Universidade Federal de Pernambuco

Centro de Artes e Comunicação

Departamento de Arquitetura e Urbanismo

Trabalho final para a disciplina de Tópicos Especiais de Estudos Sócios Econômicos e

Ambientais II - ZEIS

Idalice Vitória Barbosa Lima

Universidade Federal de Pernambuco - UFPE, Recife, Pernambuco, Brasil
Graduanda em Arquitetura e Urbanismo
E-mail: idalice.vitoria@ufpe.br

Resumo: Este trabalho tem por objetivo sintetizar o conteúdo abordado pela disciplina Tópicos
Especiais em Estudos Sócios Econômicos e Ambientais II — ZEIS, ministrada pela Universidade
Federal de Pernambuco. A disciplina apresentou os conceitos, teorias e práticas no que tangem as
Zonas Especiais de Interesse Social —- em foco as da região metropolitana da cidade do Recife —- e
suas questões históricas, políticas e sociais, sempre reforçando a importância da proteção dessas zonas
para garantir a permanência dos moradores em vulnerabilidade social nos grandes centros urbanos,
supervalorizados, higienizados e ameaçados pelas ações predatórias da especulação imobiliária.

Palavras-chave: ZEIS, Recife, Arquitetura social

Conteúdo

Aula 01 - ZEIS e a luta pelo território

Aula 02 - Disputa pela ZEIS na cidade
Aula 03 - O conflito como impulsor para luta pela justiça urbana (planejamento conceitual)
Aula 04 - ZEIS e a luta por justiça socioambiental
Aula 05 - ZEIS têm gênero, raça e classe!
 ● O que é ZEIS?
ZEIS é a sigla para Zonas Especiais de Interesse Social, são áreas delimitadas dentro do
zoneamento da cidade que possuem características sociais e urbanísticas específicas portanto também
incidem políticas e normas especiais para seu uso e ocupação.
Uma das principais características das ZEIS é a concessão de direitos e benefícios para os
moradores dessas áreas, visando à regularização fundiária e urbanística. Concedendo às pessoas que
vivem nessas regiões a oportunidade de obter a posse legal de seus terrenos e, assim, ter acesso a
serviços públicos, infraestrutura básica e programas habitacionais.

● Contexto da legislação da ZEIS

A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, em seus Arts. 182 e 183,
regulamentada pela Lei 10.257 de 10 de Julho de 2001, estabelece diretrizes gerais sobre política
urbana. No Art 4º, inciso V, alínea f, afirma a instituição de zonas especiais de interesse social. Esses
instrumentos, geram a Política de Desenvolvimento Urbano, especialmente ao indicar o Plano Diretor
como necessário ao planejamento e à expansão urbana; conceitua a função social da devida ocupação
do solo urbano; e define a usucapião quando cabível.

● Categorização e tipo de ZEIS

De acordo com a Lei Complementar nº 02/2021 (Plano diretor) são dois tipos:
ZEIS I - Zonas Especiais de Interesse Social I, caracterizadas como áreas de assentamentos
habitacionais de população de baixa renda, surgidos espontaneamente, consolidados, carentes de
infraestrutura básica e que não se encontram em áreas de risco ou de proteção ambiental, passíveis de
regularização urbanística e fundiária construção de habitação de interesse social, bem como de
construção de habitações de interesse social- HIS, conforme legislação específica vigente;
ZEIS II - Zonas Especiais de Interesse Social II, caracterizadas como áreas com lotes ou glebas não
edificados ou subutilizados, dotadas de infraestrutura e serviços urbanos e destinadas, prioritariamente,
às famílias originárias de projetos de urbanização ou como conjuntos habitacionais de interesse social
promovidos pelo poder público, que necessitem de regularização urbanística e fundiária, nos termos da
legislação específica.

Entre eles:
- Terrenos públicos e particulares ocupados por população de baixa renda;
- Loteamentos irregulares e clandestinos para regularização jurídica do parcelamento, ainda à
complementar a infraestrutura urbana e de equipamentos públicos;
- Edificações deterioradas situados em local com infraestrutura, ocupados sob a forma de
cortiços e moradias coletivas;
 - Terrenos não-ocupados ou subutilizados situados em local com infraestrutura, para
implantação de programas de habitacionais de interesse social.

● Importância da ZEIS
As ZEIS são ferramentas importantes no planejamento urbano, e devem receber atenção
especial do poder público, pois visam à redução das desigualdades socioespaciais, a partir da inclusão
social, melhoria da qualidade de vida e garantia do direito à moradia da população de baixa renda. Elas
promovem a regularização urbana, o acesso à moradia digna e a integração dessas áreas à cidade como
um todo, fazendo com que a prefeitura seja responsável pela Legalização da Posse da Terra e a
Urbanização da área.

● Panorâma histórico ZEIS

O reconhecimento das ZEIS como instrumento de política urbana é um resultado do
processo de lutas sociais e organização dos movimentos de moradia que teve início na década de 80,
durante a redemocratização. Nesse contexto, em Recife, em 1979, aconteceu o movimento
Teimosinho, movimento de moradores de Brasília Teimosa contra a remoção da área. Logo em
seguida, em 1981, são selecionados 26 áreas especiais em Recife para receberem os investimentos do
projeto PROMORAR (tinha como objetivo a melhoria dos núcleos habitacionais de favelas), e dois
anos depois, em 1983, deu-se a criação da lei municipal de uso do solo que institucionaliza as 26 áreas
especiais como ZEIS, criando esse instrumento pela primeira vez no Brasil.
No entanto, o poder público apenas identificou a questão e não estabeleceu
mecanismos de resolução do problema, com isso a luta continuou e em 1987 originou-se a
PREZEIS (Plano de Regularização das Zonas de Interesse Social), instituindo mecanismos de
legalização dos assentamentos. Em 1995 é aprovada a atual lei do PREZEIS, que combina na
regularização fundiária as dimensões urbanísticas, sociais e jurídicas.

● CIS - Comunidade de Interesse Social

Nesse contexto, CIS é termo que designa áreas predominantemente ocupadas por
populações de baixa renda e com precariedade de infraestrutura urbana, especialmente a de
saneamento ambiental. O termo foi desenvolvido na elaboração do Atlas de Infraestrutura e
Comunidades de Interesse Social do Recife, a cargo da Autarquia de Saneamento do Recife –
SANEAR em 2014. (Site do Plano Diretor de Recife)

“As CIS reconhecem áreas carentes de infraestrutura urbana, ocupadas por

população de baixa renda em massa. A CIS acontece de forma espontânea e
não designada pelo Plano Diretor. Enquanto as ZEIS são zonas demarcadas
pelo Plano Diretor, que só permite assentamento popular onde nenhum esforço
de melhoria habitacional poderá inibir o acesso popular à moradia, garantindo o
acesso democrático nos centros urbanos.” (NÓBREGA; GALERA, 2023, p. 10)
 ● Lei do PREZEIS
A lei municipal 16.113/95 - Lei do PREZEIS - Plano de Regularização da Zona Especial de
Interesse Social, é um conjunto de normas para a regularização da área ZEIS, estabelece diretrizes e
normas específicas para o planejamento e o desenvolvimento dessas áreas, com o planejamento de
todas as etapas para garantir a Legalização da posse da terra e infraestrutura urbana. A lei define
critérios para a criação das ZEIS, levando em consideração fatores como a localização geográfica, a
densidade populacional, a infraestrutura existente e a capacidade de absorção dos equipamentos
urbanos. Além disso, incentiva a participação da comunidade e a integração das ZEIS ao restante da
cidade.

● COMUL - Comissão de Urbanização e Legalização

O DECRETO Nº 17.596/97, regulamenta o funcionamento das Comissões de Urbanização e
Legalização das Zonas Especiais de Interesse Social, nos termos prescritos pela Lei Municipal nº
16.113/95.
DAS DISPOSIÇÕES GERAIS: Art. 1º As Comissões de Urbanização e Legalização -
COMULs são espaços institucionais de caráter deliberativo no que se refere aos projetos de
urbanização e regularização jurídica a serem desenvolvidos pelo Poder Executivo Municipal na
respectiva Zona Especial de Interesse Social - ZEIS.
A regularização é feita com a participação popular, por meio de COMULs, a COMUL é
formada por representantes do Poder Público e representantes da área ZEIS, eleitos pelos moradores,
sendo, dois Titulares e dois Suplentes, de acordo com a votação obtida. A eleição da COMUL é
organizada pela Comissão Eleitoral, que é formada por um representante da Coordenação do Fórum
PREZEIS, um representante do Poder Público e quatro representantes das entidades — associações,
conselhos, Clubes etc — de moradores da área com CNPJ.
A COMUL acompanha o processo de regularização, discute com o poder público o
planejamento, a elaboração e a execução de ações, esclarecendo todos esses pontos para os moradores.
O acompanhamento das ações é feito em reuniões mensais realizadas na área ZEIS, possibilitando a
participação de todos os moradores e de todas as entidades de moradores existentes na área.

● ZEIS na cidade do Recife

O Recife hoje tem 67 áreas Zeis tipo 1 (ocupações espontâneas, como Brasília Teimosa e
Entra Apulso em Boa Viagem) e 7 Zeis tipo 2 (habitacionais e áreas subutilizadas ou vazias que
podem receber residenciais e ter a regularização fundiária). O número total aumenta para 75, quando a
Comunidade do Pilar sai de CIS e entra na categoria ZEIS na reformulação do Plano Diretor em 2020.
Uma matéria de abril de 2023 também informa projetos de lei de autoria do Poder Executivo,
aprovados na Câmara Municipal do Recife, que transformam em Zonas Especiais de Interesse Social
II (ZEIS II) oito conjuntos habitacionais do Recife.
 O programa está dividido em cinco etapas: levantamento das áreas, trabalho de campo,
análise do projeto de regularização fundiária do território em questão, registro da documentação no
cartório de imóveis e a entrega dos títulos. Sob a coordenação da Secretaria de Planejamento, Gestão e
Transformação Digital, as rotinas macro de planejamento foram estabelecidas dentro do Comitê
Técnico formado por: Secretaria de Política Urbana e Licenciamento, Secretaria de Habitação,
Secretaria de Governo e Secretaria Executiva de Defesa Civil, além da URB e Emlurb
Apesar disso, não há execução orçamentária do Fundo do PREZEIS. Das 37 áreas que
tiveram COMULs instaladas, apenas 3 finalizaram seu processo. A não-renovação das lideranças, e/ou
seus alinhamentos com interesses políticos divergentes do propósito da ZEIS, assim como a
desestruturação de equipes técnicas da prefeitura são fatores que dificultam a instauração efetiva de tal
instrumento urbanístico. Há diversas ZEIS e conjuntos habitacionais com o processo de regularização
fundiária em curso sem grandes discussões com os beneficiários.

● Onde está o investimento público?

Levantamento feito pelo Jornal do Commercio revela que a oferta de moradia popular na
capital caiu, drasticamente, ao longo dos últimos 19 anos. Sem o aporte massivo do governo federal, a
produção de unidades de interesse social exigem das gestões municipais soluções múltiplas e a busca
por novas fontes de financiamento.
De 2001 a 2004, na primeira gestão do prefeito João Paulo (PT), foram entregues 2.045
unidades habitacionais. O número cresceu no segundo mandato: 2.644 residências. A administração
seguinte, do prefeito João da Costa (PT), de 2009 a 2012, foi recordista em quantidade de habitações
construídas: 3.019 novas moradias, entre casas e apartamentos. A curva de crescimento, no entanto, foi
interrompida nos anos seguintes. De 2013 a 2016, na primeira gestão do prefeito Geraldo Julio (PSB),
as unidades entregues à população caíram a menos da metade do período anterior: 1.331 unidades. E,
em quase três anos, a prefeitura só conseguiu entregar mais 1.032 residências.
A exemplo dos projetos apoiados pela prefeitura, temos o complexo viário que integra o
programa Capibaribe Melhor (2010), inclui uma nova ponte – a Semiperimetral - e três sistemas de
vias, uma matéria de 2012 anunciava o investimento de R$ 43 milhões com recursos da Prefeitura do
Recife (PCR) e do Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD). Assim como a
Via Mangue do ano seguinte, que teve inúmeras dificuldades em sua execução, em 2016 a gestão
municipal anunciava investimento de R $412 milhões, sendo R $81 milhões de recursos próprios e R
$331 milhões de financiamento, enquanto o Governo Federal aportou R $19 milhões. A via é
considerada a maior obra viária das últimas décadas na capital pernambucana.
Tais projetos, entre inúmeros outros da região metropolitana do Recife, onde se concentram
os investimentos públicos, favorecem apenas a classe social A e B. Observando os padrões dos
projetos viários dos últimos anos (Via Mangue, Projeto Rio Pina, Pedágio Reserva do Paiva, Rota do
Atlântico), estes facilitam o acesso a áreas onde posteriormente são estabelecidos novos investimentos
para o mesmo público-alvo – condomínios residenciais de luxo, bairros planejados, eco resorts, clubes
náuticos etc – fomentando a higienização do espaço público. As ZEIS que margeiam esses
investimentos visam inibir a especulação imobiliária e gentrificação desses centros de investimentos,
porém mutuamente são afetadas pela falta de fiscalização e descaso das políticas públicas que as
envolvem.

● Justiça socioambiental
Os princípios da justiça socioambiental são pautados na igualdade de direitos e acesso a
recursos sejam eles naturais ou não, necessários para uma vida digna e saudável no sentido mais amplo
da palavra. Através da busca por justiça socioambiental, é possível notar que a distribuição desigual do
acesso e dos direitos cidadãos acarreta o desenvolvimento e qualidade de vida também desiguais.
No que diz respeito ao aspecto socioambiental com relação às áreas denominadas
ZEIS e CIS, pode-se observar que o descaso do poder público com tais áreas acaba tornando-as
suscetíveis aos mais diversos entraves, tais como enchentes e deslizamentos, muito comuns nas épocas
de fortes chuvas na cidade do Recife. O acesso à saúde, alimentação e lazer de qualidade
promovidos no meio urbano também costuma ser escasso nas ZEIS e CIS, dificultando assim o
sentimento de pertencimento à cidade, de amparo e justiça social.
Hoje, muito se fala sobre justiça socioambiental e reparação de danos, sendo promovidas
campanhas de doação para as mais diversas causas. Entretanto, raramente as políticas públicas são
executadas de forma a tratar as raízes dos problemas.

● Objetivo de Desenvolvimento sustentável - 11

ODS é a sigla para os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável que fazem parte da
chamada “Agenda 2030”. Trata-se de um pacto global assinado durante a Cúpula das Nações Unidas
em 2015, pelos 193 países membros. A agenda é composta por 17 objetivos interconectados,
desdobrados em 169 metas, com foco em superar os principais desafios de desenvolvimento
enfrentados por pessoas no Brasil e no mundo, promovendo o crescimento sustentável global até 2030.
Após uma série de Objetivos que visam promover acesso a recursos básicos como
saneamento e água limpa, a ODS 11 traz a tarefa de tornar as cidades e os assentamentos humanos
inclusivos, seguros, resilientes e sustentáveis. Até 2050, cerca de 77% da população mundial viverá
em áreas urbanas, de acordo com dados da Organização das Nações Unidas (ONU). As cidades, por
sua vez, são responsáveis por 75% das emissões de carbono na atmosfera, um dos Gases de Efeito
Estufa (GEE). Portanto, tornar as cidades mais sustentáveis é essencial para a sobrevivência da
humanidade.
O bem-estar social promovido por uma moradia digna é indissociável da justiça ambiental,
uma vez que não há como promover bem-estar em desequilíbrio com o meio onde habita-se.
 A manutenção de comunidades tradicionais, em seus espaços de origem é uma das
estratégias que contribuem para o equilíbrio ambiental, considerando que essas comunidades não
causam o mesmo impacto ambiental que grandes equipamentos urbanos – shoppings, complexos
industriais e condomínios – que tentam se instalar nessas mesmas áreas.

● ZEIS têm gênero, raça e classe!

Falar sobre a luta da periferia, sobre as ZEIS, é falar sobre a história de luta dos povos
negros, sobretudo das mulheres negras. O Brasil foi o último país a abolir a escravidão na América,
visando a mão de obra brasileira assalariada, que geraria maior exportação de produtos entre Inglaterra
e Brasil. Apesar do fim da escravidão, o Brasil não criou políticas públicas para iserção desses povos
negros na sociedade, pelo contrário instaurou políticas de controle desses corpos, dificultando o acesso
a direitos básicos como moradia digna. Esse sistema enfraqueceu a auto-estima desses povos
alimentando preconceito cultural e religioso, maldizendo tudo relacionado a suas culturas, costumes e
crenças, negando-lhes o direito de culto e liberdade, excluindo-os da sociedade.
A modernização das cidades para abertura de grandes vias, e a higienização dos centros
urbanos, expulsou a população negra, pobre e trabalhadora dessas áreas, sem condições de investir em
aluguel e sem acesso à trabalho, essa população migrou para as zonas de periferia, onde não havia
políticas de reassentamento, gerando ainda mais isolamento urbano.
Entende-se, então, que esse processo de descaso com uma população que é historicamente
excluída das políticas de direitos humanos, é um projeto de racismo ambiental que propositalmente
marginaliza essa população para que se mantenha a desigualdade social que sustenta o modelo
econômico capitalista. A negação e falta investimento de políticas que promovam acesso a direitos
básicos de saneamento, água potável, pavimentação e moradia segura, é um meio de desmobilizar e
enfraquecer a luta e processo de resistência dessas comunidades marginalizadas e vulnerabilizadas.
Um estudo de VARGAS et al. (2015) aponta que todos os casos de bebês nascidos com
microcefalia na região metropolitana do Recife e notificados a secretaria de saúde do estado entre
agosto e outubro do mesmo ano, mostra que o perfil das mães eram de mulheres com idade média de
25 anos, de cor parda ou preta, com ensino médio completo e renda média per capita de até R$ 400,00.
Durante a pandemia mundial da COVID-19, no Recife, observou-se que as comunidades
com maior taxa de letalidade para a COVID-19 eram as de populações de baixa renda, em maioria a
população negra, que sequer tinham acesso pleno ao sistema de vacina para imunização.

● Conclusão
Essas discussões comprovam o processo em que o Brasil ainda se encontra na busca pelo
desenvolvimento humano e socioambiental. Nesse contexto, entender a arquitetura para além da
necessidade de abrigo é entender que podemos usá-la como uma resposta técnica para reparar
problemas históricos e sociais. O investimento público em pessoas vulneráveis socialmente e em áreas
carentes de infraestrutura urbana é fundamental para promover a reparação histórica e inclusão social,
melhorando a qualidade de vida, impulsionando o desenvolvimento econômico e a sustentabilidade. É
uma forma de garantir que todos os cidadãos tenham acesso a serviços básicos e condições adequadas
de vida, contribuindo para a construção de cidades mais justas, equitativas e consequentemente,
sustentáveis.

REFERÊNCIAS

Plano Diretor da Cidade. Lei Complementar n.º 2 de. 23º de abril de 2021. Prefeitura da Cidade do
Recife.

PREFEITURA do Recife. Comunidade de Interesse Social - CIS | Plano Diretor Do Recife. 2014.
Disponível em: <https://planodiretor.recife.pe.gov.br/comunidade-de-interesse-social-cis>. Acesso em:
17 de maio de 2023.

PREFEITURA do Recife. “Portal de Licenciamento Urbanístico.” Disponível em:

<https://licenciamento.recife.pe.gov.br/ node/920>. Acesso em 17 de maio de 2023.

TE ESEA II. “Conteúdo apresentado durante a disciplina”. Disponível em:

<https://issuu.com/teesea2>. Acesso em 17 de maio de 2023.