As Polticas Pblicas no Brasil: heranas, tendncias e desafios1

Tnia Bacelar*
Para abordar o tema das polticas pblicas no Brasil, vamos trat-lo em trs grandes blocos. O
primeiro discutir a herana das polticas pblicas no Brasil. O segundo, as novas tendncias
da economia mundial e suas repercusses nas polticas pblicas nacionais. E o terceiro, as
ameaas e oportunidades para o movimento popular brasileiro.
1. Herana das Polticas Pblicas no Brasil
Chamamos de herana recente o perodo que vai dos anos 30 at hoje, quando o Brasil passa
por uma transformao muito grande. Nos anos 20, era um pas rural e agrcola. O censo de
1920 revelava que 30% da populao brasileira vivia nas cidades e 70%, no campo.
Cinqenta anos depois, ocorria o inverso 70% nas cidades e 30% no campo. At 1930, a
economia do Brasil era uma economia agrcola. Em 1980, o Brasil era o oitavo PIB industrial
do mundo. Depois dos sete grandes, o oitavo era o Brasil. Isto nos d uma idia da mudana
de perfil na sociedade e na economia em meio sculo. O que alguns pases levaram sculos
para fazer, o Brasil fez em cinqenta, sessenta anos. Transformou-se numa potncia industrial
mdia, com a maior parcela da sua gente morando nas cidades. Este o perfil atual do Brasil.
Para entender os dias de hoje, necessrio saber que Estado tnhamos anteriormente e que
heranas e traos foram se fixando nesse percurso.
Essencialmente, o que caracterizava o Estado brasileiro nesse perodo (1920-1980) era seu
carter desenvolvimentista, conservador, centralizador e autoritrio. No era um Estado de
Bem-Estar Social. O Estado era o promotor do desenvolvimento e no o transformador das
relaes da sociedade. Um Estado conservador que logrou promover transformaes
fantsticas sem alterar a estrutura de propriedade, por exemplo. Nessa fase, o grande objetivo
do Estado brasileiro era consolidar o processo de industrializao. Desde o comeo do sculo,
optou-se pela industrializao. A grande tarefa era consolidar esse processo e fazer do Brasil
uma grande potncia. Assim, o grande objetivo era de ordem econmica: construir uma
potncia intermediria no cenrio mundial. O Estado desempenhava a funo de promover a
1

Texto retirado de: Santos Junior, Orlando Alves dos...[et al.]. (organizadores). Polticas Pblicas e Gersto
Local: programa interdisciplinar de capacitao de conselheiros municipais. Rio de Janeiro: FASE, 2003.
*
Dr em Economia, Planejamento e Organizao do Espao; Prof dos cursos de ps-graduao em Geografia,
Cincia Poltica e Desenvolvimento Urbano da Universidade Federal de Pernambuco.

acumulao privada na esfera produtiva. O essencial das polticas pblicas estava voltado para
promover o crescimento econmico, acelerando o processo de industrializao, o que era
pretendido pelo Estado brasileiro, sem a transformao das relaes de propriedade na
sociedade brasileira.
Essencialmente, o que caracterizava o Estado brasileiro nesse perodo (1920-1980) era seu
carter desenvolvimentista, conservador, centralizador e autoritrio.
O Estado brasileiro , tradicionalmente, centralizador. A pouca nfase no bem-estar, ou seja, a
tradio de assumir muito mais o objetivo do crescimento econmico e muito menos o
objetivo de proteo social ao conjunto da sociedade, fez com que o Estado adquirisse uma
postura de fazedor e no de regulador. Ns no temos tradio de Estado regulador, mas de
Estado fazedor, protetor; no temos tradio de Estado que regule, que negocie com a
sociedade os espaos polticos, o que s hoje estamos aprendendo a fazer. O Estado regulador
requer o dilogo entre governo e sociedade civil, e ns no temos tradio de fazer isso. O
Estado centralizador, em muitos momentos da nossa vida recente, junta-se ao autoritrio:
tivemos uma longa ditadura no perodo Vargas e, depois, uma longa ditadura nos governos
militares ps-64. Ento, o vis autoritrio muito forte nas polticas pblicas do pas.
Dado o seu carter autoritrio, o Estado no precisava se legitimar perante a grande parcela da
sociedade, ficando refm dos lobbies dos poderosos nos gabinetes, principalmente de Braslia,
j que se concentra na Unio. E as grandes lideranas nos perodos das ditaduras nem presso
podiam fazer. Algumas estavam exiladas, outras foram mortas. Assim, a tradio, o rano da
vertente autoritria, tornou-se um trao muito forte nas polticas pblicas do pas, e as
polticas pblicas eram muito mais polticas econmicas. Se olharmos a histria recente, as
polticas sociais e as polticas regionais so meros apndices, no so o centro das
preocupaes das polticas pblicas. Nelas, o corte era predominantemente compensatrio,
porque o central era a poltica econmica, j que a poltica industrial era hegemnica, porque
o projeto central era a industrializao.
Esse perfil autoritrio e conservador tambm se traduz na maneira como tradicionalmente so
pensadas as polticas sociais. Quem est l em Braslia tende a pensar que o Brasil uma
mdia. E a mdia no diz quase nada do Brasil, que um pas muito heterogneo. A
conseqncia dessa leitura a dificuldade em considerar a heterogeneidade real do Brasil.
Cada lugar requer uma soluo que venha da realidade. Quando se tem uma poltica

centralizada, o tratamento homogeneizado. A centralizao faz com que as propostas

venham de cima para baixo, e essa uma tradio das polticas sociais no pas. Junta-se a isso
a conseqente dificuldade de promover a participao da sociedade.
Esse perfil autoritrio e conservador tambm se traduz na maneira como tradicionalmente so
pensadas as polticas sociais. Quem est l em Braslia tende a pensar que o Brasil uma
mdia. E a mdia no diz quase nada do Brasil, que um pas muito heterogneo.
Mas, vejamos ainda: que tipo de ao praticou o Estado? O Estado brasileiro fez tudo para
promover o projeto industrial: financiou, protegeu, criou alquotas, produziu insumos bsicos.
As estatais, que esto sendo privatizadas agora, produziam insumos bsicos. Nas atividades
mais pesadas, de investimento mais pesado, com taxa de retorno mais lento, houve
participao do setor estatal produtivo. A produo de ao, a minerao, a produo de
petrleo e de energia, tm a mesma natureza: so insumo bsico. O Estado investiu em
projetos grandes, onerosos, com taxas de retorno mais lentas, para possibilitar que o setor
produtivo privado ficasse com o mais leve e rapidamente rentvel. O que se fez de rodovias,
de portos, de instalaes de telecomunicaes nesse pas, nos ltimos anos, inimaginvel. E
quem foi responsvel por todas essas realizaes? o Estado brasileiro. Agora, parte dessa
estrutura est sendo desmontada, com as privatizaes.
Em muito menor grau, o Estado brasileiro tambm facultou servios sociais, de segurana e
justia. O Estado regulador, embora com uma face muito menor do que o Estado realizador,
tambm se fazia presente, quando era imprescindvel a seu projeto. Por exemplo, na era
Vargas, o Estado interveio para regular a relao trabalho-capital. Quer dizer, no momento em
que a opo a industrializao, em que o operariado vai surgindo e em que necessrio
definir as regras do jogo entre o trabalho e o capital, o Estado brasileiro aparece com fora.
So da era Vargas o salrio mnimo e o essencial da legislao trabalhista que ainda se
mantm. Na Justia do Trabalho, ou seja, nos mecanismos de regulao da relao entre
trabalhador urbano e capital, o Estado esteve muito presente.
E o que herdamos dessa histria brasileira, com o apoio do Estado brasileiro? Na minha viso,
herdamos um pas que consegue ser a oitava economia do mundo, em poucos anos, e que tem,
ao mesmo tempo, a maior fratura social dentre os pases de perfil semelhante. No h outro
pas com o mesmo perfil do Brasil. Conseguiu percorrer essa trajetria econmica, que
exitosa do ponto de vista de seus objetivos, mas nico quanto distribuio de renda: 20%

dos mais pobres detm, apenas, 2% da renda nacional, enquanto os 10% mais ricos detm
quase 50% dessa renda. S a Guatemala, um pequeno pas, sem a importncia econmica do
Brasil, que apresenta um perfil semelhante. Na verdade, herdamos um pas com uma grande
vitalidade econmica que talvez se torne um exemplo de xito econmico na histria do
sculo XX e, ao mesmo tempo, profundamente fraturado, com 2/3 da sua populao fora do
mercado. com esse Brasil fraturado que enfrentaremos uma nova era.
E o que herdamos dessa histria brasileira com o apoio do Estado brasileiro? Na minha viso,
herdamos um pas que consegue ser a oitava economia do mundo, em poucos anos, e que tem,
ao mesmo tempo, a maior fratura social dentre os pases de perfil semelhante.
Os anos 90 sero de mudanas na economia mundial. Vivemos uma fase de crise. Crise no
s do mundo socialista, mas tambm do mundo capitalista. Os economistas usam dois
indicadores bsicos para mostr-la: o modesto crescimento da produo taxa mundial mdia
de 2,5% a 3%, com exceo da China, que tem crescido 10% ao ano, nos ltimos cinco anos.
Mas, na mdia, mesmo os grandes pases apresentam taxa de crescimento muito pequena.
Outro indicador a taxa de investimento, igualmente modesta nos ltimos anos. A economia
capitalista entrou numa crise nos anos 90, e o que se vivencia uma fase de preparao e de
mudanas, talvez para um outro ciclo expansivo, que no entanto ainda no se firmou. Nesse
novo ambiente mundial, destaco trs grandes movimentos: o movimento de globalizao; o
movimento de reestruturao produtiva e o movimento de financeirizao da riqueza.
2. Novas Tendncias na Economia Mundial e suas Repercusses nas Polticas Pblicas
Brasileiras
O movimento de globalizao no novo, nem prprio da crise. um processo em curso, j
faz algum tempo, de internacionalizao do capital. H um movimento antigo nessa direo,
mas apenas nesse final de sculo que ele se firma e se consolida cada vez mais. Marca, na
verdade, uma mudana no mundo: a existncia, hoje, de alguns atores econmicos que tm
condio de operar em escala global. Um grande conglomerado multinacional, atualmente,
pode ter centenas de fbricas espalhadas em dezenas de pases, pode controlar tudo em tempo
real, porque a revoluo das telecomunicaes assim o permite. Na verdade, os
conglomerados multinacionais planejam olhando para o globo e operam no mbito do globo.
E esse um dado novo, agora existem atores com essa capacidade. E sua existncia incomoda
todo mundo, porque cresce a inter-relao entre os espaos econmicos. Esses agentes

econmicos impem certas homogeneizaes. As regras do jogo, o padro de competitividade

e o tipo de organizao econmica so, na verdade, impostos por eles, o que termina afetando
o conjunto do espao econmico mundial, principalmente em pases mdios como o Brasil,
que interessam a esses agentes. E este processo seletivo, no homogneo.
O movimento de reestruturao produtiva , na verdade, o modo como o capitalismo
rearruma-se para tentar sair da crise. Mudanas importantes esto acontecendo, alm da
globalizao. Com a crise, elas esto se processando para buscar um outro padro produtivo
para o futuro. H novos setores dinmicos no cenrio mundial, como, por exemplo, o
complexo eletro-eletrnico, que muito mais dinmico do que o complexo metal-mecnico. E
este foi um dos carros-chefes da economia do sculo XX. Assim, enquanto uns perdem,
outros ganham dinamismo. Quando nos detemos no perfil produtivo, observamos a
emergncia de algumas atividades e o arrefecimento de outras. H tipos novos de processo
produtivo em consolidao. A chamada revoluo cientfico-tecnolgica est mudando, uma
vez mais, o modo de produzir. Aquela cadeia produtiva rgida, tpica do sculo XX, est
sendo remontada. As novas tcnicas produtivas introduzem a possibilidade da produo
flexvel e rearrumam profundamente o processo de produo, ocasionando mudanas muito
severas. No toa que a discusso em torno de educao to presente. Na verdade, o novo
modelo produtivo requer produo de conhecimento, requer inovao contnua no processo
produtivo. Os padres gerenciais, que tendemos a desprezar, requerem transformaes, como,
por exemplo, o relacionamento da empresa com os seus fornecedores e com os seus clientes; a
organizao da empresa na sua intimidade. Esses padres esto mudando de modo profundo,
inclusive ideologicamente. Investimentos macios esto sendo feitos, hoje, nas reas do
conhecimento e da educao.
muito importante que o Brasil entenda o movimento de reestruturao produtiva,
normalmente negligenciado. Discutimos muito a globalizao e pouco a reestruturao. Muito
menos discutido, ainda, o movimento de financeirizao. H no mundo, atualmente, uma
enorme possibilidade de gerao de riqueza na esfera financeira, o que alis sempre existiu no
capitalismo, mas jamais com tamanha magnitude.
Paralelamente a essas tendncias, e associado a elas, algo muito forte ocorre hoje no mundo,
que no da ordem do mundo real, mas de natureza poltico-ideolgica. a hegemonia da
viso neoliberal. Quando observamos o mundo atual, vemos que essas tendncias

favoreceram a consolidao de uma viso que ideolgica e poltica: a viso de quanto

menos Estado e quanto mais mercado, melhor; quanto mais individualidade e quanto menos
coletividade, melhor. Essa a perspectiva dos dirigentes mundiais. E ela que impregna
todas as sociedades neste final de sculo. Trata-se de uma abordagem que favorece as
mudanas que esto acontecendo no mundo real, para que o capital globalizado circule no
mundo inteiro. Quanto menos Estado nacional houver, melhor ser para a realizao dessa
tendncia.
Nesse processo, redefine-se o papel dos Estados nacionais. Criam-se instncias
supranacionais, como o Parlamento Europeu. H menos Estado na produo, menos Estado na
regulao e, portanto, mais mercado, o que timo para viabilizar o projeto neoliberal. Por
conseguinte, h menos polticas pblicas e mais mercadorias e servios. A educao, por
exemplo, agora tratada como uma mercadoria; s acessvel a quem pode pag-la. Ento,
contrapomos a essa viso nosso ponto de vista de que educao um bem pblico e, portanto,
dever do Estado.
No governo Fernando Henrique Cardoso, pode-se dizer que no Brasil havia duas tendncias
importantes. A primeira traduzia-se na opo central por uma insero no mundo, que se
poderia chamar de insero submissa, mas que os economistas do governo chamavam de
integrao competitiva. Era a opo de integrar, competitivamente, o Brasil neste ambiente
mundial. Como, na verdade, tratava-se de uma integrao comandada pelo mercado, podemos
denomin-la submissa. E o Estado brasileiro, que tinha uma poltica industrial explcita,
deixou de faz-lo. O mercado deve decidir o que fica e o que no fica.
A outra tendncia importante que estava por trs das polticas pblicas era a financeirizao
das riquezas. Se no a considerarmos, no conseguiremos entender, por exemplo, a
privatizao no Brasil. Porque o governo dizia: privatizaremos para conseguir receita
patrimonial e reduzir nossa dvida. Mas as contas do governo informavam seu endividamento.
O que ele fez, de fato, foi exatamente o contrrio. Vendeu as estatais e de tudo o que j
vendeu obteve apenas algo em torno de 9 bilhes de dlares. S conseguiu, de receita
patrimonial, vinte por cento. Oitenta por cento foram moeda podre. E a pergunta-se: a dvida
do governo diminuiu? No! A dvida cresceu. A trajetria da dvida mobiliria de 55 bilhes
de dlares com Sarney, 12 bilhes com o calote de Zlia, 36 bilhes com Marclio. Quando
Fernando Henrique assume o Ministrio da Fazenda, a dvida de 40 bilhes de dlares,

alcanando, j em setembro, 98 bilhes. Somente FHC, como ministro, aumentou em 150% o

valor da dvida mobiliria do governo. Ou seja, estamos mais endividados e sem o patrimnio
que foi privatizado. Patrimnio privatizado com moeda podre. Em vez de diminuir a dvida, o
governo aumentou as taxas de juros para atrair reservas (dlares) e emitiu muitos ttulos da
dvida pblica. Cresceu o endividamento e cresceu o dficit pblico. Logo, o governo no
resolveu seu desequilbrio financeiro, mas se exauriu nestas duas contas: o servio da dvida
externa e o servio da dvida interna. Essa uma das discusses mais atuais. Por que
carecemos de polticas pblicas e por que o governo, de fato, no teve meios para patrocinlas.
3. Ameaas e Oportunidades Para o Movimento Popular
Mas o Brasil no o seu governo. H um outro Brasil, que somos ns. Quando observamos
esse outro Brasil, vislumbramos outra trajetria, muito diferente da traada pelos poderosos.
Existe uma proposta de reforma do Estado na sociedade brasileira! E no a proposta
neoliberal. outra. Existe uma proposta de descentralizao! Na prtica, a sociedade
brasileira est realizando a descentralizao. Sempre que se diz concentrar, centralizar de
novo, dizemos no! H uma deciso, no seio da sociedade brasileira, que rejeita a
centralizao. Sabemos que centralizar no d certo no Brasil. Estamos operando a
descentralizao. Estamos ocupando os espaos da descentralizao. Existe um espao a favor
da democratizao do Estado brasileiro! Estamos, de muitas formas, dizendo no quele
Estado fechado, submetido somente aos lobbies. H que existir um amplo espao para
disputarmos as decises e a implementao das polticas pblicas necessrias. Sente-se uma
fora na sociedade brasileira tentando instaurar o espao da descentralizao. Existe uma
deciso a favor das polticas sociais! Reformar aquele Estado desenvolvimentista, que s
patrocinava o crescimento da economia, e abrir espao para um Estado que patrocine sade,
patrocine educao, patrocine segurana. Um Estado com polticas sociais. Existe uma
proposta a favor do Estado transformador!
Existe uma experincia acumulada, ao longo desses anos, sobretudo nos espaos
governamentais locais, muito mais no mbito dos municpios e de alguns estados do que no
mbito federal. Existe muita experincia acumulada, tambm, nos espaos nogovernamentais. O Brasil no est morto! Est cheio de experincias locais mostrando como
se organiza, como se planta, como se comercializa, como se governa.

O Brasil no est morto! Est cheio de experincias locais mostrando como se organiza, como
se planta, como se comercializa, como se governa.
Os desafios e oportunidades para o Brasil implicam considerar a heterogeneidade do pas, e
nesse aspecto equivocada a trajetria das polticas pblicas, por conta da viso
centralizadora. De baixo para cima, consegue-se trabalhar a heterogeneidade. Mas como as
polticas generalizadoras vm de cima para baixo, a tendncia operar como se o Brasil fosse
um pas uniformemente semelhante, o que no . Mas sabemos que, mesmo na
heterogeneidade, possvel encontrar pontos de semelhana; generalizar o que comum e
operar sobre o que diferente. Trata-se de um desafio porque no temos essa tradio nas
polticas pblicas governamentais. Outro desafio romper com a idia de que pblico
sinnimo de governamental, apesar da tradio brasileira.
O correto para o Brasil parece ser o modelo descentralizado coordenado. A questo quem
far essa coordenao. Como que vamos organizar esses focos de coordenao nas polticas
pblicas governamentais? Qual o papel das ONGs nesse ambiente descentralizado? Se nem
tudo que pblico governamental e se h descentralizao, resta um espao enorme para as
ONGs. E como que as ONGs podem evitar a fragmentao? Qual o papel das associaes
de ONGs, no Brasil de hoje, em relao s polticas pblicas? Para examinarmos essas
indagaes, devemos discutir o modelo descentralizado coordenado, que o que parece servir
ao Brasil. O papel regulador do Estado pode e deve ser ampliado. Com um Estado regulador
pode-se discutir.
Outra questo o avano obtido em termos da democratizao. Em muitos casos, tivemos de
construir espaos. Em outros, o governo que abriu espao. Hoje existem os Conselhos
institucionais, importantes espaos de participao, mas cuja composio que define a
relao de poder. Outro aspecto importante a atribuio dos Conselhos. Uns so consultivos,
outros so deliberativos. Conseguimos influir mais quando eles so deliberativos, ou seja,
quando sua atribuio deliberar, influir nas decises e, portanto, exercer uma parcela do
poder.
A experincia de descentralizao diante da crise financeira mais uma questo a ser
discutida. Participamos dos Conselhos Municipais de sade, por um lado, e a sade est sendo
privatizada, por outro. Ento administramos o pedao podre que resta do sistema pblico de

sade. Ser que vale a pena ter Sistema nico de Sade, com Conselho democratizado e tudo
o mais, se nos sentamos ali e no tomamos nenhuma deciso, porque no h o que decidir? A
achamos que o que est errado so os Conselhos. este o erro, ou o erro a falta de
investimento do governo na sade? Afinal, onde est o erro? O erro est na poltica
econmica, l que temos de intervir, e no na nossa experincia de gesto descentralizada e
democrtica.
Para terminar, sublinhamos algumas idias-chave em torno da discusso das polticas pblicas
e do papel dos Conselhos:
1. A economia resultado das decises polticas e no de decises tcnicas como o discurso
tecnocrtico quer fazer crer.
2. A crise do Estado a crise de um modelo especfico de Estado que vigorou no Brasil
durante a maior parte do sculo XX, um Estado desenvolvimentista e conservador;
3. O modelo de Estado desenvolvimentista foi promotor de desenvolvimento, por um lado,
mas tambm das enormes desigualdades que temos no Brasil de hoje, por outro;
4. Principalmente a partir do regime militar, esse modelo de desenvolvimento foi sustentado
pela internacionalizao da economia e pelas crescentes dvidas internas e externas que geram
a insustentabilidade do modelo e sua crise profunda;
5. As desigualdades sociais geradas por esse modelo so um enorme obstculo para a
superao dessa crise;
6. As opes polticas no governo Fernando Henrique Cardoso privilegiaram o pagamento da
dvida, atendendo ao interesse dos credores, em detrimento da promoo de polticas sociais;
7. Os Conselhos Municipais podem ser um importante instrumento no enfrentamento dessas
desigualdades;
8. O municpio sozinho no tem condies de responder s imensas demandas sociais
herdadas. Da a necessidade de pensar polticas pblicas de forma integrada, nos mbitos

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federal, estadual e municipal. Os Conselhos podem constituir importantes instrumentos dessa

articulao. Os Conselhos podem criar uma articulao poderosa, tanto horizontalmente (entre
os diferentes Conselhos), quanto verticalmente (entre os diferentes segmentos de uma mesma
poltica);
10. As conferncias nas diversas escalas (federal, estadual e municipal) so importantes
porque promovem uma viso de Estado ou de pas, em torno de determinada poltica.
11. Os atores sociais e os Conselhos setoriais devem articular-se e integrar-se com a poltica
econmica geral. nosso direito debater e conhecer a poltica econmica geral.

Para refletir:
1. Discuta as principais caractersticas da herana histrica das polticas pblicas
brasileiras.
2. Discuta as novas tendncias da economia mundial e seus possveis impactos sobre as
polticas pblicas brasileiras.
3. D exemplos de experincias locais de polticas pblicas que voc considere
democrticas e inovadoras. E discuta os limites da ao local num pas como o Brasil
e sugira iniciativas capazes de enfrentar tais limites.
Para ler mais:
ARAJO, Tnia Bacelar. Ensaios sobre o Desenvolvimento Brasileiro: heranas e urgncias.
Rio de Janeiro: Revan; FASE, 2000.
FURTADO, Celso. Em Busca do Novo Modelo: reflexes sobre a crise contempornea. So
Paulo: Paz e Terra, 2002.
FIORI, Jos Lus. Brasil no Espao. Petrpolis: Vozes, 2001.