REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE

Bárbara Rangel da Conceição

10º período
Noturno

RESUMO: Abordaremos neste respectivo trabalho, os maiores desafios enfrentados pelas cidades
brasileiras quando é abordado assunto relativamente a ocupação de urbana em área de preservação
permanente, também conhecida no Direito Ambiental como APP. Será posto em pauta como é feita
a regularização, como ela ocorre, e os diferentes tipos de regularização fundiária.

PALAVRAS-CHAVE: APP, Direito Ambiental, Regularização, Urbanização.

 ABSTRACT:
In this respective work, we will address the biggest challenges faced by Brazilian cities when
addressing the issue of urban occupation in a permanent preservation area, also known in
Environmental Law as APP. It will be discussed how regularization is carried out, how it occurs,
and the different types of land regularization.
1. INTRODUÇÃO:
A regularização urbana em área de preservação permanente é um enorme desafio
enfrentado pelos Estados e municípios brasileiros, isto porque, cada vez mais, está sendo
destruído o solo, os recursos hídricos, as matas, margens de rios, morros, áreas
marinhas, floras e faunas.

O objetivo para criação das APPs foi exatamente este, se preservar as áreas
naturais e ecológicas do país, garantindo uma maior vitalidade para os seres humanos,
um ecossistema mais saudável e seguro para os animais e segurança para a população
em geral.

A proteção das áreas ecologicamente frágeis está prevista na legislação florestal

desde a década de 1930. Vejamos, foi criado um decreto em 1934, onde instituiu o
primeiro código florestal brasileiro, classificava as florestas em protetoras, remanescentes,
e forma de rendimento para a população em geral. As florestas classificadas como
protetoras eram as que conservavam o regime das águas, evitavam erosões das terras
devido a ação de agentes naturais, auxiliavam na defesa das fronteiras, protegiam áreas
preservadas e ameaçadas.

Posteriormente, Código Florestal instituiu com a finalidade semelhante das antigas

florestas protetoras mencionadas anteriormente. as APPs. Áreas já indicadas como
florestas protetoras foram incluídas, mas com delimitação mais precisa, mais definido. A
área urbana, por sua vez, era regida pela Lei 4.771 de 1995, que determinava os limites
que deveriam ser obedecidos e ainda, devendo ser observados o plano diretor municipal,
para que não existisse nenhuma Lei sendo infringida. No entanto, como nesta época as
redações de leis tinham por costume serem complexias e de dificil entendimento, a
população muitas das vezes não tinha conhecimento do que estava se iniciando ou se
tratando ao redor do local onde residem. Devido a isso, o que era correto ou não, não
estava claro para toda população, a redação era confusa, mas, na prática, significava que
os planos diretores poderiam tão somente aumentar os limites das APPs.

Com a elaboração e vigência da Lei nº 12.651 de 2012 (conhecida também como

Lei Florestal), manteve-se o conceito e a localização das APPs, alterando seus limites, e
reafirmando que as APPs se aplicam tanto em áreas rurais quanto em áreas urbanas.
 É de suma importância ressaltar ainda que, históricamente, a preservação de áreas
ecologicamente frágeis é preocupação antiga do legislador brasileiro. Desde a década de
1930, está em pauta pelo legislador a conservação dos ecossistemas e a segurança da
população. Paralelamente, ao longo dessas décadas, as cidades cresceram. A população
urbana do Brasil passou de 31%, em 1940, para 84%, em 2010. Além disso, ao longo de
setenta anos, o país deixou de ser rural para tornar-se amplamente urbano. Não é
possível afirmar, de forma alguma, que essa transformação acelerada teve custos
socioambientais altíssimos, com a elevação do déficit habitacional, a redução da
mobilidade e a degradação do meio ambiente.

Observamos que as cidades, durante sua criação, preferencialmente, crescessem

próximo a fontes hídricas, tendo em vista o abastecimento de água, a navegação, o
comércio, o lazer e todas as funções que os rios e o mar proporcionam à vida humana.
Sobretudo a população de baixa renda, pressionada pela carência de moradias e pela
especulação imobiliária, ocupou as áreas marginais do tecido urbano, aí incluídas as
APPs. No entanto, hoje se tem o conhecimento que o desmatamento e a
impermeabilização do solo nessas áreas têm sérias consequências negativas para própria
comunidade as habitam. O desequilíbrio do regime hídrico das bacias hidrográficas
resulta em enchentes, deslizamentos de terra, erosão costeira e outros desastres que
geram grandes prejuízos sociais, econômicos e ambientais e, muitas vezes, tiram vidas
de milhares de pessoas. Além disso, a má gestão do uso do solo tem efeito crônico sobre
a capacidade de recarga hídrica das bacias, comprometendo diretamente o
abastecimento da população.

A Lei 13.465 de 2017, resultante da conversão da Medida Provisória 759 de 2016,

prevê normas gerais e procedimentos aplicáveis à Regularização Fundiária Urbana
(Reurb). No caso das APPs, são os seguintes dispositivos que nos interessam:

“Art. 11 […] 2º Constatada a existência de núcleo urbano informal situado, total ou parcialmente,
em área de preservação permanente ou em área de unidade de conservação de uso sustentável
ou de proteção de mananciais definidas pela União, Estados ou Municípios, a Reurb observará,
também, o disposto nos arts. 64 e 65 da Lei 12.651 de 25 de maio de 2012, hipótese na qual se
torna obrigatória a elaboração de estudos técnicos no âmbito da Reurb, que justifiquem as
melhorias ambientais em relação à situação de ocupação informal anterior, inclusive por meio de
compensações ambientais, quando este for o caso. Portanto, os municípios devem sempre
buscar a regularização das ocupações urbanas em APP com base nos projetos urbanísticos que
visem à regularização fundiária e com base nos estudos técnicos já previstos na legislação em
vigor.”

A redução das áreas de preservação permanente justifica-se pela situação

consolidada de núcleos urbanos (não se contabiliza aqui a situação de imóveis isolados,
mas toda um núcleo composto por imóveis edificados e não edificados, já afetados pela
alteração paisagística urbana) e pela evidente perda da função ambiental das áreas de
preservação permanentes já ocupadas naqueles núcleos.

A resolução legal apresentada para essa problemática amplamente difundida nos

municípios brasileiros (ocupação desordenada de áreas sem a possibilidade de
regularização dessas situações), visa, ainda: I - identificar os núcleos urbanos informais
que devam ser regularizados, organizá-los e assegurar a prestação de serviços públicos
aos seus ocupantes, de modo a melhorar as condições urbanísticas e ambientais em
relação à situação de ocupação informal anterior; II - criar unidades imobiliárias
compatíveis com o ordenamento territorial urbano e constituir sobre elas direitos reais em
favor dos seus ocupantes; III - ampliar o acesso à terra urbanizada pela população de
baixa renda, de modo a priorizar a permanência dos ocupantes nos próprios núcleos
urbanos informais regularizados; IV - promover a integração social e a geração de
emprego e renda; V - estimular a resolução extrajudicial de conflitos, em reforço à
consensualidade e à cooperação entre Estado e sociedade; VI - garantir o direito social à
moradia digna e às condições de vida adequadas; VII - garantir a efetivação da função
social da propriedade; VIII - ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da
cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes; IX - concretizar o princípio
constitucional da eficiência na ocupação e no uso do solo; X - prevenir e desestimular a
formação de novos núcleos urbanos informais; XI - conceder direitos reais,
preferencialmente em nome da mulher; XII - franquear participação dos interessados nas
etapas do processo de regularização fundiária. (art. 10 da Lei nº 13.465/2017).

A referida previsão legal busca, portanto, a proteção das áreas de preservação

permanente sem desconsiderar, no entanto, a realidade de diversos municípios do país
que foram historicamente ocupados às margens dos seus cursos d`água.
 Essa necessidade de integração da proteção ambiental com a ocupação urbana
consolidada histórica é um ponto muitas vezes obscuro no meio jurídico, já que se
observa inúmeras decisões judiciais baseadas na interpretação literal da legislação,
criando julgados emblemáticos e até mesmo de geração de injustiça social.

Vejamos abaixo, dois julgados sobre o tema comentado:

“TJSP Apelação nº 0007345-81.2008.8.26.0666 - RECURSO DE APELAÇÃO EM AÇÃO CIVIL

PÚBLICA. 1. REGULARIZAÇÃO DE LOTEAMENTO. MUNICÍPIO DE ARTUR NOGUEIRA. No
caso, restou incontroverso que houve parcelamento irregular do solo, sendo de rigor a
regularização da área, objeto da lide, com a observância das normas pertinentes ao direito
urbanístico e ao direito ambiental. Ademais, é admitida a possibilidade de regularização fundiária
de ocupação irregular em área de preservação permanente – APP, nos termos da Lei n° 11.977/09
- Minha Casa Minha Vida e Lei n° 12.651/12, que possibilitaram a regularização fundiária com
base no interesse social ou interesse específico, bem como o Provimento n° 21 da E.
Corregedoria Geral de Justiça que dispôs em seus itens 216 e 217 sobre os procedimentos a
serem adotados na regularização fundiária, torna-se imprescindível a análise prévia da sua
possibilidade antes de se determinar o desfazimento do loteamento e subsequente demolição das
construções erigidas no local. Aliás, recentemente foi editada a Lei 13.465/17, que dispõe sobre a
regularização fundiária rural e urbana, trazendo instrumentos ao Poder Público para a adequação
de áreas irregularmente ocupadas, sendo, inclusive, o Município um dos legitimados para requerer
o REURB. (...) 4. PRAZOS PARA A REGULARIZAÇÃO DO LOTEMENTO. Caso o loteador não
cumpra a obrigação imposta, poderá a execução voltar-se contra o ente público que terá 180 dias
para aprovação dos projetos e 4 anos para sua implantação. Multa pecuniária afastada, sem
prejuízo de ser novamente fixada em caso de recalcitrância ao cumprimento da ordem judicial por
parte do Município.”

“STJ - Recurso Especial nº 1.782.692 - PB (2018/0268767-7) - PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL.

AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONSTRUÇÕES EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE – APP.
MARGEM DE RIO. MANGUEZAL. PRINCÍPIO DE PRESERVAÇÃO DA INTEGRIDADE DO
SISTEMA CLIMÁTICO. CÓDIGO FLORESTAL. ARTS. 1°-A, PARÁGRAFO ÚNICO, I, 3°, II, 8°,
CAPUT E §§ 2°, 4°, 64 e 65 DA LEI 12.651/2012. CRISE HÍDRICA E MUDANÇAS CLIMÁTICAS. ART.
5°, III, E 11 DA LEI 12.187/2009. DIREITO A CIDADE SUSTENTÁVEL. ARTS. 2°, I, DA LEI
10.257/2001. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA. ART. 11, I e II, e § 2°, DA LEI 13.465/2017.
FUNDAMENTO ÉTICO-POLÍTICO DE JUSTIÇA SOCIAL DO DIREITO A MORADIA EXCLUSIVO
DE PESSOAS POBRES, MAS APLICADO INDEVIDAMENTE PELO ACÓRDÃO RECORRIDO A
CASAS DE VERANEIO E ESTABELECIMENTOS COMERCIAIS. AFASTAMENTO DA TEORIA DO
FATO CONSUMADO. SÚMULA 613 DO STJ. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA DE
INTERESSE SOCIAL. DEVER DO PODER PÚBLICO DE FISCALIZAR. PRINCÍPIO DE VEDAÇÃO
DO NON LIQUET. ART. 140, CAPUT, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015.
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Conclusão: Por fim, temos que repensar o crescimento das nossas cidades, torná-lo mais amigável
com a conservação dos ecossistemas. Precisamos, com urgência, aproximar a gestão urbana e a
gestão ambiental, a ecologia e o urbanismo. Novos modelos de ocupação do solo precisam ser
criados, de modo a possibilitar que as cidades continuem pujantes, mas também socialmente justas e
ecologicamente sustentáveis.
Referências:
https://site.mppr.mp.br/meioambiente/Pagina/Regularizacao-Fundiaria-Jurisprudencia-Comentada
https://www.jusbrasil.com.br/artigos/regularizacao-fundiaria-urbana-em-areas-de-preservacao-
permanente/920080172
https://edisciplinas.usp.br/pluginfile.php/7572979/mod_resource/content/0/REURB%20em
%20%C3%81rea%20de%20Preserva%C3%A7%C3%A3o%20Permanente%20an%C3%A1lise
%20da%20compatibilidade%20das%20normas%20no%20ordenamento%20jur%C3%ADdico
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%2013.465%2017.pdf