Vitor da Cunha Miranda 30/04/2016

A CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO (CDRU) E A CONCESSÃO DE

USO ESPECIAL PARA FINS DE MORADIA (CUEM) COMO INSTRUMENTOS
DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA EM ÁREAS PÚBLICAS NO BRASIL

Introdução
Historicamente, terra, no Brasil, é sinônimo de poder e reserva de valor. Esse
aspecto é observável desde o período colonial até hoje. A extrema
concentração fundiária existente gera a segregação urbana que, por sua vez,
contribui para a desigualdade social. Segundo Flávio Villaça, “daí decorre a
importância da segregação na análise do espaço urbano de nossas
metrópoles, pois a segregação é a mais importante manifestação espacial-
urbana da desigualdade que impera em nossa sociedade”.[1]
A concentração fundiária e a consequente segregação urbana “empurram” a
população de menor poder aquisitivo para áreas mais remotas dos espaços
urbanos, gerando ocupações urbanisticamente desordenadas, conjuntos de
moradias irregulares, sendo um dos exemplos mais conhecidos as “favelas”. O
fator econômico é, aqui, preponderante.
Para Edésio Fernandes[2],
“Os assentamentos informais e a consequente falta de segurança da posse,
vulnerabilidade política e baixa qualidade de vida para os ocupantes resultam
do padrão excludente dos processos de desenvolvimento, planejamento,
legislação e gestão das áreas urbanas. Mercados de terras especulativos,
sistemas políticos clientelistas e regimes jurídicos elitistas não têm oferecido
condições suficientes e adequadas de acesso à terra urbana e à moradia para
os pobres, provocando assim a ocupação irregular e inadequada”.
O Direito, como fruto da sociedade, não fica imune a esse processo. A
Constituição Federal, no artigo 6º, elenca o direito à moradia como um dos
direitos sociais. Já no artigo 182 dispõe: “A política de desenvolvimento urbano
[...] tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da
cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes”. Isso, segundo José Afonso
da Silva, “quer dizer que a política urbana tem por objetivo construir e ordenar
um meio ambiente urbano equilibrado e saudável”.[3] E no artigo 183 prevê o
instituto da Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia, posteriormente
analisado.
Com o objetivo de regular o capítulo de Política Urbana da Constituição Federal
(composto pelos artigos 182 e 183) surgiu a Lei 10.257/2001, o Estatuto da
Cidade, definindo princípios, diretrizes de ação e instrumentos de gestão
urbana a serem utilizados, principalmente, pelo Poder Público municipal, em
especial através do plano diretor[4].
Importante instrumento na luta por um ambiente urbano mais justo é a
regularização fundiária, que pode ser definida, basicamente, como o processo
composto por medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais que possui
o intuito de integrar assentamentos irregulares ao contexto legal das cidades.
Quando a regularização fundiária é feita em áreas particulares um dos
institutos mais utilizados é a usucapião, especialmente a usucapião especial
urbana, de amplo conhecimento geral. Por outro lado, quando estão em
questão áreas públicas são comumente aplicados os não igualmente
conhecidos institutos da Concessão de Direito Real de Uso (CDRU) e a
Concessão de Uso Especial para fins de moradia (CUEM), os quais serão
detalhados no presente estudo.
Da Regularização Fundiária Plena

A previsão legal da regularização fundiária no Brasil remonta à Lei Federal nº

11.977, 07 de julho de 2009 (institui e disciplina o Programa “Minha Casa
Minha Vida”, o qual cria mecanismos de incentivo à aquisição de unidades
habitacionais ou requalificação de imóveis urbanos e rurais para famílias com
renda mensal de até R$ 4.650,00), que a define, no artigo 46, como o
“Conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais que visam à
regularização de assentamentos irregulares e à titulação de se,us ocupantes,
de modo a garantir o direito social à moradia, o pleno desenvolvim,ento das
funções sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado”.
O advento da Lei nº 11.977/2009 é de suma importância para o processo de
regularização fundiária no país, sendo a primeira vez em que o conceito é
contemplado por uma Lei Federal. A regularização fundiária, dessa forma, se
põe como questão fundamental no desenvolvimento da atual política urbana
brasileira, constituindo-se como um dos meios de acesso à moradia digna e à
cidade legal, especialmente pela parcela da população de menor poder
econômico.[5]
No Brasil, o Ministério das Cidades, criado em 2003, é o órgão responsável
pelas políticas de regularização fundiária. As ações do referido órgão, por sua
vez, são elaboradas por duas secretarias: a Secretaria Nacional de Habitação e
a Secretaria Nacional de Programas Urbanos.
Segundo Betânia Alfonsin[6], regularização fundiária
“É um processo de intervenção pública, sob os aspectos jurídico, físico e social,
que objetiva legalizar a permanência de populações moradoras de áreas
urbanas ocupadas irregularmente para fins de habitação, implicando
acessoriamente melhorias no ambiente urbano do assentamento, no resgate
da cidadania e da qualidade de vida da população beneficiária.”,,
Já para Renato Balbim[7],
“É o processo que visa garantir a segurança jurídica do uso ,,,0do solo a quem
de fato o ocupa, adequando-o urbanisticamente. O reconhecimen0to do uso
como princípio gerador do processo de regularização em meio urbano está, na
maior dos casos, associado à moradia”.
Para se chegar a um conceito mais preciso de regularização fundiária é preciso
ressaltar, ainda, que ela ocorre quando se mantém a posse dos moradores no
próprio local onde fixaram residência, não se confundindo, pois, com
relocalização, a qual só é utilizada quando necessário à saúde ou à segurança
das pessoas que estão passando pelo processo de regularização, como em
caso de ocupações em morros ou encostas passíveis de deslizamento pela
ação das chuvas, por exemplo.
A regularização fundiária constitui-se, assim, primeiramente, em uma ação de
reconhecimento de direitos – em especial o direito à moradia. No entanto, ela
não se encerra na complexa questão jurídica da terra, uma vez que também
estão em jogo aspectos urbanísticos, econômicos e sociais da região, os quais
também precisam ser objeto da regularização.
Diz o artigo 50 da Lei 11.977/2009 que podem promover a regularização
fundiária a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, além dos
seus beneficiários (individual ou coletivamente) e cooperativas habitacionais,
associações de moradores, fundações, organizações sociais, organizações da
sociedade civil de interesse público ou, ainda, outras associações civis que
tenham por finalidade atividades nas áreas de desenvolvimento urbano ou
regularização fundiária.
Já no artigo 51 estabelece que o projeto de regularização deve definir, no
mínimo, os seguintes elementos:
“I – as áreas ou lotes a serem regularizados e, se houver necessidade, as
edificações que serão relocadas; II – as vias de circulação existentes ou
projetadas e, se possível, as outras áreas destinadas a uso público; III – as
medidas necessárias para a promoção da sustentabilidade urbanística, social e
ambiental da área ocupada, incluindo as compensações urbanísticas e
ambientais previstas em lei; IV - as condições para promover a segurança da
população em situações de risco; V – as medidas previstas para adequação da
infraestrutura básica”.
Não basta, portanto, na regularização fundiária, o reconhecimento e a
segurança na posse – a regularização dominial, para viabilizar a titulação da
área e do lote. Para a regularização fundiária ser plena é importante que
compreenda, também, ações de urbanização, ambientais e sociais. Ela deve
proporcionar ao cidadão endereço, identidade, acesso a serviços de
infraestrutura básica, equipamentos coletivos e transporte. Além disso, deve
propiciar a transformação da economia informal em economia formal,
permitindo ao cidadão sua integração à cidade e garantindo o direito à moradia
digna e à cidadania plena.[8]
Pelo exposto, vê-se que através do acesso à moradia digna, viabilizado pela
regularização fundiária, se busca todo um leque de direitos complementares.
Os programas de regularização fundiária devem ter por objetivo não apenas o
reconhecimento da segurança individual da posse para os ocupantes, mas, e
principalmente, a integração dos assentamentos informais e de seus
moradores no ambiente urbano. Integrar, de forma plena, o cidadão informal à
cidade formal, assegurando-o toda a gama de direitos exposta, deve ser o
objetivo dos atuais e futuros programas de regularização fundiária
implementados no Brasil.
Após uma breve explanação do que se busca com os institutos anteriormente
citados, a Concessão de Direito Real de Uso (CDRU) e a Concessão de Uso
Especial para fins de moradia (CUEM), passa-se, no momento, a análise de
cada um de per si.
Da Concessão de Direito Real de Uso (CDRU),
A Concessão de Direito Real de Uso (CDRU) é um direito real previsto no
artigo 1.225, XII do Código Civil e criado e disciplinado pelo Decreto-Lei nº 271,
de 28 de fevereiro de 1967.
Foi instituída pelo artigo 7º do Decreto-Lei n.º 271/67. Pode ser aplicada em
terrenos públicos ou particulares, remunerada ou gratuita, por tempo certo ou
indeterminado, e possui fins específicos, expressos no caput do artigo
mencionado: “de regularização fundiária de interesse social, urbanização,
industrialização, edificação, cultivo da terra, aproveitamento sustentável das
várzeas, preservação das comunidades tradicionais e seus meios de
subsistência ou outras modalidades de interesse social em áreas urbanas”
(sem grifo no original).
É a concessão do uso, direito real resolúvel, e constitui-se por instrumento
público, particular ou por simples termo administrativo (art. 7, §1º). A partir da
inscrição da concessão, o concessionário passa a usufruir plenamente do
terreno para os fins estabelecidos no contrato, e responde por qualquer
encargo civil, administrativo ou tributário que incida sobre o imóvel e suas
rendas (art. 7º, § 2).
O direito real de uso é definido, por Hely Lopes Meirelles[9], como
“O contrato pelo qual a Administração transfere o uso remunerado ou gratuito
de terreno público a particular, como direito real resolúvel, para que dele se
utilize em fins específicos de urbanização, industrialização, edificação, cultivo
ou qualquer outra exploração de interesse social”.
Já para Celso Antônio Bandeira de Mello[10],
“É o contrato pelo qual a Administração transfere, como direito real resolúvel, o
uso remunerado ou gratuito de terreno público ou do espaço aéreo que o
recobre, para que seja utilizado com fins específicos por tempo certo ou por
prazo indeterminado”.
A concessão, salvo disposição contratual em contrário, é transferível por ato
inter vivos ou causa mortis (art. 7º, §4º), e pode ser rescindida antes do período
contratual estipulado em duas situações: (a) se o concessionário der ao imóvel
destinação diversa daquela especificada no instrumento contratual; ou (b) se
descumprir qualquer cláusula resolutória do ajuste, perdendo, neste último
caso, as benfeitorias de qualquer natureza incidentes sobre o imóvel (art. 7º,
§3º).
O contrato de Concessão de Direito Real de Uso entre o Poder Público e o
particular deverá ser precedido de processo licitatório, na modalidade
concorrência, para que, então, seja escolhida a melhor oferta.
A Lei Federal nº 8.666/1993, a Lei de Licitação, em seu artigo 17, alínea f,
contudo, afirma que a licitação é dispensada em caso de “bens imóveis
residenciais construídos, destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de
programas habitacionais ou de regularização fundiária de interesse social
desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública”.
Faculta-se à Administração Pública, pois, em sua política habitacional, realizar
a regularização fundiária de assentamentos habitacionais de baixa renda já
existentes, sem que, para tanto, seja necessário um processo licitatório.
Justifica-se a referida dispensa por ser financeiramente impossível o confronto
de ofertas, uma vez que nenhum cidadão de baixo poder aquisitivo teria
condições de competir com grandes grupos imobiliários, tornando inviável a
existência da licitação.
Em relação à importância da proteção dada por este instituto urbanístico-legal,
José dos Santos Carvalho Filho[11] afirma que
“A Concessão de Direito Real de Uso salvaguarda o patrimônio da
administração e evita a alienação de bens públicos, autorizada às vezes sem
qualquer vantagem para ela. Além do mais, o concessionário não fica livre para
dar ao uso a destinação que lhe convier, mas, ao contrário, será obrigado a
destina-lo ao fim estabelecido em lei, o que mantém resguardado o interesse
público que originou a concessão real de uso”.
Como visto, uma das características do contrato exposto é a de que este
possui alguns de seus fins fixados em lei: regularização fundiária de interesse
social, urbanização, industrialização, edificação, cultivo, entre outras
destinações que se revelem de interesse social.
No caso aqui enfocado, da concessão para regularizar bem imóvel informal, o
que se busca é que o possuidor se utilize o bem público com intuito de fazer
dele seu domicílio, ou seja, sua residência com ânimo definitivo (art. 70 do
Código Civil). Dessa forma, em última análise, estar-se-á atingindo o interesse
social, uma vez que é de interesse coletivo que todas as pessoas que
compõem a sociedade possam ter condições dignas de habitação.[12]
Também é isso que se busca com o instituto da Concessão de Uso Especial
para Fins de Moradia (CUEM), o qual será visto a seguir.
Da Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia (CUEM)
A Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia (CUEM) é um direito real
previsto no artigo 1.225, XI do Código Civil e no artigo 183 da Constituição
Federal, que dispõe: “Aquele que possuir como sua área urbana de até
duzentos e cinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e
sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o
domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural”.
Inicialmente, a concessão especial para fins de moradia estava prevista nos
artigos 10 a 15 do Estatuto da Cidade. No entanto, os referidos artigos foram
vetados pelo Chefe do Executo, na época o Presidente Fernando Henrique
Cardoso.
Foi o instituto disciplinado, finalmente, pela Medida Provisória nº 2.220, de 04
de setembro de 2001. É um direito real garantido para regularizar áreas
públicas, podendo gerar ações contra qualquer pessoa que queira violá-lo. A
pessoa que possuir, antes de 30 de julho de 2001 e há pelo menos cinco anos,
até 250 m² de imóvel público situado em área urbana, utilizando-o como
moradia própria ou familiar, tem o direito à concessão de uso especial para fins
de moradia em relação ao bem objeto de posse, de forma gratuita, desde que
não seja proprietário ou concessionário de outro imóvel, urbano ou rural (artigo
1º).
Inicialmente, o título de concessão de uso especial para fins de moradia será
obtido pela via administrativa, por meio do órgão competente da Administração
Pública. Se, contudo, este se recusar ou se omitir, é possível recorrer-se à via
judicial, sendo a concessão de uso especial declarada pelo juiz, mediante
sentença. Seja por qualquer um dos meios, o título de concessão conferido
serve para efeito de registro no cartório de registro de imóveis (artigo 6º).
É importante salientar, ainda, que com a Concessão Especial para fins de
moradia o morador não será dono do imóvel; a propriedade continua em poder
da Administração Pública, que concede ao ocupante o direito de usar, ou seja,
a posse do bem.
Foi instituída, ainda, a possibilidade de se obter a concessão especial para fins
de moradia coletiva. Tem os mesmos requisitos da concessão individual,
devendo ser utilizadas em terrenos maiores de 250 m² nos quais não seja
possível individualizar os terrenos ocupados por cada possuidor, facilitando os
processos de regularização fundiária. Pode funcionar como um condomínio,
concedendo-se partes do todo na forma de frações ideais, que poderão ser
idênticas ou diferenciadas.
Ademais, o direito de concessão de uso especial para fins de moradia é
transferível, por ato inter vivos ou causa mortis (artigo 7º), e só pode ser extinto
em duas hipóteses: (a) se o imóvel for utilizado com outra destinação que não
seja a de moradia; ou (b) se o ocupante adquirir a propriedade ou a concessão
de outro imóvel, urbano ou rural (artigo 8º).
Foi visto que a CDRU é direito real de uso decorrente de um contrato
administrativo, e depende da discricionariedade do Poder Público para que um
determinado bem público seja concedido para uso pelo particular, gerando,
assim, um acordo de vontades (contrato administrativo). Por outro lado, a
CUEM constitui-se como um verdadeiro direito subjetivo do possuidor e, uma
vez preenchidos os requisitos legais, surge para a Administração Pública a
prática de um ato vinculado.[13]
Por isso, no caso de a Administração se negar a conferir o título de concessão,
ou mesmo omitindo-se, o possuidor poderá pleitear em juízo a declaração de
uso especial para fins de moradia. Estabelece a Medida Provisória 2.220/2001,
artigo 6º §3º, que “Em caso de ação judicial, a concessão de uso especial para
fins de moradia será declarada pelo juiz, mediante sentença”.
Outro aspecto diferenciador dos dois institutos é a existência de prévio
processo licitatório. No caso da concessão de direito real de uso, salvo nos
casos legais de dispensa, é indispensável que seja feita licitação para que haja
a concessão do bem pelo Poder Público (na modalidade concorrência, como
antedito). Já na concessão de uso especial para fins de moradia não há que se
falar em licitação – basta, tão somente, que os pressupostos elencados no
artigo 1º da Medida Provisória 2.220/2001 sejam devidamente preenchidos
pelo concessionário.
Percebe-se, pelo exposto, que a Concessão de Uso Especial para fins de
moradia (CUEM) foi criada com o objetivo para atender ao clamor social por
uma gestão mais democrática do imóvel público urbano, atrelando a este o tão
caro princípio da função social da propriedade – o qual é, inclusive, de ordem
constitucional, uma vez que o artigo 5.º, XXIII da Constituição Federal diz que a
propriedade atenderá a sua função social; sendo, pois, direito fundamental do
cidadão.
O referido princípio, destaque-se, não é aplicável (como comumente se diz)
apenas às propriedades rurais, mas também às urbanas. O Estatuto da
Cidade, no artigo 39, estabelece que
“A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências
fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurando
o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à
justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas [...]”
Sobre a importância do princípio aludido, afirma Betânia Alfonsin[14] que “O
princípio da Função Social da Propriedade, tal como foi esculpido pela
Constituição Federal e, agora, regulamentado pelo Estatuto da Cidade, é a
espinha dorsal da Política Urbana brasileira e deve aplicar-se às áreas tanto
privadas quanto públicas”.
Conclusão
No decorrer do presente estudo foi visto que a importância das políticas de
regularização fundiária reside no fato de que elas visam a trazer, para o
ambiente urbano formal, moradias irregulares mantidas na informalidade, sem
nenhum registro ou inscrição imobiliária nos Cartórios de Registros de Imóveis.
Assim, através dos mecanismos de regularização fundiária é possível
assegurar o direito constitucional à moradia à parcela da população de menor
renda, para que possa exercê-lo sem o risco de sofrer um processo de
expulsão de sua comunidade, tornando o ambiente urbano menos desigual.
Chega-se à conclusão, pelo exposto, de que, apesar de não ser a única
medida que deva ser tomada, a regularização fundiária é uma importante
política urbana no sentido de amenizar, minimamente, o impacto vivido pela
população residente em áreas informais, não reconhecidas pela cidade formal,
além de ser importante meio para garantir a cidadania que é privada aos
moradores dessas áreas, especialmente em função da perversa lógica de
concentração de terras e acumulação de riquezas existente nas grandes
cidades brasileiras.[15]
Como meios de efetivação do direito à moradia, através da regularização
fundiária, foram analisados dois institutos comumente utilizados quando o
processo se dá em áreas públicas: a Concessão de Direito Real de Uso
(CDRU) e a Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia (CUEM),
destacando-se as peculiaridades de cada um, bem como suas diferenças.
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[1] VILLAÇA, Flávio. São Paulo: segregação urbana e desigualdade. 2011.

Disponível em: <http://dx.doi.org/10.1590/S0103-40142011000100004>.

[2] FERNANDES, Édesio. A Produção Socioeconômica, Política e Jurídica da

Informalidade Urbana. In Manual de Regularização da Terra e da Moradia.
Instituto Polis: São Paulo, 2002, p. 12.

[3] SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro. 2ª Ed. São Paulo:
Malheiros, 1995, p. 150.

[4] Estatuto da Cidade, art. 40: “O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o
instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana”.

[5] WOLF, Guilherme Eidelwein. A regularização fundiária urbana no Brasil e

seus instrumentos de alcance. Jus Navigandi, Teresina, ano 17, n. 3376, 28
set. 2012. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/22699>

[6] ALFONFIN, Betânia de Moraes. Direito à moradia: instrumentos e

experiências de regularização fundiária nas cidades brasileiras. Rio de Janeiro,
1997, p. 24.

[7] BALBIM, Renato. Avanços recentes no quadro normativo federal da

regularização fundiária. 2010, p. 293. Disponível em:
<http://www.ipea.gov.br/ppp/index.php/PPP/article/viewFile/176/189>

[8] BALBIM, Renato. Ibidem.

[9] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 26ª Ed. São
Paulo: Malheiros, 2001, p. 485-90.

[10] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 7ª ed.
São Paulo: Malheiros, 1995, p. 535.

[11] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo.

12ª ed. Rio de Janeiro: Ed. Lumen Juris, 2005, p. 897.
[12] ROSA, Waleska Marcy. A Concessão de direito real de uso e a concessão
de uso especial para fins de moradia. Disponível em:
<http://seer.ucp.br/seer/index.php?
journal=LexHumana&page=article&op=view&path%5B%5D=38&path%5B
%5D=37>

[13] ROSA, Waleska Marcy. Ibidem

[14] ALFONSIN, Betânia; FERNANDES, Edésio. Direito à Moradia e Segurança

da Posse no Estatuto da Cidade – Diretrizes, Instrumentos e Processo de
Gestão. 1ª ed. Atual. Belo Horizonte: Fórum, 2006, p. 414.

[15] ALFONSIN, Betânia de Moraes. Op. Cit., p. 23.