Ana Lucia Ancona Graduada em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade Presbiteriana Mackenzie Doutora em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade

de So Paulo ala.sp@uol.com.br

APPs em reas Urbanas X Direito Moradia

Resumo O artigo discute os efeitos e a pertinncia/adequao da aplicao, em reas urbanas, dos mesmos parmetros estabelecidos para reas rurais, visando a proteo de reas ambientalmente frgeis, atravs da definio de APPs pelo Cdigo Florestal. Em especial, explora a hiptese de que a exigncia de faixas de proteo de, no mnimo, 30 metros de largura, ao longo dos rios ou qualquer curso d'gua de largura inferior a 10 metros, funciona, primordialmente, como obstculo para a concretizao do direito moradia dos segmentos mais pobres da populao, bem como para a execuo de obras de melhorias em assentamentos precrios. 1 - Legislao ambiental. 2 reas de preservao permanente. 3 Assentamentos precrios.

Abstract The paper addresses the legislation regarding the Areas of Permanent Preservation included in the National Forests Code. It discusses the adequacy of parameters that are used both to urban and rural areas, in spite the significant differences between these environments. It highlights the hypothesis that the parameters used in this environmental protection policy works much worsening the conditions to foster legalization of informal settlements on a large scale and to guarantee their inclusion in the rights to the city. 1 Environmental legislation. 2 - Areas of Permanent Preservation. 3 Slums.

1 Contexto Em 1989 o Cdigo Florestal brasileiro foi revisto por meio da lei federal n 7.803/89, como resposta a protestos do movimento ambientalista, relacionados com a falta de controle dos desmatamentos na Amaznia, e com o objetivo de adaptar o Cdigo nova Constituio. As exigncias relativas conservao da vegetao protetora de reas ambientalmente frgeis foram ampliadas e a lei deixou explcito que tais exigncias tambm deveriam ser observadas dentro dos permetros urbanos, delegando aos municpios competncia para aument-las, desde que assim dispusessem os Planos Diretores e leis municipais de uso do solo. A faixa mnima de proteo de qualquer curso d'gua com menos de 10 metros de largura, passou de 5 para 30 metros, medidos a partir de cada uma de suas margens. Indiretamente, essa disposio alterou a largura da faixa no edificvel de 15 metros, ao longo das guas correntes e dormentes, definida pela lei federal n 6.766/79, que disciplina o parcelamento do solo para usos urbanos. Como conseqncia, agravou-se de modo significativo a condio de irregularidade das centenas de favelas que ocupam as margens de crregos, justamente por serem elas no edificveis, eventualmente inundveis e, de um modo geral, desvalorizadas e desprezadas pelo mercado imobilirio em funo dessas restries. Por outro lado, no campo da poltica urbana, as conquistas dos movimentos sociais de moradia, acolhidas pela Constituio, demoraram para ser regulamentadas e somente comearam a gerar efeitos concretos depois da aprovao do Estatuto da Cidade e da MP 2220, em 2001. A partir de ento, e com base nessa legislao, a regularizao fundiria de favelas e demais assentamentos precrios da populao de baixa renda passou a configurar-se como um importante eixo da poltica urbana e habitacional. Novas condies para o reconhecimento do direito posse da terra pelos moradores puderam se traduzir em avanos na efetivao do direito cidade e moradia, superando o carter paliativo das aes de melhoria fsica dos assentamentos informais, promovidas anteriormente pelo poder pblico. Todavia, em funo da grande quantidade de favelas que ocupa as margens de crregos, o Cdigo Florestal tornou-se um fator de impedimento para a plena realizao das conquistas sociais implcitas nos programas de regularizao fundiria. Interpretada como conflito entre a legislao ambiental e urbanstica, essa restrio vem sendo enfrentada por meio de inmeras tentativas de reviso dos padres adotados pelas normas em vigor. Entende-se que os principais resultados dessas tentativas ainda so insatisfatrios, tanto no que diz respeito garantia do direito moradia, quanto do direito ao meio ambiente saudvel. A realizao do Seminrio APP URBANA 2007, assim como a importncia das entidades que o promovem, denotam que essa percepo bastante generalizada.

2 Funes e parmetros de delimitao das APP As funes das reas de Preservao Permanente (APP) encontram-se explicitadas na legislao que as instituiu. O primeiro Cdigo Florestal, que deu origem figura das APP, estabeleceu o regime de conservao perene para a categoria de florestas protetoras, definidas como as de interesse para: conservar o regime das guas; evitar a eroso das terras...; fixar dunas; auxiliar a defesa das fronteiras...; assegurar condies de salubridade pblica; proteger stios que por sua beleza natural meream ser conservados; e asilar espcies raras da fauna indgena (Decreto Federal n 23.793/34, artigo 4). A substituio do primeiro Cdigo pela Lei Federal n 4.771/65, bem como as diversas revises desta lei, mantiveram, com ligeiras alteraes, a enumerao das situaes/funes que podem justificar a declarao, por ato do Poder Pblico, da preservao permanente de florestas e demais formas de vegetao natural. So elas: atenuar a eroso das terras; fixar as dunas; formar faixas de proteo ao longo de rodovias e ferrovias; auxiliar a defesa do territrio nacional a critrio das autoridades militares; proteger stios de excepcional beleza ou de valor cientfico ou histrico; asilar exemplares da fauna ou flora ameaados de extino; manter o ambiente necessrio vida das populaes silvcolas; assegurar condies de bem-estar pblico (Lei Federal n 4771/65, artigo 3). O novo Cdigo Florestal (Lei Federal n 4771/65), atravs do seu artigo 2, tambm estabeleceu parmetros que tornaram auto-aplicvel a preservao permanente das florestas e vegetao existentes em algumas das situaes referidas no artigo 3. Estas novas disposies abrangeram: faixas de terreno ao longo de rios, crregos, lagos e nascentes; topos de morros, montanhas e serras; restingas; bordas de chapadas e tabuleiros; reas de altas declividades; e altitudes maiores do que 1800 metros. A Lei n 7803 de 1989, j mencionada, ampliou as exigncias para a preservao da vegetao protetora, e explicitou que elas deveriam ser aplicadas nas reas urbanas. Complementarmente, a Medida Provisria n 2.166-67, de 24/08/01, ao estabelecer uma srie de definies, regulamentando o Cdigo Florestal, criou a figura das reas de Preservao Permanente (APP), estendendo para os terrenos, o regime de proteo que antes incidia apenas sobre a vegetao. A definio das APP veio acompanhada da explicitao de suas funes: rea protegida nos termos dos arts. 2o e 3o desta Lei, coberta ou no por vegetao nativa, com a funo ambiental de preservar os recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade geolgica, a biodiversidade, o fluxo gnico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populaes humanas (Lei Federal n 4.771/65, artigo 1, 2, com as alteraes introduzidas pela MP n 2.166-67 de 24/08/01). Ainda com referncia s funes das APP, destaca-se que as situaes identificadas no artigo 2 do Cdigo Florestal, para as quais a preservao auto-aplicvel, esto predominantemente relacionadas com a proteo do solo, em localizaes de maior vulnerabilidade eroso, como o caso das margens de corpos d'gua, das restingas e das encostas com altas declividades. No caso das faixas marginais e nascentes, trata-se tambm de proteger os prprios recursos hdricos, contra a poluio difusa, proveniente do arraste de detritos pelas guas pluviais, bem como da proteo da populao ribeirinha dos efeitos destrutivos das enchentes. Nos topos de morros,
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montanhas e serras, nas maiores altitudes e nas bordas de tabuleiros ou chapadas, quando no h coincidncia com reas de alta declividade, busca-se, aparentemente, a proteo da flora, da fauna e de atributos da paisagem. Tratando de proteo da vegetao, todos os casos do artigo 2 atendem funes de preservao da biodiversidade. Por outro lado, entende-se que a proteo do bem-estar das populaes humanas constitui funo indireta da proteo das feies geomorfolgicas e dos biomas discriminados, denotando que o foco das preocupaes a conservao das condies naturais, nas quais essas formaes operam o equilbrio dos ecossistemas. Tendo em vista as funes estabelecidas para as APP, pode-se proceder ao comentrio dos parmetros legais que estabelecem a sua delimitao, com foco especial nas faixas marginais dos cursos d'gua. A anlise desses parmetros passa pelo conhecimento das Resolues CONAMA n 302 e n 303 de 2002, que tratam de regulamentaes do artigo 2 do Cdigo e que tambm introduziram novos tipos de APP: as veredas (definidas como espao brejoso ou encharcado, que contm nascentes e onde h ocorrncia de renques de buritis do brejo); os locais de refgio ou reproduo de aves migratrias; os locais de refgio ou reproduo de exemplares da fauna ameaadas de extino; e, nas praias, os locais de nidificao e reproduo da fauna silvestre. Observa-se que, nos 3 ltimos casos, as disposies no parecem auto-aplicveis, demandando a delimitao das reas por autoridade competente, na forma das APP tratadas pelo artigo 3 do Cdigo, mas isso no explicitado na Resoluo. No caso das faixas marginais dos cursos d'gua, a legislao exige faixas protetoras de 30, 50, 100, 200 e 500 metros de largura, respectivamente para os crregos e rios que tenham: at 10; de 10 a 50; de 50 a 200; de 200 a 600; ou mais que 600 metros de largura. Os critrios usados para o estabelecimento dessas medidas so desconhecidos. Se a funo principal de proteger as margens, todas as faixas ultrapassam-nas em muito e podem parecer, a princpio, exageradas (em 1965, as faixas definidas eram: de 5 metros para os rios com menos de 10 metros de largura; igual metade da largura dos rios cuja largura estivesse entre 10 e 200 metros; e de 100 metros para os demais). Todavia, como se sabe, os rios apresentam variaes sazonais em suas larguras, correspondentes a perodos de estiagem e perodos de chuvas. Essas variaes esto diretamente relacionadas com as condies climticas, que por sua vez so caractersticas regionais. Por outro lado, a largura do chamado leito maior tambm varia em funo das formas de relevo onde se desenvolve o curso: dos vales encaixados, nos quais as variaes so pequenas, s plancies de inundao, naturalmente sujeitas a enchentes peridicas, que podem atingir grandes propores. Em resumo, a capacidade de drenagem dos cursos d'gua, e correspondente largura das faixas atingidas pelas cheias, funo: da rea (metragem quadrada) especfica da bacia hidrogrfica drenada (que aumenta em cada ponto do curso, da nascente at a foz); do uso do solo na rea da bacia (maior ou menor impermeabilizao, maior ou menor rugosidade); das declividades e outras feies morfolgicas, do rio e da bacia; dos ndices pluviomtricos; da configurao do prprio canal (seco, rugosidade, meandros, presena de quedas d'gua, etc). Tantas especificidades denotam, no mnimo, a necessidade de critrios regionais para balizar a
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definio das larguras das faixas. Se as tipologias dos regimes naturais de drenagem das terras forem cruzadas com as peculiaridades das reas urbanizadas, onde prevalece a funo de proteger as populaes humanas dos efeitos das enchentes e da poluio hdrica, ensejando obras de saneamento ambiental e disciplinamento da drenagem, surgiro tantas alternativas de solues, combinatrias de razes tcnicas, sociais, ambientais e econmicas, que o tratamento mais adequado seria a definio de larguras de faixas especficas, estabelecidas caso a caso, pelos governos locais. Os legisladores, contudo, optaram pela adoo de faixas generosas, de largura genrica (aplicvel em qualquer situao), e acrescentaram que elas devem ser medidas a partir do nvel mais alto do curso d'gua, buscando eliminar, ao menos no texto da lei, os problemas relacionados com as diferenas entre os regimes dos incontveis (ou, no mnimo, no contados) rios e crregos existentes no Brasil. A Resoluo CONAMA n 303 de 2002, que tratou da regulamentao dessas faixas, limitou-se a definir nvel mais alto, como: nvel alcanado por ocasio da cheia sazonal do curso d`gua perene ou intermitente (artigo 2, I). Ou seja, a regulamentao acrescentou as margens dos canais intermitentes na categoria das APP, mas foi insuficiente para esclarecer como o parmetro nvel mais alto deve ser aplicado, pois a expresso cheia sazonal remete para uma categoria que somente identificvel em algumas regies do pas (Loch e Machado, 2006). Cabe lembrar que as variaes do nvel das guas e extenso das cheias podero ser mais ou menos consideradas, em funo do perodo de recorrncia que for adotado para aferi-las. Tomado ao p da letra, o nvel mais alto poderia exigir a preservao de reas atingidas por cheias cuja freqncia de um episdio em cada cem anos (ou mais), abrangendo enormes extenses de reas apropriadas para o cultivo e parte considervel das maiores cidades. Por outro lado, no que diz respeito funo de proteo contra a poluio difusa, no h condies para a definio genrica da largura das faixas a serem preservadas. Estes casos exigem anlises ainda mais especficas e detalhadas sobre o corpo hdrico e a bacia de contribuio, abrangendo: resultados de monitoramento da qualidade das guas a serem correlacionados com dados pluviomtricos obtidos durante cada evento chuvoso; identificao do tipo de poluente a ser controlado (adubos, pesticidas, sedimentos, lixo); informaes mais exatas sobre o uso do solo e padres dos servios urbanos, quando for ocaso; uso de ferramentas de modelagem matemtica para correlacionar as inmeras variveis, etc. Dentre os poucos exemplos de estudos especficos sobre a matria, destacam-se os utilizados na legislao de proteo dos mananciais da regio metropolitana de So Paulo, que considerada bastante rigorosa e estabeleceu faixas com largura mnima de 20 metros, para proteo dos afluentes diretos das represas, e faixas de 5 metros para os demais crregos das bacias protegidas. Ou seja, a justificativa para a ampliao da largura das faixas, ocorrida em 1989, tampouco surgiu de trabalhos tcnicos e cientficos sobre o funcionamento e eficincia da vegetao ciliar na reteno natural de sedimentos, detritos e substncias poluidoras. Prosseguido com o comentrio dos parmetros de delimitao das APP, observa-se que, no caso das encostas com declividade superior a 100% (45), a exigncia de
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proteo no parece exagerada, pois trata-se, invariavelmente, de terrenos com alta vulnerabilidade eroso. J nos topos de morros, montanhas e serras, para os quais a lei no tinha definido parmetro, a regulamentao (CONAMA 303/02) estabeleceu que as APP abrangem todas as reas localizadas acima da curva de nvel correspondente a dois teros da altura dos morros cujas encostas apresentem declividade superior a 30% (17). A disposio inviabiliza o aproveitamento econmico, por exemplo para reflorestamento, de terras onde esse uso poderia ser admitido, desde que com tcnicas de manejo adequadas. De qualquer modo, o aparente exagero desta regulamentao demandaria uma avaliao mais acurada, informada com dados sobre a real abrangncia da medida, que no se encontram disponveis e cuja coleta foge ao escopo do presente artigo. Assim, tambm sero dispensados comentrios sobre os demais parmetros que regem a aplicao das APP, entendendo-se que o que foi apresentado at aqui j aponta para inmeras dvidas sobre a convenincia da fixao de limites genricos para a sua identificao. As sobreposies desses parmetros com outras normas urbansticas e ambientais, bem como com atribuies e competncias na gesto territorial, so outros fatores que aumentam as dificuldades de aplicao da legislao que rege as APP, e concorrem para o agravamento dos conflitos de interesse que elas suscitam. Tais conflitos sero abordados a seguir, com foco na questo da preservao permanente de faixas marginais aos cursos d'gua, em reas urbanas. 3 Especificidades do espao urbano Dentre as muitas diferenas que recebem tratamento homogneo pelas normas das APP, destacam-se as que distinguem os espaos urbanos dos rurais. fato que essa distino apresenta dificuldades, pois h muito que as cidades no tem mais muros e se estendem por periferias precariamente urbanizadas, instalaes industriais, chcaras de recreio, condomnios e equipamentos voltados ao lazer, dentre outros usos que implicam em altos graus de artificializao das condies ambientais, e que se apresentam intercalados com reas de uso agrcola, extrativista e pastoril, bem como espaos que ainda apresentam baixa intensidade de alteraes antrpicas, sejam eles reservas naturais, definidas legalmente, ou no. Essa mistura de usos e ocupaes do solo provocam tenses na gesto do territrio, relacionadas com as competncias administrativas da Unio, Estados e Municpios. Para muitos, que defendem a aplicao indiscriminada das normas das APP para qualquer situao ou espao do pas, esta a melhor forma de resolver eventuais tenses, a favor dos interesses da proteo ambiental. Todavia, em diversos campos do direito, como da poltica urbana e da poltica agrcola, prevalece o tratamento diferenciado entre espaos urbanos e o rurais, tanto nas normas e parmetros a serem aplicados, quanto nas competncias poltico-administrativas. No campo do direito urbanstico, de acordo com a Constituio Federal, compete Unio estabelecer normas gerais e aos Estados e DF estabelecer normas suplementares s federais (CF, artigo 24, I, 1 e 2). Aos municpios, compete: legislar sobre assuntos de interesse local; suplementar a legislao federal e a estadual no que coube ;... promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo
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urbano (CF, artigo 30, I, II e VIII) e ainda executar a poltica de desenvolvimento urbano, de acordo com as diretrizes fixadas pela Unio (CF, artigo 182). Com base nesses princpios, a competncia dos municpios em matria urbanstica ampla, cabendo-lhes a aprovao da legislao de parcelamento, uso e ocupao do solo urbano, dentre outros instrumentos de ordenamento territorial que devem atender s especificidades e interesses locais. Para fins de aplicao da legislao urbanstica, consideram-se urbanas as reas inseridas nos permetros urbano e de expanso urbana, que podem abranger reas no contguas e so estabelecidos por lei municipal. Segundo Meirelles (2000, p. 453), a definio de critrios e requisitos, para a delimitao das reas urbanas ou urbanizveis, tambm prerrogativa dos municpios. Nesse sentido, permanece em vigor o Decreto-Lei Federal n 271/67, que considera: zona urbana, a da edificao contnua das povoaes, as partes adjacentes e as reas que, a critrio dos Municpios, possivelmente venham a ser ocupadas por edificaes contnuas dentro dos seguintes dez anos ( 3 do artigo 1). J para a incidncia do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU), de acordo com o Cdigo Tributrio Nacional, o municpio dever observar a existncia de no mnimo dois, dentre os seguintes equipamentos, construdos ou mantidos pelo Poder Pblico: meio-fio ou calamento, com canalizao de guas pluviais; abastecimento de gua; sistema de esgotos sanitrios; rede de iluminao pblica, com ou sem posteamento para distribuio domiciliar; e escola primria ou posto de sade a uma distncia mxima de 3 km do imvel considerado (Lei Federal n 5.172/66 , artigo 32). Complementarmente, so consideradas zonas rurais todas as reas excedentes dos permetros urbanos e de expanso urbana. Segundo Meirelles (2000), a regulamentao da zona rural de competncia da Unio e est sob as normas do Estatuto da Terra (Lei Federal n 4.504/64, que trata da Reforma Agrria e da Poltica Agrcola) e do Cdigo Florestal (Lei Federal n 4.771/65). Destaca-se que estas leis contemplam critrios para o tratamento diferenciado das especificidades econmicas e ecolgicas presentes no territrio nacional. Assim: inmeras caractersticas locais e regionais so consideradas na definio dos mdulos rurais, que regem a poltica agrcola; e o Cdigo Florestal estabelece as reas de reserva legal (definidas como porcentagem das propriedades rurais no suscetveis de corte raso das florestas nativas, primitivas ou regeneradas), com base na classificao dos grandes domnios bio-geo-fsicos e tambm considerando outros instrumentos, como o Plano Diretor Municipal e o zoneamento ecolgico-econmico (MP n 2.166-67 de 24/08/01). Retomando a discusso das APP e, em especial, da pertinncia da aplicao dos mesmos parmetros para a preservao permanente de faixas marginais aos cursos d'gua, em reas urbanas e rurais, coloca-se a questo de por que essas faixas no se inserem na competncia dos municpios de legislar sobre o aproveitamento do solo urbano? Por que a delimitao, por lei municipal, dos permetros urbanos e de expanso urbana, parece insuficiente para demarcar limites relacionados com a garantia das funes e objetivos dessas faixas e, ao mesmo tempo, mostra-se adequada para balizar a implementao das leis de parcelamento e uso do solo, bem

como a arrecadao do IPTU devido aos municpios, observados neste caso os requisitos do Cdigo Tributrio Nacional? A resposta a essas questes passa por algumas referncias s caractersticas que diferenciam o espao urbano do rural. O conceito de cidade, que no explicitado em nenhuma lei, talvez devido sua complexidade, tampouco ser discutido neste artigo, pelos mesmos motivos. Dentre as caractersticas que especificam o espao urbano, destacam-se: a densidade demogrfica; a concentrao de edifcios que abrigam a populao e suas atividades; e um conjunto mais ou menos desenvolvido de sistemas de infra-estrutura, destinados a viabilizar os fluxos de pessoas, coisas e informaes, bem como estabelecer condies ambientais adequadas s necessidades vitais, substituindo relaes imediatas com o ambiente natural. A densidade, ou aglomerao, de pessoas, construes, funes e fluxos a principal caracterstica que distingue a cidade dos demais espaos sociais, e lhe confere a capacidade de produzir efeitos teis, ao reunir os diversos mercados (de capitais, trabalho, mercadorias), conhecimentos, tcnicas e servios dos mais variados tipos, combinando e facilitando as relaes de produo e consumo. Conforme Villaa (1998, p.72-80), o processo de produo da cidade cria um valor de uso relacionado com a localizao de cada ponto no espao intraurbano, o qual no se confunde com o valor dos edifcios, das ruas, e das infra-estruturas, aos quais se soma. Ainda segundo este autor, as possibilidades de transformao das localizaes ou pontos, especialmente mediante melhorias de acessibilidade, so fundamentais na definio da configurao do espao intra-urbano. As infra-estruturas se caracterizam como equipamentos de consumo coletivo, executados diretamente pelo Poder Pblico ou mediante concesso; sua produo exige planejamento e coordenao de aes, saberes especializados, e escolha entre inmeras alternativas tcnicas passveis de serem utilizadas; sua finalidade garantir o acesso de toda a populao a servios essenciais, tais como abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, coleta de lixo, drenagem urbana, energia eltrica e, em especial, transporte entre as diversas localizaes intra-urbanas. Considerando os enormes diferenciais de trabalho social dispendido na produo das diversas cidades, os correspondentes diferenciais de valor e preo da terra urbana, bem como as diferentes funes e tipos de uso associados s localizaes, pode-se imaginar a dificuldade da imposio de um tratamento padronizado para todas as faixas marginais de qualquer curso d'gua existente em qualquer cidade do Brasil, tendo e vista a conservao das funes naturais da vegetao protetora das margens. A prerrogativa dos municpios definirem suas reas de expanso urbana tem como objetivo permitir o planejamento prvio da extenso das redes de infra-estrutura para atender demandas relacionadas com as tendncias de crescimento da populao e atividades, especficas de cada localidade. Todavia, isso no acontece sempre nessa ordem. Nas principais cidades brasileiras, que so ou foram plos de atrao de intensos fluxos migratrios, a oferta de servios e equipamentos de infra-estrutura costuma ser bastante inferior s necessidades da populao e o alto preo dos terrenos, nas reas bem equipadas, impede o acesso da populao de baixa renda a
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condies adequadas de moradia; as necessidades habitacionais levam essas famlias a construir casas em terrenos mais baratos, desprovidos de servios urbanos e, muitas vezes, localizados fora do permetro urbano. Por outro lado, num grande nmero de municpios, as expanses do permetro urbano acontecem em funo apenas de interesses dos proprietrios de terras ou do desejo de ampliao do poder municipal sobre o territrio, e excedem, em muito, as demandas locais por terra urbanizada, de tal forma que reas extensas permanecem, por longos perodos, desocupadas ou voltadas para atividades agrcolas, apesar de inseridas no permetro urbano. Essas situaes ensejam tratamento diferenciado, com relao s solues tcnicas a serem adotadas para a drenagem pluvial e fluvial, que no pode ser balizado apenas pela definio legal do permetro urbano. Assim, no caso das favelas e loteamentos irregulares e precrios, que constituem a periferia das grandes cidades, trata-se de produzir as infra-estruturas necessrias para garantir aos moradores condies bsicas de saneamento e acessibilidade. Considerando que, na maioria das vezes, as aes de urbanizao, promovidas pelo poder pblico, somente se iniciam depois que densidades populacionais significativas j se encontram instaladas, as solues tcnicas para as infra-estruturas devem levar em conta a configurao do assentamento definida pela construo das moradias, pois o foco das intervenes ser de maximizar os benefcios sociais dos investimentos e reduzir impactos negativos como os que decorrem da remoo de famlias. Essa orientao deveria abranger a drenagem dos rios e crregos, inclusive porque no haver mais vegetao protetora a ser preservada. No caso das reas inseridas em permetros urbanos que no se acham ocupadas, nem so demandadas por projetos urbansticos, o tratamento das faixas marginais dos cursos d'gua poderia ser o mesmo das reas rurais. Quando for o caso de aprovar um novo loteamento ou empreendimento urbanstico, as caractersticas deste, bem como do conjunto da aglomerao, deveriam ser consideradas na definio da soluo para as faixas marginais, permitindo-se maior densidade de usos e ocupao (como a que caracteriza os centros de comrcio e servios) ou dando-se preferncia para a preservao das faixas protetoras. Cabe ainda lembrar que, dos 5507 municpios brasileiros, h cerca de 3800 que tem menos de 20 mil habitantes e no integram regies metropolitanas ou aglomeraes urbanas, apresentando baixas taxas de crescimento demogrfico. Nestas cidades, quase vilarejos, o ncleo urbano mantm suas condies originais de implantao, muitas vezes em harmonia com a configurao do stio geogrfico, afastada de vrzeas inundveis ou de reas de alta declividade e vulnerveis eroso, de tal modo que se reduzem algumas necessidades de infra-estrutura urbana, e a drenagem pluvial e fluvial pode ser resolvida com menor interferncia nos cursos d'gua, inclusive mediante a preservao das funes naturais da vegetao protetora das margens. Todavia, a possibilidade de tratamento especfico e diferenciado para os diversos tipos de situaes urbanas encontradas no pas, conforme exemplificado acima, no tem amparo na legislao vigente para as APP, ainda que pudesse contribuir para a reduo dos conflitos sociais relacionados com a sua aplicao. Ao nvel do pas, a perda de algumas situaes de APP, para usos urbanos de maior densidade, teriam baixo impacto negativo na proteo dos ecossistemas naturais, pois as reas
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efetivamente urbanizadas ocupam apenas 0,25% do territrio nacional, segundo medio efetuada pela Embrapa (2006). Complementarmente admisso de tratamento diferenciado para as reas urbanas, cabe ao poder pblico exigir o cumprimento da funo social das propriedades dotadas de toda a infra-estrutura, aplicando os instrumentos previstos na Constituio e j regulamentados pelo Estatuto da Cidade. A aplicao desses instrumentos dever evitar a expanso dos assentamentos precrios, ao facilitar o acesso da populao de baixa renda terra urbanizada, que compreende atualmente cerca de 6 milhes de imveis desocupados, segundo levantamento do Censo IBGE de 2000. 4 - A aplicao dos parmetros das APP em reas urbanas At 1989 a preservao da vegetao protetora de reas ambientalmente frgeis, com base nos artigos 2 e 3 do Cdigo Florestal, no era exigida dentro dos permetros urbanos. Para estes, vigoravam disposies relacionadas com a preservao de atributos da paisagem natural em reas com delimitao e destinao especfica e, para as faixas marginais de cursos d'gua, aplicavam-se as disposies da Lei Federal n 6766 de 1979, que dispe sobre o parcelamento do solo urbano. De acordo com esta lei, os parcelamentos deviam observar uma faixa no edificvel de 15 metros, medida a partir de cada uma das margens. O objetivo dessa faixa era proteger a populao contra efeitos nocivos das enchentes, sendo que no edificvel dizia respeito construo de casas e prdios em geral. Na maior parte dos loteamentos, as faixas foram includas na porcentagem de reas que a Lei n 6766/79 exigia que fossem doadas ao poder pblico, para a implantao de reas verdes. Tambm eram, e ainda so, utilizadas para a implantao de infra-estruturas, tais como dutos coletores de esgotos, sistema virio, linhas eltricas de alta tenso e, quando necessrio, sistemas de drenagem das guas pluviais e fluviais. Na prtica, o poder pblico foi omisso na imposio das normas urbansticas (que eram municipais, antes de 1979) para os loteamentos e durante um longo perodo de intenso processo de urbanizao, desde 1940/50, a abertura de loteamentos irregulares, sem infra-estruturas, praas ou reas verdes tratadas, atendeu s necessidades habitacionais da populao de baixa renda, na maioria das cidades brasileiras. As faixas que tinham sido reservadas ao longo dos rios e crregos, bem como outras reas protegidas ou menos adequadas para a construo, ficavam abandonadas durante anos e acabavam sendo ocupadas por favelas, construdas pelas famlias que no tinham renda, sequer para a compra de um lote irregular na periferia. Por outro lado, na medida em que os loteamentos irregulares se adensavam, com casas e moradores, o poder pblico promovia melhorias graduais na sua infra-estrutura e, ao mesmo tempo, editava leis de anistia quanto irregularidade do parcelamento, permitindo que os lotes fossem registrados nos competentes Cartrios de Registros de Imveis. Com a aprovao da Lei n 6766/79, esse procedimento teve de ser alterado: os Cartrios foram impedidos de aceitar o registro de loteamentos que no estivessem regularmente aprovados, o que inclua observncia de todos os quesitos urbansticos. A partir de ento, o passivo de assentamentos urbanos irregulares, representado pelas favelas que no eram regularizveis por ocuparem reas invadidas (pblicas ou privadas), estendeu-se para a maior parte dos loteamentos populares. A extenso de
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redes de infra-estrutura para esses assentamentos, que j era retardada por motivos econmicos, tornou-se mais problemtica por razes legais. Depois de 1989, com a incidncia do Cdigo Florestal sobre as reas urbanas e criao da figura das APP, se agravaram ainda mais os impedimentos legais para a instalao de melhoramentos urbanos nas vilas e bairros residenciais mais carentes. Em 2000, a populao brasileira recenseada como urbana atingia 81,2% do total de habitantes, tendo se registrado 6,3 milhes de moradores de favelas, ou assentamentos sub-normais, de acordo com a classificao do IBGE (Censo Demogrfico-2000). Mais recentemente, com base nos prprios dados do Censo/2000, o nmero de pessoas em favelas foi reavaliado pelo governo federal, chegando-se a uma estimativa de 12,4 milhes (Folha de S.Paulo, 14/07/07), correspondendo a 9% do total da populao urbana. Com relao aos loteamentos precrios e irregulares, sobre os quais no existem dados oficiais totalizados, h estimativas de que eles representam cerca de 30% do total de domiclios, no Brasil (UN-HABITAT, 2003). A extenso do direito cidade para os moradores dos assentamentos precrios, mediante regularizao fundiria e intervenes de melhorias fsicas (obras de infraestrutura e eliminao de riscos geotcnicos, dentre outras), tornou-se objeto de lutas sociais, especialmente a partir da dcada de 1980, com a extino do BNH e reconhecimento, no mbito das polticas pblicas de habitao, que o atendimento das necessidades de moradia da populao de baixa renda no poderia prescindir dos investimentos, j realizados pelas prprias famlias, na construo da unidade habitacional em favelas e loteamentos irregulares. As lutas populares, a redemocratizao e o apoio das agncias internacionais de desenvolvimento reforaram essa orientao, que se consolidou com a aprovao de novos instrumentos de poltica urbana, atravs do Estatuto da Cidade e Medida Provisria 2220, em 2001. Dentre esses novos instrumentos, destaca-se a figura das Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), nas quais se permite a adoo de parmetros urbansticos especficos de cada ZEIS, aprovada por lei municipal, contemplando a possibilidade de incluso dos assentamentos precrios na legalidade urbanstica, sem alterar os padres de urbanizao definidos para o conjunto da cidade, no que diz respeito a dimenso dos lotes urbanos, largura de vias, recuos das edificaes, dentre outros. Atualmente, o tratamento especfico das ZEIS, como instrumento de poltica habitacional de interesse social e regularizao fundiria (j adotado em inmeros Planos Diretores e lei municipais de parcelamento, uso e ocupao do solo), est sendo regulamentado ao nvel nacional, atravs da reviso da Lei 6766/79. Destaca-se que a nova poltica de regularizao fundiria no reproduz as antigas prticas de anistia das irregularidades, pois exige intervenes de adequao das condies de habitabilidade dos assentamentos e, atravs da sua delimitao como ZEIS, protege a sua destinao para moradias populares, interrompendo o crculo vicioso criado pelo mercado imobilirio, de valorizao da rea melhor dotada de infra-estrutura e expulso indireta das famlias de baixa renda para novas localizaes, precrias e irregulares. Todavia, os avanos na efetivao do direito social moradia, tem encontrado entraves provenientes da legislao que trata das APP em reas urbanas, cuja defesa conta com o apoio dos movimentos ambientalistas, da opinio pblica em geral e at, em muitos casos, dos prprios moradores de baixa renda.
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De acordo com o Cdigo Florestal (artigo 3, 1) estava prevista, desde 1965, a possibilidade de supresso total ou parcial de florestas de preservao permanente, com prvia autorizao do Poder Executivo Federal, quando necessria execuo de obras, planos, atividades ou projetos de utilidade pblica ou interesse social. A partir de 1996 foram editadas inmeras Medidas Provisrias que trataram de alteraes do Cdigo, sendo a figura das APP introduzida pela MP 2080-58 de 27/12/2000. A MP n 2.166-67 de 24/08/01, que permanece em vigor, manteve a definio das APP e regulamentou obras de utilidade pblica (como: as atividades de segurana nacional e proteo sanitria; e as obras essenciais de infra-estrutura destinadas aos servios pblicos de transporte, saneamento e energia) e as obras de interesse social (como: as atividades imprescindveis proteo da integridade da vegetao nativa; e as atividades de manejo agro-florestal sustentvel praticadas na pequena propriedade ou posse rural familiar), remetendo ainda, ao CONAMA, competncia para definir outros tipos de intervenes de utilidade pblica ou interesse social. Depois de amplos debates, que envolveram demandas relativas ao tratamento diferenciado das APP em reas urbanas, provenientes de diversos setores da sociedade, foi aprovada a Resoluo CONAMA n 302 de 2002, que regulamentou a largura das faixas de APP nas margens de reservatrios de gua artificiais, e criou a figura da rea urbana consolidada, utilizada para estabelecer a largura mnima das faixas de APP em volta dos reservatrios artificiais. A rea urbana consolidada foi definida como tendo que ser delimitada por lei pelo poder pblico (entende-se que municipal), apresentar densidade populacional superior a 5000 habitantes por km2, e conter no mnimo 4 dentre as seguintes infra-estruturas: malha viria com canalizao de guas pluviais; rede de abastecimento de gua; rede de esgoto; distribuio de energia eltrica e iluminao pblica; recolhimento de resduos slidos urbanos; tratamento de resduos slidos urbanos. Essa conceituao corresponde caracterizao da poro de 0,25% do territrio nacional que constitui a totalidade das reas efetivamente urbanizadas, conforme estudos da Embrapa (2006), e poderia constituir critrio para a delimitao dos permetros onde se permitiria tratamento especfico para alguns tipos de APP, dentre eles as margens de cursos d'gua. Todavia, a Resoluo n 302/02 no utilizou essa possibilidade e no deu resposta satisfatria s demandas relacionadas com o tratamento diferenciado das APP em reas urbanas. Os debates tiveram prosseguimento, envolvendo o processo de reviso de Lei n 6766/79. Enfim, aparentemente com o apoio de todos os interesses participantes, foi aprovada a Resoluo CONAMA n 369 de 2006, que acrescentou novos casos definio de intervenes de utilidade pblica (as atividades de pesquisa e extrao de substncias minerais, excetuados areia, argila, saibro e cascalho; a implantao de rea verde pblica em rea urbana; a pesquisa arqueolgica; obras pblicas para implantao de instalaes necessrias captao e conduo de gua e de efluentes tratados; e implantao de instalaes necessrias captao e conduo de gua e de efluentes tratados para projetos privados de aqicultura), bem como definio de intervenes de interesse social, na qual foram includas: a regularizao fundiria

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sustentvel de rea urbana e as atividades de pesquisa e extrao de areia, argila, saibro e cascalho. Com exceo das atividades de minerao, da implantao de rea verde pblica em rea urbana e da regularizao fundiria sustentvel, em todos os demais casos de intervenes em APP abrangidos pela Resoluo CONAMA n 369/06, os requisitos para a sua autorizao so a comprovao, pelo requerente: da inexistncia de alternativa tcnica e locacional s obras ou atividades; o atendimento s condies e padres aplicveis aos corpos d'gua; a averbao da rea de Reserva Legal (aplicvel apenas em reas rurais); e a inexistncia de risco de agravamento de processos como enchentes, eroso ou movimentos acidentais de massa rochosa. A competncia administrativa para autorizar a interveno foi atribuda: no caso de reas rurais, ao rgo ambiental estadual competente, com anuncia prvia dos rgo federais e municipais competentes, quando couber; no caso de reas urbanas, ao rgo ambiental municipal, quando o municpio possuir Conselho de Meio Ambiente, com carter deliberativo, e Plano Diretor ou Lei de Diretrizes Urbanas (no caso de municpios com menos de vinte mil habitantes), sempre mediante anuncia prvia do rgo ambiental estadual. Em relao a esta regulamentao, destaca-se que grande parte dos tipos de interveno abrangidos pela possibilidade de exceo s normas das APP, j eram obrigados a processo de licenciamento ambiental complexo, mediante elaborao de Estudo e Relatrio de Impacto Ambiental (EIA/RIMA), dentre eles a maioria das obras de saneamento e drenagem, obras de transporte e todas as atividades de extrao mineral. Todavia, de acordo com a Resoluo CONAMA n 237/97, o licenciamento ambiental podia ser procedido pelo rgo ambiental municipal, nos casos em que o impacto previsvel fosse de abrangncia local. Ou seja, ao exigir anuncia prvia do rgo estadual em todos os processos de licenciamento em APP, a Resoluo CONAMA n 369/06 agravou as exigncias anteriores, considerando, de algum modo, todas essas intervenes como de impacto supra-local, o que no verdadeiro, especialmente para os rios e crregos de menos de 10 metros de largura, dentre outros casos. No que concerne destinao de faixas marginais de cursos d'gua, em rea urbana, para implantao de rea verde pblica, a CONAMA n 369/06 tambm agravou as condies estabelecidas anteriormente, interferindo na aplicao da legislao de loteamentos urbanos (Lei n 6766/79), que permitia esse uso na faixa no edificvel de 15 metros. Preliminarmente, a Resoluo vedou a utilizao, para reas verdes pblicas, das reas de APP que apresentam vegetao nativa primria, ou secundria em estagio mdio e avanado de regenerao. Por outro lado, estabeleceu requisitos para permitir o uso das APP urbanas como reas verdes pblicas, destacando-se: (i) observncia de percentuais mximos de impermeabilizao e de alterao para ajardinamento, respectivamente de 5% e 15% da rea total da APP; e (ii) exigncia de aprovao pelo rgo ambiental competente de um projeto tcnico que priorize a restaurao e/ou manuteno das caractersticas do ecossistema local, e que contemple medidas necessrias para recomposio da vegetao com espcies nativas e proteo das reas de recarga de aqferos.

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Essas medidas impem um padro de loteamentos que somente encontra correspondncia, na realidade das cidades brasileiras, com os condomnios residenciais dirigidos a moradores de alta renda. Todavia, nestes casos, conforme amplamente evidenciado pelo noticirio e material de propaganda imobiliria (ver Folha de So Paulo, 08/07/07), a demanda no por reas verdes pblicas, mas por bosques privados que integrem e valorizem os empreendimentos. No que diz respeito s demais situaes urbanas, destaca-se que as faixas no edificveis exigidas pela lei do parcelamento do solo acabaram ocupadas por favelas justamente por no terem sido apropriadas para usos especficos, tais como equipamentos de esporte e lazer, e que, a ausncia de tais usos, imposta para, no mnimo, 85% das reas, de acordo com a CONAMA n 369/06, dever reproduzir as dificuldades de controle e gesto j verificadas no passado, especialmente agravadas pelos dramticos nveis de violncia urbana que existem no presente.

Finalmente, chega-se ao comentrio das disposies da Resoluo CONAMA n 369/06 para a regularizao fundiria sustentvel de rea urbana, definida como um dos casos em que pode ser autorizada a interveno ou supresso da vegetao em APP, em funo de obra de interesse social. Como condies bsicas para essa autorizao, a Resoluo requer tratar-se de: (i) ocupaes de baixa renda predominantemente residenciais; (ii) ocupaes localizadas em rea urbana declarada como Zona Especial de Interesse Social-ZEIS no Plano Diretor ou outra legislao municipal; (iii) ocupao inserida em rea urbana que atenda ... critrios (artigo 9, incisos I a III). Os critrios para a identificao de rea urbana so uma adaptao do conceito de rea urbana consolidada, criado anteriormente, exigindo-se densidade demogrfica de 50 habitantes por hectare (igual CONAMA 302/02) e no mnimo 3 dentre os seguintes equipamentos de infra-estrutura implantada: malha viria, captao de guas pluviais, esgotamento sanitrio, coleta de resduos slidos, rede de abastecimento de gua, e rede de distribuio de energia. No se esclarece onde, ou em que porcentagem da rea urbana, deve ser encontrada essa infra-estrutura. O assentamento objeto da regularizao deve estar consolidado at 10 de julho de 2001 (data de aprovao do Estatuto da Cidade e definida como limite para o reconhecimento do direito concesso de uso especial para fins de moradia, em reas pblicas, regulamentado pela MP n 2220/01). Ainda segundo a Resoluo n 369/06, o poder pblico municipal (portanto nico possvel proponente do projeto de regularizao) dever apresentar um Plano de Regularizao Fundiria Sustentvel que contemple, dentre outros requisitos: (i) levantamento da sub-bacia em que estiver inserida a APP, identificando passivos e fragilidades ambientais, restries e potencialidades, unidades de conservao, reas de proteo de mananciais, sejam guas superficiais ou subterrneas; (ii) caracterizao fsico-ambiental, social, cultural, econmica e avaliao dos recursos e riscos ambientais, bem como da ocupao consolidada existente na rea; (iii) especificao dos sistemas de infra-estrutura urbana, saneamento bsico, coleta e destinao de resduos slidos, outros servios e equipamentos pblicos, reas verdes com espaos livres e vegetados com espcies nativas, que favoream a infiltrao de gua de chuva e contribuam para a recarga dos aqferos; (iv) indicao das faixas ou
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reas que, em funo dos condicionantes fsicos ambientais, devam resguardar as caractersticas tpicas da APP...; (v) identificao das reas consideradas de risco de inundaes e de movimentos de massa rochosa, tais como, deslizamento, queda e rolamento de blocos, corrida de lama e outras definidas como de risco; (vi) medidas necessrias para a preservao, a conservao e a recuperao da APP no passvel de regularizao nos termos desta Resoluo; (vii) comprovao da melhoria das condies de sustentabilidade urbano-ambiental e de habitabilidade dos moradores; (viii) garantia de acesso livre e gratuito pela populao s praias e aos corpos de gua; (ix) realizao de audincia pblica (artigo 9, inciso VI). A anlise dos requisitos para os Planos de Regularizao Fundiria Sustentvel, que a princpio podem parecer exagerados, revela que eles quase coincidem com a regulamentao dos Planos de Urbanizao e Regularizao Fundiria das ZEIS, aprovada pela Prefeitura de So Paulo e, provavelmente, muito semelhante a das ZEIS de outras grandes cidades. Todavia, nestes casos, trata-se de diretrizes para um diagnstico e projetos de urbanizao/instalao de infra-estruturas e eliminao de situaes de risco, a serem elaborados pela Prefeitura, sempre com a participao dos moradores do assentamento precrio, e que devero ser aprovados por tcnicos da Secretaria de Habitao e pelos moradores afetados pela interveno. Neste contexto, devero ser analisadas as obras a serem implantadas, as eventuais remoes de moradias, os projetos de drenagem e redes de gua e esgotos, elaborados por engenheiros especialistas, com todos os clculos (abrangendo bacias e sub-bacias) necessrios para garantir condies de saneamento para a rea, bem como outras melhorias como acessibilidade e equipamentos sociais. Alm de controle social sobre as aes do poder pblico, a participao e acompanhamento dos moradores em todas as etapas de elaborao e implementao dos Planos, destina-se a garantir que eles de fato atendam s necessidades das famlias, e que o conhecimento que elas tem, das reas que j ocupam, possa informar e contribuir para aperfeioar o projeto. Ou seja, o olhar, o ponto de vista, dos diretamente interessados e as intervenes tem como objetivo garantir condies de habitabilidade para cada comunidade especfica. A base legal para esse procedimento j est garantida na lei do Plano Diretor, que aprovou, delimitou e regulamentou as ZEIS. No se trata de resgatar os passivos ambientais do conjunto da cidade atravs das intervenes de urbanizao de favelas, ou tampouco discutir se elas so vlidas, se melhor seria restabelecer a vegetao e as condies de drenagem natural dos crregos, onde hoje existem esgotos correndo nos becos estreitos que do acesso s casas, lixo, entulho, enchentes, desabamentos, e milhares de pessoas morando em situaes to inseguras e insalubres. O problema garantir recursos financeiros e capacidade de gesto para a elaborao e implementao dos Planos das ZEIS, e no submeter a viabilidade da sua execuo aos conselhos e rgos ambientais, cuja atuao estar balizada por uma legislao cujo objetivo principal preservar as condies naturais do ambiente e, em especial, da vegetao protetora de reas frgeis. Ainda no que se refere regulamentao dos Planos de Regularizao Fundiria Sustentvel, pela Resoluo n 369/06, eles somente so admitidos nas faixas marginais de cursos d'gua, bem como de reservatrios artificiais, e em topos de morros e montanhas, dentre os diversos tipos de APP. No caso dos topos de morro
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devero ser resguardadas as reas de recarga dos aqferos, a serem delimitadas pelo poder pblico, e, nas margens dos cursos d'gua dever ser garantida a preservao de faixas de, no mnimo, 15 metros de largura de cada lado dos rios e crregos com menos de 50 metros de largura, e faixas de, no mnimo, 50 metros de largura para os cursos d'gua mais largos (artigo 9, inciso IV). Como j observado, h um grande nmero de favelas que ocupam justamente a faixa de 15 metros que tinha sido reservada com base na legislao de parcelamento do solo. Para responder a essa questo, a Resoluo n 369/06 estabelece que o rgo ambiental competente, excepcionalmente, poder reduzir a faixa de 15 metros, em funo das caractersticas da ocupao, de acordo com normas definidas pelo conselho ambiental competente, estabelecendo critrios especficos, observadas as necessidades de melhorias ambientais para o Plano de Regularizao Fundiria Sustentvel (artigo 9, 1). Apesar das preocupaes scio-ambientais que orientam muitos tcnicos e especialistas dos rgos ambientais, esse encaminhamento coloca em risco as conquistas de intensas lutas sociais pelo direito posse da terra e moradia digna, nos assentamentos precrios, pois seus resultados encontram-se sob ameaa de no produzirem efeitos concretos, ao dependerem da autorizao de fruns que, aparentemente, continuam defendendo a preservao da vegetao protetora de reas ambientalmente frgeis, em locais onde essa vegetao j foi removida h dcadas e o que existe so barracos, casas populares em condies de insalubridade, demandando intervenes de urbanizao e no de re-naturalizao do espao urbano. Destaca-se que a garantia de regularizao dos assentamentos precrios , muitas vezes, condio para a obteno, pelos municpios, de financiamentos para a implementao das obras de urbanizao de favelas e que a incerteza quanto possibilidade de aprovao coloca o processo num crculo vicioso que retarda, paralisa e at inviabiliza as aes, num campo onde a escassez de recursos j a regra histrica a ser enfrentada. Ao remeter a questo da aprovao dos Planos de Regularizao Fundiria Sustentvel para o mbito dos rgos ambientais municipais e estaduais, com exigncia de audincia pblica, para a aprovao de cada Plano, a Resoluo CONAMA n 369/06 promove enorme ingerncia em assuntos de interesse local, cuja deciso compete exclusivamente aos municpios. Conforme j informado neste artigo, as reas que efetivamente apresentam caractersticas urbanas representam apenas 0,25% do territrio nacional. As reas ocupadas pelos assentamentos precrios so estimadas em cerca de 10% do total dos espaos urbanos, abrigando 30% da sua populao, distribuda em 5507 municpios. Ou seja, para defender 0,025% do espao territorial, sob a tica da proteo de atributos naturais que, neste caso, deixaram de existir h dcadas, submete-se cerca de 45 milhes de pessoas permanncia em condies de moradia precria, insegurana, insalubridade e incerteza quanto ao reconhecimento de seus direitos bsicos de cidadania. Certamente, do ponto de vista da poltica nacional de proteo dos recursos naturais, seria mais eficiente concentrar esforos nos demais 99,975% do territrio, mas, aparentemente, os interesses que dominam o conjunto desses espaos no abrem mo de opinar, de forma exaustiva, sobre o direito dos 30% mais pobres de permanecerem nas terras que ocupam pois, em alguns casos, essas ocupaes podem representar, literalmente, entraves na
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paisagem, a serem removidos para garantir a realizao de empreendimentos imobilirios milionrios. 5 Comentrios finais Tendo em vista discutir a pertinncia da aplicao, em reas urbanas, dos mesmos parmetros estabelecidos para a proteo das faixas marginais de rios e crregos em reas rurais, atravs da definio de APPs pelo Cdigo Florestal, este artigo destacou: a) Que as faixas de APP, ao longo dos corpos d'gua, tem como objetivo manter as condies naturais de proteo das margens, exercida pela vegetao ciliar. b) Que a largura necessria, dessa faixa de vegetao protetora, varia em funo de um conjunto de atributos de clima, solo, relevo, fauna e flora, que caracterizam o regime de drenagem das diversas bacias e sub-bacias hidrogrficas. c) Que as cidades so ambientes construdos, cujo processo de produo transforma radicalmente o ambiente natural e exige, para atendimento de necessidades vitais da populao, que inmeros servios gratuitos da natureza sejam restabelecidos por meios tcnicos, atravs do dispndio de trabalho social. d) Que a especificidade do urbano pode exigir que as funes das faixas de proteo dos corpos d'gua sejam resolvidas por meios alternativos manuteno das condies de drenagem natural, sem que esse procedimento implique em impacto negativo para o equilbrio dos ecossistemas, considerandose a economia de espao que o adensamento populacional proporciona. e) Que, nas cidades brasileiras, a oferta de servios essenciais de infra-estrutura, tais como abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, coleta de lixo, drenagem e transporte, bastante inferior s necessidades da populao, e que tais dficits se acham concentrados em reas densamente habitadas por famlias de baixa renda, exigindo investimentos sociais direcionados ao estabelecimento de condies adequadas de habitabilidade nessas reas. f) Que a excessiva burocratizao para aprovao dos planos de regularizao fundiria sustentvel, em APPs urbanas, funciona como obstculo para a execuo das intervenes necessrias para estabelecer condies bsicas de habitabilidade, em favelas e assentamentos precrios. Concluindo: em reas urbanas, a forma escolhida para conciliar a preservao permanente das faixas marginais de crregos com a regularizao fundiria de assentamentos precrios, por meio da regularizao fundiria sustentvel, revela que a sociedade brasileira tem dificuldades para abrir mo de padres ideais, quando se trata de superar mecanismos de excluso social e de garantir o direito moradia e cidade, para os mais pobres. A possibilidade de tratamento especfico dos assentamentos precrios, no que diz respeito ao padres urbansticos, conquistada depois de muita luta social, no campo da poltica urbana, volta a ser questionada em nome da proteo do meio ambiente para todos, sem qualquer discusso sobre os mecanismos de distribuio, atravs do mercado, das amenidades e benefcios do ambiente preservado. A exigncia da aplicao do instrumento constitucional do parcelamento, edificao e uso compulsrios do solo urbano no aproveitado ou sub17

utilizado, que deveria constituir a principal condio para que os municpios pudessem resolver, no mbito local, a forma de aplicao das ZEIS e os processos de urbanizao e regularizao fundiria dos assentamentos precrios, no est entre as preocupaes daqueles que, indiretamente, acham que tais assentamentos podem, no mximo, ser tolerados, mas que no so meios dignos para atribuir direitos de cidadania aos seus moradores.

Bibiliografia Ancona, Ana Lucia, 2002. Direito Ambiental, Direito de Quem? Tese de doutoramento, FAUUSP, So Paulo. Embrapa, 2006. Mapeamento e estimativa da rea urbanizada do Brasil. Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, Embrapa Monitoramento por Satlite, Campinas. Disponvel em: http://www.urbanizacao.cnpm.embrapa.br. Acesso em 27/07/2007. Harvey, David, 1982. O trabalho, o capital e o conflito de classes em torno do ambiente construdo nas sociedades capitalistas avanadas. In Revista Espao e Debates, n 6. NERU e Editora Cortez, So Paulo. Machado, Sebastio e Loch, Carlos, 2006. Anlise da ocupao de rios, crregos e canais de drenagem: reflexos da aplicao do Cdigo Florestal e Resolues CONAMA em reas urbanas. In: Congresso Brasileiro de Cadastro Tcnico Multifinalitrio, Florianpolis. Meirelles, Hely Lopes, 2000. Direito Municipal Brasileiro. Malheiros Editores, So Paulo. Moraes, Lus Carlos, 1999. Cdigo Florestal Comentado. Editora Atlas, So Paulo. UN-Habitat, 2003. Slums of the World. United Nations Human Settlement Programme, Nairobi. Villaa, Flvio. 1998. Espao Intra-Urbano no Brasil. Studio Nobel, So Paulo.

Legislao citada Brasil. Decreto n 23.793 de 23 de janeiro de 1934, Cdigo Florestal. Brasil. Decreto-Lei n 271 de 28 de fevereiro de 1967. Brasil. Lei n 4.504 de 30 de novembro de 1964, Estatuto da Terra

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Brasil. Lei n 4771 de 15 de setembro de 1965, Cdigo Florestal. Brasil. Lei n 5.172 de 25 de outubro de 1966, Cdigo Tributrio Nacional. Brasil. Lei n 6766 de 19 de dezembro de 1979. Brasil. Lei n 7803 de 15 de julho de 1989. Brasil. Lei n 10.257 de 10 de julho de 2001, Estatuto da Cidade. Brasil. Medida Provisria n 2.166-67 de 24 de agosto de 2001. Brasil. Medida Provisria n 2.220 de 4 de setembro de 2001. Brasil, Resoluo CONAMA n 237 de 19 de dezembro de 1997. Brasil, Resoluo CONAMA n 302 de 20 de maro de 2002. . Brasil, Resoluo CONAMA n 303 de 20 de maro de 2002. Brasil, Resoluo CONAMA n 369 de 28 de maro de 2006.

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