direitos ou garantias constitucionais. (...) Destarte, o interesse
individual quando no atende sua funo social, resta superado pelo
interesse coletivo. Se a propriedade no cumpre sua funo social fica
sujeita ao instituto da desapropriao, onde o expropriado sofre a perda
do exerccio de qualquer dos poderes relativos propriedade, dentre
eles a posse.
241
A necessidade de garantir o direito posse da terra,

como forma de efetivar direitos humanos
A Terra de Direitos compreende que a defesa do exerccio da posse pelos
trabalhadores necessria e fundamental porque alm de se destinar garantia do
acesso terra propriamente dito, atravs da posse possvel efetivar outros direitos
humanos dos trabalhadores rurais.
A defesa do direito posse dos trabalhadores rurais tarefa bastante rdua, at
mesmo porque nossos tribunais baseiam-se no conceito do Cdigo Civil sobre a
posse, como um poder de fato, correspondente ao exerccio de uma das faculdades da
propriedade. Sobre isso, vale dizer, como Marina Lacerda, que definies de posse
como a de Hernndez Gil, que se apega sua densidade social, sem dvida so mais
interessantes e profcuas do que a conceituao do nosso Cdigo Civil, que ' utilizase do mesmo conceito de posse do cdigo de 1916, adotando a teoria objetiva da
posse de R. Von Ihering ', romanista, com conceitos que ajudam pouco a pensar os
desafios contemporneos[322].
A promoo de polticas pblicas de direitos humanos, econmicos, sociais,
culturais e ambientais para os trabalhadores rurais e comunidades tradicionais requer
a democratizao e o acesso a terra e territrio para esses grupos. De fato, no h
como desenvolver polticas pblicas estruturais de garantia do direito humano
alimentao, sade, moradia, cultura, educao, para as populaes do campo,
sem a garantia do direito posse da terra e do territrio.
Nesse sentido, a estratgia de defesa jurdica da posse da terra pelos
trabalhadores do Acampamento Elias de Meura tambm invocar nas peas levadas
ao Judicirio o direito humano ao acesso terra como forma de garantir outros
direitos humanos como a alimentao, moradia, educao, trabalho, etc.
No caso, por exemplo, do direito humano alimentao, essa relao com a
posse da terra aparece em diversos documentos e anlises, como nas Diretrizes
Voluntrias[323], documento da FAO aprovado em 2004.
Recentemente, esteve no Brasil o Relator Especial das Organizaes das Naes
Unidas para o Direito Humano Alimentao, Sr. Olivier De Schutter. Na ocasio as
organizaes da sociedade civil apresentaram informaes sobre o cumprimento das
recomendaes anteriormente feitas por seu antecessor, Sr. Jean Ziegler, no ano de
2002. No documento entregue ao Relator, as organizaes afirmaram que:
[322] LACERDA, Marina. O direito de resistncia e a resistncia do Direito: problematizando conflitos entre as ocupaes de terra e os espaos
jurdicos no Brasil contemporneo. Monografia apresenta como requisito parcial para concluso do curso de Direito, pelo Setor de Cincias
Jurdicas da Universidade Federal do Paran. Orientador: Prof. Dr. Luiz Edson Fachin. Curitiba.2007.
[323] DIRETRIZ 8B- Terra - 8.10 Os Estados deveriam adotar medidas para promover e proteger a segurana da posse da terra, especialmente
em relao s mulheres, aos pobres e aos segmentos desfavorecidos da sociedade, mediante uma legislao que proteja o direito pleno e em
condies de igualdade a possuir terra e outros bens, includo o direito herana. Caso corresponda, os Estados deveriam estudar a
possibilidade de estabelecer mecanismos jurdicos e outros mecanismos de polticas, em consonncia com as suas obrigaes internacionais
em matria de direitos humanos e de conformidade com o estado de direito, que permitam avanar na reforma agrria para melhorar o acesso
das pessoas pobres e das mulheres aos recursos. Tais mecanismos deveriam promover tambm a conservao e a utilizao sustentvel da
terra. Deveria se prestar uma ateno especial situao das comunidades indgenas.
242
fato que o Brasil avanou na questo legal do direito humano

alimentao, especialmente a partir de 2003. Alm da aprovao de leis,
como, por exemplo, a Lei Orgnica de Segurana Alimentar e
Nutricional, criao de instituies, como Conselho Nacional de
Segurana Alimentar, Sistema Nacional de Segurana Alimentar e
Nutricional, entre outros, foram criados e implementados programas
governamentais com o objetivo de assegurar uma alimentao saudvel
e adequada a todos os brasileiros. No entanto, os avanos legais e os
programas implementados no conseguiram atingir o objetivo e,
segundo o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), o pas em
2009 ainda apresenta 14,4 milhes de pessoas vivendo em situao de
pobreza e de desnutrio. Isso decorre do histrico descolamento entre
a aprovao das leis e sua aplicao no pas e do carter noestruturante dos programas governamentais voltados alimentao.
A necessidade de promover mudanas estruturais deve ser a prioridade
do Estado brasileiro. Essas mudanas estruturais passam pelo trato da
relao entre o direito humano alimentao em conjunto com o
direito terra e ao territrio, bem como com a redistribuio de renda
De fato o direito dos povos tradicionais e trabalhadores rurais, assim como a
soberania alimentar de todos cidados brasileiros, s pode ser promovidos se o
Estado desenvolver polticas pblicas eficazes de acesso a terra e territrio, tais
como a reforma agrria e a titulao dos territrios s comunidades e povos
tradicionais.
No caso do Acampamento Elias de Meura, a permanncia na posse da terra,
ainda que de forma precria j que ainda no foi efetivada a transmisso definitiva
do imvel para fins de reforma agrria contribui para a garantia do direito humano
alimentao das famlias acampadas. Alis, apesar de toda a dificuldade, as famlias
acampadas ainda conseguem prover o seu sustento atravs da agricultura familiar
camponesa que desenvolvem no local.
Quanto ao direito humano moradia, tambm fica evidente sua relao com a
posse da terra. O artigo 11.1 do PIDESC determina que Os Estados-parte no
presente Pacto reconhecem o direito de toda pessoa a um nvel de vida adequado
para si prprio e para sua famlia, inclusive alimentao, vestimenta e moradia
adequadas, assim como uma melhoria contnua de suas condies de vida. Os
Estados-parte tomaro medidas apropriadas para assegurar a consecuo desse
direito, reconhecendo, nesse sentido, a importncia essencial da cooperao
internacional fundada no livre consentimento.
243
Por sua vez, o Comentrio Geral n. 4 do Comit sobre os Direitos Econmicos,

Sociais e Culturais reflete sobre o conceito de moradia adequada e dentre os
requisitos h disposio expressa quanto segurana jurdica da posse. O item 8, a,
do Comentrio trata justamente da necessidade de enfrentar os despejos forados
como forma de garantir a posse, elemento bsico do direito humano moradia.[324]
Sobre os despejos forados, importante dizer que o Comit Desc da ONU os
considera incompatveis com as requisies do PIDESC e s poderiam ser
justificveis em situaes extremas.
O Comentrio trata ainda da adequao cultural como elemento que compe o
direito humano moradia. Esse elemento guarda especial relao com os povos
tradicionais e com os trabalhadores rurais.
Outro aspecto relevante: as famlias sem terra do Acampamento Elias de Meura,
vivem em barracos de lona, que no podem ser considerados moradia adequada,
mas sim um acampamento provisrio. Assegurar a posse da terra a essas famlias ,
pois, o primeiro e mnimo passo em direo efetivao do direito humano
moradia adequada. Nesse sentido, o despejo forado agravaria em muito as
condies de vida dos trabalhadores rurais e consistiria em uma grave violao do
dever do Estado em lhes garantir o direito humano a moradia adequada.
A interveno jurdica em defesa dos trabalhadores fundamentada no fato de
que a posse da terra tambm, no caso, uma forma de garantir o acesso ao direito
humano educao. Ocorre que, no Acampamento Elias de Meura h 5 anos est em
funcionamento uma escola itinerria, projeto desenvolvido em parceria com o
Estado do Paran. Atualmente 31 crianas cursam o ensino fundamental. Alm disso,
existe no Acampamento um curso de alfabetizao para jovens e adultos[325].
No por outro motivo que o Desembargador Federal Edgard Lippmann Junior,
em sede de agravo de instrumento n 2009.04.00.006362-1 afirma que neste caso o
periculum inverso[326] , no do proprietrio-autor da ao possessria, mas das
famlias que se encontram na posse da Fazenda, j que qualquer medida
reintegratria poderia ofender os direitos fundamentais destas famlias.
[324] A posse toma uma variedade de formas, incluindo locao (pblica e privada) acomodao, habitao cooperativa, arrendamento, uso
pelo prprio proprietrio, habitao de emergncia e assentamentos informais, incluindo ocupao de terreno ou propriedade.
Independentemente do tipo de posse, todas as pessoas deveriam possuir um grau de sua segurana, o qual garanta proteo legal contra
despejos forados, presses incmodas e outras ameaas. Estados-partes deveriam, conseqentemente (sic), tomar medidas imediatas com
o objetivo de conferir segurana jurdica de posse sobre pessoas e domiclios em que falta proteo, em consulta real com pessoas e grupos
afetados. Disponvel em: http://www.dhnet.org.br/direitos/sos/moradia/trabalhohabitacaopronto.html. Consulta em 21/10/09.
[325] Informaes atualizadas junto aos trabalhadores acampados mediante contato telefnico realizado em 28/10/2009.
[326] Em sede de cognio sumria, tendo em vista as peculiaridades que o caso encerra, mormente no que se refere dvida sobre a
produtividade do imvel, o que se discute no feito principal, bem como na ao declaratria (julgada improcedente) e na ao de
desapropriao, no considero que esteja presente o necessrio fumus boni juris a autorizar o deferimento do pedido de liminar, ao contrrio, a
situao apresenta evidente polmica, razo pela qual considero que uma liminar pode acarretar mais prejuzos do que benefcios ao feito, sem
falar que considero inegvel que o periculum in mora favorece os ora recorrentes. (Des. Federal Edgard Lippmann Junior 4 Turma do Tribunal
Regional Federal 4 Regio. 07/12/2004).
244
Em outras palavras, a defesa jurdica da posse da terra pelas famlias do
Acampamento Elias de Meura passa necessariamente pelo vis do acesso aos
direitos humanos, econmicos, sociais, culturais e ambientais. Trata-se de um caso
em que o Judicirio incitado, mais uma vez, a decidir entre a proteo
incondicionada da propriedade individual privada e o cumprimento de seus
compromissos na efetivao dos direitos humanos terra, alimentao, moradia,
educao, sade, ao trabalho, cultura, etc.
A judicializao da poltica pblica de reforma agrria

Outro objetivo das aes de assessoria jurdica popular no caso do
Acampamento Elias de Meura levantar a questo sobre a responsabilidade do
Poder Judicirio - os conflitos batem sua porta por conta da absteno do Poder
Executivo de cumprir com seu dever de agir quanto poltica pblica de reforma
agrria - decorrente da paralisao dos processos de desapropriao judicializados.
Nesse aspecto, alm da litigncia nas aes possessrias, tem-se desenvolvido aes
de incidncia com a finalidade de desobstruir os entraves judiciais imisso do
INCRA na posse da rea da Fazenda Santa Filomena.
Ocorre que o caso analisado mais um exemplo em que a reforma agrria
encontra obstculo no Judicirio, que se mostra um espao de luta importante dos
latifundirios para desacelerar a efetivao dessa poltica pblica. Recentemente, a
Procuradoria-Geral do INCRA identificou cerca de 220 aes de desapropriao
para fins de reforma agrria paralisadas na justia federal h anos, sem a imisso
liminar do INCRA na posse do imvel, suspendendo e inviabilizando judicialmente
a realizao da reforma agrria no Brasil e, consequentemente, desrespeitando os
Dhesca. De acordo com a autarquia, se essas aes fossem julgadas a seu favor, cerca
de 11 mil famlias sem terra seriam beneficiadas com assentamentos rurais[327].
O fato que a assessoria jurdica dos ruralistas desenvolveu uma estratgia de
paralisao das aes de desapropriao de terras que tem sido complacentemente
aceita pelo Judicirio. A estratgia consiste na interposio de aes ordinrias
declaratrias de produtividade, aes anulatrias de ato administrativo (no caso, o
decreto presidencial de desapropriao para fins de reforma agrria), e/ou de
mandados de segurana ( revelia de entendimento pacfico do STF do no
cabimento deste remdio constitucional nesses casos).
Sobre esse assunto, importante dizer que a Lei Complementar n 76/93 prev
um rito sumarssimo, e um carter preferencial e prejudicial s aes de
desapropriao sobre outras aes que tratem do mesmo imvel. Em outras palavras,
[327] INCRA. Relatrio do Incra aponta mais de 200 processos de desapropriao parados no Judicirio. Seg, 27/04/2009 16:55. Disponvel
em http://www.incra.gov.br/portal/index.php?view=article&catid=1:ultimas&id=12005:relatorio-do-incra-aponta-mais-de-200-processos-dedesapropriacao-parados-no-judiciario&format=pdf. Consulta em 13/01/2010.
245
a ao de desapropriao possui prioridade processual em relao a qualquer outra

ao relativa ao imvel, existindo inclusive a previso de uma medida liminar em
favor do INCRA, que deve ser imitido na posse do imvel em at 48 horas.
Porm, ao intentar, perniciosamente, as aes acima mencionadas, os ruralistas
pleiteiam de imediato a suspenso do processo judicial de desapropriao, at o
julgamento final, leia-se, at o trnsito em julgado das aes paralelas, o que acabou
por se tornar a regra aplicada pelo Judicirio que, revelia expressa da LC 76/93,
confere preferncia s aes de rito ordinrio, suspendendo a ao de desapropriao
sem, ao menos, imitir o rgo federal responsvel pela realizao da reforma agrria
na posse do imvel.
O problema tem sido pautado em diversas reunies, audincias, seminrios
junto aos agentes pblicos responsveis e a sociedade civil organizada. Em maro de
2007, a Terra de Direitos realizou na cidade de Recife, Pernambuco, o Seminrio
Nacional Reforma Agrria e Direitos Territoriais: os desafios e os obstculos aos
operadores do direito. A atividade contou com a participao de diversos advogados
populares, juzes, procuradores, professores que, dentre outros assuntos, buscaram
coletivamente construir estratgias de enfrentamento a esse problema. Em 2009, o
prprio INCRA reuniu, novamente em Recife, seus procuradores, advogados, etc.,
para discutir o assunto.
Recentemente, a atuao conjunta da sociedade civil e da Procuradoria do
INCRA conseguiu que figurasse como recomendao do Frum de Conflitos
Fundirios do Conselho Nacional de Justia a edio de uma Smula, no STF, para o
cumprimento do rito sumrio, nas aes de desapropriao[328] .
O caso do Acampamento Elias de Meura exatamente um exemplo de como
essa estratgia jurdica dos ruralistas interfere na poltica pblica de reforma agrria.
Apesar de os trabalhadores estarem h mais de 5 anos acampados na rea, e mesmo
com a desapropriao das terras ter se dado em 1998, a imisso do INCRA na posse
do imvel foi suspensa em decorrncia da j citada Ao Declaratria de
Produtividade interposta pelo fazendeiro.
Com isso, o trabalho de assessoria jurdica desenvolvido pela Terra de Direitos,
ao mesmo tempo em que busca evitar o despejo forado das famlias, incide para que
essa ao ajuizada pelo fazendeiro seja julgada improcedente e, assim, seja a rea
definitivamente entregue ao INCRA para fins de reforma agrria.
Essa tarefa bastante rdua. Como mencionado, o fazendeiro conseguiu
reverter, atravs de uma Apelao julgada pelo TRF da 4 Regio, a deciso que
corroborava a vistoria tcnica realizada pelo INCRA que classificou o imvel como
[328] Terra de Direitos. Boletim Informativo de 08/10/2009. Meta do CNJ ir mascarar a origem dos conflitos fundirios? Disponvel em:
www.terradedireitos.org.br.
246
improdutivo. Em outras palavras, o Tribunal Federal considerou a rea produtiva.
Contra essa deciso, o INCRA interps um Recurso Extraordinrio, junto ao
Supremo Tribunal Federal, e um Recurso Especial, junto ao Superior Tribunal de
Justia. Ambos ainda no foram apreciados pelos Tribunais Superiores.
Os assessores jurdicos da Terra de Direitos, por sua vez, lutam para que os
trabalhadores sejam admitidos como parte interessada na Ao Declaratria de
Produtividade, pedido reiteradamente negado pelo TRF-4 com o fundamento
principal de que em nada as famlias poderiam contribuir com a matria analisada
nos autos, sendo parte passiva legtima apenas o INCRA e que o deferimento de tal
assistncia apenas contribuiria para o tumulto do processo.
Esse ingresso formal na ao fundamental tanto para que sejam reforados os
aspectos tcnicos que comprovam a improdutividade do imvel, e, por conseguinte,
o descumprimento da funo social, como para que os Tribunais sejam provocados a
se manifestarem sobre a matria de direitos humanos que est presente no caso. Em
sntese, no s pela improdutividade, mas principalmente quanto possibilidade dos
prprios sujeitos coletivos, afetados pela deciso judicial, participarem dos atos
jurisdicionais, em cumprimento ao escopo poltico e social da jurisdio, assim
como pela observncia do conjunto de direitos humanos, econmicos, sociais,
culturais e ambientais. Espera-se que os Tribunais Superiores decidam, com
celeridade, a favor da reforma agrria e dos Dhesca.
247
Aprendizados e consideraes finais

Ao refletir sobre as aes desenvolvidas no caso do Acampamento Elias de
Meura tem-se que muitas lies foram e so aprendidas, desde o momento inicial, em
que as famlias sem terra ocuparam a fazenda e foram recebidas com a violncia da
milcia privada armada, at hoje, quando permanece presente o desafio de efetivar
direitos humanos.
Dentre os tantos aprendizados, alguns merecem nesse momento ser destacados:
1. Em primeiro lugar, foi e tem sido fundamental a construo conjunta
das estratgias jurdicas e polticas da interveno. Como enfatiza
Jacques Alfonsin, preciso recuperar em cada caso o sentido
etimolgico do mandato (mos dadas), o qual ultrapassa, por isso
mesmo, o exerccio de um encargo profissional[329].
2. O trabalho neste caso tambm destacou a importncia de atuar a partir
de mltiplos instrumentos de exigibilidade e justiciabilidade de
direitos humanos, reforando o conceito amplo da assessoria jurdica
popular. Nesse sentido, os resultados alcanados como a revogao da
liminar e a suspenso do processo de reintegrao de posse decorreram,
principalmente, da atuao articulada com o movimento social e do uso
de uma estratgia jurdica e tambm poltica, interpondo-se instrumentos
como a mediao de conflitos, a incidncia, as denncias e a litigncia
propriamente dita.
3. Outro destaque a importncia de construir parcerias e relaes de
confiana entre os sujeitos envolvidos (movimento social, organizaes
de direitos humanos, advogados populares, setores do estado, etc.). Sobre
isso, cabe dizer que atividades realizadas no local do conflito foram
fundamentais. As visitas in loco garantem uma compreenso mais
apropriada do conjunto dos fatos e qualificam a interveno com
informaes e documentaes fidedignas. A relao de confiana com o
movimento social, com as famlias protagonistas do caso, tem sido
imprescindvel para realizao do trabalho.
4. Tem sido fundamental informar documentos, denncias, ofcios e,
principalmente, as peties com argumentos de direitos humanos.
Sem prejuzo do uso, adequado ao caso, da dogmtica jurdica
[329] ALFONSIN, Jacques T. Dos ns de uma lei e de um mercado que prendem e excluem aos ns de uma justia que liberta, Cadernos da
Renap, p. 94.
248
importante para se atingir resultados positivos no meio judicial o
objetivo principal do trabalho desenvolvido a defesa dos direitos
humanos dos trabalhadores rurais sem terra. Dessa maneira, tem sido
importante sustentar teses como a da prevalncia dos Dhesca em relao
ao direito patrimonial, argumentao que, inclusive, corroborou a deciso
que suspendeu o curso da ao possessria e revogou a liminar que
determinava o despejo das famlias. Espera-se que o trabalho, nesse
sentido, possa garantir que os tribunais superiores decidam em favor dos
direitos humanos e transfiram definitivamente a rea para a reforma
agrria.
5. Outro aspecto que o caso exemplifica a importncia de continuar e
qualificar ainda mais as aes de assessoria jurdica popular em
defesa dos direitos humanos. importante reconhecer a necessidade de
disputar politicamente o Poder Judicirio, democratizar a Justia para
o fortalecimento da democracia e de uma cultura de direitos humanos.
Recentemente, pde-se notar alguns tmidos avanos nesse sentido, como
as propostas do Frum de Conflitos no Campo do Conselho Nacional de
Justia para a edio de uma smula que garanta o cumprimento do rito
sumrio nas aes de desapropriao de terras.
6. importante apoiar as iniciativas de assessoria jurdica popular.
Para dar conta dos enormes desafios colocados - como o requintamento
das estratgias jurdicas utilizadas pelos ruralistas para paralisar a
reforma agrria no Judicirio - necessrio ampliar e garantir
qualificao permanente aos assessores jurdicos populares.
Por fim, preciso dizer que seguimos com o trabalho no caso do Acampamento
Elias de Meura. Continuamos com as aes de incidncia e de litigncia em busca da
transferncia definitiva da terra desapropriada para o assentamento das famlias sem
terra. Em parceria, MST e Terra de Direitos encaminham este ano o caso Comisso
de Direitos Humanos da OEA, com objetivo de buscar a responsabilizao e a
reparao das violaes de direitos humanos cometidas contra os trabalhadores
rurais. Seguimos na esperana de efetivar direitos humanos!
249
ALFONSIN, Jacques Tvora. Dos ns de uma lei e de um mercado que prendem e

excluem aos ns de uma justia que liberta. In: Advocacia Popular. Cadernos da
Renap.
ALFONSN, Jacques Tvora. A Terra como objeto de coliso entre o direito
patrimonial e os direitos humanos fundamentais: Estudo crtico de um acrdo
paradigmtico. In: STROZAKE, Jos Jovelino.(Org). A Questo Agrria e a Justia.
So Paulo: RT, 2000.
ALFONSIN, Jacques Tvora. A fora normativa das necessidades frente ao direito
de propriedade. Apontamento em torno dos efeitos jurdicos gerados por ocupaes
massivas de terra urbana e rural. In: STROZAKE, Jos Jovelino.(Org). Questes
Agrria: julgados comentados e pareceres. So Paulo: Mtodo, 2002.
COMPARATO, Fbio Konder. Direitos e deveres fundamentais em matria de
propriedade. In STROZAKE, Jos Jovelino.(Org). A Questo Agrria e a Justia.
So Paulo: RT, 2000
DINAMARCO. Cndido Rangel. A instrumentalidade do processo. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 1988.
GORSDORF. Leandro Franklin. A advocacia popular novos sujeitos e novos
paradigmas. Cadernos RENAP n. 6, 2005.
LACERDA, Marina. O direito de resistncia e a resistncia do Direito:
problematizando conflitos entre as ocupaes de terra e os espaos jurdicos no
Brasil contemporneo. Monografia apresentada como requisito parcial para
concluso do curso de Direito, pelo Setor de Cincias Jurdicas da Universidade
Federal do Paran. Orientador: Prof. Dr. Luiz Edson Fachin. Curitiba.2007.
VIEIRA. Luis Carlos Vieira. A Mstica no MST: Um Ritual Poltico. Disponvel em
http://www.encontro2008.rj.anpuh.org/resources/content/anais/1213630966_ARQ
UIVO_AMisticanoMST.pdf . Consulta em 13 de janeiro de 2009)
250
Fontes consultadas
Anais do Tribunal Internacional dos Crimes do Latifndio e da Poltica
Governamental de Violao dos Direitos Humanos no Paran. Curitiba, 2002.
Comentrio Geral n. 4 Comit sobre PIDESC. Disponvel em:
http://www.dhnet.org.br/direitos/sos/moradia/trabalhohabitacaopronto.html.
Consulta em 21/10/09.
INCRA. Relatrio do Incra aponta mais de 200 processos de desapropriao
parados no Judicirio. Seg, 27/04/2009 16:55.
Disponvel em
http://www.incra.gov.br/portal/index.php?view=article&catid=1:ultimas&id=1200
5:relatorio-do-incra-aponta-mais-de-200-processos-de-desapropriacao-paradosno-judiciario&format=pdf. Consulta em 13/01/2010.
Terra de Direitos. Boletim Informativo de 08/10/2009. Meta do CNJ ir mascarar a
origem dos conflitos fundirios? Disponvel em: www.terradedireitos.org.br.
CONTRA CAPA DO LIVRO
PREFCIO
Boaventura de Souza Santos
Conceito e sentido da assessoria jurdica popular em Direitos Humanos
Direitos Humanos no Brasil: a atuao de organizaes da sociedade civil em defesa
dos direitos sociais e ambientais
Sergio Leito e Ana Valria Arajo
O grande atoleiro de carne: mulheres, cervejas e Gilberto Freyre
Rebeca Oliveira Duarte
Advocacy feminista para o acesso Justia
Elena Erling Severo e Rubia Abs Da Cruz
Litigncia estratgica em Direitos Humanos A atuao da sociedade civil no acesso
a medicamentos no Brasil
Marcela Fogaa Vieira e Renata Reis
251
Alimentos transgnicos, Direitos Humanos e o Poder Judicirio
Andrea Lazzarini Salazar e Karina Bozola Grou
Litigncia estratgica para a promoo de polticas pblicas: as aes em defesa do
direito educao infantil em So Paulo
Ester Rizzi e Salomo Ximenes
Plano Diretor e efetiva participao popular: a reviso do plano estratgico de So
Paulo
Nelson Saule Jr., Karina Uzzo, Luciana Bedeschi, Vanessa Koetz, Stacy Torres e
Isabel Ginters
A construo das hidroeltricas como afronta aos direitos de comunidades rurais
Rafael Filippin
A reafirmao da Raposa Serra do Sol e novos desafios
Joenia Wapichana
Justiciabilidade dos Direitos Humanos e territorialidade quilombola: experincias e
reflexes sobre a assessoria jurdica popular na litigncia
Fernando G. V. Prioste
O Acampamento Elias de Meura e uma experincia de assessoria jurdica popular na
defesa dos direitos humanos dos trabalhadores rurais sem terra
Luciana C. F. Pivato
253

Justiça e Assessoria Juridica

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JUSTIA E DIREITOS HUMANOS

Experincias de Assessoria Jurdica Popular

JUSTIA E DIREITOS HUMANOS

JUSTIA E DIREITOS HUMANOS

Experincias de assessoria jurdica popular

1 edio: julho de 2010.

Bibliotecria responsvel: Mara Rejane Vicente Teixeira

Direitos Humanos no Brasil: a atuao de organizaes

O grande atoleiro de carne: mulheres, cervejas e Gilberto Freyre

Advocacy feminista para o acesso Justia

Litigncia estratgica em Direitos Humanos A atuao da

Alimentos transgnicos, Direitos Humanos e o Poder Judicirio

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O Acampamento Elias de Meura e uma experincia de assessoria jurdica

por Boaventura de Souza Santos

Leandro Franklin Gorsdorf

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Segundo BOURDIEU, ao analisarmos o campo social, e em nosso caso o campo

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DUSSEL, Enrique. Ob. Cit. Pg.449.

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cantamos pela infncia e porque tudo

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Este processo exige de ns, operadores do direito, um debate sobre a relao

BOURDIEU, Pierre. Poder, Derecho Y Clases Sociales. Espanha: Editorial Desclee de

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