PARECER

Assunto: Obrigatoriedade de averbao de Reserva Legal em rea de expanso urbana. Obrigatoriedade de manuteno de Reserva Legal em reas urbanizadas.

RELATORA: Cristina Kistemann Chiodi

I RELATRIO

Em reunio ordinria da Cmara de Proteo da Biodiversidade CPB do Conselho Estadual de Poltica Ambiental COPAM, partir de apresentao da Diretoria de reas Protegidas do IEF, foi identificada demanda relevante quanto aos procedimentos do rgo ambiental em processos de licenciamento de empreendimentos localizados em reas de expanso urbana. Trata-se da necessidade de exigncia da averbao de reas de reserva legal em propriedades que, apesar de localizadas em reas de expanso urbana, mantm caractersticas de imvel rural, conforme definies tcnicas e jurdicas.

Conforme informaes do prprio IEF, o rgo entende que a averbao destas reas de fundamental importncia para a conservao, e defende tecnicamente esta posio. Entretanto, com freqncia, se depara com questionamentos jurdicos quanto legalidade da exigncia.

Para discusso do tema e apresentao de parecer conclusivo, que pudesse embasar tambm juridicamente a exigncia de reserva legais em rea de expanso urbana, bem como sua manuteno em reas urbanizadas, foi criado Grupo de Trabalho, no mbito

da prpria CBP, que contou com a participao da Associao Mineira de Defesa do Ambiente AMDA, Associao Mineira de Silvicultura AMS, Conselho Regional de Biologia 4 da Regio de Minas Gerais - CRBio-MG, Federao da Agricultura e Pecuria do Estado de Minas Gerais FAEMG e Ordem dos Advogados de Minas Gerais - OAB-MG, alm do prprio IEF.

Os entendimentos fixados pelo Grupo de Trabalho, por consenso, foram consignados no presente parecer, que dever ser aprovado pelas instncias competentes do COPAM e divulgado dentro do SISEMA como subsdio aos processos de licenciamento ambiental.

II FUNDAMENTAO

O Cdigo Florestal define a Reserva Legal como rea localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, excetuada a de preservao permanente, necessria ao uso sustentvel dos recursos naturais, conservao e reabilitao dos processos ecolgicos, conservao da biodiversidade e ao abrigo e proteo de fauna e flora nativas;. No estado de Minas Gerais, a reserva legal deve representar, no mnimo 20%, da rea da propriedade.

O Cdigo determina ainda que a rea de reserva legal deve ser averbada margem da inscrio de matrcula do imvel, no registro de imveis competente, sendo vedada a alterao de sua destinao, nos casos de transmisso, a qualquer ttulo, de desmembramento ou de retificao da rea.

Importante destacar, em razo do objeto deste parecer, o artigo 17 do Cdigo Florestal, segundo o qual nos loteamentos de propriedades rurais, a rea destinada a completar o limite percentual de reserva legal poder ser agrupada numa s poro em condomnio entre os adquirentes. Ou seja, o cdigo prev, de forma expressa, a existncia da reserva legal em propriedades objeto de loteamento, que s pode ocorrer em reas convertidas para expanso urbana.

A Lei Estadual n 14.309/2002 define a reserva legal como a rea localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, ressalvada a de preservao permanente, representativa do ambiente natural da regio e necessria ao uso sustentvel dos

recursos naturais, conservao e reabilitao dos processos ecolgicos, conservao da biodiversidade e ao abrigo e proteo da fauna e flora nativas, equivalente a, no mnimo, 20% (vinte por cento) da rea total da propriedade.

A mesma lei determina que a rea de reserva legal ser averbada, margem do registro do imvel, no cartrio de registro de imveis competente, sendo vedada a alterao de sua destinao nos casos de transmisso a qualquer ttulo. Determina, ainda, que no caso de desmembramento da propriedade, a qualquer ttulo, a rea da reserva legal ser parcelada na forma e na proporo do desmembramento da rea total, sendo igualmente vedada a alterao de sua destinao.

A leitura das normas citadas pode levar ao entendimento equivocado da desnecessidade de averbao da reserva legal em reas de expanso urbana, bem como de sua manuteno em reas efetivamente urbanizadas, j que fala apenas na exigncia de averbao em propriedades rurais.

Entretanto, uma leitura minuciosa dos dispositivos, associada considerao de outras normas que se referem ao tema, demonstra a necessidade inequvoca de averbao nos casos mencionados, conforme ser demonstrado.

Averbao de reas de Reserva Legal em reas de expanso urbana

A aplicao dos dispositivos legais referentes averbao de Reserva Legal, previstos no Cdigo Florestal e na Lei Estadual n 14.309/2002, em rea urbana ou de expanso urbana, tema de fundamental relevncia para a poltica ambiental, sendo matria reiterada nos processos de licenciamento para a implantao de parcelamentos de solo submetidos aprovao dos rgos ambientais.

Entende-se que a falta de previso expressa no Cdigo Florestal, quanto necessidade de averbao da Reserva Legal em rea de expanso urbana, no legitima a interpretao e aplicao das leis de forma mais danosa ao meio ambiente.

Fundamental a definio de rea rural para a delimitao da discusso, considerando especialmente que o simples decreto de expanso urbana no altera as caractersticas reais da rea, que continuam idnticas s caractersticas de rea rural.

O Promotor de Justia Marcos Paulo Souza Miranda, enquanto coordenador das Promotorias Ambientais das Sub-Bacias dos Rios das Velhas e Paraopeba, em anlise solicitada pelo Coordenador-Geral das Promotorias de Justia de Defesa do Meio Ambiente das Comarcas da Bacia do Rio So Francisco, apresentou o seguinte entendimento:

que no basta a simples existncia de lei declarando abstratamente uma rea como sendo de expanso urbana para que ela, para fins

ambientais, assim seja considerada.

Fazendo uma analogia, verifica-se que para fins tributrios no basta a existncia de lei municipal declarando determinada rea como sendo de expanso urbana para que sobre a sua propriedade incida a obrigatoriedade de

recolhimento do IPTU. O CTN exige ainda, no art. 32, a presena de melhoramentos indicados em pelo menos dois dos incisos seguintes, construdos ou mantidos pelo Poder Pblico: I - meio-fio ou calamento, com canalizao de guas pluviais; II - abastecimento de gua; III - sistema de esgotos sanitrios; IV - rede de iluminao pblica, com ou sem posteamento para distribuio domiciliar; V - escola primria ou posto de sade a uma distncia mxima de 3 (trs) quilmetros do imvel considerado.

Neste sentido a jurisprudncia recente do TJMG:

TRIBUTRIO. PROPRIEDADE IMVEL. ZONA DE EXPANSO URBANA. CRITRIOS PARA A SUA CARACTERIZAO. ARTIGO 32 DO CDIGO TRIBUTRIO NACIONAL. Segundo o artigo 32 do Cdigo Tributrio Nacional, o Imposto sobre Propriedade Territorial Urbana tem como fato imponvel a propriedade de imvel localizado no interior da zona urbana dos Municpios. Estabelece, ainda, a norma geral em matria tributria que a zona urbana municipal aquela estabelecida pela legislao municipal, desde que atendidos os requisitos mnimos de melhoramentos urbanos a serem efetuados pela Municipalidade. No atendidas as exigncias do Cdigo Tributrio Nacional no poder a Municipalidade exercer a competncia que lhe outorgou a Constituio, restando Unio a competncia para tributar pelo ITR o imvel situado na zona rural. (APELAO CVEL N 1.0024.03.892229-0/001 - COMARCA DE BELO HORIZONTE APELANTE(S): FAZENDA

PBLICA MUNICPIO BELO HORIZONTE APELADO(A)(S): DORA FURQUIM WERNECK DE SOUZA - RELATORA: EXM. SR. DES. MARIA ELZA J. 17/02/2005) Ora, se para fins tributrios exige-se a anlise in concreto do local para se verificar a sua caracterizao ftica como sendo rea urbana ou rural, com maior razo tal anlise deve ser feita para fins ambientais, onde esto presentes direitos difusos, indisponveis e intergeracionais.

Alm do Cdigo Tributrio, e considerando tratar-se de matria ambiental, agrega-se ao entendimento citado a considerao da Resoluo Conama n 303/02, que define a rea urbana como aquela que atenda aos seguintes critrios:

a) definio legal pelo poder pblico;

b) existncia de, no mnimo, quatro dos seguintes equipamentos de infra-estrutura urbana:

1. malha viria com canalizao de guas pluviais,

2. rede de abastecimento de gua;

3. rede de esgoto;

4. distribuio de energia eltrica e iluminao pblica ;

5. recolhimento de resduos slidos urbanos;

6. tratamento de resduos slidos urbanos; e

c) densidade demogrfica superior a cinco mil habitantes por km2.

Reza um dos princpios mais importantes do Direito Ambiental, o in dubio pro ambiente, que nos casos em que no for possvel fazer uma interpretao unvoca da legislao, deve-se sempre optar pela mais favorvel ao meio ambiente.

Assim, resta claro que a exigncia de averbao de reserva legal em reas de expanso urbana deve ocorrer sempre que estas apresentarem caractersticas de imvel rural, sendo ainda fundamental a considerao do conceito mais rigoroso de rea urbana consolidada, expresso na Resoluo Conama n 303/02.

O advogado Gabriel Montilha, do Instituto Ambiental do Paran IAP, no artigo A obrigao de se manter a reserva Florestal Legal em imvel urbano, entende ser

evidente que o legislador preocupou-se, igualmente, com a manuteno da Reserva Legal no permetro urbano, obviamente devido a sua importncia e interesse para o meio ambiente das cidades, estabelecendo, inclusive, critrios para a sua localizao no art. 16 em seu pargrafo 4:

4 - A localizao da reserva legal deve ser aprovada pelo rgo ambiental estadual

competente ou mediante convnio, pelo rgo ambiental municipal ou outra instituio

devidamente habilitada, devendo ser considerados, no processo de aprovao, a funo social da propriedade, e os seguintes critrios e

instrumentos, quando houver:

I. plano da bacia hidrogrfica; II. o plano diretor municipal; III. o zoneamento ecolgico-econmico; IV. outras categorias de zoneamento; V. a proximidade com outra reserva legal, rea de preservao permanente, unidade de conservao ou outra rea legalmente protegida.

Ademais, a Constituio Federal de 1988 garante a todos o meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, sendo, portanto, a preservao ambiental um interesse de toda a sociedade.

A excluso da obrigatoriedade da Reserva Legal em reas de expanso urbana significa sobrepor interesses individuais s necessidades coletivas, tendo em vista que tais reas so, na maioria das vezes, utilizadas em loteamentos ou na construo de imveis, beneficiando construtoras e incorporadoras imobilirias e propiciando supresso das poucas reas florestais ainda existentes, nas cidades e ao redor delas, em prejuzo no apenas do meio ambiente, mas tambm dos servios ambientais essenciais qualidade de vida de seus cidados.

Essa linha de interpretao representa uma forma de legitimar a destruio ambiental e agravar substancialmente as taxas de desmatamentos em todos os Biomas Brasileiros, j que transformar zonas rurais em urbanas tarefa fcil e freqentemente executada devido a interesses polticos e econmicos que, muitas vezes, desconsideram por completo a conservao do meio ambiente.

O Ministrio Pblico da Unio, em documento intitulado Fundamentos tcnicos, scioambientais e jurdicos para o veto do art. 64 do projeto de lei n 2.109/99 (na cmara) e n 47 de 2004 (no senado) que exclui a aplicao do cdigo florestal em reas urbanas e de expanso urbanas no Brasil manifesta de forma clara esta preocupao, ao expor que

Ao excluir a aplicao do Cdigo Florestal em reas urbanas e de expanso urbana o projeto de lei ora combatido, permite que os poderes locais burlem a obrigatoriedade de manuteno da chamada reserva legal das propriedades rurais, uma vez que essas reas podem, ao alvedrio das Administraes Municipais, simplesmente

transformarem-se em reas urbanas ou de usos urbanos.

Importante lembrar que a Reserva Legal um instituto de viabilizao do desenvolvimento sustentvel, e a rea destinada preservao cumpre a importante funo de conservao da biodiversidade, que no se extingue pelo simples fato da rea em que est inserida ter sido decretada como de expanso urbana.

Nas reas de expanso urbana, a rea destinada a Reserva Legal continua representando uma das poucas formas de preservao dos ecossistemas e biodiversidade do local e, por serem reas que relativamente apresentam baixa ocupao antrpica, torna-se mais fcil conseguir sua conectividade com outras reas destinadas a preservao, a fim de viabilizar implantao de corredores ecolgicos, essenciais manuteno do fluxo gentico inter espcies.

Cabe ressaltar que a denominao e obrigatoriedade da Reserva Legal para o proprietrio de imvel rural, no percentual mnimo de 20 % da rea de sua propriedade, foi instituda pela Lei Federal n 7.803/89, que alterou o art. 16 do Cdigo Florestal.

Assim, leis municipais que ampliam seus permetros urbanos ou declaram novas reas como de expanso urbana, a partir de julho de 1.989, j deveriam encontrar os imveis, que antes eram rurais, com suas reservas legais devidamente registradas. Mas, na prtica, isto raramente ocorreu.

O fato da maioria dos proprietrios no ter averbado a Reserva Legal, ao longo dos anos, no lhes d direito de agora quererem se isentar da obrigao legal, sob a alegao de que ela extinguiu-se com a incorporao do imvel ao permetro urbano, como se a obrigao de deixar reas verdes fosse uma necessidade apenas para o equilbrio rural, sendo que, na verdade, as cidades e seus permetros urbanos carecem tanto quanto, ou mais, de reas verdes.

Da mesma forma no podem administradores, empreendedores e aplicadores da norma ignorarem o disposto na legislao ambiental vigente, definindo e aprovando expanses urbanas desconsiderando a importncia de uma reserva legal j constituda no local.

Manuteno da Reserva Legal em reas urbanizadas

Nos casos, em que o entorno da Reserva Legal venha a se transformar em rea efetivamente urbanizada, alm de continuar ela cumprindo sua funo na conservao ambiental, passa a exercer uma importncia ainda mais significativa na melhoria da qualidade de vida da populao.

Assim que o legislador federal no Estatuto da Cidade, Lei n 10.257 de 10 de julho de 2001, ao estabelecer as diretrizes gerais da poltica urbana, deu especial ateno, como deveria ser, a questo do meio ambiente, como exemplifica o art. 2 abaixo transcrito:

Art. 2 - A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da

propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais: (...) IV - planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuio espacial da populao e das atividades econmicas do Municpio e do territrio sob sua rea de influncia, de modo a evitar e corrigir as distores do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente; (...) VI - ordenao e controle do uso do solo, de forma a evitar: (...) g) - poluio e degradao ambiental; (...) VII - integrao e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento socioeconmico do Municpio e do territrio sob sua rea de influncia: VIII - adoo de padres de produo e consumo de bens e servios e de expanso urbana compatveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econmica do Municpio e do territrio sob sua rea de influncia; (...) XII - proteo, preservao e recuperao do meio ambiente natural e construdo, do patrimnio cultural, histrico, artstico, paisagstico e arqueolgico;

As reas verdes inseridas dentro das cidades garantem inmeros benefcios populao local e so utilizadas, inclusive, como parmetros para medir sua qualidade de vida.

Sabe-se, que essas reas so essenciais para melhoria do clima, reduzindo a aridez causada pela grande quantidade de concreto, aumentando a umidade relativa do ar, e

conseqentemente reduzindo doenas respiratrias. Elas reduzem a poluio sonora e auxiliam na absoro dos gases expelidos pelos veculos (CO2), contribuindo para a reduo da poluio do ar. Favorecem controle sobre proliferao de vetores de doenas, particularmente insetos, pois fornece um ambiente adequado para desenvolvimento dos predadores (pssaros), e favorecem tambm a infiltrao das guas fluviais evitando as enchentes e proporcionando a recarga do lenol fretico. Proporcionam, ainda, lazer populao e servem de instrumento para a educao ambiental e pesquisa.

Alm disso, o prprio Cdigo Florestal e a Lei Estadual n 14.309/02 determinaram a vedao da alterao de sua destinao a qualquer ttulo. Portanto, uma vez averbada a reserva legal, seja em rea rural, seja em rea de expanso urbana que mantenha as caractersticas de imvel rural, no poder ser alterada sua destinao, mesmo que se entorno se torne efetivamente urbanizado.

III - CONCLUSES

Por todo exposto, foram fixadas, por consenso dos componentes do grupo de trabalho, os seguintes entendimentos:

- A averbao de Reserva Legal em reas de expanso urbana e sua manuteno em reas urbanizadas to importante quanto nas reas rurais, pelas funes que cumprem, inclusive para o bem estar humano;

- A averbao de reserva legal em reas de expanso urbana dever ser exigida sempre que a rea mantiver as caractersticas de imvel rural, estando ausentes os equipamentos de infra-estrutura bsicos para a urbanizao, conforme orientao do Cdigo Tributrio Nacional e, especialmente, da Resoluo Conama n 303/02;

- No objetivo deste parecer a fixao de marco temporal para a exigncia, entendendo-se que a necessidade de averbao se aplica objetivamente para ocorrncias em processos de licenciamento ambiental e em novas aes/atividades desenvolvidas pelo SISEMA. Para situaes anteriores, h que se considerar a consolidao da rea urbana e a possibilidade ftica de exigncia da averbao da reserva legal, podendo o

rgo ambiental ou o Ministrio Pblico, considerando a pertinncia, exigir a averbao corretiva;

- Em hiptese de parcelamentos de solo, o empreendedor no poder averbar individualmente cada reserva por lote, mas sim uma rea contnua, sempre que possvel conectada rea de preservao permanente (quando existir). Se no for possvel averbar uma nica rea contnua, deve-se buscar o mnimo de fragmentao, sempre buscando possibilidades de conexo entre as reas, conforme previsto no Cdigo Florestal e na Lei n 14.309/02;

- A reserva deve ser averbada nas reas mais relevantes do ponto de vista ecolgico, devendo ser priorizada a averbao em condomnio, para garantia de manuteno de maiores reas contnuas protegidas;

- Nos processos de licenciamento ambiental em andamento dever ser averbada a Reserva Legal, desde que verificados os requisitos objetivos para tanto, especialmente as caractersticas da rea de expanso urbana;

- Salvo nos casos expressamente previstos no Cdigo Florestal, uma vez averbada, a rea destinada reserva legal no poder ser alterada, devendo permanecer cumprindo suas funes ecolgicas, ainda que seu entorno passe a ser considerado rea efetivamente urbanizada;

- responsvel pela proteo da reserva legal, em qualquer hiptese, o proprietrio da rea, mesmo nas reas urbanas;

-As reas de reserva legal no se confundem com as reas verdes urbanas. Entretanto, a reserva legal poder ser considerada rea verde, desde que no tenha sua funo ecolgica alterada.

Finalmente, considerando o disposto no artigo 53 da Lei n 6.766/79, conclui-se pela importncia do estado, atravs da SEMAD, recomendar ao INCRA que passe a exigir a averbao das reas de reserva legal nos processos de alterao de uso do solo rural para fins urbanos. Tambm importante a interlocuo com a Associao Mineira dos

Municpios, para que passe a difundir junto aos seus filiados a necessidade da averbao das Reservas Legais em reas rurais e de expanso urbana e a manuteno em reas urbanizadas.

Recomenda-se, ainda, a incluso de artigo na Lei n 14.309/02, para que fique mais clara a necessidade da averbao nos casos discutidos no parecer. Importante frisar que no necessrio o artigo para que se possa exigir a averbao desde j, mas a incluso seria importante para tornar clara a obrigao nas reas de expanso urbana e manuteno nas reas urbanizadas.

S.M.J., o parecer.

Belo Horizonte, 22 de outubro de 2008.

Cristina Kistemann Chiodi Associao Mineira de Defesa do Ambiente - Amda